10.
Appendix I - Achtergrond
Dit hoofdstuk geeft de achtergrondinformatie die noodzakelijk is voor het onderzoek. Het hoofdstuk voorziet in beschrijvende informatie om ‘het probleem’ beter te begrijpen en om het nut en de noodzaak van het onderzoek te onderbouwen. Het neemt de lezer mee in de wereld van de ondergrondse kleine infrastructuren en belicht alle belangrijke aspecten daar om heen. Het zal ingaan op de gangbare ondergrondse kleine infrastructuur netwerken in Nederland en beschrijven hoe deze netwerken zijn ontstaan, hoe ze zijn opgebouwd en door wie ze worden beheerd. De maatschappelijke belangen van de kleine ondergrondse infrastructuren zullen worden benoemd en de daaruit voorkomende huidige en toekomstige opgave met betrekking tot nieuwe aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren zal worden beschreven. De (maatschappelijke) overlast die bij de aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren plaatsvindt, zal in kaart worden gebracht en de algemene manier van afstemmen tussen netbeheerder en gemeente zal worden toegelicht. De huidige wet en regelgeving en geldende afspraken tussen netbeheerders en gemeente zullen worden beschreven in een juridisch kader, zodat de ‘ruimte’ die overblijft om het probleem aan te pakken duidelijk is. Samenwerken is binnen de huidige wet en regelgeving niet zomaar van zelfsprekend. Na het lezen van alle bovengenoemde beschrijvingen is men in staat het probleem te begrijpen en wordt duidelijk dat er betere afstemming noodzakelijk is en dat er zeker mogelijkheden zijn.
153
10.1 De huidige ondergrondse kleine infrastructuur netwerken in Nederland1 10.1.1 Inleiding Dit hoofdstuk zal ingaan op de huidige situatie van de ondergrondse kleine infrastructuur netwerken in Nederland. Het begrip ondergrondse kleine infrastructuur zal worden gedefinieerd waarna in het algemeen de historie van het ontstaan van ondergrondse kleine infrastructuren zal worden behandeld. Er zal een indicatie worden gegeven van de vervangingswaarden en lengte van alle ondergrondse kleine infrastructuren waardoor de enorme omvang en waarde duidelijk wordt. Per gangbaar ondergronds infrastructuurnetwerk zal een beschrijving worden gegeven van het ontstaan en de opbouw van het infrastructuurnetwerk en zal worden aangegeven hoe het huidige beheer van dat netwerk is geregeld. 10.1.2 Definitie ondergrondse kleine infrastructuur Om in verdere paragrafen een overzicht te kunnen geven van de gangbare ondergrondse kleine infrastructuur is het van belang te beschrijven welke ondergrondse infrastructuur er allemaal in de categorie kleine infrastructuur valt. De term kleine in ondergrondse kleine infrastructuur wil zeggen dat we te maken hebben met alle netwerken die bedoeld zijn voor het transport en de distributie van signalen of elektriciteit en om de netwerken voor het transport en de distributie van vloeistoffen of gassen. Deze netwerken zijn niet bedoeld voor het transport van personen. De ondergrondse kleine infrastructuur wordt per definitie niet bepaald door de diameter van de kabels en leidingen maar wordt gekenmerkt door de wijze van transport en door wat er wordt getransporteerd. Transport: ondergronds, ongehinderd en zonder menselijke interventie. Getransporteerd: stoffen, zaken, energie, maar geen personen (Driessen, 2005). De term kabels en leidingen is een veelvuldig gebruikt synoniem voor de ondergrondse kleine infrastructuur. Kabels en leidingen zijn een onderverdeling van de ondergrondse kleine infrastructuur netten: -
Kabels worden gebruikt voor het transport en de distributie van (optische en elektrische) signalen of elektriciteit. Leidingen worden gebruikt voor het transport en de distributie van vloeistoffen of gassen.
Binnen de verschillende netwerken wordt er onderscheid gemaakt tussen 2 soorten netwerken, te weten distributie- en transportnetten: -
-
1
Distributienetten zorgen voor de distributie van signalen, elektriciteit, vloeistoffen en gassen van en naar de (eind)gebruiker (huishoudens, bedrijven en voorzieningen). Deze netwerken verbinden de (eind)gebruikers met het onderliggende transportnetwerk. Transportnetwerken zorgen voor het transport van elektriciteit, vloeistoffen en gassen van locatie A naar locatie B zonder daarbij een distributie functie te vervullen tussen locatie A en B (Franken, 2006).
De structuur van het hoofdstuk “De huidige ondergrondse kleine infrastructuur netwerken in Nederland” is gebaseerd op Franken (2006) Ondergrondse kleine infrastructuur, nut en noodzaak van ordening en Bosch (2012) De Ondergrond verbind ons.
154
10.1.3 Algemene historie van de ondergrondse kleine infrastructuur2 Al meer dan honderd jaar geleden werden er al kabels en leidingen begraven in de ondergrond. Aan het eind van de 19de eeuw kwamen de eerste echte ondergrondse kleine infrastructuur netwerken voor lichtgas (stadsgas), drinkwater, elektra, riolering en telefonie. In de jaren ‘50 tot ‘80 kwamen er meerdere diensten bij die gebruik maakten van ondergrondse kabels en leidingen. Er kwamen aardgas-transportnetten, warmtedistributienetwerken (stadsverwarming), kabeltelevisie en informatie netwerken voor banken en industrie. De meeste diensten waren nutsvoorzieningen die werden beheerd en bestuurd door de lokale overheden. Eind jaren negentig brak het informatietechnologietijdperk aan en wilde Nederland in de telecommunicatie een toppositie verwerven. In deze periode vond de liberalisering van de telecommarkt plaats die tot gevolg had dat binnen een aantal jaren de omvang van het ondergrondse kabel- en leidingennetwerk meer dan verdubbelde. Doordat de telecomaanbieders het recht tot graven hadden (vastgelegd in de toenmalige Telecommunicatiewet) konden zij relatief ongehinderd en in een hoog tempo kabels en mantelbuizen voor telecom aanbrengen in de ondergrond. De nutsbedrijven verzelfstandigden en werden commercieel. De ondergrond werd voller en met de grote groep nieuwe telecompartijen nam ook het aantal kabelbeheerders aanzienlijk toe. Hierdoor ligt er nu in Nederland vele kilometers kabel en leidingwerk in de ondergrond en vindt het beheer plaats door een breed scala aan netwerkbeheerders (Pauwels, et al., 2004). 10.1.4 Financiële waarde en lengte ondergrondse kleine infrastructuur Onderstaande tabel (Tabel 49) geeft een overzicht van de in Nederland gangbare ondergrondse kleine infrastructuur. De geschatte omvang en geschatte vervangingswaarde van de ondergrondse kleine infrastructuur zijn gebaseerd op studies uitgevoerd door Grontmij en het Nederlands Normalisatie-instituut. De studies zijn uitgevoerd in 2005 en zijn uitgegaan van toen beschikbare informatie3. De cijfers zijn, wanneer dit mogelijk was, aangepast naar de 2010. De geschatte waarde is gecorrigeerd voor de verandering van omvang van de netten tussen 2005 en 2010. In 2005 was de geschatte omvang van alle netwerken in de ondergrond 1,8 miljoen kilometer met een geschatte vervangingswaarde van 113 miljard euro (Driessen, 2005). Met de aanpassingen voor de periode tussen 2005 en 2010 is de geschatte lengte in 2010 1,85 miljoen kilometer en de geschatte waarde 138 miljard4.
2
De tekst van de paragraaf “Algemene historie van de ondergrondse kleine infrastructuur” is gebaseerd op de door Pauwels, Wieleman, & Van de Crommert geschreven historische schets in het onderzoeksrapport Verplichte Informatie-uitwisseling Ondergrondse Kabels en Leidingen voor het Nederlands Normalisatie-instituut pagina 11 en 12. 3
De vervangingswaarde van 2005 is gebaseerd op gegevens van EnergieNed, RIONED, Vewin en van interviews met Gasunie, KPN en de Telecomgroep Graafrechten. De waardering is uitgevoerd door Grontmij. 4
De stijging van de vervangingswaarde zit voornamelijk in de vervangingswaarde van de riolering. In 2005 was de vervangingswaarde 42 miljard en in 2010 was dit 52,7 miljard. De verschillende bronnen spreken elkaar tegen over het feit of deze berekening op dezelfdewijze is gedaan als in 2005.
155
Tabel 49 Overzicht van financiële vervangingswaarde en lengte van de ondergrondse kleine infrastructuur Netwerk
Typering
Diepteligging in ondergrond (cm) NEN 7171-1
Geschatte omvang (km)
Geschatte waarde (miljard EUR)
Hoogspanning (50/110/150KV)
100
3.997
7,55
Midden spanning (3 tm 25KV)
80
105.595
Laagspanning 230/400V)
60
223.573
12,2
Openbare verlichting
60
150.000
2,7
120
12.050
7,3
Midden/hoge druk (4-8 bar) Distributie)
90
24.371
1,5
Lagedruk (30-100 mbar) Distributie
90
98.808
3,7
40-100 bar
120
5.000
3,9
Distributie en transport
100
117.585
9,2
Afvalwater
Riool distributie
110
116.700
52,7
(Oosterom & Hermans, 2010)
Afvalwatertransportleidingen
varieert
13.200
2,0
Stadsverwarming
Warmtenet
80-100
7.700
2,1
Elektriciteit (Netbeheer 2011)
Nederland,
Gas
Hogedruk (40-80 bar) Transport
(Netbeheer 2011)
Nederland,
Aardolie en chemicaliën
overige
(Velin, 2013) Drinkwater (Geudens, 2012)
(Netbeheer 2011)
Nederland,
Telecom en CAI
Telecom
60
265.000
6,6
(Driessen, 2005)
CAI
60
150.000
2,3
Verkeersen transportmanagement voor weg, water en spoor
divers
varieert
15.000
0,4
30-90
130.000
9,8
varieert
415.000
1,9
1.853.579
126
1.850.000
138 Miljard euro
(Driessen, 2005) Huisaansluitingen
Alle soorten netten
(Driessen, 2005) Drainage
Alle gebieden
(Driessen, 2005)
Totaal afgerond
Uit bovenstaande cijfers kan men opmaken dat de Nederlandse ondergrondse kleine infrastructuur een serieuze waarde heeft. Wanneer men deze vervangingswaarde vergelijkt met de (vervangings)waarde van het totale Nederlandse bovengrondse vastgoed ziet men dat de totale waarde van het Nederlandse vastgoed in 2002 rond de 1.200 miljard bedroeg (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2002). De ondergrondse kleine infrastructuur vertegenwoordigt daarmee een waarde die bijna 10% van de totale vastgoed waarde bedraagt. Met een totale lengte van 1.850.000 kilometer ligt er gemiddeld per inwoner in Nederland 100 meter infrastructuur in de ondergrond. 5
156
Gezamenlijke geschatte waarde voor hoogspanning en midden spanning elektra.
10.1.5 Beschrijving gangbare netten in Nederland Onderstaande paragraaf zal van ieder gangbaar ondergronds infrastructuur netwerk in Nederland een omschrijving geven. Per gangbaar ondergronds infrastructuur netwerk zal een beschrijving worden gegeven van het ontstaan van het netwerk, de opbouw (werking) van het netwerk en het beheer van het netwerk.
10.1.5.1
Elektriciteit
10.1.5.1.1 Historie In 1886 begon Willem Benjamin Smit in Kinderdijk de eerste elektriciteitscentrale in Nederland, de N.V. Elektrische Verlichting Kinderdijk. Deze centrale was voorzien van een stoommachine van 80 pk en twee gelijkstroomdynamo's van elk 7,5 kW waarmee 350 aansluitingen werden gevoed. Iedere lamp werd als één aansluiting geteld. Er werd voor deze centrale 3 kilometer kabel onder de grond aangelegd (Hermsen, 2012). Vanaf 1920 vindt er een bijna exponentiele groei plaats van het elektriciteitsnet. In de begin jaren werden de laagspanningselektriciteitskabels zowel bovengronds als ondergronds aangelegd maar vanaf de jaren 80 zijn enkel nog ondergrondse laagspanningskabels aangelegd (zoals te zien in Figuur 14) (Netbeheer Nederland, 2011).
Figuur 14 Laagspanningsnet onder en bovengronds vanaf 1920 (Netbeheer Nederland, 2011)
Waar het begon met één elektriciteitscentrale van 2x 7,5KW wordt tegenwoordig in Nederland grootschalig elektriciteit geproduceerd door middel van kolen- en gascentrales door een beperkt aantal marktpartijen. Ook vindt er in Nederland elektriciteitsopwekking plaats door vele kleine marktpartijen via duurzame energie uit zon, wind, biomassa en doormiddel van warmtekrachtkoppelingen (Driessen, 2005). Daarnaast wordt er ook buitenlands geproduceerde elektriciteit geïmporteerd en wordt op kleine schaal energie opgewekt in de kerncentrale in Borsele. 10.1.5.1.2 Netwerk Het elektriciteitsnet is opgebouwd uit een bovengronds hoogspanningskoppelnet (380kV en 220kV) en een bovengronds hoogspanningstransportnet (150KV en 110KV) beheerd door netbeheerder
157
Tennet (zie Figuur 15). Op dit bovengrondse netwerk zijn de regionale netbeheerders en grootschalige producenten aangesloten via schakel- of transformatorstations. (Driessen, 2005)
Figuur 15 Bovengronds hoogspanningskoppelnet (Netbeheer Nederland, 2011)
Via het transportnet, wat zich voor een deel boven- en voor een deel ondergronds bevind, wordt op lagere hoogspanningsniveaus (50/110 en 150 kV) de elektriciteit aangeleverd naar de ondergrondse midden-spanningsnetten (3-25 kV). Deze midden-spanningsnetten leveren elektriciteit aan de grootverbruikers en via de ondergrondse laagspanningsdistributienetten (230-400 Volt) wordt elektriciteit geleverd aan de huishoudens en overige gebruikers (Pauwels, et al., 2004). Naast het bovengenoemde elektriciteitsnetwerken zijn er nog kabels voor het OV (openbare verlichting) netwerk, dit netwerk verzorgt de levering van elektriciteit aan alle lichtmasten in de openbare ruimte en langs wegen en snelwegen (Driessen, 2005). Het OV netwerk is een laagspanningsnetwerk. Totaal ligt er in Nederland meer dan 483.165 kilometer kabel in de ondergrond (zie Tabel 50).
158
Tabel 50 Type ondergrondse spanningskabels en lengte (Netbeheer Nederland, 2011)
Type Hoogspanning Middenspanning Laagspanning Openbare Verlichting Totaal
Spanning in KV 50/110/150 3 t/m 25 0,4 0,4
Lengte in km 3.997 105.595 223.573 150.000 483.165
10.1.5.1.3 Beheer Tennet is in Nederland de onafhankelijke netbeheerder die verantwoordelijk is voor het landelijke hoogspanningsnet. Tennet draag zorg dat vanuit het hoogspanningsnet de regionale netten van stroom worden voorzien en verzorgt de connectie met buitenlandse netten. Daarnaast draagt Tennet zorg voor de continuïteit en betrouwbaarheid van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening (Driessen, 2005). Dit door er continu voor te zorgen dat er een balans is tussen de productie en het verbruik van elektriciteit. Het beheer van de ondergrondse hoogspanningsnetten en het middenspanning- en laagspanningsnet (inclusief het OV netwerk) ligt bij de regionale netbeheerders. Nederland heeft na talloze fusies tussen verschillende partijen nog 8 regionale netbeheerders ‘elektriciteit’ die allemaal een eigen verzorgingsgebied beheren (zie Figuur 16) (Rijksoverheid, 2013b). 1. 2. 3. 4. 6. 7. 8. 9.
Cogas Infra en beheer B.V. Delta Netwerkbedrijf B.V. Endinet (onderdeel van Alliander) Enexis B.V. Liander N.V. (onderdeel van Alliander) Rendo Netbeheer B.V. Stedin B.V. Westland Infra Netbeheer B.V.
Figuur 16 Overzicht netbeheerders elektra (Netbeheer Nederland, 2011)
159
Regionale netbeheerders van de regionale elektriciteitsnetwerken en zijn verantwoordelijk voor het onderhoud en beheer van het energienetwerk in hun eigen verzorgingsgebied. Ze verzorgen het transport en hebben een verplichting om consumenten aan te sluiten (Jonkhoff, et al., 2013). De regionale netbeheerders vallen onder toezicht van de Autoriteit Consument & Mark welke toeziet de effectiviteit en kwaliteit van handelen van de regionale netbeheerder (Jonkhoff, et al., 2013). Naast de wettelijke plichten hanteren de netbeheerders zelf nog enkele doelen/missies waarbinnen ze deze taak vervullen, enkele missies van de 3 grootste netbeheerders voor elektriciteit: “Altijd energie voor onze klanten, vandaag en morgen. Simpel, betaalbaar en duurzaam.” (Stedin, 2013) “24/7 de beste dienstverlening, kwaliteit en kosten. Wij faciliteren de overgang naar de duurzame energievoorziening” (Alliander, 2013a) “Enexis stelt alles in het werk om haar klanten te voorzien van een duurzame, betrouwbare en betaalbare energiedistributie” (Enexis holding NV, 2013c) Concluderend uit de doelen en missies van de 3 grote netbeheerders is op te maken dat het continu leveren, met daarbij een hoog kwaliteitsniveau, tegen een zo laag mogelijke beheerskosten, op een duurzame wijze de voornaamste centrale belangen zijn bij de netbeheerders voor elektriciteit.
160
10.1.5.2
Gas
10.1.5.2.1 Historie Voordat men in 1959 aardgas uit de ondergrond verkreeg maakte men al sinds 1826 gebruik van gasfabrieken waar men doormiddel van droge destillatie van steenkool gas verkreeg. Dit gas gebruikte men voor gasverlichting en om te koken en te verwarmen. Nadat in 1959 door de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) aardgas werd gevonden in Groningen bij Slochteren kende het gasnet een snelle groei. In 10 jaar tijd bouwde de Gasunie een groot aardgastransportnetwerk waarbij bijna alle Nederlandse huishouden op het gasnet werden aangesloten. Tevens werden er in deze periode belangrijke exportcontracten afgesloten met Italie, Duitsland, Frankrijk, België en Zwitserland waarna de buitenlandse connectie via transportleidingen werd gerealiseerd (GasTerra, 2013). Het Nederlandse distributiegasnet kende een stabiele groei die de laatste jaren sterk afnam (zie Figuur 17) (Netbeheer Nederland, 2011).
Figuur 17 Lengte gas distributie- en transportnet 1985-2010 (Netbeheer Nederland, 2011)
10.1.5.2.2 Netwerk In 2010 ligt er maar liefst 135.229 km aan gasleidingen in de Nederlandse bodem (zie Tabel 51) (Netbeheer Nederland, 2011). Nederland kent een landelijk hogedruk transport netwerk (HTL, 67 bar) van 3500 km en daarop aangesloten regionale transportnetwerken (RTL, 16-40 bar). Het gas wordt vervolgens overgedragen op de regionale transportnetten van de lokale netbeheerders (Pauwels, et al., 2004). Bij de overdracht aan deze netbeheerders van de regionale netten wordt het dan nog reukloze aardgas voorzien van de typische gaslucht. Dit wordt gedaan uit veiligheidsoverweging om er voor te zorgen dat bij een lekkage het gas herkenbaar is en men tijdig maatregelen kan nemen (Liander, 2013). Uiteindelijk wordt het gas via de regionale distributienetten
161
(4 en 8 bar) aangeleverd aan zowel de grootverbruikers (via overslagstations) of aan de huishouden (via het distributienetwerk van 30 mbar en 100 mbar) (Pauwels, et al., 2004). In Nederland is 96% van de huishoudens aangesloten op het gasnet (Driessen, 2005; Pauwels, et al., 2004) Tabel 51 Type ondergrondse gasleidingen en lengte (Netbeheer Nederland, 2011)
Type Hogedruk transportnet Midden- en hogedruk distributienet Lagedruk distributienet Totaal
Druk in bar 16-67 4-8
Lengte in km 12.050 24.371
t/m 0,1
98.808 135.229
10.1.5.2.3 Beheer Het transport van aardgas wordt in Nederland verzorgd door Gas Transport Services. GTS draagt de zorg over het 12.050 kilometer lange hogedruknet (Netbeheer Nederland, 2011). Daarnaast beheert GTS installaties en leidingsystemen waarmee het de balans op het Nederlandse gasnet bewaakt (Pauwels, et al., 2004). GTS is onderdeel van de Gasunie en zijn daarmee eigendom van de Nederlandse staat (Management Scope, 2013). Nederland kent naast de beheerder van het hogedruknet ook regionale netbeheerders. Na enkele fusies zijn er in Nederland nog 8 regionale netbeheerders ‘gas’ met elk een eigen verzorgingsgebied (zie Figuur 18) (Rijksoverheid, 2013a). Gasnetbeheerders en elektriciteitsnetbeheerders zijn over het algemeen gecombineerd in een bedrijf, hoewel de verzorgingsgebieden kunnen verschillen voor de beide onderdelen (zie Figuur 16 & Figuur 18)(Netbeheer Nederland, 2011).
162
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
Cogas Infra en beheer B.V. Delta Netwerkbedrijf B.V. Endinet (onderdeel van Alliander) Enexis B.V. Enexis B.V. (voorheen Intergas) Liander N.V. (onderdeel van Alliander) Rendo Netbeheer B.V. Stedin B.V. Westland Infra Netbeheer B.V.
Figuur 18 Overzicht netbeheerders gas (Netbeheer Nederland, 2011)
Regionale netbeheerders zijn verantwoordelijk voor het beheer, aanleg en onderhoud van de regionale gasnetwerken in Nederland. Ze verzorgen het transport van gas maar hebben in tegenstelling tot de netbeheerders van het elektriciteitsnetwerk geen wettelijke aansluitplicht (Jonkhoff, et al., 2013). De regionale netbeheerders vallen onder toezicht van de Autoriteit Consument & Mark welke toeziet de effectiviteit en kwaliteit van handelen van de regionale netbeheerder (Jonkhoff, et al., 2013). 10.1.5.3
Drinkwater
10.1.5.3.1 Historie De eerste waterleidingen in Nederland dateert uit 1853. In dat jaar werd er op particulier initiatief een tappunt voor drinkwater gemaakt bij de Haarlemmerpoort. Voor dit tappunt werd doormiddel van 20 kilometer leidingwerk het water getransporteerd vanuit de duinen naar het tappunt. In de duinen bevonden zich en bevinden zich nog steeds grote hoeveelheden natuurlijk gezuiverd water. De eigenaar was de Amsterdamse Duinwater Maatschappij. Dit was het eerste drinkwaterbedrijf in Nederland (Vewin, 2009). Pas na 1900 kwam de watervoorziening via ondergrondse leidingen in een stroomversnelling. Met de stroomversnelling van de watervoorziening nam ook het aantal waterleidingbedrijven een sprong. Uiteindelijk waren in de periode 1920-1930 de meeste stedelijke regio’s voorzien van een aansluiting op een watervoorziening (Vewin, 2009).
163
Rond de periode 1940 waren in Nederland driekwart van alle huishoudens voorzien van een aansluiting op het drinkwaternet. Het was pas rond 1960 dat heel Nederland (op enkele ver weg gelegen boerderijen na) voorzien was van een aansluiting op het drinkwaternet (Vewin, 2009). Het netwerk is vanaf 1960 stabiel doorgegroeid naar 117.585 kilometer in 2010, waarbij door de jaren heen diverse soorten leidingmaterialen zijn gebruikt (zie Figuur 19 en Tabel 52) (Geudens, 2012).
Figuur 19 Ontwikkeling drinkwaternet 1955 - 2010 in kilometer en gebruikte materialen (Geudens, 2012)
10.1.5.3.2 Netwerk Het drinkwaternet bestaat uit een netwerk van 117.585 kilometer waarmee jaarlijks 1,1 miljard kubieke meter water wordt getransporteerd. Via transportleidingen is er een netwerk gebouwd waarmee bronnen verbonden zijn met behandelinstallaties, distributiegebieden en pompstation. Via distributieleidingen en aansluitleidingen wordt het drinkwater afgeleverd bij de klanten. In Nederland is 99% van de huishoudens aangesloten op het drinkwaternet. De transport- en distributieleidingen bestaan voor het grootste deel uit kunststof (PVC), asbestcement en gietijzeren buizen (zie Figuur 19) (Pauwels, et al., 2004). Tabel 52 Type en lengte Nederlandse drinkwaterleidingnet (Geudens, 2012)
Type Transport en distributie
Lengte in km 117.585
10.1.5.3.3 Beheer Het waterleidingnet wordt beheert door 10 waterleidingbedrijven, in het verleden zijn dit er op het hoogtepunt 229 geweest (zie Figuur 20) maar door vele fusies is dit terug gebracht naar de huidige 10 met ieder hun eigen verzorgingsgebied (zie Figuur 21) (Geudens, 2012).
164
Figuur 20 Ontwikkeling van het aantal drinkwater bedrijven 1850 – 2010 (Geudens, 2012)
Figuur 21 Voorzieningsgebieden drinkwaterbedrijven 2010 (Geudens, 2012)
In tegenstelling tot het gas- en elektriciteitsnet is op grond van de drinkwaterwet privatisering van de Nederlandse drinkwatervoorziening niet mogelijk (Vitens, 2013). Klanten kunnen daardoor niet hun eigen drinkwaterleverancier kiezen. In de drinkwaterwet is opgenomen dat alleen de overheid of een
165
bedrijf dat onder overheidscontrole staat drinkwater mag produceren of leveren , er bestaat dan ook geen scheiding, zoals deze scheiding het geval is bij het gas- en elektriciteitsnet tussen de productie en verkoop enerzijds en het beheer van het leidingennet anderzijds (Ombudsman, 2012). Regionale netbeheerders beheren de regionale drinkwaternetten en drinkwatervoorzieningen.
10.1.5.4
Riolering
10.1.5.4.1 Historie Rond 1900 is men in Nederland pas serieus begonnen met de grote aanleg van riolering. Er was rond die tijd een sterke bevolkingsgroei die er voor heeft gezorgd dat men moest gaan kijken naar een logistiek systeem voor de afvoer van afvalwater en fecaliën. Het moest onder de grond om uit het zicht te zijn, echter was dat niet de enige overweging: het had ook een hygiënische grondslag. Zonder een goed werkende riolering had men een te grote kans op allerlei ziekten en epidemieën (Van der Velde, 2013). Vanaf 1950 had vrijwel iedereen een vorm van riolering en dit is tegenwoordig 99.8% van alle huishoudens. Hiermee ligt het percentrage van de bevolking die is aangesloten op riolering in Nederland voorop wanneer men dit vergelijkt met de rest van Europa (Oosterom & Hermans, 2010). 10.1.5.4.2 Netwerk Het Nederlandse rioolstelsel kent 2 systemen: vrijvervalriolering en drukriolering. In Nederland ligt 89.600 kilometer vrijvervalriolering (zie Tabel 53). Hierbij is onderscheid te maken tussen het gemengde rioolstelsel en het (verbeterde) gescheiden rioolstelsel. In een gemengd riool stromen afval- en hemelwater samen in één buis naar de rioolwaterzuivering. Bij het gescheiden rioolstelsel vindt de afvoer van hemelwater en de afvoer van afvalwater gescheiden plaats (Oosterom & Hermans, 2010). Naast vrijverval riolering is er ook mechanische riolering. Mechanische riolering bevat 3 type riolering: druk-, lucht en vacuumriolering. Deze systemen hebben de eigenschap dat ze het afvalwater via kunststof leidingen met beperkte diameter over lange afstand transporteren doormiddel van vacuüm, luchtdruk of pompen. Deze systemen van riolering worden voornamelijk in het buitengebied toegepast. Tussen 2005 en 2010 is het aantal kilometer mechanische riolering bijna verdubbeld (Oosterom & Hermans, 2010). Na inzameling voeren gemeenten het afval- en hemelwater onder vrijverval of via perstransportleidingen naar de overname punten waarvandaan waterschappen het verder transporteren naar de rioolwaterzuivering. Het grootste gedeelte van het riool is opgebouwd uit betonnen en kunststof buizen (Oosterom & Hermans, 2010).
Tabel 53 Type en lengte riool in Nederland (Oosterom & Hermans, 2010)
Type Riool distributie
Riool transport
166
Vrijverval gemengd Vrijverval (verbeterd) gescheiden Drukriolering Totaal riool distributie
Lengte in km buis 50.800 38.800 27.100 116.700
Persleidingen Gemeente
4.350
Waterschappen Totaal riool transport
8.850 13.200
10.1.5.4.3 Beheer Op grond van de wet Milieubeheer is de doelmatige inzameling en transport van afvalwater de zorgplicht (taak) van de gemeenten. De rioolstelsels in 408 gemeente in Nederland vallen onder het beheer van de betreffende gemeentes. Via de huisaansluitingen en het hoofdriool vindt het afval water zijn weg naar de waterzuivering. De zorg van het afvalwater wordt bij het overnamepunt overgedragen aan de 25 waterschappen, die op hun beurt verantwoordelijk zijn voor de afvalwater/rioolwaterzuiveringen (Gemeente Rotterdam, 2013).
10.1.5.5
Warmtedistributie / stadsverwarming
10.1.5.5.1 Historie Het idee voor een collectief verwarmingssysteem gaat terug tot voor 1920. In die tijd waren er al plannen om gebruik te maken van een verwarmingssysteem met een centraal punt waar de warmte werd opgewekt in plaats van dat ieder huis zijn eigen kachel of haard had. Het plan leek uitermate geschikt voor rijtjeshuizen en etagewoningen waar de woningen zich dicht bij elkaar bevonden. In Utrecht werd in 1923 al een dergelijk collectief systeem in gebruik genomen (De Nieuwe Warmteweg, 2013). Vooral in de periode 1980-1990 zijn veel warmteprojecten ondernomen omdat de overheid het gebruik van restwarmte als een belangrijk instrument zag voor het energiebesparingsbeleid. Als gevolg van dit energiebesparingsbeleid werd met steun van de overheid tal van warmteprojecten opgezet (Schepers & Valkengoed, 2009). In de oudere stadsverwarming projecten werd vooral gebruik gemaakt van afvalwarmte (restwarmte) van energiecentrales en afvalverbrandingsinstallaties. Tegenwoordig wordt ook veel gebruik gemaakt van warmte krachtinstallaties/koppelingen (Driessen, 2005) De groei van het netwerk is gestaag en verdubbelde de laatste 20 jaar (zie Tabel 54 en Figuur 22) (Netbeheer Nederland, 2011).
Figuur 22 Lengte warmtenet 1990-2010 (Netbeheer Nederland, 2011)
167
Tabel 54 Lengte warmtenet 2010 (Netbeheer Nederland, 2011)
Type Warmte distributie Warmte transport Totaal
Lengte in km 4.189 705 4.894
10.1.5.5.2 Netwerk Warmtedistributie of stadsverwarming is een systeem wat gebruik maakt van een ondergronds netwerk van leidingen waar warm water door wordt getransporteerd. Water dient als het medium waarmee de warmte wordt ‘vervoerd’. Veelal wordt in deze systemen het water onder een druk van 10 bar getransporteerd waarna het via onderstations wordt verdeeld naar distributienetten. In het systeem wordt altijd gebruik gemaakt van 2 leidingen, één voor de aanvoer van warmte en een voor de afvoer van warmte. Veelal in de vorm van ringleidingen door een wijk. De ingangstemperatuur bedraagt bij nieuwe warmtedistributie systemen 70 graden en de uitgangstemperatuur 40 graden. In oude systemen was dit 90 in en 70 uit maar vanuit milieuoverwegingen is dit verlaagd. Warmteverliezen worden beperkt door gebruik te maken van zeer goed geïsoleerde leidingen. Zo kan men het water over kilometers afstand transporteren terwijl de temperatuurdaling tot enkele graden Celsius beperkt blijft (Energiewijzer, 2013). 10.1.5.5.3 Beheer Een warmtenet is vaak een lokaal netwerk met vaak maar één soort warmtebron. Ook is er op een warmtenet vaak maar één leverancier actief, die ook het warmtenetwerk beheert. In tegenstelling tot de netten voor gas en elektriciteit is er geen verschil in de producent en de beheerder van het net (Autoriteit Consument & Markt, 2013c). Een leverancier van warmte heeft een machtspositie in zijn of haar leveringsgebied. Een verbruiker van warmte kan zijn leverancier niet zelf kiezen en is gebonden aan de vaste leverancier die het netbeheer en de levering van warmte in het betreffende gebied verzorgt (Autoriteit Consument & Markt, 2013c).
168
10.1.5.6
Telecom en CAI
10.1.5.6.1 Historie De Bell-Telephoon Maatschappij in Amsterdam was in 1881 de eerste Nederlandse telefoonoperator met een openbaar telefoonnetwerk. Het netwerk kende 49 vaste aansluitingen en de telefooncentrale stond op de zolder van sociëteit “De Groote Club”. De telefooncentrale werd bemand door Amerikanen onder leiding van ingenieur Bextel. De telefonisten verbonden bellers met een fysieke draad met elkaar door. Deze telefoonverbinding is bovengronds begonnen maar is later ondergronds aangelegd (Kamp, Van de Maitland, & Snijders, 1936). Waar het telefoonnetwerk vroeger een overheidsbedrijf was is de markt voor telefonie, data en gsm in de jaren negentig volledig geliberaliseerd. Het is voor marktpartijen via aparte wetgeving mogelijk gemaakt eigen netwerken aan te leggen en te exploiteren. De explosieve groei van datacommunicatie en de lage kosten waarmee marktpartijen deze netwerken konden aanleggen heeft geleid tot een sterke groei van het aantal ondergrondse datacommunicatiekabels. Een aanzienlijk deel van de mantelbuizen voor glasvezel bleek overigens later overbodig en ligt dus (voorlopig) in de grond zonder hier gebruik van wordt gemaakt (Taselaar, 2009). 10.1.5.6.2 Netwerk Het telecom, data en CAI netwerk is uitgegroeid tot een van de grootste ondergrondse infrastructuren in Nederland (Driessen, 2005). KPN bezit het grote fijnmazige telefonienetwerk waar vrijwel alle huishoudens in Nederland op zijn aangesloten (Taselaar, 2009). Huishoudens zijn via koperkabels verbonden met wijkcentrales. De wijkcentrales zijn verbonden op de glasvezel backbone die zich door het hele land bevind. De glasvezeltransportnetten zijn opgebouwd uit glasvezels in mantelbuizen. De glasvezel backbone is veelal redundant uitgevoerd vanwege de leveringszekerheid. Hierdoor zullen er meerdere mantelbuizen per route liggen (Pauwels, et al., 2004). De overige netten in de ondergrond zijn vrijwel allemaal van leden van de Groep Graafrechten waarin de overige telecompartijen zijn vertegenwoordigd (Pauwels, et al., 2004). Naast het telecom- en het glasvezelnetwerk is er nog het kabeltelevisie netwerk. De centrale antenne-inrichting (CAI) was het netwerk voor de levering van de analoge radio en televisie. Tegenwoordig worden via deze kabels ook telefoon, internet en digitale televisie geleverd. Net als op het telefoonnetwerk zijn nagenoeg alle huishoudens aangesloten op de kabel. Een regionaal CAI netwerk is over het algemeen opgebouwd uit een glasvezel backbone en in de wijk een distributienetwerk van coaxiale koperkabel (Pauwels, et al., 2004). Beide netwerken (CAI en telecom) kenmerken zich doordat het laatste stuk kabel van de wijkcentrale naar de huisaansluitingen worden gerealiseerd door een oud verbindingsmiddel zoals coax of koperkabel. Tabel 55 Lengte en type telecom/data/cai (Driessen, 2005)
Type Telecom/data CAI
Lengte in km 265.000 150.000
10.1.5.6.3 Beheer De liberalisering van de telecommarkt met de telecomwet maakte zoals eerder aangegeven de weg vrij om data netwerken aan te leggen voor commerciële partijen. Er zijn geen apart gereguleerde
169
netbeheerders voor de data, cai en telecom netwerken. Het beheer wordt gedaan door de telecom/data operators zelf.
10.1.5.7
Verkeers- en transportmanagement voor spoor, water en weg
Naast alle datanetwerken en kabels en leidingen voor gas, elektra, water en riool beschikt het ministerie van Infrastructuur en milieu ook over een uitgebreid landelijk netwerk. Dit netwerk van koper- en glasvezelkabels is er ten behoeve van de communicatie en het verkeersmanagement voor de infrastructuren van weg, water en spoor (Pauwels, et al., 2004). Het gaat hierbij onder anderen over de netwerken voor de spoorwegsignalering, het waterpeilmonitoring systeem, de backbone voor marifoon en radar, het VICnet (Verkeers Informatie en Communicatienetwerk) wat onder andere wordt gebruikt voor de verkeerssignalering, gladheidmeetsystemen en toeritdosering en het WegenTelecommunicatie Netwerk (WTN) (de praatpalen die zich langs de snelwegen bevinden). Naast eigen netwerken wordt voor het merendeel van bijvoorbeeld toezicht bij tunnels, sluizen, spoorwegovergangen en viaducten gebruikgemaakt van gehuurde lijnen van commerciële derde partijen (Driessen, 2005). Naast het uitgebreide netwerk van Rijkswaterstaat en Prorail beschikt ook het ministerie van Defensie naast haar transportleidingen voor olie ook over een eigen tele/datacommunicatienetwerk, kenmerken hierover ontbreken (Pauwels, et al., 2004). Tabel 56 Lengte netwerk voor verkeer-s en transportmanagement voor spoor, water en weg (Pauwels, et al., 2004)
Type Divers
10.1.5.8
Lengte in km 15.000
Aardolie en overige chemicaliën
Naast het bovengenoemde netwerken ligt er in Nederland nog 5.000 kilometer leidingen voor het langeafstandstransport van aardolie, aardolieproducten en andere chemicaliën. Het beheer van deze leidingen ligt bij 26 marktpartijen die zijn aangesloten bij de VELIN (Vereniging van Leidingeigenaren in Nederland) (Velin, 2013). Tabel 57 Lengte transportnet aardolie en overige chemicaliën (Velin, 2013)
Type Transport aardolie, aardolieproducten en andere chemicaliën
170
Lengte in km 5.000
10.2 Het maatschappelijk belang van de ondergrondse kleine infrastructuur Duizenden kilometers aan kabels en leidingen zorgen voor het transport van de basisbehoefte van onze maatschappij, zoals drinkwater, riolering, elektriciteit en aardgas. Daarnaast zijn we afhankelijk van de data infrastructuurnetwerken voor de communicatie en internet voorzieningen. Onze welvaart is meer en meer afhankelijk van al deze ondergrondse kleine infrastructuren (Van Ravensteijn, 2011). Uitval van een van de netwerken in de ondergrond zorgt voor een maatschappelijke chaos. Ga maar na wat de gevolgen zijn van één dag geen stroom of één dag geen internetverkeer: de maatschappij valt stil bij het ontbreken van deze infrastructuur omdat we onszelf afhankelijk hebben gemaakt van alle ondergrondse voorzieningen en we ons niet meer een leven kunnen inbeelden waarbij deze netwerken en diensten niet zouden bestaan. TNO heeft in 2003 onderzoek gedaan naar vitale producten, diensten en sectoren. Hiervoor heeft het doormiddel van een quickscan uit samenspraak met het bedrijfsleven en de overheid een lijst van 11 vitale sectoren samengesteld met 31 vitale producten en diensten (zie Tabel 58). Tabel 58 Lijst van vitale sectoren, producten en diensten (Luiijf, et al., 2003)
Nr. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31
Sector Energie
Telecommunicatie
Drinkwater Voedsel Gezondheid Financieel Keren en beheren oppervlaktewater Openbare orde en veiligheid Rechtsorde Openbaar bestuur
Transport
Product of dienst Elektriciteit Aardgas Olie Vaste telecommunicatievoorziening Mobiele telecommunicatievoorziening Radiocommunicatie en navigatie Satellietcommunicatie Omroep Internet-toegang Post- en koeriersdiensten Drinkwatervoorziening Voedselvoorziening/ -veiligheid Gezondheidszorg Betaltingsdiensten /betalingstructuur (privaat) Financiële overdracht overdracht Beheren waterkwaliteit Keren en beheren waterkwantiteit Handhaving openbare orde Handhaving openbare veiligheid Rechtspleging en detentie Rechtshandhaving Diplomatie Informatieverstrekking overheid Krijgsmacht Openbaar bestuur Wegverkeer Railverkeer Luchtverkeer Binnenscheepvaart Zeescheepvaart Leidingenbeheer
171
Het onderzoek van TNO heeft met 12 experts gekeken naar de directe vitaliteit van een product of dienst. De uitkomsten zijn weergegeven in Tabel 59. Tabel 59 Indicatie van de mate van directe vitaliteit (1ste orde). De producten en diensten zijn naar afnemende mate van belang geordend (Luiijf, et al., 2003)
Nr. 1. 2. 3. 4.
5.
6. 7+
Product of dienst Elektriciteit Waterkwantiteit Drinkwatervoorziening Handhaving openbare veiligheid Voedsel voorziening Gezondheidszorg Vaste communicatie Mobile communicatie Handhaving openbare orde Wegverkeer Satelliet Radiocommunicatie & -navigatie Olie Rechtspleging en detentie Rechtshandhaving Railverkeer Aardgas Overige producten en diensten
Uit het onderzoek is gebleken dat elektriciteit de meest directe vitale dienst is. Wanneer we kijken naar welke van bovenstaande producten en diensten behoren tot de ondergrondse kleine infrastructuur zien we zowel nummer 1: ‘elektriciteit’, nummer 3: ‘drinkwatervoorziening’, nummer 5: ‘vaste communicatie’ en nummer 6: ‘aardgas’. De ondergrondse infrastructuur van kabels en leidingen vertegenwoordigt een grote maatschappelijke waarde en valt te vergelijken met de infrastructuren als wegen, spoor en water. Echter zijn zoals de heer Van Ravensteijn in zijn visie ook laat zien zijn de infrastructuren als wegen, spoor en water veelal weer afhankelijk van ondergrondse data infrastructuren voor goed verlopen van deze netwerken (spoor bediening, radar backbone, verkeersregel installaties, etc.). Deze afhankelijkheden zijn 2de orde afhankelijkheden en waren niet opgenomen in onderzoek door TNO. Wanneer men alle 2de orde effecten zou meenemen kan met stellen dat de ondergrondse kleine infrastructuur netwerken mogelijk nog belangrijker zijn dan de bovengrondse infrastructuur (spoor, weg, water) (Wynia & Van der Kolk, 2006)
172
10.3 De huidige en toekomstige vervangingsvernieuwingsopgave van de ondergrondse kleine infrastructuur
en
Onderstaande paragraaf gaat in op de toekomst van de ondergrondse kleine infrastructuur. Er zullen vervangingen/vernieuwingen plaatsvinden binnen het gas- en drinkwaternet, daarnaast vindt er een uitbereiding plaats van bestaande netten zoals de netten voor hemelwaterafvoer en warmtedistributie. Er vindt ook aanleg plaats van nieuwe netten zoals glasvezel (tot in de woning, fiber to the home). Deze aanleg, onderhoud en vervanging vindt plaats om aan de maatschappelijk vraag te blijven voldoen en de zekerheid van de verschillende netwerken te waarborgen. 10.3.1 Vervanging, vernieuwing en uitbereiding van bestaande netwerken 10.3.1.1
Gas
De regionale netbeheerders voor het gasnetwerk moeten de komende jaren een verplichte sanering uitvoeren van de asbestcement gasleidingen en grijs-gietijzeren gasleidingen (Staatstoezicht op de Mijnen, 2010, 2012). Deze vervangingsgolf is tot stand gekomen na een onderzoek door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid naar aanleiding van een voorval in 2008 in een appartementencomplex aan de Haarlemmer Houttuinen in Amsterdam (Konijn, 2009). In Nederland ligt 135.229 kilometer gasleiding onderverdeelt in de materialen zoals weergegeven in Tabel 60 (Netbeheer Nederland, 2011). Tabel 60 Lengte en type leiding materialen van het gasnet als per januari 2010 in km (Bosch, 2012)
Slagvast PVC 58.148 43%
PVC
PE
Staal
23.665 17,5%
21.096 15,6%
21.096 15,6%
Grijs Gietijzer 7.167 5,3%
Asbest Cement 1.893 1,4%
Nodulair Gietijzer 2.164 1,6%
Totaal 135.229 100%
De regionale netbeheerders voor gas hebben saneringsafspraken gemaakt zoals weergegeven in Tabel 61. Tabel 61 Samenvatting van de gemaakte afspraken over sanering bros leiding materiaal (in kilometer leidingmateriaal) (Staatstoezicht op de Mijnen, 2012)
Netbeheerder
Cogas Infra en beheer B.V. Delta Netwerkbedrijf B.V. Endinet (onderdeel van Alliander) Enexis B.V. Enexis B.V. (voorheen Intergas) Liander N.V. (onderdeel van Alliander) Rendo Netbeheer B.V. Stedin B.V. Westland Infra Netbeheer B.V. Totaal
Saneringsperiode Totaal 2010-16 sanering
2016-26
2026-41
2041-61
8,2 70,6 358,0 2032,9 22,0 2940,0 1,5 3065,6 44,0 8542,8
45,6 90,0 900,0 1000,0 1532,8 21,5 3589,9
128,2 225,0 1340,0 646,4 2339,6
94,8 307,9 402,7
8,2 25,0 45,0 600,0 22,0 600,0 1,5 886,4 22,5 2210,6
De eerste 5 jaar zal er gemiddeld over de 5 jaren 450 kilometer per jaar worden vervangen, de periodes daarop (5 tot 15 jaar) zal dit rond de 350 kilometer per jaar liggen en in de periode 15 tot 30 jaar zal dit afnemen tot 150 kilometer per jaar (zie Tabel 62). Tabel 62 Gemiddeld aantal kilometer sanering per jaar in genoemde tijdsperiode (Staatstoezicht op de Mijnen, 2012)
Periode
2010-2016
2016-2026
2026-2041
2041-2061
173
Kilometer per jaar
10.3.1.2
442
359
156
20
Water
De netbeheerders voor het drinkwaternet hebben geen verplichte saneringsopgave maar hebben wel te maken met een komende vervangingsgolf van leidingen, dit doordat veel transport en distributie leidingen in dezelfde periode zijn aangelegd als het huidige gasnet. De netbeheerders voor het drinkwaternet gaan waar mogelijk preventief vervangen om de werklast en investeringen te kunnen spreiden over de komende jaren (Smits, 2010). Het drinkwater leidingnet heeft de samenstelling zoals weergegeven in Tabel 63 (peildatum 31 december 2010). Tabel 63 Lengte en samenstelling van het transport- en hoofdleidingnet in kilometers (Geudens, 2012)
Asbest Cement
Gietijzer
Nodulair Gietijzer
Staal
Beton
PVC
PE
32.489 27,7%
9.797 8,3%
3.216 2,7%
2.576 2,2%
755 0,6%
60.148 51,2%
7.424 6,3%
Glasvezel versterkte kunststof 56 0%
Overig
Totaal
1.112 1,0%
117.585 100%
In tegenstelling tot de netbeheerders voor gas is er geen saneringsplicht voor de asbest cement en gietijzeren drinkwaterleidingen. Aan de binnenkant van een leiding zit namelijk een beschermlaag van calcium, ijzer, mangaan en algen. Deze laag ontstaat doordat er drinkwater door de leiding stroomt waardoor er geen gevaar voor de volksgezondheid is bij gebruik van deze leidingen. Echter zullen er, doordat een groot deel van het drinkwaterleidingnet is aangelegd voor 1960 en de levensduur van asbest cement drinkwaterleidingen volgens de NKL regeling uit 1999 vast gesteld is op 70 jaar, grote saneringsopgaves staan te wachten voor de toekomst (Rijksoverheid, 1999). Het huidige saneringspercentage bedraagt 0,5% per jaar. Dit zou inhouden dat bij gelijkblijvend leidingnet het 200 jaar duur voordat alles is vervangen. Er gaan daarom bij verscheidene waterbedrijven discussies om deze sanering substantieel te verhogen. Zo heeft Brabant Water besloten stapsgewijs van 50 kilometer per jaar naar 270 kilometer per jaar te gaan saneren (1,5%) (KWR, 2011; Smits, 2010).
10.3.1.3
Vrijvervalriolering
Doordat veel riolering in een relatief korte periode is aangelegd, wordt er in theorie een piek in de hoeveelheid te vervangen riolering verwacht. De piek zal voor kleine gemeentes die een smallere leeftijdsverdeling hebben in de riolering optreden in 2035. Door de drie golven van de toekomstige vervanging van alle gemeentes op te tellen ontstaat een beeld van de totale te vervangen hoeveelheid rioolstelsel (zie Figuur 23). In onderstaande figuur wordt het percentage te vervangen vrijvelvalriool aangegeven per periode van 10 jaar (per jaar 1/10 van weergegeven percentage).
174
Figuur 23 Percentage te vervangen vrijvelvalriool per periode van 10 jaar (Oosterom & Hermans, 2010)
Echter zal naar verwachting de realiteit niet direct echte pieken laten zien omdat gemeentes proberen de gemiddelde levensduur van de riolering op te rekken (en dus verder te spreiden) en het moment van vervanging niet volledig wordt gebaseerd op de levensduur maar vaak ook op gemeentelijke plannen voor wegwerkzaamheden en wijkvernieuwing (Oosterom & Hermans, 2010). Dit omdat gemeentes naast rioolbeheerder ook beheerder van de openbare ruimte zijn.
10.3.1.4
Elektra
Vanuit de netbeheerders van het elektriciteitsnet zijn er momenteel geen opgestelde plannen voor het proactief vervangen van elektriciteitskabels. Verzwaringen in het net vinden momenteel plaats op basis van capaciteitsproblemen die zich vooral voordoen in gebieden waar de vraag naar elektriciteit is toegenomen zoals bedrijventerreinen. In woongebieden ontstaan deze capaciteitsproblemen niet en is de kwaliteit van de aanwezige kabels relatief goed, daarom is er daar geen rede tot vervanging. Er is dus op het gebied van elektriciteitskabels geen actief vervangingsbeleid maar er wordt geanticipeerd naar aanleiding van gebeurtenissen (storingen, capaciteit, schade) (Eikenaar, 2013; Penders, 2013).
10.3.1.5
Warmtedistributie (stadsverwarming)
Stadsverwarming heeft een groei doorgemaakt en jaarlijks komen er circa achtduizend nieuwe aansluitingen bij in nieuw gebouwde wijken. Of deze groei doorzet is niet geheel duidelijk aangezien nieuwe huizen steeds minder warmte nodig hebben, en daarmee de kosten voor transport en de bijbehorende infrastructuur verhoudingsgewijs toenemen ten opzichte van de kosten van de geleverde warmte. Door de afnemende vraag naar warmte is het nog te bezien of deze groei zich doorzet (Slierings, 2010). Uit de visie van Alliander met betrekking tot het Smart Gas Grid blijkt dat Alliander het lokaal verwarmen van water voor nieuw te bouwen woonwijken als een toekomstige mogelijkheid ziet. Men legt dan geen gas meer aan in de nieuwbouwhuizen maar maakt voorzieningen dat centraal in
175
de wijk warmte en warmwater wordt gestookt op basis van gas gestookte systemen. Met dergelijke initiatieven zal er vooral in de nieuwbouw netwerk lengte in de warmte distributie bijkomen (Lambregts, 2013).
10.3.1.6 Gescheiden afvalwater systemen (omzetting naar gescheiden afvalwater systemen) In veel grote steden maakt men nog gebruik van gemengde rioolstelsels waarbij zowel het afvalwater als het hemelwater (regenwater) via hetzelfde rioolsysteem afgevoerd wordt naar een afvalzuiveringsinstallatie. Doordat ook het regenwater wordt afgevoerd naar de afvalzuiveringsinstallaties wordt deze relatief zwaar belast met “schoon” regenwater. Door de toenemende bestrating wordt de af te voeren hoeveelheid hemelwater ook steeds groter en met het oog op de klimaatverandering wordt ingezet op gescheiden systemen. In het gescheiden systeem wordt het hemelwater verwerkt door een secundaire afwateringstructuur (infiltratieriool stelsel). Bij dit stelsel wordt het hemelwater getransporteerd naar locaties buiten de stad, waterparken, waar het schone hemelwater wordt geborgen. Vanuit deze waterparken is het water dan beschikbaar voor gebruik door de landbouw, natuur en recreatie en voeding van het grondwater (Wielinga, et al., 2010). De afgelopen jaren hebben gemeente per jaar 300 kilometer gemengd stelsel afgekoppeld, dit wil zeggen: omgezet naar een gescheiden stelsel.
10.3.2 Aanleg nieuwe netten 10.3.2.1
Glasvezelhuisaansluitingen
In een hoog tempo worden steden in Nederland voorzien van een glasvezel netwerk waarbij huizen van een individuele glasvezel aansluiting worden voorzien. De zogenaamde fiber to the home projecten van o.a. Reggefiber. In dergelijke projecten wordt doormiddel van vraagbundeling, voorafgaand aan de aanleg van het netwerk, het aantal abonnees vastgesteld om zo het investerings risico van de investerende partij te verlagen. In de bekende verglazingsprojecten van Reggefiber wordt op basis van buurt initiatieven vereist dat minimaal 40% van de aansluitingen een abonnement afsluit bij één van de aangesloten partijen op het aan te leggen glasvezel net. Wanneer aan deze vereiste aantal abonnees wordt voldaan gaat de investeerder in razend tempo aan de slag met de aanleg van het netwerk in de betreffende wijk. In de afgelopen jaren heeft Reggefiber vele huisaansluitingen (zie Figuur 24) van glasvezel voorzien en wil in 2013 totaal 1,5 miljoen woningen hebben aangesloten op haar glasvezel infrastructuur (Glasvezelgebruikers, 2012).
176
Figuur 24 Aantal gerealiseerde aansluitingen van Reggefiber (Eindelijkglasvezel, 2013)
10.3.2.2
Koudedistributie (stadskoeling)
Stadskoeling systemen lijken op stadsverwarming systemen maar dan omgekeerd en zijn nog relatief nieuw en weinig toegepast. Een voorbeeld van koudedistributie vindt plaats op de Zuidas in Amsterdam. Koudewinning vindt plaats uit diepe meren en plassen om er woningen en bedrijven mee te koelen. Stadskoeling vergt de dure aanleg van een distributie netwerk met geïsoleerde aanen afvoer leidingen. Water van circa 6 graden Celsius gaat naar de warmtewisselaar en komt op ongeveer 16 graden retour. Wanneer men gebruik zou maken van stadskoeling dan zou de energievraag voor koeling kunnen dalen met maar liefst 80% (Pater, 2007). Met de stijgende energieprijzen is het zeer goed mogelijk dat deze distributie netwerken in de nabije toekomst vaker worden aangelegd. Het is vooral zinvol in gebieden met veel kantoren en winkels wegens de grote vraag naar koeling (Van Zanten & Kemmeren, 2010).
177
10.4 Analyse van de overlast met betrekking tot ondergrondse kleine infrastructuur 10.4.1 De overlast door het werken (aanleg, onderhoud en vervanging) aan de ondergrondse kleine infrastructuur De effecten/overlast van werken (aanleg, onderhoud en vervanging) aan ondergrondse infrastructuur kan men op grond van onderzoeken van het Centrum voor Ondergronds Bouwen indelen in 2 categorieën en 4 groepen. Directe effecten: effecten voor de beheerders en eigenaren van ondergrondse infrastructuur en de effecten voor de eindgebruikers (bedrijven en consumenten, aangesloten partijen) van ondergrondse infrastructuur. In deze categorie zijn te onderscheiden de graafschade en de leveringsonderbrekingen / leveringsbeperkingen (indirect/extern wanneer deze het gevolg is van graafschade) (Jonkhoff, et al., 2013; Rozenberg, et al., 2007). Indirecte/externe effecten: effecten die derde ondervinden. In deze categorie zijn te onderscheiden de overlast voor de puntinfrastructuur (omgeving) en de overlast voor lijninfrastructuur (verkeers- en vervoersstromen) (Jonkhoff, et al., 2013; Rozenberg, et al., 2007).
178
10.4.1.1
Directe effecten
De directe effecten van werken aan de ondergrondse kleine infrastructuur omvatten schade bij graafwerkzaamheden en de onderbreking van de levering. 10.4.1.1.1 Graafschade Bij graafwerkzaamheden kan schade aan kabels en leidingen ontstaan. Graafschade kan directe en indirecte/externe gevolgen hebben. Jaarlijks ontstaat bij circa 20% van alle graafwerkzaamheden schade aan ondergrondse kabels en leidingen. Dat zijn ongeveer 35.000 gevallen. De 35.000 gevallen zijn goed voor een directe schadepost van ongeveer 25 miljoen euro per jaar (Rijksoverheid, 2013c). In 2011 is er onderzoek gedaan door het Kabel en Leidingen Overleg (KLO) naar graafschades en de oorzaak ervan. Onderstaand de belangrijkste constateringen uit dat onderzoek: -
-
50% van het aantal graafschades wordt veroorzaakt door rioleringswerkzaamheden en aanleg glasvezelnetten (de schade zelf is dus aan andere netwerken dan die voor riool en glasvezel) 70% van de graafschades wordt veroorzaakt door kranen en minikranen 10 % van de graafschades wordt veroorzaakt door handwerktuigen (deze werkzaamheden vallen niet onder de WION) 50% van de graafschades betreft huisaansluitingen in 50% van de graafschades is er geen sprake van zorgvuldig graven minstens 35% van de graafschades wordt veroorzaakt door Infrabedrijven en de GWW- sector 5% van de graafschades wordt door netbeheerders zelf veroorzaakt aan eigen kabels en leidingen (Werkgroep Analyseren Graafschades, 2013)
Met de toekomst plannen voor glasvezel en riolering kan men met bovenstaande constateringen van het onderzoek door het KLO tot de conclusie komen dat deze werkzaamheden mogelijk nog veel graafschades gaan opleveren. De directe gevolgen zijn gemiddeld 714 euro per schadegeval (Rijksoverheid, 2013c). De directe kosten zijn de kosten voor het herstel van de beschadigde infrastructuur (zie Tabel 64). Tabel 64 Kans op schade per km/jaar en herstelkosten (Rozenberg, et al., 2007; Waarts et al., 2006)
Type kabel/Leiding Waterleiding Gasleiding Elektriciteit Riool CAI Telecom Warmte/koude distributie
Kans op schade (per km per jaar) 0,0100 0,0100 0,0100 0,0010 0,0100 0,0100 0,0001
Herstelkosten schadegeval (euro) 576 600 600 1853 480 480 1152
per
De indirecte/externe schade is veelal vele malen hoger. De indirecte/externe gevolgen van graafschades kunnen gevaarlijk zijn voor de omgeving en ongemak opleveren doordat er leveringsonderbrekingen ontstaan door de graafschade (Wentholt, 2013d).
179
10.4.1.1.2 Leveringsonderbreking Wanneer er aan ondergrondse kleine infrastructuur wordt gewerkt vindt er vaak kort een leveringsonderbreking plaats van de betreffende infrastructuur waaraan wordt gewerkt. Dit is een direct gevolg van werken aan deze infrastructuur. Deze onderbrekingen zijn vaak kort en indien mogelijk vooraf bekend bij de eindgebruikers. Naast de directe schade van graafschade leiden graafschades ook tot leveringsonderbrekingen door falen van de kabels en leidingen. Door het falen komt de levering van gas, water, elektra, data etc. aan consumenten en bedrijven in een getroffen omgeving stil te liggen. De kansen op leveringsonderbreking (als gevolg van graafschade) zijn dus gelijk aan de kans op graafschades (Rozenberg, et al., 2007). Onderstaande tabel (Tabel 65) geeft de tijdsduur en gemiddeld aantal getroffenen bij een leveringsonderbreking. Het onderzoek uitgevoerd door het Centrum voor Ondergronds bouwen in samenwerking met SEO Economisch onderzoek is uitgegaan van een schade ten opzichte van die bij het wegvallen van elektriciteit. Tabel 65 Duur en gemiddeld aantal getroffenen van schade van leveringsonderbreking (Rozenberg, et al., 2007)
Type kabel/leiding Waterleiding Gasleiding Elektriciteit Riool CAI Telecom Warmte/koude distributie
Gemiddelde duur van onderbreking (in uren) 2 1,65 2,13 8 8 8 8
Schade t.o.v. schade bij elektriciteitsonderbreking 20% 30% 100% 20% 20% 20% 20%
Gemiddeld aantal getroffen klanten per onderbreking 15 8 266 8 266 266 266
Uit onderzoek is gebleken dat stroomstoringen kunnen leiden tot aanzienlijke welvaartsverliezen. Bij graafschade zal het altijd om kleine gebieden gaan maar de gemiddelde maatschappelijke kosten zijn dan rond 10 euro per uur per getroffen persoon (Bijvoet, De Nooij, & Koopmans, 2003).
10.4.1.2
Externe/indirecte effecten
Bij de indirecte/externe effecten van werken aan de ondergrondse kleine infrastructuur is er onderscheid te maken naar effecten die plaatsvinden in het gebied waar wordt gewerkt (puntinfrastructuur) en naar de effecten op vervoerstromen (lijninfrastructuur) (Rozenberg, et al., 2007). Tabel 66 geeft een overzicht van de mogelijke overlast op puntinfrastructuur en op lijninfrastructuur. Tabel 66 Mogelijke overlast op puntinfrastructuur en lijninfrastructuur (Rozenberg, et al., 2007).
Soort infrastructuur Puntinfrastructuur: omgeving
Lijninfrastructuur: verkeersstromen
180
Soort overlast Overlast voor detailhandel bij graafwerkzaamheden Overlast voor omwonende bij graafwerkzaamheden Imagoschade eigenaren kabels en leidingen Imagoschade gemeente Hinder voor verkeer en vervoer
10.4.1.2.1 Overlast voor omgeving Overlast voor detailhandel/winkeliers bij graafwerkzaamheden Bij graafwerkzaamheden vindt er een omzetdaling plaats in de detailhandel. Uitonderzoek blijkt dat deze daling van omzet 20% bedraagt en gemiddeld betrekking heeft op detailhandel binnen een straal van 50 meter rond de werkzaamheden (Rozenberg, et al., 2007). Overlast voor omwonende bij graafwerkzaamheden Omwonende (bewoners) van graafwerkzaamheden ondervinden hinder van de werkzaamheden. -
Woningen zijn minder makkelijk te bereiken Straten liggen overhoop (stof, modder) Tijdelijk minder parkeer mogelijkheden Mogelijke geluidsoverlast door werkzaamheden
Imagoschade eigenaren kabels en leidingen Wanneer er overlast bij consumenten en bedrijven plaatsvindt doordat er gewerkt wordt aan de ondergrondse kleine infrastructuur dan kan dit negatieve gevolgen hebben voor het imago van de eigenaren van kabels en leidingen (de netbeheerders). Imagoschade gemeente Wanneer er overlast bij consumenten en bedrijven plaatsvindt doordat er gewerkt wordt aan de ondergrondse kleine infrastructuur dan kan dit negatieve gevolgen hebben voor het imago van de betreffende gemeente die verantwoordelijk is voor de regie en het beheer van de openbare ruimte. 10.4.1.2.2 Overlast voor verkeersstromen Hinder voor verkeer en vervoer Werk aan de ondergrondse kleine infrastructuur geeft een reistijd verlies door afzettingen en/of omleidingen (soms hele straten, soms weg delen of enkel trottoirs). Deze reistijdverliezen zijn er voor: autoverkeer, fietsers, voetgangers en toeleveranciers. Tevens vindt er bij werkzaamheden een blijvende degeneratie van straten en trottoirs plaats waardoor het comfort van de straat en/of het trottoir afneemt, wat in een blijvende hinder voor de gebruikers van het trottoir of de staat resulteert.
181
10.5 Huidige manier van afstemming tussen netbeheerders en gemeenten6 In de huidige situatie vindt in de uitvoering van plannen in beperkte mate onderling afstemming plaats tussen netbeheerders en tussen netbeheerders en gemeenten. In onderstaande paragrafen zal in korte vorm worden ingegaan op hoe de netbeheerder of een gemeente tot zijn of haar plannen voor aanleg, vervanging en onderhoud komt en hoe vervolgens regulier de afstemming plaatsvind. Er is een verschil te maken tussen afstemming van plannen welke geïnitieerd worden door de netbeheerders en plannen waarin de gemeente de initiator van het plan is. Belangrijk is om kennis te hebben van hoe de netbeheerders voor het gas- en elektriciteitsnetwerk georganiseerd zijn om het probleem rond het afstemmen te begrijpen. Hiervoor zal in paragraaf 10.5.1.1 worden ingegaan op de organisatievorm van deze netbeheerders. Waarna vervolgens de twee vormen van afstemming, voortkomend uit de twee mogelijke initiatiefrollen, zullen worden besproken. 10.5.1 Totstandkoming van plannen Netbeheerders maken steeds vaker gebruik van asset-management strategieën voor het beheer van hun bezit. Bij een netbeheerder is het bezit het ondergrondse infrastructuur netwerk wat hij beheert met alle daar bijbehorende voorzieningen (Eikenaar, 2013). Door gebruik te maken van een asset-management strategie kan men een optimalisatie bereiken in het beheer, onderhoud en vervanging van het bezit. Uit het door het bedrijf gevoerde beleid in combinatie met de assetmanagement-strategie volgt welke delen van het netwerk aangepakt dienen te worden of welke andere aspecten aandacht nodig hebben (Eikenaar, 2013). Om een beter beeld te hebben van hoe de reguliere afstemming plaatsvindt is het van belang te weten hoe de netbeheerders voor het gas-, elektriciteit- en drinkwaternet tot hun plannen voor aanleg, onderhoud en vervanging komen. 10.5.1.1
Netbeheerders gasnetwerk en elektriciteitsnetwerk
Alle Nederlandse netbeheerders voor het gasnetwerk en elektranetwerk maken gebruikt van de Nederland Technische Afspraak, de NTA 8120 (NEN, 2013). De NTA 8120 voorziet in eisen voor veiligheid, kwaliteit en capaciteitsmanagement (AssetPower, 2013). De NTA 8120 is een door toezichthouders, dienstverlenende organisaties en netbeheerders ontwikkelde standaard welke is gebaseerd op de Britse standaard voor asset-management, de PAS 55, met daarnaast een aantal toegevoegde elementen welke specifiek zijn voor het Nederlandse gasen elektriciteitsbeheer (AssetPower, 2013). De NTA norm is onder andere gericht op de volgende vier aspecten: -
6
Het gedurende de gehele levenscyclus doelmatig en optimaal beheren van ondergrondse infrastructuur netwerken De veiligheid van het personeel en het publiek (maatschappij) De bescherming van industriële en bebouwde omgeving en natuur
Op basis van gesprekken met de gemeente Tilburg, gemeente Rotterdam, gemeente BodegravenReeuwijk en de gemeente Delft.
182
-
De beschikbaarheid, capaciteit en betrouwbaarheid van de netten Het continu verbeteren (Liander, 2011)
Daarnaast zijn de netbeheerders voor het gasnetwerk en het elektranetwerk ingericht naar het uit de NTA 8120 voortvloeiende asset-management-model van: asset-eigenaar, asset-manager en service provider (Bakker, 2011; Eikenaar, 2013; Lemmens, 2013; Stedin, 2011; Van Breen, 2013). Dit is een organisatiestructuur waarbij men onderscheid maakt tussen de asset-eigenaar, de assetmanager en de service provider (zie Figuur 25). Alle onderdelen vallen in veel gevallen wel onder één en dezelfde holding.
Figuur 25 Organisatiestructuur volgens Asset-Eigenaar, Asset-Manager en Service Provider model (Assetresolutions, 2013)
De asset-eigenenaar (in veel gevallen de Raad van Bestuur) bepaalt de bedrijfswaarden en de score die men op de bedrijfswaarden wil halen. Deze doelen worden vervolgens meegegeven aan het asset-management welke een strategie opstelt om de door de asset-eigenaar vastgestelde criteria te kunnen halen. De uitvoeringsplannen worden vervolgens aan de service provider uitgerold die op haar beurt plannen maakt om deze uit te gaan voeren (Bakker, 2011; Eikenaar, 2013; Stedin, 2011; Van Breen, 2013). De service provider draagt vervolgens de plannen uit naar de betreffende gemeenten. Tevens draag de service provider zorg voor het klant-gedreven werk. Dit zijn werken waarbij de klant opdracht geeft tot aansluiting, verzwaring van de aansluiting of het betreft een onverwachte storingen die direct verholpen dienen te worden (Eikenaar, 2013). 10.5.1.2
Netbeheerders drinkwatervoorziening
De netbeheerders voor de drinkwatervoorziening in Nederland zijn niet allemaal even ver in het gebruik van asset-management strategieën zoals deze door de netbeheerders voor het gas- en het elektriciteitsnetwerk worden toegepast (Diemel, 2013). De netbeheerders Vitens en Evides maken
183
gebruik van strategieën zoals de PAS 55 en de overige partijen zijn bezig om asset-management te implementeren in hun bedrijfsvoering (Evides, 2011; Kloosterman, 2013; Staverman, 2010). Hierdoor gaan netbeheerders voor het drinkwaternet vaak ‘mee’ wanner dit kan met plannen van de netbeheerders voor gas en elektra omdat zij zelf nog geen actieve grote vervangingsplannen hebben maar voornamelijk storing gestuurd te werk gingen maar in de toekomst wel een vervangingsgolf verwachten (zie paragraaf 10.3.1.2) (Diemel, 2013). 10.5.1.3
Netbeheerders riool
De gemeente is verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van de riolen in haar gebied. Gemeentelijke plannen betreffende de riolering komen voort uit het Gemeentelijke Rioleringsplan (GPR). In het GPR legt de gemeente haar beleid (keuzes, monitoring, afschrijving, maatregelen, financiering) met betrekking tot de riolering vast (Jonkhoff, et al., 2013; Klessens, 2013b). In veel gevallen worden de plannen voor rioolwerkzaamheden intern afgestemd met de plannen voor de openbare ruimte (Van der Laan, 2013). 10.5.1.4
Plannen van gemeenten voor de openbare ruimte
Naast de genoemde beheerstaak van de riolering is de gemeente verantwoordelijk voor de beheersen onderhoudstaak van de wegen, trottoirs, verkeersregelinstallaties, het groen en overige objecten in de openbare ruimte. Dergelijke plannen komen veelal voort uit 2 jaarlijkse inspecties waarna plannen worden geprogrammeerd in gemeentelijke meerjarenvisies en meerjarenplannen (Klessens, 2013b). Ook een gemeente maakt voor haar plannen voor de openbare ruimte gebruik van assetmanagement (Van der Laan, 2013). Met betrekking tot het ‘probleem’ rond de gangbare afstemming is het verder niet noodzakelijk om dieper op het asset-management van de gemeente in te gaan. 10.5.2 Gemeentelijke coördinatie afstemmen Binnen de gangbare gemeentelijke coördinatie van het afstemmen is onderscheid te maken tussen plannen waarbij het initiatief voortkomt uit de netbeheerders en plannen waarbij het initiatief voorkomt uit de gemeentelijke plannen voor de openbare ruimte. 10.5.2.1
Plannen welke voortkomen uit de netbeheerders
Wanneer het initiatief van het plan bij de netbeheerders ligt komt dit plan binnen bij de betreffende afdeling belast met de leiding coördinatie in het gemeentelijk gebied. Het betreft een wens-tracé van de netbeheerder voor zijn of haar plan. De leiding coördinatie toetst aan vooraf gestelde criteria (welke per gemeente anders zijn) of er een mogelijk bezwaar is tegen het gewenste tracé en veelal vindt er daarnaast nog een toetsing plaats voor de verkeersdoorstroming van het gebied (Loing, 2013b; Salters, 2013; Van Engelen, 2013; Verhoog, 2013). Wanner er geen bezwaar is tegen het gewenste tracé dan zal men overgaan tot vergunningverlening of instemming (afhankelijk van het type netbeheerder, zie paragraaf 10.6.1). Wanneer blijkt dat er bezwaren zijn tegen het wens-tracé, zo kan het zijn dat er andere infrastructuur wordt gekruist of dat er verleggingen noodzakelijk zijn, dan wordt vanuit de leiding coördinatie van de gemeente de betroffen partijen benaderd om tot een oplossing te komen. Het gaat hier veelal om het oplossen (afstemmen) en niet om te komen tot een gezamenlijke aanpak (Loing, 2013b). Uit de verschillende interviews bij verschillende gemeenten (Delft, Rotterdam, Tilburg, BodegravenReeuwijk) blijkt voornamelijk dat er voor de gangbare manier van afstemmen geen vaste structuur is en dat het heel erg van de persoon afhankelijk is die de aanvraag in behandeling neemt of er wordt gezocht naar mogelijkheden voor combinaties met andere partijen of dat enkel de aanvraag wordt getoetst.
184
10.5.2.2 Plannen welke voortkomen uit de gemeentelijke plannen voor de openbare ruimte Wanneer de gemeente plannen heeft voor de openbare ruimte komen deze veelal voort uit meerjarenvisies of meerjarenplannen. De gemeente stelt voor dergelijke plannen een projectleider aan welke het project leidt. In het geval van straatreconstructiewerkzaamheden vindt er veelal na vaststelling van het voorontwerp een overlegronde plaats met netbeheerders, dergelijke overleggen vinden plaats op initiatief van de projectleider en in deze overleggen wordt het voorontwerp besproken zodat netbeheerders kunnen kijken of zij voor het betreffende project verlegwerkzaamheden moeten uitvoeren. Tevens is dit het moment voor netbeheerders om mogelijk mee te gaan in de plannen en vervangingen/saneringen uit te voeren (Klessens, 2013d). Echter blijkt uit de praktijk dat de tijd die er is voor netbeheerders om plannen te maken om ‘mee’ te kunnen in de werkzaamheden vaak erg kort is en de ervaring is dat het uiteindelijke bestek vaak veel afwijkt van het voorontwerp. Mede hierdoor zijn netbeheerders geneigd om pas na het afronden van het bestek te gaan overwegen of zij zelf ook werkzaamheden willen verrichten (Loing, 2013b). Doordat de netbeheerders voor het gas- en elektriciteitsnetwerk haar planen veelal al heeft uitgegeven aan de service provider (zie paragraaf 10.5.1.1) moet deze met haar asset-management schakelen om mogelijk tot een combinatie te komen. Veelal vindt door het korte tijdvenster wat overblijft tussen het definitieve bestek en de uitvoering weinig ruimt om tot goede afstemming te komen en vindt er misplanning plaats tussen de gemeentelijke werkzaamheden en de werkzaamheden die een netbeheerder zou willen doen. Mede door de organisatiestructuur van de netbeheerders voor het gas- en elektriciteitsnetwerk zijn de service providers genoodzaakt een vast aantal kilometers te maken per jaar. Wanneer door verschuivingen in de planning gemeentelijke plannen vertraging oplopen of worden uitgesteld kan de service provider de door zijn asset-manager gestelde doelen niet halen wat tot irritatie en frustratie bij de netbeheerders leid. 10.5.3 Conclusie Concluderend kan men stellen dat de afstemming die plaatsvind in diverse gemeenten enkel betrekking heeft op het ‘afstemmen’ van verleggingen en het komen tot een tracé voor de betreffende netbeheerder. Er wordt maar zelden getracht om tot gezamenlijke werkzaamheden te komen (uitzondering zijn de drinkwaternetbeheerders welke veelal volgen aan de plannen van de netbeheerders voor gas en elektra en deze zelfstandig al hebben afgestemd (zie paragraaf 10.5.1.2). De organisatie structuur van de netbeheerders voor het gas- en elektriciteitsnetwerk waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de asset-eigenaar, de asset-manager en de service provider belemmerd in het snelle schakelen wanneer een gemeente regulier de netbeheerders betrekt om haar plannen te tonen en de mogelijkheid geeft om mee te gaan in de werkzaamheden. De reguliere afstemming vindt te laat plaats (pas na VO, DO of zelfs pas na de bestekfase) en op de verkeerde plaats (bij de service provider in plaats van bij het asset-management van de netbeheerder). Hierdoor vinden de in paragraaf 10.4.1 genoemde factoren van overlast vaker plaats doordat er vaker losse werkzaamheden worden uitgevoerd dan noodzakelijk wanner men wel gezamenlijk zou zijn opgetreden. Daarnaast vindt er kapitaalvernietiging plaats aangezien bepaalde projectenkosten gedeeld hadden kunnen worden.
185
10.6
Juridisch kader
In onderstaande paragrafen zal worden ingegaan op de voor netbeheerders en gemeenten geldende wet- en regelgeving waarmee partijen te maken hebben ongeacht de provincie of het gebied waarin ze opereren. Daarnaast zal kort worden ingegaan op individuele afspraken tussen netbeheerders en gemeenten, die dus niet uniform voor heel Nederland gelden. Tevens zal de rol van de Autoriteit Consument en Markt worden toegelicht welke toezicht houdt op de voor netbeheerders geldende wetgeving. 10.6.1 Wet en regelgeving in Nederland betreffende de netbeheerders van ondergrondse kleine infrastructuren Met betrekking tot de ondergrondse kleine infrastructuur is in Nederland wet- en regelgeving van kracht die de verplichtingen en machtspositie van overheid en netbeheerders regelt. Er is onderscheid te maken tussen wetgeving van de Rijksoverheid en lokale verordeningen door gemeenten of zelfs losstaande overeenkomsten tussen de verschillende partijen. Daarnaast kan er onderscheid gemaakt worden tussen netbeheerders van ondergrondse kleine infrastructuren voor gas, elektra, drinkwater, warmte en riolering (oude NUTS partijen, tegenwoordig zelfstandige partijen), telecompartijen, en particulieren partijen (Loing, 2013a). 10.6.2 Autoriteit Consument en Markt Naast de wet en regelgeving is er de Autoriteit Consument en Markt (afgekort ACM) die toezicht houdt op vele sectoren in Nederland. De ACM is op 1 april 2013 opgericht uit een fusie van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (bekend met de afkorting OPTA), de Nederlandse Mededingingsautoriteit (bekend met de afkorting NMa) en de Consumentenautoriteit. De ACM is opgericht als een zelfstandig bestuursorgaan zonder rechtspersoonlijkheid. Hierdoor is zij juridisch onderdeel is van het ministerie van Economische Zaken (Autoriteit Consument & Markt, 2013d). 10.6.2.1
Toezicht op wetgeving
De ACM houdt toezicht op de wetgeving weergegeven in onderstaande tabel (Tabel 67). In dikgedrukte letters is aangegeven welke wetten te maken hebben met de netbeheerders van ondergrondse kleine infrastructuren. Tabel 67 Wetgeving waarop de ACM toezicht houdt (Autoriteit Consument & Markt, 2013g)
-
186
Wetgeving Aanbestedingswet 2012 Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied Drinkwaterwet Elektriciteitswet 1998 Gaswet Loodsenwet Mededingingswet Postwet 2009 Scheepvaartverkeerswet Spoorwegwet Telecommunicatiewet Warmtewet Wet handhaving consumentenbescherming Wet implementatie EU-richtlijnen energie-efficiëntie Wet van 12 juli 2012 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (implementatie van richtlijnen en verordeningen op het gebied van elektriciteit en gas) Wet luchtvaart
-
Wet op het financieel toezicht Wet personenvervoer 2000 Wet post BES Wet telecommunicatievoorzieningen BES Wet van 23 november 2006 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer
10.6.3 Telecom De telecombedrijven in Nederland vallen onder de telecommunicatiewet (Rijksoverheid, 1998b). Landelijk geldt de door de Rijksoverheid opgestelde Telecommunicatiewet, op gemeentelijk niveau is de door gemeenten verplicht op te stellen telecommunicatieverordening van kracht (Schillern, 2007). Beide kaders hebben invloed op het handelen van telecompartijen die een communicatienetwerk beheren. 10.6.3.1
Telecommunicatiewet
In Nederland moeten gemeenten de kabels en leidingen ten behoeve van telecom gedogen (en graafrecht verlenen) in de ondergrond van de openbare ruimte. Deze gedoogplicht dateert uit de Post- en Telegraafwet uit 1904. Sinds in 1998 de telecommarkt is vrijgegeven, hebben ook andere aanbieders van telecomdiensten (waaronder telefoon, TV, internet en dergelijke) het genoemde graafrecht. Voorheen was dit enkel toegekend aan voorlopers van het huidige KPN. Op 1 februari 2007 is de nieuwe Telecommunicatiewet van kracht geworden en enkele belangrijke aspecten met betrekking tot bundeling en afstemming zullen hieronder worden besproken. 10.6.3.1.1 Gedoogplicht openbare gronden (artikel 5.2 lid 2) Zoals reeds aangegeven moeten gemeenten de telecommunicatienetwerken gedogen in de ondergrond, dit geldt ook voor lege mantelbuizen die nog niet worden ingezet/gebruikt voor een communicatienetwerk (artikel 5.15). Deze buizen dienen dan wel binnen 10 jaar onderdeel te zijn van een werkend openbaar elektrisch communicatienetwerk anders vervalt de gedoogplicht (artikel 5.2 lid 8) (Rijksoverheid, 1998b). Dit is een unieke inbreuk op het eigendomsrecht van de gemeente. (Schillern, 2007). 10.6.3.1.2 Liggen om niet, verleggen om niet ‘Liggen om niet, verleggen om niet’, dat is het motto van de telecommunicatiewet (Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen, 2011). ‘Liggen om niet’ beteken dat gemeenten geen precario (belasting) vragen voor het feit dat er kabels liggen in de openbare ondergrond die toebehoord aan de gemeente. De netwerken mogen dus gratis liggen in de ondergrond, terwijl voor het gebruik van de bovengrondse openbare ruimte vaak hoge kosten worden berekend. ‘Verleggen om niet’ betekent daarentegen dat wanneer de gemeente de grond waarin de kabels en leidingen van telecomaanbieders liggen nodig heeft, bijvoorbeeld voor de realisatie van gebouwen, ondergrondse vuilcontainers, fundering van bovengrondse werken en dergelijke, dat dan de telecompartij op eigen kosten de kabels en leidingen moet verleggen (artikel 5.8). Mocht het zo zijn dat binnen een periode van 5 jaar tweemaal een verzoek wordt gedaan voor verleggen dan komende de verlegkosten wel voor rekening van de desbetreffende gemeente (Schillern, 2007). 10.6.3.1.3 Coördinatieverplichting en instemmingsbesluit gemeente (artikel 5.4) De telecommunicatiewet voorziet in een coördinatieverplichting voor de gemeente bij uitvoer van telecommunicatiewerken. Voordat een telecompartij zijn werkzaamheden mag starten moeten Burgemeester en Wethouders een instemmingsbesluit afgeven op grond van de Telecommunicatiewet. Dit is een publiekrechtelijke instemming. Daarnaast heeft de telecompartij eigenlijk een privaatrechtelijke toestemming nodig van de eigenaar/beheerder van de openbare
187
grond (ook de gemeente, in het geval van de openbare ruimte). Omdat de gemeente moet gedogen op basis van de Telecommunicatiewet is daarin ook bepaald dat het instemmingsbesluit tevens privaatrechtelijke toestemming inhoudt (Schillern, 2007). 10.6.3.2
Gemeentelijke telecommunicatieverordening
De telecommunicatiewet verplicht gemeenten een gemeentelijke telecommunicatieverordening vast te stellen met daarin voorschriften over: -
De manier van melden van de voorgenomen werkzaamheden De te verstrekken gegevens bij een aanvraag De uitvoeringswijze Het medegebruik van voorzieningen Het afstemmen van de werkzaamheden op andere in de grond aanwezige werken
Op grond van deze gemeentelijke verordening is het dus mogelijk voor de gemeente om medegebruik van voorzieningen af te dwingen. Ook kan de gemeente op grond van artikel 5.8 lid 7 van de telecommunicatiewet het telecombedrijf er toe dwingen gebruik te maken van reeds aanwezige mantelbuizen, mits deze tegen een marktconforme prijs beschikbaar worden gesteld (vaak volgens het ‘niet meer dan anders’ beginsel, zie paragraaf 10.6.4.1.1 & 10.6.4.1.2). Deze mantelbuizen kunnen eigendom van de gemeente of van andere telecompartijen zijn en dienen veelal om overbodig graafwerk te voorkomen onder kruisingen van wegen en andere infrastructuren (Schillern, 2007). 10.6.4 Gas, elektra, drinkwater, warmte en riolering Voor de netbeheerders, energiebedrijven en gemeenten in Nederland verantwoordelijk voor het gas-, elektriciteit-, drinkwater- warmte- en rioolnetwerk zijn er wettelijke verplichtingen en eisen door de Rijksoverheid vastgelegd in de volgende wetten: -
Elektriciteitwet (Rijksoverheid, 1998a) Gaswet (Rijksoverheid, 2000) Drinkwaterwet (Rijksoverheid, 2009a) Wet milieubeheer (Rijksoverheid, 1979) Warmtewet (Rijksoverheid, 2009, in werking op 1 januari 2014) Waterwet (Rijksoverheid, 2009b)
Voor de netwerken niet behorend tot openbare elektrische communicatienetwerken bestaat in Nederland geen gedoogplicht (Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen, 2013). Dit soort kabels en leidingen liggen in de ondergrond van de openbare ruimte op grond van: -
(stilzwijgende) privaatrechtelijke instemming, of Publiekrechtelijke vergunning of De belemmeringenwet privaatrecht of De belemmeringenwet Verordeningen (Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen, 2013)
Voor de aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren door andere partijen dan die onder de telecommunicatiewet vallen, kent Nederland geen algemeen verplichte gemeentelijke verordeningen. Per gemeente verschillen daarom de afspraken tussen de netbeheerders en de betreffende gemeente, en de manier waarop deze afspraken bestuursrechtelijk of privaatrechtelijk zijn vastgelegd. Hierdoor is er voor netbeheerders van bovengenoemde modaliteiten een wirwar aan regels waarbinnen zij dienen te opereren. Deze regels stammen uit de tijd dat de netbeheerders veelal nog losse gemeentelijke diensten waren en uit de tijd dat er nog veel kleine gemeentes waren. Hierdoor komt het tegenwoordig voor dat binnen een gemeente voor
188
verschillende gebieden verschillende afspraken gelden omdat deze voortkomen uit de tijd dat de betreffende gemeente uit meerdere gemeentes bestond. Dergelijke ‘oude’ overeenkomsten belemmeren (wanneer men deze in stand houdt) de komst van uniforme en gelijke regels. Tevens geeft het sommige netbeheerders meer macht dan andere, dit werkt negatief in een proces om tot nieuwe oplossingen te komen voor de problemen rond kabels en leidingen. 10.6.4.1
Warmtewet
De consument kan, wanneer deze aangesloten is op stadsverwarming, de leverancier van stadsverwarming niet te kiezen (zoals genoemd in paragraaf 10.1.5.5.3). Hierdoor is er een monopoly van de leverancier van warmte. Om deze monopoly te reguleren heeft men de Warmtewet geïntroduceerd met daarin beschermingen voor de consument. In 2009 is de Warmtewet aangenomen in de Tweede-Kamer. De wet zal de markt van warmtelevering gaan reguleren. Deze wet is echter nog niet in werking getreden, dit zal gebeuren op 1 januari 2014 (Autoriteit Consument & Markt, 2013f). Onderstaande paragrafen gaan in op het beschermingsprincipe wat is opgenomen in de toekomstige Warmtewet en op het gebruik van dit beginsel buiten de Warmtewet. 10.6.4.1.1 Niet Meer Dan Anders Het ‘niet meer dan anders’ beginsel komt voort uit de stadsverwarming/warmtedistributie: omdat klanten/huishoudens die warmtedistributie in hun woningen hebben niet de eigen leverancier van warmte kunnen kiezen zoals dat wel het geval is bij de elektriciteit- en gasleverancier, is vastgelegd dat de warmtedistributie gebruiker gemiddeld genomen niet meer kwijt mag zijn aan ruimteverwarming dan een vergelijkbaar huishouden dat gebruik maakt van een centrale verwarmingsketel gestookt op aardgas. Alle kosten opgeteld voor het gebruik van warmtedistributie mogen niet meer bedragen dan alle kosten in het geval van een reguliere CV-ketel op aardgas (zie Figuur 26) (Essent, 2013).
Figuur 26 Niet Meer Dan Anders beginsel voor warmtedistributie (Essent, 2013)
189
10.6.4.1.2 Niet Meer Dan Anders buiten de warmtewet In het geval van netbeheerders en het verplichte medegebruik van ondergrondse voorzieningen (zoals een leidingentunnel of een mantelbuis) betekent het ‘niet meer dan anders’ beginsel dat het de netbeheerders niet meer mag kosten dan dat deze aan kosten zouden hebben in de reguliere situatie waarbij de kabels en leidingen ‘begraven’ worden in de openbare ondergrond. Het grote nadeel hieraan is dat wel duidelijk moet zijn wat die reguliere kosten dan zijn. Uit recent onderzoek van het Centrum Ondergronds Bouwen blijkt dat het voor netbeheerders zéér moeilijk is om inzicht te geven in de reguliere kosten (Jonkhoff, et al., 2013). 10.6.4.2
Elektriciteitwet
De regionale elektriciteitsnetbeheerders beheren de regionale elektriciteitsnetwerken in hun eigen verzorgingsgebied (zie paragraaf 10.1.5.1.3) . Zij hebben op grond van de Elektriciteitswet een aantal wettelijk taken: -
het beheer van het netwerk van stroomkabels het transport van elektriciteit van het hoogspanningsnet naar huizen en bedrijven het aansluiten van consumenten en bedrijven op het elektriciteitsnet (aansluitverplichting) het verhelpen van storingen (Autoriteit Consument & Markt, 2013e; Rijksoverheid, 1998a)
Doordat de netbeheerders voor het elektriciteitsnet te maken hebben met een aansluitverplichting zullen zij in het geval van een aanvraag aan deze wettelijke verplichting moeten voldoen. Dit geeft een te overbruggen of te accepteren obstakel wanneer men tot een afstemming probeert te komen van werken in de openbare ruimte. De netbeheerder zal, ondanks dat er mogelijk reeds kort daarvoor werkzaamheden zijn geweest moeten voldoen aan de verplichting tot aansluiten en er zullen dan dus opnieuw werkzaamheden worden verricht. Dergelijke situaties zijn niet te voorkomen en zullen dus altijd als uitzondering gelden op de gemaakte afspraken. Het zogenoemde klantgedreven werk kan daarmee als een kern belang van de netbeheerder worden gezien. 10.6.4.3
Netbeheerders elektriciteit en Consument Autoriteit en Markt
Los van de belemmeringen van de aansluitplicht op de afstemming van werken vindt er ook een belemmering plaats betreffende nieuwe civieltechnische initiatieven. Vanuit de Autoriteit Consument en Markt vindt er een controle plaats op wat de netbeheerders mogen doorrekenen aan de klant. Deze controle is er vanwege de monopolie waarin de netbeheerders zich bevinden en om gedrag van een monopolist te voorkomen. De ACM stelt maximum tarieven vast voor het transport, de aansluiting op het net en bepaald de systeemtaken van de landelijke netbeheerder Tennet (Autoriteit Consument & Markt, 2013a). De ACM meet de resultaten van de netbeheerders en stelt vervolgens een Methodebesluit vast met daarin de tarieven voor de komende 3, 4 of 5 jaar. Daarnaast wordt er gewerkt met een X-factor wat de efficiëntiekorting betekend. Op grond van bovengenoemde methodes komen de tarieven vast te staan. Hierdoor is er voor de netbeheerders weinig ruimte om te investeren in oplossingen welke effect hebben over vele jaren, al dan niet over de gehele levensduur van een kabel of leiding (Van Ravensteijn, 2013). Men moet hierbij denken aan investeringen in civiele kabel en leidingen oplossingen welke zich pas terugverdienen na 20 jaar. Dergelijke investeringen kunnen nu door een netbeheerder van het elektriciteitsnet niet worden gemaakt en dit vormt een grote belemmering voor dergelijke maatschappelijk verantwoorde initiatieven. 10.6.4.4
Gaswet
De regionale gasnetbeheerders beheren de regionale gasnetwerken in Nederland (zie paragraaf 10.1.5.2.3). Zij hebben op grond van de Gaswet een aantal wettelijke taken:
190
-
het beheer van het netwerk van gaspijpleidingen het transport van gas van de hoofdpijpleidingen naar huizen en bedrijven het aansluiten van consumenten en bedrijven op het gasnetwerk (geen aansluitverplichting) het verhelpen van storingen (Autoriteit Consument & Markt, 2013b; Rijksoverheid, 2000)
In tegenstelling tot de netbeheerders voor het elektriciteitsnetwerk hebben de netbeheerders op het gasnetwerk niet te maken met een aansluitverplichting. 10.6.4.5
Netbeheerders gas en Autoriteit Consument en Markt
Net als bij de netbeheerders voor het elektriciteitsnetwerk houdt de ACM toezicht op de regionale netbeheerders van het gasnetwerk. Dit omdat die geen natuurlijke concurrenten hebben. Zonder toezicht bestaat de kans dat een netbeheerder te veel geld vraagt voor haar beheerstaken (Autoriteit Consument & Markt, 2013b). Net als bij de netbeheerders voor het elektriciteitsnetwerk stelt de ACM de tarieven vast. Hierdoor is er net als bij de netbeheerders voor het elektriciteitsnetwerk weinig ruimte om te investeren in nieuwe civiele oplossingen die afwijken van de huidige manier van het begraven van kabels en leidingen. 10.6.4.6
Drinkwaterwet
De regionale drinkwaternetbeheerders beheren de regionale drinkwaternetten en drinkwatervoorzieningen (zie paragraaf 10.1.5.3.3). Zij hebben op grond van de Drinkwaterwet een aantal wettelijke taken. De eigenaar van een drinkwaterbedrijf heeft tot taak: -
-
-
het tot stand brengen en in stand houden van een duurzame en doelmatige openbare drinkwatervoorziening in het voor zijn bedrijf vastgestelde distributiegebied het tot stand brengen en in stand houden van de infrastructuur die noodzakelijk is voor de productie en distributie van drinkwater in dat distributiegebied het duurzaam en doelmatig leveren van drinkwater binnen het voor zijn bedrijf vastgestelde distributiegebied het borgen van de kwaliteit en duurzaamheid van het productie- en distributieproces en het geleverde drinkwater binnen het voor zijn bedrijf vastgestelde distributiegebied, aan degene, die daarom verzoekt, een aanbod te doen om die persoon te voorzien van een aansluiting op het door hem beheerde leidingnet binnen het voor zijn bedrijf vastgestelde distributiegebied, aan degene, die daarom verzoekt, een aanbod te doen om met gebruikmaking van het door hem beheerde leidingnet aan die persoon drinkwater te leveren (Rijksoverheid, 2009a)
Net als de netbeheerders voor het elektriciteitsnet hebben de netbeheerders en tevens producenten van het drinkwater in Nederland een aansluitverplichting. Hierdoor is het mogelijk dat deze netbeheerders net als die voor het elektranet aansluitingen moet verrichten in gebieden waar eerder afstemming is geweest over werkzaamheden. De ACM ziet toe op de uitvoering van de drinkwaterwet. 10.6.4.7
Wet milieubeheer en waterwet
Op grond van de wet Milieubeheer is de doelmatige inzameling en transport van afvalwater de zorgplicht (taak) van de gemeenten.
191
-
De gemeenteraad of burgemeester en wethouders dragen zorg voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater dat vrijkomt bij de binnen het grondgebied van de gemeente gelegen percelen, door middel van een openbaar vuilwaterriool naar een inrichting (Rijksoverheid, 1979)
Aangezien de gemeente verantwoordelijk is voor de riolering is hier meer ruimte om tot afstemming te komen met andere projecten in de openbare ruimte. De gemeente probeert zo vaak mogelijk intern afstemming te vinden tussen werken aan de openbare weg, groen, en riolering. Financieel is er echter een grote scheiding tussen de gemeentelijke taken. De inkomsten van de riolering komen voort uit de rioolheffing en mogen ook enkel daarvoor worden gebruikt. Met de invoering van de Waterwet zijn de gemeentelijke watertaken uitgebreid en heeft de gemeente naast de zorgplicht voor het afvalwater ook de zorgplicht voor hemelwater en grondwater in stedelijk gebied. Deze zorgplichten waren nog niet in eerdere wetgeving vastgelegd (Gemeente Rijnwoude, 2013). 10.6.4.8
Gemeentelijke verordeningen
Zoals aangegeven in paragraaf 10.6.4 is er voor de aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren van andere partijen dan die onder de telecommunicatiewet vallen in Nederland geen algemeen geldende gemeentelijke regelgeving. Er zijn dus veel verschillende verordeningen in de verschillende gemeenten. De verschillen kunnen zitten in de vorm van toestemming/instemming: deze kan contractueel of via (langlopende) concessies zijn geregeld (Loing, 2013a). Gemeenten kunnen verschillende eisen stellen aan de voorschriften voor het leggen van kabels en leidingen: zo kan men precariobelasting heffen op kabels en leidingen (niet bij telecom, zie paragraaf 10.6.3.1) in de ondergrond zoals het geval is in de gemeente Rotterdam, waarbij ook het inmeten van kabels en leidingen verplicht door de gemeente wordt gedaan (Van Engelen, 2013). Maar het kan ook kosteloos zijn om kabels en leidingen in de ondergrond te hebben zoals in de gemeenten Tilburg en Amsterdam (Loing, 2013a; Wentholt, 2013c, 2013d). Vanuit het gezamenlijke platform van gemeenten met betrekking tot kabels en leidingen (het Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen) werkt men aan een landelijke regeling (modelverordening) die voor meer eenduidigheid moet zorgen voor kabel- en leidingbeheerders. Deze hebben nu in hun verzorgingsgebied veelal te maken met verschillende gemeenten met verschillende, uit het verleden stammende, verordeningen en overeenkomsten (Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen, 2013).
192
11.
Appendix II - Case beschrijvingen
In onderstaande paragrafen worden de cases uitvoering beschreven welke zijn gebruikt in het onderzoek. In het onderzoek is gekeken naar de volgende vier cases 1. Tilburg: Afstemmingskader Gemeente Tilburg Deze case betreft een ‘afstemmingsoplossing’ waarbij de gemeente een convenant is aangegaan met twee netbeheerders. 2. Amsterdam: Coördinatiestelsel Werken aan de Weg Amsterdam Deze case betreft een ‘afstemmingsoplossing’ waarbij alle partijen in de openbare ruimte zijn betrokken doormiddel van formele regels in de vorm van een verordening. 3. Amsterdam: Integrale Leidingen Tunnel Mahlerlaan Amsterdam Deze case betreft een ‘civiele oplossing’ waarbij alle modaliteiten van ondergrondse kleine infrastructuur zijn ondergebracht in een tunnelconstructie. 4. Alphen aan den Rijn: Kabel- en Leidingengoot Alphen aan den Rijn Deze case betreft een ‘civiele oplossing’ waarbij vrijwel alle modaliteiten van ondergrondse kleine infrastructuur zijn ondergebracht in een gootconstructie met inspectieputten en mantelbuizen.
193
11.1
Case beschrijving Tilburg: Afstemmen meerjarenprogramma’s
Deze casestudie gaat over het tot stand komen van een afstemming van de meerjarenprogramma’s tussen twee netbeheerders en de gemeente Tilburg. De gemeente Tilburg en netbeheerder Enexis hebben in het begin van 2012 het initiatief genomen om tot een samenwerking te komen tussen de netbeheerders voor het gasnetwerk, het elektriciteit netwerk en het drinkwaternet (Gemeente Tilburg, et al., 2012a). Dit initiatief is begin 2013 uitwerkt tot een afstemmingskader wat in de maanden april en mei is uitgewerkt tot het samenwerkingsconvenant: “Afstemming planning uitvoering projecten in de Openbare ruimte”. Op 29 augustus 2013 is er voor de eerste maal afgestemd voortkomend uit de procesafspraken in het convenant. Onderstaande paragraven zullen ingaan wie er allemaal betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van dit convenant, wat de doelstellingen waren, hoe het totstandkomingsproces in elkaar heeft gezeten en hoe uiteindelijk het afstemmingsproces vorm is gegeven. Daarnaast zal worden aangegeven hoe de juridische kant van de oplossing is vormgegeven en wat voor financiële en maatschappelijke kosten en baten en aan de oplossingen zitten. 11.1.1 Betrokken partijen en infrastructuren In de case van Tilburg zijn de betrokken partijen de gemeente Tilburg, netbeheerder Enexis en netbeheerder en producent Brabant Water. De infrastructuren die deze partijen beheren zijn weergegeven in de onderstaande tabel (Tabel 68). Tabel 68 Betrokken partijen en infrastructuren case afstemmingskader Tilburg
Partij Gemeente Tilburg Enexis Brabant Water
11.1.1.1
Infrastructuurnetwerk Riool Wegen Gas Elektra Drinkwater
De gemeente Tilburg
De gemeente Tilburg als gebied huisvest meer dan tweehonderd en tien duizend inwoners en beslaat een oppervlakte van ruim 11 duizend hectare (Dentax Media, 2012; Klessens, 2013a). De gemeente Tilburg als bestuurlijke organisatie is georganiseerd als een netwerkorganisatie met primaire, ondersteunende en bedrijfsmatige afdelingen (zie Figuur 27). Het is niet langer een gemeente met diensten en directies van de losse diensten maar bestaat uit afdelingen met daarboven één directie die als geheel verantwoordelijk is voor het aansturen van de verschillende afdelingen (Gemeente Tilburg, 2013a).
194
Figuur 27 Organogram gemeente Tilburg (Gemeente Tilburg, 2013b)
De gemeente is onderverdeeld in 3 groepen met afdelingen. De primaire afdelingen houden zich bezig met de stedelijke beleidsterreinen (het maken/bepalen van het beleid). De ondersteunende afdelingen die er voor moeten zorgen dat iedereen zijn werk goed kan uitvoeren en de bedrijfsmatige afdelingen voor de uitvoer van het beleid. Vanuit de gemeente is de afdeling Ruimtelijke Uitvoering een gemeentelijke afdeling die de rol heeft als regisseur voor het beheer van de openbare ruimte in de stad. Ruimtelijke Uitvoering is dan ook verantwoordelijk voor een goed verloop van alle projecten in de openbare ruimte en is vanuit deze rol betrokken bij het afstemmingskader om de overlast van aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren te verminderen. Naast het beheer van de openbare ruimte heeft de gemeente de rol van rioolbeheerder en wegbeheerder voor de riolen en wegen in haar gebied. Intern vindt binnen de gemeente zoveel mogelijk afstemming plaats tussen de gemeentelijke taken. Zo wordt er bij projecten gekeken of afstemming mogelijk is tussen rioolwerkzaamheden, groenwerkzaamheden, wegwerkzaamheden en andere werkzaamheden in de openbare ruimte (Klessens, 2013a; Van der Laan, 2013). 11.1.1.2
Netbeheerder Enexis
Netbeheerder Enexis is verantwoordelijk voor de levering van stroom en gas, voor huishoudens en bedrijven, in verschillende delen van Nederland (zie Figuur 28 & Figuur 29). Totaal voorziet Enexis 2.6 miljoen inwoners en bedrijven van elektra en 2 miljoen inwoners en bedrijven van gas (Enexis Holding NV, 2013b).
195
Figuur 28, Elektriciteitsnet Enexis (Enexis Holding NV, 2012a)
Figuur 29, Gasnet Enexis (Enexis Holding NV, 2012b)
Binnen het gemeentelijk gebied Tilburg is netbeheerder Enexis verantwoordelijk voor zowel het gasnet als het elektranet. In gebieden waar Enexis zowel het gasnet als het elektriciteitsnet beheert vindt intern binnen Enexis waar mogelijk afstemming plaats tussen werkzaamheden aan beide netwerken (Eikenaar, 2013). Enexis heeft een organisatiestructuur waarbij men onderscheid maakt tussen de asset-eigenaar, de asset-manager en de service provider (zie paragraaf 10.5.1.1), alle onderdelen vallen onder de Enexis holding. Voor het afstemmingskader Tilburg is zowel bedrijfsonderdeel infra services, de service provider voor het gebied Brabant als asset-management betrokken omdat deze de uitvoeringsstrategie beheersen. 11.1.1.3
Netbeheerder Brabant Water
Brabant Water is de drinkwater netbeheerder en leverancier van drinkwater in bijna geheel de provincie Noord Brabant, jaarlijks voorziet het 2,4 miljoen inwoners en bedrijven van 190 miljoen m3 water (Brabant Water, 2013). Brabant Water is netbeheerder en leverancier binnen gemeentelijk gebied Tilburg. Brabant Water heeft een interne scheiding tussen de distributie deel (het netbeheer van het drinkwaternet) en het productie deel (het maken van water) (Diemel, 2013). In het netbeheer deel heeft Brabant Water in tegenstelling tot de gemeente Tilburg en Enexis maar één enkele infrastructuur die ze beheerd. Voor het afstemmingskader Tilburg is vanuit de afdeling distributie de netwerkontwikkeling tak betrokken. 11.1.1.4
Overige partijen
De overige netbeheerders in Tilburg (telecompartijen zoals Ziggo, KPN, Reggefiber maar ook Tennet, RRP /Sabic DSM) zijn niet bij het afstemmingskader betrokken, wel hebben de drie partijen bedacht dat overige netbeheerders zich kunnen conformeren aan het eindresultaat (Gemeente Tilburg, et al., 2012b; Klessens, 2013a).
196
11.1.2 Aanleiding De aanleiding voor een afstemmingskader komt voort uit de saneringsverplichting welke de gasnetbeheerders in Nederland zijn aangegaan voor de bestaande asbestcement en grijs gietijzeren gasleidingen. Hierbij moeten de verschillende netbeheerders van het gasnet totaal 8543 kilometer leiding saneren in de periode tussen 2010 en 2061 (Staatstoezicht op de Mijnen, 2010, 2012). Enexis staat hierdoor voor de opgave om in de regio Tilburg 324 kilometer gasnet te saneren in de periode tussen 2011 en 2020 (Penders, 2012). Doordat de saneringsprogramma’s een lange doorlooptijd vragen en Enexis niet overal tegelijk bezig wil en kan zijn, is het doel om geplande werkzaamheden voor een gebied in één periode uit te voeren (Penders, 2012). Netbeheerder Brabant Water heeft geen actieve saneringsopgave maar voorziet in de toekomst een vervangingsgolf en heeft daarom besloten het jaarlijks te vervangen aantal kilometers drinkwaternet te stapsgewijs te verhogen van 0,4% naar 1,5% per jaar (Diemel, 2013; Smits, 2010). De saneringsopgave van Enexis en de vervangingsgolf van Brabant Water kan met het de daarbij behorende werkzaamheden in de openbare ruimte volgens de gemeente Tilburg niet zonder nadrukkelijke afstemming en coördinatie plaatsvinden (Gemeente Tilburg, et al., 2013a). Doordat Enexis een verplichting met Staatstoezicht op de Mijnen, wat valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken, is aangegaan is de gemeente Tilburg min of meer gedwongen tot een samenwerking te komen met Enexis, Brabant Water en haar eigen infrastructuren. De gevolgen van niet samenwerken zijn dat Enexis haar saneringen uitvoert en dat daarna mogelijk op korte termijn nogmaals werkzaamheden plaatsvinden voor het waternet, wegen of de riolering. In de huidige maatschappij is het naar de burgers en klanten niet meer uit te leggen waarom hier niet slimmer mee omgegaan wordt. Wanneer men niet tot samenwerking overgaat ontstaat er onnodig vaak overlast (zoals beschreven in paragraaf 10.4) die niet te verantwoorden is. 11.1.3 Doel Het doel van de betrokken partijen is om jaarlijks op bestuurlijk niveau de meerjarenprogramma’s voor alle projecten van Enexis, Brabant Water en de gemeente Tilburg welke plaatsvinden in de openbare ruimte van Tilburg op elkaar af te stemmen en deze waar mogelijk met elkaar te combineren. Gedacht wordt dat goed afgestemde meerjarenprogramma’s tussen de gemeente Tilburg, Enexis en Brabant Water de volgende effecten kunnen hebben -
Creëren van financiële voordelen door projecten te combineren en gelijktijdig te realiseren. Reduceren van doorlooptijden door intelligente combinaties en slimme volgorde van projecten. Beperken van overlast door minder herhaalde openbrekingen. Beperken van kwaliteitsdegeneratie van straten en trottoirs als gevolg van minder herhaalde openbrekingen. Beperken van bereikbaarheidsproblemen doordat projecten beter op elkaar zijn afgestemd. Beperken van risico's als gevolg van gebrek aan inhoudelijke afstemming. Eenduidige communicatie richting burgers en ondernemers. Positiever beeld bij klant (Enexis en Brabant Water) en burger (gemeente Tilburg). (Gemeente Tilburg, et al., 2012b)
Alle partijen zijn zich ervan bewust dat afstemmen ook negatieve gevolgen kan hebben voor de drie organisaties. Zo zou het kunnen zijn dat de netbeheerders Enexis en Brabant Water investeringen eerder moeten uitvoeren omdat men dan mee kan in projecten van de gemeente. Andersom is het
197
ook mogelijk dat de gemeente met projecten zal moeten schuiven in de richting van de planning van de netbeheerders. Daarnaast zijn er ook kosten verbonden aan het opzetten van een afstemmingskader dit doordat er secretariële en implementatie kosten worden gemaakt voor het afstemmen. Ook worden de partijen minder flexibel in de mogelijkheid om aanpassingen te doen wanneer een plan gecombineerd is met de overige partijen. De partijen zijn bereid deze negatieve kant te dragen omdat men van mening is dat het uiteindelijke effect veel groter zal zijn dan de kosten. Het is in de ogen van de betrokkenen investeren in de voorkant (het proces van afstemmen) en oogsten aan de achterkant (de goedkopere uitvoer, minder uitloop achteraf). Daarnaast speelt het maatschappelijke belang bij de partijen een grote rol. In de huidige samenleving kunnen de drie partijen niet meer verantwoorden waarom er niet wordt samengewerkt en waarom het steeds noodzakelijk is afzonderlijk van elkaar de straat of trottoir open te breken. Het imago wat de klant en burger van de gemeente en netbeheerder heeft speelt bij beide partijen daarom een belangrijke rol. 11.1.4 Totstandkoming afstemmingskader Het initiatief lag bij de gemeente Tilburg die op bestuurlijk niveau met Enexis tot een verkenning is gekomen. Tilburg wil een innovatieve gemeente zijn die niet bang is om nieuwe dingen te ontplooien, mede door die achtergrond is het tot uitvoering gekomen. Daarnaast moet de uitkomst van het proces als voorbeeld dienen voor andere gemeente welke met dezelfde problematiek kampen. Aan de hand van 4 werkgroepen met daarin afgevaardigde van Enexis, Brabant Water en de gemeente Tilburg is gekeken naar de randvoorwaarden welke nodig zijn om tot afstemming te komen. Werkgroep 1 Uitvoeringsprogramma. Deze werkgroep had als taak om criteria te stellen waarmee prioritering tot stand kan komen binnen de meerjarenprogramma’s en was verantwoordelijk voor het opstellen van een escalatiemodel (opschalingsmodel naar bovenliggende verantwoordelijke). Deelnemers aan deze groep waren programmamanagers en interne adviseurs van de betrokken partijen. Werkgroep 2 Voorbereiding en realisatie. Deze werkgroep had als taak om de huidige manier van afstemmen in beeld te brengen (het gebrek aan afstemmen) en te komen tot de gewenste manier van afstemmen. Deelnemers aan deze groep waren betrokken bij de uitvoer en organisatie van projecten: coördinatiepunt wegen Tilburg, leiding coördinatie Tilburg, coördinatoren van de uitvoering van projecten Enexis en Brabant Water. Het Coördinatiepunt Wegen Tilbrug (CPW) is verantwoordelijk voor de bereikbaarheid van de stad en gebieden in de gemeente Tilburg. Leiding Coördinatie Tilburg (Leico) is verantwoordelijk voor de vergunningverlening en instemming van ondergrondse werkzaamheden in de openbare ruimte. De coördinatoren van de uitvoering van projecten van Enexis en Brabant Water zijn verantwoordelijk voor het inplannen van de door het asset-management gestelde werkzaamheden. Werkgroep 3 Rekenmodellen voor kostenverdeling bij combinatieprojecten. Deze werkgroep had als taak de kostensoorten zoals deze door de betrokken partijen in de huidige manier van werken worden gemaakt in beeld te brengen en te komen tot een verdeling voor toekomstige combinatieprojecten. Tevens was de taak van deze werkgroep om de financiële voordelen van combinatieprojecten in beeld te brengen. Deelnemers aan deze groep waren programmamanagers en interne adviseurs van de betrokken partijen.
198
De programmamanagers zijn verantwoordelijk voor het opstellen van het meerjarenprogramma. Binnen de werkgroepen was de projectleider van de gemeente proceseigenaar om het afstemmingskader en daarop volgend het convenant tot een gedragen stuk te maken (Klessens, 2013a). Werkgroep 4 Inrichten organisatie. Deze werkgroep had als taak om tot een organisatie voorstel te komen met daarin omschrijvingen voor de rol van de regisseur en de mandaten te bepalen die nodig zijn om af te stemmen. Deelnemers aan deze groep waren programmamanagers en interne adviseurs van de betrokken partijen. Om de partijen gelijkwaardige positie aan tafel te geven, is gekozen door de projectleider om een externe coach in te huren (Klessens, 2013c). Een externe organisatie coach heeft alle werkgroepen geleid en is tot een afstemmingskader (organisatie voorstel) gekomen wat vervolgens bestuurlijk door de drie partijen is bekrachtigd. Hieruit is de opdracht tot het uitwerken van een convenant tussen de betrokken partijen en de opdracht tot het uitwerken van een implementatie traject voor de betrokken organisaties voortgekomen. Doordat er in de werkgroepen verschillende lagen van de drie partijen waren vertegenwoordigd (van uitvoerders tot bestuurders) werd het totstandkomingsproces breed gedragen en ondersteund. Men had respect voor elkaars opvattingen en omdat er met een externe organisatie coach werd gewerkt had het proces een onpartijdig karakter. Onderling waren er namelijk in het verleden spanningen tussen de gemeente en de twee netbeheerders als het ging om het nakomen van afspraken met betrekking tot gezamenlijke aanpak van projecten en verlegkosten welke gemaakt werden door de netbeheerders. Het werken aan de hand van vier werkgroepen leek een hele mooie manier om parallel, en dus met een grote snelheid, tot een afstemmingskader te komen. Echter bleek al snel dat veel werkgroepen overlap hadden en niet alles los van elkaar was te behandelen. Het komen tot een afstemmingskader werd aanvankelijk als een los project gezien met een duidelijke deadline wanneer het gereed moest zijn. Omdat het duidelijk om een proces ging waarbij ook nieuwe onderwerpen op tafel kwamen zoals de degeneratiekosten welke netbeheerders betalen voor het openbreken van trottoirs en wegen werd al snel een deadline losgelaten en werden ook nieuwe onderwerpen besproken. Doordat Enexis en Brabant Water gezamenlijk optrekken in één bestek bij o.a. de aanleg van nieuwe kabels en leidingen in het Synfra verband was er een coöperatieve sfeer en hield men rekening met elkaars belangen, zo was het voor de gemeente van belang dat alle drie de partijen gingen bijdragen aan het afstemmingskader: zowel in de bemensing als financieel om daarmee de netbeheerders deelgenoot te maken van het afstemmingsproces en verantwoordelijkheid af te dwingen. Brabant Water stelde zich op dit punt voorzichtig op, het had het idee dat het een te grote organisatie wordt voor het afstemmen (Gemeente Tilburg, 2013c). Het belang van Brabant Water is het kleinst en voor haar gelden geen directe verplichtingen op het gebied van vernieuwing van leidingen. Door zich terughoudend op te stellen en in de vergaderingen aan te geven dat het nog wel eens moeilijk verkoopbaar zou zijn aan de directie is uiteindelijk de bijdrage voor Brabant Water niet hoog. Deze uitkomst is wel logisch aangezien Brabant Water ook de minste projecten heeft wanneer men dit vergelijkt met de andere 2 partijen. De gemeente vond dat haar bijdrage ook te hoog was, dit terwijl de andere partijen van mening waren dat de gemeente vanuit haar regie rol deze kosten normaal ook zou moeten maken maar dat het in de huidige situatie buiten in de openbare ruimte een niet altijd even goede invulling geeft aan die regie rol. Uiteindelijk betalen Enexis en de gemeente Tilburg hetzelfde percentage (Gemeente Tilburg, et al., 2013b; Klessens, 2013c) en hiermee heeft Enexis laten zien dat het niet voor haar
199
verantwoordelijkheid weg loopt, dit mede doordat het probleem haar oorsprong kent in de saneringsafspraken die Enexis heeft gemaakt met Staatstoezicht op de Mijnen (Staatstoezicht op de Mijnen, 2012). 11.1.5 Structuur afstemming Het tot stand gekomen convenant bevat de procedure voor het afstemmen van projecten van Enexis, Brabant Water en de gemeente Tilburg en voorziet in afspraken omtrent de wijze van communicatie en financiering. Het afstemmingskader bevat in de tijd diverse fases waarin de afstemming tussen projecten van de betrokken partijen plaatsvind. Deze afstemmingsfases hangen af van de tijdsduur tot de geplande start van de uitvoering van het werk. Het afstemmingskader kent 5 momenten van overleg: -
Overleg voor afstemmen meerjarenprogramma Overleg voor vaststellen meerjarenprogramma Toetsgroep Openbare Ruimte Afstemmingsoverleg Projecten Tilburg Afstemmingsoverleg Start Uitvoering
11.1.5.1
Het strategisch niveau – Programmaniveau, initiatieffase (T-4)
Dit is de fase 4 jaar voor de start van de uitvoering waarin een begin wordt gemaakt met het laatste jaar van de langetermijnplanning. De gemeente is hierin de regievoerder en voorziet in een regisseur die een startbijeenkomst organiseert voor alle betrokken netbeheerders (in dit geval enkel netbeheerder Enexis en Brabant Water maar er zijn in de toekomst mogelijkheden om meerdere partijen hierbij aan te laten sluiten). De procesmanager Openbare Ruimte van de gemeente Tilburg en de assetmanagers van de netbeheerders Enexis en Brabant Water leveren initiatieven aan. Dit zijn de plannen die ze over 4 jaar willen gaan uitvoeren, in de vorm van 3 losse concept meerjarenprogramma’s (zie Figuur 30) . De gemeente draagt als regisseur de zorg voor het maken van een vlekken kaart met daarop de verschillende initiatieven (plannen) van de meerjarenprogramma’s van de betrokken partijen. Deze worden vervolgens besproken en er wordt vastgesteld welke projecten gecombineerd kunnen worden en welke niet (Klessens, 2013a). Deze vaststelling van combinaties vindt plaat op basis van de bandbreedte die er is om met een project te schuiven. Mocht een projectinitiatief omwille van de veiligheid op een vast moment uitgevoerd moeten worden dan heeft deze geen speling en zullen de overige partijen moeten kijken of zij hun plannen kunnen schuiven in de richting van het projectinitiatief zonder speling in de tijd.
200
Figuur 30 Afstemming op strategisch niveau (Gemeente Tilburg, Enexis, & Brabant Water, 2013c)
Voorafgaand aan de vaststelling van het concept van het gecombineerde meerjarenprogramma vindt een afstemming plaats met het coördinatiepunt wegen van de gemeente Tilburg (CPW). Het CPW draagt er zorg voor dat de stad Tilburg bereikbaar blijft. Het CPW toetst of het gezamenlijke concept meerjarenprogramma niet een te zware last legt op hoofdverkeersaders en daarmee op de bereikbaarheid van de stad. Het CPW geeft aan de projecten een globaal uitvoeringsslot mee (tijdvenster) waarbinnen het project gerealiseerd dient te worden. Bij het overleg zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 69 aanwezig met hun genoemde rol. Tabel 69 Betrokken partijen bij het afstemming op strategisch niveau (Gemeente Tilburg, et al., 2013c; Klessens, 2013a)
Vaste leden (op programma niveau) Gemeente Tilburg (regisseur) Procesmanager Openbare Ruimte Assetmanagers/programma manager Enexis Assetmanagers/programma manager Brabant Water Coördinatiepunt wegen Gemeente Tilburg (secretariële ondersteuning)
11.1.5.2
Rol Proces begeleider Aanleveren concept Meerjarenprogramma Aanleveren concept Meerjarenprogramma Aanleveren concept Meerjarenprogramma Toetsen bereikbaarheid Tilburg, uitgeven globaal tijdvenster Organisatie, archivering en vastlegging
Het tactisch niveau – Projectniveau, definitiefase (T-3 tot T-2)
Dit is de fase 3 tot 2 jaar voor de start van de uitvoering. In deze fase wordt het door het CPW getoetste concept van het gezamenlijke meerjarenprogramma voorgelegd aan het bestuur van de betrokken netbeheerders en aan de gemeenteraad van Tilburg. De gemeente organiseert vervolgens een consultatieronde met wijkraden om hen op de hoogte te brengen van de voorgenomen plannen waarna indien noodzakelijk aanpassingen worden gedaan. Tevens wordt in deze fase door de assetmanagers van de betrokken netbeheerder de solo projecten, waarin geen combinatie is gevonden, voorgelegd aan het CPW om ook voor deze projecten een globaal uitvoeringslot vast te leggen. Deze solo projecten zijn ondergeschikt aan de combinatie projecten en krijgen dus ook pas in deze fase een uitvoerslot indien dat mogelijk is. 11.1.5.3 Operationeel niveau – Projectniveau, ontwerp- en voorbereidingsfase (T-2 tot T-1) Deze fase start 2 tot 1 jaar voor de start van de uitvoering. In deze fase organiseert de regisseur van de gemeente Tilburg maandelijks een TOR (toetsgroep openbare ruimte) waarbij zowel de projectleiders van de verschillende projecten aanwezig zijn als engineers van de netbeheerders. Daarnaast zijn medewerkers van de afdeling leiding coördinatie en het coördinatiepunt wegen van
201
de gemeente Tilburg aanwezig (zie Figuur 31). Indien noodzakelijk, vanwege de aanwezigheid van andere ondergrondse kleine infrastructuren worden ook andere netbeheerders uitgenodigd voor dit overleg, zoals CAI (kabelaars) en telecompartijen. Eén week voorafgaand aan de overleggen krijgen alle partijen alle benodigde tekeningen en project informatie voor een globale inventarisatie zodat de partijen in de overleggen mogelijke knelpunten op projectniveau kunnen uitwisselen. In het TOR overleg vindt ook de definitieve afstemming plaats van de uitvoering, er wordt bepaald welke werkzaamheden na elkaar of mogelijk tegelijkertijd op de bouwlocatie plaats gaan vinden. Uit het TOR overleg komt uiteindelijk een vastgestelde planning. Mocht men in de TOR aanleiding zien om projecten te verschuiven in de tijd dan worden deze projecten opgenomen ter herprogrammering in het gezamenlijke meerjarenprogramma.
Figuur 31 Afstemming Toetsgroep Openbare Ruimte (Gemeente Tilburg, et al., 2013c)
Bij het overleg zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 70 aanwezig met hun genoemde rol. Tabel 70 Betrokken partijen bij de Toetsgroep Openbare Ruimte (Gemeente Tilburg, et al., 2013c; Klessens, 2013a)
Vaste leden (op programma niveau) Gemeente Tilburg (regisseur) Projectleiders gemeente Projectleiders Enexis/Brabantwater Engineers Enexis/Brabantwater Medewerken Coördinatiepunt wegen Medewerker Leidingcoordinatie Gemeente Tilburg (secretariële ondersteuning) Optioneel: overige kabel- en leidingbedrijven
11.1.5.4
Rol Proces begeleider, komen tot afstemming Aanleveren projectinformatie Aanleveren projectinformatie Beoordelen projectinformatie Beoordelen bereikbaarheid Tracé en vergunningen Organisatie, archivering en vastlegging Aanleveren projectinformatie
Operationeel niveau – Projectniveau, aanbestedingsfase (T-1 tot T-20 weken)
Dit is de fase 1 jaar tot 20 weken voor de start van de uitvoering. De projectleider van een project initieert in deze fase een overleg met netbeheerders. Wanneer het om reconstructies gaat waarbij de netbeheerders kabels en leidingen moeten verleggen dan ontvangt de netbeheerder in deze fase de definitieve bestektekeningen om tot een offerte te komen voor de werkzaamheden die gedaan moeten worden. Wanneer het om een combinatieproject gaat krijgt de netbeheerder in deze fase de definitieve bestekstekeningen van de bovengrond en maakt zijn of haar bestek voor de ondergrond en vraagt bij de gemeente de benodigde tracé en graaf vergunningen aan. De gemeente gaat vervolgens over tot het gunnen van de bovengrondse werkzaamheden.
202
11.1.5.5 Operationeel niveau – Projectniveau, realisatie- en afrondingsfase (T-20 weken tot T) Dit is de fase 20 weken voor de start van de uitvoering tot na de uitvoering. Tweewekelijks wordt er door de gemeentelijke regisseur een APT (afstemmingsoverleg projecten Tilburg) gepland waarbij alle projecten waarin de gemeente Tilburg of de netbeheerders Enexis en Brabant Water een rol hebben worden besproken aan de hand van bestekstekeningen. Hier bespreekt men de actuele planningen en hoe de communicatie naar de burger verloopt. Bij dit overleg zijn naast de netbeheerders Enexis en Brabant Water ook medewerkers van de afdeling leidingcoördinatie aanwezig en het coördinatiepunt wegen. Bij het overleg zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 71 aanwezig met hun genoemde rol. Tabel 71 Betrokken partijen bij het Afstemmingsoverleg Projecten Tilburg (Gemeente Tilburg, et al., 2013c; Klessens, 2013a)
Vaste leden (op uitvoeringsniveau) Gemeente Tilburg (regisseur) Projectleiders gemeente Projectleiders Enexis/Brabantwater Engineers Enexis/Brabantwater Medewerken Coördinatiepunt wegen Medewerker Leidingcoordinatie Gemeente Tilburg (secretariële ondersteuning) Optioneel: overige kabel- en leidingbedrijven
Rol Proces begeleider, komen tot afstemming Aanleveren projectinformatie Aanleveren projectinformatie Beoordelen projectinformatie Beoordelen bereikbaarheid Tracé en vergunningen Organisatie, archivering en vastlegging Aanleveren projectinformatie
Vier weken voor de start van de uitvoering, organiseert de betreffende projectleider een ASU (afstemmingsoverleg start uitvoering) waarin de start van de werkzaamheden worden besproken. Daarnaast worden alle genomen verkeersmaatregelen en de verwachte tijdsduur/verloop van de werkzaamheden doorgelopen. Bij dit overleg zijn naast de projectleiders ook de aannemers van de verschillende partijen welke werkzaam zijn op het project aanwezig (dit zijn vaak verschillende aannemers voor verschillende werken: groenvoorziening, wegverharding, kabels en leidingen etc.)(Gemeente Tilburg, et al., 2013b). Bij het overleg zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 72 aanwezig met hun genoemde rol. Tabel 72 Betrokken partijen bij het Afstemmingsoverleg Start Uitvoering (Gemeente Tilburg, et al., 2013c)
Vaste leden (op uitvoeringsniveau) Projectleiders gemeente Engineers Enexis/Brabantwater Medewerken Coördinatiepunt wegen Medewerker Leidingcoordinatie Optioneel: overige kabel- en leidingbedrijven Uitvoerder gunning gemeente Uitvoerders Enexis/Brabantwater
Rol Aanleveren projectinformatie Beoordelen projectinformatie Beoordelen bereikbaarheid Tracé en vergunningen Aanleveren projectinformatie Uitvoerder Uitvoerder
De regisseur van het afstemmingskader voorziet in de volgende overleggen: -
Jaarlijks: afstemmen meerjarenprogramma’s (in minstens twee iteratie stappen: afstemmen en vaststellen) Maandelijks: afstemmen projecten in Toestgroep Openbare Ruimte Tweewekelijks: afstemmen lopende projecten in Afstemmingsoverleg Projecten Tilburg Bij start uitvoer: Afstemmingsoverleg Start Uitvoering
203
11.1.6 Juridische aspecten Voor het afstemmingskader is gekozen voor een convenant met Enexis, Brabant Water en de gemeente Tilburg. Projecten van andere netbeheerders of projectontwikkelaars verlopen dan ook op de reguliere manier en vallen buiten het convenant. Daarnaast blijven oude afspraken (overeenkomsten) die gelden tussen Enexis en de gemeente en Brabant Water en de gemeente van kracht. Het convenant voorziet in een graafrust van 5 jaar wanneer één van de partijen werkzaamheden op een locatie heeft verricht. Uitgezonderd zijn klant gedreven werk, waarbij de netbeheerders verplicht zijn te handelen naar de wens van de klant bij bijvoorbeeld het verzwaren van een aansluiting of het oplossen van een storing. Deze werkzaamheden worden wel zo spoedig mogelijk gemeld bij de centrale organisatie (Klessens, 2013a). 11.1.7 Financiële kosten en baten De financiële voordelen komen voort uit het feit dat er door afstemming minder uitloop en risico’s zijn bij de uitvoer van projecten. Nu liggen werken vaak tijdelijk stil omdat er slecht is afgestemd in de planning van de uitvoer of gaat nadat een werk voltooit is alsnog de straat open omdat er nog werkzaamheden blijken te zijn aan ondergrondse kleine infrastructuren. Het zijn dus toekomstige baten wanneer je deze toekomstige kosten voorkomt. De kosten van de afstemming zitten in de bemensing van de afstemmingsgroepen. De bemensing van de diverse afstemmingsgroepen vindt voornamelijk plaats binnen de eigen organisaties. De kosten voor de regisseurs en de secretariële ondersteuning wordt gedeeld tussen de gemeente Tilburg (42,5%), Enexis (42,5%) en Brabant Water (15%) en worden begroot rond de 70.000 euro per jaar (Gemeente Tilburg, et al., 2013b; Klessens, 2013c). Daarnaast zijn er mogelijk nog kosten voor de partijen wanneer deze werkzaamheden eerder uitvoeren dan strikt volgens hun eigen asset-management noodzakelijk. Deze kosten zijn moeilijk in te schatten en daartegenover staat dat gezamenlijk werken in de openbare ruimte ook geld bespaart doordat kosten voor graafwerkzaamheden, herbestrating en verkeersmaatregelen kunnen worden gedeeld met de combinatie partners. 11.1.8 Maatschappelijke kosten en baten Het maatschappelijke voordeel wordt gerealiseerd doordat de werkzaamheden van Enexis, Brabant Water en de gemeente Tilburg zijn afgestemd en deze niet meer na elkaar met tussen periodes plaatsvinden. Door een deel van de werken in de openbare ruimte, namelijk die van Enexis, Brabant Water en de gemeente Tilburg af te stemmen vindt er een grote reductie plaats op de overlast welke burgers en ondernemers in de stad ondervinden. De werken van de Gemeente Tilburg, Brabant Water en Enexis omvatten het grootste deel van alle werken in de openbare ruimte, en daarmee vindt er een grote dekking plaats. Doordat er combinaties worden gemaakt welke afgestemd zijn op de bereikbaarheid van de stad vindt er minder overlast plaats voor de verkeers- en vervoersstromen in de stad en blijft de stad als geheel beter bereikbaar. Daarnaast heeft Tilburg meer grip op de toekomst omdat plannen langer vooruit bekend zijn waar voorheen meerjarenprogramma’s van Enexis en Brabant Water pas zeer laat bij de gemeente bekend waren.
204
11.1.9 Implementatie en uitvoering Het convenant is per 31 mei 2013 getekend en aan de implementatie in de drie organisaties wordt gewerkt. De eerste afstemmingsronde van de meerjarenprogramma heeft lange tijd op zich laten wachten omdat de gemeente Tilburg al haar projecten in de openbare ruimte nog moest koppelen aan geografische gegevens om zichtbaarheid op een meerlaagse kaart mogelijk te maken. Netbeheerders Enexis en Brabant Water hebben deze gegevens wel visueel beschikbaar voor hun gehele regio. De eerste afstemmingsronde is gedaan op 29 augustus en betrof een inhaal slag van de jaren 2013 en 2014. Gekeken is welke projecten als ‘gemiste kans’ beschouwd moeten worden en bij welke projecten een combinatie alsnog mogelijk is. Doordat het om projecten van 2013 (veel gemeentelijke projecten uit 2013 schuiven door naar 2014) en 2014 ging was de bandbreedte waarbinnen geschoven kon worden met gemeentelijke projecten beperkt, veel van de projecten zijn al vastgesteld in het MJP en al gecommuniceerd met wijkraden waardoor schuiven met die projecten vanuit politiek oogpunt niet wenselijk is (Venneman, 2013). Enexis heeft vanwege haar organisatorische opzet (asset-management, service provider, zie paragraaf 10.5.1.1) al het werk voor 2014 al uitgegeven aan de service provider, voor Enexis is het daardoor ook lastiger om voor 2013 en 2014 te schuiven met projecten, echter heeft Enexis vanwege de verplichte gassanering (zie paragraaf 10.3.1.1) zoveel werk dat zij wijken waarin zij wil saneren kan uitruilen zolang men maar een vast aantal kilometer per jaar saneert (Lemmens, 2013). In de eerste afstemmeningsronde zijn in totaal X projecten van de X aangemerkt voor een combinatie in 2014. Een X tal projecten zijn beschouwd als gemiste kans omdat hier het werk al in uitvoering was terwijl er wel partijen waren die in combinatie mee hadden willen gaan, voor deze projecten kwam het afstemmingskader te laat. De volgende afstemmingsronde zal gaan om de jaren 2015-2016 en hierin zijn alle partijen vrijer omdat deze plannen nog geen harde plannen zijn. Brabant Water is volgzaam aan de plannen van de gemeente en Enexis en bekijkt per potentieel combinatieproject of zij het noodzakelijk acht om mee te gaan in het werk. Naast de afstemmingsrondes vinden er nog implementaties plaats binnen de drie organisaties. De implementatie in de drie organisaties omvat onder andere veranderingen in de manier van werken. Bij gemeente zullen aanpassingen gedaan moeten worden in de gunningsregels zodat opdrachtnemers niet direct aan de slag kunnen na het gunnen van het werk maar dat hier de mogelijkheid is om vier weken voor de uitvoering een ASU overleg (afstemmingsoverleg start uitvoering) te laten plaatsvinden. Ook bij de netbeheerders moet in de verschillende lagen van de organisatie bewustzijn ontstaan voor de ‘nieuwe’ manier van afstemmen. Iedere partij wordt minder flexibel in de mogelijkheden om in een vergevorderd traject projecten te stoppen of aan te passen, maar daar tegenover staat dat projecten vlotter zullen verlopen wanneer deze in uitvoering zijn en dat de (maatschappelijke) overlast van de projecten veel lager is dan wanneer de projecten afzonderlijk tot uitvoer zouden zijn gekomen.
205
11.2
Case Amsterdam: Coördinatiestelsel Werken aan de Weg
Deze casestudie gaat over het afstemmen van werkzaamheden in de stad Amsterdam. Sinds 1924 heeft men in Amsterdam een afstemming tussen de verschillende partijen die werkzaam zijn in of onder de openbare ruimte. In de gemeente Amsterdam faciliteert men voor het werken in de openbare ruimte het Coördinatiestelsel ‘Werken aan de Weg’. Het Coördinatiestelsel is een vergaande samenwerking tussen organisaties die projecten uitvoeren in de openbare ruimte van de gemeente Amsterdam. Het betreft zowel infrastructuurprojecten voor de bovengrond als voor de ondergrond en omvat ook bouwprojecten en evenementen. Het Coördinatenstelsel van Amsterdam is er voor de eerste planvorming tot de uitvoer van het werk en heeft als doel het afstemmen van werkzaamheden, gezamenlijk aanpakken van werkzaamheden en het minimaliseren van de overlast door werkzaamheden (Wentholt, 2013c). Onderstaande paragrafen beschrijven wie er allemaal betrokken zijn bij de totstandkoming en uitvoering van dit stelsel, wat de doelstellingen zijn, hoe het totstandkomingsproces en het uiteindelijke afstemmingsproces vorm hebben gekregen . Daarnaast zal worden aangegeven hoe de juridische kant van de oplossing is vormgegeven en welke financiële en maatschappelijke kosten én baten er aan de oplossingen verbonden zijn . 11.2.1 Betrokken partijen en infrastructuren Het Coördinatiestelsel kenmerkt zich doordat vrijwel alle partijen, zowel privaat als publiek, die werkzaam zijn in de openbare ruimte (bovengronds of ondergronds) deel uitmaken van het stelsel. Aan het Coördinatiestelsel nemen vertegenwoordigers van alle stadsdelen en gemeentelijke diensten deel, evenals alle netbeheerders die infrastructuur in de ondergrond van de openbare ruimte hebben . Tevens zijn ook nood- en hulpdiensten betrokken in de uitvoering van het stelsel (zie Figuur 32) (Bureau Stadsregie, 2013e).
Figuur 32 Partijen Coördinatiestelsel Werken aan de Weg Amsterdam (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
11.2.1.1
Partners en relaties
Het Coördinatiestelsel maakt onderscheid tussen partners en relaties. Partners (zie Tabel 73) zijn publieke of private partijen met een actieve beleidsmatige participatie en een financieële bijdrage aan de kosten van het stelsel. Relaties (zie Tabel 74) zijn publieke of private partijen die geen actieve
206
invloed hebben op het beleid maar waarmee wel op regelmatige basis wordt overlegd. Deze relaties dragen dan ook niet financieel bij aan de organisatie rond het stelsel. Tabel 73 partners van het Coördinatiestelsel Werken aan de Weg Amsterdam (Bureau Stadsregie, 2013e)
Type partner Amsterdamse gebiedsbeheerders
Betrokken partners Wegbeheer Amsterdam Stadsdelen Amsterdam Haven Amsterdam
Gemeentelijke bedrijven en diensten
Dienst Infrastructuur Vervoer en Verkeer (DIVV) afdeling stadsinfrastructuur afdeling kunstwerken afdeling projecten afdeling verkeerssystemen Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA)
Kabel- en leidingbedrijven
Waternet Waternet afvalwater Waternet drinkwater Nuon Warmte Liander distributie gas Liander distributie elektra KPN UPC GVB Gemeente vervoersbedrijf GNA Glasvezelnet Amsterdam Colt Technology Services BV EUnetworks Level 3 Communications
Tabel 74 relaties van het Coördinatiestelsel Werken aan de Weg Amsterdam (Bureau Stadsregie, 2013e)
Type relatie Nood en hulpdiensten
Betrokken relaties Politie (Dienst Controle Infrastructuur Verkeer) Gemeentelijke Gezondheidsdienst - GGD Brandweer Amsterdam
Wegbeheerders
Rijkswaterstaat Regiogemeenten Prorail
Stedelijke projecten
Ontwikkelaars
Relaties voor het afwegen van belangen
KvK MKB Bouwend Nederland afd Amsterdam Amsterdam City Oram Fietsersbond TLN EVO
Relaties ten behoeve van kennisdeling
Dienst Milieu en Bouwtoezicht - DMB Dienst Ruimtelijke Ordening - DRO Ingenieursbureau Amsterdam - IBA
207
Projectmanagement - PMB Dienst Stadstoezicht Directie Stedelijke Bestuursadvisering - SB Gemeentelijk platform kabels en leidingen - GPKL Kabel en leidingoverleg - KLO CROW G4 gemeenten: Den Haag, Rotterdam, Utrecht
11.2.1.2
Bureau Stadsregie
Bureau Stadsregie is de spin in het web van het Coördinatenstelsel, zij vervult de ondersteunende taken van het stelsel. Ze maakt deel uit van de afdeling Verkeersmanagement Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer van Gemeente Amsterdam, maar voert haar taken onafhankelijk uit (Bureau Stadsregie, 2013a). Bureau Stadsregie draagt de zorg voor de afstemming van werkzaamheden in de openbare ruimte, zodat een straat of trottoir idealiter maar één keer open hoeft. Bureau Stadsregie zorgt er verder met de stadsregisseur voor dat er niet teveel werk plaatsvindt in dezelfde gebieden, zodat de bereikbaarheid van Amsterdam gewaarborgd blijft. Bureau Stadsregie kent 7 kerntaken: -
Het registreren en beschikbaar stellen van gegevens over werkzaamheden in de openbare ruimte Het coördineren en adviseren met als doel de BLVC aspecten bij werkzaamheden te waarborgen (Bereikbaarheid, Leefbaarheid, Veiligheid en Communicatie) Het stimuleren van samenwerking tussen de partners van het Coördinatiestelsel Het inzamelen, delen en vertalen van kennis over de boven- en ondergrond en daarnaast het ontwikkelen van beleid en het stimuleren van innovaties op dit werkterrein. Het uitvoeren van de communicatie naar bewoners, bezoekers en ondernemers over de gevolgen van wegwerkzaamheden Het leveren van een bijdrage aan het verkeersmanagement van de gemeente Amsterdam. Het ondersteunen en adviseren van de stadsregisseur (Bureau Stadsregie, 2013a) 11.2.2 Aanleiding
Het Coördinatiestelsel kent een lange geschiedenis die terug gaat tot 1924. Toen stelde het toenmalige gemeentebestuur vast dat er afstemming en uitwisseling van informatie op het gebied van infrastructurele projecten nodig was tussen de verschillende gemeentelijke diensten en organisaties. Het doel was om de maatschappelijke hinder door verschillende gemeentelijke onderdelen die werkzaam waren in de openbare ruimte, in te perken . Na deze vaststelling is een begin gemaakt met het Coördinatiestelsel zoals dat nog steeds in Amsterdam wordt gehanteerd, al zijn de verhoudingen tussen de actoren door de jaren sterk veranderd. Waar in 1924 alle infrastructurele afdelingen (ondergronds en bovengronds) nog gemeentelijke organisaties waren, is dat in 2013 niet meer het geval. In de jaren tachtig zijn gemeentelijke en overheidsinstanties veelal zelfstandige organisaties geworden of zelfs geprivatiseerd. Daarnaast kende het aanleggen van nieuwe kabels en leidingen een explosieve groei. Ondanks het feit dat de betrokken bedrijven (netbeheerders) geprivatiseerd waren, besloten deze toch vast te houden aan het Coördinatenstelsel omdat men inzag dat men in de beperkte ruimte van de ondergrond tot elkaar veroordeeld is en men dus maar beter de werkzaamheden op elkaar kan afstemmen (Wentholt, 2013c).
208
Vergunningen voor werkzaamhedenlopen in Amsterdam, een stad met meer dan één miljoen inwoners, via de verschillende stadsdelen, omdat de gemeente Amsterdam heden ten dage is opgesplitst in verschillende stadsdelen. De stadsdelen zijn minigemeentes met een eigen raad, een eigen bestuur en een eigen stadsdeelvoorzitter (Gemeente Amsterdam, 2007). Deze opdeling had tot gevolg dat rond de eeuwwisseling onrust ontstond over de grote hoeveelheid werkzaamheden die plaatshadden in de verschillende staddelen. Amsterdam was een zandbak geworden omdat in alle staddelen tegelijk werkzaamheden plaatsvonden. Amsterdam heeft toen besloten een stadsregisseur aan te stellen die tot taak heeft de totale bereikbaarheid van de stad te waarborgen en dus verder te kijken dan de losse stadsdelen (Wentholt, 2013c). Het Coördinatiestelsel heeft zich flexibel getoond en is door de jaren heen aangepast om zo een waardevol samenwerkingsverband te blijven (Gemeente Amsterdam, 2012). 11.2.3 Doel Het doel van het Coördinatiestelsel Werken aan de Weg is het minimaliseren van de maatschappelijke kosten, hinder en overlast, bij de uitvoering van projecten in en rond de openbare ruimte. Dit gebeurt door te combineren, te toetsen en toezicht te houden: -
-
-
Combineren van projecten: het proces van ‘Werk met Werk maken’, waarbij getracht wordt dat wanneer één partij werkzaamheden heeft in de onder- of bovengrond van de openbare ruimte andere partijen de mogelijkheid hebben om hierin mee te gaan. Door gelijktijdig mee te gaan voorkomt men dat de betreffende weg of trottoir meerdere keren na elkaar wordt opengebroken. Tevens kan er een financieel voordeel zijn door gezamenlijk op te trekken. Toetsen: projecten worden in het Coördinatiestelsel getoetst op de gevolgen en genomen maatregelen betreffende de bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie (BLVC aspecten). Door de BLVC aspecten te optimaliseren verkrijgt men lagere maatschappelijke kosten. Toezicht: er wordt actief toezicht gehouden op projecten op basis van de getoetste BLVC aspecten. (Bureau Stadsregie, 2013b) 11.2.4 Totstandkoming Coördinatiestelsel
Zoals aangegeven is het Coördinatiestelsel niet nieuw en heeft het zich door de jaren heen ontwikkeld tot een veelzijdig stelsel met vele partners. De feitelijk totstandkoming was in 1924. De kracht van het stelsel zit hem in het feit dat partners deelgenoot van het stelsel zijn. Dit houdt in dat men als lid van het Coördinatiestelsel mee beslist over het beleid van het stelsel. Alle partners zijn deelgenoot en daarmee is het commitment en draagvlak groot. Doordat in de beginjaren, vóór de privatisering, de partners het nut ervan hebben ervaren, zijn deze aangebleven als partner toen het zelfstandige organisaties werden (Wentholt, 2013c). Het is daardoor normaal geworden om als netbeheerder deel te nemen aan het stelsel als partner. Er zijn netbeheerders die geen partner zijn. Maar wanneer je geen partner bent, word je niet ondersteund in de bemiddeling vanuit Bureau Stadsregie. Dergelijke bemiddeling voorkomt langlopende conflicten tussen netbeheerders en de gemeente, en is een waardevol aspect van het stelsel. 11.2.5 Structuur Coördinatiestelsel Wanneer een partij in Amsterdam wil werken in de openbare ruimte (bovengronds of ondergronds) dan moet deze partij zijn of haar werk aanmelden bij het Coördinatiestelsel. In diverse overleg- en afstemmingsvergaderingen komt vervolgens het aangemelde werk ter sprake.
209
Het Coördinatiestelsel bevat diverse fases waarin de afstemming tussen projecten van de betrokken partijen plaatsvindt. Deze afstemmingsfases hangen af van de tijdsduur tot de geplande start van de uitvoering van het werk. Het stelsel onderscheidt twee parallel lopende deelprocessen: het ‘Stedelijke Regie’ proces en het proces ‘Werk met Werk maken’. Daarnaast voorziet het Coördinatiestelsel in een overkoepelend Strategisch Overleg (zie Figuur 33) (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009b). Het Coördinatiestelsel wordt secretarieel geleid door het Bureau Stadsregie. Het Bureau Stadsregie is een onafhankelijk onderdeel van de dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer van de gemeente Amsterdam. Bureau Stadsregie heeft de rol van het faciliteren en is coördinator van het afstemmings- /coördinatieproces, daarnaast kan zij als onafhankelijke partij optreden als bemiddelaar bij conflicten in de samenwerking (zie Figuur 33). Naast het Bureau Stadsregie is er de Stadsregisseur. De Stadsregisseur heeft als taak de stedelijke verkeersbereikbaarheid bij werkzaamheden in de openbare ruimte te waarborgen. Hij doet dit door tijdvakken toe te kennen aan projecten. Alleen in een toegekend tijdvak mag er aan het project worden gewerkt. Tevens kan de Stadsregisseur projecten koppelen, waardoor hij aangeeft of projecten tegelijkertijd uitgevoerd dienen te worden of juist niet tegelijkertijd uitgevoerd mogen worden. De Stadsregiseur heeft hiervoor het mandaat van het college van Burgemeester en Wethouders van Amsterdam (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a). In opdracht van de Stadsregisseur maakt het Bureau Stadsregie een Meerjarenanalyse (visie drie jaar vooruit, momenteel 2013-2015). De Meerjarenanalyse omvat alle projecten in de gemeente Amsterdam die meer dan 4 weken duren, overlast veroorzaken en raakvlakken hebben met andere projecten. Het doel van deze analyse is om op basis van alle informatie in een vroeg stadium projecten op elkaar af te stemmen (Bureau Stadsregie, 2013c).
Figuur 33 Structuur Coördinatiestelsel Werken aan de Weg Amsterdam (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009b)
Onderstaande paragrafen zullen ingaan op de verschillende overlegmomenten en overleg trajecten.
210
11.2.5.1
Strategisch Overleg Coördinatiestelsel Werken aan de Weg
Het Strategisch overleg is het beleidsorgaan van het Coördinatiestelsel van Amsterdam. Het is een overkoepelend overleg waarin op strategisch niveau wordt gesproken over de technische aspecten van het samenwerken. Mogelijke ontwikkelingen en knelpunten van het Coördinatiestelsel komen aan de orde. De betrokken partners streven erna om, met begrip voor de verschillende belangen van een ieder , de kwaliteit en werking van het Coördinatiestelsel te waarborgen. Dit overkoepelend overleg vindt vier keer per jaar plaats en is onafhankelijk van een projectfase. Naast de bepaling van strategie, is het overleg ook bedoeld als platform voor de partners en stadsregisseur ter controle van de onafhankelijkheid van Bureau Stadsregie. De meerwaarde voor de partners is dat ze deelgenoot zijn van het stelsel, zelf agenda punten kunnen aandragen en aanpassingen kunnen realiseren aan het stelsel. Bij het overleg zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 75 & Tabel 76 aanwezig in hun genoemde rol. Tabel 75 Vaste leden voor het Strategisch Overleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Vaste leden (op management niveau) Leden sectorhoofdenoverleg Stadsdeelwerken Vertegenwoordigers van kabel en leidingbedrijven Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer Ingenieursbureau Amsterdam Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam
Rol Inbrengen visie van de stadsdelen Inbreng visie van KLB Inbrengen visie stedelijke infrastructuur Inbreng visie op infrastructurele ontwikkeling: planvoorbereiding en -uitvoering Inbreng visie op planhaalbaarheid en –financiering
Tabel 76 Agendaleden / op uitnodiging genodigde leden voor het Strategisch Overleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Agendaleden / op uitnodiging Stadsregiseur Gasunie Bestuursdienst gemeente Amsterdam Dienst Ruimtelijke Ordening Consessiehouder OV tram en bus
11.2.5.2
Rol Toezichthouden op onpartijdig oordelen Bureau Stadsregie Inbreng visie Directe koppeling met B&W Inbreng stedenbouwkundige visie Inbreng visie openbaar vervoer
Stedelijke Regie
Het proces rond de Stedelijke Regie kent twee overleggen per jaar en richt zicht voornamelijk op de bereikbaarheid van de hoofdnetten voor het verkeer. Daarnaast richt de Stedelijke Regie zich op de BLVC aspecten (bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie). De twee overleggen van het stedelijke regie proces: -
Regie Overleg Werkgroep Werk in Uitvoering
11.2.5.2.1 Regie Overleg Het regie overleg vindt één maal per maand plaats en bespreekt projectplannen uiterlijk 22 maanden voor de start van de uitvoering. Het is een behandeling van de tijds-, thema en gebiedsgebonden projecten aan de hand van de Meerjarenanalyse.
211
Het regie overleg heeft als doel een advies uit te brengen aan de stadsregisseur bij het toekennen van een tijdvak voor de uitvoering van een project en de mogelijke koppeling van projecten (de verplicht gelijktijdige uitvoering). Bij het overleg zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 77 & Tabel 78 aanwezig in hun genoemde rol. Tabel 77 Vaste leden voor het Regie Overleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Vaste leden (op strategisch niveau) Gebeidsbeheerders Verkeersmanager Vertegenwoordiger van consessiehouder OV tram en bus Politie Brandweer Stadsregisseur (voorzitter)
Adviseur projectmanagement Voorzitter Werkgroep Werk in Uitvoering Bureau Stadsregie (secretaris)
Rol Waarborgen van lokale bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie Waarborgen doorstroming hoofdnet auto, OV en fiets Waarborgen doorstroming bus en tram Bewaken verkeersveiligheid en verkeersdoorstroming Bewaken bereikbaarheid van nood- en hulpdiensten lokaal en stedelijk Wordt geadviseerd door de belanghebbende en deskundige, tevens verbindende schakel naar de wethouder Adviseur inzake Bereikbaarheid, Leefbaarheid, Veiligheid en Communicatie aspecten Verbinding leggen tussen projecten en gebieden Organisatie en verslaglegging
Tabel 78 Op uitnodiging genodigde leden voor het Regie Overleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Op uitnodiging Betrokken projectleiders Beheerders van boven- en ondergrondse infrastructuur en externe partijen
Rol Verschaffen projectinhoudelijke informatie Meerjarenprogramma’s
11.2.5.2.2 Werkgroep Werk in Uitvoering De werkgroep Werk in Uitvoering heeft tot doel de overlast op de hoofdnetten te minimaliseren en doet dit door de BLVC aspecten te toetsen en er in te adviseren. De werkgroep overlegt wekelijks, is projectgericht en bespreekt plannen uiterlijk 6 maanden voor de start van de uitvoering. De hoofdnetten zijn die voor het autoverkeer, openbaar vervoer en de fiets. Voor het hoofdnet-fiets geldt dat het hierbij om een omleiding moet gaan die meer dan één week duurt (Bureau Stadsregie, 2013h). De werkgroep heeft de volgende primaire taken: -
Het adviseren van de stadsregisseur over het aan de wijzen definitieve tijdvak en de definitieve koppeling van projecten Het adviseren van projectleiders over de in het bestek op te nemen aspecten betreffende de bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie. Het adviseren van gebiedsbeheerders over de in te verlenen vergunningen op te nemen aspecten betreffende de bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie. (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
De werkgroep krijgt tevoren de plannen van de projectleiders t om in de vergadering mogelijke knelpunten te kunnen bespreken. De werkgroep geeft na de bespreking een advies (positief of negatief) mee aan de gebiedsbeheerders die een vergunning voor het project moeten verlenen en
212
aan de stadsregisseur die een definitief tijdvak en koppeling moet vaststellen. De uiteindelijke toekenning van het wenstracé ligt bij het stadsdeel (Wentholt, 2013c). De afspraken die voortkomen uit de Werkgroep Werk in Uitvoering worden door de inspecteurs van het Bureau Stadsregie gecontroleerd. Men probeert 10 projecten per week te controleren en koppelt deze resultaten terug naar de werkgroep waar deze dan worden besproken (Bureau Stadsregie, 2013h). Bij het overleg zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 79 & Tabel 80 aanwezig met hun genoemde rol. Tabel 79 Vaste leden voor de Werkgroep Werk in Uitvoering en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Vaste leden (op project niveau) Gebeidsbeheerders + tijdelijke gebiedsbeheerders grootstedelijke projecten
Verkeersmanager & VRI manager
Vertegenwoordiger van consessiehouder OV tram en bus Politie Brandweer Adviseur projectmanagement Bureau Stadsregie (voorzitter) Bureau Stadsregie (secretaris) Werkgroep Werk in Uitvoering inspecteurs
Rol Waarborgen van lokale bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid en communicatie. Inbrengen van kennis van het gebied en de activiteiten in de openbare ruimte Inbrengen kennis over de doorstroming en geometrie van het hoofdnet. Inbrengen kennis over afwikkeling verkeer op kruispunten Waarborgen doorstroming bus en tram Bewaken verkeersveiligheid en verkeersdoorstroming Bewaken bereikbaarheid van nood- en hulpdiensten lokaal en stedelijk Adviseur inzake Bereikbaarheid, Leefbaarheid, Veiligheid en Communicatie aspecten Procesbegeleider en adviseur naar stadsregiseur en gebeidsbeheerders Organisatie en verslaglegging Terugkoppeling toezicht/schouwen van projecten
Tabel 80 Op uitnodiging genodigde leden voor de Werkgroep Werk in Uitvoering en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Op uitnodiging Betrokken projectleiders Objectbeheerders
11.2.5.3
Rol Verschaffen projectinhoudelijke informatie Verschaffen objectinformatie
Werk met Werk maken
Het ‘Werk met werk maken’ proces is gericht op het combineren van werkzaamheden welke zich afspelen op één locatie en loopt parallel aan het proces van de Stedelijke Regie. Het traject van Werk met Werk maken kent drie overleggen: -
Planvormingsoverleg Voorbereidingsoverleg Uitvoeringsoverleg
11.2.5.3.1 Planvormingsoverleg Het planvormingsoverleg vindt iedere vier weken plaats en is projectgericht. Het bespreekt plannen 5 tot 2 jaar voor de start van de uitvoering. Het doel van het planvormingsoverleg is om in een vroege fase, waarin de plannen eventueel nog aangepast en gewijzigd kunnen worden, advies te geven over de financiële en technische consequenties van de gewenste bovengrondse plannen op de bestaande
213
aanwezige ondergrondse infrastructuur. Doordat de stedenbouwkundige plannen zich nog in de initiatieffase bevinden kan er gezamenlijk gezocht worden naar alternatieven om de (maatschappelijke) kosten voor de mogelijke aanleg en verlegging van kabels en leidingen zo laag mogelijk te houden. Andersom geeft het Planvormingsoverleg advies over de consequenties van plannen betreffende de ondergrondse infrastructuur op de bestaande bovengrond (Bureau Stadsregie, 2013d). Juist door in deze vroege fase van projecten aan kennisdeling te doen voorkomt men in de toekomst kosten en conflicten. De voordelen zitten dan ook voornamelijk in het toekomstbestendig maken van een plan. Door vooraf goed na te denken en te sparren met de andere partners van het stelsel voorkomt men later hoge verlegkosten (Wentholt, 2013c). Wanneer het plan in het Planvormingsoverleg is besproken wordt het vrijgegeven voor de behandeling in het Voorbereidingsoverleg. Bij het overleg zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 81 & Tabel 82 aanwezig in hun genoemde rol. Tabel 81 Vaste leden voor het Planvormingsoverleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Vaste leden (op project niveau, met projectoverstijgende benadering) Gemeentelijke beheerders van infrastructuren en objecten in de openbare ruimte Kabel en leidingbedrijven Bureau Stadsregie (voorzitter) Dienst Ruimtelijke Ordening (secretaris)
Rol Verantwoordelijk voor eigen projectaandeel Verantwoordelijk voor eigen projectaandeel, inzicht geven in consequenties voor kabels en leidingen Proces begeleider, bemiddelaar, adviseur Organisatie en vastlegging
Tabel 82 Op uitnodiging genodigde leden voor Planvormingsoverleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Op uitnodiging Betrokken projectleiders
Rol Projectinhoudelijke informatie aanleveren, verwerken adviezen kabel- en leidingbedrijven
11.2.5.3.2 Voorbereidingsoverleg Het Voorbereidingsoverleg vindt net als het Planvormingsoverleg iedere vier weken plaats en is projectgericht. Het bespreekt knelpunten in de voorbereidingsfase van projecten 24 tot 4 maanden voor de start van de uitvoering. In het Voorbereidingsoverleg worden de planningen van de projecten op hoofdlijnen vastgesteld en kijkt men of verschillende partijen werkzaamheden kunnen combineren: het zogenaamde Werk met Werk maken waardoor het aantal wegopenbrekingen wordt beperkt (Bureau Stadsregie, 2013f). Het Bureau Stadsregie houdt de Meerjarenplanning bij met daarin alle plannen voor de komende 3 jaar en stuurt iedere vier weken lijsten rond met mutaties en nieuwe projecten. Het is aan de betrokken partners om daarop te reageren (mogelijkheid tot samenwerken). Wanneer er knelpunten ontstaan worden deze besproken in het overleg. Zo kan het zijn dat een partij versneld wil starten met de uitvoering van het werk, maar dat overige partijen die willen combineren dit qua planning niet rond krijgen. In zo’n geval wordt dit besproken in het overleg (Bureau Stadsregie, 2013f). Mocht men er niet zelfstandig uitkomen dan bemiddelt Bureau Stadsregie voor de aangesloten partners. Netbeheerders die geen partner zijn hebben geen recht op deze ondersteuning (Wentholt, 2013c).
214
Naast het combineren, werk met werk maken, stelt het overleg de verdeelsleutel voor de kosten van het herstraatwerk vast en komt het met een verdeelsleutel voor de BLVC aspecten. Wanneer de knelpunten zijn besproken en de planning op hoofdlijnen is gemaakt, wordt het plan vrijgegeven voor uitvoering. De afspraken die voortkomen uit, of worden gemaakt in het Voorbereidingsoverleg zijn bindend voor de betrokken partijen. Daarom wordt van de deelnemers verwacht dat zij met voldoende mandaat aanschuiven bij het overleg (Bureau Stadsregie, 2013f). Bij het overleg zijn de partijen Tabel 84 aanwezig in hun genoemde rol.
zoals
genoemd
in
Tabel
83
&
Tabel 83 Vaste leden voor het Voorbereidingsoverleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Vaste leden (op project niveau) Adviseur procesmanagement Bureau Stadsregie Bureau Stadsregie (voorzitter) Bureau Stadsregie (secretaris)
Rol Adviseur tijdvakken en planning Proces begeleider, bemiddelaar Organisatie en vastlegging
Tabel 84 Op uitnodiging genodigde leden voor Voorbereidingsoverleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Op uitnodiging Vertegenwoordiger gebiedsbeheerder Betrokken projectleiders
Rol Relatie naar vergunning en planning Projectinhoudelijke informatie aanleveren
11.2.5.3.3 Uitvoeringsoverleg Het Uitvoeringsoverleg vindt iedere twee weken plaats en is uitvoeringsgericht. Het bespreekt knelpunten die in de uitvoeringsfase van projecten zouden kunnen optreden, 4 maanden voor de start van de uitvoering tot aan de uitvoering met het doel om tot oplossingen te komen op realisatie niveau. Men probeert hiermee zo kort mogelijke lijnen te hebben met de uitvoering op straat, zodat de overlast beperkt kan worden. Het overleg is er om centraal de projecten die in uitvoering zijn bij te houden op uitvoeringsniveau. Voorafgaand aan het overleg krijgt iedere partij de stukken om deze te bestuderen. Bij het overleg zijn de partijen Tabel 86 aanwezig in hun genoemde rol.
zoals
genoemd
in
Tabel
69
&
Tabel 85 Vaste leden voor het Uitoveringsoverleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Vaste leden (op project niveau) Bureau Stadsregie (voorzitter) Bureau Stadsregie (secretaris)
Rol Proces begeleider, bemiddelaar Organisatie en vastlegging
Tabel 86 Op uitnodiging genodigde leden voor Uitvoeringsoverleg en hun rol (Gemeente Amsterdam & Bureau Stadsregie, 2009a)
Op uitnodiging Vertegenwoordiger gebiedsbeheerder Betrokken projectleiders
Rol Relatie naar vergunning en planning Projectinhoudelijke informatie aanleveren
215
11.2.5.4
Buitengewoon Coördinatie Overleg
Naast de vaste overleggen in het proces van Werk met Werk maken is er ook een mogelijkheid tot een Buitengewoon Coördinatie Overleg. Het Strategisch overleg heeft de mogelijkheid een aanvraag voor Buitengewoon Coördinatie Overleg door één van de partners goed te keuren. Het Buitengewoon Coördinatie Overleg is een apart traject voor uitzonderlijk grote of zeer complexe projecten (bijvoorbeeld: de Zuidas, IJburg, NZ lijn, Centraal Station etc). Bij een Buitengewoon Coordinatie Overleg wordt hetzelfde driedelige traject doorlopen van Werk met Werk maken: planvormings-, voorbereidings- en uitvoeringscoördinatie (zie Figuur 33), maar dan specifiek voor een afgebakend gebied of grootstedelijk project. Het proces gericht op de Stedelijke Regie wordt altijd centraal doorlopen, omdat bovenstaande projecten wel invloed hebben op de gehele stad/gemeente. 11.2.6 Juridisch kader Het Coördinatiestelsel kent een bestuursrechtelijke verankering en is daarmee afdwingbaar. Deelname als partner is vrijwillig en is niet afdwingbaar. Echter is deelname aan bespreking van de projecten in het Coördinatiestelsel wel verplicht en afdwingbaar. De structuur van het stelsel met de verschillende overleggen is sinds 1 oktober 2009 bestuursrechtelijk ondergebracht in de verordening Werken in de Openbare Ruimte (WIOR) met daarnaast de Nadere Regels WIOR en voor de uitvoer het handboek Zo Werken wij in Amsterdam (Bureau Stadsregie, 2013g). De WIOR voorziet in een graafrust van 5 jaar wanneer één van de partijen werkzaamheden op een locatie heeft verricht. Als men toch, omwille van klantgedreven werk, een openbreking moet doen binnen de graafrust van 5 jaar, dient men van gevel tot gevel te herstratenin plaats van enkel de breedte van de sleuf. Hierdoor wordt het voor grondroerders een dure aangelegenheid om de graafrust te breken (Wentholt, 2013c). 11.2.7 Financiële kosten en baten Het Coördinatiestelsel van de gemeente Amsterdam kost jaarlijks rond de 2.500.000 euro waarvan ongeveer 33% wordt betaald door stelselpartners en 66% uit algemene middelen van de gemeente Amsterdam (Bureau Stadsregie, 2013b). Een overzicht van de kosten en baten is gegeven in Tabel 87. Tabel 87 Kosten baten Coördinatiestelsel Amsterdam(Bureau Stadsregie, 2013b)
Omschrijving Kennismanagement Informatiemanagement Procesmanagement Inspecties Bijdrage partners stelsel Algemene middelen Totaal
Kosten 598.000 1.147.000 613.000 90.000
2.448.000
Baten
814.000 1.634.000 2.448.000
Doordat partners betalen zijn zij deelgenoot en daardoor heerst er een breed draagvlak. Soms zullen partijen eerder moeten investeren in de uitvoering om mee te kunnen in gecombineerde werkzaamheden Het is een spel van geven en nemen, en doordat men veel met dezelfde vertegenwoordigers werkt, is er vertrouwen in elkaar (Wentholt, 2013a, 2013c). De administratieve lasten zijn in de loop der jaren verminderd. Waar in het verleden alle kaartmaterialen en projectinformatie op papier per post werd verzonden is men overgestapt op het digitaal versturen van kaartmaterialen en projectinformatie.
216
De financiële baten zitten vooral in het feit dat door de kennisoverdracht en het delen van inzichten men conflicten in de uitvoer en toekomst van werken voorkomt. Door tijdig na te denken over de BLVC (Bereikbaarheid, Leefbaarheid, Veiligheid en Communicatie) aspecten voorkomt men mogelijke problematiek op locatie. Vooral het vermijden van toekomstige problematiek is een zeer grote batenpost welke moeilijk is te waarderen en vaak wordt vergeten omdat deze zich niet in directe financiële voordelen laat vertalen (Wentholt, 2013c). 11.2.8 Maatschappelijke kosten en baten Het Coördinatiestelsel heeft maatschappelijke baten, doordat er steeds meer werken in de openbare ruimte gecombineerd worden. In het proces van Werk met Werk maken zijn in 2012 dertig grote projecten (met vele deelprojecten) op de agenda geweest van het Planvormingsoverleg waarna 1345 projecten ter tafel zijn gekomen voor combinatie in het Voorbereidingsoverleg. Dit heeft geleid tot maar liefst 325 mutaties in de projecten waarbij aanpassingen zijn gedaan n.a.v. het Voorbereidingsoverleg (Bureau Stadsregie, 2013b). In 2012 zijn er in het totaal 780 werken gecombineerd uit de 1345 werken die voor vergunning zijn aangemeld (Wentholt, 2013b). Hoeveel werken er zonder het stelsel zelfstandig zouden zijn gecombineerd is helaas niet vast te stellen. Amsterdam probeert in de afstemming de maatschappelijke kosten inzichtelijk te maken, en te werken met het principe van ‘Total cost of ownership’ waarbij de totale levensduur van de ondergrondse infrastructuur leidend is in de onderhouds- of vervangingsafwegingen (Wentholt, 2013d). Doordat projecten gecombineerd worden, is het voor de gemeente goed te onderbouwen/verantwoorden waar er nog wel gewerkt wordt en is mede door de graafrust de overlast voor de omgeving lager dan zonder de combinaties. Door de Stadsregiseur is de bereikbaarheid gewaarborgd en blijven de hoofdverkeersaders voldoende vrij waardoor Amsterdam en al haar stadsdelen bereikbaar blijven. 11.2.9 Uitvoering Het Coördinatiestelsel loopt goed zoals te zien is uit het aantal projecten wat gecombineerd wordt ten opzichte van het totaal aangevraagde vergunningen. Daarnaast wordt het stelsel voortdurend door de partners verbeterd. Wel blijkt dat er binnen het Voorbereidingsoverleg nog verbeteringen mogelijk zijn, zo blijkt uit een onderzoek in opdracht van Bureau Stadsregie. Problemen zitten in het feit dat partners onvoldoende voorbereid naar het overleg komen, onvoldoende kennis hebben van het standpunt van de partij die ze vertegenwoordigen en dat men sneller en directer acties moet uitzetten na afloop van de overleggen. Het zijn punten waar iedereen binnen het Coördinatiestelsel het mee eens is maar die niet vanzelf verdwijnen. Om deze reden is men dan ook begonnen met interne audits waarbij de stelselpartners van het Voorbereidingsoverleg bij elkaar langs gaan om te kijken hoe men binnen de organisatie van de betrokken partner de stappen van het Coördinatiestelsel inbedt. Op deze manier worden problemen waar partners intern tegenaanlopen duidelijk en kan men zoeken naar oplossingen (Bureau Stadsregie, 2013b). Tevens blijkt het Coördinatiestelsel vooral grip te geven op de afstemming en mist het nog voldoende controle op de uitvoer van het werk. Dit ondanks dat de gemeente de middelen heeft tot handhaving in de vorm van controle en toezicht (Wentholt, 2013c).
217
11.3
Case Amsterdam: Integrale Leidingen Tunnel
Deze casestudie gaat over de Integrale Leidingen Tunnel in de Mahlerlaan in Amsterdam. Een leidingentunnel is een tunnel waarin ondergrondse kleine infrastructuren liggen. In het gebied de Zuidas in Amsterdam ligt sinds 2005 een Integrale Leidingen Tunnel voor alle daar aanwezige kabels en leidingen. De Zuidas kenmerkt zich door een zeer hoge bouwdichtheid waarvan vele kantoren. Om de kabels en leidingen in de Mahlerlaan een plaats te geven in de openbare ruimte is er in dit geval niet gekozen om deze te begraven in de ondergrond maar gekozen voor een Integrale Leidingen Tunnel (Ingenieursbureau van Amsterdam & Taselaar, 2013). Bij het tot stand komen van een ILT zijn vele partijen betrokken, het vergt een vergaande samenwerking met vele te maken afspraken om tot een ILT te komen. Onderstaande paragraven zullen ingaan wie er allemaal betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van de ILT, wat de doelstellingen waren, hoe het totstandkomingsproces in elkaar heeft gezeten en hoe uiteindelijk de gerealiseerde tunnel is geworden. Daarnaast zal worden aangegeven hoe de juridische kant van de oplossing is vormgegeven en wat voor financiële en maatschappelijke kosten en baten en aan de oplossingen zitten. 11.3.1 Betrokken partijen en infrastructuren Bij het proces tot de totstandkoming van de Integrale Leidingen Tunnel in de Mahlerlaan zijn de partijen zoals genoemd in Tabel 88 betrokken. Na de aanbesteding is het werk gegund aan Heijmans en GTI. Tabel 88 Betrokken partijen totstandkomingsproces ILT Mahlerlaan (Delhez & Van Huët, 2007)
Type partij Opdrachtgever & projectleiding Adviseur civiele werk Adviseur kabels en leidingen Netbeheerders
Aannemer deelgebied Mahler IV
Naam Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam, Cees Hompe Ingenieursbureau van Amsterdam, Frans Taselaar Tebodin Waternet: riolering en waterleiding Nuon: gas, elektriciteit, stadverwarming, stadskoeling KPN: telecom Colt: telecom G&S Bouw
Aannemer civiele werk Aannemer tunneltechnische installaties Aannemer kabels en leidingen
Heijmans GTI Nacap
Naast de bovengenoemde partijen zijn ook gebouwbeheerders van de reeds bestaande bebouwing van ABN-Amro betrokken en hebben de Dienst milieu en Bouwtoezicht van de gemeente Amsterdam een controlerende rol gehad (Delhez & Van Huët, 2007). 11.3.2 Aanleiding De keuze voor een Integrale Leidingen Tunnel in de Mahlerlaan kent drie zeer belangrijke aanleidingen: bouwdichtheid, toekomstige openbrekingen van de openbare ruimte en ambitie voor de toekomst. De Zuidas is een veelzijdig stadsgebied met een zeer hoge bouwdichtheid. De bouwdichtheid bedraagt in bruto floor space index (aantal vierkante meter bruto vloer oppervlak per vierkante meter plangebied) 4,0 in de Zuidas waar in de rest van Nederland 1,5 gebruikelijk is (Taselaar & Kaljee, 2005). Doordat het karakter van de Zuidas zich kenmerkt door een zeer hoge bouwdichtheid waren er veel kabels en leidingen noodzakelijk. Wanneer de berging van kabels en leidingen in de Mahlerlaan op traditionele manier was gedaan dan was er 30 meter breedte in de openbare ruimte
218
nodig (Delhez & Van Huët, 2007). Omdat de openbare ruimte voor het herbergen van kabels en leidingen beperkt was en de hoeveel te herbergen kabels en leidingen groot, was er een andere oplossing noodzakelijk (Hompe, 2013). Doordat de Zuidas constant in ontwikkeling is en de aanleg en uitbereiding van kabels en leidingen deze trend volgt zou de rijbaan en het trottoir met enige regelmaat open moeten voor aanleg van nieuwe en uitbereiding van bestaande kabels en leidingen (Taselaar & Kaljee, 2005). Het was niet wenselijk kabels en leidingen onder het asfalt te leggen omdat openbrekingen dan zeer kostbaar zouden zijn. Doordat deze graafwerkzaamheden daarnaast ook een negatieve impact hebben op de vervoersstromen en openbare ruimte, welke niet passen bij de hoge ambities van de Zuidas, was een andere oplossing noodzakelijk (Delhez & Van Huët, 2007; Hompe, 2013). Naast de aspecten met betrekking tot de ruimte en de overlast komt de aanleiding voor een Integrale Leidingen Tunnel ook voort uit een in 2002 door de gemeente Amsterdam opgezette studie Masterplan Energie en Nutsvoorzieningen Zuidas (Hompe, 2013). Deze studie voorziet dat de gemeente in het Zuidas gebied mogelijk in de toekomst meer Integrale Leidingen Tunnels nodig zal hebben en ziet dan ook een aanleiding om in de Mahlerlaan een ILT aan te leggen als pilot om te leren voor de toekomst (Dienst Milieu en Bouwtoezicht, 2002). 11.3.3 Doel Het doel van de Integrale Leidingen Tunnel in de Mahlerlaan was om alle kabels en leidingen zoals genoemd in Tabel 89 te herbergen. Het betrof hierbij zowel kabels en leidingen met een transportfunctie als kabels en leidingen met een distributiefunctie. Hiermee was de Integrale Leidingen Tunnel in de Mahlerlaan de eerste ILT in Nederland welke beide functies zou gaan herbergen (Hompe, 2013). Het moest een oplossing zijn waarbij direct het eindbeeld zou ontstaan zodat in de Mahlerlaan geen toekomstige openbrekingen meer noodzakelijk zijn en waardoor de Mahlerlaan zich kan door ontwikkelen tot een boomrijke laan met een zes meter brede bomenstrook (Taselaar & Kaljee, 2005). Daarnaast is de Integrale Leidingen Tunnel een pilot project voor de gemeente Amsterdam om te leren voor de toekomst (Delhez & Van Huët, 2007; Hompe, 2013) Tabel 89 Kabels en leidingen in Mahlerlaan (situatie plan fase)(Taselaar & Kaljee, 2005)
Aantal 1 1 14 2 480 1 1 2
Type Gasleiding Waterleiding Elektriciteitskabels Stadsverwarming Telecomkabels Persriool Riool voor opvang hemelwater Stadskoeling
Onbekend DN 150 10 KV DN 350 DN 300 DN 300 DN 900
11.3.4 Totstandkoming ILT Mahlerlaan In het totstandkomingsproces van de Integrale Leidingen Tunnel in de Mahlerlaan zijn 4 verschillende fase te onderscheiden (met een overlap tussen de verschillende fases): -
Verkenningsfase (september 2002 – februari 2003) Voorontwerpfase (januari 2003 – juni 2003) Bestekfase (maart 2003 – februari 2004) Realisatiefase (februari 2004 – april 2005) (Delhez & Van Huët, 2007)
219
11.3.4.1
Verkenningsfase (september 2002 – februari 2003)
Op basis van een notitie, met daarin een positief advies met betrekking tot het aanleggen van een leidigentunnel voor de kabel en leidingen problematiek in de Mahlerlaan, van het Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam neemt de wethouder grondzaken van de gemeente Amsterdam in september 2002 het besluit tot een haalbaarheidsstudie met betrekking tot de aanleg van een ILT in de Mahlerlaan. Het haalbaarheidsonderzoek wordt uitgevoerd door Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam, het gemeentelijk Ingenieursbureau van Amsterdam en adviseur Tebodin. De uitkomsten uit het haalbaarheidsonderzoek gaven aan dat een ILT in de Mahlerlaan grote (maatschappelijke) meerwaarde heeft maar er zijn ook nog belangrijke obstakels: -
-
De meerwaarde is vooral aanwezig wanneer de ILT gereed is voordat de nieuwe bebouwing van het project Mahler IV gereed is. In de tunnel zijn veiligheids- en arbo-aspecten van groot belang en hier dient een verdere uitwerking aan te worden gegeven De betrokken netbeheerders hebben hun bereidheid uitgesproken om hun kabels en leidingen in de tunnel te leggen maar juridische, technische en financiële details zijn nog niet uitwerkt en de mogelijkheid bestaat dat er toch netbeheerders zijn welke uiteindelijk besluiten kabels en leidingen buiten de tunnel te leggen. Een effectieve gemeentelijke onderhouds- en beheersorganisatie is noodzakelijk voor het slagen van de ILT. Er is echter nog geen instemming van netbeheerders en gemeente met een dergelijke organisatie. (Delhez & Van Huët, 2007)
Besluit op basis van het haalbaarheidsonderzoek Aan de hand van het haalbaarheidsonderzoek is de wethouder ingestemd met het plan dat het Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam en het Ingenieurs Bureau van Amsterdam de leidingentunnel verder gaat uitwerken, maar de wethouder heeft aangeven dat vooraf een intentie overeenkomst gesloten dient te worden met de netbeheerders (niet telecom) over deelname aan ligging in de tunnel en dat de telecomverordening aangepast dient te worden om de telecomaanbieders te kunnen verplichten deel te nemen aan ligging in de tunnel. De opdrachtgever is daarmee het Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA) die belast is met de gebiedsontwikkeling/ grondexploitatie van de gemeente Amsterdam en de opdrachtnemer was het Ingenieurs Bureau van Amsterdam (IBA) (Hompe, 2013). De insteek vanuit het OGA en het IBA was praktisch en vanuit de techniek beredeneerd. De netbeheerders werden nog niet intensief betrokken. Het beeld bij het OGA en het IBA was dat alle netbeheerder het een goede oplossing zouden vinden en graag zouden willen meewerken in de oplossing (Hompe, 2013; Van Ravensteijn, 2013). 11.3.4.2
Voorontwerpfase (januari 2003 – juni 2003)
In deze fase is het ruwe VO wat is gemaakt in de verkennende studie uitgewerkt naar een volwaardig VO. Er hebben wijzigingen plaatsgevonden in het ontwerp van de tunnel, de tunnel is breder geworden doordat er ruimte is geboden aan stadskoeling leidingen. Daarnaast zijn de veiligheids- en technische aspecten uitgewerkt. De netbeheerder zijn nog steeds niet actief betrokken bij deze fase omdat men nog steeds in de veronderstelling was dat deze toch wel positief zouden zijn (Delhez & Van Huët, 2007; Hompe, 2013).
220
Besluit op basis van het Voor Ontwerp Op basis van het voor ontwerp wordt door de wethouder besloten om de voorbereidingen van de ILT door te zetten en hij besluit het plan ter instemming voor te leggen aan het college van Burgemeester en Wethouders (Burgemeester en Wethouders van Amsterdam, 2003). In de raadsvoordracht wordt voorgesteld aan de gemeenteraad om: -
-
in te stemmen met het starten van de aanleg van de Integrale Leidingen Tunnel (ILT) in de Mahlerlaan en het ontwerp gereed te maken voor aanbesteding; de kosten van het project (8,9 miljoen euro, inclusief BTW) ten laste te brengen van de grondexploitaties van de projecten Mahler IV en Gershwin (verhouding 50/50); in te stemmen met het onderzoeken van de mogelijkheid om de kosten van de ILT (gedeeltelijk) terug te verdienen door een eventuele uitbreiding van de garages in het project Gershwin; de Telecommunicatieverordening aan te laten passen, teneinde de telecombedrijven te kunnen verplichten gebruik te maken van de ILT; intentieovereenkomsten met de kabel- en leidingenbeheerders (niet telecom) te sluiten voor het leggen van kabels en leidingen in de ILT; (Burgemeester en Wethouders van Amsterdam, 2003)
Op 18 juni 2003 heeft de gemeenteraad het raadsbesluit van het college overgenomen (De Gemeenteraad van Amsterdam, 2003). 11.3.4.3
Bestekfase (maart 2003 – februari 2004)
Vanaf maart 2003 zijn adviseur Tebodin, Ontwikkelbedrijf Gemeente Amsterdam en het gemeentelijk Ingenieursbureau van Amsterdam bezig met uitwerken van het VO richting een bestek. Wanneer de gemeenteraad op 18 juni het besluit neemt is het bestek grotendeels afgerond. In de periode van maart tot juni 2003 neemt de betrokkenheid van de diverse netbeheerders toe en vinden er regelmatig overleggen plaats. In deze periode waarin de details duidelijk worden neemt bij netbeheerder NUON (tegenwoordig netbeheerder Liander) de weerstand toe om deel te nemen aan ligging in de tunnel. NUON was eerder geconfronteerd met een leidingentunnel bij het nieuwe station van Arnhem waarbij ze geheel buiten het totstandkomingsproces waren gehouden en had hier geen goede ervaringen mee (Hompe, 2013). Half juni 2003 besluit NUON om niet meer deel te nemen aan ligging in de tunnel. NUON geeft aan dat men het nut en de noodzaak van een integrale leidingen tunnel inziet maar dat er in het project te veel risico’s zijn betreffende de kosten en de veiligheid, NUON geeft aan meer tijd nodig te hebben om nader onderzoek te doen naar de uitwerking van de kosten en de veiligheid. Dit komt voort uit het feit dat er bij geen enkele betrokken partij veel kennis over integrale leidingen tunnels is en het daarmee voor een netbeheerder dus een raar object vormt met opgewaardeerde risico’s. Aangezien de bouw van de ILT zonder deelname van NUON geen kans van slagen heeft wordt de aanbesteding driekwart jaar uitgesteld zodat NUON haar eigen onderzoek kan afronden. Doordat de bouwplannen van het project Mahler IV fase 1 bovengronds wel doorgang vinden heeft het uitstellen van de aanbesteding tot gevolg dat er tijdelijke aansluitingen buiten de ILT om zullen moeten worden gemaakt voor deze nieuwbouw. In de periode van juni 2003 tot en met december 2003 wordt er intensief samengewerkt met de netbeheerders (inclusief NUON) aan het verdere verbeterd ontwerp van de ILT. Er komt de stuurgroep Kabels en Leidingen Zuidas (welke ook in 2013 nog steeds actief is) en daarmee komt er een versnelling in het proces waarbij een zware bemensing plaatsvindt vanuit de deelnemende
221
partijen. Het doel is bij vrijwel alle partijen duidelijk: de ILT moet er komen (Hompe, 2013; Van Ravensteijn, 2013). Enkel rioolbeheerder Waternet weet nog niet of het wil deelnemen in de tunnel, dit omdat Waternet verwacht dat de tunnel er uiteindelijk toch niet zal komen (Delhez & Van Huët, 2007). Wanneer in december 2003 alle netbeheerder inclusief NUON zich definitief conformeren aan het aangepaste ontwerp en bestek van de ILT gaat kort daarna ook Waternet mee in het plan van de ILT. Doordat Waternet pas laat tot deelname overgaat heeft deze partij hard te werken om het bestek aan te vullen ten aanzien van de benodigde riolering. In februari 2004 gaat men vervolgens over tot het Europees aanbesteden van de ILT in de vorm van twee bestekken. Er is een los bestek voor het civieltechnische werk en een los bestek voor de tunnel technische installaties (Delhez & Van Huët, 2007). 11.3.4.4
Realisatiefase (februari 2004 – april 2005)
De realisatiefase is de laatste fase in het tot stand komen van de Integrale Leidingen Tunnel in de Mahlerlaan. Na het Europees aanbesteden is het tunnel technische werk gegund en uitgevoerd door GTI en het en civieltechnische werk door Heijmans. Door het uitstellen van de aanbesteding in de besteksfase zijn een aantal tijdelijke aansluitingen gerealiseerd buiten de ILT om. De ILT was in april 2005 gereed. Het beoogde doel is hiermee niet bereikt omdat de tunnel te laat klaar was en er dus tijdelijke aansluitingen zijn geweest dit heeft enkel een invloed gehad op de uiteindelijke kosten. 11.3.5 Gerealiseerde Integrale Leidingen Tunnel De gerealiseerde Integrale Leidingen Tunnel in de Mahlerlaan in Amsterdam loopt tussen de Beethovenstraat en de Buitenveldertselaan (zie Figuur 34).
Figuur 34 Situatieschets Integrale Leidingen Tunnel Mahlerlaan (Ingenieursbureau van Amsterdam, sd)
Hij is 500 meter lang, 2,5 meter hoog en 6,50 meter breed. De civiele constructie bestaat uit stalen damwanden met een betonnen dakligger en in het midden van de ILT staat een scheidingswand (zie Figuur 35). In de tunnel liggen zowel distributienetwerken als transportnetwerken (Delhez & Van Huët, 2007). Voor de distributienetwerken zijn aftakkingen gemaakt met afsluitbare openingen in de wanden van
222
de tunnel. Doormiddel van stalen mantelbuizen worden de kabels en leidingen haaks op de tunnel naar de aangrenzende parkeerkelders doorgevoerd. Ook lege mantelbuizen zijn aanwezig om in een later stadium kabels en leidingen aan te sluiten zonder dat de straat tussen de ITL en het betreffende gebouw open hoeft gebroken te worden (Hompe, 2013; Taselaar & Kaljee, 2005). In de 2 tunneldelen lopen langs de wanden de kabels en leidingen met daartussen een gangpad, op deze wijze zijn ze bereikbaar voor personen en kleine machines. Deze moeten in de tunnel kunnen voor inspectie en onderhoud (zie Figuur 36). Doordat de tunnel toegankelijk is voor personen, om werkzaamheden te verrichten, is de tunnel uitgerust met diverse veiligheidssystemen. In deze veiligheidssystemen is men in de ogen van de heer van Ravensteijn doorgeschoten, wat grote kosten met zich meebracht in de aanleg maar ook in het beheer en onderhoud (Van Ravensteijn, 2013). In het zuidelijke deel liggen alle kabels en leidingen welke warmte afgeven en in het noordelijke deel alle koude kabels en leidingen (noordelijke deel weergegeven op Figuur 36) . De drinkwaterleidingen zijn gescheiden van elektriciteit en stadsverwarming. Deze drinkwaterleidingen liggen onder de bodem van de tunnel zodat ten alle tijden schoon en gezond drinkwater gegarandeerd wordt (zie Figuur 35, het blauwe stipje) (Hompe, 2013; Van Ravensteijn, 2013). Daarnaast is de gasleiding gescheiden van elektriciteit om risico’s op brand en ontploffing te verkleinen (Centrum voor Ondergrond Bouwen, 2013). De telecom en data kabels liggen verspreid over beide delen van de tunnel, dit omwille van risicospreiding bij calamiteiten (Taselaar & Kaljee, 2005).
Figuur 35 Impressie Integrale Leidingen Tunnel Mahlerlaan (Projectbureau Zuidas, 2004)
223
Figuur 36 Binnen in de Integrale Leidingen Tunnel Mahlerlaan, Amsterdam (Ingenieursbureau van Amsterdam, 2013)
Het beheer van de ILT wordt gedaan door de Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer van de gemeente Amsterdam. 11.3.6 Juridische aspecten In het proces bleek zeer snel dat er geen bestuursrechtelijke dwang door middel van wet en regelgeving mogelijk was om de netbeheerders te dwingen hun kabels en leidingen in de tunnel onder te brengen. Ook de telecomverordening van de gemeente Amsterdam was bij aanvang onvoldoende in staat de partijen te dwingen tot ligging in de tunnel (Van Ravensteijn, 2013). Het kwam volgens opdrachtgever Cees Hompe (OGA) aan op overtuiging en bemensing in de uiteindelijk opgezette stuurgroep Kabels en Leidingen Zuidas, welke in het geval van de ILT Mahlerlaan pas bij betrokkenheid van de netbeheerders echt in een stroomversnelling kwam (Hompe, 2013). Het uiteindelijke eigendom van de ILT ligt bij de gemeente Amsterdam en de aanwezige kabels en leidingen zijn van de betreffende netbeheerders. Er is sprake van een verhuurovereenkomst tussen de netbeheerders en de gemeente Amsterdam echter is er tot op heden niets afgesproken over de financiële kant van de bijdrage aan het onderhoud en beheer van de ILT (Hompe, 2013). 11.3.7 Financiële kosten en baten In de verkennende studie waren de kosten voor de Integrale Leidingen Tunnel geraamd op 7,5 miljoen euro. Later werd dit bedrag bijgesteld naar beneden naar 3,9 miljoen euro, echter waren in deze raming de tunnel technische installaties buiten beschouwing gelaten. In de voorontwerpfase is het bedrag weer omhoog bijgesteld naar 7,0 miljoen euro en later bij de uitwerking naar een bestek naar 8,9 miljoen euro (De Gemeenteraad van Amsterdam, 2003). De uiteindelijke realisatie heeft 11,2 miljoen euro gekost, en daarmee is het budget fors overschreven. De oorzaak van deze overschrijding komt onder andere voort uit een grotere en diepere uitvoering van het rioolgemaal in de tunnel, dit om voldoende capaciteit te hebben voor de toekomstige realisatie van de ZuidasDok (Delhez & Van Huët, 2007) en door verplichte toepassing van dure veiligheidssystemen om de veiligheid van personen in de tunnel te garanderen (Van Ravensteijn, 2013).
224
In de initiatieffase was het OGA en IBA van mening dat naast bereidheid tot deelname ook de netbeheerders bereid waren tot een bijdrage in de kosten van zowel het aanleg, het beheer als het onderhoud. Later bleek dit niet het geval en tot op heden zijn alle kosten voor de gemeente Amsterdam geweest. Zeer waarschijnlijk heeft dit te maken met hogere doelen, waardoor de confrontatie op financieel vlak echter wegen blijft (Hompe, 2013). Een toekomstige mogelijkheid is om te werken met het Niet Meer Dan Anders principe (zoals beschreven in paragraaf 10.6) maar dan moet eerst duidelijk wat de reguliere kosten zijn (Van Ravensteijn, 2013). 11.3.8 Maatschappelijke kosten en baten De Integrale Leidingen Tunnel aan de Mahlerlaan heeft zijn nut en noodzaak al vele keren bewezen, er zijn in de loop der jaren veel nieuwe kabels en leidingen ondergebracht in de tunnel. Tevens zijn nieuwe gebouwen verrezen in de Mahlerlaan welke via mantelbuizen zijn aangesloten op de tunnel (Hompe, 2013; Van Ravensteijn, 2013). Doordat de mantelbuizen al tot aan de overkant van de Mahlerlaan lopen is de plek van aansluiten een vast gegeven voor nieuwe projectontwikkelaars wat in sommige gevallen hogere bouwkosten met zich meebrengt (Hompe, 2013). Door het moeten aansluiten op bestaande mantelbuizen zijn er in sommige gevallen nog graafwerkzaamheden noodzakelijk maar dit is in geen verhouden wanneer men dit zou vergelijken met de reguliere manier van werken.
225
11.4
Case Alphen aan den Rijn: kabel- en leidingengoot
Deze casestudie gaat over het vanaf 2009 lopende pilot project in Alphen aan den Rijn om een kabelen leidingengoot te realiseren. Een kabel- en leidingengoot is een middel om meer structuur in de ondergrond aan te brengen omdat de aanwezige kabels en leidingen worden gebundeld in een goot die zich in of onder het trottoir bevindt. Bij het tot stand komen van een kabel- en leidingengoot zijn vele partijen betrokken; het vergt een vergaande samenwerking met vele afspraken. Onderstaande paragrafen zullen ingaan op wie er allemaal betrokken zijn bij de totstandkoming van de kabelgoot, wat de doelstellingen zijn, hoe het totstandkomingsproces tot nu toe in elkaar zit en wat het ontwerp voor de goot is geworden. Daarnaast zal worden aangegeven hoe de juridische kant van de oplossing wordt vormgegeven en welke financiële en maatschappelijke kosten en baten er aan vast zitten. 11.4.1 Betrokken partijen en infrastructuren Bij het de totstandkoming van de kabel- en leidingengoot in Alphen aan den Rijn zijn de betrokken partijen de gemeente Alphen aan den Rijn, Liander, Oase, KPN, Ziggo en Reggefiber (zie Tabel 90). Tabel 90 Betrokken partijen en infrastructuren case Kabel- en Leidingengoot Alphen aan den Rijn
Partij Gemeente Alphen aan den Rijn Liander Oase KPN Ziggo Reggefiber
11.4.1.1
Infrastructuur Riool Wegen Gas Elektra Drinkwater Telefoon/data CAI Glasvezel
Gemeente Alphen aan den Rijn
Gemeente Alphen aan den Rijn, afdeling Inrichting Openbare Ruimte. De gemeente Alphen aan den Rijn huisvest 72.950 inwoners in haar gemeentelijk gebied van 5768 hectare (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2013) . De gemeente heeft sinds 1950 een sterke groei doorgemaakt en sinds de bouw rond 1990 van de nieuwe woonwijken ten zuiden van het spoor (Kerk en Zane) heeft Alphen aan den Rijn zich ontwikkeld tot een forenzenstad. Binnen de gemeentelijke organisatie is de afdeling Inrichting Openbare Ruimte verantwoordelijk voor het beheer en de inrichting van de openbare ruimte. 11.4.1.2
Netbeheerder Liander
Netbeheerder Liander, onderdeel van de Alliander holding. Liander is verantwoordelijk voor het elektriciteits- en gasnet in de provincies Flevoland, Noord-Holland, Gelderland en grote delen van Zuid-Holland en Friesland (zie Figuur 28). Totaal voorziet Liander 3 miljoen inwoners en bedrijven van elektra en 2.1 miljoen inwoners en bedrijven van gas (Alliander, 2013b).
226
Figuur 37, Elektriciteits- en gasnet Alliander (Liander en Endinet) (Alliander, 2013b)
11.4.1.3
Netbeheerder Oase
Oase is de drinkwater netbeheerder en leverancier van drinkwater in het oosten van Zuid-Holland. Oase voorziet 750.000 inwoners en 7.200 bedrijven van drinkwater (Oasen, 2013). Oase is netbeheerder en leverancier binnen gemeentelijk gebied Alphen aan den Rijn (zie Figuur 38)
Figuur 38, Voorzieningsgebied Oasen (Oasen, 2013)
227
11.4.1.4
Overige partijen
De overige partijen die betrokken zijn bij de pilot zijn glasvezelnetwerk exploitant Reggefiber, telecom aanbieder en netbeheerder KNP Telecom en CAI (tv) aanbieder en netbeheerder Ziggo. 11.4.2 Aanleiding De pilot met de kabel- en leidingengoot komt voort uit de ambities van de directeur vastgoed van de gemeente Alphen aan den Rijn Chris Schaapman. Hij was voorheen werkzaam bij de gemeente Den Haag en vervulde daarnaast de rol van voorzitter voor het Gemeentelijk Platform Kabels en Leidingen (GPKL). Door deze functie was hij actief betrokken bij het gemeentelijk forum waar problemen en oplossingen rond kabels en leidingen door verschillende gemeenten worden besproken (Van Toorenburg, 2013b). In zijn tijd bij de gemeente Den Haag is hij betrokken geweest bij de kabel- en leidingengoot die is toegepast in de boulevard van Scheveningen. In deze boulevard is in de waterkerende dam een ondergronds tracé van mantelbuizen gerealiseerd waartussen op vaste afstanden inspectieputten zijn aangebracht. De ambitie om een dergelijke oplossing ook elders te realiseren heeft de heer Schaapman meegenomen naar de gemeente Alphen aan den Rijn toen hij daar directeur werd (Van Toorenburg, 2013b). De opdracht vanuit de heer Schaapman was helder en duidelijk: realiseer in de vorm van een pilotproject een kabel- en leidingengoot in het gemeentelijk grondgebied van Alphen aan den Rijn (De Prez, 2013). 11.4.3 Doel Het project heeft drie doelen: a. het realiseren van een kabel- en leidingengoot, b. het opdoen van kennis met betrekking tot de realisatie van een dergelijke kabel- en leidingengoot (Oasen, 2012) en c. het genereren van inzicht voor netbeheerders en telecompartijen (Van Toorenburg, 2013b). 11.4.3.1
Doel A
Ontwikkelen kabel- en leidingengoot. De te ontwikkelen kabel- en leidingengoot moet alle noodzakelijke kabels en leidingen herbergen. Het betreft hier zowel een transport functie als een distributie functie (huisaansluitingen). De kabels en leidingen zoals aangegeven in Tabel 91 moeten worden ondergebracht in de kabel- en leidingengoot (Van Toorenburg, 2013b). Tabel 91 Kabels en leidingen welke ondergebracht dienen te worden in de kabel- en leidingengoot van Alphen aan den Rijn (Van Toorenburg, 2013a)
Aantal 1 1 1 1 1 Divers Divers 1 Mogelijke uitbereidingen:
228
Type Drinkwater Gasleiding Elektra laagspanning Elektra hoogspanning (10kv ring) OV kabels KPN Telecom Glasvezel Aftakkingsriool
HD Gas HD Water Stadsverwarming Stadskoeling, WKO
11.4.3.2
Doel B
Opdoen kennis omtrent de realisatie van een kabel- en leidingengoot. Door middel van het pilot project verwacht men kennis op te doen over hoe men het beste een kabel- en leidingengoot kan realiseren. Bijkomend doel is om tot een standaardproduct/ontwerp te komen voor een kabel- en leidingengoot die zowel een transport- als distributiefunctie vervult voor woon- en winkelstraten (Oasen, 2012; Van Toorenburg, 2013b). 11.4.3.3
Doel C
Genereren van inzicht. Het minimaliseren van de (maatschappelijke) overlast door gebruik van de kabel- en leidingengoot is niet direct een doel van de gemeente. Het realiseren van een civieltechnisch ontwerp waar alle partijen mee akkoord zijn, is het hoofddoel (Van Toorenburg, 2013b). De verdere overlastbeperking en financiële gevolgen (waarderingen) worden later pas in kaart gebracht. De gemeente wil met de pilot inzicht creëren bij de netbeheerders en telecompartijen dat investeren in kabel- en leidingengoten zinvol is (De Prez, 2013). 11.4.4 Totstandkoming kabel- en leidingengoot Het totstandkomingsproces van de pilot kent tot nu toe een stroperige en grillige structuur. De betrokken partijen worden het niet eens over de randvoorwaarden welke gesteld worden aan het ontwerp. De gemeente heeft er bewust voor gekozen om nog niet in te gaan op financiële en juridische vraagstukken maar heeft de focus op het bereiken van overeenstemming over het ontwerp van de goot. Het blijkt echter dat telkens wanneer de gemeente denkt de overeenstemming te hebben bereikt, een partij alsnog met aanvullende eisen voor het ontwerp komt. Omdat men op deze manier niet kon verdergaan, heeft men er in 2011 voor gekozen om het proces door een externe partij te laten bijstaan, namelijk door J. van Toorenburg BV uit Den Haag (De Prez, 2013; Van Toorenburg, 2013b). Het adviesbureau voor warmte-, koel- en elektrotechniek J. van Toorenburg BV uit Den Haag heeft de rol van externe adviseur gekregen in het totstandkomingsproces van de goot. Richard van Toorenburg werkzaam als adviseur bij J. van Toorenburg BV was eerder betrokken bij de totstandkoming van de kabel- en leidingengoot in Scheveningen en gebruikt deze ervaring in de pilot van Alphen aan den Rijn. In het totstandkomingsproces/de opstartfase van de pilot blijkt volgens Van Toorenburg heel duidelijk dat de beperking van de (maatschappelijke) overlast de netbeheerders die betrokken zijn niet veel kan schelen omdat zij de kosten van het minimaliseren van deze overlast niet of nauwelijks kunnen verrekenen met de klant (Van Toorenburg, 2013b). Dit komt door regelgeving van de toezichthouder Autoriteit Consument en Markt (Van Ravensteijn, 2013; Van Toorenburg, 2013b). Het is dan ook van groot belang in de pilot van Alphen aan den Rijn om in het proces de netbeheerders te overtuigen dat, los van de aanleg van de kabel- en leidingengoot, de kosten voor onderhoud en beheer gedurende de maatgevende periode van 30 jaar goedkoper zijn dan wanneer de netbeheerders zouden kiezen voor de reguliere methode van het begraven van kabels en leidingen (Van Toorenburg, 2013b). Omdat de netbeheerders betrokken bij de kabel- en leidingengoot in de boulevard van Scheveningen, niet meer kosten wilden maken dan in de reguliere situatie, is er daar voor gekozen te werken met het Niet Meer Dan Anders principe zoals uitgelegd in paragraaf 10.6.4.1. In Scheveningen is het zodanig toegepast dat extra kosten worden gedekt door de gemeente Scheveningen maar dat de voordelen ten goede komen aan de netbeheerders (Van Toorenburg, 2013b). De initiatief rol ligt in een dergelijk geval bij de gemeente (De Prez, 2013).
229
Om de partijen aan tafel te houden in de totstandkoming van de pilot is het volgens Van Toorenburg van belang een open en eerlijk proces te voeren waarbij men tracht de netbeheerders het probleem (en ook hun eigen probleem) te laten inzien en daarnaast de kabel- en leidingengoot als mogelijke oplossing te tonen. In het proces in Alphen kwamen de netbeheerders vaak terug met het bezwaar dat de geschetste oplossing van een kabel- en leidingengoot niet voldeed aan hun eisen. In het geval van Alphen is er daarom voor gekozen om de focus te leggen op de techniek. De gemeente ging met de netbeheerders de discussie aan over een oplossing in de vorm van een kabel- en leidingengoot door alle randvoorwaarden te combineren en af te wegen in een civieltechnisch ontwerp. In het geval van Alphen zijn het niet de huidige wet- en regelgeving (Gaswet, elektriciteitswet, drinkwaterwet, zie paragraaf 10.6) die de totstandkoming van het civiele ontwerp bemoeilijken, maar de intern gevoerde eigen standaarden van de netbeheerders. Deze standaarden zijn gebaseerd op de jarenlange ervaring van de verschillende netbeheerders met het traditionele begraven van kabels en leidingen en daarmee zéér moeilijk in te passen in nieuwe methodes waarbij de kabels en leidingen niet ingegraven worden. Van Toorenburg is in het proces dan ook voortdurend bezig om aan te tonen dat het nieuwe civieltechnische ontwerp nooit een onveiligere situatie zal opleveren dan het traditionele begraven (Van Toorenburg, 2013b). Door de opzet van het elektriciteit- en gasnet beheer (zoals uitgelegd in paragraaf 10.5.1.1) waarbij wordt gewerkt met een asset-eigenaar, asset-manager en service provider is het in de situatie van Alpen aan den Rijn lastig de juiste personen aan tafel te krijgen. Van Toorenburg moet hiervoor de Service Provider inzetten om bovenliggende lagen te overtuigen omdat deze niet zelf aan de onderhandelingstafel verschijnen (Van Toorenburg, 2013b). 11.4.5 Ontwerp voor de te realiseren kabel- en leidingengoot De verschillende partijen hebben in de afgelopen jaren diverse mogelijkheden bekeken voor de te realiseren kabel- en leidingengoot. Zo heeft men het ontwerp bekeken waarbij een doorlopende goot in het trottoir werd aangelegd. Het bleek echter al snel in grove ramingen dat een dergelijk ontwerp niet rendabel wordt en de vermindering van de overlast niet opweegt tegen de kosten van aanleg (Van Toorenburg, 2013b). Het eerdere ontwerp door Van Toorenburg van een kabel- en leidingengoot in de boulevard van Scheveningen bleef als enige reële oplossing over. Dit ontwerp is weergegeven in Figuur 39 en Figuur 40. Voor iedere set huisaansluitingen (twee voordeuren naast elkaar) wordt een put ingegraven waarin de huisaansluitingen worden gerealiseerd op het betreffende distributienetwerk. De putten worden onderling verbonden door middel van mantelbuizen. Door de mantelbuizen loopt de hoofdinfrastructuur. Doordat er meer mantelbuizen worden aangelegd dan er momenteel aan kabels en leidingen door heen moeten is er ruimte voor toekomstige uitbereidingen waarbij door de nu nog lege mantelbuizen nieuwe kabels en leidingen kunnen worden doorgevoerd (De Prez, 2013).
230
Figuur 39 (Ontwerp -en Tekenbureau Uzun, 2012)
Figuur 40 (Ontwerp -en Tekenbureau Uzun, 2012)
231
Zoals te zien in Figuur 39is er in het ontwerp rekening gehouden met het onderbrengen van riolering (bruine leiding in figuur) in de kabel- en leidingengoot. Wegens het feit dat de goot niet onder verhang kan worden aangelegd is onderbrengen van het vrij-verval hoofdriool niet mogelijk. Wel worden de huisaansluitingen op uitlopers van de riolering aangesloten waarna deze aan beide kanten uitmonden in de bestaande hoofdriolering. Hierdoor is er in de kabel- en leidingengoot geen verhang noodzakelijk, mits aan twee kanten uitstroom naar hoofdriolering wordt gewaarborgd (Van Toorenburg, 2013b). Zoals in paragraaf 11.4.3 genoemd is er rekening gehouden met eventuele toekomstige uitbreidingen. Zo is er in het mantelbuizen-stelsel plek voor 4+2 extra leidingen en vele extra kabels (Van Toorenburg, 2013a). 11.4.6 Juridisch kader Zoals al in paragraaf 11.4.4 is vermeld is, heeft de gemeente Alphen aan den Rijn zich tot nu toe enkel gericht op het bereiken van overeenstemming over het civieltechnische ontwerp. De juridische structuur, met daarin regels over het beheer en verdere verplichtingen van de verschillende partijen, is een onderwerp waar de gemeente pas bij stil wil staan nadat er overeenstemming is over de civieltechnische randvoorwaarden van de goot. Deze keuze is opmerkelijk omdat hierdoor veel onzekerheid blijft bestaan bij de verschillende partijen. Omdat de gemeente echter heeft aangegeven dat deze partijen Niet Meer Dan Anders kwijt zullen zijn is deze onzekerheid weggenomen (De Prez, 2013) en is het financiële risico hiermee bij de gemeente Alphen aan den Rijn komen te liggen. De juridische en financiële aspecten konden niet in eerste instantie behandeld worden omdat alle eerdere pilots daarop zijn gestrand. Op die manier zou men nooit kunnen komen tot de bouw van een dergelijke kabel- en leidingengoot. De gemeente hoopte de impasse te doorbreken door overeenstemming te bereiken op het civiele vlak, zodat men wel tot aanleg kan overgaan. Wanneer de goot daadwerkelijk in gebruik is, hoopt men dat voor alle partijen de financiële voordelen zichtbaar worden. (De Prez, 2013) Het blijft een moeilijke zaak om de partijen te dwingen aan het overleg, over het plaatsen van kabels en leidingen in een kabel- en leidingengoot, deel te nemen, want een wettelijk kader ontbreekt daarvoor. Via de telecomverordening is het wel mogelijk telecompartijen te dwingen van bestaande infrastructuur gebruik te maken (zie paragraaf 10.6.3.2). Voor de overige partijen zou men in de toekomst volgens Van Toorenburg kunnen denken aan een precariobelasting voor het recht om kabels of leidingen te hebben liggen in de ondergrond. Wanneer de kosten daarvoor dan lager zijn in de tunnel dan daarbuiten, zal dit als incentive dienen voor de netbeheerders om sneller deel te nemen (Van Toorenburg, 2013b). 11.4.7 Financiële kosten en baten De gemeente heeft het initiatief genomen de tunnel aan te gaan leggen en te gaan betalen. Wanneer de voordelen voor alle partijen inzichtelijk zijn, zal zij een vergoeding vragen die evenredig is met de voordelen die iedere partij bij de tunnel heeft. De gemeente heeft intern 150.000 euro gereserveerd voor het pilot project. Het geld is afkomstig uit een pot voor groenverbetering (De Prez, 2013). Op grond van de ervaringen van Van Toorenburg met de boulevard van Scheveningen is er voor gekozen om het eigendomsrecht van de civiele constructie bij de gemeente te leggen. 11.4.8 Maatschappelijke kosten en baten Het gebruik van een gootconstructie voor kabels en leidingen heeft als voordeel dat bij de aanleg van nieuwe en het vervangen van oude kabels en leidingen dit minder hinder geeft voor de omgeving en het verkeer. Men zal bij aanleg, onderhoud en vervanging van kleine ondergrondse infrastructuren
232
altijd de putten moeten openen omdat het niet een volledige tunnel betreft maar dit kan aanzienlijk sneller en met minder overlast plaatsvinden dan wanneer het gehele trottoir of straat open moet voor bovengenoemde werkzaamheden. Een exact cijfer voor het aantal openbrekingen wat wordt voorkomen is niet te geven omdat dit in grote mate afhankelijk is van de hoeveelheid klant gedreven werk. Doordat er zekerheid is over het feit dat de tussenruimte tussen de toegangsputten niet meer open hoeft, en er dus geen degeneratie plaatsvindt, is het mogelijk een betere groenvoorziening en bestrating te realiseren. Op deze manier verbetert de kwaliteit van het openbare domein.
233
12.
Appendix III – Topiclijst
Aanleiding: van wie was het initiatief Doel: wat was het doel Totstandkomingsproces: focus op kernelementen niet op gehele principe! Kernelement Openheid
Bescherming core values (kernwaarden) Voortgang
Inhoud
Ontwerpprincipe Alle relevante partijen worden bij het besluitvormingsproces betrokken Inhoudelijke keuzes worden getransformeerd tot procesmatige afspraken Transparantie van proces en procesmanagement De centrale belangen van partijen worden beschermd Commitment aan het proces, niet aan het resultaat Commitments (besluiten) kunnen door partijen worden uitgesteld Het proces kent exit-regels Stimuleer het vroege betrekken van actoren Het proces kent winstmogelijkheden en prikkels voor coöperatief gedrag, vooral in de afronding van het proces Het proces kent een zware personele bezetting (mandaat, bemensing) De omgeving van het proces wordt benut voor de versnelling van het proces Conflicten worden zo diep mogelijk in het proces weggelegd Command and control wordt als aanjager van het proces benut Inhoudelijke inzichten worden faciliterend gebruikt; de rollen van experts en belanghebbenden worden gescheiden en vervlochten Het proces kent een verloop van inhoudelijke variëteit naar selectie
Dynamiek van het netwerk: -
Zijn er afhankelijkheden, hoe stelt iedereen zich op.
Institutioneel kader: -
Hoe is insitutioneel vormgegeven aan de samenwerking? Dwang voor partijen Bestuursrechtelijk gewaarborgd?
Financiele kosten en baten: -
Hoe is financieel vormgegeven aan de samenwerking? Bijdrage van netbeheerders?
Maatschappelijke kosten en baten: -
234
Aantal acties Klantgedreven werk Onderhoud Wat heeft het tot nu toe opgeleverd Houding netbeheerders ten op zichte van maatschappelijke overlast
