Inhoudsopgave 1 Woord vooraf
Roel Fernhout
7
2 Nieuwe migranten, beleidsdynamiek en pragmatische oplossingen 11 Jaco Dagevos, Arend Odé en Karin de Vries
3 Het migratie- en vestigingsperspectief van migranten uit Midden- en Oost-Europa
21
4 Ervaringen van Poolse gevestigde migranten
37
5 Tegenpolen
55
6 Aanpak van schijnconstructies op de Europeaniserende Nederlandse arbeidsmarkt
79
Mérove Gijsberts
Wegwijs worden in Den Haag Karijn Nijhoff
Hoe de bevolking denkt over migranten uit Midden- en Oost-Europa en hoe migranten uit Midden- en Oost-Europa denken over (de kansen in) Nederland Iris Andriessen en Jaco Dagevos
Mijke Houwerzijl
7 De sociale zekerheid van MOE-landers in Nederland
105
8 Tussen mobiliteit en integratie
123
9 Den Haag, stad van aankomst
145
Simon Braaksma en Tristan Westra
De multi-level governance van ‘EU-arbeidsmigratie’ Mark van Ostaijen, Peter Scholten en Erik Snel
Biendoe Ramdhani
10 Wie wil werken is welkom
Arbeidsmigratie in Westland Anna Jansen en Martine Tieleman
155
11 Uitdagingen en kansen voor de huisvesting van arbeidsmigranten 167 Rein Sohilait, Vivian Sonnega en Suzanne Wolf
Redactie en auteurs
189
2
Nieuwe migranten, beleidsdynamiek en pragmatische oplossingen Jaco Dagevos, Arend Odé en Karin de Vries
In de dagen die volgden werden ze overal gezien. Hun aanwezigheid veroorzaakte een huiverend soort opwinding (…) Het leek of ze overal tegelijk waren (…) Ze werden aangestaard en nagekeken, en niemand die ze durfde aan te spreken. Uit: Dit zijn de namen van Tommy Wieringa
De Europese Unie heeft zich de afgelopen tien jaren drie maal uitgebreid in oost- en zuidoostwaartse richting. Niet minder dan elf landen die vroeger tot het zogenoemde Oostblok behoorden, sloten zich bij de EU aan. Vanaf 1 januari 2014 geldt bovendien dat werknemers uit al deze landen, met uitzondering van Kroatië, vrije toegang hebben tot de nationale arbeidsmarkten van de overige lidstaten. Een tewerkstellingsvergunning is niet meer nodig. Het openstellen van de grenzen is ook in Nederland niet onopgemerkt gebleven. Vele duizenden migranten hebben werk gekregen in dit land of hebben gebruikgemaakt van de mogelijkheid om hier werk te zoeken. De wijze waarop vanuit de Nederlandse politiek en samenleving op de komst van deze migranten is gereageerd, is verre van eenstemmig. Sommigen juichen dit proces van harte toe. De komst van gemotiveerde migranten voorziet in de vraag naar arbeidskrachten en levert daarmee een bijdrage aan de nationale economie. Anderen bezien de komst van deze nieuwe arbeidsmigranten met een zorgelijke blik. Zij vrezen voor verdringing van het nationale arbeidsaanbod op de arbeidsmarkt en voor oneerlijke arbeidsconcurrentie. Ook wordt gewezen op het probleem van overlast, met name in oude stadswijken en enkele kleine gemeenten. Het moge duidelijk zijn, voor- en tegenstanders van de open grenzen bekijken de komst van migranten uit de nieuwe lidstaten met duidelijk andere ogen. Bovendien worden ook de overdrijvingen niet geschuwd. Voorstanders van het vrij verkeer van werknemers steken de loftrompet over de zegeningen van de Europese integratie, zonder daarbij altijd oog te hebben voor de schaduwzijden ervan. Anderzijds slaan de tegenstanders door in hun sombere schets van deze migratie. De migranten uit de nieuwe
12
Jaco Dagevos, Arend Odé en K arin de Vries
lidstaten zouden de arbeidsmarkt en lokale samenleving slechts schade toebrengen, ja zelfs ontwrichten. In deze bundel wordt een aantal aspecten van de (arbeids)migratie uit de nieuwe Midden- en Oost-Europese lidstaten (de ‘MOE-landen’) naar Nederland nader belicht. Als leidraad geldt daarbij de vraag welke positie de nieuwe migranten inmiddels hebben verworven in Nederland, met name op sociaal-economisch vlak, welke beleids- en overige factoren daarop van invloed zijn en welke verwachtingen daaruit afgeleid kunnen worden voor de toekomst. Binnen dit kader is getracht om een beter beeld te verschaffen van de groep migranten uit de MOE-landen in Nederland, waarbij ook wordt gekeken naar het perspectief op vestiging en integratie en naar de beeldvorming, over en weer, tussen de migranten en de zittende bevolking. Daarnaast is in het bijzonder aandacht besteed aan twee kwesties die voor de sociaal-economische positie van de migranten van groot belang zijn en die bovendien in de maatschappelijke discussie over arbeidsmigranten uit de MOE-landen veel aandacht hebben gekregen: schijnconstructies bij de tewerkstelling van werknemers uit de nieuwe lidstaten en de toegang van migranten uit deze lidstaten tot, kort gezegd, ‘de Nederlandse verzorgingsstaat’. Een rode draad bij de bespreking van beide kwesties is bovendien de interactie tussen de verschillende niveaus van regelgeving en beleid. Een belangrijk kenmerk van de (arbeids)migratie uit de MOE-landen is dat deze plaatsvindt in het kader van het vrij verkeer zoals dat is gegarandeerd binnen de EU. De rechtspositie van de migranten, en de mogelijkheden van Nederland om deze te beïnvloeden, worden hierdoor in vergaande mate bepaald. Daarnaast blijft echter een belangrijke rol weggelegd voor beleid en regelgeving op nationaal en lokaal niveau. Deze interactie tussen de verschillende beleidsniveaus wordt in verschillende bijdragen aan deze bundel besproken. Dit themaboek is onderverdeeld in drie delen. Het eerste deel belicht de positie van migranten uit Midden- en Oost-Europa en hoe de Nederlandse bevolking over hun komst oordeelt. Het tweede deel heeft betrekking op de verhouding tussen bestaande regelgeving, nieuw ontstane praktijken als gevolg van de arbeidsmigratie uit de MOE-landen en mogelijkheden tot en noodzaak van beleidsbeïnvloeding. In dit deel wordt in het bijzonder gekeken naar schijnconstructies, de toegang tot en het gebruik van sociale voorzieningen en de interactie tussen beleidsmakers op lokaal, nationaal en Europees niveau. Het derde deel omvat drie bijdragen met inzichten en ervaringen vanuit de lokale praktijk.
Nieuwe migr anten, beleidsdynamiek en pr agmatische oplossingen
2.1
13
Beeld van de groepen: positie en beeldvorming
In het eerste deel van deze bundel wordt ingegaan op de vraag wie de migranten zijn die vanuit de MOE-landen naar Nederland komen, hoe hun positie is op de Nederlandse arbeidsmarkt en wat hun binding is met dit land. Diverse persoons- en achtergrondkenmerken van de migranten die relevant zijn voor hun positieverwerving worden in kaart gebracht, waaronder hun leeftijd, werkervaring en opleidingsniveau. Daarnaast wordt ook inzicht gegeven in het vestigingsperspectief van de migranten: wil men op korte termijn terug of wil men langer in Nederland blijven. Mérove Gijsberts geeft in haar bijdrage aan dat binnen de groep van arbeidsmigranten uit de nieuwe lidstaten onderscheid moet worden gemaakt tussen sterk van elkaar verschillende categorieën. Allereerst zijn er de tijdelijke migranten, veelal jonge alleenstaande migranten die tijdelijk naar Nederland komen om geld te verdienen. Het gaat bijvoorbeeld om seizoenswerkers in de land- en tuinbouw. Vooral Polen en Bulgaren kunnen we tot deze migranten rekenen. Daarnaast zijn er de studiemigranten. Ook dit is tijdelijke migratie, maar van een geheel andere orde. Het gaat om een soort elitemigratie van kansrijke jonge Oost-Europeanen die geld genoeg hebben om in het buitenland te studeren en van plan zijn na hun studie terug te keren naar het herkomstland. Tot slot onderscheidt de auteur een groep van niet-tijdelijke migranten. Duidelijk wordt dat een toenemend gedeelte van vooral de Poolse en in mindere mate Bulgaarse en Roemeense migranten zich in Nederland duurzaam heeft gevestigd. Velen wonen nu al met hun partner en schoolgaande kinderen in dit land. Toch verloopt de integratie van deze vestigingsmigranten volgens Gijsberts niet probleemloos: vooral binnen de Bulgaarse en Roemeense groepen onderscheidt zich een laagopgeleid en kansarm segment. Poolse migranten zijn weliswaar veel beter opgeleid, maar ook zij tonen zich kwetsbaar op de Nederlandse arbeidsmarkt: zij zijn overwegend werkzaam in tijdelijke banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt waar risico’s op werkloosheid groot zijn. De bijdrage van Karijn Nijhoff geeft een beeld van Poolse migranten die al wat langer in Nederland zijn. De auteur baseert zich op diepte-interviews met Poolse huishoudens in de Haagse wijk Segbroek. Zij zijn al langere tijd uit Polen vertrokken en wonen zelfstandig met hun gezin. Aan de hand van hun ervaringen met Nederlandse instanties krijgen we een beeld van hoe zij hun weg in Nederland hebben gevonden. In de beginjaren van hun verblijf was de neiging om zich in te schrijven in de gemeentelijke bevolkingsadministratie (BRP, voorheen: GBA) niet groot. Het niet-inschrijven betekende bijvoorbeeld dat men geen gemeentelijke belasting betaalde en zwart
14
Jaco Dagevos, Arend Odé en K arin de Vries
werken gemakkelijker was. Ook waren migranten niet altijd te spreken over de bejegening door instanties. Nijhoff stelt echter vast dat de door haar geïnterviewde Polen langzaamaan de weg naar zorg- en welzijnsinstanties hebben weten te vinden. Met het besef dat men langer in Nederland gaat verblijven wordt, zoals de auteur dit noemt, de investering gedaan om toegang te verwerven tot Nederlandse instituties. De komst van kinderen is hierbij een belangrijke achterliggende reden. De bijdrage van Iris Andriessen en Jaco Dagevos laat zien dat de bevolking overwegend negatieve associaties heeft met de komst en aanwezigheid van migranten uit Midden- en Oost-Europa. Men vreest vooral verdringing op de arbeidsmarkt en een hoge instroom in uitkeringen. Ook associeert men de komst van deze migranten met criminaliteit en overlast. De zorgen van de Nederlanders zijn des te opvallender wanneer we deze afzetten tegen de concrete feiten: het aandeel uitkeringen ten behoeve van deze migranten is gering, de werkloosheid onder deze groep is laag en vertegenwoordiging van MOE-landers in de verdachtenstatistieken zeer bescheiden. Dit alles staat dus een negatieve beeldvorming niet in de weg. Ook van de zijde van de migranten is er sprake van onbehagen: veel migranten uit Midden- en Oost-Europa voelen zich gediscrimineerd op de Nederlandse arbeidsmarkt. Het gaat hierbij onder andere om achterstelling bij het zoeken naar werk, om onderbetaling en om discriminatie op de werkvloer. Deze achterstelling strekt zich overigens verder uit dan de arbeidsmarkt alleen: ook op de huizenmarkt en in de openbare ruimte wordt discriminatie ervaren. Met name de laagopgeleide migranten voelen zich gestigmatiseerd en achtergesteld. Toch is er ook positief nieuws: de overgrote meerderheid van migranten uit Midden- en Oost-Europa geeft aan tevreden te zijn over het leven in Nederland.
2.2
Regelgeving, ongewenste praktijken en beleidsbeïnvloeding
Europese regelgeving inzake het vrij verkeer van werknemers en van diensten vormt, zoals hiervoor al aangegeven, een belangrijk kader voor de arbeidsmigratie vanuit Midden- en Oost-Europa. Met de komst van nieuwe migranten uit de MOE-landen is echter wel de vraag gesteld of dit Europees-rechtelijke kader nog voldoet om deze migratie in goede banen te leiden en ongewenste (neven)effecten te voorkomen. Een belangrijk onderwerp, in ieder geval in het Nederlandse politieke debat, is in dit verband het voorkomen van juridische schijnconstructies bij de tewerkstelling van
Nieuwe migr anten, beleidsdynamiek en pr agmatische oplossingen
15
arbeidsmigranten uit de nieuwe lidstaten. Dergelijke schijnconstructies druisen in tegen wat we in Nederland als aanvaardbare normen omtrent betaling en werktijden zijn gaan beschouwen, ze ondermijnen het gevoel van eerlijke concurrentie en zijn zeer schadelijk voor de beeldvorming over migratie vanuit Midden- en Oost-Europa. Andere kwesties betreffen de toegang van Midden- en Oost-Europese migranten tot Nederlandse sociale voorzieningen en het veronderstelde risico van misbruik van uitkeringen. Mijke Houwerzijl gaat in haar bijdrage in op het beleid dat schijnconstructies moet tegengaan. Het gebruik van dergelijke constructies leidt tot de verdringing van (laagopgeleide) werknemers op de Nederlandse arbeidsmarkt en tot oneerlijke behandeling of zelfs uitbuiting van arbeidsmigranten uit de MOE-landen. Houwerzijl richt zich in haar bijdrage in het bijzonder op schijnconstructies waarbij gebruik wordt gemaakt van gedetacheerde werknemers uit andere lidstaten. Zij legt uit wat deze constructies mogelijk en zelfs aantrekkelijk maakt – met name voor werkgevers – en evalueert de door het kabinet aangekondigde maatregelen om schijnconstructies te bestrijden. Zij betoogt dat schijnconstructies in de hand worden gewerkt door de toegenomen loonverschillen binnen de uitgebreide EU en door de flexibilisering van de arbeidsmarkt, en wijst onder meer op het ontoereikende juridische kader als reden waarom schijnconstructies niet effectiever kunnen worden bestreden. Inmiddels zijn zowel op Europees als op nationaal niveau maatregelen genomen die het mogelijk moeten maken om de geldende regelgeving beter te handhaven, te denken valt aan de Europese Handhavingsrichtlijn en de Wet aanpak schijnconstructies. Houwerzijl beschrijft deze maatregelen als ‘stappen in de goede richting’, maar stelt dat de politieke wil ontbreekt om ook de oorzaken van schijnconstructies – waaronder het aanbesteden van grote (bouw)projecten tegen de laagste prijs – aan te pakken. Zij waarschuwt ervoor dat dit niet alleen ten koste gaat van een eerlijke arbeidsmarkt, maar ook van het draagvlak voor verdere Europese integratie. Simon Braaksma en Tristan Westra gaan in op de Nederlandse sociale zekerheid in relatie tot de groep van migranten uit de MOE-landen. Hierbij wordt specifiek stilgestaan bij een drietal voorzieningen en verzekeringen, te weten: de Wet werk en bijstand, de Werkloosheidswet en de Wet maatschappelijke ondersteuning. De auteurs schetsen een drieledig perspectief. Allereerst wordt aangegeven dat de huidige wetgeving een ongelimiteerde toegang van MOE-landers tot de Nederlandse sociale zekerheid in de weg staat. Binnen de grenzen van de Europese regelgeving heeft de Nederlandse overheid tal van schotten opgeworpen die met name het gebruik van voorzieningen door kort verblijvende EU-burgers sterk inperken. Een tweede
16
Jaco Dagevos, Arend Odé en K arin de Vries
perspectief is dat van het feitelijk gebruik van uitkeringen door de MOElanders. Afgaande op de beschikbare cijfers, schetsen de auteurs beslist geen alarmerend beeld. De uitkeringsafhankelijkheid van MOE-landers is niet hoger dan die van de Nederlandse bevolking. Alleen ten aanzien van uitkeringen in het kader van werkloosheid stellen de auteurs vast dat MOE-landers hier in snel toenemende mate een beroep op doen. Tot slot wordt nagegaan of er veel MOE-landers zijn die een uitkering aanvragen zonder dat zij daar recht op hebben. Dit risico heeft vooral betrekking op kort verblijvende MOE-landers. Gemeenten mogen namelijk geen uitkering weigeren voordat onrechtmatig verblijf door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is vastgesteld. Feitelijk misbruik wordt in dit verband slechts voor een zeer beperkte groep aangetoond. Bovendien wordt nieuwe wetgeving voorbereid om dit probleem in de toekomst te verhelpen. Europese regelgeving is, als gezegd, een belangrijk kader voor de huidige migratie vanuit Midden- en Oost-Europa. Niettemin wordt in Nederland op zowel landelijk als lokaal niveau beleid gemaakt om de immigratie van MOE-landers in goede banen te leiden. Deze initiatieven lopen evenwel niet altijd in de pas met de ideeën over integratie op het niveau van de EU. Verschillende probleemdefinities, maar ook een verschil in gevoelde urgentie, liggen hieraan ten grondslag. Tegenover het vrij verkeer als centraal principe binnen de EU staat vaak de behoefte, op lokaal niveau, om maatregelen te kunnen treffen om de integratie van nieuwe migranten te versterken. De strijd om tot aanvullend integratiebeleid te komen wordt dan ook vooral op dit laatste niveau gevoerd. De bijdrage van Mark van Ostaijen, Peter Scholten en Erik Snel geeft aan hoe belangrijk de huidige rol van grote gemeenten in Nederland is bij het agenderen van integratievraagstukken als gevolg van omvangrijke migratie vanuit Midden- en Oost-Europa. De auteurs spreken in dit verband van een model van multi-level governance. In een dergelijk model is sprake van afstemming tussen verschillende beleidsniveaus. Er is daarmee niet langer sprake van het opleggen van maatregelen van bovenaf. Toch wijzen de auteurs op een traditioneel moeizame relatie tussen deze niveaus, in het bijzonder tussen de EU enerzijds en lidstaten en gemeenten anderzijds. De belangrijkste oorzaak hiervan wordt gezocht in verschillende probleempercepties ten aanzien van het oplossen van integratievraagstukken. Volgens de auteurs wordt op Europees niveau het stellen van eisen aan de integratie van migranten namelijk als een inbreuk op de idee van vrij werknemersverkeer gezien, terwijl dergelijke eisen op landelijk en lokaal niveau vooral als voorwaarden voor succesvolle integratie worden gepercipieerd. Interessant is echter dat vooral gemeenten en de EU steeds meer samen optrekken om de schaduwzijden van het vrij
Nieuwe migr anten, beleidsdynamiek en pr agmatische oplossingen
17
verkeer te lijf te gaan. Hierbij wijzen de auteurs vooral ook op de rol van grote steden als beleidsentrepreneurs in de beïnvloeding van het migratie- en integratiebeleid. Deze proactieve rol blijkt steeds succesvoller in de wens om naast het openstellen van grenzen ook aandacht te besteden aan flankerend integratiebeleid.
2.3
Beleid in de praktijk
Zoals gezegd wordt vooral op lokaal niveau gevoeld wat de komst van migranten uit Midden- en Oost-Europa in de praktijk betekent. In deze bundel staan bijdragen van twee gemeenten, namelijk Den Haag en Westland. En hoewel geografisch de afstand tussen deze gemeenten zeer gering is – ze grenzen zelfs aan elkaar – is hun aanpak zeer verschillend. De problemen waarmee ze worden geconfronteerd zijn dat eveneens. Het voorbeeld van Den Haag, zoals beschreven door Biendoe Ramdhani, laat in detail zien welke problemen gemeenten op zich af krijgen en waar dit toe kan leiden als daar niet door lokale besturen actief op in wordt gezet. De gemeente ziet zich namelijk, als gevolg van een omvangrijke aanwezigheid van Oost-Europeanen in deze stad, gesteld voor tal van acute problemen, onder andere op de arbeidsmarkt, de huisvestingsmarkt en in de openbare ruimte. Niettemin is Den Haag erin geslaagd om met een pakket aan maatregelen – variërend van pandbrigades tot vrijwillige terugkeerprojecten – de komst van deze migranten op een goede wijze op te vangen. Het aantal misstanden neemt naar eigen zeggen dan ook gestaag af. Toch doet de gemeente een oproep aan de landelijke en de Europese politiek om meer aan de integratieproblematiek op lokaal niveau te doen. Den Haag loopt namelijk tegen zowel juridische als budgettaire grenzen aan. De hartenkreet is duidelijk: zonder hulp ‘van bovenaf’ zijn gemeenten niet in staat om aan de schaduwzijden van het vrij werknemersverkeer in Europa tegemoet te komen. In de gemeente Westland, zoals beschreven door Anna Jansen en Martine Tieleman, hanteert men een pragmatische aanpak. Arbeidskrachten uit Midden- en Oost-Europa zijn noodzakelijk voor de tuinbouwsector. Wie wil werken, is welkom. Over de komst en aanwezigheid van arbeidsmigranten is in Westland weinig discussie. In de afgelopen jaren heeft de gemeente zich ervoor ingezet dat zo veel mogelijk arbeidsmigranten zich registreren. Met de inwerkingtreding van de Wet basisregistratie personen (BRP) is een begin gemaakt met de registratie van migranten die tijdelijk in Nederland verblijven. Toch is dit systeem nog niet zonder problemen, onder meer
18
Jaco Dagevos, Arend Odé en K arin de Vries
vanwege het ontbreken van controle op vervolginschrijving als ingezetene en het niet adequaat kunnen volgen van personen die naar een nieuwe gemeente verhuizen. Ten aanzien van de BRP zijn volgens de gemeente Westland dus nog verbeteringen mogelijk. De gemeente ziet erop toe dat arbeidsmigranten fatsoenlijk worden gehuisvest. Werkgevers zijn hiervoor verantwoordelijk. Dit heeft onder meer geresulteerd in de oprichting van twee hotels short stay, waar in totaal bijna zevenhonderd mensen worden gehuisvest. Daarnaast zijn er zeshonderd adressen bekend waar arbeidsmigranten staan ingeschreven. Deze woningen worden meestal door uitzendbureaus gehuurd en doorverhuurd aan arbeidsmigranten. De woonkosten worden doorgaans ingehouden op het loon. Bij de gemeente komen nauwelijks signalen binnen over misbruik van deze constructie. Het huisvesten van arbeidsmigranten is in verschillende gemeenten een belangrijke opgave (geweest). De bijdrage van Rein Sohilait, Vivian Sonnega en Suzanne Wolf laat zien dat gemeenten voor verschillende opties hebben gekozen, onder meer afhankelijk van het verblijfsperspectief van de in de gemeente woonachtige arbeidsmigranten. Het huisvesten van arbeidsmigranten verloopt niet altijd zonder weerstand van de zittende bewoners, goede communicatie is in dit proces van groot belang.
2.4
Perspectief op de toekomst van MOE-landers in Nederland
Deze bundel schetst een beeld van de positie van migranten uit Midden- en Oost-Europa, de beleidsdynamiek die als gevolg hiervan is ontstaan en de maatregelen die op lokaal niveau zijn genomen om hun komst op te vangen. Als we kijken naar de Poolse groep, die veruit het grootste aandeel vormt van de Midden- en Oost-Europese migranten, dan is het beeld over hun arbeidsmarktpositie gunstig. Het overgrote deel van hen heeft werk, en slechts een gering deel heeft een uitkering. Wel is onduidelijk in welke mate zij te maken hebben met uitbuiting, onderbetaling, slechte arbeidsomstandigheden etc. Daarover ontbreken goede kwantitatieve gegevens. Het beeld over Bulgaren is minder gunstig; hun opleidingsniveau is vaak laag en de werkloosheid ligt op een hoger niveau. Wel is het belangrijk om zich te realiseren dat het bij de Bulgaren om een kleine groep gaat. De beeldvorming over de Midden- en Oost-Europese migranten is slecht, en richt zich vooral op sociaal-economische kwesties als verdringing en misbruik van sociale zekerheid. Dat hiervan slechts in beperkte mate sprake is, heeft klaarblijkelijk weinig invloed op de beeldvorming. Interessant is dat vooral de vrees voor sociaal-economische kwesties de grondslag vormt
Nieuwe migr anten, beleidsdynamiek en pr agmatische oplossingen
19
voor beeldvorming over deze groepen. Bij andere migrantengroepen in Nederland, zoals de Turkse en Marokkaanse, zijn het vooral etnisch-culturele verschillen die de beeldvorming bepalen. De komst van nieuwe arbeidsmigranten heeft een forse beleidsdynamiek tot gevolg gehad waarin de triade Europa, Rijk en gemeenten een interessante dans met elkaar uitvoeren. Europese regelgeving die openingen biedt voor het opzetten van schijnconstructies leidt tot ongewenste situaties. Arbeidsmigranten worden hierdoor uitgebuit, oneerlijke concurrentie zet nationale en lokale arbeidsmarkten onder druk en de legitimiteit van vrij verkeer wordt erdoor aangetast. Waar het scheppen van de meest gunstige voorwaarden voor vrij verkeer van werknemers een grondgedachte is van de Europese sociale-zekerheidsregulering, hebben gemeenten en Rijk zorgen over een mogelijke toename van EU-migranten in de uitkeringen. De bijdragen in deze bundel over lokaal beleid laten op indrukwekkende wijze zien hoeveel initiatieven al zijn genomen om onder meer de huisvesting te verbeteren, de inschrijving in de GBA te vergroten en de overlast binnen de perken te houden. Hoewel het moeilijk is om op grond van enkele lokale casussen conclusies te trekken, lijkt het erop dat gemeenten meer grip hebben gekregen op de komst van migranten uit Midden- en Oost-Europa. De bestaande beleidskaders zijn belangrijk om de huidige en toekomstige positie van migranten uit de MOE-landen te kunnen begrijpen. Ze beïnvloeden immers de kenmerken van hun sociaal-economische positie. Een succesvolle aanpak van schijnconstructies heeft direct gevolgen voor de kansen op een gelijk loon en fatsoenlijke arbeidsomstandigheden. Dat nu nog weinig arbeidsmigranten een bijstands- of werkloosheidsuitkering hebben, heeft in de eerste plaats te maken met het feit dat velen betaald werk hebben, maar komt ook doordat de mogelijkheden voor het verkrijgen van een uitkering beperkt zijn voor degenen die kort in Nederland verblijven. De keerzijde hiervan is dat kort verblijvende migranten die werkloos worden en in Nederland blijven, een risico lopen op marginalisering en dakloosheid. Nu al zijn er signalen dat dit het geval is voor werkloze MOE-landers, al lijkt het vooralsnog niet om een grote groep te gaan. Hoe de positie van migranten uit Midden- en Oost-Europa zich in de komende jaren zal ontwikkelen is natuurlijk niet met grote zekerheid te zeggen. Dat is onder meer afhankelijk van conjuncturele ontwikkelingen en van het verblijfsperspectief van deze migranten. Met betrekking tot dit laatste wijst onderzoek onder Polen erop dat hun positie niet zonder meer verbetert naarmate de verblijfsduur toeneemt. Veel Polen komen via een uitzendbureau naar Nederland en zijn bij aankomst in Nederland verzekerd van werk. Als hun contract afloopt, is continuering van de werkzaamheden
20
Jaco Dagevos, Arend Odé en K arin de Vries
niet altijd gegarandeerd. Waarschijnlijk gaat een groot deel van hen terug, maar degenen die blijven lopen een aanzienlijke kans op werkloosheid en dan zal, naarmate de verblijfsduur toeneemt, ook de instroom in uitkeringen oplopen. Dit behoedt hen voor armoede en marginalisering, zij het dat het voor de beeldvorming over EU-migratie weer ongunstig is. Tegelijkertijd zijn veel arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa tamelijk hoog opgeleid en zijn ze sterk gericht op werk. Dat zal de arbeidskansen positief beïnvloeden. In de discussie over mogelijke toekomstige ontwikkelingen van de migranten uit MOE-landen wordt wel verwezen naar de ontstane problemen bij de integratie van Turken en Marokkanen. Op zoek gaan naar parallellen is verleidelijk, maar het is de vraag of het veel inzichten oplevert. Het is juist dat ook Turken en Marokkanen bij het begin van hun migratie in Nederland bijna allemaal een baan hadden, maar het is natuurlijk niet zo dat migrantengroepen alle dezelfde weg zullen gaan. Daarvoor is de samenstelling in termen van onder meer opleiding en sociaal-culturele positie van de groepen te verschillend. Ook zijn de tijden veranderd en hebben we hier te maken met EU-migranten die zonder gevolgen voor hun verblijfsrecht Nederland kunnen verlaten. Dat laatste is een belangrijk verschil met andere migranten, die als ze uit Nederland weggaan niet zomaar terug kunnen naar Nederland. EU-migranten hebben die mogelijkheid wel, en kunnen daarmee de afweging maken of ze in slechte sociaal-economische tijden niet – tijdelijk – terug willen keren naar het herkomstland. Toen in de jaren tachtig vanwege de economische crisis de werkloosheid onder Turken en Marokkanen hoog opliep, was de optie om terug te keren een stuk ingewikkelder geworden vanwege aangescherpte regelgeving om naar Nederland te komen. Juist die vormde een belangrijke aanleiding om niet uit Nederland weg te gaan, maar om in Nederland te blijven en partner en kinderen te laten overkomen. De toekomst van de arbeidsmigratie vanuit Midden- en Oost-Europa zal ook sterk worden bepaald door de ontwikkelingen in de herkomstlanden zelf. De laatste jaren groeit de Poolse economie harder dan de Nederlandse. Als dat doorzet, zullen veel migranten die nu in Nederland wonen en werken hun leven in het herkomstland vervolgen. Daarvoor zijn de banden te sterk en de heimwee te groot. In dat geval gaan ze een vergelijkbare weg als Italiaanse en Spaanse arbeidsmigranten die in de jaren vijftig en zestig naar Nederland kwamen, maar in overgrote meerderheid zijn teruggekeerd toen in de herkomstlanden de economie aantrok en de democratie (in Spanje) gestalte kreeg.
