1 tohoto usnesení

MATERIÁL PRO ŘÍDICÍ VÝBOR SUR Předkládá dne 24. září 2008 ing. Tomáš Zídek, předseda Řídicího výboru.

NÁVRH USNESENÍ VLÁDY Vláda:

I.

Bere na vědomí 1.

II.

Zprávu o postupu prací při přípravě Strategie udržitelného rozvoje.

S c h v a l u je 1.

Návrh metodického doporučení k přípravě návrhů resortních a jiných

strategií. III.

Ukládá

1.

Dopracovat připravovaný návrh strategie udržitelného rozvoje podle podmínek metodického doporučení, bod II/1 tohoto usnesení Zajistí: Bursík Termín: 31. Prosince 2009

2.

Zpracovávat návrhy strategií podle metodického doporučení, bod II/1 tohoto usnesení Zajistí: Premiér, ministři a vedoucí ústředních orgánů státní správy Termín: trvale

3.

4.

Zahájit práci konzultačního servisu pro přípravu strategických rozhodnutí podle bodů 3 a 4.2 tohoto usnesení Zajistí: Vedoucí úřadu vlády Termín: Okamžitě Jmenovat<…..>. prozatimním vedoucím Konzultačního střediska podle bodu 4.3. tohoto usnesení.

Poznámka z 2009 12 15: Další materiály předsedy ŘV viz zejména 08 10 03 Zprava pro RV [1], e-mail Rut Bízkově z 2009 04 22, 09 03 18 SPV navrh (1], 09 06 11 stav SUR, e-mail Pavlu Šremerovi z 2009 23, 09 11 28 SUR navrh

08 09 23 UsVl SUR

stránka 1 z 23

Předkládací zpráva UDRŽITELNÝ ROZVOJ

Původní význam pojmu udržitelný rozvoj reflektoval obavy, že ekonomický rozvoj poškodí životní prostředí a tím dlouhodobě i ekonomické, sociální a jiné cíle. V tomto smyslu to byl ideologicky orientovaný pojem. Dnes chápeme udržitelný rozvoj jako jednu z podmínek ekonomického, sociálního, environmentálního i jiného rozvoje: zajistit, že rozhodování v každé z těchto komponent nepovedou jen k úspěchům dílčím a krátkodobým, nýbrž celkovým a dlouhodobým. Cíl udržitelného rozvoje nemá tedy dnes náboj ideologický, nýbrž strategický, to jest orientovaný na současnost i budoucnost a stejně na všechny významné komponenty. V současné době probíhá Aktualizace SUR. První fáze Aktualizace bude ukončena k 31, prosinci 2008 a směřuje k dokumentu s následujícím členěním: •

Analýza tj. na základě analýzy podkladových dokumentů provedená analýza trendů a následně za použití SWOT/TOWS analýzy identifikace klíčových prioritních problémů a témat udržitelného rozvoje pro další rozpracování ve strategii.

•

Strategické nívrhy s využitím výstupů analýzy; návrh priorit a cílů pro řešení klíčových témat a prioritních problémů udržitelného rozvoje. Pracovní verze návrhů budou navrženy ve variantách. K identifikaci vazeb (synergie, inhibice) mezi jednotlivými pilíři udržitelnosti, respektive vazeb mezi klíčovými tématy bude užita shluková analýza, tak, aby byla optimalizována výsledná struktura sady opatření („trade-offs“).

•

Implementace tj. priority a cíle definované ve strategii budou využity jako rámec pro identifikaci relevantních opatření v již existujících schválených strategických dokumentech (průřezové a sektorové politiky, programy a plány na národní úrovni). V případě, že v těchto dokumentech nebude pro danou prioritu a cíl nalezeno relevantní opatření, bude navrženo v rámci zpracování Aktualizace.

•

Monitoring tj. definice relevantních indikátorů včetně popisu způsobu jejich sledování a vyhodnocování.

Současná pracovní verze analýzy podkladových dokumentů popisuje hlavní trendy a problémy v 6 oblastech udržitelného rozvoje: •

Česká ekonomika v globalizovaném světě

•

Hospodaření se zdroji

•

Rozvoj území, regionální vazby, krajina a ekosystémy

•

Zdravý život, životní styl a rodina

•

Vzdělaný občan, efektivní stát

•

Demokracie, lidská práva a stabilita

První fáze probíhá uspokojivě a nevyžaduje rozhodnutí vlády

08 09 23 UsVl SUR

stránka 2 z 23

Další fáze bude ukončena 31. prosince 2009 a bude obsahovat návrh SUR ve smyslu definic, uvedených v příloze. Vyžaduje prakticky vyzkoušenou metodiku, která umožní podstatně intenzivnější spolupráci vážných účastníků, než tomu bylo dosud a to z těchto důvodů: SUR je tak zvaná průřezová strategie, týkající se mnoha rezortů a mnoha kompetencí. Tím se liší například od strategie dopravy nebo energetiky. Rozvoj je jedním z cílů řady rezortních činností a strategií a na nich společně záleží, zda bude udržitelný. Dosud se zpracovalo mnoho cenných materiálů o udržitelném rozvoji, obsahující rozpracování principů, porovnání, analýzy a doporučení. Strategie vyžaduje konkrétnější návrhy rozhodnutí, podrobně zpracované spolu s rezorty a s jinými vážnými zájemci a doplněné odhady celkových dopadů. Takovou strategii nelze dosavadním postupem připravit a proto je nutné zavést vyzkoušené postupy, které to umožnují. Vyzývá nás k tomu i EU (i když je naděje, že by prozatím prošly i improvizované materiály). Hlavním důvodem ke změně však není ani SUR, ani EU, nýbrž náš vlastní celostátní zájem vzhledem k vážným konfliktům a škodám, které nám působí nedostatky strategického myšlení / nekoncepčnost / neuvážené rozhodování / převaha boje o moc. Protože příprava SUR není možná bez celkového posílení strategické práce, je současná doba dobrou příležitostí pro zlepšení. Návrh SUR nebude ještě dokonalý, ale bude začátkem zlepšování strategických dokumentů v ČR. Jak si odborníci i politici uvědomují význam pojmů udržitelný rozvoj, strategie a komunikace s občany, rozvíjí se i příslušná metodika a přibývá úspěšných i neúspěšných aplikací. Jednou z častých příčin opakovaných neúspěchů se projevilo nasazení jednotlivých dílčích technik, někdy rozumných a efektivních, místo jejich použití v rámci celkové metody pro přípravu strategií. U nás kromě toho postrádáme dostatečnou informaci a světových zkušenostech se současnými technikami a metodami, prakticky hodnocených například na sérii mezinárodních konferencí Dialogue & Deliberation. Třetí častou příčinou je zneužití názvů známých metod a technik nebo jejich úmyslná deformace v zájmu prosazení předem vybraného řešení. Všechny tři příčiny vedou ke konfliktům, zklamáním a nedůvěře k dalším zlepšením. (V Evropě se prozatím zřídka jeví další obtíž, ošizené nasazení, na kterém chtěla neseriózní konzultační firma rychle vydělat). Nejlepší prevencí je zavést úspěšný vyzkoušený přístup. METODIKA Po vstupu ČR do Evropské unie stoupnul význam kvalitní přípravy strategických rozhodnutí a jejich vzájemné národní i mezinárodní koordinace. V České republice je při přípravě dlouhodobých strategických a koncepčních materiálů na většině ústředních úřadů běžně zaveden a používán takový systém přípravy podkladů, který v mezinárodním srovnání vykazuje určité nedostatky. V současné době je díky tomuto systému významně ohrožena příprava návrhu Strategie udržitelného rozvoje, zejména její integrace s plánem národních reforem a její finanční zajištění. Proto se navrhuje zavedení u nás vyzkoušených, v zahraničí používaných a fungujících metodických principů. Příprava strategie musí být profesionálně řízený, prakticky zaměřený informační a pracovní postup , který umožní spolupráci již v době přípravy podkladů, výrazně zmenší nebezpečí subjektivních rozhodnutí i konfliktů a zvýší pravděpodobnost konsenzu. Variantní příprava a nezaujatá koordinace zajistí vládě nezkreslené podklady a zkrátí dobu do rozhodnutí vlády. Jestliže však vláda uzná za vhodné a výslovně rozhodne, pak příprava určitého materiálu se uvedenými metodickými principy řídit nebude.

08 09 23 UsVl SUR

stránka 3 z 23

Tento postup je navíc přínosem pro zabezpečení provázanosti strategických rozhodnutí s legislativním procesem, navazuje na proces RIA a respektuje a využívá systém Strategického plánovaní a programování Evropské Komise, který je popsán v Prohlášení EK o správě a řízení ze dne 30.5.2007. Zahrnut je také systém komunikace s občany ve smyslu usnesení vlády ČR. V současné době probíhá příprava strategických dokumentů v určitém časovém tlaku, při minimální komunikaci s externími odborníky od počátku procesu zpracování. Je možné pozorovat snahu o eliminaci jakýchkoliv variantních rozhodnutí a podobně. K rozhodnutí vládě jsou předkládány příliš podrobné materiály, které nejsou vhodným podkladem pro strategická rozhodnutí na vládní úrovni. Vzniká tak podezření, že některé vládní materiály jsou nejen nedopracované a vzájemně dezintegrované, ale i zaujaté v rozporu s úmysly vlády a porušující platné zákony a předpisy. Proces přípravy strategie je většinou zahájen ustavením jedné nebo několika meziresortních komisí a pracovních týmů, které během stanoveného časového období dodají nejednotně strukturované monovariantní podkladové materiály. Úzký tým expertů je pak slučuje dohromady, sjednocuje a zajišťuje tak vznik jednoho dokumentu. Teprve potom je prakticky hotový dokument předložen k veřejnému posouzení formou připomínkového řízení, kdy vzhledem k časovému tlaku není prostor pro dopracování jiných variant rozhodnutí, pokud se takové návrhy objeví. Výsledný dokument se pak může stát snadno předmětem politických tlaků a může dojít k znevážení celé provedené práce, nebo minimálně k prodlužování schvalovacích procesů. S obdobnými problémy se potýkají přípravy strategických rozhodnutí i v řadě jiných, zvláště tranzitivních států. V rámci přípravy České republiky na Předsednictví Evropské unii a pro potřeby přípravy významných strategických rozhodnutí spojených s reformou veřejných financí by bylo vhodné, aby Česká vláda rozhodla o postupné profesionalizaci a zlepšení výše uvedených postupů. Státní správa tak může začít využívat jasně definované postupy a metody, které již byly úspěšně vyzkoušeny v dalších vyspělých demokraticky řízených zemích. Z výše uvedených důvodů se proto v předloženém materiálu navrhuje, aby Vláda ČR ve spolupráci s jednotlivými resorty zkvalitnila metodiku přípravy strategických dokumentů. Vládě ČR se předkládá usnesení, kterým se zřídí při Úřadu vlády pracoviště (Konzultační servis pro přípravu strategií), které bude poskytovat metodickou pomoc všem úřadům připravujícím strategie. Každý ústřední orgán státní správy, který zahajuje proces přípravy strategického dokumentu, bude mít možnost konzultovat metodické otázky řízení procesu s výše uvedeným konzultačním servisem. Ten informuje vládu o celkovém stavu metodické práce, ale nezasahuje do zodpovědnosti ústředních úřadů připravovat nebo aktualizovat strategie ve své kompetenci. Náklady související se zřízením a provozem takovéhoto externího pracoviště se odhadují na 5 mil. Kč ročně.

Důvodová zpráva Předkládaný postup metodické koordinace státních orgánů při přípravě strategických dokumentů vychází především ze systému strategického plánování a programování tak, jak je aktuálně přijat v rámci „Prohlášení Evropské komise o správě a řízení“ ze dne 30.5.2007. Evropskou komisí je proces metodického řízení procesu přípravy a schvalování strategických rozhodnutí na evropské úrovni velmi podrobně popsán a institucializován. 08 09 23 UsVl SUR

stránka 4 z 23

Česká republika přijala a používá výše uvedené základní principy pro legislativní proces formou tzv. RIA na základě usnesení vlády č. 420/2005, kterým zahájila implementaci Hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment – RIA) do legislativního procesu. V rámci RIA jsou uplatňovány různé analytické metody s cílem nalézt dostatek informací pro rozhodnutí, zda námi zvažovaná řešení vzniklých problémů skutečně vedou k očekávaným výsledkům ústředních správních úřadů. Na základě usnesení vlády č. 657 ze dne 31. května 2006 k Východiskům pro zapojování veřejnosti do přípravy strategických dokumentů byla vytvořena a schválena metodika zapojení veřejnosti do tvorby právních předpisů. Metodika obsahuje i institucionální zajištění tohoto procesu. Toto sjednocení postupu státní správy při zapojování veřejnosti do přípravy vládních dokumentů je možno podobně využít i v procesu přípravy strategických rozhodnutí. Další významné materiály se týkají legislativního procesu, e-státu, reformy státní správy a přípravy na předsednictví EU. Ve všech těchto případech je nezbytné využít praktických zkušeností z rozvinutých zemí, zejména z EU. Protože konkrétní situace je v každé zemi jiná, je nutné i u nás aplikovat specifické konkrétní metodické řešení a vyhnout se napodobování. Z uvažovaných přístupů, zda a jak aktualizovaný návrh SUR připravit, se doporučuje a v tomto návrhu zpracovává přístup, charakterizovaný těmito body: 1. Zavést strategickou práci na úrovni vlády a v souhlase s ní připravit aktualizovaný návrh SUR. Zahájit okamžitě konzultační servis jmenováním prozatímního vedoucího Nedoporučují se, ale jsou možné i tyto přístupy: 2. Zavést strategickou práci na úrovni vlády. Nezahájit okamžitě konzultační servis a odložit termín pro předložení SUR o čtyři měsíce 3. Nezavádět strategickou práci na úrovni vlády. Ukončit přípravu materiálů ke dni 31. prosince 2008 a nepřipravovat SUR. Zrušit Řídicí výbor. Následující přístupy byly uváženy a shledány neproveditelné: 4. Nezavádět strategickou práci na úrovni vlády. Připravit aktualizovaný návrh SUR dosavadním přístupem. 5. Zavést strategickou práci na úrovni vlády. Nezahájit okamžitě konzultační servis a připravit aktualizovaný návrh SUR v původním termínu

1. ROLE A VÝZNAM STRATEGICKÉ PRÁCE Strategická, neboli zásadní rozhodnutí jsou taková, která berou v úvahu krátkodobý až dlouhodobý horizont, všechny důležité cíle společnosti a národního hospodářství, pozice vládních i nevládních organizací a expertů. Obsahují strategické vize i návrhy konkrétních opatření a rozbory jejich očekávaných dopadů. Strategická rozhodnutí přijímá na základě podkladových materiálů Vláda ČR. Podklady pro strategická rozhodnutí se v intenzivní spolupráci připravují transparentně ve variantách vypracovaných dle předem stanovené a popsané metodiky tak, aby je takzvaní „rozhodovatelé“ (v tomto případě například členové vlády) dostali včas a v použitelné formě, 08 09 23 UsVl SUR

stránka 5 z 23

struktuře a rozsahu. Každý orgán státní správy zajišťuje strategickou práci v rozsahu svého mandátu. Z přijaté strategie (politiky, koncepce) se odvíjejí další, vzájemně související legislativní, exekutivní a jiná rozhodnutí. Strategické přístupy ve společenské sféře se v poslední době rychle rozvíjejí, ale stále jsou všude nedokonalé. Také EU se intenzivně zabývá posilováním strategické práce. Její posílení v ČR je nezbytné pro udržení komunikace. Hlavním důvodem potřeby metodického posílení příprav strategií je však vnitřní zájem ČR o zvýšení kvality práce Vlády ČR. Podobně musí být organizačně a metodicky možné připravit (a) urgentní návrh Strategie udržitelného rozvoje v integraci zejména s Národním plánem reforem a jejich finančními předpoklady, (b) širší strategie, například hospodářskou strategii, pokud si tak vláda bude přát. Předkládaný návrh usnesení využívá dosavadních dobrých zkušeností některých resortů a týmů. Zahraniční zkušenosti v oblasti přípravy strategií byly adaptovány v ČR od konce devadesátých let, aplikovány v rámci přípravy zemědělské politiky, zpracovány do návodů a programů, doporučeny seminářem Senátu. Byly zpracovány ve zprávě pro předsedu vlády ČR, která mimo jiné doporučuje postup při přípravě celostátních strategií v široké spolupráci. Postup byl úspěšně využit v práci tzv. Bezděkovy komise.

2. PRINCIPY PŘÍPRAVY STRATEGIÍ Návrh strategie se řídí těmito principy: 1. Návrh strategie se od počátku připravuje v porovnaných variantách jak vizí, tak i konkrétních rozhodnutí, s rozborem jejich nákladů, očekávaných následků a možností dalšího průběhu. 2. Respektují se vzájemné souvislostí uvnitř ošetřovaného problému i souvislosti mezi ošetřovaným problémem a okolím, včetně přijatých a připravovaných rozhodnutí na různých úrovních. 3. Od začátku přípravy návrhu strategie je možnost spolupráce všech zájemců (stakeholders, na které bude mít strategie dopad, a shareholders, kteří budou mít na schválení strategie vliv; včetně podnikatelů, politických stran, odborů, NNO) a odborníků z různých institucí a s různými profesemi a názory (včetně poradních sborů). Pozice všech zájemců jsou přístupné rozhodovateli. 4. Návrh integruje krátkodobý až dlouhodobý horizont; všechny relevantních aspekty, například právní, ekonomické, sociální, správní, environmentální, genderových, vlivu na podnikání a podobně. 5. Součástí procesu je dialog s odbornou i širokou veřejností. Dialog, stejně jako spolupráce, musí ověřit i poslední verzi návrhu. 6. Existující materiály jsou transparentní, tj. jsou trvale zveřejňovány. Materiály musí být trvale archivovány. 7. Důležitá je nezaujatost, účinnost a rychlost. Rostoucí a nezastupitelnou roli hraje elektronická komunikace (e-state). 8. Přípravu řídí nezávislý koordinátor, jehož základním úkolem je koordinace procesu dle předem dohodnuté metody, bez mocenských vnějších zásahů do obsahu i do metodických otázek. Koordinátor nezasahuje do věcných rohodnutí, které jsou rezervována rohodovateli 9. Návrh se shrnuje do rozhodovacího podkladu, jehož formu, délku a časování zadá rozhodovatel1; jenž je omezen na takové informace, jež jsou pro rozhodovatele významné; jenž stručně zmiňuje různé pozice, varianty a hodnocení; a jenž má odkazy na plný text návrhu strategie a ostatní materiály, vzniklé nebo použité během přípravy. Rozhodovatel si

08 09 23 UsVl SUR

stránka 6 z 23

transparentně nebo netransparentně nechá podklad vyhodnotit, transparentně nebo netransparentně o něm vyjednává a nakonec o něm transparentně rozhodne. 10. Užívá se podrobně popsané, vyzkoušené a adaptované metody; nebo podrobně popsaného a adaptovaného procesu, který vedl ve vyspělé zemi k úspěšné realizaci; nebo spolupráce praktika, který již dříve aktivně spolupracoval ve vyspělé zemi nebo v jiné dobře fungující veřejné správě na podobné úspěšné přípravě. 11. Návrh strategie se aktualizuje podle potřeby podle uvedených principů. Až do schválení aktualizace platí dosavadní strategie, pokud nebylo jinak výslovně rozhodnuto. Tyto principy nemění existující zodpovědnost za rohodnutí. 12. Tyto principy se týkají rozhodovacího podkladu pro rozhodování na celostátní úrovni vládou, parlamentem nebo jejich sekvencí. Příprava probíhá ve spolupráci s jinými rozhodovateli na státní úrovni, například ústředními úřady státní správy, a na jiných úrovních, například krajské nebo EU, a návrh strategie může být jimi použit i pro příslušné rozhodovací podklady. Je tedy nutné: A. Umožnit rozhodovateli, aby na podkladě nezkreslených a výstižných podkladů rozhodl jakkoli a kdykoli uzná za vhodné; a byl hodnocen podle svého rozhodnutí B. Orientovat etapu přípravy podkladů na vlastní obsahovou práci, nikoli na konflikt; jasně vymezit etapu samotného rozhodování nebo vyjednávání, ve které je zahrnuto i politické rozhodování; maximalizovat konsensus C. Integrovat názory, pozice různých zájemců a institucí, pozice jednotlivců a organizací (vládních a nevládních), obory a aspekty (například právní, ekonomický, environmentální, sociální, podnikatelský a podobně), dílčí rozhodnutí v rámci ošetřovaného problému, ošetřovaný problém s jinými problémy, úrovně řízení (od obecní do nadnárodní), horizonty (krátkodobý až dlouhodobý), vize a konkrétní opatření. D. Zajistit účast veřejnosti a zároveň účinnost procesu přípravy podkladu. E. Jmenovat koordinátora přípravy strategie 3 KONZULTAČNÍ SERVIS Servis zajistí potřebnou instruktáž a sleduje a rozvíjí metodiku práce, jak je obvyklé v zahraničí. Každý zpracovatel, který bude zahajovat proces přípravy strategického dokumentu zásadního významu, bude konzultovat metodické otázky řízení procesu s výše uvedeným vládním metodickým servisem a zajistí profesionální řízení procesu. Práce servisu je transparentní a nezaujatá. Metodický servis Vlády ČR zajistí tyto činnosti a materiály: • Podrobný plán vlastní práce • Na požádání stručnou instruktáž pro ministry, na které se identifikují i jejich procedurální a časové požadavky na přípravu strategií a zajistí politická podpora strategické práce • Instruktáž pro garanty (například pro náměstky ministrů), zodpovědné za strategickou práci • Příprava metodických materiálů • Instruktáže pro pracovníky, kteří budou strategie připravovat . Zahrnou se :
základní principy strategické práce, včetně diskuse pozitivních a negativních příkladů
jedna vybraná metoda, včetně společné aplikace na konkrétní velmi zjednodušený problem (learning by doing)
stručný přehled metod a zdrojů informace o nich
stručný přehled technik a zdrojů informací o nich 08 09 23 UsVl SUR

stránka 7 z 23


způsob zajištění tohoto usnesení vlády • Konzultace na požádání • Návrh řešení strategických úkolů v souvislosti s EU • Příprava materiálu pro vládu podle bodu 3. usnesení vlády • Návrh postupu při přípravě státní hospodářské politiky/strategie (po provedení předchozího bodu) • Předložení návrhů Úřadu vlády pro předsedu vlády, týkajících se výjimky při přípravě návrhu strategie • Sledování domácího i světového rozvoje metodiky strategické práce • Vzájemné konzultace s metodicky orientovanými pracovišti v ČR Servis bude pracovat externě na smlouvy, pracoviště a technické vybavení zajistí Úřad vlády.. Činnost servisu bude zahájena v omezené míře během týdnů po schválení vládou (jump-start) a bude posilována podle potřeby..Náklady na zřízení a provoz takovéhoto pracoviště se odhadují na 5 mil Kč ročně. 4

ZADÁNÍ

4. 1. ZADÁNÍ PRO KOORDINÁTORA PŘÍPRAVY NÁVRHU STRATEGIE Pověřuji ..........., aby koordinoval přípravu návrhu/aktualizace strategie problému ........... Návrh strategie mi předloží nejpozději dne ………. Bude disponovat rozpočtem ……………………Kč, včetně honoráře …………….Kč pro koordinátora. …………………….zajistí kancelářské vybavení a proplácení honorářů a nákladů v souhlase s příslušnými normami. Žádám pracovníky veřejné správy, aby při přípravě návrhu strategie spolupracovali Příloha pověření Proces přípravy bude odpovídat těmto požadavkům: • Metodika a proces přípravy návrhu strategie odpovídá . •

Pro přípravu strategie budou podle potřeby užity existující materiály a všechna dostupná informace.

•

Věcný obsah strategie nebude omezen žádným dnes existujícím materiálem

Role koordinátora bude vymezena takto: • nebude zasahovat do věcného obsahu návrhu strategie ani do hodnocení tohoto obsahu •

bude řídit metodiku a proces přípravy konsenzem a pouze v případě, kdyby to nebylo přes všechnu jeho snahu možné, vlastním rozhodnutím

•

bude řídit metodiku a proces bez vnější interference a nebude v tom přijímat žádné rozkazy

•

zpracuje mimo jiné varianty řešení dílčích problémů i celé strategie, které jsem mu sdělil nebo sdělím

•

převezme plnou procedurální zodpovědnost za proces přípravy návrhu strategie

08 09 23 UsVl SUR

stránka 8 z 23

4.2. ZADÁNÍ PRO VEDOUCÍHO KONZULTAČNÍHO STŘEDISKA Celkový úkol: Zajistit metodickou podporu strategické práci na celostátní úrovni v ČR Dílčí úkoly: • Vytvořit postupně tým externích odborníků • Připravit porady pro ministry, vybrané náměstky ministrů a zástupce největších vážných zájemců s cílem (a) informovat o možnostech a principech strategické práce, (b) identifikovat požadavky i obavy, týkající se strategické práce, (c) posílit atmosféru spolupráce, dobré vůle a motivace • Shrnout potřebné písemné materiály • Připravit instruktáže pro budoucí spolupracovníky a v nich (a) presentovat a diskutovat principy a praktické zkušenosti, (b) prakticky společně navrhnout (handson) cvičnou zjednodušenou strategii (maketu) s nasazením některé vyzkoušené metody • Na požádání zajistit metodické konzultace • Posílit přejímání světových praktických zkušeností • Urychleně navrhnout doporučení pro strategickou spolupráci s EU, včetně návrhu na zpracování prvního návrhu revidovaných principů v rámci předsednictví ČR • Sledovat strategickou práci na celostátní úrovni v ČR a informovat předsedu vlády

Poznámka: Zároveň se zadáním zajistí ÚV (a) kancelářské vybavení, (b) proplácení honorářů a nákladů v souhlase s rozhodnutím vedoucího servisu a s příslušnými normami s limitem 10 milionů Kč do konce roku 2009; (c) výběr a jmenování vedoucího střediska

4.3. ZADÁNÍ PRO PROZATÍMNÍHO VEDOUCÍHO KONZULTAČNÍHO STŘEDISKA Zahajte urgentní úkoly servisního střediska tak, aby bylo minimalizováno zdržení v souvislosti s nástupem jeho vedoucího. Vaše práce začíná ihned; skončí dva týdny po nástupu vedoucího střediska, nejpozději však za tři měsíce od tohoto zadání. Můžete čerpat výdaje z limitu pro práci střediska výdaje, včetně svého honoráře 1 Kč měsíčně.

08 09 23 UsVl SUR

stránka 9 z 23

5. ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI V posledních deseti létech přispělo ke strategické práci několik set zdrojů, včetně zpráv o praktických zkušenostech. Část z nich byla využita při přípravě tohoto textu, několik z nich uvádíme níže jako příklad:
Desítky metod a dílčích technik jsou známé pod zkratkami a názvy: PEMS (Policy and Expenditure Management System), BM (Block Method), MBO (Strategy/Mgmt by Objectives), Grouputer, SWOT, Delphi, NDDIE, Citizen Juries
Některé přístupy jsou známé podle vlád, které je zavedly (a někdy podle jmen jejich stoupenců nebo úřadů): Švédsko, Finsko, Spojené království (Turnbull), Rakousko, Kanada (Trudeau, PCO), Australie, Nový Zéland, Slovinsko, Japonsko (MITI, Takase),
Celkové přístupy k demokracii vyvolaly některé metodické postupy: Filadelfia2, Ústav pro iniciativu a referendum, Planungszellen, teledemokracie, e-demokracie, Mehr Demokratie,
„European Governance, A White Paper, European Commission, 2001“ (zejména o části III, Proposals for Change, oddíl 2); a další EU dokumenty
Konference a série konferencí odpovídají dalším metodickým směrům, například: Dialogue and Deliberation (D&D) bylo zaměření sedmi konferencí v Austrálii, Asii a Americe s desítkami pracovních skupin a následných iniciativ.
Vliv měly i některé publikované přístupy podnikatelského sektoru, například spojené s těmito jmény: Barry, Brega, Buzzell, Collis, Cronin, Hamel, Hunnius, Kramer, Kranz, Liedtka, Mason, Miles and Snow, Miller, Pateman, Porter, Tichy.
Probíhá množství kurzů a seminářů různé kvality na universitách a jako soukromé komerční instruktáže, zejména v Australii, USA a Kanadě. Výše uvedené principy a zkušenosti s Blokovou metodou byly porovnány na poradách a konferencích s některými známými zdroji a názory, ale žádná z metodik ani technik není v současné době založena na úplném mezinárodním porovnání.

6. SEZNAM WEBOVÝCH PŘÍLOH • • • • • • • • •

Zavádění strategické práce Metodické zkušenosti Nedostatky dosavadních postupů Souhrn hodnocení přípravy zemědělské politiky Metodické hodnocení: Rural dvpt Hodnocení metodického přístupu Bezděkova komise jako test Definice Bloková metoda

08 09 23 UsVl SUR

stránka 10 z 23

WEBOVÉ PŘÍLOHY ZAVÁDĚNÍ STRATEGICKÉ PRÁCE Každý ústřední orgán státní správy (dále „orgán“) musí mít rozmyšlené, jak bude dále postupovat v rámci svého mandátu při různých situacích, které lze očekávat. V budoucnosti se bude jeho postup typicky odvíjet od schválené strategie nebo strategií, podle potřeby adaptované, připravené podle uvedených principů. Záleží na orgánu, zda si přeje v rámci svého mandátu připravit jednu strategii, nebo několik strategií, nebo zda některou strategii si přeje připravovat společně s jiným orgánem. Výjimečně se bude dočasně nebo trvale postupovat jinak, pokud příslušný orgán tak usoudí a pokud <premiér, vláda, úřad vlády, konzultační servis (??)> nerozhodne jinak. Materiály, neodpovídající uvedeným principům, se nebudou nazývat strategií. Ke dni 15. března každého roku zašle každý orgán Úřadu vlády prostřednictvím Konzultačního servisu zprávu o strategické práci s odpověďmi na následující otázky. Jde o strategii nebo strategie, týkající se mandátu tohoto orgánu. 1.

Existuje v současné době platná strategie? (Uveďte adresu, kde ji lze najít)

2.

Chystáte přípravu nebo aktualizaci takové strategie? Kdy a jakou metodou?

3.

Kterým z uvedených principů zmíněná metodika vyhovuje, kterým nikoli a proč.

4. Pokud strategie neexistuje a nechystá se, uveďte důvody (nutnost utajení, absence očekávaných strategických rozhodnutí, nebo výslovné rozhodnutí vlády) Každý návrh usnesení vlády a každý návrh rozhodnutí orgánu, legislativní nebo exekutivní, zahrnuje informaci, ze které platné strategie se odvíjí, nebo důvody, proč je tomu jinak. Typické důvody jsou: • Jde o jednoduché nebo administrativní rozhodnutí, které nesouvisí se strategickými otázkami • Platná strategie neexistuje . (Uvádí se odkaz na plán na její přípravu nebo infomace, že takový plán neexistuje) •

Materiál musí být podle zákona utajen (Cituje se zákon)

• Je to krizový materiál. (Nutnost přípravy se nedala očekávat a na strategické úvahy není čas) Každý zpracovatel návrhu strategie konzultuje před zahájením jeho přípravy a během této přípravy metodiku s konzultačním servisem. Ve zcela výjimečném případě, že by nedošlo k dohodě, informují zpracovatel a servis společně kancelář premiéra.

08 09 23 UsVl SUR

stránka 11 z 23

METODICKÉ ZKUŠENOSTI K přípravě strategie se předem zvolí vhodná metoda přípravy návrhu strategie. Tím se rozumí úspěšně prakticky vyzkoušený celkový postup, buď výslovně popsaný, nebo zavedený aktivním spolupracovníkem, který ho jinde aktivně užíval. Zahraniční metody je obvykle nutné adaptovat. Jedna z metod přípravy strategie, nazývaná bloková metoda, byla v ČR adaptována, prakticky vyzkoušena a nezávisle pozitivně vyhodnocena. Jsou k dispozici její stručné i podrobné popisy, návody, hodnocení a dedikované počitačové programy. Bude užívána při cvičné přípravě makety během instruktáže, pokud účastníci nedají přednost jiné metodě. Každý zpracovatel si volí metodu podle své úvahy. Před zahájením přípravy o ní konzultuje s konzultačním servisem. Není přijatelné nezvolit žádnou prakticky vyzkoušenou metodu a přípravu řídit improvizovaně, protože to opakovaně vedlo k neúspěchu. Výjimkou je práce praktiků s rozsáhlou úspěšnou zkušeností v přípravě strategií. Podobně je nevhodné předem určit dílčí techniky a nikoli celkovou metodu. Metodika přípravy strategie se připravuje po instruktáži konzultačním servisem, to jest před začátkem práce na přípravě, a zahrnuje tyto složky: • Identifikace celkové metody • Plán dílčích kroků přípravy (startovací porada,…… konečné vyhodnocení) • Rozpočet a jeho využití • Personální obsazení • Harmonogram • Seznam potenciálních technik • Plán instruktáží spolupracovníků Seznam technik zahrnuje techniky, které by mohly být použitelné ( toolbox). Samotná konečná volba techniky obvykle probíhá před jejím nasazením. Nejčastěji jde o techniky pro tyto činnosti: • Příprava a integrace dílčích informací (včetně porovnání variant) • Účasti občanů a dialogu • Prezentace (rozhodovací materiál na papíře a elektronicky; synoptik, to jest grafická prezentace velkého množství informace najednou; paralelní projekce;...) • Přípravy vstupů (simulace, aproximace, prognostické techniky, komunikační a konzultační techniky, poradní orgány, ...)

NEDOSTATKY DOSAVADNÍCH POSTUPÚ Příprava strategií neprobíhá u nás uspokojivě zejména z toho důvodu, že běžně zavedené metody v praxi státních orgánů prakticky nerespektují hlavní principy. Je to i pozůstatek předchozího komunistického režimu, kdy široká diskuse s odbornou i laickou veřejností o strategických otázkách řízení státu, nebo hospodářství nebyla žádoucí a kdy rozhodování bylo centralizováno. Zvyšuje se tak pravděpodobnost přijetí chybných rozhodnutí. K jakým chybám nejčastěji dochází? • Na přípravu strategie není naplánován dostatečný časový prostor. Dílčí problémy se pak řeší jako krizové, narůstá nebezpečí konfliktních situací a neochota ke spolupráci. Návrh se připravuje ukvapeně a nekvalitně.

08 09 23 UsVl SUR

stránka 12 z 23

• Někteří odborníci, pracovníci správy nebo politici se obávají, že jejich varianta nebude nezaujatě porovnána s jinými variantami, nýbrž že jejich příspěvky budou využity k posílení předem vybrané varianty. Proto nespolupracují při přípravě a tvrdě kritizují veškeré aktivity již během rozhodovacího procesu a realizace. • Uvedené obavy a konflikty vznikají například, když proces nebyl s vážnými zájemci neformálně projednán před formálním zadáním, když koordinátor před zahájením jednal se stoupenci jedné z variant, když do metodického řízení procesu přípravy zasahují politické strany, když je předem a bez konzultace vymezen pouze jeden aspekt problému (například pouze sociální nebo pouze environmentální), • Není využita vyzkoušená a adaptovaná žádná metoda řízení přípravy strategie ani aktivně nespolupracuje nikdo, kdo úspěšně řídil podobnou přípravu. Improvizovaný postup vede někdy k přehlcení informacemi, takže věcné pozice se nedaří zaujatě porovnat. Jindy se opakují písemné nebo ústní hádky, které také nevedou k nezaujatému porovnání variant. Někdy chybí vzájemná integrace komponent strategie nebo integrace s jinými strategiemi, protože improvizované postupy ji nemohou řešit. Velmi často chybí sumární dopady, například všech uvažovaných změn na státní rozpočet, na rodinný rozpočet, na různé skupiny podnikatelů apod... • Opomine se strategická práce i v případech když vládní koalice není dost silná, aby mohla svou pozici mocensky prosadit. Nebo se naopak nevezme v úvahu, že některé reformy jsou pro veřejnost natolik citlivé, že je nelze demokratickým způsobem prosadit a kabinetní postup by byl vhodný. • Místo strategické práce se provádí jiná činnost, která má své opodstatnění a svůj proces, ale nemůže nahradit strategickou práci. Sem patří odborné, vědecké a akademické studie; situační zprávy s popisem plánů, které předložila ministerstva; vyjednávání mezi zástupci politických stran; kulaté stoly a webové diskuse; přístupy, známé jako Delphi, Dialogue and Deliberation, brainstorming ,interactive decisionmaking; připomínkování jediné varianty návrhu; procesy komunikace vlády s občany, které nezahrnují vyzkoušený postup společné tvorby a porovnání variant; ustavení a jednání poradních skupin. • Nepodaří se zahrnout do spolupráce důležité vážné zájemce, jako například budoucí realizátory, ministerstva, kraje, zájmové skupiny, NNO, odbory, církve a podobně. Když se snaží spolupracovat, improvizovaný proces bez vyzkoušené metody vede ke zdržení procesu, přetížení informacemi a nakonec ke konfliktům. Podobné potíže se ukazují i v některých jiných transitivních zemích. Zkušenost ukázala, že naši nejlepší pracovníci mají stejné schopnosti, jako ti v nejvyspělejších zemích, i když nedokonalý systém veřejné správy podporuje negativní postoje k práci a škodí pozitivním. Důležité je zjištění, že při nasazení vhodné metody dovedou systémovou strategii velmi úspěšně připravit. Úkolem pro nejbližší dobu je proto správnou praxi přípravy podkladů zavést. Neočekává se, že aktivity v příštích létech s ní budou v plném souladu, nýbrž že se jí budou v rostoucím počtu případů pomalu přibližovat. I vyspělý svět se správné praxi pouze selektivně blíží.

ZKUŠENOSTI V ČR Zahraniční zkušenosti s využitím blokové metody přípravy strategií byly v ČR adaptovány již koncem devadesátých let a aplikovány v rámci přípravy zemědělské politiky. Byl napsán podrobný návod k Blokové metodě, užité pro přípravu; stručné popisy procesu; a dedikované počítačové programy. Nezávislé hodnocení bylo pozitivní. Seminář Senátu ČR doporučil 12.února 2002 další kroky v tomto směru, akcentující spolupráci s veřejností. Předseda vlády ČR ustavil tým odborníků, kteří 31. května 2005 předložili zprávu s návrhem principů a 08 09 23 UsVl SUR

stránka 13 z 23

dalšího postupu ve věci strategií, komunikace s občany, prognózy dopadů a reformy veřejné správy (Dana Drábová, Květa Kořínková, Edvard Outrata, předseda P. Pergler). Zpráva byla předána vedením Úřadu vlády ke zpracování patřičnému útvaru státní správy. Principy přípravy strategií, uvedené výše, byly aplikovány i při přípravě důchodové reformy (tzv.Bezděkova komise) a výsledky jejich aplikace pozitivně zhodnoceny. Paralelně vznikaly materiály na akademické půdě (například v CESES a RASES), ve veřejné správě (například o e-státě, na ÚVČR a v MVČR) a na regionální úrovni, například v CpKP (Centrum pro komunitní práci). Usnesení vlády o RIA a o komunikaci s občany vizusnesení vlzdy 420/2005 a 657/2006, stručný přehled zahraničních přístupů viz. bod 7 tohoto materiálu. Vznikla také řada materiálů, označených jako koncepce, politiky nebo strategie. Protože v ČR nebyla dosud zavedena jednotná terminologie, cíle těchto materiálů byly odlišné od cílů, které sleduje výše uvedená metodika. Mnohé z těchto materiálů přinesly jiné cenné informace a podklady. Nebyly však podkladem pro rozhodnutí vlády, vybírajícímu jednu ze zásadních variant ošetření závažného komplexního problému.

SOUHRN HODNOCENÍ PŘÍPRAVY ZEMĚDĚLSKÉ POLITIKY Příprava Zemědělské politiky v Ministerstvu zemědělství ČR - Ministr Lux nechal připravit nezávislým týmem koncem devadesátých let zemědělskou politiku ČR. Ve spolupráci s odbornou a širokou veřejností byl návrh politiky připraven s použitím zahraničních zkušeností a Blokové metody. V souvislosti se změnou situace a úmrtím ministra Luxe práce později nepokračovala. Text „00 09 26 Hodnocení“ obsahuje na 10 stránkách v papírové formě hodnocení procesu přípravy. Následuje několik stručných citátů z tohoto textu: J. Lux, ministr zemědělství: Příprava zemědělské politiky významně přispěla k přípravě a vyjasnění odborných podkladů a zejména ke komunikaci a integraci.[...] Bloková metoda, užitá při přípravě koncepce, se osvědčila. Je to perspektivní metoda pro rezortní i celostátní koncepční práci. V nejbližší době lze očekávat dočasné obtíže s jejím zavedením, které povedou k odkladům. K. Burda, první náměstek ministra zemědělství: [Postup] je založen na spolupráci nejlepších odborníků [...] důležité [...] pro objektivitu výsledků. Postup umožňuje širokou konzultaci se zájemci [...] Vznikají podrobné materiály, které poprvé shrnují souvislosti mezi různými aspekty politiky. Po rozhodnutí o politice budou tyto materiály důležité pro realizaci rozhodnutí. [...] Užívaný postup by mohl mít význam, přesahující zájmy našeho rezortu. Mělo by se uvážit jeho širší zavedení. T. Zídek, náměstek ministra zemědělství: Během práce byl [v rámci přípravy koncepce] vedení ministerstva doporučen postup v řadě neodkladných opatření.[...] Domnívám se, že hlavní závěry a doporučení byly věcně správné, strategicky vhodné a zejména včasné. [...] V rámci boje o moc dva z ředitelů ve státní správě nespolupracovali. [...] Doporučuji vyzkoušet její aplikaci na nadnárodní úrovni, například v EU [...] an effective approach that facilitates both factual development of the policy proposal and participation of stakeholders, experts and citizens. [...] It certainly makes possible to integrate components of a policy [...] powerful tool for strengthening democracy without losing effectiveness. K. Burda, A. Kalina, náměstci ministra zemědělství ČR:

08 09 23 UsVl SUR

stránka 14 z 23

Výsledky jsou podstatným přínosem pro zemědělskou politiku ČR. Výhodou je nezávislost různých sledovaných pozic, integrace profesionálních oborů, široká konzultace a variantní přístup. [...] postup, který by mohl být v budoucnu užitečný na různých místech. Odborníci Integračního týmu, řídícího přípravu politiky: Podstatně se posílila komunikace mezi účastníky. [...] Prokázalo se, že jednotliví odborníci v ČR jsou schopni pracovat na složité koncepční práci podobně, jako odborníci v západním světě. [... ] Pouze v omezené míře bylo dosaženo hlubokého rozpracování výsledků. [...] Práce trvala déle, než je obvyklé jinde. [...] byl s použitím zahraničních zkušeností vyvinut postup pro přípravu složité koncepce. Očekává se, že zkušenosti jsou použitelné v příštích létech i mimo rezort.

METODICKÉ HODNOCENÍ: RURAL DVPT Shrnuji své hodnocení procesu přípravy materiálu “European Agriculture Fund for Rural Development”, kterou jsem koordinoval v roce 2005. 1

Proces využíval zkušeností s blokovou metodou, nasazenou v devadesátých létech místopředsedou vlády Luxem. Ta je v souhlase s dobrou praxí, shrnutou ve zprávě pro předsedu vlády ČR “Koncepce a řízení” z roku 2005. Popisovaný přístup se osvědčil 2 Vzhledem k situaci nebylo možné uplatnit dvě doporučení uvedené zprávy. Nebyl ustanoven plně nezávislý koordinátor, což snížilo důvěru některých účastníků k procesu. Nebylo možno zavést společnou strukturu dílčích dokumentů, což ztížilo integraci. 3 Pro strategické práce je vhodné postupovat v souhlase s uvedenou zprávou. 4 Doporučuji zavést společnou nebo porovnatelnou metodiku pro strategické práce na celostátní úrovni Ing. Tomáš Zídek

HODNOCENÍ METODICKÉHO PŘÍSTUPU Od podzimu 2004 do června 2005 jsem pracoval z pověření vlády ČR jako koordinátor přípravy důchodové reformy. Se zprávou o úkolu „Koncepce a řízení“ souvisí tyto mé zkušenosti: 1. Osvědčilo se připravit podrobný odhad dopadu jednotlivých variant a navzájem je porovnat 2. Na přípravě variant se zúčastnily všechny parlamentní politické strany, Úřad vlády a dvě ministerstva. To bylo správné. Nedošlo ke konfliktům, ze kterých byly ze začátku obavy. Nedošlo k úplnému konsenzu, ale rozdíly mezi pozicemi stran se zmírnily Bylo by dobře, kdyby se v další práci mohli zúčastnit i pojišťovny a jiní vážní zájemci 3. Náš mandát bylo pouze modelování. Navrhli jsme a doufáme, že budou zpracovány i další otázky, například chování občanů, ošetření rizik u soukromých fondů a podobně 4. Pomohly metodické zkušenosti z práce, popisované ve zprávě „Koncepce a řízení“. Byla to náhoda, že se nám podařilo získat konzultace. Metodickou improvizací by naše práce byla těžko řešitelná 5. Trvalo dlouho, než jsme dostali mandát k práci a nebyl šťastně formulovaný. Pro jiné budoucí koncepční úkoly by měl existovat trvalý servis, který by pomohl se zahájením

08 09 23 UsVl SUR

stránka 15 z 23

a metodikou. Naše práce byla zahájena na podkladě iniciativy týmu „Koncepce a řízení“, což nelze očekávat pro další nutné koncepční práce. 6. Z předchozích bodů je patrné, že naše zkušenosti jsou v souhlase se zprávou „Koncepce a řízení“ Ing.Vladimír Bezděk, 30. června 2005

BEZDĚKOVA KOMISE JAKO TEST V roce 2006 proběhlo modelování jednoho bloku důchodové reformy v komisi, nazývané jménem koordinátora. Byly získány tyto potřebné zkušenosti se systémovou přípravou v ČR, doplňující předchozí zkušenosti: • Je možné zpracovat blok, založený na matematickém počitačovém modelování. Nejsou problémy s důvěryhodností modelovacího procesu ani celé přípravy • Je možné spolupracovat se všemi opozičními i vládními politickými stranami. Příprava je pracovní, nikoli konfliktní, i když se varianty samozřejmě liší • Hlavním mechanismem vzájemné komunikace je spolupráce • Nedošlo k významným zdržením vlivem vzájemného neporozumění nebo konfliktu, typickým pro improvizovaný a mocenský přístup • V užitém procesu se varianty při zpracování opakovaně nebo trvale vzájemně ovlivňovaly a tím se staly realističtějšími. Nejde tedy jen o porovnání hotových variant, jak se někteří mylně domnívali. • Podobně jako v cizině se u nás občas v neformálním hovoru objevila úvaha některého z vážných zájemců o možnosti přerušení spolupráce. Podobně jako v cizině se podařilo v neformální hovoru takové akci předejít. Bez neformálních kontaktů by asi nebylo možné předejít ani jiným možným obtížím. • Někteří občané se domnívali, že nasazený postup je vyjednáváním a že nějak zastavil hádky během vyjednávání. Nepochopili, že jde o spolupráci při přípravě porovnaných věcných podkladů. Vyjednávání se povedou až potom a jejich konflikt je omezen tím, že předem byly připraveny porovnané věcné podklady. Je nutné tuto okolnost lépe vysvětlit. Je nebezpečí misinterpretace, jestliže další kroky v důchodové reformě budou řízeny amatérsky. • Reakce koordinátora, politiků, odborníků a účastníků na test byla pozitivní. Z občanů se o test zajímala pouze malá část a její pozice byla take pozitivní. • Test ověřil, že systémový přístup přípravy podkladů je u nás použiitelný i pro politické strany a pro blok, užívající matematického modelování. Tím doplnil předchozí aplikace, počínající zemědělskou politikou. Zkušenosti jsou omezené těmito faktory: • Šlo pouze o jeden blok přípravy strategie. Příprava celé strategie, to jest několika bloků, byla původně navrhována, ale podařilo se zajistit schválení vlády pouze pro jeden blok. V závěrečné zprávě bylo zpracování dalších bloků navrženo, ale k návrhu se vláda nevyjádřila. Někteří pracovníci vyjadřují obavy, že další bloky důchodové reformy nebudou systémově zpracovány a že bude hned následovat nepřipravené vyjednávání s intenzivním konfliktem a nedostatečnou věcnou přípravou. • Úspěch byl ovlivněn zvláště schopným koordinátorem. Lze doufat, ale nelze zaručit, že výběr koordinátora pro další akce bude stejně úspěšný. 08 09 23 UsVl SUR

stránka 16 z 23

•

•

•

Trvalo osmnáct měsíců doporučování a nátlaku získat rozhodnutí vlády o zahájení práce. O rozhodnutí se podstatně zasloužila vedoucí sboru poradců předsedy vlády, které to nepatřilo do formálních povinností. Nelze předpokládat, že příprava každé strategie bude prosazována tímto způsobem Náhodou byla od zahájení k dispozici metodická a procedurální konzultace, založená na praktických zkušenostech. Protože nelze předpokládat, že tomu tak bude vždy, je nutný konzultační servis. Podle názoru koordinátora nelze zajistit v podobném případě úspěch bez konzultace na podkladě praktických zkušeností. Test byl proveden pouze na jedné strategii, důchodové reformě, a nemohl proto ověřit mechanismus koordinace mezi strategiemi.

Ing. Vladimír Bezděk, koordinátor

DEFINICE Strategií / koncepcí / politikou se rozumí volba jedné kombinace možných variant nejdůležitějších rozhodnutí určeného komplexního věcného problému na podkladě porovnání jejich nákladů a krátkodobých až dlouhodobých následků. Strategie dává vizi budoucnosti a závazně ukládá první rozhodující opatření k její realizaci, zásadně ovlivní další důležitá rozhodnutí, bere v úvahu možnosti dalšího vývoje situace a respektuje souvislosti s jinými obory a úrovněmi. Vzniká přijetím návrhu strategie rozhodovatelem. Návrh strategie je připraven vyzkoušenou a adaptovanou metodou v intenzivní transparentní spolupráci a dialogu s odbornou, politickou a širokou veřejností, porovnává různé pozice k předkládaným variantám, je přístupný veřejnosti a podle potřeby se dopracovává a reviduje. Souhrn návrhu strategie, s referencemi k celému návrhu, se předkládá rozhodovateli jako rozhodovací materiál Návrh strategie (policy proposal) je vyhodnocený a odůvodněný variantní návrh, jakou strategii daného problému lze přijmout. Jedná se o pracovní materiál připravený v intenzivní spolupráci a dialogu s odbornou a širokou laickou veřejností, o jehož závěrech je rozhodovatel informován. Návrh strategie bývá podrobný a transparentní (to jest veřejně přístupný) a srozumitelný osobám s potřebným vzděláním. Vychází z něho adresné materiály, zejména rozhodovací materiál. Pseudostrategie/pseudokoncepce/ Potěmkinova koncepce (pseudopolicy, potemkin) je materiál označovaný jako strategie, který neodpovídá její definici. Obvykle mu chybí některé podstatné komponenty, některé varianty a pozice byly vycenzurovány, nestačí jako podklad pro rozhodnutí nebo příprava nebyla nezávislá. Někdy jde o strategickou studii, která obsahuje cenné analytické, obecné nebo jiné významné komponenty. Rozhodovací materiál (decision background) je adresný materiál určený jako informace rozhodovateli pro rozhodnutí o vymezeném problému. Rozhodovací materiál je určen pro určitého rozhodovatele a vyhovuje jeho požadavkům na časování, délku a strukturu. Jeho další zpracování není obvykle transparentní. Rozhodovatelem nebo za jeho vedení probíhá (často důvěrné) vyjednávání, diskuse a modifikace materiálu. Teprve rozhodnutí je zase transparentní. Nazaujatě shrnuje všechny významné informace z návrhu strategie a zahrnuje i elektronické odkazy k pohodlnému nalezení hledané informace. Rozhodovatel o něm obvykle transparentně nebo důvěrně vyjednává, upraví jej a pak buď zvolí ve své kompetenci jednu z variant, nebo rozhodnutí odloží. 08 09 23 UsVl SUR

stránka 17 z 23

Strategická / koncepční studie připravuje informace pro návrhy strategie. Zahrnuje zejména popis historie a situace v dané zemi, potřebné analýzy, návrhy opatření, reference, akontakty na odborníky. Obvykle se připravuje podobně jako profesionální publikace. Strategická studie shrnuje informace, které jsou vstupem do procesu přípravy strategie, podobně jako publikace, konference, poradní orgány a podobně. * Současně užívaná česká terminologie není jednotná a nekoresponduje jednoznačně s terminologiemi v jiných jazycích. Strategická studie nebo rozhodovací materiál jsou někdy označovány jako „strategie“, „koncepce“ nebo „ politika“. Strategie je někdy označována jako „balíček opatření“. Popis dílčího rozhodnutí, ze kterého se odvíjí věcný záměr zákona, je někdy označován jako „věcný záměr zákona“. Časový horizont rozhodnutí a časový horizont odhadu dopadů se někdy nerozlišují.

BLOKOVÁ METODA (stručný souhrn) Při přípravě strategie si tým zvolí některou z metod přípravy. Pro ilustraci uvádíme jednu z nich, blokovou metodu.Je to jeden z úspěšně vyzkoušených postupů, jak připravit návrh strategie, to jest návrh ošetření komplexního závažného společenského problému. Návrh směřuje k rozhodnutí ve prospěch společnosti a rozhodovateli jsou například městské zastupitelstvo, ministr, vláda nebo parlament. (Podobný postup se osvědčil pro nevládní strategie NNO a politických stran, poněkud odlišné postupy pro přípravu jednodušších, legislativních, exekutivních, administrativních, krizových, utajených a tak zvaných silových rozhodnutí.) Je k dispozici hodnocení konkrétní aplikace, podrobný návod k použití a politologická analýza. Návrh strategie se připravuje ve variantách. Každá uvažovaná varianta strategie se skládá z bloků a ty se opět mohou skládat z menších bloků. I bloky se připravují ve variantách a volí se pragmaticky tak, aby se pohodlně zpracovávaly. Každá navržená varianta každého bloku i celé strategie je popsána v jednotné struktuře. Ta byla vyvinuta tak, že umožní zpracovat jakoukoli variantu návrhu a všechny varianty nezaujatě porovnat a konzultovat. Každá varianta bloku zahrnuje tyto komponenty: • Uvažované akce, uvažovaná rozhodnutí • Předpověď dopadů a verifikovatelných cílů, to jest následků a nákladů: Co se stane, když se přijme uvažované rozhodnutí? • Externí (vnější) podmínky, za kterých odhad platí (například předpokládaný stav světové ekonomiky) • Obecná vize, ze které byl návrh odvozen (často zahrnuje principy, ideje, obecné cíle) • Podpůrné materiály, například analýzy, výpočty, porovnání, výsledky konzultací a dialogů a podobně (jsou na ně odkazy v předchozích uvedených komponentách) Struktura umožňuje tyto aktivity: • Navrhnout blok • Rozdělit blok na dílčí bloky, které se buď dále rozdělí nebo které vyhovují jako zadání konkrétní práce • Spojit dílčí bloky, to jest výsledky dílčí práce, do většího bloku • Umožnit vzájemnou informaci s důležitými rozhodovacími a realizačními procesy, které nejsou součástí připravované strategie 08 09 23 UsVl SUR

stránka 18 z 23

• Integrovat návrhy rozhodnutí vertikálně (například národní a krajská úroveň), horizontálně (například různá ministerstva) a v čase (krátkodobé až dlouhodobé) • Přispět vlastním odhadem dopadů pro rozhodnutí, které někdo jiný uvažuje ve svém návrhu bloku • Přispět návrhem modifikaci rozhodnutí pro blok, který někdo jiný uvažuje • Vzít v úvahu podobné odhady a doporučení, týkající se jeho vlastního bloku a eventuálně svůj vlastní návrh doplnit nebo modifikovat • Komparativně hodnotit variantní návrhy bloku, zejména návrhy celé strategie Struktura má tyto role: • Umožnit věcné porovnání variantních návrhů • Sloužit jako podklad k prezenčním nebo internetovým diskusím (včetně blogů a chatů). Po nich každý účastník uváží, zda něco změní nebo doplní ve svém návrhu, nebo zda přispěje odhadem nebo návrhem k cizímu bloku • Vyloučit boj o moc během přípravy. Základ kritiky cizích variant typicky zní „toto rozhodnutí by vedlo k těmto dopadům:….“ nebo „místo navrhovaného rozhodnutí uvažme toto rozhodnutí:…..“. • Umožnit autorům návrhů využít příspěvky jiných účastníků ke zlepšení vlastních návrhů • Zajistit transparentnost a pracovní orientaci, vyloučit boj o moc v rámci přípravy • Sloužit jako podklad k dalším, často stručnějším materiálům, které obsahují odkazy na celkový návrh strategie, zejména: o Rozhodovací materiál, vyhovující rozhodovateli délkou, strukturou a časováním. Je využit i pro vyjednávání, nebývá připraven transparentně a bývá objektem mocenského boje o Podklady pro široký dialog, konzultace, poradní orgány a porady o Materiály pro média a projevy politiků o Návrhy exekutivních, legislativních a jiných rozhodnutí, která schválenou strategii realizují Užívá se podle potřeby dílčích (většinou známých a vyzkoušených) technik a postupů, zejména: • Techniky určené pro tyto účastníky: o Spolupracovníci, to jest autoři variant o Odborníci o Vládní orgány na všech úrovních (od místní úrovně nahoru) o Další vážní zájemci: podnikatelé a jejich organizace, nevládky, politické strany o Náhodně vybraní zástupci veřejnosti o Široká veřejnost • Prezenční a elektronické diskuse o Kulaté stoly, poradní orgány, slyšení (hearings) o Blogy, chaty, e-mail, dedikované programy o Média o Návštěvy škol ústavů, pracovišť • Postupy pro o porovnávání variant o integraci a rozkládání bloků o využití příspěvků, které neodpovídají dohodnuté struktuře (to se obvykle zdaří jen velmi omezeně)

08 09 23 UsVl SUR

stránka 19 z 23

o o o o o

odbornou práci, odpovídající profesionální dobré praxi profesionální odhady jednání s významnými činiteli, kteří se nechtějí zúčastnit přípravy udržování dokumentace o průběhu přípravy rychlé upozorňování na neodkladné problémy, identifikované během přípravy

Postup při přípravě je ilustrován v diagramu. Pokud nelze prozatím zahájit systematickou přípravu návrhu, je vhodné nejprve provádět dílčí aktivity: analýzy, diskuse, publikování a podobně (krok 1 na diagramu). Protože jejich výsledky se v takovém případě obvykle využijí jen částečně, je výhodné co nejdříve začít systematickou přípravu a potřebné dílčí aktivity provádět jako její uvážené součásti. Systematická příprava začíná zadáním (krok 2), kdy zřizovatel (například vláda) určí • vymezení problému (obvykle v rámci mandátu zřizovatele) • osobu a honorář nezávislého koordinátora přípravy • časový termín ukončení práce • celkový rozpočet přípravy • úkoly veřejné správy (v souvislosti s mandátem zřizovatele) Koordinátor vybere první spolupracovníky a konzultanty a předběžně navrhne metodiku, včetně metody, předběžného seznamu možných technik, spolupracující odborníky (včetně pracovníků veřejné správy), harmonogramu a podobně (krok 3). Pokud zvolí blokovou metodu, pokračuje podle dalšího popisu, zejména identifikuje největší bloky. Svolá vážné zájemce a v poradě s nimi metodiku upraví a doplní. Zahájí také práci tak zvaného integračního týmu, který za jeho vedení procedurálně koordinuje přípravu. Kdykoli se během práce objeví neodkladné problémy, urychleně a přímo na ně upozorní. Ke startovacím úkolům (krok 4) patří zejména: • Pozvat ke spolupráci vážné zájemce, kteří jsou ochotni aktivně spolupracovat. Tím se rozumí navrhnout a rozvíjet svou variantu a podávat příspěvky o jiných variantách • Zajistit, že bloky budou vhodně rozděleny a jejich zpracování zahájeno • Zahájit odbornou spolupráci a komunikaci s veřejností • Zahájit práci malého štábu, který bude sloužit celkové práci Krok 5 zahrnuje podle potřeby tyto činnosti pro každý blok: • Přípravu vizí (5A) • Návrh variant (5B) interními/externími týmy, řízenými a financovanými koordinátorem/vážným zájemcem • Zpracování podpůrných infomací (5C) • Komunikace mezi týmy, s externími pracovníky a veřejností. Hodnocení variant. • Trvalé ověřování z hlediska právního, fiskálního a podobně V kroku 6 jsou dosavadní výsledky integrovány. Zkušenost ukazuje, že to je nejobtížnější a nejdůležitější krok přípravy, neřešitelný improvizací. Cílem je připravit co možná konsenzuální, postačující a nezaujatý rozhodovací podklad.

08 09 23 UsVl SUR

stránka 20 z 23

Podle rozhodnutí v kroku 7 se výsledky se buď cyklicky revidují v kroku 5, nebo se postoupí k dalšímu zpracování v kroku 8. To zahrnuje spolupráci na přípravě rozhodovacích materiálů pro rozhodovatele (8B) a eventuální doplnění návrhu strategie podle bodu 5. Rozhodovatel použije rozhodovací materiál k vyjednávání (8A) a jako podklad pro rozhodnutí (krok 9). Rozhodnutí je pak rozpracováno, na příklad do legislativních a exekutivních podkladů (krok 10), realizováno (krok 11) a hodnoceno (10B, 11B). Strategie se aktualizuje (krok 12) včas, aby vždy byla poslední verze platná.

08 09 23 UsVl SUR

stránka 21 z 23

BLOKOVÁ METODA 1 Předběžné materiály 2 Zadání

PSK 3

Plán práce

PSK

4 Startovací úkoly

5A Vize

5B

PSK

5C Podpůrné info

Jiné bloky

5D Komunikace

PSK

6 Integrace

PSK

7 Zahájit rozhodovací proces ?

8A

M

8B

Vyjednávání

Rozhodovací materiál

MDK

9 Věcné rozhodnutí

M

10A Rozpracování

10B Hodnocení přípravy

11A Realizace

P

k

P

k

11B Hodnocení realizace

12 Aktualizovat?

08 09 23 UsVl SUR

P

stránka 22 z 23

Vysvětlivky k diagramu: Tlustá šipka Obdélníky Šestiúhelníky Plná čára Čárkovaná čára

Možný začátek Činnosti Rozhodnutí Postup jedné aktivity po druhé Předání informace, až bude potřebná

P M S

pracovní aktivita mocenská aktivita příprava návrhu kompetenční (vládní) strategie důvěrná pracovní aktivita (ostatní jsou transparentní) pracovní aktivita kolektivu členové kolektivu obvykle pomáhají na vyzvání

D K k

Dedikované programy V rámci nasazení blokové metody se užívá řada technik, které v tomto návodu většinou nejsou uváděny. Dvě z nich, Zasílání příspěvků a Synoptik, užívají dedikovaných počitačových programů a jsou právě aktualizovány. Bez dedikovaných program by obě techniky byly pravděpodobně prohibitivně pomalé a nákladné. Každý má možnost zasílat své příspěvky v jakékoli formě a příspěvky budou zavěšeny na web. Je-li všech takových příspěvků mnoho, bývá každý z nich málo čten. Proto se doporučuje, aby každý příspěvek měl určenou strukturu a byl spojen s tím místem existujícího popisu některé varianty, kterého se příspěvek týká. Místo je označeno a po kliknutí čtenářem se objeví několik řádků. Každý řádek odpovídá jednomu příspěvku k tomuto místu a zahrnuje datum zaslání, jméno autora a věcné zaměření příspěvku. Po klepnutí na tento řádek se prezentuje celý příspěvek. Obvykle obsahuje buď odlišný odhad dopadu, nebo odlišný návrh rozhodnutí. Příslušný počitačový program zajišťuje realizaci. U každého příspěvku je nutné ověřit, že se týká ošetřovaného problému a že není v rozporu se zákonem, ale neověřuje se věcná správnost příspěvku. Při důležitých diskusích se osvědčilo předložit stručný souhrn existujích významných variant v současném stavu. V každé z variant jsou uvedeny velmi stručné informace o rozhodnutích, dopadech, vnějších podmínkách a podobně. Celá prezentace je pověšena na stěnu a je ji možno vidět jako celek – odtud název Synoptik. Typickým příkladem je šest sloupců po třech stránkách formátu A4. Tiskne je dedikovaný program. Opakovaně se synoptik osvědčil například při prezentaci budoucímu rozhodovateli a jeho poradcům. Ti prezentují své názory tak, aby alespoň jedna z variant odpovídala současným názorům rozhodovatele a aby jeho příspěvky k jiným variantám byly vzaty v úvahu, ale v tomto okamžiku se nic nerozhoduje. Pokud se podaří přítomné přesvědčit, aby na synoptik psali své poznámky fixou, oživuje to diskusi a pomáhá v další práci. Podobně je vhodné umístit na stěnu dílčí podrobnější materiály a zprávy a spojit je barevnými nitěmi s příslušnými misty na synoptiku. Synoptik posiluje integrované chápání problému. Ukázal se jako vhodný pro malý počet účastníků nebo jako pomocná prezentace, kterou si někteří účastníci velké porady občas prohlédnou, například před zahájením a v přestávkách.

08 09 23 UsVl SUR

stránka 23 z 23