RAAD VAN DE EUROPESE UNIE
Brussel, 17 september 2001 (25.09) (OR. fr)
B PU
11881/01
LIMITE
LI
Interinstitutioneel dossier: 1999/0258 (CNS)
C
MIGR 74
NOTA van: aan: nr. vorig doc.: nr. Comv.: Betreft:
het voorzitterschap het Comité van permanente vertegenwoordigers 11542/01 MIGR 70 11123/00 MIGR 68 (COM(2000) 624 def.) Gewijzigd voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het recht op gezinshereniging
I
1.
Om de besprekingen over de ontwerp-richtlijn inzake het recht op gezinshereniging weer op gang te brengen, waarin ondanks de langdurige en moeilijke onderhandelingen die al 2 jaar lopen geen doorbraak van betekenis is vastgesteld die tot een akkoord zou kunnen leiden, achtte het voorzitterschap het wenselijk een compromisvoorstel in te dienen met betrekking tot een aantal nog te regelen hoofdpunten.
2.
In het compromisvoorstel van het voorzitterschap, dat betrekking heeft op de artikelen 5, 6, 8 en 13 tot en met 16 van de ontwerp-richtlijn (de geconsolideerde tekst van deze artikelen gaat in bijlage dezes) wordt allereerst de kwestie van het toepassingsgebied van de richtlijn (artikel 5) behandeld, die bij verscheidene delegaties op tal van moeilijkheden is gestuit.
11881/01
ant/JEL/cz DG H I
Conseil UE
1
NL
3.
In het compromisvoorstel worden op grond van de intensiteit van de gezinsbanden drie verschillende categorieën gezinsleden onderscheiden die voor het recht op gezinshereniging in aanmerking komen:
-
de echtgenoot en de minderjarige kinderen (het "kerngezin") (lid 1);
-
de bloedverwanten in opgaande lijn van de eerste graad en de meerderjarige kinderen (lid 2);
-
4.
de niet-gehuwde partners (lid 3).
Het compromisvoorstel voorziet in de verplichting gezinshereniging toe te staan aan de leden van het kerngezin; de lidstaten blijven daarentegen de vrijheid houden om wanneer zij dit wensen een dergelijk recht ook toe te kennen aan de twee andere categorieën. In het voorstel wordt niettemin gepreciseerd dat de lidstaten die zouden besluiten gezinshereniging toe te staan aan bloedverwanten in opgaande lijn van de eerste graad, meerderjarige kinderen en niet-gehuwde partners, deze gezinsleden moeten behandelen conform de richtlijn.
5.
Het compromisvoorstel voorziet voorts op basis van de omschrijving van de drie bovengenoemde categorieën gezinsleden in een differentiatie op het vlak van de rechten die hun moeten worden toegekend, en de voorwaarden die, naar gelang van de categorie waartoe zij behoren, voor hen moeten gelden.
6.
Op 5 en 19 juli 2001, en vervolgens op 5 en 12 september 2001 is het compromisvoorstel diepgaand besproken in het Comité van permanente vertegenwoordigers; bovendien zijn de meer technische aspecten op 27 juli 2001 besproken in de Groep migratie en verwijdering, en op 10 september 2001 door de Raden JBZ. Al reageerden de meeste delegaties vrij positief, en zien zij het voorstel van het voorzitterschap als een goed uitgangspunt voor een algemeen compromis over de richtlijn, dan nog moet worden geconstateerd dat een aantal moeilijkheden niet kon worden opgelost.
11881/01
ant/JEL/cz DG H I
2
NL
7.
Het voorzitterschap heeft met name drie hoofdpunten omschreven van essentieel politieke aard, waarover het tijdens de Raad JBZ op 27 en 28 september aanstaande een uitspraak van de ministers wenst. Deze punten zijn hierna weergegeven.
A.
Eerste punt: de niet-gehuwde partners (artikel 5, lid 3).
8.
In het gewijzigd voorstel van de Commissie worden niet-gehuwde partners volledig gelijkgesteld met gehuwde paren wanneer de wetgeving van de betrokken lidstaat hun een behandeling toekent die overeenkomt met of vergelijkbaar is met die van de leden van het kerngezin.
9.
Verscheidene delegaties, die zelfs het opnemen van niet-gehuwde partners in het toepassingsgebied van de richtlijn betwistten, waren echter tegen deze aanpak.
10.
Om deze moeilijkheden op te lossen, zijn in het compromisvoorstel van het voorzitterschap de niet-gehuwde partners wel in het toepassingsgebied van de richtlijn opgenomen, maar dan in een specifieke categorie gezinsleden (als bedoeld in artikel 5, lid 3), waaraan een minimumniveau van rechten wordt toegekend dat minder ver gaat dan het niveau dat geldt voor de leden van het kerngezin. De lidstaten behouden echter de mogelijkheid om aan niet-gehuwde partners eenzelfde niveau van rechten toe te kennen als aan de leden van het kerngezin.
11.
Het voorstel van het voorzitterschap stuitte echter bij bepaalde delegaties op enkele moeilijkheden. De Finse en de Zweedse delegatie, die weliswaar kunnen aanvaarden dat in artikel 5 een onderscheid wordt geïntroduceerd tussen het kerngezin en niet-gehuwde partners, achten het niet gewenst om voor deze twee categorieën gezinsleden in een verschillende behandeling te voorzien. Volgens de Nederlandse delegatie moeten niet-gehuwde partners niet als een afzonderlijke categorie in aanmerking worden genomen, maar veeleer worden beschouwd als leden van het kerngezin, en uit dien hoofde worden opgenomen in artikel 5, lid 1.
11881/01
ant/JEL/cz DG H I
3
NL
B.
Tweede punt: de leeftijd van de minderjarige kinderen die in aanmerking komen voor het recht op gezinshereniging (artikel 5, lid 1, laatste alinea).
12.
Het compromisvoorstel van het voorzitterschap bepaalt evenals het Commissievoorstel dat minderjarige kinderen die tot het kerngezin behoren nog niet de wettelijke meerderjarigheidsleeftijd mogen hebben bereikt die in de betrokken lidstaat geldt (in alle lidstaten is dit 18 jaar).
Dit voorstel bleek voor de grote meerderheid van de delegaties aanvaardbaar.
13.
Overwegende dat de toegang tot het grondgebied van de lidstaat met het oog op gezinshereniging tot de leeftijd van 18 jaar geen volledige integratie van het betrokken kind in de lidstaat van ontvangst mogelijk zou maken, waren de Duitse en de Oostenrijkse delegatie evenwel van mening dat de in de richtlijn op te nemen leeftijdsgrens moet worden verlaagd.
C.
Derde punt: de in verscheidene bepalingen vastgestelde of vast te stellen wachttijden/perioden die voor de gezinshereniger en/of de leden van het gezin kunnen gelden om in aanmerking te komen voor de rechten die de richtlijn hun toekent (artikelen 8, 13, 14 en 15).
14.
Het gaat met name om de onderstaande bepalingen:
a)
artikel 8, dat betrekking heeft op de voorwaarde van een niveau van voldoende inkomsten, van huisvesting en van een ziektekostenverzekering;
b)
artikel 13, dat betrekking heeft op de mogelijkheid dat de lidstaten de gezinsleden verblijfstitels voor een beperkte duur verlenen wanneer het verblijf van de gezinshereniger permanent of onbeperkt is.
11881/01
ant/JEL/cz DG H I
4
NL
15.
Uit hoofde van het beginsel van een differentiatie tussen de rechten die aan de gezinsleden worden toegekend, en van de voorwaarden die voor hen moeten gelden naar gelang van de categorie waartoe zij behoren, bevatten de bovengenoemde artikelen van het compromisvoorstel van het voorzitterschap gedifferentieerde wachttermijnen/wachtperioden.
Het compromisvoorstel voorziet in een termijn van kortere duur voor de leden van het kerngezin als bedoeld in artikel 5, lid 1, en in een tweede, langere termijn voor de overige gezinsleden, zoals bedoeld in de leden 2 en 3 van dat artikel.
16.
Dezelfde aanpak is van toepassing op twee andere bepalingen:
a)
artikel 14, betreffende met name de toegang tot arbeid; deze wordt toegekend aan de gezinsleden, maar het wordt de lidstaten toegestaan om voor de gezinsleden die niet in artikel 5, lid 1, worden genoemd, wachttijden in te voeren alvorens hun het recht op werk toe te kennen;
b)
artikel 15, dat betrekking heeft op de toekenning van een onafhankelijke verblijfstitel aan de gezinsleden die herenigd worden. Dit artikel voorziet in een maximumtermijn van vier jaar voor de toekenning van die titel aan de leden van het kerngezin, en laat de lidstaten de mogelijkheid deze ook toe te kennen aan andere gezinsleden.
17.
Ten aanzien van deze kwesties van wachttermijnen/perioden namen de delegaties sterk uiteenlopende standpunten in.
18.
Enerzijds waren verscheidene delegaties, met name de Belgische, de Spaanse, de Franse en de Portugese delegatie, van mening dat zodra de behandeling van het verzoek om gezinshereniging is afgesloten, en aan het gezinslid toegang en verblijf op het grondgebied van de lidstaat zijn toegestaan, de door hem te respecteren voorwaarden zo licht mogelijk moeten zijn, zodat een snelle integratie in het land van ontvangst wordt vergemakkelijkt. Deze delegaties waren derhalve van mening dat zowel voor de leden van het kerngezin als voor de overige gezinsleden vrij korte termijnen moeten gelden.
11881/01
ant/JEL/cz DG H I
5
NL
19.
Anderzijds spraken de Duitse, de Griekse en de Oostenrijkse delegatie zich voor langere termijnen uit. Deze delegaties stelden ook voor om in elk van de betrokken bepalingen één enkele termijn op te nemen die zowel voor de leden van het kerngezin als voor de overige gezinsleden zou gelden.
II
20.
Naast deze hoofdpunten definieerde het voorzitterschap nog een aantal andere, overwegend technische problemen, die geen gevolgen hebben voor de inhoud van zijn voorstel, en waarvoor volgens hem in het Comité een oplossing moet kunnen worden gevonden. Deze vraagstukken zijn de volgende:
a)
de Oostenrijkse delegatie stelde voor om in artikel 5, leden 2 en 3, in de eerste regel de precisering toe te voegen dat de toegang en het verblijf van de in deze leden bedoelde gezinsleden (bloedverwanten in opgaande lijn van de eerste graad en meerderjarige kinderen, niet-gehuwde partners) door de lidstaten "overeenkomstig hun nationale wetgeving inzake vreemdelingen" zouden worden toegestaan. Wat lid 3 betreft, dat betrekking heeft op niet-gehuwde partners, stelde de Griekse delegatie voor dat wordt gepreciseerd dat de toegang en het verblijf van deze gezinsleden "van geval tot geval" worden toegestaan;
b)
de Duitse delegatie wenste toevoeging aan artikel 5, lid 1, van een nieuwe alinea waarin wordt gepreciseerd dat de lidstaten kunnen eisen dat het huwelijk reeds bestond voordat de gezinshereniger op het grondgebied van de lidstaten binnenkwam;
c)
de Duitse delegatie stelde voor in artikel 5 een lid in te voegen waarin wordt gepreciseerd dat de richtlijn de lidstaten niet verhindert hereniging toe te staan van andere dan de in artikel 5 genoemde gezinsleden;
d)
de Griekse delegatie wenste te preciseren dat het toestaan van de in het kader van de leden 2 en 3 van artikel 5 gegeven toestemming tot toegang en verblijf geen rechten of verplichtingen meebrengt ten aanzien van de overige lidstaten.
11881/01
ant/JEL/cz DG H I
6
NL
e)
de Duitse delegatie stelde voor aan de tweede alinea van artikel 6, lid 4 - waarbij verlenging van de termijn voor de behandeling van het verzoek om gezinshereniging uitsluitend wordt toegestaan in bijzondere omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van het verzoek - de precisering toe te voegen dat deze bepaling tevens van toepassing zou zijn op gevallen waarin de vertragingstechnieken van de betrokkene ertoe hebben geleid dat de in de eerste alinea van dit lid genoemde termijn van negen maanden is overschreden.
________________
11881/01
ant/JEL/cz DG H I
7
NL
BIJLAGE
Artikel 5
1. De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, mits aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
a)
de echtgenoot van de gezinshereniger;
b)
de minderjarige kinderen van de gezinshereniger en diens echtgenoot, met inbegrip van kinderen die zijn geadopteerd overeenkomstig een beslissing van de bevoegde autoriteit in de betrokken lidstaat, of een beslissing van die lidstaat die van rechtswege uitvoerbaar is, dan wel uit hoofde van internationale verplichtingen moet worden erkend;
c)
de minderjarige kinderen van de gezinshereniger of diens echtgenoot, met inbegrip van geadopteerde kinderen, wanneer een hunner het gezag over de kinderen heeft en deze te zijnen laste komen; wordt het gezag gedeeld, dan is toestemming nodig van de persoon die mede het gezag heeft.
De minderjarige kinderen, bedoeld onder b) en c), mogen de in de betrokken lidstaat geldende meerderjarigheidsleeftijd niet bereikt hebben en niet gehuwd zijn.
2. De lidstaten kunnen uit hoofde van deze richtlijn, mits aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf geven aan de volgende gezinsleden:
a)
bloedverwanten in opgaande lijn van de eerste graad van de gezinshereniger of diens echtgenoot, wanneer zij te hunnen laste komen en in hun land van herkomst de noodzakelijke gezinssteun ontberen;
b)
niet-gehuwde meerderjarige kinderen van de gezinshereniger of diens echtgenoot, wanneer zij wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in hun eigen behoeften kunnen voorzien.
11881/01 BIJLAGE
ant/JEL/cz DG H I
8
NL
3. De lidstaten kunnen uit hoofde van deze richtlijn, en mits aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf geven aan de niet-gehuwde partner die een overeenkomstig artikel 6, lid 2, naar behoren aangetoonde duurzame relatie heeft met de gezinshereniger, alsmede aan de minderjarige, ongehuwde kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen, van deze partner.
4. In het geval van een polygaam huwelijk geeft de betrokken lidstaat, indien de gezinshereniger reeds een echtgenoot heeft die met hem op het grondgebied van die lidstaat samenwoont, geen toestemming voor de toegang en het verblijf van een andere echtgenoot of van de kinderen van deze laatste, onverminderd de bepalingen van het Verdrag inzake de rechten van het kind van 1989.
5. De lidstaten kunnen voor de gezinshereniger en diens echtgenoot een minimumleeftijd vaststellen vanaf welke de echtgenoot zich bij de gezinshereniger mag voegen.
Artikel 6
1. De lidstaten bepalen of er, om het recht op gezinshereniging te kunnen uitoefenen, een verzoek tot toegang en verblijf moet worden ingediend bij de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat, hetzij door de gezinshereniger, hetzij door het gezinslid of de gezinsleden.
2. Het verzoek gaat vergezeld van de reisdocumenten van het gezinslid/de gezinsleden, documenten waaruit de gezinsband blijkt en documenten waaruit blijkt dat voldaan is aan de voorwaarden bepaald in de artikelen 5 en 7 en, indien van toepassing, 8 en 9.
Teneinde bewijs voor het bestaan van een gezinsband te verkrijgen, kunnen de lidstaten gesprekken houden met de gezinshereniger en diens gezinsleden en ander onderzoek verrichten dat nodig wordt geacht.
Wanneer een verzoek betreffende de niet-gehuwde partner van de gezinshereniger wordt onderzocht, houden de lidstaten bij het vaststellen van het bestaan van een duurzame relatie rekening met factoren als een gezamenlijk kind, een eerdere periode van samenwonen, registratie van het partnerschap en andere betrouwbare bewijsmiddelen.
11881/01 BIJLAGE
ant/JEL/cz DG H I
9
NL
3. Het verzoek wordt ingediend wanneer het gezinslid of de gezinsleden zich buiten het grondgebied van de betrokken lidstaat bevindt c.q. bevinden.
Een lidstaat kan, in bepaalde gevallen, een verzoek aanvaarden dat is ingediend wanneer het gezinslid of de gezinsleden zich reeds op zijn grondgebied bevindt c.q. bevinden.
4. Zo spoedig mogelijk doch in geen geval later dan negen maanden na de datum van indiening van een verzoek doen de bevoegde autoriteiten van de lidstaat aan de gezinshereniger of aan het gezinslid/de gezinsleden schriftelijk mededeling van de genomen beslissing.
In bijzondere omstandigheden die verband houden met het complexe karakter van de behandeling van het verzoek, kan de in de eerste alinea genoemde termijn verlengd worden.
Een eventuele beslissing tot afwijzing van het verzoek wordt naar behoren met redenen omkleed.
5. Bij de behandeling van het verzoek zorgen de lidstaten ervoor dat, overeenkomstig het Verdrag inzake de rechten van het kind van 1989, terdege rekening wordt gehouden met de belangen van het minderjarige kind.
Artikel 8
1. Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de gezinshereniger/het gezinslid verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over:
a)
huisvesting die in de betrokken regio als normaal beschouwd wordt voor een gezin van vergelijkbare omvang en die voldoet aan de algemene normen inzake veiligheid en hygiëne welke in de betrokken lidstaat gelden;
b)
een ziektekostenverzekering die voor hemzelf en zijn gezinsleden in de betrokken lidstaat alle risico's dekt;
11881/01 BIJLAGE
ant/JEL/cz DG H I
10
NL
c)
stabiele inkomsten die ten minste gelijk zijn aan het inkomstenniveau waaronder in de betrokken lidstaat sociale bijstand kan worden verleend. Wanneer deze bepaling niet kan worden toegepast, moeten de inkomsten hoger zijn dan of ten minste gelijk aan de minimumuitkeringen voor sociale zekerheid van de betrokken lidstaat. Het criterium van stabiele inkomsten wordt beoordeeld naar de aard en de regelmaat van die inkomsten.
De lidstaat kan van de gezinshereniger verlangen dat hij aan de in lid 1 genoemde voorwaarden voldoet gedurende een periode die één jaar niet mag overschrijden.
Wanneer het een ander gezinslid betreft dan die bedoeld in artikel 5, lid 1, kan de lidstaat een langere termijn vaststellen, die in geen geval meer dan twee jaar mag bedragen.
Indien de gezinshereniger niet aan deze voorwaarden voldoet, houden de lidstaten evenwel rekening met de bijdrage van de gezinsleden aan het inkomen van het huishouden.
2. De lidstaten mogen de in lid 1 genoemde voorwaarden met betrekking tot huisvesting, ziektekostenverzekering en inkomsten slechts stellen om zich ervan te vergewissen dat de gezinshereniger in staat zal zijn in de levensbehoeften van de met hem herenigde gezinsleden te voorzien zonder een aanvullend beroep op overheidsgelden te doen. Deze bepalingen mogen niet leiden tot discriminatie tussen burgers van de lidstaten en onderdanen van derde landen.
11881/01 BIJLAGE
ant/JEL/cz DG H I
11
NL
Artikel 13
1. Zodra het verzoek om gezinshereniging is ingewilligd, staat de betrokken lidstaat het gezinslid of de gezinsleden de toegang toe. In dat opzicht bieden de lidstaten die personen alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa.
2. De betrokken lidstaat verstrekt de gezinsleden een verblijfstitel die kan worden verlengd en die dezelfde geldigheidsduur heeft als die van de gezinshereniger.
Wanneer de verblijfstitel van de gezinshereniger permanent of onbeperkt is, kunnen de lidstaten de gezinsleden de eerste twee jaar een verblijfstitel met een beperkte geldigheidsduur verlenen.
Wanneer het een ander gezinslid betreft dan die bedoeld in artikel 5, lid 1, kan de lidstaat evenwel een langere termijn vaststellen, die in geen geval meer dan vier jaar mag bedragen.
Artikel 14
1. De gezinsleden van de gezinshereniger hebben, op dezelfde wijze als de gezinshereniger, recht op: a)
toegang tot onderwijs;
b)
toegang tot arbeid in loondienst of als zelfstandige;
c)
toegang tot beroepskeuzebegeleiding, beroepsopleiding en bij- en nascholing.
2. De toegang tot arbeid in loondienst of als zelfstandige van een ander gezinslid dan die bedoeld in artikel 5, lid 1, kan door de lidstaten worden beperkt.
11881/01 BIJLAGE
ant/JEL/cz DG H I
12
NL
Artikel 15
1. Uiterlijk na vier jaar verblijf en voorzover de gezinsband blijft bestaan, hebben de gezinsleden als
bedoeld in artikel 5, lid 1, recht op een verblijfstitel, onafhankelijk van die van de gezinshereniger.
2. De lidstaten kunnen een aparte verblijfstitel toekennen aan een ander gezinslid dan die bedoeld in artikel 5, lid 1.
3. In geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, of van overlijden van bloedverwanten in opgaande of neergaande lijn, kan een aparte verblijfstitel worden afgegeven aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten. De lidstaten stellen bepalingen vast om te waarborgen dat er in geval van buitengewoon moeilijke omstandigheden een aparte verblijfstitel wordt afgegeven.
Artikel 16
1. De lidstaten kunnen een verzoek om toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen, dan wel de verblijfstitel van gezinsleden intrekken of de verlenging ervan weigeren in één van de volgende gevallen:
a)
wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld;
b)
wanneer de gezinshereniger en het gezinslid/de gezinsleden niet of niet meer een werkelijke huwelijks- of gezinsband onderhouden.
De lidstaten kunnen ook het verzoek om toegang en verblijf van de niet-gehuwde partner met het oog op gezinshereniging afwijzen, dan wel diens verblijfstitel intrekken of de verlenging ervan weigeren, indien is vastgesteld dat de partner of de gezinshereniger met een andere persoon gehuwd is of een bewezen duurzame relatie heeft.
11881/01 BIJLAGE
ant/JEL/cz DG H I
13
NL
2. De lidstaten kunnen ook het verzoek tot toegang en verblijf met op het oog op gezinshereniging afwijzen, de verblijfstitel van gezinsleden intrekken of de verlenging ervan weigeren indien is vastgesteld dat: a)
er valse of misleidende informatie is verstrekt, valse of vervalste documenten zijn gebruikt, of anderszins fraude is gepleegd of onwettige middelen zijn gebruikt;
b)
het huwelijk, het ongehuwde partnerschap of de adoptie uitsluitend tot stand zijn gebracht of aangegaan met het doel voor de betrokkene toegang tot of verblijf in een lidstaat te verkrijgen.
3. De lidstaten kunnen de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of de verlenging ervan weigeren, indien het verblijf van de gezinshereniger beëindigd wordt en het gezinslid nog geen recht heeft op de aparte verblijfstitel uit hoofde van artikel 15, lid 1, of hem deze titel uit hoofde van artikel 15, lid 2, niet is verleend. 4. De lidstaten voeren specifieke controles uit wanneer er gronden voor verdenking bestaan. Er kunnen ook specifieke controles uitgevoerd worden in verband met de verlenging van de verblijfstitel van gezinsleden. _______________
11881/01 BIJLAGE
ant/JEL/cz DG H I
14
NL
