RAAD VAN DE EUROPESE UNIE
Brussel, 13 maart 2000 (23.03) (OR. pt) 6896/00 LIMITE FISC 37 CRIMORG 47
NOTA VAN HET VOORZITTERSCHAP van: de ad hoc Groep Bestrijding belastingfraude d.d.: 27 en 28 maart 2000 Betreft: Ontwerp-verslag - Inleiding - Evaluatie en aard van de belastingfraude (indirecte belastingen) - Zwakke punten die een beletsel vormen voor de bestrijding, constatering en analyse van fraude, en aanbevelingen (indirecte belastingen)
ONTWERP-VERSLAG I.
INLEIDING
1.
Oprichting van de ad hoc Groep De mate waarin de bevoegde administraties van de lidstaten van de Europese Unie op het gebied van doeltreffende informatieuitwisseling, gelijktijdige inspecties en allerlei soorten preventieve acties samenwerken, lijkt tot nog toe over het algemeen geen gelijke tred te houden met de behoeften die het gevolg zijn van de sterke integratie der economieën. Ondanks het feit dat de diverse rechtsinstrumenten die op communautair niveau bestaan, en ondanks de ontwikkeling van nieuwe informatietechnologieën, blijkt in de praktijk van de administratieve samenwerking dat het gebruik van die instrumenten en technologieën ver achterblijft bij het belang dat allerlei openbare instanties verklaren die naar eigen zeggen het zich internationaal uitbreidende fenomeen van de belastingfraude en -ontwijking, doeltreffend willen bestrijden. Dit probleem wordt bijzonder nijpend waar het de doeltreffendheid van de bestrijding van belastingfraude en -ontwijking aangaat.
6896/00
DG G
jel/CQ/pc
1
NL
De Spaanse regering heeft in haar memorandum van 21 mei 1999 benadrukt dat de krachten kunnen en moeten worden gebundeld, en de Raad voorgesteld een ad hoc Groep op hoog niveau in te stellen. Dit memorandum van de Regering van het koninkrijk Spanje inzake het opvoeren van de administratieve samenwerking in de strijd tegen belastingfraude en -ontwijking (doc. 8536/99 FISC 131) is door de Raad Ecofin van 25 mei 1999 besproken met het oog op de instelling binnen de Raad van die ad hoc Groep, die de administratieve samenwerking inzake de bestrijding van belastingfraude zou moeten analyseren en intensiveren. 2.
Mandaat van de Groep Ingevolge de besprekingen van het COREPER van 22 juli 1999 en van de op 1 september gehouden vergadering van de Fiscale raden en attachés heeft het voorzitterschap aan het COREPER ter goedkeuring een herzien ontwerp-mandaat voor de ad hoc Groep Bestrijding belastingfraude voorgelegd. Het COREPER van 8 september 1999 heeft dit mandaat, waarvan de tekst in bijlage 1 gaat, goedgekeurd. In overeenstemming met haar mandaat heeft de Groep de zwakke punten in de wetgeving, de administratieve samenwerkingsmechanismen en de communautaire controlesystemen inzake de bestrijding van belastingfraude en -ontwijking op het gebied van de indirecte en directe belastingen geanalyseerd en in kaart gebracht, en naar aanleiding daarvan de maatregelen voorgesteld die zij nodig acht om de administratieve samenwerking te verbeteren.
II.
EVALUATIE EN AARD VAN DE BELASTINGFRAUDE
1.
INDIRECTE BELASTINGEN BTW De BTW-overgangsregeling is in het leven geroepen om intracommunautaire transacties van goederen vrij te stellen van belasting in de lidstaat van herkomst van de goederen en de belasting te heffen in de lidstaat van bestemming. Naast deze op zich al moeilijk te controleren "algemene" regeling zijn er nog verschillende ingewikkelde specifieke regelingen, die ook moeilijk controleerbaar zijn. De vrijstellingsregeling werkt fraude in de hand voorzover de goederen belastingvrij kunnen circuleren, en dit noopt tot verbetering en optimale benutting van de communautaire instrumenten voor administratieve samenwerking en van de nationale controle-instrumenten. De Commissie heeft met de lidstaten binnen het Subcomité fraudebestrijding (SCAF) twee BTW-studies uitgevoerd op basis van ongeveer 1000 fraudegevallen die de lidstaten hadden meegedeeld; daarbij zijn de aard en de mechanismen onderzocht. De tweede studie ging meer in het bijzonder over fraude in het intracommunautair handelsverkeer en leidde tot de conclusie dat het BTW-stelsel ernstig ondermijnd wordt door fraude, zodat maatregelen dringend nodig zijn. Samen bestreken de studies, zoals gezegd, ongeveer 1000 gevallen, hetgeen neerkomt op ongeveer 1300 miljoen euro aan gederfde BTW-inkomsten. Men mag gevoeglijk aannemen dat de werkelijke situatie nog veel zorgwekkender is dan dit toch al hoge bedrag doet vermoeden. Over deze kwestie zijn verschillende verslagen opgesteld,
6896/00
DG G
jel/CQ/pc
2
NL
waaronder Speciaal verslag nr. 9/98 van de Rekenkamer, waarin geconstateerd wordt dat er een kloof gaapt tussen de daadwerkelijk geïnde BTW en het theoretisch bedrag dat berekend wordt op basis van macro-economische gegevens. Deze kloof houdt ongetwijfeld deels verband met de omvang van de communautaire fraude. Dankzij de analyse van de fraudegevallen door het SCAF konden de voornaamste fraudetechnieken geïdentificeerd worden. Naast gebruikelijke technieken, zoals het niet-factureren van de belasting op verkopen, het onrechtmatig opvoeren van aftrekposten en fraude bij vergoedingen, die frequent voorkomen bij interne transacties, is het voornaamste mechanisme bij intracommunautaire en internationale fraude de schending van de vrijstellingsregels. Over het algemeen bestaat de meer ernstige fraude in het intracommunautair en internationaal handelsverkeer uit de zogenaamde carrousel-fraude en de fictieve maatschappijen die speciaal voor dat doel voor een korte tijd worden opgericht. Dit soort fraude heeft vooral betrekking op producten met een hoge handelswaarde die gemakkelijk en snel te verplaatsen zijn. Andere soorten intracommunautaire fraude die ook veel voorkomen en in de meeste lidstaten terdege bekend zijn, situeren zich op het niveau van niet-aangegeven intracommunautaire verwervingen, intracommunautaire transacties/verwervingen na invoer, uitvoer na intracommunautaire verwerving, valse intracommunautaire transacties, valse uitvoer en valse grensoverschrijdende leasing. Daarnaast is er ook nog de fraude op het gebied van dienstverleningen, afstandsverkoop en andere specifieke regelingen. Een van de, en wellicht de meest belangrijke, methode om dit soort fraude op te sporen bestaat in het uitvoeren van volledige fysieke controles en vooral in een nauwe en snelle samenwerking tussen de douaneadministraties van de verschillende lidstaten, met name in sectoren die als zeer fraudegevoelig bekend staan. Dit soort fraudebestrijding staat echter op gespannen voet met de regels inzake de bescherming van persoonsgegevens en die inzake het belastinggeheim op grond waarvan verschillende lidstaten dergelijke gegevens niet mogen uitwisselen. De bestaande lacunes op de verschillende terreinen - wetgeving, administratieve samenwerking en controlemethoden - staan in het algemeen een snel en doeltreffend optreden tegen belastingfraude in de weg. -
ACCIJNZEN
Het is eveneens bekend dat op communautair niveau op grote schaal wordt gefraudeerd met accijnsgoederen, met de onvermijdelijke gevolgen van dien op BTW-gebied. Daarom hebben de directeuren-generaal van de douane- en indirecte-belastingdiensten in hun vergadering van 26 maart 1997 ingestemd met de oprichting van een Groep op hoog niveau die de fraudeproblemen in de sectoren tabak en alcohol moet bestuderen. Die Groep heeft aard en omvang van de fraude in deze sectoren vastgesteld en daarbij de zwakke, fraudegevoelige punten van de desbetreffende wetgevings- en controlesystemen in kaart gebracht, maatregelen voorgesteld om hier iets aan te doen, en aanbevelingen geformuleerd. De onderhavige ad hoc Groep ziet er daarom van af om fraudeproblemen en eventuele maatregelen op accijnsgebied specifiek te bespreken en verwijst voor de resultaten van de werkzaamheden en de aanbevelingen van die andere Groep naar haar verslag in document SN 3597/98. 2.
DIRECTE BELASTINGEN ……………………..
6896/00
DG G
jel/CQ/pc
3
NL
III) ZWAKKE PUNTEN DIE EEN BELETSEL VORMEN VOOR DE BESTRIJDING, CONSTATERING EN ANALYSE VAN DE FRAUDE-AANBEVELINGEN 1.
INDIRECTE BELASTINGEN
1.1. NATIONALE EN COMMUNAUTAIRE WETGEVING De lidstaten zijn het erover eens dat de communautaire wetgeving op het gebied van de administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand inzake indirecte belastingen verbeterd moet worden, vooral ten aanzien van de hieronder volgende zwakke punten die men gezamenlijk onderkend heeft. Daarnaast zijn de lidstaten het erover eens dat het met één rechtsinstrument gemakkelijker zou zijn de wettelijke bepalingen daarvan te concipiëren, te interpreteren en ondubbelzinnig toe te passen en dat aldus ook de administratieve samenwerking versterkt kan worden bij de bestrijding van fraude en ontwijking die leidt tot derving van indirecte belastinginkomsten. A.
Uiteenlopende nationale en communautaire wettelijke bepalingen betreffende vertrouwelijkheid die de uitwisseling van inlichtingen beletten of vertragen Het betreft hier een grotere verscheidenheid aan bepalingen zowel op nationaal als op communautair niveau, die de uitwisseling van inlichtingen, die voor de bestrijding van belastingfraude onontbeerlijk is, beletten of vertragen. De beperkingen op de uitwisseling van inlichtingen over persoonsgegevens, op de onthulling van commerciële en industriële geheimen [en ook het bankgeheim] 1, dienen weliswaar gerechtvaardigde doelen, doch bieden tevens bescherming aan fraudeurs. Daarnaast gaan zij noodzakelijkerwijs gepaard met administratieve procedures om de wettigheid van de doorgifte van de gevraagde inlichtingen te bekrachtigen, een proces dat soms bureaucratisch en traag verloopt. De vraag rijst daarom in hoeverre ten behoeve van de fraudebestrijding uitzonderingen op de vertrouwelijkheidsbepalingen mogelijk zijn.
B.
De toepasselijke termijnen maken het soms onmogelijk om adequaat te reageren op fraudegevallen In artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 218/92 is bepaald dat "de aangezochte autoriteit de gevraagde inlichtingen zo spoedig mogelijk en uiterlijk drie maanden na ontvangst van het verzoek verstrekt". Een dergelijke termijn bestaat niet voor verzoeken ingevolge artikel 2 van Richtlijn 77/799/EEG. Een dergelijke regelgeving strookt niet met de noodzaak belastingfraude te voorkomen of tijdig te bestrijden.
C.
Procedures die de informatie-uitwisseling beletten of vertragen: kennisgeving aan de belastingplichtige van en toestemming van de aangezochte autoriteit voor doorgifte aan een derde lidstaat Terwijl artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 218/92 voorziet in de mogelijkheid de betrokken persoon in kennis te stellen van de uitwisseling van inlichtingen, ontbreekt een dergelijke bepaling in Richtlijn 77/799/EEG. Daar staat tegenover dat artikel 9, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 218/92 en artikel 7, lid 4, van Richtlijn 77/799/EEG voorzien in de volgende procedure: de lidstaat die de inlichting
1
A: voorbehoud; terugkomen op deze tekst na bespreking van het gehele verslag. L: voorbehoud.
6896/00
DG G
jel/CQ/ld
4
NL
verstrekt, moet erin toestemmen dat deze ter beschikking van een derde lidstaat wordt gesteld. Het doorgeven van inlichtingen aan de lidstaten die deze informatie nodig hebben, kan door deze procedure worden belet of vertraagd. Daar komt nog bij dat door de mogelijkheid van kennisgeving de doelmatigheid van de controle in het gedrang kan komen. D.
Beletsels voor de aanwezigheid van belastingambtenaren van andere lidstaten Verordening (EEG) nr. 218/92 biedt geen rechtsgrondslag voor de aanwezigheid van belastingambtenaren van andere lidstaten. Artikel 6 van Richtlijn 77/799/EEG voorziet wel in deze mogelijkheid, zij het met beperkingen. De aanwezigheid van ambtenaren uit andere lidstaten is weliswaar mogelijk maar er wordt niet vermeld met welk doel. Bovendien is de aanwezigheid van deze ambtenaren geen automatisme, omdat eerst het raadplegingsproces van artikel 9 van Richtlijn 77/799/EEG moet worden gevolgd. In de praktijk lijken niet alle lidstaten in gelijke mate van deze mogelijkheid gebruik te maken aangezien sommige lidstaten de aanwezigheid van deze ambtenaren bij controleacties met instemming van de belastingplichtigen toestaan, terwijl andere deze toestemming altijd weigeren.
E.
[Beperkingen op het gebruik van de inlichtingen Lid 1 van artikel 7 van Richtlijn 77/799/EEG behoeft verduidelijking. De uit een aangezochte lidstaat afkomstige inlichtingen mogen in de verzoekende lidstaat slechts gebruikt worden voor doeleinden van administratief-fiscale aard. Voor het gebruik van deze informatie binnen een juridische context - rechtszitting of vonnis - is dus de uitdrukkelijke (volgens sommige lidstaten) of stilzwijgende (volgens andere lidstaten) toestemming van de aangezochte lidstaat nodig.] 1
F.
Beperkingen van het VIES-systeem Het feit dat op nationaal niveau de samenvattende overzichten slechts om de drie maanden worden verzameld, betekent dat de VIES-gegevens voor de andere lidstaten pas na zeven maanden beschikbaar zijn. Deze trage doorgifte van de gegevens strookt niet met de bestrijding van bepaalde soorten belastingfraude, die een snel en doelmatig optreden van de controlediensten vergen. Daar komt nog bij dat de VIES-gegevens uitsluitend betrekking hebben op intracommunautaire transacties van goederen en dat de verrichting van diensten (en de speciale regelingen) er derhalve niet onder vallen 2. Tot slot zou fraudebestrijding doeltreffender worden als het in het VIES-systeem mogelijk zou zijn om rechtstreeks toegang te krijgen tot de databanken met VIES-gegevens van de andere lidstaten zodat nationale belastingplichtigen waarmee die aan intracommunautaire transacties deelnemen, kunnen worden getraceerd door een in een andere lidstaat geregistreerde marktdeelnemer. Met een dergelijk mechanisme kunnen ook sommige verzoeken om informatie op basis van artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 218/92 worden vermeden, zodat er personeel vrijkomt voor de controlefunctie.
1 2
Gewijzigde tekst ter heroverweging. EL stelt voor om hier ook afstandsverkoop te noemen.
6896/00
DG G
jel/CQ/ld
5
NL
G.
Problemen in verband met het innen van belastingvorderingen [Het snel en doeltreffend kunnen innen van belastingvorderingen is een belangrijk aspect van de fraudebestrijding, zowel om fiscale redenen als om belastingfraudeurs te ontmoedigen. Het invorderen bij bonafide belastingplichtigen is geen probleem maar in fraudegevallen is het een gecompliceerde zaak, waarvoor doeltreffende internationale samenwerking vereist is. Dikwijls sluizen fraudeurs de opbrengst van hun frauduleus handelen door naar een ander land dan dat waar de fraude gepleegd is.] 1] 2
1.1.1.
AANBEVELINGEN De Commissie en de lidstaten moeten gezamenlijk: (1)
zich ervoor inspannen dat in gevallen van fraude of bij sterke aanwijzingen in die richting alle obstakels van juridische aard worden weggenomen zowel op communautair als op nationaal niveau, zodat een snelle en doeltreffende administratieve samenwerking tussen de verschillende lidstaten mogelijk wordt. Zij moeten in het bijzonder uitzonderingen invoeren op de verschillende bepalingen inzake geheimhouding die de uitwisseling van informatie verhinderen of vertragen, de termijnen voor beantwoording van verzoeken om informatie verkorten en de voorafgaande kennisgeving aan de belastingplichtige van informatie-uitwisseling alsmede beperkingen op het gebruik van die informatie afschaffen;
1 2
(2)
zich ervoor inspannen dat de communautaire wetgeving wordt gewijzigd om meer direct contact tussen de ambtenaren van de controlediensten van de verschillende lidstaten te bewerkstelligen. Deze doelstelling moet worden geconcretiseerd door de deelname van ambtenaren aan controleacties in andere lidstaten, waardoor de doeltreffendheid van de fraudebestrijding ongetwijfeld zal toenemen . Voor dergelijke gezamenlijke controleacties is systematisch een bilateraal of multilateraal akkoord nodig en deze acties moeten altijd gecoördineerd worden door een ambtenaar van de lidstaat waar de controleactie plaatsvindt.
(3)
bestuderen of het VIES-systeem zo kan worden gewijzigd dat: -
sneller toegang wordt verkregen tot de informatie van het VIES-systeem, aangezien de factor tijd een belangrijke rol speelt in fraudemechanismen en de administratieve samenwerking via dit systeem, maar ook elders vlotter en sneller moet verlopen;
-
er ook dienstverrichtingen onder vallen, in het bijzonder de dienstverrichtingen als bedoeld in artikel 9, lid 2, onder e), van de zesde BTWrichtlijn;
-
een directe toegang tot de databanken met VIES-gegevens van de andere lidstaten mogelijk wordt, zodat alle nationale belastingplichtigen die deelnemen aan intracommunautaire transacties, kunnen worden getraceerd door een marktdeelnemer die geregistreerd is in een andere lidstaat.
Vertaling van de Engelse tekst die is ingediend door de Finse en Zweedse delegatie. De ad hoc groep is van mening dat de analyse en conclusies in dezen tot de bevoegdheid van de groep Financiële Vraagstukken behoren, die zich momenteel buigt over de voorstellen van de Commissie tot wijziging van Richtlijn 76/308/EEG betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen (doc. COM(98) 364 def. en doc. COM(99) 183 def.).
6896/00
DG G
jel/CQ/mv
6
NL
(4)
de geconstateerde obstakels moeten via wijziging van Verordening (EEG) nr. 218/92 en van Richtlijn 77/799/EEG worden weggenomen, hetgeen uiteindelijk moet leiden tot één passend juridisch kader dat de vereiste versterking van de samenwerking bij fraudebestrijding mogelijk maakt.
1.2. ADMINISTRATIEVE SAMENWERKING De uitwisseling van inlichtingen tussen de verschillende lidstaten is het middel bij uitstek voor administratieve samenwerking bij de bestrijding van belastingfraude. Er bestaan niettemin verschillende soorten belemmeringen of beletsels voor het uitwisselen van inlichtingen. A.
Verschillen in de administratieve organisatie, dimensie en opzet van de CLO's in de verschillende lidstaten De geconstateerde verschillen in de organisatie van de CLO's en in de personele en materiële middelen kunnen leiden tot verschillen in de kwaliteit en de snelheid waarmee inlichtingen worden uitgewisseld, en aldus tot een ontoereikend functioneren van de administratieve samenwerking. Dit blijkt wel uit het steeds groeiende aantal verzoeken op grond van artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 218/92 dat ver na de in die tekst genoemde maximale termijn van drie maanden wordt ingediend. Ook moet erop gewezen worden dat de gebrekkige afstemming tussen de CLO' s en de antifraudeonderzoekseenheden en/of andere controlediensten van de lidstaten eveneens geleid heeft tot extra vertraging bij de beantwoording van verzoeken om inlichtingen. Bovendien berusten de bevoegdheden, naar gelang van de rechtsgrondslag van het inlichtingenverzoek, nog steeds bij verschillende diensten. In sommige gevallen is de CLO bevoegd voor de behandeling van verzoeken op grond van Verordening (EEG) nr. 218/92 en van Richtlijn 77/799/EEG; maar in andere gevallen is deze bevoegdheid beperkt tot Verordening (EEG) nr. 218/92. Deze scheiding van bevoegdheden op BTW-gebied vermindert de doeltreffendheid van optreden die de communautaire wetgeving uitdrukkelijk beoogt, en leidt tot een versnippering van de toch al schaarse personele en technische middelen. Rechtstreekse contacten over specifieke gevallen of bepaalde categorieën van gevallen (multilaterale controleacties en rechtstreekse doorgifte van fundamentele gegevens in fraudegevallen, in grensoverschrijdende zones en bij gemeenschappelijke onderzoeken) zouden eveneens een toegevoegde waarde betekenen voor de bestrijding van belastingfraude en ontwijking.
B.
Het ontbreken van een communautaire administratieve cultuur Sommige ambtenaren op communautair niveau zijn nog onvoldoende op de hoogte van en weinig gevoelig voor de problemen van de administratieve samenwerking. In de praktijk blijkt dat de inspecteurs in sommige lidstaten geneigd zijn aan de samenwerkings- en bijstandsverzoeken van andere lidstaten minder aandacht te schenken dan aan hun interne taken. De reacties zijn daardoor vaak traag, inadequaat of onvolledig en niet zo snel en doelmatig als fraudegevallen vereisen.
C.
Beperkingen van het VIES-systeem wat betrouwbaarheid en gebruik van de gegevens betreft Het feit dat sommige belastingplichtigen geen samenvattende overzichten indienen, leidt er in combinatie met onjuistheden in die overzichten vooral in de BTW-nummers, toe dat veel
6896/00
DG G
jel/CQ/mv
7
NL
gegevens niet tijdig worden doorgegeven aan de lidstaten van bestemming, en de betrouwbaarheid van de informatie van het systeem lijdt hieronder. Ook is geconstateerd dat niet altijd optimaal gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden van het VIES-systeem, d.w.z. dat het systeem niet gebruikt wordt om nieuwe bestrijdingsinstrumenten of risicoanalysesystemen te ontwikkelen voor gerichte controleactie waardoor de beschikbare middelen optimaal zouden kunnen worden gebruikt. D.
Beperkte spontane of automatische uitwisseling van inlichtingen betreffende risicogebieden Alhoewel Richtlijn 77/799/EEG met de artikelen 3 en 4 een rechtsgrondslag biedt voor spontane of automatische informatie-uitwisseling, is duidelijk dat de lidstaten deze mechanismen onvoldoende gebruiken, vooral in specifieke gevallen of operaties die over het algemeen een hoger risico van belastingfraude of -ontwijking inhouden. Ook de uitwisseling van informatie over nieuwe fraudemodellen en -typologieën wordt door de lidstaten onvoldoende benut.
E.
Tekortschietende samenwerking tussen douane- en belastingautoriteiten met betrekking tot intracommunautaire transacties na invoer Invoer van goederen in een bepaalde lidstaat en verdere verzending binnen de Gemeenschap is mogelijk zonder dat BTW wordt betaald. Dergelijke operaties worden niet altijd aangegeven, hetzij omdat daarvoor in sommige lidstaten vereenvoudigde regelingen gelden, hetzij omdat ze dikwijls door fiscale vertegenwoordigers worden verricht; daardoor vindt men ze niet in het VIES-systeem en is controle op deze operaties moeilijk.
1.2.1. AANBEVELINGEN De lidstaten moeten overwegen om hun systemen en procedures voor administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand te herzien. Zij moeten in het bijzonder: 1)
hun CLO's op gepaste wijze uitrusten met personeel en materiaal en zodoende zorgen voor een correcte koppeling van hun CLO naar de controlediensten en in het bijzonder naar de antifraude-eenheden, zodat de beoogde antwoordtermijnen worden gerespecteerd en de uitgewisselde informatie van voldoende kwaliteit is;
2)
inspanningen doen om elke lokale of regionale controledienst uit te rusten met een team of tenminste naar gelang van het geval een functionaris, die als prioritaire taak heeft te antwoorden op de informatieverzoeken van de andere lidstaten;
3)
belang hechten aan directe contacten in specifieke gevallen of met betrekking tot bepaalde categorieën gevallen, zoals multilaterale controleacties en rechtstreekse doorgifte van fundamentele gegevens in fraudegevallen, in grensoverschrijdende zones en bij gemeenschappelijke onderzoeken;
4)
mechanismen uitwerken, vooral sanctiemechanismen, waardoor de samenvattende overzichten op tijd kunnen worden doorgegeven; er voor zorgen dat de samenvattende overzichten tijdig worden verwerkt en bevorderen dat eventuele fouten daarin snel worden gecorrigeerd, zodat de gegevens binnen de gestelde termijnen en zo compleet
6896/00
DG G
jel/CQ/rv
8
NL
mogelijk worden doorgegeven. Indien deze maatregelen worden uitgevoerd zal de informatie sneller beschikbaar en betrouwbaarder zijn, waardoor ze kan worden gebruikt voor risicoanalyses en meer gerichte controleacties; 5)
de spontane en automatische uitwisseling van inlichtingen op nader te definiëren terreinen intensiveren, met name als in specifieke gevallen of operaties een groter risico van belastingfraude of -ontwijking dreigt.
1.3. CONTROLESYSTEMEN Versterking van de administratieve samenwerking hangt grotendeels af van de wijze waarop de controlesystemen van de verschillende lidstaten zijn georganiseerd, het is dan ook zaak gebreken aan het licht te brengen en er vervolgens iets aan te doen. A.
Gebrek aan risicoanalysetechnieken om de doeltreffendheid van de controles te verbeteren en in sommige gevallen het tekort aan middelen te kunnen ondervangen Het gebrek aan technische en menselijke middelen, of tenminste de onjuiste inzet ervan, is in bijna alle lidstaten een hinderpaal voor het uitoefenen van controle op het gebied van de indirecte belastingen. De totstandkoming van de interne markt en de afschaffing van de fiscale grenzen die daaruit voortvloeit, heeft namelijk niet tot gevolg gehad dat er meer personeel werd ingezet voor de noodzakelijke externe controles. Daarenboven zijn sommige controles nog steeds op traditionele leest geschoeid en worden er niet meer middelen voor uitgetrokken dan voorheen. De BTW-overgangsregeling heeft nieuwe typen fraude in de hand gewerkt, waarvoor een snelle opsporing belangrijk en zelfs essentieel is, en waarvoor ook nieuwe controlemethoden en -technieken moeten worden gebruikt. Niet alleen zijn de menselijke middelen kwalitatief en kwantitatief onvoldoende, ook beschikken niet alle lidstaten over geschikte informaticasystemen ter ondersteuning van de controle. Gezien het grote aantal belastingplichtigen dat geregistreerd is voor BTW-doeleinden lijkt in de praktijk controle van alle marktdeelnemers voor de lidstaten niet mogelijk. Daarom is de keuze van de te gebruiken controlemethodes belangrijk; in dat verband dient met name te worden gedacht aan wetenschappelijke risicoanalysemethodes. Risicoanalyse vergemakkelijkt de preventie en de opsporing van belastingfraude en berust met name op twee principes; het eerste principe is het beoordelen van de mate waarin privépersonen en ondernemingen door bepaalde hoedanigheden en kenmerken tot fraude zullen neigen; het tweede principe is dat op basis van de aan- of afwezigheid van deze hoedanigheden of kenmerken wordt vastgesteld in hoeverre het waarschijnlijk is dat in een concreet geval specifieke personen of ondernemingen fraude bedrijven. Risicoanalyse kan dan ook met enige kans van welslagen in het kader van de fraudebestrijding worden toegepast, zowel op strategisch als op tactisch en operationeel niveau.
B.
Afwezigheid van een controlestrategie met gemeenschappelijke doelstellingen De totstandkoming en ontwikkeling van de interne markt heeft niet geleid tot een ingrijpende verandering van de controlemethodes inzake indirecte belastingen. De enige belangrijke wijziging is de instelling van het VIES-systeem, dat niet eens op de meest doeltreffende wijze wordt gebruikt en dan ook niet de verwachte vruchten afwerpt.
6896/00
DG G
jel/CQ/rv
9
NL
Als we zien dat de controledoelstellingen in essentie zuiver nationaal zijn en dus een intracommunautaire dimensie ontberen, dan is het van fundamenteel belang om aan te sturen op meer coördinatie en samenwerking tussen alle nationale controlediensten en zodoende gemeenschappelijke doelstellingen vast te leggen waardoor de marktdeelnemers die op communautair niveau frauderen minder speelruimte krijgen. Als wij de bovengenoemde doelstellingen willen bereiken, moeten de bestaande hinderpalen voor een doeltreffende samenwerking tussen de controlediensten van de verschillende lidstaten uit de weg worden geruimd. C.
Ontoereikende controle tijdens en onmiddellijk na de inschrijvingsprocedures Veel in de Gemeenschap aan het licht gebrachte fraudegevallen betreffen fictieve belastingplichtigen (personen of ondernemingen) die zich ten behoeve van de BTW laten inschrijven met als enig doel het begaan van of deelnemen aan georganiseerde fraude. Bij gebrek aan middelen heeft een aantal lidstaten op dit gebied nog geen controlestrategie uitgewerkt. Er bestaan wel een aantal indicatoren aan de hand waarvan tijdens de inschrijvingsprocedure of onmiddellijk daarna kan worden vastgesteld of een risico van belastingfraude aanwezig is:
D.
-
registratie in activiteitensectoren met een hoog risico;
-
vermelding van adressen van boekhouders en advocaten;
-
gebruik van ruimten die zich niet echt lenen voor de opgegeven activiteit;
-
ontbreken van personeel en installaties die geschikt zijn voor de ontwikkeling van de activiteit;
-
de ondernemingen of personen zijn reeds geregistreerd in een andere lidstaat (fiscale vertegenwoordigers).
Afwezigheid van een specifieke controlestrategie als gevolg van wantrouwen tegenover de nieuwe technologieën De vooruitgang op het gebied van de nieuwe technologieën en de globalisering van de economie met de geleidelijke toename van de elektronische handel veroorzaken specifieke problemen voor de fiscale-controlesystemen van de lidstaten. Wat de elektronische handel betreft, lijken de controlesystemen nog niet aangepast in die zin dat er nog geen strategie is uitgewerkt op basis van een methodologie die is toegesneden op de controle van cruciale situaties, zoals het register van marktdeelnemers, de declaratieverplichtingen en het daadwerkelijke handelsvolume. Anderzijds doen elektronische facturatie en autofacturatie en een toenemend gebruik door ondernemingen van steeds complexer en krachtiger informaticasystemen eveneens specifieke controlebehoeften ontstaan. Iedereen is het erover eens dat de lidstaten door de band genomen nog niet voldoende zijn voorbereid op deze nieuwe realiteit.
6896/00
DG G
jel/CQ/rv
10
NL
1.3.1. AANBEVELINGEN 1)
Omdat de belastingplichtigen opereren in werelden die vooral verschillen als gevolg van de kenmerken van hun economische activiteit, moeten de lidstaten de selectiemethodologieën optimaliseren en specifiek richten op risicoanalyses. Daardoor zal elke lidstaat alle op het punt van belastingfraude en -ontwijking kritieke economische activiteiten, sectoren of andere terreinen bestrijken. Dit zal de eerste stap zijn op weg naar meer doeltreffendheid. Wil men de fraudebestrijding op communautair niveau geleidelijk optimaliseren, dan moet, nadat deze keuze is gemaakt, worden afgesproken om, bij voorkeur in 2001, een experimenteel gemeenschappelijk actieplan in de praktijk te brengen. Dit actieplan zal zich in eerste instantie beperken tot een aantal gemeenschappelijke aspecten op het gebied van ontwijking en fraude welke zullen worden vastgesteld conform de hierboven bedoelde methodologie. Voor de goedkeuring en uitvoering van het gemeenschappelijk actieplan zal op gezette tijden (met een nader te bepalen frequentie) moeten worden vergaderd tussen de verantwoordelijke personen van de controlediensten van de verschillende lidstaten. De coördinatie en periodieke alsook definitieve goedkeuring van het gemeenschappelijk actieplan zal op een nog vast te stellen wijze geschieden door de lidstaat die op dat moment het voorzitterschap van de Europese Unie bekleedt, in samenwerking met het vorige en het volgende voorzitterschap. Bij die uiteindelijke beoordeling zal worden vastgesteld aan welke hogere eisen de gemeenschappelijke actieplannen die in de toekomst worden vastgesteld en uitgevoerd moeten beantwoorden.
2)
De Commissie en de lidstaten moeten gezamenlijk op basis van een gemeenschappelijk kader van communautaire criteria, die nog moeten worden vastgesteld, informaticasystemen in het leven roepen en implementeren waarin op geïntegreerde wijze risicoanalyses worden verwerkt en verkregen.
De lidstaten moeten eveneens: 3)
een controlestrategie uitwerken voor de registratieprocedures, daarbij rekening houdend met "alarmindicatoren" die een eventuele belastingfraude aangeven. Wanneer bij externe controle in real time blijkt dat de activiteit niet uitgeoefend wordt of dat de omstandigheden om deze uit te oefenen niet aanwezig zijn, moeten de lidstaten voorzorgsmaatregelen overwegen, met als uiterste mogelijkheid de administratieve maatregel dat de registratie wordt doorgehaald;
4)
hun controlesystemen aanpassen aan de realiteit van de elektronische handel en hiervoor voldoende en adequate middelen uittrekken, ook in de vorm van een specialistische opleiding van hun ambtenaren, zodat het gebruik van geautomatiseerde procedures algemeen ingang vindt bij de rechtbanken.
_______________
6896/00
DG G
jel/CQ/rv
11
NL
