I. Překážka na pozemní komunikaci, kterou představuje kámen utržený ze skály, není překážkou umístěnou (tedy na komunikaci položenou z něčí vůle), ale jde o důsledek živelní pohromy. Je to především vlastník komunikace, na kom leží povinnost závadu odstranit. II. Vlastník je povinen na komunikaci provádět řádné a mimořádné prohlídky, udržovat ji a opravovat. Pokud vlastník své povinnosti neplní, je na místě vykonat státní dozor a písemně vlastníkovi komunikace uložit způsob a lhůtu k odstranění pochybení. V případě nesplnění příkazu může úřad opakovaně ukládat pořádkové pokuty. V Brně dne 3. prosince 2012 Sp. zn.: 2984/2012/VOP/MBČ
Zpráva o šetření podnětu obce H. (ohrožení silnice I/62 nestabilitou pískovcových skal) A - Obsah podnětu Dne 9. května 2012 jsem obdržel podnět (stížnost) starosty obce H. v Ústeckém kraji. Starosta obce si stěžoval na to, že po dobu více jak dvou roků trvá neutěšený stav na silnici I/62 v H., konkrétně zavalení vozovky kameny z přilehlého skalního masivu, a silniční správní úřad (a vlastník komunikace) věc neřeší. Po prostudování podnětu a jeho příloh jsem se rozhodl zahájit ve věci šetření podle ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o veřejném ochránci práv“). B - Skutková a právní zjištění Dle informací od starosty Obecního úřadu H. došlo v říjnu 2009 k sesuvu kamene ze skalního masivu. K datu podání podnětu (tj. za více jak 2,5 roku) nebyly kameny z vozovky odstraněny a nedošlo k započetí sanačního opatření. Naopak ještě došlo k vyhodnocení vysokého stupně nebezpečnosti další skály, a ani toto nebezpečí nebylo jakkoli řešeno. 1. Popis faktického stavu v průběhu času (hodnocení stability skalního masivu odborníky na geologii) Starosta obce H. v podnětu podrobně popsal nebezpečnost skalních masivů zvedajících se přímo nad silnicí. Jedná se především o dvě skalní stěny ve vzdálenosti cca 160 m od sebe; z jedné spadly zmíněné kameny, druhá je podle zpracovaných odborných posouzení bezprostředně nestabilní. Pro účel mojí zprávy však není zapotřebí od sebe zmíněné dva bloky skal odlišovat, podstatné je především to, jaké kroky mají v případě zřícení (nebo hrozby zřícení) jakékoli skály na silnici provést orgány státní správy (a které úřady to mají být). Na tomto místě
stručně shrnuji výsledky provedených geologických posudků. Z průběžné zprávy o monitoringu skalního objektu za období 11/2009 - 6/2010, kterou vypracovala firma X, spol. s r. o.,1 vyplynulo jednoznačné hodnocení sledovaného objektu jako aktivního. Ve zprávě je podrobně popsán průběh monitorování, rozdělení skalního objektu na jednotlivé části a hodnocení aktivity jednotlivých částí a hodnocení aktivity skalního masivu jako celku. Uvádí se, že jednotlivé části masivu nejsou tvořeny kompaktním homogenním materiálem, nýbrž jsou prostoupeny různě hustou sítí ploch oslabení, a skládají se tedy z různě pevně pospojovaných bloků, úlomků, podčástí a prvků. Nebezpečnost těchto podčástí spočívá v jejich vyšším počtu, a tedy jejich individuální nepodchytitelnosti. Zabezpečením se musí zabývat projekt sanace. Ohrožení chodníku a silnice nestabilním skalním masivem vyslovil také RNDr. J.Z., CSc.2 Ve svém upozornění ze dne 30. srpna 2010 konstatoval stupeň „bezprostředně zřícením hrozící“. Upozornil na přímé ohrožení chodníků a silnice a doporučil u části skalního masivu odstranění nebezpečných částí (šetrnou technikou) a u části jeho stabilizaci na místě. Na žádost obce H. stav masivu zhodnotila i Česká geologická služba.3 Vyšla ze závěrů RNDr. Z., CSc., použila i jeho číselné označení objektů. V závěru se ve značné míře shoduje s hodnocením RNDr. Z., CSc. Skalní masiv je podle jejího hodnocení v havarijním stavu a minimálně na třech místech přímo bezprostředně nestabilní. Česká geologická služba (dále také „ČGS“) dále doporučila konkrétní sanační opatření. Jednalo se o odstranění náletové zeleně, zaměření skalní stěny a vizuální horolezeckou prohlídku, zabezpečení silnice (zátarasy, jednosměrný provoz řízení světelnou signalizací z automatického monitoringu - červená v případě progrese pohybů - překročení mezních stavů), zahájení sanačních prací. ČGS zdůraznila, že nejde o trvalé zabezpečení skalní stěny, ale pouze o dočasná opatření eliminující současné riziko. 2. Dosavadní právní kroky zainteresovaných úřadů Rozhodnutím čj. 4651/DS/08/184138/Hou, ze dne 18. listopadu 2008,4 nařídil Krajský úřad Ústeckého kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství (dále také „krajský úřad“), České republice - Správě národního parku České Švýcarsko (dále také „správa národního parku“) provedení nezbytných opatření k zabránění sesuvu půdy, padání kamenů, lavin a stromů nebo jejich částí. Učinil tak s odkazem na ustanovení § 35 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o pozemních komunikacích“ nebo „zákon“).5 Správa národního parku podala odvolání. 1
Objednatelem bylo Ředitelství silnic a dálnic ČR, číslo zakázky 176/09, číslo objednávky objednatele 3502000113/2009. 2 Specialista na rizikové geodynamické procesy, zejména na porušování skalních svahů, kontrolní sledování stavu narušených svahů a časové prognózy okamžiků vzniku řícení. 3 Posouzení stability skalního objektu nad silnicí I/62, H., čj. ČGS-441/10/1154*SOG-441/396/2010, ze dne 10. září 2010. 4 Tedy ještě před zřícením kamenů z druhé skály. 5 Ustanovení § 35 odst. 1: Vlastníci nemovitostí v sousedství dálnice, silnice a místní komunikace jsou povinni strpět, aby na jejich pozemcích byla provedena nezbytná opatření k zabránění sesuvů půdy, padání kamenů, lavin a stromů nebo jejich částí, vznikne-li toto nebezpečí výstavbou nebo provozem dálnice, silnice a místní komunikace nebo přírodními vlivy; vznikne-li toto nebezpečí z jednání těchto vlastníků, jsou povinni učinit nezbytná opatření
2
Ministerstvo dopravy rozhodnutím čj. 986/2008-120-STSP/2, ze dne 4. února 2009, rozhodnutí krajského úřadu změnilo (resp. provedlo drobnou úpravu výroku a prvostupňové rozhodnutí jinak potvrdilo). Správa národního parku podala správní žalobu. Městský soud v Praze rozsudkem sp. zn. 6Ca 93/2009, ze dne 30. června 2011, rozhodnutí Ministerstva dopravy zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve svém právním hodnocení dal za pravdu správě národního parku a uvedl (parafrázuji), že podle ustanovení § 35 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nelze vlastníkovi pozemku sousedícího s pozemní komunikací nařizovat provedení nezbytných opatření, vzniklo-li ohrožení pozemní komunikace přírodními vlivy. V takových případech jsou vlastníci těchto nemovitostí povinni pouze strpět provedení zabezpečovacích opatření, nikoliv se na nich finančně či jakkoli podílet. Nařídit provedení opatření vlastníkovi ohrožující nemovitosti by bylo možné pouze v případech, kdy k ohrožení pozemní komunikace došlo v důsledku jeho jednání. Ministerstvo dopravy poté v novém řízení rozhodnutím čj. 986/2008-120STSP/9, ze dne 22. listopadu 2011, shora uvedené rozhodnutí krajského úřadu zrušilo a správní řízení zastavilo. Jako důvod uvedlo, že v mezidobí (projednávání věci soudem od 1. dubna 2009 do 3. října 2011) již došlo ke splnění uložených povinností. Obec H.6 se na krajský úřad obrátila podáním ze dne 26. dubna 2012 a požadovala vydání rozhodnutí o nařízení odstranění pevné překážky z pozemní komunikace ve smyslu ustanovení § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Jednalo se o doposud neodstraněné zřícené kameny. Krajský úřad vydal dne 17. července 2012 usnesení čj. 1529/DS/2012, kterým řízení o odstranění pevné překážky zastavil. V odůvodnění uvedl, že v případě zříceného kamení nejde o překážku, kterou by někdo umístil, ale o pád kamene způsobený přírodními vlivy. Aplikace ustanovení § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích tak není možná. Povinnost k nápravě nastalého stavu lze dovodit ze zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, neboť dle jeho ustanovení § 45 odst. 1 - kdo způsobil překážku provozu na pozemních komunikacích, musí ji neprodleně odstranit; neučiní-li tak, odstraní ji na jeho náklady vlastník pozemní komunikace. Pojetí překážky provozu je širší než v zákoně o pozemních komunikacích a povinnost je zde uložena osobě, která překážku způsobila. Odpovědný subjekt je povinen toto ustanovení zákona dodržet. Krajský úřad poznamenal, že nemá zákonem danou pravomoc nařídit takovému subjektu odstranění překážky na pozemní komunikaci v daném případě svým rozhodnutím. 3. Aktuální stav na místě U starosty obce H. byl telefonicky ověřen aktuální stav. Pokud jde o průjezdnost silnice v místě zřícení kamenů, silnice je plně průjezdná, kameny jsou odstraněny. Skála by měla být nyní bezpečná.7 Druhá nebezpečná část skalního masivu (tzv. Lomová stěna) momentálně prochází sanací, která by měla být údajně dokončena k 30. listopadu 2012. Z tohoto důvodu je provoz na silnici ještě omezen, na svůj náklad. O rozsahu a způsobu provedení nezbytných opatření a o tom, kdo je provede, rozhodne silniční správní úřad. 6 Kterou na základě plné moci zastupoval advokát Mgr. N.T., Advokátní kancelář se sídlem v Děčíně. 7 Bezpečnost je v případě pískovcových skal samozřejmě pojem relativní, velkou roli hrají povětrnostní vlivy.
3
v budoucnu už by to však neměl být problém. Starosta obce H. zdůraznil, že od ochránce očekává především vyslovení právního názoru k otázce kompetencí orgánů státní správy a povinností zainteresovaných osob, a to pro případ, že dojde opět k utržení části skály a pádu kamení na pozemní komunikaci. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. Náprava závadného stavu (neprůjezdnost a ohrožení komunikace) již byla v šetřeném případě dosažena.8 Po dohodě se starostou obce H. se zaměřím především na obecnou otázku aplikace platných právních předpisů na obdobné havarijní situace, aby budoucí postupy státní správy mohly být rychlé a efektivní a nedocházelo opět k tomu, že zřícené kameny budou blokovat vozovku po více jak 2,5 roku. 1. Sanace skalní stěny, průběžná kontrola skal a prevence Péče o krajinu v Národním parku České Švýcarsko je svěřena Správě Národního parku České Švýcarsko se sídlem v Krásné Lípě.9 Tento orgán však má za povinnost chránit přírodu a krajinu tohoto cenného území České republiky, nikoli řešit potenciální či skutečné závaly pozemních komunikací vedoucích podél skal. Zjišťování zdrojů nebezpečí leží na silničním správním úřadu.10 Jsem proto přesvědčen, že povinnost vyhodnocovat nebezpečnost skal táhnoucích se podél silnice v H. má ze zákona především silniční správní úřad, nikoli správa národního parku. Ustanovení § 35 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pak zavazuje silniční správní úřad, aby uložil nezbytná opatření k zabránění padání kamenů vlastníkům sousedních nemovitostí pouze a jen v případě, že nebezpečí vzniklo jejich jednáním. V ostatních případech (včetně sesuvů přírodními vlivy) pak silniční správní úřad musí rovněž uložit nezbytná opatření, přičemž zákon mu dává prostor pro správní úvahu, komu tuto povinnost uloží. Z logiky věci bude touto osobou nejčastěji vlastník komunikace. Po faktické stránce však vnímám přesah do působnosti orgánů ochrany přírody a krajiny, a proto vítám, že proběhlo mezirezortní jednání zástupců Ministerstva dopravy a Ministerstva životního prostředí a vyjasnění si rozsahu kompetencí. Jakkoli striktně právně (v režimu zákona o pozemních komunikacích) spadá ochrana pozemních komunikací především do působnosti rezortu dopravy, vítám přístup Ministerstva životního prostředí, které v rámci Operačního programu životního prostředí v současné době provádí sanaci Lomové stěny v H.11 Podle 8
Dle vyjádření starosty díky rezortu životního prostředí. Národní park České Švýcarsko byl založen zákonem č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. 10 Ustanovení § 35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. 11 Vycházím z informací podaných Ministerstvem dopravy v dopisu ze dne 29. června 2012. 9
4
informací od Ministerstva dopravy bude rezort životního prostředí i nadále provádět a financovat činnosti preventivního rázu, tzn., bude financovat např. instalaci vysokozátěžových bariér. Věřím, že proběhlé jednání náměstků ministrů dopravy a životního prostředí12 přispěje k většímu monitoringu a zabezpečení nestabilních skal. Pokud jde o mnou zmíněnou povinnost silničního správního úřadu zjišťovat zdroje nebezpečí, může vzniknout kompetenční spor o to, který silniční správní úřad má tuto povinnost plnit. Krajský úřad totiž argumentuje13 tím, že podél silnice vede chodník a ten je ke skalám blíže, proto by aktivní měl být především silniční správní úřad vykonávající působnost ve vztahu k tomuto chodníku. Tímto úřadem je Obecní úřad H. K názoru krajského úřadu uvádím, že pádem části skal je bezpochyby ohrožen chodník i přilehlá silnice. I pokud by chodník byl místní komunikací, zákonné povinnosti by zjevně byly povinny plnit oba úřady. Postoj krajského úřadu tak musím odmítnout a nemohu současně neuvést, že jej hodnotím jako snahu o vyhýbání se práci a přenesení úkolů na úřad disponující bezpochyby menší odborností. Otázkou zůstává, jak postupovat v případě nikoli hrozících, ale již nastalých závalů komunikací. 2. Živelné pohromy Jestliže již dojde v důsledku povětrnostních vlivů k utržení části skal a jejich pádu na pozemní komunikaci, je třeba mít jasno v tom, kdo je povinen škody odstranit a který úřad má kompetenci nápravu vyžadovat (a nečinnost sankcionovat). Podle mého názoru jsou tyto situace, pokud jde o zabezpečení průjezdnosti komunikace (nikoli již následné sanování skály),14 plně v gesci silničních správních úřadů. Práva a povinnosti vlastníků a uživatelů pozemních komunikací totiž upravuje zákon o pozemních komunikacích a zákon o provozu na pozemních komunikacích. Za plnění přímých zákonných povinností a i těch, které vyžadují vydání správního rozhodnutí, plně odpovídají silniční správní úřady. Nesdílím názor krajského úřadu, který tvrdí, že nemá zákonné kompetence k uložení povinnosti odstranit zával (překážku) z komunikace.15 Zákon o pozemních komunikacích je koncipován tak, že povinnosti ve vztahu k péči o komunikace jsou primárně svěřeny jejich vlastníkům. V případech, kdy jiná osoba vlastním zaviněním způsobí závadu na komunikaci, je povinna ji odstranit.16 I v těchto případech je však stanovena subsidiární povinnost vlastníka komunikace (se zakotvením práva provést potřebná opatření na náklady osoby odpovědné za vznik závady). Podrobnosti k péči vlastníka o dálnici, silnici a místní komunikaci pak stanoví prováděcí vyhláška č. 104/1997 Sb. (dále také „prováděcí vyhláška“).17 Ustanovení § 34 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích pamatuje na práva vlastníka komunikace vstupovat na sousední pozemky za účelem oprav, údržby, odstranění následků nehod a jiných překážek omezujících silniční provoz. Ustanovení § 35 odst. 1 zákona upravuje již výše zmíněnou povinnost vlastníků 12
Jednání se konalo dne 10. listopadu 2011. V dopisu ze dne 26. června 2012, čj. 87487/2012/KUUK. 14 To nechť je řešeno na základě dohody vzešlé z mezirezortního jednání náměstků ministrů dopravy a životního prostředí. 15 Jak konstatoval v usnesení čj. 97499/2012/KUUK, ze dne 17. července 2012. 16 Viz např. ustanovení § 19 odst. 3 (odstranění vraku), § 28 odst. 1 (znečištění), § 28 odst. 2 (poškození), § 29 odst. 3 (odstranění pevných překážek). 17 Na základě zákonného zmocnění upraveného v ustanovení § 9 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích. 13
5
nemovitostí v sousedství komunikace strpět, aby na jejich pozemcích byla provedena nezbytná opatření k zabránění sesuvů půdy, padání kamenů, lavin a stromů nebo jejich částí, vznikne-li toto nebezpečí výstavbou nebo provozem komunikace nebo přírodními vlivy; vznikne-li toto nebezpečí z jednání těchto vlastníků, jsou povinni učinit nezbytná opatření na svůj náklad. O rozsahu a způsobu provedení nezbytných opatření a o tom, kdo je provede, rozhodne silniční správní úřad. Podle ustanovení § 35 odst. 2 má silniční správní úřad za povinnost zjišťovat zdroje ohrožování komunikací. Jsem přesvědčen, že řádnou aplikací shora popsaných ustanovení zákona o pozemních komunikacích a prováděcí vyhlášky k němu lze účinně dosáhnout znovuzajištění průjezdnosti zavalené komunikace. Návaznost jednotlivých kroků má být, podle mého názoru, následující. Dojde-li k pádu kamenů ze skály na komunikaci, nejedná se o důsledek jednání vlastníka pozemku, na kterém se skály nacházejí, a je to především vlastník komunikace, na kom leží povinnost závadu odstranit. Souhlasím s názorem krajského úřadu, že nelze uplatnit ustanovení § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, který upravuje odstraňování umístěných pevných překážek na komunikaci. Překážka v podobě kamene utrženého ze skály není překážkou umístěnou (tedy na komunikaci položenou z něčí vůle), ale jde o důsledek živelné pohromy. Není tedy primárně namístě hledat viníka (tím je příroda a povětrnostní vlivy). Vlastník komunikace je povinen dostát svým povinnostem a zajistit, aby komunikace mohla být co nejdříve znovu užívána ke svému účelu. Vlastník je na komunikaci povinen provádět řádné a mimořádné prohlídky. Mimořádná prohlídka se ve smyslu ustanovení § 7 odst. 4 prováděcí vyhlášky zajišťuje zejména při náhlém poškození vozovky (např. živelní pohromou). Povinnost prohlídek samozřejmě souvisí s povinností péče o komunikaci. Vlastník je povinen komunikaci udržovat a opravovat. Podrobnější úpravu opravy komunikace upravuje ustanovení § 9 prováděcí vyhlášky a její příloha č. 5. Podle této přílohy opravy zahrnují i odstranění sesuvů. Pokud vlastník své povinnosti neplní, silniční správní úřad může prostřednictvím osoby pověřené výkonem státního dozoru vykonat státní dozor (ustanovení § 41 zákona) a písemně uložit způsob a lhůtu k odstranění pochybení. V případě nesplnění písemného příkazu daného při výkonu státního dozoru může silniční správní úřad uložit pořádkovou pokutu až do výše 100.000,- Kč (dle ustanovení § 42 zákona). Pokutu je možno ukládat opakovaně, úhrn pokut nesmí překročit částku 300.0000,- Kč. Pokud jde o vymezení působnosti dotčených silničních správních úřadů, tj. Obecního úřadu H. a Krajského úřadu Ústeckého kraje, pak záleží primárně na tom, zda krajským úřadem zmíněný chodník je součástí silnice ve smyslu ustanovení § 12 odst. písm. b) zákona o pozemních komunikacích, nebo zda je samostatnou místní komunikací. Pokud by chodník byl součástí silnice, jediným příslušným úřadem by byl krajský úřad. Pokud je chodník místní komunikací, ve vztahu k němu vykonává působnost silničního správního úřadu Obecní úřad H. a ve vztahu k přilehlé silnici krajský úřad. V případě, kdy již došlo k zavalení chodníku i silnice pádem kamenů ze skály, oba úřady (primárně však vlastníci komunikací) by měly spolupracovat, jelikož koordinace likvidačních prací je žádoucí nejen z finančního hlediska, ale i z důvodů časových - komplikace spojené s pohybem těžkých strojů 6
(odstraňujících zával, opravujících povrch komunikace apod.) by měly být sníženy na minimum. Jakkoli je cílem mojí zprávy především zaujmout stanovisko k působnosti a kompetencím silničního úřadu pro možné budoucí situace živelných pohrom, alespoň stručně zhodnotím postup krajského úřadu jako silničního správního úřadu pro silnici I/62. Krajský úřad chyboval především již vydáním rozhodnutí, kterým správě národního parku uložil s odkazem na ustanovení § 35 odst. 1 zákona provedení nezbytných opatření k zabránění sesuvu půdy, padání kamenů, lavin a stromů nebo jejich částí z pozemku parc.č. 318/1 v k.ú. H. Stejnou chybu učinilo i Ministerstvo dopravy v rámci odvolacího řízení. Nápravu zjednal správní soud. Za závažnější pochybení však považuji to, že krajský úřad nedokázal či nebyl ochoten zákon o pozemních komunikacích a jeho prováděcí vyhlášku aplikovat, tak aby účinně dosáhl znovuzprůjezdnění silnice I. třídy. Obec si proto najala advokáta, který krajskému úřadu podával opakované žádosti o zásah. Jak jsem výše uvedl, souhlasím sice s krajským úřadem v tom, že nelze aplikovat ustanovení § 29 odst. 3 zákona o odstraňování pevných překážek umístěných na komunikaci, nicméně musím odmítnout jeho tvrzení, že úřad nemá ze zákona možnost, jak nařídit odstranění překážky blokující komunikaci. Naopak bych rád kladně ohodnotil postoj Ministerstva životního prostředí, které ačkoli striktně právně nemá povinnost sanovat skály ohrožující pozemní komunikace, postavilo se k problému čelem a v rámci spravedlivého rozdělení odpovědnosti se s Ministerstvem dopravy dohodlo na tom, jaké budou povinnosti jeho rezortu. D - Závěr V souladu s ustanovením § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv svou zprávu uzavírám se závěrem, že jsem v postupu krajského úřadu jako silničního správního úřadu shledal výše popsané pochybení. Problém se závalem komunikace a jejím ohrožováním nestabilní skálou byl mezitím vyřešen. V zájmu bezproblémového budoucího postupu úřadů jsem v předchozí části popsal, jaký by, podle mého názoru, měl být postup vlastníka komunikace a silničního správního úřadu. Ředitele Krajského úřadu Ústeckého kraje si dovoluji požádat, aby se k mým závěrům do 30 dnů vyjádřil. Jeho názor a postoj budou podkladem pro můj další postup - uzavření věci či přijetí závěrečného stanoviska. Jedno vyhotovení zprávy obdrží i obec H. jako stěžovatel.
JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) 7
