ZORG EN GEZONDHEID
1
2
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding Hoofdstuk 2 Trends en knelpunten 2.1 Inleiding 2.2 Trends in zorg, gezondheid en levensloop 2.3 Knelpunten in zorg, gezondheid en levensloop Hoofdstuk 3 Lopend beleid 3.1 Inleiding 3.2 Verhouding informele zorg en professionele zorg 3.3 De geografische organisatie van de zorg 3.4 Het activeren van maatschappelijke participatie en zorgverlening 3.5 Samenvatting Hoofdstuk 4 Verkenningen 4.1 Inleiding 4.2 Verkenningen Sociaal gericht, sociaal verplicht en Zorg met toekomst Hoofdstuk 5 Verkenning beleidsopties 5.1 Inleiding 5.2 Verhouding informele zorg en professionele zorg 5.2.1 De analyse 5.2.2 De beleidsopties 5.3 De geografische organisatie van de zorg 5.3.1 De analyse 5.3.2 De beleidsopties 5.4 Het activeren van maatschappelijke participatie en zorgverlening 5.4.1 De analyse 5.4.2 De beleidsopties
Bijlage Uitwerking van de beleidsopties
3
Hoofdstuk 1 Inleiding Centraal in deze verkenning staat de vraag of de wijze waarop de zorg thans is georganiseerd voldoende tegemoet komt aan de wens van moderne burgers om in verschillende levensfasen taken en activiteiten zoals werken, leren en zorgen in wisselende mate met elkaar te combineren. Hiertoe zijn de volgende thema’s nader uitgewerkt: • welke knelpunten zich voordoen als gevolg van de flexibilisering en differentiatie van levenslooppatronen op de volgende terreinen: - de verhouding tussen informele en professionele zorg, met name in relatie tot mantelzorg; - de geografische organisatie van de zorg; - het activeren van maatschappelijke participatie en zorgverlening in de fase van jongvolwassenheid en actieve ouderdom. • in hoeverre bestaand beleid op deze terreinen tegemoet komt aan de knelpunten; • welke beleidsopties denkbaar zijn. Voor zover relevant is bij de uitwerking van deze taakopdracht specifieke aandacht besteed aan de aspecten gender, leeftijd en multiculturaliteit. Per terrein zijn ‘denksessies’ georganiseerd: doel van de sessies was een beeld te krijgen van knelpunten en mogelijke beleidsopties, met als resultaat een breed scala van oplossingen. Vervolgens is een selectie gemaakt en zijn per terrein enkele substantiële beleidsopties uitgewerkt. De verkenning is als volgt opgebouwd. • Allereerst wordt in hoofdstuk 2 op basis van de analyse Zorg, gezondheid en levensloop, een aantal knelpunten op het terrein van de zorg en gezondheid in beeld gebracht die samenhangen met de destandaardisering van de levensloop. • In hoofdstuk 3 wordt de huidige situatie en het lopende beleid in beeld gebracht ten aanzien van de drie terreinen in de taakopdracht. • Hoofdstuk 4 gaat in op de vraag in hoeverre de Verkenningen Zorg met toekomst en Sociaal gericht, sociaal verplicht, relevante beleidsopties vanuit het levensloopperspectief bevatten. • In hoofdstuk 5 worden mogelijke beleidsopties uiteengezet. Deze beleidsopties worden in de bijlage uitgewerkt voor wat betreft de financiële en de uitvoeringsaspecten.
4
Hoofdstuk 2 Trends en knelpunten 2.1 Inleiding Demografische ontwikkelingen en moderniseringsprocessen hebben tot destandaardisering van de levensloop geleid. Terwijl vroeger de levenstaken leren, werken/zorgen en pensioen plaatsvonden in drie duidelijk afgebakende levensfasen, wordt de moderne levensfase gekenmerkt door een toename van het aantal (vijf in plaats van drie) levensfasen, door individuele flexibele combinaties van taken en activiteiten in verschillende levensferen tegelijkertijd en door lange en diffuse overgangen tussen de vijf levensfasen. Waar vroeger het proces van identiteitsvorming in het teken stond van een volgtijdelijke ontwikkeling (leren, werken, trouwen, kinderen krijgen en oude dag) gaat het in de moderne levensloop meer om ontplooiing in de breedte: deelnemen aan verschillende levenssferen tegelijkertijd gedurende de gehele levensloop. Vrouwen (en steeds meer mannen), willen graag zorgen voor kinderen of zorgafhankelijke ouders, maar niet 24 uur per dag en alle dagen van de week, en ouderen die geheel of gedeeltelijk afhankelijk zijn van zorg willen zo lang mogelijk deel blijven uitmaken van het ‘gewone leven’ en niet alleen aangesproken worden op hun ziekte of beperking. Door de tijdelijkheid van de combinaties maken mensen gedurende hun levensloop vaker overgangen van de ene combinatie naar de andere. Met betrekking tot de zorg vinden die wisselingen vooral plaats in de derde en vierde levensfase waarin zorgen voor kinderen, een zieke partner of anderen wordt gecombineerd met meer of minder werken, leren of maatschappelijke participatie, soms afgewisseld met een periode waarin alleen wordt gezorgd. Zie voor een meer uitgebreide beschrijving van de veranderingen in de levensloop de integrale analyse Levensloopbewust beleid in de steigers1 . In de analyse Zorg, gezondheid en levensloop2 worden de trends en knelpunten verkent die de destandaardisering van de levensloop met zich meebrengt op het terrein van zorg en gezondheid. Onder verwijzing naar laatstgenoemde analyse worden hier de belangrijkste trends en knelpunten kort samengevat.
2.2 Trends in zorg, gezondheid en levensloop Onderscheiden naar drie typen zorg – zorg in gezinsverband, professionele zorg en informele zorg – zijn de volgende trends in relatie tot de veranderende levensloop van belang. Wat betreft de zorg in gezinsverband is de zorg voor kinderen steeds belangrijker geworden, terwijl het belang van huishoudelijke werkzaamheden is verminderd. Het wel of geen kinderen krijgen is een bewuste keus geworden en de betekenis van persoonlijke affectieve relaties is toegenomen. Ouders besteden vandaag de dag meer tijd en geld aan kinderen dan enkele decennia terug. Dat geldt ook voor vrouwen en mannen die de zorg voor kinderen combineren met betaald werken. Doordat vrouwen en mannen steeds meer taken stapelen neemt de stress binnen het gezin toe. Wat betreft de professionele zorg leidt de vergrijzing tot een toenemende vraag naar deze vorm van zorg. Met de stijging van de gemiddelde levensduur is ook het aantal ongezonde 1 2
Evenhuis, C. H. S., Levensloopbewust beleid in de steigers, SZW, Den Haag, 2002. Van den Brink, G. J. M. en I. M. de Vries, Zorg, gezondheid en levensloop, SZW, Den Haag, 2002. 5
jaren toegenomen. Daarnaast neemt door de toegenomen medische kennis het sterftecijfer als gevolg van kanker, hart en vaatziekten af maar het aantal chronisch zieken stijgt. Ook worden aandoeningen eerder ontdekt en mede daardoor stijgt de behoefte aan professionele zorg. Bovendien hechten mensen steeds meer betekenis aan lichamelijke gezondheid. Een goede gezondheid wordt ook steeds meer gezien als een eigen prestatie. Hogere verwachtingen ten aanzien van de eigen vitaliteit en een grotere gevoeligheid voor ongemakken op lichamelijk gebied dragen bij aan een toenemende medische consumptie. Wat betreft de informele zorg veroorzaakt het stijgende aantal alleenstaanden een toenemende vraag naar informele zorg. Mensen scheiden vaker, blijven eerst een tijd alleen wonen voor ze eventueel weer gaan samenwonen. Anderen zien bewust af van een partner en als gevolg van de langere levensduur stijgt het aantal alleenstaande ouderen. Mensen zonder vaste partner zijn vaker aangewezen op informele zorg van anderen. Vooropgesteld dat de bereidheid om informele zorg, inclusief mantelzorg, te verlenen nog steeds groot is, zijn er wel ontwikkelingen die deze zorg onder druk zetten. Zoals het teruglopend kindertal, waardoor de zorg op een of enkelen neerkomt; de toegenomen geografische mobiliteit, waardoor gezins- en familieleden en vriendenkringen op grotere afstand van elkaar leven. Ook de toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen verhoogt de druk op de informele zorg. Er zijn signalen dat een deel van de mantelzorgsituaties tot overbelasting leidt. Zo houden veel verpleeghuisopnames niet zozeer verband met de slechte conditie van de zorgvrager maar met de uitputting van de mantelzorger3 . Het feit dat mensen in toenemende mate behoefte hebben aan ruimte voor een leven naast zorg maakt dat overbelasting minder acceptabel wordt. Ongeacht de vorm van de zorg is er sprake van een grotere zelfstandigheid en assertiviteit dan vroeger, die zich vertaalt in het nadrukkelijk formuleren van wensen ten aanzien van de zorg. De tijd dat mensen vooral dankbaar zijn voor de geboden zorg is voorbij. Mensen willen zelf bepalen hoe ze hun leven inrichten en accepteren geen bemoeienis van buitenaf. Of mensen ook ouderen - nu wel of niet zorgafhankelijk zijn, ze hechten aan respect voor hun persoonlijke zelfstandigheid. Ze willen niet vereenzelvigd worden met hun beperkingen, maar vooral worden aangesproken op dat wat ze nog wel kunnen en willen. Bovendien willen mensen een steeds grotere inbreng in de manier waarop de zorg wordt geboden. Ze zien tegenwoordig scherp toe op de vraag of de geleverde diensten wel beantwoorden aan de verwachtingen. Kwaliteiten als professionaliteit, maatwerk en klantvriendelijkheid, worden bij uitstek in de zorg verwacht. Dat geldt ook voor de opvang van kinderen.
2.3 Knelpunten in de zorg, gezondheid en levensloop In de analyse Zorg, gezondheid en levensloop wordt een aantal knelpunten gesignaleerd die samenhangen met de beschreven trends en essentie van het levensloopperspectief: de mogelijkheden van mannen en vrouwen om activiteiten beter te spreiden en te combineren in de loop van hun gehele leven en in alle levensfasen. In de eerste twee levensfasen doen zich vanuit het perspectief van kinderen en jongeren weinig 3
SCP, Vraagverkenning wonen en zorg voor ouderen, Rijswijk, 1997. 6
echte knelpunten voor wat betreft zorg en gezondheid, met dien verstande dat in de tweede levensfase de basis wordt gelegd voor het uitstelgedrag ten aanzien van het krijgen van kinderen. Steeds meer vrouwen stellen het krijgen van kinderen uit tot na hun 30e of zien af van kinderen omdat de combinatie met werken niet op een voor hen acceptabele manier te regelen is. Met name hoger opgeleide vrouwen kiezen er steeds vaker voor eerst hun studie af te ronden en een start met hun carrière te maken alvorens hun eerste kind te krijgen. Een belangrijke oorzaak is gelegen in het ontbreken van mogelijkheden om een studie tijdelijk te onderbreken vanwege zwangerschap zonder dat dit ten koste gaat van hun aanspraken op studiefinanciering. Het krijgen van kinderen op latere leeftijd is niet zonder gezondheidsrisico’s. Een ander aspect is het gegeven dat veel jongeren in deze fase weinig oefenen in het zorgen voor anderen. En hoewel jongeren dit zelf veelal niet als een knelpunt ervaren, is dit vanuit een gelijkere verdeling van het zorgen over de gehele levensloop wel een aandachtspunt. Zorgen voor een ander is iets dat geleerd kan/moet worden. Dit geldt met name voor jongens, voor wie zorgen nog steeds geen vanzelfsprekendheid is. Overigens zijn de eerste twee levensfasen niet voor alle jongeren in gelijke mate een zorgvrije periode. Allochtone kinderen, met name Marokkaanse en Turkse groeien vaker op in grotere gezinnen en in de eerste levensfase is het voor de wat oudere kinderen vanzelfsprekend dat ze zorgdragen voor jongere broertjes en zusjes. Ook in de tweede levensfase zijn veel jongeren vooral meisjes - niet alleen verantwoordelijk voor de opvang van broertjes en zusjes maar ook voor inwonende, al dan niet hulpbehoevende, grootouders. In tegenstelling tot de eerste twee is de derde levensfase een zeer zorgintensieve fase. Het is de fase waarin voor één of meer opgroeiende kinderen wordt gezorgd. Naarmate het krijgen van kinderen een bewuste keus is geworden en het belang van affectieve relaties in het gezin is toegenomen, zijn ouders steeds meer tijd gaan investeren in de zorg voor kinderen. Bovendien wordt die zorg steeds vaker gecombineerd met het verdienen van een inkomen of met leren. Hoewel er geen aanleiding is te veronderstellen dat er in de nabije toekomst een tekort aan zorg in gezinsverband zal ontstaan, wordt deze zorg als gevolg van de ongelijke verdeling van die zorg tussen mannen en vrouwen wel onder toenemende druk verleend. Vrouwen nemen nog steeds het leeuwendeel van het zorgaanbod voor hun rekening. Deze ongelijke verdeling van de zorg is belangrijke factor in de toenemende stress bij vrouwen. Dit kan tot uitstroom uit het arbeidsproces of groei van het ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid leiden. In de eerste helft van de derde levensfase tekenen zich bij vrouwen drie keuzes af : • voltijds blijven werken en afzien van kinderen of kiezen voor kinderen met behulp van opvang, verlof en/of zorgdeelname van de partner; • werken in deeltijd en zelf voor een substantieel deel zorgen voor de kinderen in combinatie met opvang en/of zorgdeelname van de partner; • (vrijwel geheel) stoppen met werken en zorgen voor de kinderen. De keuze hangt nauw samen met het opleidingsniveau. Ook de culturele achtergrond is een belangrijke variabele in het keuzepatroon. Zo ligt voor de eerste en tweede generatie Marokkaanse en Turkse vrouwen de combinatie van betaald werk en gezinstaken niet voor de hand. Terwijl voor Antilliaanse en Surinaamse vrouwen het combineren weer veel vanzelfsprekender is, niet in de laatste plaats omdat ze vaak alleenverdiener zijn. Het zorgen in de derde levensfase is nog intensiever als een van de kinderen of de partner een 7
(ernstige) ziekte krijgt of wanneer sprake is van een handicap of een chronische ziekte. Verzorging thuis is dan vaak onvoldoende en er is professionele zorg nodig. Een combinatie met betaald werken of leren voor de verzorger is vrijwel uitgesloten. Er zijn nauwelijks tot geen voorzieningen voor opvang van chronisch zieke kinderen of voor structurele overname van de zorg voor een chronisch zieke partner op tijden die deelname aan betaalde arbeid mogelijk maakt. In de tweede helft van de derde levensfase heeft men ook vaak de zorg voor ouders die door ouderdom, ziekte of gebrek op de hulp van hun volwassen kinderen aangewezen zijn. Ook deze informele zorg wordt in toenemende mate gecombineerd met een betaalde baan. Van vrouwen, die ervoor hebben gekozen om in de eerste en/of tweede levensfase van hun kinderen te stoppen met werken, wordt verwacht dat ze in de tweede helft van de derde levensfase de draad van het betaalde werk weer oppakken. Al met al brengt het zorgen in de derde levensfase meestal een zware belasting met zich mee. Ten opzichte van de derde levensfase komt de vierde fase weer op een relatief zorgvrije periode neer, tenzij er sprake is van een zieke partner. Dan wordt deze levensfase vrijwel geheel bepaald door het verlenen van zorg. De meeste mensen in deze leeftijdsgroep zijn echter goed gezond en hebben (nog) geen behoefte aan zorg door anderen. De kinderen zijn het huis uit en de eigen ouders worden of professioneel verzorgd of zijn inmiddels overleden. Nogal wat senioren bieden informele zorg aan vrienden en buurtgenoten, zijn als vrijwilliger actief of nemen deel aan een vorm van onderwijs. Vooralsnog staat zowel hun zorgvraag als de door hen geboden zorg op een bescheiden peil. De vijfde fase staat vaak in het teken van (zeer) intensieve verzorging. De gezondheidsklachten nemen toe en velen zijn gedurende een langere periode op relatief intensieve verzorging en/of verpleging aangewezen. Dat komt voor het overgrote deel op professionele zorg neer. Voorzover men in deze fase zelf zorgt zal dat in de vorm van mantelzorg voor een zieke partner zijn. De grotere afhankelijkheid van de zorg neemt echter niet weg dat ook in deze levensfase mensen niet uitsluitend willen worden aangesproken op hun beperkingen, maar vooral op datgene wat nog wel tot hun mogelijkheden behoort.
8
Hoofdstuk 3 Lopend Beleid 3.1. Inleiding Vanuit het oogpunt van de toegenomen diversiteit in levensloop is het van belang dat burgers ruimere keuzemogelijkheden krijgen. In dit verband is een aantal beleidsontwikkelingen interessant omdat deze mensen meer ruimte bieden die keuzes ook daadwerkelijk zelf te maken. De volgende nota´s gaan hierop in: • de nota Modernisering van de AWBZ en vereenvoudiging pgb (persoonsgebonden budget) • de nota Vraag aan bod, betreffende hoofdlijnen van het zorgstelsel • het advies Interculturalisatie van de gezondheidszorg. Modernisering AWBZ en vereenvoudiging persoonsgebonden budget (PGB)4 Het voorgenomen beleid in deze nota is van groot belang voor de veranderende levensloop. Hoewel het levensloopperspectief als zodanig geen onderwerp van deze operatie is, sluit het uitgangspunt daar wel rechtstreeks bij aan. Belangrijkste opgave van de modernisering van de AWBZ is tegemoet te komen aan de wens van burgers om zelf inhoud en vorm te geven aan hun leven door het vergroten van de keuzevrijheid voor de zorgvrager. Ook de meer gedifferentieerde vraag als gevolg van de multiculturele samenleving noodzaakt hiertoe. Om dit te bereiken zijn de principes eenduidigheid, eenvoud en ‘algemeen waar mogelijk en specifiek waar nodig’ gehanteerd. De aanspraken worden functioneel omschreven en zullen daarmee niet langer gebonden zijn aan de zorg leverende instellingen. Door deze functionele omschrijving ontstaat meer ruimte voor partijen in het veld om geschikte zorgarrangementen op maat te realiseren. Na de indicatiestelling waarin de benodigde zorg wordt vastgesteld, kan de cliënt kiezen voor het zelf organiseren van de zorg door middel van een PGB of voor zorg in natura. Vanuit het levensloopperspectief is de grotere keuzevrijheid van de cliënt relevant, hetgeen met name een rol speelt op de volgende punten: • functies in de zorg centraal stellen in plaats van het aanbod van de zorginstellingen. Voordeel hiervan is dat de huidige schotten tussen de verschillende sectoren komen te vervallen. De omschrijving in termen van functies biedt voor partijen in het veld (cliënten, aanbieders en verzekeraars) de ruimte om binnen de geïndiceerde functies een zorgarrangement op maat af te spreken. Zo’n zorgarrangement is afhankelijk van de behoefte van de cliënt; • keuzevrijheid tussen zorg in natura en PGB vergroten. De cliënt kan kiezen voor zorg in natura, waarbij gebruik wordt gemaakt van zorg die de verzekeraar met de aanbieders heeft gecontracteerd, of voor het zelf organiseren van de zorg door gebruik te maken van een PGB. Overigens is voor de functies behandeling en verblijf het PGB niet van toepassing; • diversiteit van het aanbod van zorg in natura vergroten. Bij de keuze voor zorg in natura zijn verschillende modaliteiten mogelijk. Cliënten kunnen instappen op een zorgarrangement dat de zorgaanbieder heeft samengesteld en dat door de verzekeraar is gecontracteerd. Zij kunnen ook zélf een zorgarrangement samenstellen bij verschillende, door de verzekeraar gecontracteerde aanbieders. Vraag aan bod: Hoofdlijnen van vernieuwing van het zorgstelsel5 4
Standpunt Modernisering van de AWBZ en vereenvoudiging pgb, aangeboden aan de Tweede Kamer d.d. 17 juli 2001. 9
Het voorgenomen beleid in deze nota bevat een aantal aspecten die tegemoet komen aan de veranderingen in de levensloop van mensen. De voorgestelde vernieuwing van het zorgstelstel vindt plaats langs twee sporen. Beide sporen bieden de verzekerden ruimere keuzemogelijkheden. 1. Herziening van de sturing van de zorg. Partijen in de gezondheidszorg krijgen meer ruimte. Door de marktwerking zullen partijen elkaar er toe aanzetten om goede en doelmatige zorg tot stand te brengen, die maximaal aansluit bij de wensen van burgers. In de nieuwe rolverdeling wordt de positie van de zorgvrager versterkt ten opzichte van de aanbieder en de verzekeraar. De positie van de verzekeraar ten opzichte van de zorgaanbieders wordt versterkt, en de speelruimte van de zorgaanbieders wordt vergroot. De overheid stelt de kaders vast en is toezichthouder. 2. Aanpassing van het verzekeringsstelsel. Er komt een algemene verzekering curatieve zorg, waarin de ABWZ is geïntegreerd. De verzekering is van toepassing op alle ingezetenen. Zorgverzekeraars die de wettelijke verzekering uitvoeren hebben een acceptatieplicht. Hiermee vervallen de leeftijdsgrenzen die verzekeraars hanteren bij toelating. Verzekerden kunnen elk jaar opnieuw kiezen bij welke zorgverzekeraar zij zich inschrijven. Verzekeraars krijgen een verbod op premiedifferentiatie: voor verzekerden moet eenzelfde premie in rekening worden gebracht voor eenzelfde product. Ook deze laatste aanpassing geeft de verzekerde ruimere keuzemogelijkheden los van de te betalen premies. Interculturalisatie van de gezondheidszorg6 In juli 2000 heeft de Raad voor de Volksgezondheid & Zorg (RVZ) het advies Interculturalisatie van de gezondheidszorg uitgebracht. Daaronder wordt verstaan ‘een beleid gericht op het cultuurgevoeliger maken van voorzieningen in de gezondheidszorg, teneinde de toegankelijkheid voor allochtone zorgvragers te vergroten. Het kabinet benadrukt in haar reactie dat de interculturalisatie van de zorg niet gerealiseerd kan worden zonder de inbreng van de allochtone cliënten zelf. Daarvoor is een versterking van de positie en inbreng van alllochtone zorgvragers vereist. Inmiddels is door de minister een projectorganisatie ingesteld die de aanbevelingen van de RVZ moet uitwerken. De aanbevelingen van de RVZ spelen in op de toegenomen etnische en culturele diversiteit van de zorgvraag. Om ook voor allochtone zorgvragers de mogelijkheden te verruimen om mee te bepalen welke zorg ze op welk moment nodig hebben, is de ontwikkeling van een klantgerichte zorg in een multiculturele omgeving nodig. De aanbevelingen hebben vooral betrekking op de randvoorwaarden, zoals bijvoorbeeld: • in het kader van Kwaliteitswetgeving moeten instellingen en beroepsbeoefenaren in hun aanbod, de zorg aan allochtonen expliciteren; • de inschakeling van allochtone zorgconsulenten; • ruimte voor cultuurspecifieke en categorale voorzieningen in bepaalde sectoren, vooral in de ouderen- en verpleeghuiszorg en in de geestelijke gezondheidszorg. Een vertrouwde en herkenbare sfeer is van groot belang voor de zorggebruiker.
3.2 Verhouding informele zorg en professionele zorg
5 6
Nota Vraag aan bod: Hoofdlijnen van het zorgstelsel, Tweede Kamer, 2000-2001, nr. 27855 nrs. 1 en 2 RVZ, Interculturalisatie van de gezondheidszorg, Zoetermeer, juli 2000 10
Van het totale volume aan zorg dat wordt verleend is driekwart informele zorg. Een aantal feiten en cijfers7 . • Ongeveer 1,3 miljoen mensen leveren meer of minder zware informele zorg; in de professionele zorg8 werkten in 2000 ruim 964.000 mensen (inclusief welzijn). • Soort zorgverlening: 74 procent van de informele verzorgers levert huishoudelijke zorg (boodschappen doen, maaltijden, schoonmaken en dergelijke), 52 procent geeft persoonlijke verzorging (wassen, kleden, vervoeren en dergelijke), 53 procent geeft psychosociale begeleiding en 57 procent van de informele verzorgers levert een combinatie van zorg. De trend doet zich voor dat een steeds groter deel van de mantelzorg door steeds oudere mensen wordt geboden. • Leeftijd: ongeveer 50 procent van de mantelzorgers heeft een leeftijd tussen de 35 en 65 jaar, 40 procent is ouder dan 60 en 20 procent is ouder dan 75 jaar. • Sexe: vrouwen bieden 2x zo vaak mantelzorg als mannen. Vrouwen besteden ook meer tijd aan mantelzorg. Op latere leeftijd verdwijnen de verschillen tussen mannen en vrouwen. • Arbeid: circa 42 procent van de mantelzorgers heeft een betaalde baan.
Definitie van mantelzorg Mantelzorg wordt in Zorg Nabij 9 omschreven als langdurende zorg die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende door personen uit dienst directe omgeving, waarbij zorgverlening rechtstreeks voortvloeit uit de sociale relatie. Door de Landelijke Organisatie Thuisverzorgers (LOT) en de Landelijke Organisatie Vrijwillige Thuishulp (LOVT) wordt evenals door de indicatie-adviseurs als scheidslijn tussen incidentele hulp en de meer structurele mantelzorg, uitgegaan van een drie maanden termijn. Uiteraard kan iemand die korter dan drie maanden zorg biedt wel bepaalde vormen van ondersteuning krijgen vanuit bijvoorbeeld een steunpunt mantelzorg (zoals praktische informatie, verwijzing). Zij vormen echter niet de primaire doelgroep van deze organisaties. Achtergrond daarvan is dat naar de mening van de LOT en de LOVT mantelzorgers pas na de periode van drie maanden knelpunten van sociale, fysieke en emotionele aard gaan ondervinden. RIO´s (Regionaal Indicatie Organen) maken in de praktijk vaak onderscheid tussen interne (van huisgenoten) en externe (van buiten) mantelzorg. Voor externe mantelzorg geldt het principe van de vrijwilligheid. Voor interne mantelzorg wordt ermee rekening gehouden dat er zorgbehoeften zijn, waarin een interne mantelzorger voorziet c.q. geacht wordt te voorzien. Deze worden daardoor niet geregistreerd op het niveau van het indicatiebesluit; dat blijft beperkt tot professionele zorg en eventuele professionele ondersteuning van de mantelzorger. Gehandicaptenzorg en jeugdzorg Bij gehandicaptenzorg en jeugdzorg spreekt men niet van mantelzorg, omdat de eventuele rol van ouders en familieleden in principe volgt uit de te volgen strategie tot oplossing van het probleem.
Het lopend beleid ten aanzien van mantelzorg is neergelegd in de notitie Zorg Nabij, die het kabinet op 20 juni 2001 aan de Tweede Kamer heeft gezonden. Deze notitie noemt een groot 7
NIZW, M.S.H. Duijnstee, Q.J.M.J. Cuijpers, M.J. Humbert en A.W.L. van den Dungen: Mantelzorg voor mensen met een chronische ziekte (1994) en Zorg-Nabij, notitie over mantelzorgondersteuning (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001: 27 401, nr. 65). 8 Ministerie van VWS, Zorgnota 2002, tabel 9, blz. 27 9 Ministerie van VWS, Zorg Nabij, notitie over mantelzorgondersteuning, 2001, blz. 3 11
aantal activiteiten die erop gericht zijn de ondersteuning van de mantelzorger te versterken. Zo kondigt de notitie onderzoek aan om informatie te verkrijgen over bijvoorbeeld de kosten die mantelzorgers moeten maken om zorg te kunnen verlenen, over de mate waarin mantelzorgers worden bereikt door gemeenten en instellingen voor zorg en welzijn en over wat de betekenis is van een aantal projecten in het kader van dagindeling voor mantelzorgers. Zorg Nabij kondigt tevens maatregelen aan die de mantelzorger direct adequaat ondersteunen, namelijk: verhoging van het budget voor de instellingen die zijn belast met de ondersteuning van de mantelzorgers, een expertisecentrum mantelzorgondersteuning ondergebracht bij het NIZW, versterking van de functie van belangenbehartiging, het organiseren van een conferentie over mantelzorg waaraan professionele en informele organisaties deelnemen, het samen met instellingen verder exploreren van de mogelijkheden van noodzorg. Ook wordt aandacht besteed aan de versterking van de respijtzorg. Bij de verhouding informele zorg en professionele zorg is een aantal beleidsvoornemens relevant vanuit het levensloopperspectief: • de wijze waarop bij de indicatiestelling voor professionele zorg rekening wordt gehouden met de mantelzorger; • beleidsvoornemens ten aanzien van respijtzorg; • beleidsontwikkelingen in de jeugdzorg. Indicatiestelling In de praktijk blijken er aanzienlijke verschillen te bestaan tussen de indicatieorganen in de mate waarin mantelzorg wordt meegewogen: • soms wordt mantelzorg ingeperkt tot alleen onderlinge zorg van inwonenden (interne mantelzorg); • soms is het breder (ook naaste familie, buren, de zogenaamde externe mantelzorg); • soms wordt mantelzorg gezien als iets extra’s bovenop ‘normale’ zorg van huisgenoten voor elkaar, maar waar concreet de grens ligt loopt uiteen. VWS gaat ervan uit dat een eenduidige ex ante normering niet mogelijk is. Het gaat erom dat de mantelzorger zelf normaal aan het maatschappelijk verkeer moet kunnen blijven deelnemen. Dit criterium maakt het gewenst de mantelzorger expliciet bij de gesprekken in het kader van de indicatiestelling te betrekken. Wat dit precies betekent werkt VWS nader uit. Door het begrip ‘maatschappelijke participatie’ als uitgangspunt te nemen voor het bepalen van de inzet van de mantelzorg wordt rekening gehouden met het voor de mantelzorger op dat moment relevante levens(loop)patroon. Het blijft de taak van de indicatiesteller om te inventariseren welke onderdelen van de zorgvraag door de mantelzorger verricht kunnen worden en welke professionele ondersteuning de mantelzorger daarbij eventueel nodig heeft. Door bij de indicatiestelling, op basis van de zorgvraag, zorgvuldig te inventariseren wat er aan formele en informele zorg nodig is, kun je voorkómen dat er verderop in de zorgketen een onderhandelingssituatie ontstaat tussen zorgvrager, mantelzorger(s) en zorgkantoor over de inzet van de mantelzorger. Een onderhandelingssituatie op basis van een indicatiebesluit waarin niet de nodige ondersteuning van de mantelzorger door een professioneel zorgaanbod is opgenomen. Een onderhandelingssituatie die ook als mogelijke uitkomst kan hebben dat het aanbod aan informele zorg volledig genegeerd wordt en alleen de formele, dat wil zeggen professionele zorg ingezet wordt voor alle onderdelen van de zorgvraag.
12
Beleidsvoornemens ten aanzien van respijtzorg Met betrokken organisaties wordt momenteel onderzocht hoe een betere afstemming tussen de professionele kracht en de mantelzorger mogelijk is. De mogelijkheden van respijtweekenden en respijtzorg worden onderzocht, omdat dit een belangrijke bijdrage kan leveren aan de ontlasting van de mantelzorger. Beleidsontwikkeling in de Jeugdzorg Op het terrein van de jeugdzorg is vanuit het levensloopperspectief een aantal relevante ontwikkelingen gaande. Flexibilisering van de scheiding ambulante/semi-residentiële en residentiële hulp gaat in samenhang met een cliëntgerichte benadering en een zodanige inzet van de geboden hulp dat voorliggende voorzieningen worden versterkt. In het algemeen biedt dit meer mogelijkheden om aan veranderende behoeftenpatronen aan jeugdzorg, zoals die door veranderingen in de levensloop kunnen ontstaan, tegemoet te komen. Uiteraard blijft hierbij het doel van de feitelijk geboden zorg eenduidig gericht op de oplossing van het zorgprobleem dat zich voordoet. Andere relevante ontwikkelingen in de jeugdzorg zijn: • het logeerverlof voor chronisch psychiatrische jeugdigen of voor ouders van kinderen met ADHD; • netwerkpleegzorg in de jeugdzorg waarvoor pleegouders een pleegvergoeding ontvangen (uiteraard na screening van de pleegouders en indicatie voor plaatsing); • de verlofregelingen: bij duurzame pleegzorg kunnen pleegouders net als ‘gewone ouders’ aanspraak maken op geldende verlofregelingen: kortdurend zorgverlof, ouderschapsverlof (in geval van adoptie is dat adoptieverlof). Een en ander ligt mede op het terrein van Sociaal stelsel en werken. Wet Voorziening Gehandicapten Ten aanzien van de Wet Voorziening Gehandicapten bestaat het voornemen om de (rechts)zekerheid van burgers te vergroten. De verschillen in toepassing worden thans in het algemeen te groot geacht. Voor de korte termijn zal de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een protocol opstellen dat in acht moet worden genomen door gemeenten bij de toepassing van de Wet. Voor de langere termijn wordt thans bezien of de Wet op moet gaan in een nieuw dienstverleningsstelsel dat naast de voorzieningen in het kader van de huidige WVG mogelijk ook elementen uit de Welzijnswet en de AWBZ kan bevatten. Deze mogelijkheden worden thans in het kader van de ‘follow up’ IBO-WVG nader verkend. In die verkenning wordt tevens bezien in hoeverre kan worden aangesloten bij de Wet gelijke behandeling, om in het kader van inclusief beleid het recht op toegankelijke woon- en vervoersvoorzieningen verder wettelijk te verankeren.
3.3 De geografische organisatie van de zorg De zorg in ons land wordt nog steeds voor een belangrijk deel intramuraal aangeboden. In een intramurale instelling, bijvoorbeeld een ziekenhuis, een verzorgingshuis, een verpleeghuis of een instelling voor gehandicaptenzorg, zijn zorg en verblijf onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het bevorderen van zorg aan huis staat daarnaast al geruime tijd op de beleidsagenda. Ontwikkelingen die gericht zijn op het bevorderen van zorg op maat, meer keuzemogelijkheden en vraagsturing zetten door en dit leidt ook daadwerkelijk tot meer zorg 13
op de plek waar mondige burgers dat wensen: thuis. Feiten en cijfers Van de middelen die in Nederland aan gezondheidszorg uitgeven worden, wordt nog steeds een belangrijk deel intramuraal aangewend. In de Zorgnota 2002 staat dat de zorguitgaven in totaal € 40,3 miljard bedragen. Bij de kosten van de ‘cure’ (curatieve somatische zorg) en de ‘care’ (geestelijke gezondheidszorg, gehandicaptenzorg, verpleging, verzorging en ouderen) wordt op basis van de gegevens uit de Zorgnota de hierna volgende globale uitsplitsing naar kosten gemaakt voor zorg in een intramurale omgeving en kosten voor zorg in de thuissituatie. Uitsplitsing naar intramurale en extramurale zorguitgaven in het jaar 2002 in euro’s Intramurale deel Extramurale deel Gezondheidsbevordering en 0,9 miljard (100 procent) bescherming Curatieve somatische zorg 10,2 miljard (67 procent) 5,2 miljard (33 procent) Geneesmiddelen, medische 4 miljard (100 procent) technologie en transplantaten GGZ, verslavingzorg en 2,3 miljard (69 procent) 1 miljard (31 procent) maatschappelijke opvang Gehandicaptenzorg en 3,1 miljard (68 procent) 1,4 miljard (32 procent) hulpmiddelen Verpleging, verzorging en ouderen 6,5 miljard (70 procent) 2,7 miljard (30 procent) Beheer zorgverzekeringen N.v.t. N.v.t. Aanvullende post N.v.t. N.v.t. Totaal 22,1 miljard (59 procent) 15,2 miljard (41 procent)
We zien dus dat er in 2002 globaal € 15,2 miljard aan extramurale zorg wordt besteed tegen € 22,1 aan intramurale zorg. Van de totale zorguitgaven wordt dus momenteel zo’n 41 procent besteed aan extramurale zorg. Dat is een substantiële toename ten opzichte van 1996 waar in een soortgelijke berekening werd vastgesteld dat er circa 23 procent van de totale uitgaven aan gezondheidszorg besteed werd aan extramurale zorg10 . Vastgesteld kan dus worden dat het ingezette beleid, zoals het faciliteren van het scheiden van wonen en zorg, van persoonsgebonden budgetten, het verdergaand flexibiliseren van de aanspraken in de AWBZ, bijgedragen hebben aan de gewenste ontwikkeling naar meer zorg aan huis en dat er globaal een groei van 18 procent zorg aan huis is gerealiseerd in 5 jaar tijd. Dat is nog niet alles. Er staat meer op stapel. De beoogde herziening van het verzekeringsstelsel in de gezondheidszorg en daarbinnen de modernisering van de AWBZ, hebben tot doel de positie van de klant fundamenteel te versterken. Op termijn zal dit ertoe leiden dat het onderscheid tussen intramurale- en extramurale zorg aan betekenis inboet en dat er meer ruimte komt voor kleinschaligheid. Mensen die zijn aangewezen op langdurige zorg krijgen in toenemende mate invloed op de plaats waar en de condities waaronder zij hun zorg willen ontvangen. Dit is vanuit het perspectief van de combineerbaarheid van functies tijdens de levensloop van belang. Het opnemen van mensen in grootschalige instellingen die zich niet in de nabijheid van hun vertrouwde omgeving bevinden, maakt dat zij weinig mogelijkheden overhouden voor andere functies. De zorg zal dus vanuit levensloopperspectief nog meer in de 10
Dokter e.a., Zorg aan huis, 1996, p.16. 14
nabijheid van de plek waar mensen wonen moeten worden georganiseerd. Nederland kent 12 provincies, 31 zorgregio’s, ruim 504 gemeenten en ongeveer 4000 wijken. Het gemiddelde verzorgingsgebied gekoppeld aan het geografische schaalniveau maakt inzichtelijk dat academische ziekenhuizen op landelijkdan wel op bovenregionaal niveau opereren; de overige ziekenhuizen op regionaal/stedelijk niveau; verpleeghuizen op regionaal/ gemeentelijk niveau; verzorgingshuizen op gemeentelijk/wijkniveau. Het lopende beleid op het terrein van wonen en zorg11 op maat beoogt de zelfstandigheid en zelfredzaamheid van mensen in alle omstandigheden en fasen in het leven zolang en zoveel mogelijk te handhaven. De hoofdlijn van het beleid is het bevorderen en versnellen van een breed aanbod aan combinaties van zelfstandig wonen, zorg en dienstverlening. In de Woonzorgstimuleringsregeling worden nieuwe samenwerkingsverbanden en combinaties van voorzieningen ontwikkeld voor wonen en zorg die de keuzevrijheid van mensen vergroot. Onder andere wordt door een betere onderlinge afstemming tussen voorzieningen, mensen de mogelijkheid geboden om langer in de eigen woonomgeving te blijven wonen. Voor de ontwikkeling van levensloopbestendig beleid bij zorg en gezondheid speelt dus de locatie van de voorzieningen een belangrijke rol. De locatie waar men woont moet niet bepalend zijn voor de zorg die men ontvangt en ook omgekeerd kan het binnen zekere grenzen niet zo zijn dat de zorgindicatie bepaalt waar men moet wonen.
3.4 Het activeren van maatschappelijke participatie en zorgverlening Uit het SCP-rapport12 over tijdsbesteding blijkt dat mensen steeds minder tijd beschikbaar hebben voor maatschappelijke participatie en zorgverlening. Er wordt meer tijd besteed aan arbeid en minder aan vrije tijd. Mensen hebben te maken met een opeenstapeling van taken voortvloeiend uit arbeid, onderwijs, huishouden en eventueel de opvoeding van kinderen. Er zijn grenzen aan de inzetbaarheid van mensen in de maatschappelijke participatie. Met maatschappelijke participatie worden activiteiten bedoeld in de sfeer van het verenigingsleven, de informele hulpverlening aan niet-familieleden en politiek activisme. Enkele feiten en cijfers op een rij. • In 1995 was nog ongeveer 13 procent van de bevolking actief in de onbetaalde hulpverlening aan buren, bejaarden en gehandicapten. In 2000 is sprake van bijna een halvering, naar 7 procent. • Jongeren van 12-19 jaar nemen nagenoeg niet deel aan onbetaalde hulpverlening. Bij jongvolwassenen van 20-34 jaar is een teruggang van 7 naar 3 procent. Bij personen vanaf 50 jaar is eveneens sprake van een afname, maar deze is minder sterk. Bij het activeren van jongvolwassenen (tweede levensfase) ligt het accent op het vervullen van maatschappelijke taken. Als voorbeeld van het activeren van maatschappelijke partici-patie kan gekeken worden naar ontwikkelingen rond de intergenerationele buurt. Hierbij wordt de leefbaarheid in wijken versterkt door het bevorderen dat jong en oud er goed kunnen 11
Beleidsbrief wonen en zorg op maat, Den Haag, 2001. SCP, K. Breedveld e.a., Trends in de tijd: een schets van recente ontwikkelingen in tijdsbesteding en tijdsordening, Den Haag, 2001. 12
15
samenleven. Het kan bijvoorbeeld gaan om wederzijdse dienstverlening binnen het onderwijs, de kinderopvang en de zorgverlening. Enkele initiatieven die de maatschappelijke participatie van jongvolwassenen in de tweede levensfase stimuleren zijn relevant om in dit verband te noemen. • In het kader van het Internationaal Jaar van de Vrijwilliger 2001 is veel aandacht uitgegaan naar het stimuleren van vrijwilligerswerk bij jongeren. Ook op Europees niveau wordt hier veel aandacht aan besteed. Het succes van de inspanningen is sterk afhankelijk van de overredingskracht van de gevoerde campagnes. Veelal wordt hiermee maar een kleine groep jongeren bereikt, die toch al een betrekkelijk hoog niveau van maatschappelijke participatie kennen. • Het Verwey-Jonker Instituut voert een onderzoek uit (naar aanleiding van de motie Atsma13) naar (succesvolle) praktijken van scholen en vrijwilligersorganisaties op het gebied van maatschappelijke stages voor jongeren vanuit het onderwijs. • Het traject Smaakmakers, waarin jongeren en vrijwilligers meer bij elkaar worden betrokken. Het doel is het ontwikkelen van methodieken om jongeren en vrijwilligersorganisaties te stimuleren tot vrijwilligerswerk door jongeren. Het betreft uiteenlopende activiteiten. Met het ontwikkelde materiaal kunnen in principe allerlei vrijwilligersorganisaties maar ook jongeren zelf op diverse terreinen hun voordeel doen. • De Europese vrijwilligersdienst van de Europese Unie biedt jongeren de mogelijkheid om een jaar lang vrijwilligerswerk te doen in een ander land dan het eigen land van de Europese unie. Van en naar Nederland doen hier ongeveer enkele honderden jongeren op jaarbasis aan mee. Bij het activeren van senioren (vierde levensfase) ligt het accent op het benutten van competenties en op het langer actief blijven in de betaalde arbeid. Voor dat laatste is in juni 2001 de Taskforce Ouderen en Arbeid van start gegaan, met als doel de inschakeling van ouderen op de arbeidsmarkt te stimuleren. Daarmee is niet alleen de instandhouding van de sociale zekerheid en de economische groei gediend, maar ook de ontplooiing van ouderen. De Taskforce ziet met name de terreinen van zorg en onderwijs als proeftuinen voor experimenten. Een van de manieren waarop de Taskforce wil bereiken dat ouderen meer keuzemogelijkheden krijgen, is door een eerlijker beeld te geven van ouderen in reclame en media. In reclames wordt in het algemeen een vrij eenzijdig beeld gegeven van jong en wild. Het is de bedoeling dit in te ruilen voor een brede blik op een samenleving voor alle leeftijden. Naast het verruimen van de mogelijkheden voor senioren om langer actief te blijven op de arbeidsmarkt, is ook het inspelen op de wens van senioren om in zelf gekozen verbanden en op zelf gekozen manieren maatschappelijk actief te zijn van belang. Tot nu toe zijn beleidsinspanningen om deze nieuwe generatie senioren te stimuleren tot deelname aan bijvoorbeeld het georganiseerde vrijwilligerswerk of in ouderenbonden niet erg succesvol.
13
Kamerstukken II, 2000-2001, 27416, nr.33. 16
3.5 Samenvatting Onderstaand overzicht geeft aan hoe de verschillende beleidsonderdelen in het lopende beleid scoren op levensloopbestendigheid en welke beleidsaccenten tot een verdere versterking kunnen leiden. Lopend beleid Verhouding informele/professionele zorg • Mantelzorg en indicatiestelling • Ondersteuning mantelzorger (respijt en noodzorg)
+/+/-
Organisatie zorg • op wijkniveau • op regionaal niveau
+
Maatschappelijke participatie • 2e levensfase • 4e levensfase
+/+/-
++ is zeer goed; + is goed; +/- matig; - is slecht; -- is zeer slecht
17
Hoofdstuk 4 Verkenningen
4.1 Inleiding In deze paragraaf wordt enkele beleidsopties beschreven die onderdeel uitmaken van de Verkenningen Sociaal gericht, sociaal verplicht en Zorg met Toekomst14 en die van belang zijn vanuit het levensloopperspectief. 4.2 Verkenningen Sociaal gericht, sociaal verplicht en Zorg met Toekomst Verkenning Sociaal gericht, sociaal verplicht Centraal in deze verkenning staat de versterking van vier terreinen: primaire leefverbanden, de buurt, onderwijs en arbeidsmarkt, sociale netwerken. Hoewel het levensloopperspectief geen expliciete invalshoek is, worden in de verkenning een aantal beleidsopties genoemd die bijdragen aan het vergroten van de mogelijkheden om activiteiten in verschillende levenssferen te combineren en over de gehele levensloop te spreiden. •
•
• •
•
Brede school en dienstenknooppunten De brede school is een manier om bestaande activiteiten van diverse instellingen beter op elkaar te laten aansluiten. Wanneer een brede school in een multifunctionele accommodatie is gehuisvest kan daaraan ook een dienstenknooppunt worden gekoppeld. Naast een adequate toerusting van gebouwen is het van belang dat de lokale overheid een regierol op zich neemt. Combinatietrajecten Hierbij gaat het om een integrale aanpak voor kwetsbare groepen: voor immigranten, één samenhangende keten van inburgering tot arbeidsmarkt. Een integrale aanpak waarbij meerdere voorzieningen in de sociale infrastructuur nauw samenwerken: sociale activering, persoonlijke hulpverlening, scholing, kinderopvang, schuldhulpverlening, mentoring en case management. Versterking van de interculturalisatie Het creëren van een wettelijk kader betreffende het afstemmen van voorzieningen en instituties van de sociale infrastructuur aan de etnisch-culturele dimensie. Vrijwilligers Het vrijwilligerswerk in kleine kernen op het platteland versterken door het aanstellen van netwerkfunctionarissen. Deze moeten tot taak hebben de ondersteuning en bevordering van nieuwe burgerinitiatieven die het wegvallen van voorzieningen compenseren en nieuwe voorzieningen creëren. Beleidsprogramma mantelzorg Het op een adequate wijze ondersteunen van de mantelzorger bij diens zorgwerkzaamheden. Doel is het voorkomen dat de mantelzorger door langdurige en/of zware belasting wordt overbelast en er moet voor gezorgd worden dat ook in de toekomst genoeg mensen bereid en in staat zijn hun zorgtaak voor familie of naasten op zich te nemen. Naast een ondersteuningsbeleid, moeten werkgevers- en werknemersorganisaties afspraken maken over beter combinatiemogelijkheden van arbeid en mantelzorg.
14
Verkenning Sociaal gericht, sociaal verplicht en Verkenning Zorg met toekomst, BZK en VWS, Den Haag, 2001. 18
•
•
Seniorenparticipatie Het benutten van de komende generaties ouderen voor maatschappelijke participatie. Deze groepen zijn gemiddelde hoog opgeleid, hebben een brede maatschappelijke ervaring en hebben cultureel een minder grote afstand tot jongere generaties. Deze bevolkingscategorie kan een belangrijke impuls geven aan de versterking van de sociale infrastructuur. Synergie zorg en welzijn Bevorderen dat er een keten van voorzieningen tot stand komt waarin aan elkaar grenzende voorzieningen meer op elkaar aan sluiten en meer samenhang vertonen. Dit voor een effectieve behandeling en tegemoetkoming aan de problemen van kwetsbare groepen zoals ouderen, mensen met psychiatrische en/of verstandelijke handicaps en dak- en thuislozen.
Verkenning Zorg met toekomst De Verkenning Zorg met toekomst beschrijft trends die van invloed zijn op de zorgvraag en het zorgaanbod. In de verkenning komt het levensloopperspectief als zodanig niet aan bod. Wel worden trends gesignaleerd die van invloed zijn op de zorgvraag en het zorgaanbod en die eveneens van invloed zijn op de toenemende diversiteit in levenslopen. Zoals daar zijn: • veranderende samenstelling van de oudere bevolking in sociaal cultureel opzicht (multiculturele samenstelling); • vrouwen krijgen op oudere leeftijd kinderen; • op afzienbare termijn zal het aantal geboortes weer afnemen; • het aantal kinderen neemt af; • kinderen wonen steeds verder bij hun ouders vandaan; • de jongere generaties vrouwen zijn meer op de arbeidsmarkt geconcentreerd. Deze trends zijn van invloed op de vraag naar ouderenzorg, gynaecologische en verloskundige zorg, kraamzorg en op informele zorg en mantelzorg. Geconstateerd wordt dat de praktische mogelijkheden voor traditionele vormen van mantelzorg voor ouderen af lijkt te nemen. Mogelijke oplossingsrichtingen voor dit probleem zijn: • inwoning van of bij de ouder; • (tijdelijk) stoppen met werken; • ondersteuning door een ouderennetwerk; • een groter beroep op neven en nichten; • meer ruimte voor vrijwilligerswerk door werknemers in bedrijfstijd in staat te stellen zorg te verlenen (maatschappelijk ondernemerschap); • een groter beroep op professionele zorg. Op de vraag of en in hoeverre mensen voor deze of andere oplossingen zullen kiezen, geeft de verkenning geen antwoord. Naast demografische ontwikkelingen worden zorgvraag en -aanbod ook in sterke mate bepaald door het proces van individualisering: de groeiende wens om het leven naar eigen keuze in te richten en meer ruimte voor individuele keuzes omtrent behandelaar, tijdstip, plaats en inhoud van de zorg. De toenemende welvaart maakt het voor veel mensen mogelijk om die eigen wensen en verantwoordelijkheid vorm te geven. Deze trends maken het noodzakelijk dat de gezondheidszorg in Nederland - en met name de zorgaanbieders - flexibel en creatief moet kunnen reageren op de veranderende vraag. Met de
19
modernisering van de AWBZ, de Modernisering van Cure en de vernieuwing van het verzekeringsstelsel (Vraag aan bod) probeert de overheid voldoende vrijheidsgraden te realiseren, zodat er ruimte is om op de actuele behoefte van zorgvragers te kunnen inspelen (zie ook hoofdstuk 2). Samengevat kan geconstateerd worden dat de algemene beleidsrichting die in de verkenning voor de gezondheidszorg wordt geschetst, de mogelijkheden van mensen zal vergroten om in de verschillende levensfasen steeds opnieuw weer te kunnen kiezen hoe zij zorg, werk, leren en vrijetijdsactiviteiten al dan niet willen combineren. De verkenning biedt echter geen concrete beleidsopties omdat de discussie over de beleidsrichtingen nog niet is afgerond.
20
Hoofdstuk 5 Verkenning beleidsopties 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt verkend welke aanknopingspunten er zijn in het lopende beleid voor versterking van het levensloopperspectief en welke mogelijke beleidsopties er op dat punt denkbaar zijn. Conform de taakopdracht wordt daarbij nagegaan, of en op welke wijze flexibilisering en differentiatie in de levenslooppatronen in aanvulling op het lopende beleid aanleiding geven tot: • andere uitgangspunten rond de beschikbaarheid van mantelzorg bij de indicatie voor professionele zorg, dan wel aanvullende maatregelen voor ondersteuning van mantelzorgers teneinde hun zorgtaken redelijkerwijs te kunnen combineren met werk en opleiding; • veranderingen in de geografie van de zorg- en dienstverlening en hoe daar vanuit de zorgvoorzieningen op verschillende schaalniveaus (individueel verblijf-, buurt/wijk-, stads/regionaal niveau) op kan worden ingespeeld; • maatregelen om het potentieel voor maatschappelijke participatie en zorgverlening in de fase van actieve ouderdom (4e fase; globaal 55-75 jaar), in de fase van jongvolwassenheid (2e fase; globaal 15-30 jaar) en gecombineerd (intergenerationele projecten) beter te benutten.
5.2 Verhouding informele zorg en professionele zorg 5.2.2 De analyse De veranderende levensloop heeft zowel een veranderende zorgvraag tot gevolg, als ook veranderende wensen over het bieden van zorg door de mantelzorger. • De zorgvrager wil in toenemende mate zelf kunnen kiezen wie op welke wijze voor hem of haar zorgt: familie of vrienden, professionele zorg of een verzorgingshuis. Hij of zij wil niet verplicht worden de hulp van dochter of zoon in te roepen. • De mantelzorger wil wel zorg verlenen maar is steeds minder bereid onvoorwaardelijk, dag en nacht beschikbaar te zijn en wil het zorgen niet ten koste laten gaan van werken, het eigen gezin of een opleiding. Om tegemoet te komen aan de wensen van de mantelzorger en maatschappelijke participatie mogelijk te maken, zijn ondersteunende maatregelen gewenst. Vanuit de politiek wordt veel belang gehecht aan het versterken van de mogelijkheden van mantelzorgers om te kunnen blijven deelnemen aan het maatschappelijk leven. Bij de behandeling van de notitie Zorg Nabij in september 2001 had de Tweede Kamer vrijwel unaniem het standpunt, dat het verlenen van mantelzorg niet als verplichte norm mag worden opgelegd. Uit onderzoek in het kader van de Stimuleringsmaatregel Dagindeling van SZW blijkt dat veel mensen problemen ondervinden met het feit, dat veel zorginstanties hoofdzakelijk tussen 8.00 en 17.00 uur te bereiken zijn en in het weekend veelal helemaal niet. Dit probleem neemt toe: steeds meer mensen hebben een betaalde baan of andere verplichtingen (waaronder zorgtaken) en kunnen daardoor op deze tijden niet of moeilijk weg. Hierdoor moeten zij verlof opnemen om in geval van mantelzorg met de zorgbehoevende naar een arts, ziekenhuis of andere 21
instelling te kunnen gaan. In incidentele gevallen is dit geen probleem; anders wordt het wanneer dit (erg) frequent voor gaat komen. Voor mantelzorgers kan het betekenen dat zij de zorgtaken naar de avonduren/weekend moeten verschuiven om overdag naar een zorgverlener te kunnen gaan. In combinatie met andere verplichtingen (werk, opleiding et cetera) kan dit tot overbelasting van de mantelzorger leiden. Uit voornoemd onderzoek blijkt verder dat 51 procent van de mensen in de leeftijdsklasse van 25-55 jaar behoefte heeft aan veranderingen op dit gebied. Door het bestaan van een financiële schaarste in het verleden is de balans tussen de professionele zorg aan mensen thuis en de informele zorg te veel in de richting van de informele zorg verschoven. Dit heeft ertoe geleid dat bij de indicatiestelling in toenemende mate rekening wordt gehouden met de (verwachte) mogelijkheden van de mantelzorger om een bijdrage te leveren aan de noodzakelijke zorg. Voor mantelzorgers is het niet altijd mogelijk om aan deze verwachting te beantwoorden. Dit kan overbelasting betekenen voor de mantelzorger en het kan zijn of haar deelname aan maatschappelijke activiteiten in gevaar brengen. Het is dan belangrijk deze balans weer in evenwicht te brengen. Dat gebeurt bijvoorbeeld door de aanpak van de wachtlijsten waardoor afwenteling van zorgtaken op de mantelzorger afneemt. Daarnaast doet VWS op dit moment onderzoek naar de belemmeringen die mantelzorgers ondervinden bij hun maatschappelijke participatie en hoe deze kunnen worden meegewogen bij de indicatiestelling. Op basis daarvan kunnen kwalitatieve richtlijnen worden ontwikkeld voor de inzet van de mantelzorger. Deze kwalitatieve duidingen zullen per geval situatiegebonden worden ingevuld. Dit onderzoek wordt verricht door het VerweyJonker Instituut en zal in september 2002 zijn afgerond. 5.2.3 Beleidsopties Beleidsoptie 1. Het vergroten van de mogelijkheden voor respijtzorg Uitgangspunt vanuit levensloopperspectief is dat mensen in staat moeten zijn bepaalde activiteiten uit te voeren, onafhankelijk van de levensfase waarin zij verkeren. De groep van 30 tot 55 jarigen moet heel veel zorgtaken verrichten. Het denken vanuit de levensloop is erop gericht deze zorgtaken meer te spreiden waardoor deze groep ook aan andere zaken toekomt. Beide ontwikkelingen ontmoeten elkaar in de respijtzorg. Onder respijtzorg wordt zorg verstaan die door vrijwilligers of door professionele organisaties tijdelijk wordt overgenomen van de mantelzorgers, waardoor deze enige verlichting ontvangen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan reeds bestaande voorzieningen als dag- en nachtopvang en tijdelijke opname in verzorgingshuizen. De zorg kan ook op indirecte wijze 'respijt bieden' en wel door het aanbieden van reguliere zorg die wordt gekenmerkt door een goede mate van bereikbaarheid, beschikbaarheid en flexibiliteit. In de praktijk kan op diverse manieren ingespeeld worden op de behoefte aan respijt. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan respijtdagen en -weekenden of aan korte vakanties voor mantelzorgers (al dan niet in gezelschap van de verzorgde). VWS doet momenteel onderzoek naar de diverse verschijningsvormen van respijtzorg, naar de wijze waarop deze respijtzorg wordt georganiseerd en wordt gefinancierd. Ook zal gepoogd worden een beeld te krijgen van het gebruik daarvan. Op basis van de resultaten van dit onderzoek zullen, in overleg met de diverse aanbieders op het terrein van zorg en welzijn, de mogelijkheden van een systematische verbreding van deze activiteiten worden onderzocht.
22
Vanaf 2002 worden op zeer beperkte schaal middelen verstrekt voor respijtweekenden. De behoefte hieraan is echter veel groter dan het aanbod. Ook het bieden van de mogelijkheid aan een verzorgde om bijvoorbeeld eenmaal per jaar een aantal nachten in een verzorgingstehuis te verblijven (dit is niet hetzelfde als tijdelijke opname) kan de mantelzorger ontlasten. Deze mogelijkheid is vooral belangrijk voor mantelzorgers die over een langere periode gedurende een zeer groot aantal uren per week zorg aan een naaste verlenen. Een optie is om deze mogelijkheden te intensiveren. Beleidsoptie 2. Flexibele zorgverlening In Zorg Nabij wordt aangegeven dat zorg flexibel aangeboden moet kunnen worden. Hoewel dit voor lang niet iedereen zal gelden kan de inzet van de mantelzorger flexibel zijn. De ene week heeft hij of zij meer gelegenheid om zorg te verlenen dan de andere week. Binnen het totaal aantal geïndiceerde zorguren moeten afspraken gemaakt kunnen worden tussen de professionele kracht/organisatie en de mantelzorger waarbij de inzet van mantelzorger en professional als een soort communicerend vat optreedt. Het voordeel hiervan is dat de mantelzorger zijn of haar inzet beter kan leveren op de momenten dat het hem of haar uit komt.
5.3 De geografische organisatie van de zorg 5.3.1 De analyse De destandaardisering van de levensloop leidt op wijkniveau (en in het landelijke gebied op regioniveau) tot een andere vraag naar zorg en welzijndiensten. Die vraag heeft zowel betrekking op voorzieningen en diensten voor kinderen (diverse vormen van opvang en vrije tijdsbesteding) als voor ouderen (diverse vormen van zorg en welzijnsdiensten, inclusief mogelijkheden om maatschappelijk actief te zijn). Doordat mensen steeds meer verschillende levenssferen combineren, vragen ze ook om voorzieningen en diensten die uitgaan van dat gegeven. Flexibel, laagdrempelig, dichtbij huis zijn de sleutelwoorden voor de zich wijzigende vraag. De vraag naar een grote differentiatie van wonen, zorgvoorzieningen en dienstverlening tekent zich ook af in de ouderenzorg. Er is een toename van extramurale zorg in de thuissituatie en in wooncomplexen. Deze ontwikkeling loopt parallel met een afname van ouderen in verpleeg- en verzorgingshuizen. Het aantal vernieuwende initiatieven van zorgaanbieders en corporaties neemt toe. Ook de ontwikkelingen in de gehandicaptenzorg en de geestelijke gezondheidszorg laten een toenemende diversiteit van soorten aanbod zien. Dit komt tot uitdrukking in een groot aantal verschillende typen initiatieven door instellingen. Deze vernieuwing in de afstemming van wonen en zorg heeft consequenties voor de inrichting van wijken en regio’s. De ontwikkeling van levensloopbestendige wijken en regio’s zijn een logisch antwoord op de gedifferentieerde aanpak.
Levensloopbestendige nieuwbouwwijk en zorg De plannen voor IJburg in Amsterdam (wijk zonder scheidslijnen) zijn een goed voorbeeld van de geografische en organisatorische vormgeving van een zorgvriendelijke nieuwbouwwijk. De 23
plannen zijn gericht op nieuwe relaties tussen zorg, welzijn en dienstverlening en er wordt op een andere manier gebouwd. In IJburg komen geen intramurale zorgvoorzieningen en wonen mensen met beperkingen zelfstandig in geschikte woningen met zorg in de nabijheid. Dit vereist een andere opzet van de zorgorganisatie, die vanuit een wijksteunpunt zorg verleent aan alle inwoners van IJburg, waaronder mensen met beperkingen. De zorg is niet meer categoriaal georganiseerd, zorgaanbieders uit de ouderenzorg, gehandicaptenzorg en de GGZ vormen een samenwerkingsverband en er worden teams samengesteld van mensen met verschillende deskundigen die zorg verlenen.
In levensloopbestendige nieuwbouwwijken (zoals IJburg) spelen naast wonen en zorg, welzijn en dienstverlening een grote rol. Mensen met beperkingen hebben immers niet alleen zorg nodig om zich zelfstandig te kunnen redden in de samenleving. Zij kunnen ook behoefte hebben aan diensten (maaltijden, wasservice, oppas) en aan welzijn (dagbesteding, hulp bij vrijetijdsbesteding). Er is als het ware een maatschappelijk steunsysteem nodig dat waarborgt dat mensen met beperkingen zich als volwaardige burgers in het maatschappelijk leven kunnen redden. Bij de omvorming naar levensloopbestendige wijken is het van belang dat men zich richt op concrete resultaten op korte termijn en op een visie voor de langere termijn; daarnaast op concrete en meetbare criteria en normen. In een project gaat het zowel om het tegelijkertijd realiseren van fysieke verbeteringen als om organisatorische veranderingen. Een belangrijke voorwaarde voor realisatie van zorgvriendelijke wijken is het bijeenleggen van verschillende financieringsstromen zoals opplussen, WVG, gemeentelijke middelen en het budget vanuit het zorgkantoor. Ook elders in het land zijn er voorbeelden van realisering van zorgvriendelijke wijken. In enkele gevallen reikt de ambitie verder en wordt er een zorgvriendelijke regio beoogd (Trynwalde Friesland). Bij zorgvriendelijke regio´s gaat het om een centraal punt met voorzieningen in de regio, met afhankelijk van de grootte van de regio, enkele steunpunten. De inzet voor levensloopbestendige en zorgvriendelijke wijken en regio’s wordt breed onderschreven. Toch wordt nog weinig gerealiseerd en is de ontwikkeling sterk afhankelijk van een zeer beperkt gezelschap van voortrekkers. De Woonzorgstimuleringsregeling geeft een push om meer in een geografisch samenhangend voorzieningen niveau te denken. Wil het concept van levensloopbestendige wijken meer ingang vinden zal dit langs meerdere lijnen moeten worden bevorderd. Tot op heden is het instrumentarium om dit te realiseren nog mager. In de zorg kennen we de zorgregio’s met regiovisies waarin de vraag naar en het aanbod van zorg met elkaar wordt geconfronteerd om de behoefte aan zorg uit af te leiden en de verdeling van middelen op te enten. Bij het woonbeleid wordt in de nieuwe Woonwet een bestuurlijk model ontwikkeld waarin gemeentelijke Woonvisies en regiovisies een belangrijke plaats krijgen. Deze visies worden de basis voor het gemeentelijk en/of regionaal woonbeleid, waaronder nieuwbouw en herstructurering. Zij dienen ook als basis voor prestatieafspraken met corporaties. Zowel bij de herstructurering als de nieuwbouw liggen er kansen voor de realisatie van levensloopbestendige wijken. Hierbij speelt zowel de locatie van zorgvoorzieningen als de organisatorische en capaciteitsinzet voor de zorg. Afstemming van woon-, zorg- en welzijnsvoorzieningen door gemeenten, corporaties en zorginstellingen vanuit een bredere goed afgestemde visie staat nog in de kinderschoenen. 24
Bij de toenemende druk om een gedifferentieerd voorzieningenpakket in de wijk en de regio te realiseren zal deze afstemming steeds belangrijker worden. Op grond van deze constateringen zijn onderstaande beleidsopties geformuleerd.
5.3.2 De beleidsopties Beleidsoptie 3. Versterking van de bestuurlijke samenwerking Ondanks de lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen waarmee zij geconfronteerd worden, willen steeds meer mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving blijven wonen. Dat heeft gevolgen voor de organisatie en financiering van wonen, welzijn (dienstverlening) en zorg. Met name op het gebied van welzijn dient er voorzien te worden in behoeften die niet op voorhand te herleiden zijn tot individuele vragen van burgers die daarvoor geïndiceerd zijn (eenvoudige dagopvang, sociale activiteiten). Indien dat ‘preventieve’ beleid onvoldoende gestalte krijgt zal er veel meer beroep worden gedaan op individuele aanspraken op dienstverlening (WVG en dergelijke) en zorg. Van zelfstandig wonen en leven van mensen met beperkingen zal pas sprake kunnen zijn als er een behoorlijke sociale infrastructuur is en ook de fysieke omgeving toegankelijk en veilig is. Frappant gegeven in dit verband is het feit dat een aanzienlijk deel van de wachtlijsten in de intramurale ouderenzorg bestaat uit mensen die uitsluitend sociale behoeften aan zorg hebben (veelal geborgenheid en ‘gezelligheid’). De zorgverlening speelt op deze behoefte van mensen met beperkingen in door te ‘extramuraliseren’; zij levert steeds meer zorg en diensten buiten de muren van de instellingen. Het beleid ondersteunt deze ontwikkeling ondermeer door in de zorgaanspraken de mogelijkheden voor zorg thuis te vergroten. Dit alles leidt ertoe dat allerlei zaken die zich buiten het zorgsysteem afspelen en de actoren die daar beslissende bevoegdheden hebben, voor zorgpartijen van toenemend belang worden: het sturingsysteem van de zorg is niet langer adequaat voor de totstandkoming van goede zorgverlening, nu de samenhang met andere sectoren volstrekt essentieel geworden is voor het verlenen van de zorg zelf. Wil de zorg voor deze zelfstandig wonende mensen met beperkingen geleverd kunnen worden op een niveau dat qua onderlinge samenhang vergelijkbaar is met de klassieke intramurale zorg (en daar voor aspecten als keuzevrijheid en zelfstandigheid ver bovenuit gaat) dan dient er een ‘garantie’ te zijn dat partijen elkaar vinden, en hun beleid en aanbod afstemmen. Het belang van een sterke coördinatie op lokaal, soms regionaal niveau wordt dus steeds groter. De gemeente, als partij die hiervoor het meest in aanmerking komt, is hiertoe op dit moment echter te weinig geëquipeerd. De rol van de gemeente dient dus te worden geëxpliciteerd. Enerzijds om helder te maken waar gemeenten op aanspreekbaar zijn en anderzijds om inzichtelijk te maken op welke wijze gemeenten geïnstrumenteerd moeten worden om deze coördinerende verantwoordelijkheid ook waar te kunnen maken. Naast deze coördinerende taken hebben gemeenten ook de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor het beschikbaar stellen van voorzieningen en diensten die mensen met beperkingen ondersteunen in het zelfstandig (kunnen blijven) wonen. Daarbij gaat het zowel om diensten/voorzieningen van collectieve aard (één loket, cliëntenondersteuning buurthuis et cetera) als om zaken waar mensen op grond van een individueel recht aanspraak op kunnen maken (rolstoelen, woningaanpassing et cetera). Dit alles zou bij elkaar gebracht kunnen worden in een dienstverleningswet. Op korte termijn is georganiseerd overleg nodig met gemeenten (VNG) over visie, waarin aan bod komt: rollen,
25
wederzijdse verantwoordelijkheden, taken, condities waaronder taken kunnen worden uitgevoerd, proces, termijnen et cetera. Beleidsoptie 4. Stimulering van nieuwe concepten voor zorg, welzijn en dienstverlening. Op verschillende plaatsen in Nederland worden initiatieven genomen om via creatieve combinaties van voorzieningen en diensten tegemoet te komen aan de veranderende vraag naar gedifferentieerde, flexibele zorg- en welzijnsvoorzieningen dichtbij huis. Met name onder de noemer van de Brede School ontstaan combinaties van onderwijs, opvang en vrije tijdsbesteding voor kinderen. Sommige initiatieven koppelen daar ook functies als opvoedingsondersteuning en preventieve gezondheidszorg (consultatiebureaus) aan. In aansluiting op dit concept is het van belang dat er rond de functies welzijn, dienstverlening zorg en activering een vergelijkbaar concept wordt ontwikkeld. Een diensten- of wijkservicecentrum dat formele en informele diensten aanbiedt voor meerdere groepen tegelijkertijd: ouderen, mensen met beperkingen, informele zorgverleners en mantelzorgers. Hiervoor kan aansluiting worden gezocht bij initiatieven rond zorgvriendelijke wijken voor ouderen en mensen met beperkingen en bij initiatieven in de sfeer van dienstenknooppunten. De ontwikkeling van een dergelijk concept stimuleert het sectoroverstijgende denken tussen zorg en welzijn en een grotere gerichtheid op de vraagkant. Het biedt de mogelijkheid om lokaal tot een betere afstemming van formele en informele zorg te komen. Zowel mantelzorgers als zorgbehoevenden zijn aangewezen op het brede scala van de informele zorg en aanvullende dienstverlening zowel georganiseerd (vrijwilligerswerk) als ongeorganiseerd. De ongeorganiseerde informele zorg is ingebed in bredere sociale verbanden in de directe woon en leefomgeving. Het betreft hier uiteenlopende hand- en spandiensten zoals vervoer, een bezoek brengen, boodschappen, allerlei klusjes in en om het huis, et cetera. Zowel de georganiseerde- als de ongeorganiseerde informele zorg zou via het stimuleren van nieuwe combinaties een impuls kunnen krijgen Nieuwe initiatieven staan in de kinderschoenen en worstelen in de realisering van hun plannen met verkokerde regelgeving en voorschriften. Gerichte ondersteuning, mogelijkheden voor kennisuitwisseling zijn belangrijke voorwaarden zijn om te voorkomen dat deze initiatieven stuk lopen. Een Stimuleringsmaatregel Vernieuwende concepten zorg en dienstverlening kan de ontwikkeling van nieuwe initiatieven stimuleren en bestaande initiatieven versterken. Inzet van de maatregel is het realiseren van vernieuwende combinaties tussen bestaande voorzieningen en functies op lokaal dan wel wijkniveau. De eerste fase is landelijk een aantal veelbelovende initiatieven gericht te ondersteunen ondermeer via projectmanagement. De volgende fase is een spinn-off van deze good practices’ richting lokale overheden. Dit voornemen sluit aan bij het voorstel in de Verkenning Sociaal gerecht, sociaal verplicht met betrekking tot het beleidsprogramma Brede School. Een optie is dan ook zo’n stimuleringsregeling analoog maar gescheiden van dit Beleidsprogramma te ontwikkelen. Beleidsoptie 5. De ontwikkeling van een toets voor zorgvriendelijke wijken en regio’s Voor de ontwikkeling van het gewenste woonzorg en welzijnsniveau in nieuwe en bestaande wijken worden thans experimenten naar zorgvriendelijke wijken gedaan (SEV). Daarbij spelen zowel fysieke (gebouwen, woningen), ruimtelijke (infrastructuur, inrichting veilige openbare ruimte) als sociale aspecten ( multifunctionele netwerken, flexibel elkaar aanvullende voorzieningen) een rol. De ervaringen opgedaan in deze experimenten in wijken met een voldoende voorzieningenniveau dienen vertaald te worden naar de ontwikkeling van zorgvriendelijke regio’s met kleinere gemeenten.
26
Hoe krijg je zicht op de gewenste woon/zorgvoorzieningen en zorgorganisatie binnen een zorgvriendelijke regio met kleinere gemeenten? In kleinere gemeenten is, door de schaal van de gemeente, de realisatie van zorgvriendelijke wijken veelal een illusie, zelfs op het gemeentelijke kernniveau. Wanneer dan alleen naar zorgoplossingen binnen de gemeente wordt gekeken zal de opzet van een breed geschakeerd voorzieningenpakket veelal niet mogelijk blijken vanwege het beperkte draagvlak. Om toch tot een goede woon-/zorginfrastructuur te komen zullen woon-/zorg- en welzijnsvoorzieningen op een bovengemeentelijk regionaal niveau op elkaar afgestemd moeten zijn. Om deze ontwikkeling te stimuleren wordt een toets ontwikkeld die door gemeentelijke samenwerkingsverbanden gebruikt kan worden om te bezien of hun regio een voldoende voorzieningenniveau heeft, gegeven de vraag naar woon, zorg en welzijnsvoorzieningen.
5.4 Het activeren van maatschappelijke participatie en zorgverlening 5.4.1 De analyse Hiervoor is geconstateerd dat in de 2e en 4e levensfase sprake is van onbenut (zorg) potentieel. Jongeren in de tweede leeftijdsfase hebben over het algemeen weinig zorgtaken en worden nauwelijks aangesproken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Ouderen in de vierde levensfase willen en kunnen meer werken dan vroeger, zowel betaald als vrijwillig. Dat is zowel goed voor henzelf als voor de maatschappij. Zowel jongeren als ouderen kunnen geactiveerd worden om maatschappelijk actief te worden of zorg te verlenen. Bij het versterken van de maatschappelijke participatie in de 2e en 4e levensfase speelt het georganiseerde vrijwilligerswerk een belangrijke rol. Tot nu toe worden allochtone groepen niet tot nauwelijks aangesproken door het georganiseerde vrijwilligerswerk. Wel wordt er vaak binnen de veiligheid van de eigen gemeenschap geparticipeerd, in een zelforganisatie bijvoorbeeld. Ook lijkt er een verschuiving plaats te vinden binnen de allochtone groepen waar het gaat om vrijwilligerswerk. De eerste generatie allochtonen deed voornamelijk vrijwilligerswerk uit de behoefte binding te behouden met het land van herkomst en de daarbij behorende culturele normen en waarden. De tweede en derde generatie allochtone vrijwilligers zoeken juist aansluiting met de Nederlandse samenleving. De praktijk heeft uitgewezen dat deelname aan vrijwilligerswerk het integratieproces kan bevorderen. De onderstaande beleidsopties zouden in de uitwerking moeten inspelen op deze ontwikkeling en ook moeten aansluiten bij de competenties van allochtone jongeren en ouderen . Jongeren in de tweede levensfase In ons land staat de tweede levensfase nogal eenzijdig in het teken van het cognitieve leren. Dit leren vindt grotendeels plaats binnen de school, waarbij de maatschappelijke omgeving op een betrekkelijk grote afstand staat. Ontwikkelingen zoals het studiehuis in het voortgezet onderwijs duiden weliswaar op de noodzaak het leren meer te plaatsen in het teken van meer zelfstandige en zelfgestuurde leerroutes, maar daarmee is de maatschappelijke component van het leren nog niet wezenlijk versterkt. Wel ontstaat er mogelijk een betere voedingsbodem voor de ontwikkeling van de sociale competenties, bijvoorbeeld omdat de leerling een meer actieve houding ontwikkelt in het vormgeven aan zijn eigen ‘routing’ door de aangeboden leerstof.
27
De vraag is echter hoe de toegenomen verantwoordelijkheid van de jongere voor zijn eigen leerproces kan uitstralen naar andere terreinen van het maatschappelijk leven, zoals de vrije tijd, het civiele leven en de arbeidsmarkt. En of ook leerlingen met een meer praktisch georiënteerde leerstijl en leerlingen met een geringer zelfsturend vermogen navenant zullen profiteren? Onder noemers als ‘de ontwikkeling van waarden en normen’ en ‘het leren van maatschappelijke verantwoordelijkheid’ wordt binnen het jeugdbeleid gepleit voor meer georganiseerde mogelijkheden waarmee jongeren zich kunnen leren inleven in het perspectief van anderen, hun maatschappelijke oriëntatie verdiepen en hun "burgerschap" kunnen ontwikkelen. Het onderwijs zou veel meer dan nu bij deze notities moeten aansluiten. Ouderen in de vierde levensfase Met bijna drie miljoen personen vormt de zogenaamde protestgeneratie, geboren tussen 1940 en 1955, in het jaar 2010 veruit de grootste groep ouderen. Zij zijn hoger opgeleid dan hun voorgangers, zijn gezonder en hebben een relatief hoog besteedbaar inkomen. Opgegroeid in een periode van economische voorspoed en maatschappelijke verandering wijkt hun waardenpatroon af van dat van voorgaande generaties. Een grote belangstelling voor politiek en een activistische opstelling kenmerken deze groep. Het gaat om een grote, nieuwe generatie die niet zorgbehoevend is en niet als “ouderen” aangesproken willen worden, maar in zelf gekozen verbanden en op een zelf gekozen manier willen participeren in een samenleving van alle generaties. Traditionele kaders voor maatschappelijke participatie en activering van senioren, zoals de ouderenbonden en het bestaande vrijwilligerswerk, bieden weinig mogelijkheden voor deze ondernemende en zelfsturende senioren. In plaats van in te tekenen op wat anderen aanbieden, ontwerpen zij liever een eigen levensproject, om samen met geestverwanten iets op te zetten dat voorziet in een maatschappelijke behoefte en dat daarmee tevens zin en betekenis geeft aan een nieuwe levensfase na de betaalde arbeid.
5.4.2 De beleidsopties Beleidsoptie 6. ‘Service learning’ Het - in de vorm van experimenten - ontwikkelen van sociale competenties door de introductie van ‘service learning’ in het voorgezet onderwijs (MAVO, HAVO en VWO). ‘Service learning’ - ook wel ‘community service’ of ‘community service learning’ genoemd - is een veelbelovende manier om de maatschappelijke verantwoordelijkheid van jongeren te stimuleren. In het Amerikaanse voortgezet onderwijs is deze vorm van leren wijd verbreid. De Amerikaanse organisatie ‘Learn and Serve’ omschrijft ‘service learning’ als een onderwijsmethode die allerlei vormen van maatschappelijke dienstverlening en vrijwilligerswerk incorporeert in het reguliere curriculum van de school (overigens niet alleen in het voorgezet onderwijs maar ook in het beroepsonderwijs en op de universiteit). Leerlingen of studenten doen dingen die van belang zijn voor de gemeenschap, waarbij ze het daar geleerde koppelen aan de inhoud van de lessen die ze volgen. Een voorbeeld betreft het vak scheikunde. Dit wordt vaak gekoppeld aan milieu- of veiligheidsonderzoek. Maar ook combinaties met vakken als Nederlands, economie, biologie en geschiedenis liggen voor de hand. Zo zouden leerlingen in het kader van het vak Nederlands kunnen worden ingezet bij inburgeringstrajecten voor vluchtelingen. Denk bijvoorbeeld aan het vormen van informele conversatiegroepjes als aanvulling op de Nederlandse taalles die de vluchtelingen bij
28
het ROC volgen. In Amerika is ook de zogenaamde intergenerationele ‘service learning’ sterk ontwikkeld. Hierbij sluiten scholen contracten af met zorginstellingen voor ouderen, waarbij de scholieren gedurende zestig uur per jaar allerlei hand- en spandiensten verrichten zoals wandelen, eten uitserveren en helpen bij recreatieve en culturele activiteiten in dagopvangprojecten, verzorgingshuizen en buurtgerichte projecten. Gerapporteerde opbrengsten uit deze projecten zijn onder meer verbetering van de beeldvorming tussen jongeren en volwassenen, toegenomen zelfvertrouwen bij jongeren, een hoger percentage jongeren dat kiest voor een beroepscarrière in de zorgsector en verbetering van de kwaliteit van het zorgaanbod. Beleidsoptie 7. Ondernemend ouder worden In de vorm van pilots komen bestaande instellingen en organisaties die op lokaal niveau een rol vervullen bij sociale activering van ouderen tot een gezamenlijke, gecoördineerde aanpak voor nieuwe vormen van maatschappelijk engagement door senioren. Deze worden als “startende ondernemers” in staat gesteld om hun eigen levensproject te realiseren, samen met gelijkgestemden. De onderneming kan zijn gericht op iets wat men altijd al had willen doen, maar nooit aan toegekomen is. Het initiatief kan ook aansluiten bij de maatschappelijke behoeften van (kwetsbare) groepen of non-profit organisaties in de zorgsector, maar ook in sectoren als natuur en milieu, cultuur, onderwijs, wonen, kleinschalige landbouw, ict en internationale betrekkingen. Voor de geleverde diensten ontvangen de senioren een rechtstreekse vergoeding, dan wel vouchers. Daarmee kunnen zij deelnemen aan sociaalculturele activiteiten of hun kennis en vaardigheden verder ontplooien, door deelname aan studiedagen, een computercursus, een presentatietraining of een cursus adviesvaardigheden. Voorbeelden van ondernemend ouder worden zijn een groep senioren die een basisschool adopteert en daar allerlei hand- en spandiensten verricht, een ouder echtpaar dat een sociaal restaurant wil opzetten, een groep zestigplussers die een botanische tuin wil realiseren en een groep ouderen die hun wijk verkeersveiliger wil maken. Alle zijn voorbeelden van maatschappelijke zorg en productiviteit, waarbij de in het leven vergaarde maatschappelijke competenties opnieuw zinvol worden ingezet. De voorbeelden zijn eindeloos uit te breiden, omdat met de grote diversiteit onder ouderen - waaronder ook ouderen uit allochtone kringen - een grote diversiteit aan competenties en (soms latente) ambities aanwezig is. Starten bij de eigen ambities en preferenties van senioren is de kern van de aanpak en dat is precies wat deze aankomende generatie wil om invulling te geven aan zijn maatschappelijke betrokkenheid.
29
Bijlage
Uitwerking van de beleidsopties
Beleidsoptie 1: Respijtzorg Omschrijving Respijtzorg is een belangrijk instrument voor de ondersteuning van de mantelzorger. Verdere versterking daarvan kan de mantelzorger ondersteunen. Niet elke mantelzorger heeft hieraan evenveel behoefte. Uit onderzoek van het SCP blijken circa 1.050.000 mensen mantelzorg te verlenen. Verondersteld wordt dat er sprake is van een 1 op 1 situatie zodat er ook circa 1.050.000 mensen mantelzorg ontvangen. Deze groep bestaat uit chronisch zieken (29,5 procent), tijdelijk zieken (49,8 procent) en terminale patiënten (20,7 procent). In de geest van de notitie Zorg Nabij richt de mantelzorgondersteuning zich met name op de eerste groep van chronisch zieken. Het gaat dan om 309.750 personen. Niet iedereen ontvang even veel uren mantelzorg per week. Volgens het SCP bedraagt het gemiddeld aantal uren per week aan chronisch zieken 16,1 uur. 22 procent van de groep chronisch zieken ontvangt 17 of meer uren mantelzorgzorg per week. Het gaat hier dan over 68.145 mensen. De gedachte is om voor deze groep intensivering van beleid voor te stellen op de volgende wijze. A. Respijtzorg in verzorgingshuizen verruimen Verzorgingshuizen verlenen diverse vormen van extramurale zorg. In het brancherapport 2001 staat dat 17.415 personen gebruik maken van de dagopvang, 1.702 van de nachtopvang en 26.527 van de kortdurende opname. De gemiddelde duur van kortdurend verblijf is 2 tot 3 maanden en ook op de dagopvang kan iemand voor een langere periode gedurende een of meer dagdelen per week terecht. Hoewel dit voor mantelzorgers belangrijk is, blijkt er ook behoefte te bestaan aan respijtzorg voor een korte periode. Het is wenselijk een structurele mogelijkheid te creëren om de verzorgde gedurende een aantal malen per jaar op te vangen. Daarbij kan worden gedacht aan verblijf in een verzorgingshuis dat begint en eindigt na de lunch met een overnachting daartussen. Uitgangspunt is dat alleen die verzorgden hiervoor in aanmerking komen waarvan de mantelzorg intensief is ingeschakeld. De kosten voor kortdurend verblijf bedragen € 68,40, daarin is het verblijf gedurende één nacht inclusief drie maaltijden begrepen. B. Respijtweekenden faciliteren Het onder A verwoorde voorstel is met name gericht op de opvang van de verzorgde. Het is echter ook wenselijk nadruk te leggen op een aanbod voor de mantelzorger of voor mantelzorger én verzorgde. Er worden door de LOT weekenden georganiseerd in bijvoorbeeld hotels of vakantieverblijven waar mantelzorgers naartoe kunnen om op verhaal te komen. Het accent ligt daarbij niet alleen op een stuk ontspanning maar ook op het aanleren van bepaalde vaardigheden en op het delen van ervaringen met elkaar. Naar dit soort activiteiten is veel meer vraag dan dat er aanbod bestaat. Bovendien is de financiering van dit soort bijeenkomsten veelal een probleem en is het “aanbod” ervan afhankelijk van de actieve inzet van bepaalde mensen en/of organisaties en is dus niet gelijkelijk gespreid over het land. In het lopend beleid is voorzien in een onderzoek naar voorwaarden voor deze respijtzorg, waarvoor samenwerking met de LOT en de LOVT overigens onontbeerlijk is. In het kader van levensloopbestendig beleid is een beleidsintensivering in de vorm van het regelmatig aanbieden van respijtweekenden aan mantelzorgers een optie.
30
Voor- en nadelen Het verlenen van mantelzorg aan chronisch zieken, aan mensen met een lichamelijke of verstandelijke handicap, aan ex-psychiatrische patiënten is geen sinecure. Van mantelzorgers wordt veelal een grote tijdsinvestering verwacht tegen een hoge prijs. Deze prijs bestaat uit het niet of nauwelijks toe kunnen komen aan (maatschappelijke) activiteiten, het onvoldoende aandacht kunnen geven aan het eigen gezin en het onvoldoende toekomen aan ontspanning om zich weer op te laden. Dit werkt een situatie in de hand die wordt gekenmerkt door dilemma’s, spanningen en isolement. Het spreekt dan ook vanzelf dat er hierdoor snel sprake is van ernstige overbelasting van de mantelzorger. Deze overbelasting leidt tot een verhoogde kans op uitval van de mantelzorger gedurende kortere of langere tijd. De kans dat de zorg vanaf dat moment professioneel met worden geboden is aanzienlijk. Een aanpak die erop is gericht de overbelasting van de mantelzorger en een vroegtijdige inzet van professionele zorg verder te voorkomen, is dan ook gewenst. Versterking van respijtzorg kan uitval van de mantelzorg en vroegtijdige inzet van professionele zorg voorkomen. Financiële effecten Met name bij de intensieve mantelzorg die verleend wordt aan chronisch zieken is de belasting voor de mantelzorger groot. Het gaat dan over ongeveer 70.000 mensen. Het is vooral deze doelgroep die behoefte heeft aan intensivering van de mogelijkheden tot respijtzorg. Daarbij gaat het dan zowel om het bieden van opvangmogelijkheden voor verzorgden als om het faciliteren van respijtweekenden voor mantelzorgers. Wil er sprake zijn van een substantieel aanbod dat ook wat voorstelt, dan gaan we ervan uit dat het minimaal mogelijk moet zijn om 5 weekenden per jaar respijt te krijgen, waarbij het aan de verzorgde en zijn mantelzorger is om te bepalen of het dan om bijvoorbeeld vijf kortdurende perioden gaat of om een aaneengesloten periode. Dat levert de volgende financiële berekening op: 5 x kortdurende opname per jaar voor 70.000 verzorgden x € 68,40 = € 23,9 miljoen Gerekend is met de CTG tarieven 2002 voor kortdurende opname van € 68,40 per dag. De opbrengst van het voorkomen van uitval van de mantelzorg is niet meegenomen. 5 x per jaar een respijtweekend voor 70.000 mantelzorgers x € 96,25 = € 33,7 miljoen. De eigen bijdragen voor dit soort weekenden bedraagt € 68,20 tot € 88,65. De kosten bedragen ongeveer het dubbele. De kosten zijn dan dus per weekend, minus de eigen bijdrage, circa € 96,25. Actoren • zorgkantoren; • instellingen; • gemeenten (vrijwilligers); • steunpunten mantelzorg en coördinatiepunten vrijwillige thuiszorg; • CTG; • VWS.
31
Beleidsoptie 2: Flexibele zorgverlening Omschrijving Een veel gehoorde klacht over de zorg is dat deze niet flexibel is. Deze inflexibiliteit kan betrekking hebben op het tijdstip waarop deze zorg wordt. Dit geldt wellicht in het bijzonder ten aanzien van de mantelzorgers. Mantelzorgers hebben naast het verlenen van zorg veelal andere zwaarwegende verplichtingen (werk, het eigen gezin et cetera). Daarom is het belangrijk de zorg op een moment aan te bieden dat het best aansluit bij de mogelijkheden van deze zorgverlener. Dat kan op diverse manieren. Belangrijk is echter dat afspraken gemaakt kunnen worden tussen de zorgaanbieder, de zorgvrager en de mantelzorger over de momenten waarop de geïndiceerde hoeveelheid zorg kan worden verleend. Deze afspraken kunnen ertoe leiden dat op tijdstip X de omvang van de professionele zorg groter of kleiner is dan op tijdstip Y; inzet van de mantelzorger vormt in de optiek hiermee een communicerend vat. Essentieel is dat de tijd die de professionele zorgverlener minder in hoeft te zetten niet verloren gaat maar op een ander moment kan worden gebruikt. Hiermee samenhangend kan ook de omvang van het te verlenen zorgpakket flexibel worden opgevat. Binnen het pakket dat past bij de afgegeven indicatie is het ook mogelijk dat de taakverdeling tussen mantelzorger en aanbieder van professionele zorgverlener flexibel wordt opgevat. Aandachtspunten Dit onderwerp heeft met name betrekking op de thuiszorg en op de extramurale zorg vanuit verzorgingshuizen en verpleeghuizen. Flexibele werkafspraken tussen betrokkenen zijn niet zo eenvoudig te maken. Instellingen worden geconfronteerd met wachtlijsten en moeten de inzet van het personeel goed (en strak) plannen. Voorkomen moet worden dat door een tijdelijke extra inzet van een mantelzorger de professionele zorgverlener “droog” komt te staan. Waarborgen voor de kwaliteit aan de zorgvrager moeten worden afgegeven. Het kan niet zo zijn dat door een tijdelijke verminderde inzet van professionele zorg de kwaliteit van de zorg onverantwoord omlaag gaat. Dit betekent dat niet rond alle zorgactiviteiten flexibele werkafspraken kunnen worden gemaakt. Voordelen • de mantelzorger krijgt meer vrijheid ten aanzien van de tijd en het moment waarop hij of zij zorg verleent. Daardoor neemt de kans op overbelasting af; • hierdoor ontvangt de zorgvrager steeds optimale zorg; • zorginstellingen kunnen de aldus tijdelijk “vrijvallende” tijd voor pieken elders inzetten; • er wordt nagedacht over de aard van de werkzaamheden die professional en mantelzorger uitvoeren. Nadelen • een extra administratieve belasting voor de zorginstellingen; • meerkosten wanneer een en ander gepaard gaat met onregelmatige werktijden van de zorgverlener; • doet een zwaarder beroep op het zittende personeel. Financiële effecten In de planning van zorg door thuiszorginstellingen, lijkt het mogelijk dat binnen de grenzen van het redelijke rekening wordt gehouden met (redelijke) wensen van mantelzorgers. De financiële effecten van de extra administratie en de meerkosten bij onregelmatige werktijden 32
zijn moeilijk te schatten. Om deze in kaart te brengen is nader onderzoek nodig. Uitvoeringsaspecten Uit het voorgaande blijkt dat aandacht moet worden besteed aan het toepassen van goede roostertechnieken. Daarbij komt dat uitwerking van deze optie gepaard kan gaan met het aan moeten trekken van meer personeel. Dit punt moet mee kunnen lopen in het traject dat erop is gericht extra productieafspraken te maken om de wachtlijsten weg te werken. Door een beperkte ophoging van de beschikbare formatie kan de instelling niet alleen aan noodzorg doen maar is het ook mogelijk meer flexibele werkafspraken te maken (op het moment dat de professionele zorgverlener meer tijd aan een cliënt besteed in plaats van de mantelzorger, hoeft dit niet ten koste te gaan van de reguliere productie). Tenslotte zal in overleg met de sector bezien moeten worden voor welke zorghandelingen een en ander op gaat. Actoren • de LVT; • ZN; • Arcares; • de zorgkantoren; • de instellingen; • CTG.
Beleidsoptie 3: Versterken van de bestuurlijke samenwerking Omschrijving Ontwikkelen van een dienstverleningswet. Daarnaast is op korte termijn overleg nodig met gemeenten (VNG) over visie, waarin aan bod komt: rollen, wederzijdse verantwoordelijkheden, taken, condities waaronder taken kunnen worden uitgevoerd, proces, termijnen et cetera. Voor- en nadelen Voordeel is een goede afstemming van de woon-, zorg- en welzijnsvoorzieningen. Financiële effecten Binnen bestaand budget. Uitvoeringsaspecten Nader te bepalen. Actoren Rijk, provincies en gemeenten.
33
Beleidsoptie 4: Stimulering van nieuwe concepten voor zorg, welzijn en dienstverlening Omschrijving Het realiseren van vernieuwende combinaties rond de functies zorg, welzijn, dienstverlening en activering in de vorm van wijkservicecentra, regionale servicepunten of dienstenknooppunten die formele en informele diensten aanbieden voor meerdere groepen tegelijkertijd. De uitdaging is dat activiteiten die vanuit verschillende geldstromen worden georganiseerd, beter op elkaar gaan aansluiten, zowel inhoudelijk als organisatorisch en geografisch. Door afstemming van dienstverlening, zorg en welzijn zowel inhoudelijk en organisatorisch als qua locatie wordt de toegankelijkheid, doelmatigheid en efficiency vergroot. Bij de ontwikkeling van nieuwe wijken kan door de inzet van de exploitatievergunning uit de Nota Grondbeleid de kosten voor de bouw van een dienstenknooppunt worden verhaald op ontwikkelaars (zie ook de deelverkenning Wonen). Voor- en nadelen Sectoroverstijgend combinaties die tegemoet komen aan de vraag naar differentiatie. Versterking van moeizaam lopende innovaties en vernieuwingen van bewoners. De hoge grondkosten kunnen een obstakel vormen bij het realiseren van dienstenknooppunten en andere voorzieningen voor zorg en welzijn die een wijk levensloopbestendiger maken. Via grondbeleid kan dit worden aangepakt. Financiële effecten Een Stimuleringsmaatregel voor de duur van drie jaar gericht op de ondersteuning van 5 lopende en landelijk toonaangevende initiatieven in de vorm van projectmanagement. Kosten projectmanagement: 5 initiatieven á € 68.070,- per jaar = € 1,02 miljoen. Het beter op elkaar aansluiten van activiteiten die vanuit verschillende geldstromen worden aangestuurd kan inverdieneffecten opleveren. Meer gebruik van algemene voorzieningen kan het beroep op specifieke voorzieningen verminderen. De inzet van de exploitatievergunning betekent dat de kosten voor multifunctionele accommodaties/dienstenknooppunten kunnen worden doorberekend aan projectontwikkelaars. Uitvoeringsaspecten Het instrument exploitatievergunning moet nog worden vastgelegd in nieuwe wetgeving. Daarna zijn gemeenten verantwoordelijk voor het inzetten van dit instrument voor de financiering van dienstenknooppunten. Bij de opzet van een regionale grondbank zijn veel grondeigenaren (gemeenten, rijk, zorginstellingen) betrokken. Het is raadzaam om een regio aan te wijzen waar de grondbank bij wijze van proef wordt uitgewerkt. Actoren Ministeries VWS, VROM, gemeenten, corporaties, zorg en welzijnsinstellingen, zorgkantoren, projectontwikkelaars.
34
Beleidsoptie 5: De ontwikkeling van een toets voor zorgvriendelijke wijken en regio’s Omschrijving De toets heeft tot doel als handreiking te dienen voor gemeentelijke samenwerkingsverbanden om te bezien of hun regio een voldoende voorzieningenniveau heeft, gegeven de vraag naar woon-, zorg- en welzijnsvoorzieningen. Voor- en nadelen Voordeel is een doelmatiger inzet van voorzieningen en daarmee de middelen. Financiële effecten Eenmalige kosten voor de ontwikkeling van een toets: € 0.18 miljoen. Dit bedrag kan binnen het bestaande budget worden opgevangen. Uitvoeringsaspecten Door de toets kan een termijnplanning worden opgezet om ontbrekende voorzieningen alsnog op te zetten en de omvang van voorzieningen die de behoefte overstijgt reduceren. Actoren Regionaal samenwerkingsverband, provincie, gemeenten, corporaties, zorginstellingen, zorgkantoren, welzijnsinstellingen.
35
Beleidsoptie 6: ‘Service learning’ Omschrijving De introductie van ‘service learning’, in het voortgezet onderwijs (MAVO, HAVO, VWO). Een onderwijsmethode die allerlei vormen van maatschappelijke dienstverlening en vrijwilligerswerk incorporeert in het reguliere curriculum van de school. Leerlingen doen dingen die van belang zijn voor de gemeenschap, waarbij ze het daar geleerde koppelen aan de inhoud van de lessen die ze volgen. Voordelen • niet alleen een voorhoede, maar alle jongeren vergroten hun sociale vaardigheden in maatschappelijke contexten en doen ervaring op met vormen van maatschappelijke verantwoordelijkheid en sociaal leren; • preventieve effecten op schooluitval, vandalisme en criminaliteit bij een deel van de populatie; • scholen versterken de relatie tussen school en samenleving; • toegenomen variatie en kwaliteit in het zorgaanbod; • nieuwe hulpbronnen voor en verjonging van de ‘civil society’. Nadelen • wordt mogelijk gezien als taakverzwaring voor leerlingen en leerkrachten; • kan ook worden gezien als substituut voor tekorten in de zorg. Vraag is of dit toelaatbaar is; • vraagt om aangepaste wetgeving. Kan leiden tot uitbreiding van het aantal leerplichtige uren op jaarbasis. Financiële effecten Er wordt uitgegaan van drie pilots op drie verschillende locaties, de looptijd van de pilots zal drie jaar beslaan: 1 jaar aanloop tijd en 2 jaar voor de uitvoering, de kosten die daarmee gemoeid zijn worden geraamd op € 0,91 miljoen. Uitvoeringsaspecten Ook al sluit het idee van ‘service learning’ aan bij diverse actuele ontwikkelingen in zowel het onderwijsbeleid als het landelijke en lokale jeugdbeleid, de uitvoering ervan zal nog wel enige hoofdbrekens kosten. Scholen zullen zich afvragen waar de grens ligt van hun verantwoordelijkheid. Ook zullen zij de kosten van de benodigde bijscholingscursussen voor leerkrachten en voor het implementeren van een adequate ondersteuningsstructuur (deels) willen doorberekenen aan de overheid. Belangrijk voor het welslagen van deze beleidsoptie is dan ook gezamenlijke visieontwikkeling door alle betrokkenen. ‘Service learning’ dringt in zijn meest optimale vorm diep door in alle bloedvaten van de school. Het gevaar van een betrekkelijk geïsoleerd, al dan niet aan de school gekoppeld agentschap voor plaatsing en bemiddeling van leerlingen, is niet denkbeeldig. Met name de inhoudelijke samenhang en afstemming intern (tussen verschillende vakgebieden) en extern (met maatschappelijke organisaties) vraagt om een behoorlijke inspanning van verschillende partijen die daartoe samenwerkingsconvenanten moeten afsluiten.
Een belangrijk aandachtspunt is de positie van het bedrijfsleven. Met financiële beloningen 36
voor bijbaantjes en vakantiewerk voor jongeren vormen zij een mogelijke concurrent, temeer daar ook hier aanknopingspunten liggen voor jongeren om maatschappelijke ervaring op te doen. Actoren • Landelijk: pedagogische studiecentra, Ministerie OCenW, VWS en SZW, NOV, jongerenorganisaties. • Lokaal/regionaal: voortgezet onderwijs, gemeente(n), ouderenzorg, gehandicaptenzorg, vrijwilligersorganisaties.
Beleidsoptie 7: Ondernemend ouder worden Omschrijving Facilitering van zelf gekozen levensprojecten door senioren, ten behoeve van alle generaties. In landelijke pilots komen tot een gezamenlijke, gecoördineerde aanpak voor nieuwe vormen van maatschappelijk engagement door senioren. Deze worden als “startende ondernemers” in staat gesteld om hun eigen levensproject te realiseren. De onderneming kan zijn gericht op iets wat men altijd al had willen doen, maar nooit aan toegekomen is. Het initiatief kan ook aansluiten bij de maatschappelijke behoeften van (kwetsbare) groepen of non-profit organisaties in de zorgsector, maar ook in sectoren als natuur en milieu, cultuur, onderwijs, wonen, kleinschalige landbouw, ict en internationale betrekkingen. Voor de geleverde diensten ontvangen de senioren een rechtstreekse vergoeding, dan wel vouchers. Daarmee kunnen zij deelnemen aan sociaal-culturele activiteiten of hun kennis en vaardigheden verder ontplooien door deelname aan studiedagen, een computercursus, een presentatietraining of een cursus adviesvaardigheden. Voor- en nadelen • Sluit aan bij het concept van een leven-lang-leren voor senioren en het gedachtegoed van de Taskforce Ouderen en Arbeid. • Geen nieuwe voorziening maar een bundeling van bestaande voorzieningen. • Sluit aan bij de aspiraties van nieuwe generatie ouderen. Uitvoeringsaspecten De opzet van een lokaal initiatief Ondernemend ouder worden kan - mutatis mutandis plaatsvinden naar analogie van het succesvolle Engelse ‘Retired and Senior Volunteer Programma’ (RSVP). Dit project kent een vraaggerichte ‘bottom-up’ structuur, waarbij senioren die een project willen opzetten ondersteuning krijgen van een plaatselijke ‘organizer’. Het RSVP helpt deze senioren een concreet en haalbaar doel te formuleren en ondersteunt met fondswerving, training, organisatie, publiciteit et cetera en doneert soms een klein startkapitaal. De senioren zijn vanaf het begin zelf verantwoordelijk voor het project, het is hun project (‘ownership’). Succesvolle ondernemingen dragen hun kennis over op startende ondernemingen. In 1995 telde het RSVP 4500 vrijwilligers, werkzaam in zo’n 300 meestal wijkgerichte projecten, op jaarbasis goed voor 800.000 productieve vrijwilligersuren. De 300 projectleiders kregen ondersteuning van 150 plaatselijke organizers, die op hun beurt steun krijgen van 16 regionale (vrijwillige) coördinatoren en een klein landelijk bureau van 5 betaalde krachten. Zij zorgen voor training, methodiekontwikkeling, evaluaties, nieuwsbrief en fondswerving. Het vouchersysteem was toen nog niet bekend en zou in de Nederlandse context onderzocht 37
kunnen worden. Financiële effecten Er wordt uitgegaan van 10 pilots, van elk € 0,045 per pilot. kosten per pilot kosten 10 pilots
2002 € 0,045 € 0,45
2003 € 0,045 € 0,45
2004 € 0,045 € 0,45
Voor de periode 2002-2006: totaal € 1,8 miljoen. Actoren Lokaal
Regionaal Landelijk
: Gemeente Ouderenorganisaties zoals Gilde Vrijwilligerscentrale Uitzendbureau WIW-instelling Lokaal ouderenwerk Educatief Centrum : steunfuncties of ROC : VWS SZW BZK (driejarig innovatieproject met lokale pilots)
38
2005 € 0,045 € 0,45
