Zienswijze van LTO-Noord op concept Verordening Romte Fryslân 2014 met betrekking tot archeologie
1.
Aanleiding
Op 10 december 2013 heeft het College van Gedeputeerde Staten van Fryslân het ontwerp van de Verordening Romte Fryslân 2014 vastgesteld. Dit ontwerp doorloopt de wettelijke procedure voor inspraak en tervisielegging zoals neergelegd in de Wet ruimtelijke ordening. Van woensdag 15 januari 2014 tot en met dinsdag 11 maart 2014 ligt het ontwerp van de Verordening Romte Fryslân 2014 ter visie. Binnen een termijn van acht weken kan een ieder zijn opmerkingen over het ontwerp schriftelijk indienen bij Gedeputeerde Staten. De Verordening Romte Fryslân 2014 betreft een integrale herziening van de Verordening Romte van 2011. En alhoewel het onderwerp ‘archeologie’ in het voorliggend ontwerp geen verandering heeft doorgemaakt ten opzichte van de eerdere verordening, biedt dit ter visie liggend document LTO-Noord wel de mogelijk haar opvattingen en zienswijze op dit terrein bekend te maken aan Provinciale Staten. De wijze waarop de provincie Fryslân haar bevoegdheden op het terrein van de archeologie in de concept Verordening heeft gedefinieerd en de inmiddels ontstane uitvoeringspraktijk op basis van de Verordening 2011 raakt de belangen van agrariërs immers rechtstreeks. In dit document geven wij aan welke bezwaren wij hebben tegen de werking van de Verordening op dit punt. 2.
Knelpunten archeologie provincie Fryslân als gevolg van Verordening Romte 2011 en ontwerp 2014
Als een van de weinige provincies in Nederland heeft de provincie Fryslân er voor gekozen het archeologisch belang te regelen in een provinciale verordening. De meeste andere provincies in Nederland hebben dat niet gedaan en dat is ook logisch. De Monumentenwet, waarin de omgang met het archeologische bodemarchief is geregeld, gaat immers uit van een gedecentraliseerde aanpak van de archeologie met een primaire en centrale rol voor gemeenten. Zij zijn namelijk verantwoordelijk voor het opstellen van bestemmingsplannen waarin de omgang met het bodemarchief geregeld dient te zijn. In de provincie Fryslân heeft de provincie in belangrijke mate deze rol van gemeenten naar zich toegetrokken met een voor agrariërs, maar feitelijk ook voor gemeenten, negatieve uitkomst. Hieronder volgt een toelichting. De provincie Fryslân heeft op basis van haar verordening ervoor gekozen zelf een archeologische waardenen verwachtingenkaart op te stellen, de FAMKE (1). Daarnaast heeft de provincie ervoor gekozen een set van normen en waarden (2) op te stellen voor te hanteren vrijstellingsgrenzen in gemeentelijke bestemmingsplannen en komt de provincie ook met “adviezen” op welke wijze archeologische onderzoeken dienen te worden uitgevoerd. Als gevolg van deze handelwijze hebben veel gemeenten de provinciale onderzoeksgebieden van de FAMKE en de daarbij behorende verplichtingen in hun bestemmingsplannen opgenomen. Enkele gemeenten, waaronder Leeuwarden, hebben een eigen kaart met eigen, reëlere, vrijstellingsgrenzen, opgesteld. Tegen de door de provincie Fryslân opgestelde archeologische kaarten, te zamen geheten FAMKE, heeft LTO-Noord grote bezwaren. De FAMKE is gebaseerd op de Indicatieve Kaart Archeologische Waarden (IKAW) van het Rijk. Een ieder werkzaam in de archeologie weet dat de IKAW nooit is opgesteld om op perceelsniveau te gebruiken en toe te passen. Het Rijk geeft dat ook zelf aan. Toch lijkt dat met de FAMKE wel te gebeuren. Onduidelijk is op basis van welk archeologisch verwachtingsmodel de FAMKE is opgesteld. M.a.w.: een voor iedereen toegankelijke archeologisch inhoudelijke verantwoording ontbreekt. De FAMKE bestaat uit twee verwachtingenkaarten: één kaart voor de periode Steentijd-Bronstijd en een andere kaart voor de periode IJzertijd- Middeleeuwen. Als gevolg van deze twee elkaar overlappende kaarten met enorme grote gebieden met hoge archeologische verwachtingen zorgt de provincie er nu voor dat Friese gemeenten, sommige zelfs
voor nagenoeg hun hele (!) grondgebied een archeologische onderzoeksplicht van de provincie “geadviseerd” krijgen. Overal in deze gemeenten waar agrariërs gevestigd zijn worden zij geconfronteerd met een dubbelbestemming ‘archeologie’ op hun gronden. Het gevolg hiervan is dat in deze gebieden werkende agrariërs, bij het overschrijden van een oppervlakte norm, voor activiteiten als diepploegen, diepwoelen, ontgronden, het aanleggen van sloten en andere werkzaamheden een archeologisch onderzoek moeten laten uitvoeren. Voor LTO-Noord is dat een niet werkbare uitkomst. Bovendien vinden wij het ook ongeloofwaardig om zulke grote gebieden aan te wijzen als archeologisch interessant. Als voorbeeld van de werking van de FAMKE hebben we de gemeente Ooststellingwerf genomen. Op de onderstaande kaart zien we (in lichtbruin) dat meer dan de helft van de gemeente onderzoeksplichtig is voor de periode IJzertijd-Middeleeuwen.
Afbeelding 1: bruin is volgens de FAMKE onderzoeksplichtig gebied, ook voor agrariërs
Nog aanmerkelijk erger wordt het als we op de FAMKE kijken welke gebieden er voor periode SteentijdBronstijd een dubbelbestemming archeologie dienen te krijgen: het gehele grondgebied !
Afbeelding 2: alle kleuren zijn volgens de FAMKE onderzoeksplichtig gebied, ook voor agrariërs
Hoe onnauwkeurig de FAMKE is – met als mogelijke consequentie dat agrariërs onterecht een archeologische dubbelbestemming op hun grond hebben gekregen de afgelopen jaren– bewijst onderstaand voorbeeld. De gemeente Weststellingwerf heeft er voor gekozen een eigen archeologische waarde- en verwachtingenkaart op te stellen en niet de FAMKE te nemen als basis voor de dubbelbestemming archeologie in haar bestemmingsplan buitengebied. Het verschil is enorm groot.
Afbeelding 3: bruin is volgens de FAMKE onderzoeksplichtig gebied, ook voor agrariërs.
Afbeelding 4: Het groene gebied (ten zuiden en zuidwestelijk van Spanga en Scherpenzeel) is met deze nauwkeurige kaart afgevallen als archeologisch interessant. Dus aanmerkelijk minder archeologische dubbelbestemmingen en lasten hier voor de agrariërs
Wat dit voorbeeld duidelijk maakt is dat de FAMKE ongeschikt is voor gemeenten1 om als basis te dienen voor het nauwkeurig aangeven van gebieden met een dubbelbestemming ‘archeologie’. Tot deze conclusie kwam ook de gemeente Opsterland getuige de volgende tekst uit het Bestemmingsplan Buitengebied (ontwerp 01-11-13): ……’ de gemeente volgt de eigen aangewezen oudheidkundige en cultuurhistorische waarden als uitgangspunt, omdat gebleken is dat de provincie in haar cultuurhistorische waardenkaart (CHW kaart) over gebrekkige en onjuiste informatie van het plangebied beschikt’. De provincie geeft aan dat de FAMKE ook rekening houdt met de bodem die in het verleden reeds is verstoord. Uit de opgestelde kaarten is ons daarvan weinig tot niets gebleken. Noch ruilverkavelingen, noch gronden die zijn gediepploegd, noch in het verleden afgegraven of ontgronde gronden zijn op de FAMKE opgenomen, in ieder geval niet nauwkeurig op gemeentelijk niveau. Oude bodemkaarten waarop staat aangegeven dat gronden kunnen zijn verstoord of afgegraven, zijn in de FAMKE niet verwerkt. Dat betekent dus dat de FAMKE gronden een archeologische verwachting meegeeft terwijl die verwachting al lang kan zijn verdwenen. De provincie Fryslân geeft zelfs ernstig verstoorde gronden een archeologische verwachting mee. Het betreft hier de gebieden die op de verwachtingskaart uit de periode Steentijd-Bronstijd worden aangeduid als ‘quickscan’-gebieden. In het geval van bijvoorbeeld de gemeente Ooststellingwerf, zoals hierboven op afbeelding 2 zichtbaar is (het betreft de roze ingekleurde gebieden), gaat het om ca. 75% (!) van het grondgebied van deze gemeente. Over deze gronden zegt de FAMKE: ‘van deze gebieden wordt vermoed dat eventuele aanwezige archeologische resten al ernstig verstoord zijn, maar dit is niet met zekerheid te zeggen’. Feitelijk betekent dit dat de provincie Fryslân onvoldoende informatie heeft over deze gronden, maar ze voor de zekerheid, als ze worden verstoord, op kosten van de verstoorder (lees: agrariër of een andere soort verstoorder) laat onderzoeken. Recente en minder recente jurisprudentie maakt duidelijk dat een overheid aannemelijk moet maken dat in een plangebied archeologische sporen voorkomen. Het uitgangspunt van de FAMKE en daarmee van de provincie dat het om ernstig verstoorde gebieden gaat, zal een toetsende rechterlijke instantie die aannemelijkheid niet gemakkelijk onderschrijven Voor alle duidelijkheid: ook LTO-Noord is van mening dat belangrijke archeologische relicten en gebieden, zoals dobben, pingo ruïnes, stinsen, terpen en door de provincie en het rijk beschermde wettelijke archeologische monumenten en/of terreinen van archeologische waarden (de zgn. AMK-terreinen) beschermd moeten worden door gemeenten. Velen kunnen zich daar iets bij voorstellen. Echter, verplicht archeologisch onderzoek voor het gehele gemeentelijke grondgebied of voor gronden die al zijn verstoord, kan niet rekenen op enig draagvlak bij onze achterban. In toenemende mate ziet LTO-Noord ook dat boerderijen en boerderijplaatsen op de archeologische waarden- en verwachtingenkaart worden geplaatst. Soms zelfs met hele percelen er om heen. Sommigen met een te beschermen oppervlak variërend van 30.000 m2 tot meer dan 50.000 m2. Daarmee krijgen deze boerderijen ook beperkende planregels opgelegd in nieuw op te stellen bestemmingsplannen. Natuurlijk kan het zo zijn dat sommige boerderijen van historische waarde zijn, maar om alle (verhoogde) boerderijen c.q. boerderijplaatsen uit de 17de eeuw, inclusief de daarom heen liggende gronden ook meteen als archeologische gronden te beschermen gaat LTO-Noord veel te ver. Bovendien is uit recent onderzoek in Sudwest Fryslân gebleken dat de daar onderzochte verhoogde boerderijplaatsen geen relevante archeologische sporen bevatten2. De claim die de provincie Fryslân hiermee legt op eigendommen van agrariërs is onverantwoord groot en dient daarom bijgesteld te worden. 1
Ook de gemeente Opsterland kwam bij de beheersverordening buitengebied tot deze conclusie getuige de volgende tekst: ..……….de gemeente Opsterland heeft echter geconstateerd dat de thans op de cultuurhistorische waardenkaart van de Provincie Fryslân aangegeven archeologische informatie niet geheel juist is. 2
Archeologische inventarisatie van verhoogde boerderijplaatsen in de gemeente Sudwest Fryslân, Aalbersberg, dr. G. (RAAP Archeologisch Adviesbureau BV), 2012-04-26
De provincie Fryslân kent een aantal gebieden waarvoor tijdelijk een beheersverordening is opgesteld. In deze gebieden heeft de doorvertaling van FAMKE alleen vorm gekregen door het opnemen van een dubbelbestemming ‘archeologie’ voor (gemeentelijke) archeologische monumenten en de door de provincie en het Rijk aangewezen AMK-terreinen. Andere – vaak veel omvangrijkere - gebieden op de FAMKE hebben daar geen dubbelbestemming ‘archeologie’ gekregen vanwege het feit dat een beheersverordening of een conserverend bestemmingsplan niet of nauwelijks grootschalige planontwikkelingen toelaten. Een voorbeeld hiervan is het Bestemmingsplan Bûtengebiet Dongeradeel. In deze redeneertrant, die wordt onderschreven door de provincie, zien wij aanleiding om deze terughoudende wijze van doorvertaling van de FAMKE te bepleiten voor alle bestemmingsplannen in de provincie. Daarvoor lijkt wel draagvlak te bestaan. 2.
Hoe nu verder?
LTO-Noord pleit ervoor dat de provincie Fryslân het archeologisch belang schrapt uit de Verordening. Daar zijn verschillende argumenten voor aan te geven. Het door de provincie Fryslân aangeboden kaartmateriaal, via FAMKE, is niet nauwkeurig, niet actueel, en belast niet alleen agrariërs maar ook gemeenten met onnodig archeologisch onderzoek. De wrevel bij gemeenten over de kwaliteit van de FAMKE is opvallend. De agrarische belangen van onze leden in de provincie worden daardoor rechtstreeks geschaad. Op gemeentelijk niveau opgestelde kaarten, zoals die van bijvoorbeeld de gemeenten Leeuwarden, Weststellingwerf en ongetwijfeld straks ook de kaart van Sud West Fryslân, zijn aanmerkelijk beter en kunnen beter dienst doen om archeologische waarden in de bodem te beschermen. Agrariërs krijgen daardoor geen onnodige of niet onderbouwde archeologische claims op hun grond opgelegd. De provincie Fryslân kan de middelen die nu met de FAMKE zijn gemoeid, beter inzetten om gemeenten te stimuleren goed archeologisch kaartmateriaal op te zetten. Een van de voorwaarden daarbij moet wel zijn dat dergelijke kaarten ook worden opgesteld in afstemming met LTO-Noord of de lokale LTO-afdelingen. In zekere zin werkt de FAMKE zelfs contraproductief. Gemeenten nemen de FAMKE over en worden niet gestimuleerd eigen beleid en een eigen kaart te ontwikkelen. In andere provincies, zonder een provinciale kaart, is het aantal gemeenten met een eigen kaart en eigen beleid groter. Na inwerkingtreding van de Wet op de archeologische monumentenzorg (september 2007) had de provincie Fryslân nog een argument om gemeenten te faciliteren met een provinciale kaart. De materie was onbekend en gemeenten hadden weinig deskundigheid voor het laten opstellen van een kaart en beleid. Inmiddels zijn we ruim 6 jaar verder en zijn alle gemeenten bekend met de archeologische monumentenzorg en zijn ook in staat hiervoor eigen beleid op te stellen en een kaart te laten maken. Uiteraard kan de provincie de FAMKE behouden, als eigen provinciale te raadplegen kaart, bijvoorbeeld waar het gaat om bodemingrepen waarbij de provincie bevoegd gezag is, bijvoorbeeld bij de aanleg van wegen en andere grensoverschrijdende activiteiten. Mocht de provincie Fryslân de FAMKE in haar huidige opzet en kaartmateriaal willen blijven behouden, dan dringen wij er in het bijzonder op aan de onderzoekscategorie ‘quick scan’ uit de verwachtingskaart SteentijdBronstijd’ te schrappen. Dit betreft immers, zo geeft de provincie ook zelf aan, ernstig verstoorde gebieden. Zonder hier nu in detail te willen treden lijkt het ons niet aannemelijk te maken, noch logisch, agrariërs en anderen een archeologische onderzoeksplicht voor te schrijven voor ernstig verstoorde gebieden op basis van een wet die er toe strekt behoudenswaardige archeologische sporen in de bodem te behouden. Eventueel zal LTO-Noord hiertoe stappen zetten om dit te laten toetsen bij de bestuursrechter. Ook dringen wij er bij de provincie Fryslân op aan de archeologische claim die het legt op eigendommen van agrariërs
door heel veel boerderijplaatsen3 te bestemmen als archeologisch interessant, substantieel naar beneden bij te stellen. Wil de provincie Fryslân ondanks alles toch de FAMKE blijven aanbieden, dan pleit LTO-Noord ervoor het massieve archeologische verwachtingsmodel dat nu wordt veroorzaakt door twee verschillende verwachtingskaarten, terug te brengen tot één kaart met daarop alleen de gebieden en terreinen die er archeologisch gezien daadwerkelijk toe doen. Bij een dergelijke nieuwe kaart zou dan ook rekening gehouden moeten worden met gronden die in het verleden verstoord zijn door agrarisch handelen. LTO-Noord, te zamen met het Rijk en LLTB en ZLTO, hebben daarvoor een pilot gefinancierd. Deze pilot ‘Mag het een onsje minder zijn?’ heeft voor een viertal gemeenten in Nederland in kaart gebracht welke verstoringen er in de bodem hebben plaatsgevonden als gevolg van agrarisch handelen. Binnen de pilot wordt getracht een landelijk toepasbare methodiek te ontwikkelen waarmee de bodemverstoringen ten gevolge van agrarisch landgebruik en bodembewerking systematisch kunnen worden geïnventariseerd, geïnterpreteerd en door vertaald naar het archeologische verwachtingsmodel. De provincie Friesland zou een dergelijk initiatief ook kunnen initiëren en laten uitvoeren.
3
Deze boerderijplaatsen staan niet vermeld op de FAMKE maar zijn opgenomen op de CHK 2 van de provincie. Ook deze kaart wordt hoe langer hoe meer vertaald naar bestemmingsplannen met beperkende planregels voor het gebruik van agrarische gronden.
