ZÁKLADNÍ APROXIMAČNÍ INSTRUMENTY Sbližování českého práva s evropským právem v oblastech justice a vnitřních věcí se uskutečňuje za využití instrumentů základních a instrumentů specifických. Předmětem této části exkurzu jsou základní instrumenty aproximace mezi které řadíme: • Evropskou dohodu; • právní akty ES (akty prvního pilíře); • právní akty EU (akty třetího pilíře); • základní usnesení vlády České republiky. Za další instrumenty v aproximační praxi lze zejména považovat judikaturu Evropského soudního dvora, obecné zásady práva ES a ustanovení zakládajících smluv mající přímý účinek. Evropská dohoda Evropská dohoda představuje nezbytný právní základ a rámec současných právních vztahů mezi Českou republikou a Společenstvím, resp. i členskými státy Unie. Evropská dohoda 1 označovaná taktéž jako Dohoda o přidružení, Asociační dohoda nebo Evropská asociační dohoda má za cíl připravit Českou republiku na její přistoupení k Evropské unii a za tím účelem zakládá tzv. asociační vztah. V dokumentu Česká republika vyjadřuje odhodlání vyvinout úsilí k zajištění postupné slučitelnosti jejích právních předpisů - stávajících a budoucích - s právními předpisy Společenství (článek 69). Z hlediska kompetence Ministerstva vnitra a Ministerstva spravedlnosti nezahrnuje Evropská dohoda „expressis verbis“ oblasti justice a vnitřních věcí ve smyslu právně-legislativním. Evropská dohoda však obsahuje některá ustanovení, která se věcně týkají kompetence obou resortů, a to článek 96 (narkotika) a článek 86 odst. 2 (praní peněz). 2
1
Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (sdělení MZV č.7/1995 Sb.).
2 Výpis z Evropské dohody: Článek 86 Praní peněz: „1. Strany souhlasí s nutností vyvíjet veškeré úsilí a spolupráci za účelem předcházet používání jejich finančních soustav k praní příjmů z trestné činnosti všeobecně a z deliktů spojených s narkotiky zvláště. 2. Spolupráce v této oblasti bude zahrnovat administrativní a technickou pomoc s cílem vytvářet vhodné normy proti praní peněz shodné s těmi, které byly přijaty Společenstvím a jinými mezinárodními fóry v této oblasti, včetně Skupiny pro finanční úkoly (FATF).“ Článek 96 Narkotika: „1.Spolupráce je zejména zaměřena na zvyšování účinnosti postupů a opatření, jimiž se čelí dodávkám a nedovolenému obchodování s narkotiky a psychotropními látkami a která vedou k omezování zneužívání těchto
látek. 2. Smluvní strany se dohodnou na nezbytných metodách spolupráce k dosažení těchto cílů včetně modalit uskutečňování společných akcí. Jejich akce budou založeny na konzultacích a úzké spolupráci při sledování cílů, postupů a metod v oblastech, uvedených v odstavci 1. 3. Spolupráce mezi smluvními stranami bude zahrnovat technickou a administrativní pomoc, která by se mohla týkat zejména následujících oblastí: příprava a uplatňování vnitrostátních právních předpisů, vytváření institucí a informačních středisek a středisek sociálních a zdravotních, odborná příprava personálu a
1
V případě praní peněz se strany Evropské dohody zavázaly ke spolupráci na úseku administrativní a technické pomoci. Zásadní právní předpis ES směrnice Rady č. 91/308/EHS z 10.června 1991 o zamezení využívání finanční soustavy k praní peněz (391L0308) byl transponován do zvláštního zákona č.61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti. V případě narkotik lze mít za to, že půjde spíše o otázku společné metody spolupráce a realizace společných postupů nežli o záležitost právní aproximace. Právní akty prvního pilíře a jejich aplikační aspekty Za nejdůležitější instrumenty sbližování komunitárního práva jsou v teorii i praxi považovány sekundární právní akty ES, kterými jsou nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska ES vydávané podle článku 249 Smlouvy o založení ES. Z hlediska aplikační funkce je nařízení ES hlavním komunitárním integračním nástrojem, který platí v každém členském státě Evropské unie jednotně a bezprostředně, tj. bez prováděcího vnitrostátního předpisu. Představuje tak integrální součást právních řádů jednotlivých členských států a automaticky potlačuje aplikaci jemu odporujícího vnitrostátního právního aktu. Při našem výkladu vycházíme hlavně z toho, že vnitrostátní prováděcí opatření týkající se nařízení nejsou v zásadě přípustná s výjimkou případů nezbytnosti. V tomto má právě spočívat přímá aplikovatelnost nařízení. Existují však výjimky ze zásady nepřípustnosti vnitrostátních opatření k provedení nařízení, kterými jsou přímý pokyn v textu nařízení, aby členské státy vydaly určitý prováděcí právní akt, nebo případ, kdy z obsahu nařízení je zřejmé, že přijetí prováděcího aktu není implicite vyloučeno, resp. je dovoleno. 3 Směrnice ES obsahuje abstraktní pravidla, často je určena všem členským státům Unie a směřuje k vydání vnitrostátního předpisu. Z hlediska právní aplikace představuje zprostředkující, dvojstupňový nástroj v tom smyslu, že je třeba ji do určitého, přesně stanoveného data transponovat (promítnout) do národního práva. Svojí transpozicí získává plnou právní účinnost v tom kterém členském státě Evropské unie. Podle ustálené judikatury Evropského soudního dvora mají členské státy za povinnost zajistit transpozici směrnic jak po stránce skutkové, tak i právní, přičemž z důvodů právní jistoty je k tomu třeba vydání závazného vnitrostátního právního aktu, přičemž pouhá správní praxe by nebyla dostačující. 4 Aplikační výhoda směrnice ES je rovněž v tom, že v rámci harmonizačního procesu poskytuje možnost výzkum, předcházení používání chemických sloučenin pro nedovolenou výrobu narkotik z psychotropních látek. Strany se dohodnou na začlenění dalších oblastí.“ 3
Blíže srov. Týč, V., Jílek, D., Základy práva Evropských společenství, Masarykova univerzita v Brně, Doplněk Brno 1993, s. 97.
4
Srov. např. judikát ESD z 8. 4.1976 ve věci 48/75 Royer, SbSD 1976, s.497; nebo judikát ESD z 23.2.1988 ve věci 429/85 Komise v. Itálie, SbSD 1988, s.843. Blíže viz Věrný, A., Dauses, M.A.: Evropské právo se zaměřením na rozhodovací praxi Evropského soudního dvora, Ústav mezinárodních vztahů, Praha 1998, s.191-193.
2
brát v úvahu existující národní zvláštnosti a organického začlenění do stávajících vnitrostátních právních struktur a koncepcí. V případě aplikace rozhodnutí ES normativní povahy jako závazného právního přepisu ES platí obdobně, co bylo shora uvedeno, zvláště v případě nařízení, a to v závislosti na obsahu konkrétního aktu. Obdobně jako nařízení ES má i rozhodnutí přímé účinky a k jeho realizaci není v zásadě zapotřebí prováděcí národní předpis. Naproti tomu doporučení a stanoviska ES předpokládají z hlediska aplikace do národního práva dobrovolné plnění ze strany členského státu Unie, event. dalších subjektů. Jako právně nezávazné projevy vůle orgánu Společenství ke skutkovým nebo právním otázkám nemohou tyto právní akty Společenství zakládat soudně vynutitelná subjektivní práva jednotlivců. Dle všeobecně sdíleného názoru musí v rámci asociačního procesu uplatnit přidružené země obdobné aplikační a implementační postupy jaké uplatňují členské státy Evropské unie. To platí rovněž pro příslušnou judikaturu Evropského soudního dvora, která přirozeně asociované země nemůže nijak zavazovat. Tato však představuje důležité interpretační vodítko a ukazatel správného plnění komunitárně právních závazků a po Amsterodamu i závazků vyplývajících z některých právních aktů třetího pilíře. Jinak řečeno judikatura pomáhá pochopit obsah a smysl právního aktu, ke kterému se vztahuje, a usnadňuje tak jeho správnou, jednotnou a účinnou aplikaci. Právní akty třetího pilíře a jejich aplikační aspekty Rámcová rozhodnutí jako právní akty třetího pilíře (práva EU) nemají přímý účinek a jsou podobně jako směrnice ES pro členské státy Unie závazná co do výsledku, kterého má být dosaženo, přičemž volba forem a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Z tohoto hlediska by se při aplikaci těchto právních aktů třetího pilíře mělo postupovat obdobně jako v případě transpozice směrnic ES. Rozhodnutí (EU) jako závazné právní akty třetího pilíře bez přímého účinku jsou formálně podobná rámcovým rozhodnutím, přičemž však nedávají členským státům Unie prostor pro volné uvážení při volbě implementačních forem a prostředků do národního práva. Z tohoto pohledu připomínají z hlediska právní aplikace rozhodnutí ES, resp. i nařízení ES. Do této kategorie řadíme taktéž tzv. opatření přijímaná k provedení těchto rozhodnutí na úrovni Unie. Pokud jde o další nástroj třetího pilíře společný postoj lze jen ztěží předpokládat u tohoto aktu případnou legislativní aplikaci s ohledem na jeho právní charakteristiku a účel. Jedná se totiž o akt doporučujícího charakteru se závazností spíše politickou nežli právní. Po Amsterodamu bude využíváno rovněž judikátů Evropského soudního dvora, týkající se zvláště rámcových rozhodnutí a rozhodnutí (EU) jako unijních právních nástrojů. V souvislosti s naším výkladem je třeba uvést, že spolupráce v oblastech justice a vnitřních věcí před vstupem Amsterodamské smlouvy v platnost byla poznamenána slabostí jejích nástrojů a nejistotou pokud jde o jejich právní charakter, rozsah i věcný dopad. Jednalo se o akty třetího pilíře společný postoj (Joint Position),
3
společná akce (Joint Action) a úmluvy (Convention). Tyto nedostatky původních nástrojů třetího pilíře se do určité míry podařilo v revidované hlavě VI. Smlouvy o EU odstranit tak, aby byla zvýšena jak právní závaznost, tak i reálná použitelnost nových aktů třetího pilíře. 5 Usnesení vlády jako aproximační instrument Usnesení vlády přijatá k zajištění procesu aproximace, a to jak z hlediska harmonizace právní, tak i pro zajištění organizačních a věcných podmínek a předpokladů tohoto procesu, lze považovat za vnitrostátní instrumenty sui generis pro sbližování českého práva s právem evropským. V našem případě se jedná zejména o tato nejdůležitější, základní usnesení vlády České republiky:
Usnesení ze dne 4.března 1998 č.157 k pozičnímu dokumentu pro oblast Vnitřní věci a pro oblast Volný pohyb pracovníků (včetně vzájemného uznávání profesních kvalifikací) pro jednání delegace České republiky o dohodě o přístupu České republiky k Evropské unii.
Usnesení ze dne 4.března 1998 č.161 k pozičnímu dokumentu v oblasti justiční spolupráce pro jednání delegace České republiky o dohodě o přístupu České republiky k Evropské unii.
Usnesení ze dne 17.května 1999 č.474 k návrhu Národního programu přípravy České republiky na členství v Evropské unii.
Usnesení ze dne 17.května 1999 č.500 ke Zprávě o přípravě na členství České republiky v Evropské unii.
Usnesení ze dne 15.listopadu 1999 č. 1212 o Metodických pokynech pro zajišťování prací na sbližování právních předpisů České republiky s právem Evropských společenství. 6 Zásadním z těchto dokumentů je Národní program přípravy České republiky na členství v Evropské unii (Národní program) shrnující úkoly, které musí ještě vykonat Česká republika před vstupem do Evropské unie, zejména na úseku dosažení právní kompatibility s právem ES/EU. Jedná se o komplexní dokument, který obsahuje taktéž úkoly v oblastech justice a vnitřních věcí zvláště z hlediska aplikace evropského práva a evropských standardů do této specifické oblasti. V části Spravedlnost a vnitro jsou specifikovány úkoly v rámci časového harmonogramu jejich plnění a to jednak v Přehledu úkolů 5
Blíže viz Pikna,B.:Právo EU - právní akty třetího pilíře, Právník č.2/2001,s.153. Ke shora vyjmenovaným usnesením vlády je třeba rovněž přiřadit další základní dokumenty vlády jako jsou zvláště: usnesení ze dne 9.listopadu 1994 č.631 o institucionálním zajištění procesu integrace České republiky do Evropské unie, včetně harmonizace právního řádu České republiky s právním řádem Evropské unie; usnesení ze dne 25.června 1997 č.382 k dalšímu postupu při sbližování právních předpisů České republiky s právem ES; usnesení ze dne 23.července 1997 č.451 k organizačnímu a personálnímu zajištění agendy Evropské unie v ústředních orgánech státní správy České republiky; usnesení ze dne 30.září 1998 č.645 o zajištění oficiálních překladů právních předpisů Evropských společenství. 6
4
legislativního charakteru a jednak v Přehledu úkolů nelegislativního charakteru. Tyto úkoly vlastně představují aplikaci acquis justice a vnitřních věcí do podmínek České republiky. Plnění úkolů z Národního programu je pravidelně každé tři měsíce vládou vyhodnocováno. Metodické pokyny vlády pro zajišťování aproximace Usnesením vlády č. 1212/1999 byly schváleny Metodické pokyny pro zajišťování prací na sbližování právních předpisů České republiky s právem ES (Metodické pokyny). Jedná se o zásadní dokument pro aktivity všech zainteresovaných vnitrostátních subjektů na aproximačním procesu. Jejich předmětem je úprava postupu ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy (Ústřední orgány) při zajišťování sbližování právních předpisů České republiky s právem ES/EU v období před vstupem do Evropské unie. Metodické pokyny se mají přiměřeně aplikovat rovněž na právní akty v oblasti třetího pilíře tj. policejní a soudní spolupráce ve věcech trestních (hlava VI. Smlouvy o EU). Součástí odůvodnění každého návrhu právního předpisu České republiky je srovnání s právními akty ES/EU (tzv. doložka slučitelnosti), které byly při přípravě návrhu právního předpisu vzaty v úvahu, popřípadě vyjádření předkladatele, že předmět návrhu není právem ES/EU upraven resp. s opatřeními k dosažení plné slučitelnosti v budoucnu. Za zajišťování slučitelnosti právních předpisů České republiky s právem ES/EU odpovídají ústřední orgány v rozsahu své působnosti podle kompetenčního zákona. Pro každý předpis ES/EU, který přichází v úvahu pro právní úpravu České republiky, se stanoví jediný gestor. Další ústřední orgány se případně účastní jako spolupracující.
5
