Yes Senator. Perspectieven voor de Griffie van de Eerste Kamer. René Groen. Edith Heijting. Marjolein Smit-Arnold Bik. Paul Strijp. Jolanda Trijselaar

Yes Senator

Yes Senator

Perspectieven voor de Griffie van de Eerste Kamer

Perspectieven voor de Griffie van de Eerste Kamer

René Groen Edith Heijting Marjolein Smit-Arnold Bik Paul Strijp Jolanda Trijselaar Lange Voorhout 17

Arjan de Zwart

2514 EB Den Haag (070) 302 49 10 www.nsob.nl [email protected]

Master of Public Administration (MPA)

Yes Senator Perspectieven voor de Griffie van de Eerste Kamer

René Groen Edith Heijting Marjolein Smit-Arnold Bik Paul Strijp Jolanda Trijselaar Arjan de Zwart

Mei 2009, Den Haag Nederlandse School voor Openbaar Bestuur In opdracht van de Griffie van de Eerste Kamer

Inhoud Voorwoord

5

Managementsamenvatting

6

1

Inleiding

9

1.1

Een van oudsher omstreden instituut

1.2

Positionering

1.3

Een bescheiden ambtelijke ondersteuning

11

1.4

Spanningsvelden

11

1.5

Probleemstelling

12

1.6

Onderzoeksopzet en verantwoording

13

1.7

Leeswijzer voor dit rapport

14

2

De Eerste Kamer

17

2.1

Beschrijving

17

2.1.1 Een kleine geschiedenis

9 10

17

2.1.2

Het domein van de Eerste Kamer

19

2.2

Analyse

22

2.2.1

Instituut in relatie tot partijpolitiek

22

2.2.2

Circulair proces in relatie tot eindstation

25

2.2.3

Luwte in relatie tot openbaarheid

26

2.2.4

Een aanvullend spanningsveld: Eerste Kamer versus Tweede Kamer

28

2.3

Doorkijk

29

3

De Griffie

31

3.1

Beschrijving

31

3.1.1

Een kleine geschiedenis

31

3.1.2

Het domein van de Griffie

32

3.1.3 Andere vormen van inhoudelijke ondersteuning

35

3.2

Analyse

35

3.2.1

Informatiebehoefte van senatoren

36

3.2.2

Inhoudelijke ondersteuning

37

3.2.3 De Griffie gepositioneerd 3.2.4 Spanningsvelden voor de Griffie 3.3

Doorkijk

38 40 41

4

Ondertussen in politiek en democratie

43

4.1

Actuele ontwikkelingen

43

4.1.1

De burger

43

4.1.2

De media

44

4.1.3

De politiek

45

4.2

Een toeschouwersdemocratie?

46

4.3

Een democratische onderhoudsbeurt

47

4.4

Doorkijk

48

5

Scenario’s voor de Eerste Kamer

51

5.1

Wat zijn scenario’s en waarom scenario’s?

51

5.2

Techniek van scenario-ontwikkeling

52

5.3

Vooronderstellingen, zekerheden en bouwstenen van scenario’s

54

5.4

Vier scenario’s voor de Eerste Kamer in 2020

55

5.4.1 Scenario 1: Terughoudend maar alert

55

5.4.2 Scenario 2: In concurrentie

56

5.4.3 Scenario 3: Ingekapseld en weggespeeld

57

5.4.4 Scenario 4: Check, dubbelcheck

58

6

De toekomstbestendige Griffie

61

6.1

De stappen om tot advies te komen

61

6.2

Scenario’s vertaald naar de Griffie

61

6.2.1 Terughoudend maar alert

62

6.2.2 In concurrentie

62

6.2.3 Ingekapseld en weggespeeld

63

6.2.4 Check, dubbelcheck

64

6.3

Advies aan de Griffie van de Eerste Kamer

65

6.3.1

Onderhoud van een professionele organisatie

65

6.3.2

“No regrets” voor de toekomst

66

6.3.3

Door de oogharen heen

67

Eindnoten

69

Bijlagen

72

1

Bronnen

72

2

Respondenten

75

3

Vragenlijst

77

Voorwoord

In de luwte van de macht verricht de Griffie van de Eerste Kamer al bijna tweehonderd jaar haar werk. Dienstbaar en neutraal ondersteunt zij de Eerste Kamer in het vervullen van haar staatsrechtelijke taken. De Griffie verricht haar werk naar volle tevredenheid van haar opdrachtgever, de Eerste Kamer. Hoewel de Griffie nog steeds zeer beperkt van omvang is, heeft zij de afgelopen periode een sterke groei doorgemaakt. De toenemende invloed van Europese regelgeving heeft geleid tot een grotere behoefte aan ondersteuning van de Eerste Kamer door de Griffie. Hoe kan de Griffie er voor zorgen dat de tevredenheid over de ondersteuning in de toekomst zo blijft in een omgeving die steeds sneller verandert? De afgelopen twee maanden hebben wij getracht het antwoord op deze vraag te vinden. Ons onderzoek hebben wij mogen uitvoeren in het hart van de parlementaire democratie. Vanuit onze ‘eigen’ werkkamer aan het Binnenhof. Een kamer in een gebouw met een rijke geschiedenis. Een kamer waar vele coalities zijn gesmeed en waar traditie en symboliek voelbaar zijn. In die omgeving opereren de senatoren, de medewerkers van de Griffie en voor even ook wij, fellows van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). Onze opdrachtgever is de Griffie van de Eerste Kamer. De Eerste plaatsvervangend griffier van de Eerste Kamer, dr. C.J. Dieterman MPA MJur, heeft ons begeleid en scherp gehouden in het vinden van een evenwicht tussen de wens van de opdrachtgever en onze ambitie om te voldoen aan de ‘NSOB’ normen. Wij zijn de heer Dieterman hiervoor veel dank verschuldigd evenals voor zijn inzet om ons onderzoek optimaal te faciliteren. Ook de Griffier, mr. G.J.A. Hamilton, en de medewerkers van de Griffie hebben ons telkens enthousiast ontvangen en geholpen in onze zoektocht achter de coulissen van het parlementair stelsel. Vele respondenten spraken graag met ons. Zij maakten tijd vrij voor ons, ontvingen ons met enthousiasme en voedden ons met steeds weer nieuwe informatie waarvan wij dankbaar gebruik hebben gemaakt. Prof. mr. dr. S. Zouridis heeft ons vanuit de NSOB begeleid. Discussies met hem gaven ons nieuwe inzichten en zorgden er voor dat wij ons tot op het laatst toe bleven verdiepen in de politiek en democratie van ons land. Zijn enthousiasme was voor ons een bron van inspiratie. Onze bevindingen zijn vastgelegd in dit eindrapport. Wij hebben meerdere scenario’s geschetst voor de toekomst van de Griffie en daaruit een aantal aanbevelingen gedestilleerd die de Griffie kunnen helpen haar rol in de toekomst goed te blijven vervullen. Zelf sluiten wij met de oplevering van dit eindrapport onze MPA-opleiding aan de NSOB met veel plezier en trots af.

Voorwoord

5


In ons onderzoek staat de Griffie van de Eerste Kamer der Staten-Generaal centraal. De leden van de Eerste Kamer beschikken niet over een uitgebreide inhoudelijke ondersteuning. Zij worden geacht in hoge mate zelfredzaam te zijn. Wel kunnen de leden een beroep doen op de Griffie, onze opdrachtgever. Over de ondersteuning door die Griffie zijn de senatoren grosso modo zeer tevreden. Voor onze opdrachtgever is dat geen reden om tevreden achterover te leunen. Wij kwamen dan ook tot de volgende probleemstelling van ons onderzoek Welke inhoudelijke ondersteuning van de Eerste Kamer is denkbaar in het licht van hedendaagse ontwikkelingen rondom democratie en politiek, gezien de rol en ambitie van de Eerste Kamer, en wat betekent dit voor de Griffie? Om deze vraag te kunnen beantwoorden hebben wij in hoofdstuk 2 allereerst de wereld van ‘de opdrachtgever van onze opdrachtgever’ geduid. Vrij vertaald: wat speelt er allemaal in de wereld van de Eerste Kamer? Via een zoektocht naar de relevantie van een aantal spanningsvelden stelden wij vast dat de relatie van de Eerste met de Tweede Kamer een cruciale factor is. De mate waarin de Tweede Kamer de komende jaren erin slaagt om haar kwaliteitsambities te realiseren (met name het ontsnappen aan de waan van de dag) is sterk bepalend voor de rol en ambitie van de Eerste Kamer. In hoofdstuk 3 hebben wij de wereld van onze opdrachtgever zelf beschreven. Voor de Griffie is vooral de rolinvulling door de Eerste Kamer van belang. Traditioneel maakt de Eerste Kamer beperkt gebruik van haar bevoegdheden en instrumenten. Mocht zij daar in de toekomst ruimer gebruik van gaan maken (en dat is zeker voorstelbaar), dan heeft dat voor het werk van de Griffie grote consequenties. In hoofdstuk 4 hebben wij de ontwikkelingen rondom democratie en politiek beschreven. Dat hebben wij gedaan aan de hand van de driehoek tussen burger, politiek en media. Die houden elkaar in een soort houdgreep. De vraag die daarbij aan de orde is, is of de parlementariërs in Eerste en Tweede Kamer erin zullen slagen om in dit mediatijdperk toch kwaliteit te leveren en tegelijk de relatie met hun kiezers warm te houden. Op basis van deze drie hoofdstukken schetsen wij vervolgens in hoofdstuk 5 een viertal toekomstbeelden: scenario’s van de Eerste Kamer in het jaar 2020. Elk van die scenario’s stelt andere eisen aan de inhoudelijke ondersteuning. De scenario’s zijn ontworpen langs twee assen. De eerste as betreft een al dan niet beperkte rolinvulling door de Eerste Kamer. De tweede as geeft aan of de Tweede Kamer er in slaagt om haar kwaliteitsambitie te realiseren.

6


In ons laatste hoofdstuk adviseren wij de Griffie. Dat doen wij allereerst door bij elk scenario te beredeneren welke inhoudelijke ondersteuning de Eerste Kamer nodig heeft. Daarna geven wij adviezen aan de Griffie voor de korte en lange termijn. Die voor de korte termijn betreffen de ontwikkeling van een organisatievisie, het borgen van de kwaliteitszorg en de ontwikkeling van een krachtig HRM-beleid. De adviezen voor de lange termijn bestaan enerzijds uit een aantal no regret maatregelen. Maatregelen die in elk van de scenario’s verstandig zijn: een investering in digitale ontwikkelingen en in de kennis van Europa en een versterking van de samenwerking met netwerkpartners. Anderzijds bestaan de lange termijn adviezen uit een oproep om als Griffie nu al te reflecteren over de handelingsopties voor het geval bepaalde scenario’s zich in de toekomst zullen voordoen. Concreet: bezie wat nieuwe instrumenten (enquête) of thema’s van de Eerste Kamer in de toekomst van de Griffie zullen vragen, denk na over je werkwijze wanneer de Eerste Kamer een meer reflectieve benadering kiest en bezie tot slot de mogelijkheden tot het herbergen van politiek assistenten.


7

De vergaderzaal De vergaderzaal van de Eerste Kamer ademt een sfeer van traditie en reflectie; alsof de tijd heeft stilgestaan.

8


1

Inleiding

De Eerste Kamer der Staten-Generaal opereert traditiegetrouw in de luwte en hetzelfde kan gesteld worden voor de Griffie. Voor het eerst in haar geschiedenis staat de Griffie in een onderzoek centraal. Dominante context voor de Griffie vormt uiteraard de Eerste Kamer zelf, een instituut dat in de loop van de geschiedenis heeft gezocht naar een optimale rolinvulling en regelmatig bekritiseerd is om haar toegevoegde waarde. Temidden van andere vormen van ondersteuning die de Eerste Kamerleden ook hebben, ademt de Griffie met die Eerste Kamer mee. Hoe kan zich dit in de toekomst verder ontwikkelen en wat betekent dit voor de Griffie? Dit hoofdstuk geeft een eerste verkenning van de positie van de Eerste Kamer en van de Griffie van die Kamer. Die verkenning levert een aantal spanningsvelden op. Mede op basis hiervan komen wij tot de probleemstelling van dit onderzoek.

1.1

een van oudsher omstreden instituut

“Het Nederlandse staatsbestel moet wel zeer uit zijn evenwicht raken -en de kans daarop is gering- wil het voeren van een politieke discussie over het bestaan van de Eerste Kamer weer zinvol worden. Zelfs in de ‘revolutiejaren’ 1848 en 1918 en in de ‘roerige’ jaren zestig is de positie van de Eerste Kamer immers niet echt bedreigd geweest. Dat dit in de nabije toekomst wel het geval zal zijn, valt niet te verwachten. In dat licht is het voor politici wellicht een goede gedachte het debat over de Eerste Kamer – waartoe wij eveneens discussies over bijvoorbeeld het terugzendrecht rekenen – maar eens te beëindigen. Die discussies zijn wellicht aardig voor de studeerkamer en leuk voor journalisten, maar leveren politiek gezien niets op”1. Binnenhof 22 in Den Haag. Een onopvallend statig gebouw aan het plein waar het hart van onze parlementaire democratie klopt. Dáár zetelt de Eerste Kamer der StatenGeneraal. Volgens velen de chambre de réflexion van ons constitutionele staatsbestel. Doorgaans een bolwerk van traditie en eruditie, waar 75 senatoren in betrekkelijke stilte hun werk doen. Maar schijn bedriegt. Vele voormalig bewindslieden kunnen er over meepraten. Die Eerste Kamer kan ook haar tanden laten zien. In het recente verleden sneuvelden er wetsvoorstellen over het referendum en de gekozen burgemeester. Met vergaande politieke gevolgen. Op die momenten wendden de camera’s zich af van de doorgaans roeriger Tweede Kamer. In die Tweede Kamer dachten de leden op zulke momenten beslist niet: “het is stil aan de overkant…”. De Eerste Kamer, onze Senaat, is niet onomstreden. Al vanaf haar oprichting in 1815 staat haar bestaansrecht ter discussie. Maar eigenlijk heeft zij – zie ook het hierboven weergegeven citaat – alle stormen overleefd. In de kleine twee eeuwen van haar bestaan heeft zij altijd twee kerntaken gehad: het controleren van de regering en het toetsen van de kwaliteit van wetgeving. Die laatste kerntaak drukt uit dat “(…) het nut eener Eerste Kamer (…), meer gelegen is in het voorkomen van het kwaad dan in het stichten van het goede”2.

Inleiding

9

Tegenwoordig zeggen wij ook wel dat de Eerste Kamer ons land dient te behoeden voor eventuele wetgevingsblunders van de Tweede Kamer. Fouten zijn voorstelbaar in een tijd waarin de Tweede Kamerleden onder toenemende druk van de media staan. Tegelijk zijn er stemmen die voor de Eerste Kamer ook een rol zien in ‘het stichten van het goede’ wat dan gepaard zou gaan met meer macht, meer bevoegdheden, meer werk. Hoe kan zich dit in de toekomst verder ontwikkelen?

1.2

positionering

Bij nadere beschouwing is er iets interessants aan de hand met de Eerste Kamer. De klassieke kerntaken blijven onaangetast, maar in de uitvoering daarvan springen vier vormen van positionering in het oog, namelijk de Eerste Kamer als een instituut dat: a.

Politieke tegenstellingen overbrugt3

De Eerste Kamer wil politieke tegenstellingen niet uit de weg gaan, maar wenst deze te overbruggen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de Senaat er doelbewust voor kan kiezen om één woordvoerder namens alle partijen het debat met de regering te laten voeren. Op die manier wil zij de eensgezindheid van de Eerste Kamer benadrukken. b.

Gefragmenteerd en verkokerd denken tegengaat4

De Eerste Kamer wil inhoudelijke dwarsverbanden tussen verschillende beleidsterreinen onderkennen en departementsoverstijgend met de regering in debat gaan. Door middel van thematische debatten wil zij op die manier een toegevoegde waarde ten opzichte van de Tweede Kamer realiseren. Daarmee wil zij haar karakter als ‘instituut tegen de waan van de dag’ behouden. c.

Een proactieve rol speelt in Europese dossiers5

Sinds dit millennium is de Eerste Kamer opvallend actief ten aanzien van ‘Europa’. Op tal van manieren speelt de Eerste Kamer nu een rol in Europese dossiers. Bijvoorbeeld door adviezen aan de regering over haar standpuntbepaling in de Europese Unie of door de organisatie van internationale symposia en Europadebatten. d.

Een andere positie in het wetgevingsproces inneemt

De Eerste Kamer dicht zichzelf bij de beoordeling van de kwaliteit van wetgeving een nieuwe positie toe in het wetgevingsproces. Zij ziet zichzelf minder aan het einde van de lijn van besluitvorming; eerder is zij onderdeel van een cirkel geworden. Dit is aan de orde wanneer wetsvoorstellen, bijvoorbeeld kaderwetgeving, voorzien worden van vervolgwetgeving 6. Voorts valt op dat de Eerste Kamer sinds een aantal jaren investeert in haar zichtbaarheid. Dit leidt onder andere tot veel aandacht voor haar website, het uitgeven van jaarverslagen en het faciliteren van publicaties in wetenschappelijke tijdschriften. Langs

10


die weg wil de Eerste Kamer laten zien wat zij heeft toegevoegd in het wetgevingsproces om het effect van haar werk te verhogen en om verantwoording af te leggen. Veto’s, toezeggingen van de regering en ‘novelles’ worden dan ook precies bijgehouden en gepubliceerd. De website van de Eerste Kamer is voor ambtelijk Nederland zelfs toonaangevend ten aanzien van het dossier Europa.

1.3

een bescheiden ambtelijke ondersteuning

De Eerste Kamer wordt in haar werk ambtelijk ondersteund door een Griffie. De Griffie heeft historisch gezien altijd een relatief kleine omvang gehad, zeker afgezet tegen de Griffie van de Tweede Kamer en tegen die van andere parlementen in Europa. Daarvoor worden diverse redenen genoemd. Zo werkt een senator deeltijd en is de opvatting dat de senatoren hun werk zelf moeten kunnen doen gezien hun expertise en de netwerken waartoe zij toegang hebben. Een beperkte ondersteuning stimuleert politieke partijen bovendien ‘kwaliteit’ af te vaardigen. De wens is ook dat senatoren op hoofdlijnen blijven. Men zou niet willen faciliteren dat de leden van de Eerste Kamer in details verzanden. Een te grote ondersteuning van de leden van de Eerste Kamer zou de constitutioneel bedoelde machtsbalans tussen beide Kamers kunnen verstoren. In hun zoektocht naar informatie is de Griffie slechts één van de bronnen voor senatoren. Zij kunnen ook putten uit andere bronnen zoals hun eigen netwerken en de politieke partij waarvan zij lid zijn. Eén en ander neemt niet weg dat de Griffie het afgelopen decennium een forse groei heeft doorgemaakt. Die groei is voor een belangrijk deel tot stand gekomen onder invloed van de versterkte oriëntatie van de Eerste Kamer op Europa. Een boeiende vraag, die de Griffie zelf ook bezig houdt, is of die groei voldoende is geweest en of de Griffie voldoende geëquipeerd is om toekomstige ontwikkelingen met succes het hoofd te bieden.

1.4

spanningsvelden

Onze eerste verkenningen doen vermoeden dat de Eerste Kamer en de Griffie in een aantal spanningsvelden opereren. De Eerste Kamer Instituut in relatie tot partijpolitiek Het eerste spanningsveld manifesteert zich in de verhouding tussen de ambitie van de Eerste Kamer om zich als instituut te positioneren tot het strijdkarakter dat elk parlement nu eenmaal heeft7. Met andere woorden: hoe verhoudt de ambitie om partijpolitieke tegenstellingen te overwinnen zich tot de kernwaarde ‘conflict’ die inherent is aan een dergelijke arena? Circulair proces in relatie tot eindstation De Eerste Kamer mag zichzelf dan zien als onderdeel van een cirkel in het wetgevingsproces, formeel blijft zij de laatste schakel. Hoe verhouden die zelf gepercipieerde en de formele werkelijkheid zich tot elkaar?

Inleiding

11

Luwte in relatie tot openbaarheid Een derde ogenschijnlijk spanningsveld manifesteert zich naar aanleiding van de kennelijke behoefte aan strategische communicatie van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer wil zichtbaar zijn. Die behoefte doet vermoeden dat er ook een ambitie is om de Senaat meer te positioneren als een platform voor publiciteit. Hoe verhoudt die ambitie zich tot de traditionele positionering ‘in de luwte’? De Griffie Neutraliteit in een politieke omgeving Het belangrijkste spanningsveld voor de Griffie lijkt het waarborgen van de kernwaarde ‘neutraliteit’ in een politieke omgeving. Hoe doet zij dat en welke dilemma’s dienen zich hierbij aan? Dienstbaarheid in een veranderende omgeving Een andere spanning kan voortvloeien uit de kernwaarde ‘dienstbaarheid’ die we voorlopig vooronderstellen bij de Griffie op grond van haar taakstelling. Bijvoorbeeld veranderingen in de rolinvulling van de Eerste Kamer kunnen nieuwe eisen met zich meebrengen. Hoe kan de Griffie meebewegen met veranderende wensen en waar liggen grenzen?

1.5

probleemstelling

De vraag van de Griffie of zij voldoende toekomstbestendig is ingericht en de voorlopig geïdentificeerde spanningsvelden, vormen het vertrekpunt van ons onderzoek. Wij komen tot de volgende probleemstelling voor ons onderzoek. Welke inhoudelijke ondersteuning van de Eerste Kamer is denkbaar in het licht van hedendaagse ontwikkelingen rondom democratie en politiek, gezien de rol en ambitie van de Eerste Kamer, en wat betekent dit voor de Griffie? Deze hoofdvraag vertaalt zich in een aantal onderzoeksvragen. 1. Wat is het domein van de Eerste Kamer en welke spanningsvelden spelen een rol? 2. Wat is het domein van de Griffie van de Eerste Kamer en welke spanningsvelden spelen een rol? 3. Hoe verhoudt de inhoudelijke ondersteuning van de Griffie van de Eerste Kamer zich tot andere vormen van ondersteuning van de leden van die Kamer? 4. Welke ontwikkelingen rondom democratie en politiek kunnen relevant zijn voor de rol en ambitie van de Eerste Kamer? 5. Wat kunnen de onderzoeksbevindingen betekenen voor de inhoudelijke ondersteuning van de Eerste Kamer, specifiek voor de rol van de Griffie?

12


1.6

onderzoeksopzet en verantwoording

Centraal onderzoeksobject is de Griffie. De focus van de Griffie zelf is gericht op interne organisatieontwikkeling op de korte termijn. Daarvoor is sinds 2003 een aantal acties in gang gezet. Momenteel spreekt men over een fase van ‘consolidatie’ na een forse groei de afgelopen jaren. Ons onderzoek is vooral toekomstgericht en omgevingsgeoriënteerd. Het gaat in grote lijnen voorbij de korte termijnfocus op zoek naar de lange termijn oriëntatie, redenerend vanuit de omgeving waarin de organisatieontwikkeling plaats moet vinden. Deze invalshoek past binnen de toenemende aandacht voor strategie in overheidsorganisaties8. De Griffie dient specifiek de Eerste Kamer en maakt deel uit van het parlementaire stelsel. Dit stelsel is vanuit grondwettelijk perspectief statisch beschreven, maar is in werkelijkheid onderhevig aan dynamiek door maatschappelijke ontwikkelingen en trends in de democratie. Het stelsel evolueert onder invloed van die dynamiek voortdurend. In het ontwerp van ons onderzoek is er daarom voor gekozen eerst terug te kijken naar hoe de Eerste Kamer en de Griffie zijn geëvolueerd tot hoe ze nu functioneren. Vervolgens kijken wij vooruit door maatschappelijke ontwikkelingen en trends in het democratisch bestel te duiden. Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal schetsen wij vier scenario’s waarin de kern(on)zekerheden rondom de toekomstige ontwikkeling van de Eerste Kamer zijn geëxpliciteerd. De scenario’s illustreren wat in het licht van de actuele trends in politiek en democratie denkbaar is in de ontwikkeling van de Eerste Kamer en wat dit zou kunnen betekenen voor de toekomstige inhoudelijke ondersteuning van de Eerste Kamer. De eindadvisering aan onze opdrachtgever is gebaseerd op deze scenario’s en onze eerdere analyse van de Griffie. Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen en te komen tot een goed advies aan onze opdrachtgever hebben wij langs meerdere sporen informatie verzameld: • Literatuuronderzoek (zie bijlage 1). • Analyse van documenten van onze opdrachtgever. • Een expertsessie met een vertegenwoordiging van de Griffie. • Het bijwonen van enkele kamerdebatten en de conferentie van Europese Senaten. • Interviews met diverse gesprekspartners (zie bijlage 2).

De interviews zijn gevoerd aan de hand van een open vragenlijst die mede was opgezet met het doel om ‘de wereld achter de spanningsvelden te duiden (zie bijlage 3). Daarbij hebben wij tevens openheid aan de dag gelegd door ons niet af te sluiten voor andere werkelijkheden: spanningsvelden die wij vooraf niet hebben geïdentificeerd, maar die wel degelijk relevant bleken te zijn. Onze opdrachtgever heeft er bij ons op aangedrongen zeer terughoudend te zijn met het interviewen van senatoren. Om toch voldoende informatie te verzamelen over de Eerste Kamer en haar werkzaamheden, hebben wij, in overleg met onze opdrachtgever, voornamelijk senatoren met een bestuurskundige achtergrond c.q. achtergrond als hoogleraar geïnterviewd.

Inleiding

13

1.7

leeswijzer voor dit rapport

De hoofdstukken 2 en 3 zijn beschrijvend en analyserend van aard. In hoofdstuk 2, dat het antwoord geeft op de eerste onderzoeksvraag, wordt de Eerste Kamer in historisch perspectief geschetst en wordt gekeken naar haar huidig functioneren. Hoofdstuk 3 heeft de Griffie in relatie tot andere vormen van inhoudelijke ondersteuning voor Kamerleden tot onderwerp en beantwoordt daarmee de tweede en derde onderzoeksvraag. Het vierde hoofdstuk, dat verkennend van aard is, kantelt het onderzoek richting de toekomst en richt de blik extern. Het antwoord op de vierde onderzoeksvraag over ontwikkelingen rondom politiek en democratie komt daarin aan bod. Deze toekomstverkenning wordt doorgezet in hoofdstuk 5 waarin een aantal scenario’s is geschetst voor de toekomstige ontwikkeling van het parlementaire stelsel die volgens ons relevant zijn voor de inhoudelijke ondersteuning van de Eerste Kamer. Samen met de bevindingen uit eerdere hoofdstukken vormen de scenario’s de opmaat voor de beantwoording van onze probleemstelling in hoofdstuk 6. De opties voor de Griffie binnen de mogelijke scenario’s worden daarin behandeld. In het hoofdstuk wordt onderscheid gemaakt tussen organisatieadviezen die wij in alle gevallen – welk scenario zich ook voor zal doen – van belang achten en adviezen die ‘scenario-afhankelijk’ zijn.

14


Inleiding

15

Het plafond Het rijk gedecoreerde plafond versterkt de sfeer in de vergaderzaal.

16


2

De Eerste Kamer

De Eerste Kamer is regelmatig onderwerp geweest van maatschappelijk en politiek debat, maar wat is eigenlijk de formele en informele context waarin de Eerste Kamer haar taken uitvoert? Na de eerste verkenningen van ons onderzoek in het vorige hoofdstuk, nemen wij nu eerst de Eerste Kamer verder onder de loep in een beschrijvend en een analyserend deel. Daarmee geven wij antwoord op de eerste deelvraag van onze probleemstelling: wat is het domein van de Eerste Kamer en welke spanningsvelden spelen een rol? Onze analyse leidt tot een doorkijk die relevant is voor onze scenario’s en de advisering aan de opdrachtgever.

2.1

beschrijving

Wij beschrijven de Eerste Kamer allereerst vanuit een kort historisch perspectief. Daarna geven wij haar domein weer. Tot dat domein rekenen wij haar constitutionele taken, haar verkiezing en samenstelling, haar rolinvulling door de eeuwen heen, haar werkwijze, de instrumenten die haar ter beschikking staan, haar rol ten opzichte van Europa en de relevante actoren in haar omgeving. Ook kijken wij kort naar de positie van Senaten in internationaal perspectief. 2.1.1


Nederland kent sinds 1815 een tweekamerstelsel. De Eerste Kamer is opgericht op verzoek van de Belgische leden van de Grondwetscommissie. Een wijziging van de Grondwet was in die dagen noodzakelijk vanwege de samenvoeging van de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden. De Zuidelijke leden wilden dat hun adel een vaste plaats in de Staten-Generaal werd toegezegd. De koning, Willem I, stond hier niet onwillig tegenover op voorwaarde dat hij de leden van de Eerste Kamer zelf mocht benoemen. Een bijkomend voordeel voor hem was dat hij hierdoor de Tweede Kamer in toom kon houden. De Eerste Kamer had om die reden de naam het Bolwerk van de Troon te zijn met als taak “het voorkomen van overijling bij de besluitvorming en den troon omringen door een bolwerk waartegen alle partijen afstuiten”9. Hoewel de leden van de Eerste Kamer na 1848 indirect gekozen werden, konden alleen personen met enig aanzien lid worden. Zij waren rijk, regionaal georiënteerd en lokale grootheden. De meerderheid van de leden had bovendien ervaring in het openbaar bestuur en meer dan 80% had een academische opleiding. Het individualisme was groot. Dit leidde er toe dat in de Eerste Kamer niet of nauwelijks aan club- en machtsvorming werd gedaan. De Eerste Kamer was veelal gematigd en terughoudend in haar opstelling, enkele uitzonderingen daargelaten. Aan het einde van de negentiende eeuw was er dan ook niet zo zeer discussie over het voortbestaan van de Eerste Kamer, wel over de samenstelling.

De Eerste Kamer

17

Tussen 1888 en 1917 volgt een overgangsperiode. Van een negentiende-eeuws particularistisch en op inkomen gebaseerd stelsel naar een twintigste-eeuws georganiseerd en democratisch partijstelsel. Gelijktijdig ontstond een politisering van de Eerste Kamer, waarna de stemverhouding steeds meer langs politieke scheidslijnen verliep. Toch was er nog geen sprake van formele fracties. Lange debatten waren de eerste twee decennia van de twintigste eeuw uitzonderlijk. Langzaam maar zeker verdween het meer exclusieve karakter als ware de Eerste Kamer een Heerensociëteit. Onderwijzers, predikanten en middenstanders deden hun intrede. De Eerste Kamer was tussen 1917 en 1940 minder een politieke factor dan in de twee decennia daarvoor. Vanaf 1917 stond het lidmaatschap van de Eerste Kamer voor iedereen open, de eisen die partijen aan hun kandidaten stelden beperkten de toegang. Bestuurlijke ervaring was vooralsnog de belangrijkste basis voor het lidmaatschap van de Eerste Kamer. Door de geringere rol van de Eerste Kamer nam de discussie over haar bestaan af. De partijen die voor afschaffing waren kozen er voor om, zolang de Eerste Kamer bestond, er maar het beste van te maken. Na de Tweede Wereldoorlog kende Nederland een klimaat waarin nauwelijks sprake was van grote conflicten. De Eerste Kamer opereerde steeds meer in de luwte. Nog slechts een enkele keer werd de suggestie geopperd om de Eerste Kamer af te schaffen. Hiervoor was nooit een meerderheid te vinden. In de jaren zestig ontstond een grotere diversiteit aan fracties. Dit kwam onder andere door de uitbreiding van het aantal zetels van 50 naar 75. Vermeldenswaard zijn voorts de jaren 1971 en 1983. In 1971 verscheen het rapport van de staatscommissie Cals – Donner. Deze commissie ging in op het tweekamerstelsel en op de taak en plaats van de Eerste Kamer. Een meerderheid sprak zich uit voor handhaving, een minderheid was voor afschaffing van de Eerste Kamer 10. De resultaten van de staatscommissie waren beperkt. De Grondwetswijziging van 1983 leverde geen staatkundige vernieuwing op, maar zorgde wel voor een versterking van de positie van de Eerste Kamer door een andere verkiezingsprocedure11. In de laatste twee decennia van de twintigste eeuw is de kritiek steeds vaker dat er onvoldoende tijd was voor een zorgvuldige behandeling van wetsvoorstellen in de Tweede Kamer. Dit zorgde ervoor dat de Eerste Kamer zich met een sterkere legitimatie kon gaan richten op de bewaking van de kwaliteit van de wetgeving, waarbij zaken als overgangsrecht, uitvoerbaarheid, en mogelijke strijdigheid met Grondwet en internationale verdragen een belangrijke rol speelden12. Door het afdwingen van de novelle in 1974 en door een intensiever gebruik van de motie wist de Eerste Kamer haar formeel louter ’hinderende’ rol om te zetten in een constructieve13. Die nieuwe rol was erop gericht de kwaliteit van wetsvoorstellen hetzij daadwerkelijk te verbeteren, hetzij aan te kleden door uitspraken over de interpretatie van wetsartikelen. Daar waar de Tweede Kamer speelruimte verloor door gedetailleerde regeerakkoorden, kon de Eerste Kamer terrein winnen. De afgelopen tien jaar hebben ook minder gevestigde partijen zitting genomen in de Eerste Kamer. De Socialistische Partij, met een traditie die van oudsher sterk op buitenparlementaire actie is gericht, is daar een voorbeeld van.

18


2.1.2

Het domein van de Eerste Kamer

Constitutionele taken Het constitutionele domein van de Eerste Kamer is sinds 1815 niet veranderd. De Grondwet geeft de Staten-Generaal een aantal speciale rechten om haar taken op het gebied van wetgeving en controle goed uit te kunnen voeren, te weten het budgetrecht en het enquêterecht. Leden van beide Kamers hebben daarnaast het recht om het kabinet vragen te stellen en het recht om moties in te dienen. De Tweede Kamer heeft bovendien nog een aantal exclusieve rechten om haar taken uit te oefenen, te weten het recht van amendement en het recht van initiatief. Die rechten heeft de Eerste Kamer niet. Verkiezing en samenstelling De Eerste Kamer bestaat uit 75 leden. De leden worden indirect gekozen door de leden van Provinciale Staten. In de regel zijn de leden lid van een politieke partij. Daar waar Tweede Kamerleden veelal beroepspolitici zijn, combineren Eerste Kamerleden hun functie vaak met een andere (hoofd)functie. Sinds 1983 vinden de verkiezingen elke vier jaar plaats. De manier van samenstellen van Senaten zou volgens Knippenberg weinig invloed hebben op hun macht. De organisatie, bevoegdheden en politieke mores des te meer14. Van belang is dat deze verkiezingen niet parallel lopen met de verkiezingen van de Tweede Kamer. Hoewel het nog niet is voorgekomen, is het mogelijk dat de Eerste Kamer een significant andere samenstelling kent dan de Tweede Kamer. De regering kan dus ook in een situatie komen waarin ‘de regeringsfracties’ geen meerderheid hebben in de Eerste Kamer. Rolinvulling: gebruik van rechten en bevoegdheden De Eerste Kamer waakt vooral tegen de waan van de dag, maar betracht hierbij tegelijk terughoudendheid. De leden van de Eerste Kamer maken van oudsher veel minder gebruik van hun rechten dan die van de Tweede Kamer. Zo blijkt het controleren van het regeringsbeleid in de eerste plaats een taak van de Tweede Kamer te zijn. De kerntaak van de Eerste Kamer kan dan ook omschreven worden als het toetsen van voorgenomen wetgeving op de aspecten rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en doelmatigheid. Op de vraag in hoeverre de Eerste Kamer echt voorziet in een kwaliteitstoetsing wijzen verschillende respondenten erop dat het aantal senatoren met een hoge juridische expertise beperkt is. Huishoudelijke Commissie en College van Senioren Direct na de verkiezingen wijst de Eerste Kamer uit haar midden een voorzitter aan. De voorzitter vormt samen met de twee ondervoorzitters de Huishoudelijke Commissie en wordt ondersteund door de Griffier. De Commissie besluit over belangrijke beheersmatige zaken en over de vaststelling van taken en instructies van de plaatsvervangende griffiers. Voor de politieke afstemming en advisering aan de voorzitter is er het College van Senioren. Dit College bestaat uit de voorzitter en de fractievoorzitters van alle politieke partijen en wordt eveneens ondersteund door de Griffier. Het College adviseert onder andere over de agenda van de plenaire vergadering. Daarop worden wetsvoorstellen geplaatst, nadat de betreffende commissies daarover eindverslag hebben uitgebracht. Ook behandelt het College complexe thema’s waar de Eerste Kamer als instituut mee te maken krijgt en neemt het daarover gezamenlijke standpunten in.

De Eerste Kamer

19

Werkwijze De behandeling van wetsvoorstellen verloopt via commissies die zijn ingericht naar beleidsterreinen. De Eerste Kamer kent er momenteel zestien. De behandeling van wetsvoorstellen vindt vooral schriftelijk plaats. In de korte vergaderingen bepalen de leden van de commissies onder meer wanneer het wetsvoorstel op de agenda van de plenaire vergadering van de Eerste Kamer geplaatst wordt. De behandelende commissie kan in de voorbereidingen op de plenaire behandeling besluiten om deskundigen en belanghebbenden gericht te bevragen, bijvoorbeeld in de vorm van een ronde tafel of hoorzitting. Het gaat dan om het verwerken van informatie waarover de Kamer nog niet beschikt, of om antwoorden te verkrijgen op vragen rond de kwaliteit van het wetsvoorstel, zoals het haar in door de Tweede Kamer aanvaarde vorm heeft bereikt. Als bij de voorbereiding van een wetsvoorstel adviesorganen betrokken zijn geweest, kan het ook wenselijk zijn om, vanwege wijzigingen in het oorspronkelijke wetsontwerp of vanwege commentaren van uitvoerders en belanghebbenden, een adviesorgaan een gericht nader advies te vragen. Dit gebeurt in toenemende mate. Deze werkwijze illustreert dat in toenemende mate naar samenhang tussen wetsvoorstellen wordt gezocht. Om dit te realiseren wordt in commissies meer en meer thematisch gewerkt. De functie van senator is een deeltijdfunctie. Formeel staat er één dag per week voor, maar vrijwel alle senatoren geven aan er meer tijd aan te besteden. De laatste tijd gaan er stemmen op om de werktijden uit te breiden. Anderen stellen daartegenover dat een uitbreiding de essentie van het senatorschap zou aantasten. Immers, een deeltijdfunctie dwingt senatoren om zich met de hoofdlijnen bezig te houden en stelt ze in staat om een andere hoofdfunctie te bekleden. Aanvullende instrumenten Behalve de klassieke bevoegdheden (zie constitutionele taken) beschikt de Eerste Kamer ook over andere instrumenten. Allereerst kan zij tijdens de schriftelijke en mondelinge behandeling van een wetsvoorstel proberen de regering toezeggingen te ontlokken over de uitleg van de wetsartikelen of over de praktische uitwerking daarvan. Bij de toepassing van wetten wordt namelijk door rechters rekening gehouden met het debat in de Eerste Kamer en met de daarbij gegeven uitleg van wetsartikelen. Verder kan de Eerste Kamer de regering ertoe dwingen de behandeling van een wetsvoorstel op te schorten of in te trekken. Dit is bijvoorbeeld het geval als tijdens de behandeling blijkt dat een fout in het wetsvoorstel zit of dit op andere bezwaren stuit. Er is sprake van een novelle wanneer het kabinet vervolgens met een reparatiewetsvoorstel komt. Deze niet wettelijk geregelde reparatieslag kan worden beschouwd als een verkapte vorm van amendement. De aanvullende instrumenten zijn in de loop van de staatsrechtelijke geschiedenis ontstaan en geëvolueerd. De terughoudende opstelling van de Eerste Kamer maakt dat er beperkt – twee à drie keer per jaar – gebruik van wordt gemaakt. Europa De Eerste Kamer heeft zich het afgelopen decennium sterk op Europa gericht. Haar website heeft zelfs faam opgebouwd door het dossier Europa. Aangezien steeds meer nationale wetgeving voortvloeit uit Europese maatregelen wil zij in een zo vroeg mo-

20


gelijk stadium adviseren over voorgenomen Europees beleid dat in Brussel wordt ontwikkeld. Een belangrijke taak is het uitvoeren van de zogenaamde ‘subsidiariteitstoets’. Hiertoe is sinds 2006 een tijdelijke gezamenlijke commissie van de Eerste Kamer en Tweede Kamer ingesteld die voorstellen van de Europese Commissie beoordeelt op subsidiariteit ten opzichte van het nationale niveau. Daarbij is de vraag aan de orde hoe in Nederland de verhouding tussen Eerste en Tweede Kamer wordt vorm gegeven in het licht van het Verdrag van Lissabon. Dat kent een versterkte rol toe aan de nationale parlementen in de Europese Unie. Daarbij geldt dat staatsrechtelijk de Eerste Kamer en Tweede Kamer een gelijkwaardige rol hebben bij de totstandkoming van Europees beleid15. Dit betekent dat een manier moet worden gevonden in de behandeling van Europese dossiers die recht doet aan de rolverdeling tussen beide Kamers. In haar brief van 28 april 2009 geeft de voorzitter van de Eerste Kamer hier verdere duidelijkheid over: ”Naar het oordeel van de Eerste Kamer is er geen noodzaak om de Tijdelijke Gemengde Commissie Subsidiariteitstoets een permanente status te verlenen (…)”16 Met andere woorden, beide Kamers houden hun eigen rol, maar de voorzitter benadrukt wel dat de beide Kamers elkaar zoveel mogelijk dienen te versterken door samenwerking. Door overlap in de werkzaamheden te voorkomen, kan een zo groot mogelijk aantal voorstellen worden behandeld. De Eerste Kamer zal nog in overleg gaan met de Tweede Kamer om te komen tot procedureafspraken. Relevante actoren en omgeving De omgeving van de Eerste Kamer wordt in belangrijke mate bepaald door de route die een wetvoorstel doorloopt. Na behandeling van een wetsvoorstel in de Ministerraad gaat het wetsvoorstel naar de Raad van State voor advies. Deze toetst op kwaliteit van beleid, juridische kwaliteit en wetstechnische kwaliteit. Het eindoordeel (dictum) van de Raad van State kan variëren van ‘instemming’ tot ‘zeer negatief’. Het advies van de Raad van State wordt vaak opgevolgd en verwerkt in het wetsvoorstel. Bij een negatief oordeel, waarop het voorstel wordt aangepast, moet dit eerst weer terug naar de ministerraad. De Koningin stuurt het uiteindelijke wetsvoorstel naar de Tweede Kamer. Daar kan de behandeling in een aantal ronden plaatsvinden. De Tweede Kamer beschikt immers over het recht van amendement. Het initiatief voor een wetsvoorstel kan ook uitgaan van de Tweede Kamer. Na goedkeuring van een wetsvoorstel door de Tweede Kamer wordt het doorgezonden voor behandeling in de Eerste Kamer. Met andere woorden: de regering, de Raad van State en de Tweede Kamer zijn voor de Eerste Kamer de meest relevante actoren in een wetgevingsproces. Rechterlijke constitutionele toetsing Tot op heden toetst alleen het parlement wetten aan de Grondwet, maar dit kan veranderen. De Eerste Kamer heeft eind 2008 een initiatiefwetsvoorstel aangenomen dat constitutionele toetsing door de rechter mogelijk moet maken17. Op dit moment is Nederland het enige land in West-Europa zonder een Constitutioneel Hof. Door rechterlijke constitutionele toetsing toe te staan, zal de rol en toegevoegde waarde van de Eerste Kamer in het wetgevingstraject kunnen veranderen. Senaten in internationaal perspectief De positie van Europese Senaten loopt uiteen qua functie en bevoegdheden. Zo heeft in landen met een federale inrichting de Senaat een duidelijker regionale oriëntatie.

De Eerste Kamer

21

Daarbij worden ook de (wetgevende) bevoegdheden van de individuele bondsstaten vertegenwoordigd. De focus op wetgevingskwaliteit en reflectie delen de Senaten met elkaar. Uit vergelijkend onderzoek18 in Groot-Brittannië, Duitsland, Frankrijk en Nederland wordt duidelijk dat de Eerste Kamer vooral meerwaarde heeft bij grondwetswijzigingen. In Frankrijk en Groot-Brittannië vervullen de Senaten de reflectiefunctie door het houden van parlementaire enquêtes. Op deze wijze verwerft de Senaat zich een expertisefunctie, waardoor de regering niet meer om de bevindingen van de Eerste Kamer heen kan. Hoewel de Eerste Kamer in Nederland de bevoegdheid heeft om enquêtes uit te voeren, heeft zij hier tot op heden nooit gebruik van gemaakt. In tegenstelling tot de Senaten in Frankrijk, Groot-Brittannië en Duitsland, komt de Eerste Kamer bij wetgeving pas als laatste aan de beurt en heeft zij maar een beperkt aantal wet-gevingsbevoegdheden. Hoewel een uitgebreide studie naar andere Europese Senaten en hun Griffies niet tot de scope van ons onderzoek behoorde, leert literatuurstudie dat de Eerste Kamer in vergelijking tot andere landen een beperkte rolopvatting kent en een relatief kleine Griffie heeft om haar te ondersteunen.

2.2

analyse

In onze analyse van de Eerste Kamer richten wij onze aandacht op twee zaken: • Het duiden en begrijpen van de eerder genoemde spanningsvelden. • Het identificeren en open staan voor nieuwe spanningsvelden.

2.2.1

Instituut in relatie tot partijpolitiek

Instituut Van den Berg analyseert het parlement als een instelling die in sociologische zin drie stelsels van duurzame sociale betrekkingen herbergt: een arena, een marktplaats en een instituut19. In de arena kristalliseren partijpolitieke machtsverhoudingen zich uit, op de marktplaats worden belangen gewogen en uitgeruild en als instituut treedt de Kamer op over de volle breedte. Wij hebben eerder vastgesteld dat de Eerste Kamer zich in toenemende mate als instituut profileert. Dit is waarneembaar aan de hand van een aantal symbolen. Volgens Stone is de essentie van probleemdefinitie in de politiek gelegen in symbolische weergave. Een symbool is iets wat iets anders tot uitdrukking brengt. De betekenis van een symbool is afhankelijk van de interpretatie of het gebruik ervan. Een symbool kan een object zijn, een persoon, een plaats, een woord, een lied, een gebeurtenis, maar ook een logo op een T-shirt. Symbolen worden collectief gecreëerd20. Het streven van de Eerste Kamer om als instituut op te treden, wordt op tal van manieren gesymboliseerd. Sinds 2003 brengt de Senaat een eigen jaarverslag uit, met een voorwoord van de voorzitter. In de plenaire vergaderingen zitten de leden van de Eerste Kamer door elkaar en niet persé als fractie bij elkaar. De Eerste Kamer kan er verder voor kiezen om één woordvoerder namens alle partijen (óók de oppositie) het debat met de regering te laten voeren. Tot slot is een uniek en voor de Eerste Kamer belangrijk symbool het ‘ College van Senioren’ waar de fractievoorzitters van alle politieke partijen vaak in unanimiteit tot standpunten komen.

22


In ons onderzoek zijn wij op zoek gegaan naar de achtergrond van deze profilering als instituut. Wij zijn verschillende motieven op het spoor gekomen die een verklaring kunnen vormen. Het eerste motief is een overlevingsmotief. Al sinds haar oprichting wordt de toegevoegde waarde van de Eerste Kamer bediscussieerd en gaan er buiten de Eerste Kamer stemmen op om deze maar af te schaffen. Deze dreiging vanuit de omgeving is kennelijk niet zonder betekenis en leidt tot ‘institutionele reflexen’. In dit geval de reflex om zichzelf ‘groot te maken’ en de eigen toegevoegde waarde te laten zien. De wens om als Eerste Kamer meer zichtbaar te worden en daar strategische communicatie voor in te zetten, kan hier vermoedelijk mede uit worden verklaard. De drang om als instituut in stand te blijven kan ook worden afgeleid uit de ‘inkapselende’ werking van het instituut. Partijen en senatoren die aanvankelijk kritisch zijn over de Eerste Kamer, passen zich langs de weg van secundaire socialisatieprocessen allemaal aan. Zo is op een weblog van een Eerste Kamerlid te lezen hoe een bij aanvang recalcitrante senator gebruik maakt van het recht van interpellatie, een zeldzaamheid in de Eerste Kamer. Langzaam transformeert deze echter naar een veel gematigder stijl. Wat hier eigenlijk gebeurt, is dat de politieke context van de Eerste Kamer wordt gedepolitiseerd. Echter, volgens Van den Berg is de parlementaire orde per definitie een politieke orde21. Het depolitiseren van die orde is volgens hem een zaak van bewust politiek handelen. Die heeft tot doel om individuele fracties en parlementariërs ruimte te verschaffen en om anderen ‘aanpassing op te dringen’. Het tweede motief voor de positionering als instituut is machtspolitiek van aard. De Eerste Kamer is invloedrijker indien zij een wet met algemene stemmen aanvaardt of verwerpt. Unanimiteit wordt door de regering doorgaans geassocieerd met ‘boven de partijen staan’. Het derde motief kan als een kwaliteitsmotief omschreven worden. In de Senaat leeft een vrij brede bezorgdheid over het functioneren van de parlementaire democratie en meer in het bijzonder over de kwaliteit van de wetgeving zoals die door de Tweede Kamer wordt aangeleverd. De vele moties en amendementen kunnen een wetsvoorstel ‘verminken’. Vanuit het bewustzijn van haar kerntaak werpt de Eerste Kamer zich op als de belangenbehartiger van de wetgevingskwaliteit. Het zijn juist die – wel spaarzame – momenten dat partijen bereid zijn om hun partijpolitieke lijn te verlaten en als instituut te opereren. Ter nuancering van de door de Eerste Kamer geleverde kwaliteitstoetsing past het om op deze plaats de kritiek van verschillende respondenten naar voren te halen dat er kamerbreed bezien op het juridisch niveau van senatoren zelf ook wel valt af te dingen. Een ander punt van kritiek is dat ondanks de rol van bewaker van wetgevingskwaliteit nog vaak slechte wetten aangenomen worden door de Eerste Kamer omdat partijpolitieke belangen prevaleren. Een ander gezamenlijk streven naar kwaliteit vormt het (twee)jaarlijks overleg dat sinds enige tijd plaats heeft tussen de Raad van State en de Eerste Kamer en de Algemene Rekenkamer en de Eerste Kamer, al dan niet in haar geheel of met een aantal commissies. Dat overleg kan mede gezien worden als een reactie op de bezorgdheid van die partijen over de kwaliteit van wetgeving dat haar vanuit de Tweede Kamer be-

De Eerste Kamer

23

reikt. Zeker het verschijnen van de Rekenkamer als nieuwe speler aan dit firmament is een opmerkelijk gegeven. Immers, in onze eerdere beschrijving identificeerden wij de Rekenkamer niet als een relevante partij in de primaire door het wetgevingstraject bepaalde omgeving van de Eerste Kamer. Nu de uitvoeringskant van regelgeving meer aandacht krijgt, wordt de Rekenkamer echter ook een relevante actor. Een vierde motief tot slot is partijpolitiek van aard. Volgens sommigen wordt het instituut ook wel aangegrepen om partijpolitieke standpunten meer kracht bij te zetten door deze te verkondigen en te verpakken als standpunt van het instituut als geheel. Met andere woorden: achter de opvatting van ‘het instituut’ gaan dan opvattingen van één of meerdere fracties schuil, maar zeker niet van allemaal. Partijpolitiek De keerzijde van de instituutgedachte wordt gevormd door de partijpolitiek, het arenamodel. Fracties volgen in de regel de lijnen van ‘de partijpolitiek’. Er is veelvuldige afstemming tussen fracties van de Eerste en Tweede Kamer. Regeringsgezinde fracties voelen zich gebonden aan het regeerakkoord. Maar soms balt de Eerste Kamer tot een eenheid en wijkt zij van die lijn af. Sinds ongeveer tien jaar leert de politieke werkelijkheid dat ministers in de Eerste Kamer ten val gebracht kunnen worden. Daarvoor was het gevoel vrij breed: “De Eerste Kamer stuurt geen kabinetten naar huis22”. De percepties over de mate waarin dit model in de Eerste Kamer haar werking heeft, verschillen. Aan de ene zijde van het spectrum geldt de opvatting dat ‘alles in de Eerste Kamer politiek is’. Volgens deze opvatting gaat achter de toepassing van schijnbaar objectieve criteria voor wetgeving, altijd een politieke lading schuil. Objectiviteit past niet in een arena. Soms wordt die politieke lading vermomd achter de opvatting van ‘het instituut’ van de Eerste Kamer. De andere kant van het spectrum wordt gevormd door de opvatting dat het deskundigheidsargument relatief zwaarder weegt in de Eerste Kamer: partijpolitieke argumenten zijn hier relatief laat in de wetsbehandeling aan de orde. Tussen deze beide extremen bevinden zich tal van nuances. Volgens sommigen kan het partijpolitieke belang – los van de fase in het wetgevingsproces – nooit worden uitgesloten. Zelfs niet wanneer een senator het woord voert vanuit zijn expertise of discipline en in die discipline geldt als een landelijke autoriteit. In die zin koesteren de senatoren een ‘gezonde achterdocht’ naar elkaar. De Eerste Kamer lijkt een hybride orgaan waarin nooit helemaal duidelijk is welke rationaliteit (de juridische of de politieke) werkelijk aan de orde is. Anderen herkennen de politisering van de Eerste Kamer alleen bij gevoelige dossiers als euthanasie of het homohuwelijk. Relatie tussen instituut en partijpolitiek In hoeverre manifesteert de relatie tussen de Eerste Kamer als partijpolitieke arena en als instituut zich als een spanningsveld? Dit is gedeeltelijk het geval, namelijk voor zover arena en instituut moeilijk van elkaar te onderscheiden zijn. Daarmee wordt bijvoorbeeld bedoeld dat voor actoren moeilijk te identificeren is of vanuit partijpolitiek belang wordt gehandeld danwel vanuit ‘institutioneel’ belang. Een voorbeeld is dat argumenten over kwaliteit van wetgeving neutraal worden gepresenteerd maar wel degelijk een partijpolitieke invalshoek hebben. Voor zover het onderscheid helder is, biedt

24


het instituut de randvoorwaarden waarbinnen de politieke arena tot wasdom kan komen. Voor het hanteren van de spanning in de politieke arena is de meest herkenbare ‘coping strategy’ dat de fracties de lijnen volgen van ‘de partijpolitiek’. Optreden als ‘instituut’ is daaraan meestal ondergeschikt. Het partijpolitieke element verdwijnt in de spaarzame gevallen dat de Eerste Kamer tot het oordeel komt dat er sprake is van een zodanig slecht wetsvoorstel dat deze met een ‘veto’ moet worden getroffen. In interviews met respondenten worden deze memorabele momenten graag en frequent aangehaald23. Het instituut ontleent er status en kracht aan en alle partijen ‘profiteren’ ervan. 2.2.2

Circulair proces in relatie tot eindstation

De voorzitter van de Eerste Kamer stelt in het voorwoord van haar jaarbericht “dat de Senaat minder aan het einde van een wetgevingsproces staat met een redelijk overzichtelijk voortraject, en eerder onderdeel van een cirkel is geworden”24. De huidige wetgevingspraktijk wordt in het jaarbericht geschetst als een cyclisch proces. In het najaar van 2005 werd dit al opgemerkt door het College van Senioren25. De Eerste Kamer constateert zelf dat dit op gespannen voet staat met de veronderstelling dat de Eerste Kamer het eindstation van het wetgevingsproces is26. Gesprekspartners van buiten de Eerste Kamer herkennen deze metafoor nauwelijks. Sterker, de meeste respondenten vinden het ook onwenselijk als de Eerste Kamer haar positie aan het einde van de pijplijn van het wetgevingsproces zou verlaten. “De Eerste Kamer is een onderdeel van de ‘checks and balances’ in ons democratisch systeem. Het is geruststellend dat er nog een dergelijk instituut is nu de Tweede Kamer steeds meer onderhevig raakt aan populistische tendensen en mediaturbulentie. De Eerste Kamer is een ‘vangnet’, de hoeder van het staatsrecht: we houden het wel ordentelijk…” 27. Gesprekspartners van de Eerste Kamer en de Griffie schetsen een beeld van een toenemende complexiteit van wetgeving. Een volwaardige beoordeling van wetgeving wordt steeds complexer: een wet is vrijwel niet meer op zichzelf te zien, maar enkel nog als onderdeel van een groter bouwwerk. Zo komen er Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) voort uit wetgevingsvoorstellen, nog voordat de Eerste Kamer de formele wet heeft goedgekeurd. De oorzaken hiervan zijn de nauwe samenhang tussen wetsvoorstellen (zowel Europees als nationaal), ingrijpende wijzigingen in het voortraject, ruimere delegatiegrondslagen en ingewikkelde uitvoeringsregelgeving bij kaderwetten of de grootte dan wel de impact van een wetsvoorstel28. De Eerste Kamer wil hierop reageren door nadrukkelijker naar de samenhang tussen wetsvoorstellen te kijken. Experimenten als ‘themadiscussies’ illustreren dit. Het gegeven dat dit nog experimenten zijn, illustreert tevens dat het nog niet geborgd is in de werkwijze van de Eerste Kamer. Relatie tussen circulair proces en eindstation In hoeverre manifesteert zich de relatie tussen de positie van de Eerste Kamer als onderdeel van een circulair proces en als eindstation van een wetgevingsproces, als een spanningsveld? Dat lijkt niet het geval. Het wetgevingsproces is wel complexer en omvattender geworden. Dat vraagt van de Eerste Kamer om een bredere blik en kennis van voorstellen tot regelgeving die zich nog in het voortraject bevinden c.q. kennis van regelgeving dat op andere niveaus tot stand komt. Hierdoor dient bij de toetsing van de kwaliteit van wetgeving ‘samenhang met andere materiële en formele wetgeving’

De Eerste Kamer

25

meer nadruk te krijgen bovenop andere criteria als rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Materieel zit de Eerste Kamer echter nog steeds aan het einde van de pijplijn. Zij beoordeelt nog steeds ten finale de specifieke voorliggende wet en is juist door die positie in staat ‘het land te behoeden voor gekkigheid’. 2.2.3

Luwte in relatie tot openbaarheid

Luwte “Als je in de politiek een zaak geheim wil houden, begin er dan over in de Eerste Kamer”29. “Als er al een bezoeker in de Eerste Kamer rondloopt, dan is de kans groot dat die door een bode wordt besprongen met de vraag: en wat doet u hier eigenlijk”30? Twee citaten die indiceren dat de Eerste Kamer haar werk doet in relatieve beslotenheid. Men zou ook kunnen zeggen: in een sfeer van formele openheid. Zo zijn de commissievergaderingen officieel openbaar, maar de facto liggen er tal van drempels. Als geïnteresseerde buitenstaander moet de interesse voor de parlementaire geschiedenis wel heel groot zijn om te gaan luisteren in een kleine kamer waar niet eens stoelen voor bezoekers zijn. Wat is de werkelijkheid achter deze beslotenheid? Volgens een door ons geïnterviewde senator heeft deze beslotenheid te maken met de behoefte van de Eerste Kamer om ‘perverse prikkels’ te weren. Daaronder wordt verstaan: de behoefte om maatschappelijke vraagstukken niet te simpel en eendimensionaal voor te stellen. Maar ook de behoefte om persoonlijk charisma niet te veel toe te laten. Daarvoor betaalt men graag de prijs van een gebrek aan transparantie en openheid. De prijs van ‘een geur van achterkamertjespolitiek’. Respondenten wijzen graag op het verschil met ‘de overkant’, waar de Kamerleden voortdurend in de gaten gehouden worden door camera’s. Waar de publieke tribune niet alleen in de vergaderzaal, maar ook in de commissiekamers goed bezet is met journalisten en andere belangstellenden. In de Eerste Kamer niets van dat alles. Haar intrinsieke saaiheid nodigt niet uit voor journalisten. Hardop uitgesproken gedachten blijven binnenskamers en worden niet gelijk in ‘chocoladeletters’ weergegeven in de pers. “Ik ben een groot voorstander van achterkamertjes. Daar gebeuren de mooiste dingen” 31. Onze analyse is dat de luwte van de Eerste Kamer een belangrijke bestaansvoorwaarde is voor haar functioneren als chambre de réflexion. Luwte creëert de randvoorwaarden waarbinnen een verzoening van de juridische en de politieke rationaliteit tot stand kan komen. In de luwte kunnen senatoren tegen elkaar zeggen: “De politieke verhoudingen en de juridische kwaliteit van dit wetsvoorstel overziend, moet het maar op deze manier”. Zoals het bijvoorbeeld ging bij de behandeling van het wetsvoorstel over de gemeentelijke herindeling van Den Haag en omgeving. Op dat voorstel bestond veel kritiek, ook in technische zin. Een deel van de Kamer slikte die bezwaren echter in. Het argument hiervoor was dat er een einde moest komen aan de langdurige bestuurlijke onduidelijkheid voor de regio. Het voorstel was weliswaar niet optimaal, maar uiteindelijk wel het meest haalbare. Bovendien ontbrak een alternatief. Juist de relatieve onzichtbaarheid van de Eerste Kamer maakt bepaalde compromissen mogelijk. Er is weinig kans op gemor van-

26


uit de politieke achterbannen. Hoe de verzoening van rationaliteiten precies tot stand komt, wordt voor het grote publiek niet zichtbaar. Zodra er wekelijks belangstelling van Den Haag Vandaag voor deze processen zou zijn, zou een verlamming intreden. De Eerste Kamer zou haar onderscheidend vermogen ten opzichte van Tweede Kamer verliezen. Openbaarheid Toch is er ook een tegenbeweging gaande. De Eerste Kamer ziet het sinds enige jaren steeds meer als haar plicht om zich te verantwoorden voor wat zij doet en voor de wijze waarop zij haar taken vervult. Hiervoor was een kanteling wenselijk van beslotenheid naar zelfbewuste verantwoording door openbaarheid en zichtbaarheid32. Die kunnen op verschillende manieren worden gerealiseerd. In ieder geval is dat niet gebeurd in een vorm dat toegankelijkheid van commissies voor het publiek wordt gestimuleerd. Formeel is het mogelijk; in de praktijk eigenlijk niet. Wel is geïnvesteerd in voorlichtingspakketten voor belangstellende bezoekers van het Binnenhof. Ook is er groeiend aandacht voor strategisch informeren. Dit heeft onder andere geleid tot de opzet van een kwalitatief hoogwaardige website waarop alles te vinden is wat in de Eerste Kamer omgaat en het jaarverslag waarin de voorzitter van de Eerste Kamer het instituut nadrukkelijk voor het voetlicht brengt. Op die manier wil de Eerste Kamer verantwoording afleggen en laten zien wat zij aan invloed heeft weten te realiseren om de toegevoegde waarde van haar werk te verhogen. Veto’s, toezeggingen van de regering en ‘novelles’ worden dan ook precies bijgehouden en gepubliceerd. Maar openbaarheid en zichtbaarheid kunnen zich ook manifesteren in het optreden van politieke partijen die de Eerste Kamer beschouwen als een regulier podium voor publiciteit. Zoals vandaag de dag de SP en in het verleden D’66, de PPR en de CPN. De rechtsstatelijke vraag die hiermee rijst is wat deze ontwikkeling betekent voor de kerntaak van de Eerste Kamer, namelijk het toetsen op kwaliteit van wetgeving. Anders geformuleerd: hoe kan de Eerste Kamer ons land behoeden voor ‘gekkigheid’ van gestapelde en onge breidelde wetgeving wanneer zij de schijnwerpers opzoekt? Inherent aan dit ‘verlaten van de luwte’ lijkt het verschijnsel dat sommige tradities in de Eerste Kamer allengs verdwijnen of afzwakken. Zo verlaten de bodes niet meer achterwaarts de zaal. Meer dan voorheen zijn er veel contacten vanuit de commissies met maatschappelijke groeperingen. Zelfs worden regels met voeten getreden: het direct aanspreken van senatoren in plaats van via de persoon van de voorzitter, schriftelijke bijdragen voor behandeling in de commissies die buiten de termijnen aangeleverd. Kortom: een ogenschijnlijke verandering van de mores. Mogelijk hangt deze afkalving van tradities en uitbreiding van contacten samen met een hogere doorstroom en daarmee gepaard gaande verjonging van Eerste Kamerleden. De afkalving van tradities wordt door sommigen opgevat als ‘symptomen van rommeligheid’. Anderen zien het nauwelijks en spreken van modernisering; meegaan in de maatschappelijke trend van verkleining van machtsafstand en alle verschijnselen die daar dan bij horen. De interessante vraag is van welke onderliggende politieke of maatschappelijke processen deze symptomen een uiting zijn. Volgens Van Eeten worden de tradities van de parlementaire orde van oudsher geassocieerd met academische waarden zoals reflectie; het ondergraven van die orde wordt juist in verband gebracht met zaken als verval en spektakel33. Van den Berg spreekt hier van een ‘doelbewuste politisering van de parlementaire orde’. Expressieve politiek eist nu eenmaal veel parlementaire ruimte op 34.

De Eerste Kamer

27

Relatie tussen luwte en openbaarheid In hoeverre manifesteert de relatie tussen luwte en openbaarheid als een spanningsveld? Er kan zeker sprake zijn van spanning maar de Eerste Kamer lijkt daar haar weg in gevonden te hebben. De ‘coping strategy’ is dat men vooral streeft naar een vergroting van de zichtbaarheid van het te verrichten en verrichte werk door informatie ter beschikking te stellen. Deels om te laten zien dat de Eerste Kamer toegevoegde waarde heeft, deels om haar invloed te vergroten en deels om verantwoording af te leggen aan het volk dat zij indirect representeert. Het werk zelf daarentegen doet men liever in alle rust. De Eerste Kamer is maar één dag per week bijeen en alleen de plenaire vergadering is goed toegankelijk. Ook de media laten de Eerste Kamer met rust. Kennelijk is de luwte functioneel in het werk, net als de actieve communicatie over – de vruchten van – het werk dat is. 2.2.4

Een aanvullend spanningsveld: Eerste Kamer versus Tweede Kamer

Artikel 51 lid 1 van de Grondwet stelt: “De Staten-Generaal bestaan uit de Tweede Kamer en de Eerste Kamer”. Vanuit de parlementaire geschiedenis is het primaat feitelijk bij de Tweede Kamer komen te liggen. Echter, de voorzitter van de Eerste Kamer treedt op als de voorzitter wanneer de Staten-Generaal in vergadering bijeen is. Van den Berg spreekt hier over een ‘nulsom spel’: alle publieke aandacht die naar de ene Kamer gaat, gaat ten koste van de ander. Alles wat de Eerste Kamer goed doet, kan niet steeds rekenen op warm onthaal bij de Tweede Kamer (en omgekeerd). Over het politiek primaat binnen de Staten-Generaal is geen discussie. Toch zien wij vraagstukken rond de balans in de taakverdeling tussen Eerste Kamer en Tweede Kamer steeds terugkomen. Door de geschiedenis heen laait immers de discussie over het voortbestaan van de Eerste Kamer vooral op naarmate deze zich sterker profileert. De versterkte legitimering van de Eerste Kamer ten aanzien van de wetgevingskwaliteit is het gevolg van minder aandacht daarvoor in de Tweede Kamer. In de herbezinning van de Eerste Kamer over haar rol in het Europese domein wordt formele gelijkwaardigheid vastgesteld, maar wordt feitelijk gezocht naar de toegevoegde waarde ten opzichte van de Tweede Kamer; Knippenberg noemt dit ‘assisterend optreden’. Het lijkt erop dat de Eerste Kamer en Tweede Kamer in hun rolinvulling tot op zekere hoogte communicerende vaten zijn. Hierbij aangetekend dat door het feit dat Eerste Kamerleden parttimers zijn en beperkt worden ondersteund, de Eerste Kamer zich automatisch moet matigen in het naar zich toetrekken van competenties. Het spanningsveld tussen beide Kamers kan toenemen wanneer de Tweede Kamer haar ambities uit haar recente zelfreflectie in daden omzet35. In die reflectie spreekt de Kamer in meerderheid de wens uit om zich sterker als instituut te positioneren, om meer naar de uitvoerbaarheid van wetgeving te kijken en om constitutionele waarden weer in het vizier te krijgen. Uitvoerbaarheid van wetgeving en constitutionele waarden behoren uitdrukkelijk ook tot het domein van de Eerste Kamer. Die spanning kan ook toenemen als de Eerste Kamer activistischer wordt en ruimer gebruik maakt van haar bevoegdheden, zoals het recht van enquête. Hoe dit verder uit kan werken, zullen wij verkennen in hoofdstuk 5.

28


2.3

doorkijk

Met het oog op de te ontwikkelen scenario’s en het advies aan onze opdrachtgever, besluiten wij met een aantal reflecties. De geschiedenis van de Eerste Kamer is niet turbulent, maar door de decennia heen zijn er wel degelijk aanzienlijke fluctuaties in rolopvatting, rolinvulling en samenstelling van de Senaat herkenbaar. De constitutionele taken zijn niet veranderd, de wijze waarop deze taken worden uitgeoefend wel enigszins. Het gebruik van instrumenten heeft zich ook ontwikkeld buiten de formele bevoegdheden om. Voorbeelden hiervan zijn de invoering van de novelle, het ontlokken van toezeggingen, het voeren van beleidsdebatten en de rol van de Eerste Kamer bij Europese weten regelgeving. De Eerste Kamer profileert zich als instituut rond haar kerntaak van wetgevingskwaliteit. De afgelopen tien jaar heeft zich een – zij het bescheiden – tendens tot politisering ingezet. Van het instituut Eerste Kamer gaat een dwingende kracht tot aanpassing uit, waardoor partijen snel accommoderen zodra ze van die Kamer deel uitmaken. Dat neemt niet weg dat nieuwe vormen van expressieve politiek kunnen leiden tot verandering van de mores van het instituut. Van de door ons vooronderstelde spanningsvelden zijn de relatie tussen instituut en arena en die tussen luwte en openbaarheid in het huidige tijdsgewricht reëel gebleken. Voor beide spanningsvelden geldt dat de Eerste Kamer zo sensitief is voor haar omgeving dat zij daar voor nu haar weg wel in heeft gevonden; zij heeft daar effectieve ‘coping strategies’ voor. Dit is echter een fragiel evenwicht dat snel kan worden verstoord. Vraagstukken rond de balans in de taakverdeling tussen Eerste Kamer en Tweede Kamer zien wij overal terugkomen. In het geval van een veranderde rolopvatting of rolinvulling van één van beider Kamers heeft dit al snel gevolgen voor de andere Kamer. De vraag is of de Kamers elkaar nu aanvullen of met elkaar concurreren. De Eerste Kamer is tot op heden een vrij getrouwe afspiegeling van de vertegenwoordiging in de Tweede Kamer. Door het verschil in moment van verkiezingen en het groeiend aantal zwevende kiezers wordt de kans groter dat de samenstelling van de Eerste Kamer significant afwijkt van de Tweede Kamer. Dit kan in de toekomst tot verschuiving in machtsverhoudingen leiden. De afgelopen tien à vijftien jaar bleek ‘Europa’ voor de Eerste Kamer een niche in de parlementaire werkzaamheden. Dit heeft geleid tot een ruimere rolopvatting. Men is zeer actief geworden op dit dossier vanuit de oprechte zorg dat het dossier te weinig aandacht kreeg. Een toenemend belang van Europa als bestuurslaag heeft gevolgen voor de Eerste Kamer. Het is niet uitgesloten dat in de toekomst nieuwe niches ontstaan voor de Eerste Kamer. Dit hangt in belangrijke mate af van de wijze waarop de Tweede Kamer haar taken uitvoert.

De Eerste Kamer

29

Griffier Al vanaf het prille begin ondersteunt de griffier de Eerste Kamer. Hij heeft een prominente vaste plaats in het gebouw.

30


3

De Griffie

De bijdrage van de Griffie aan een goed functioneren van de Eerste Kamer strekt zich uit van logistieke ondersteuning tot een strakke goed afgestemde agendavoering en het samenstellen van wetgevingsdossiers. In dit hoofdstuk richten wij de blik op de ondersteuning van de Eerste Kamer en specifiek op de inhoudelijke ondersteuning van de Griffie. Wij beantwoorden hier de tweede en derde deelvraag van onze probleemstelling in een beschrijvend en analyserend deel. Dit ronden wij af met een doorkijk die relevant is voor het vervolg.

3.1

beschrijving

Net als voor de Eerste Kamer beschrijven wij de Griffie allereerst vanuit een kort historisch perspectief. Daarna geven wij het domein van de Griffie weer. Tot dat domein rekenen wij de constitutionele taken van de Griffier, de organisatie van de Griffie, haar werkwijze en diensten, haar kernwaarden en haar waardering door de opdrachtgever. 3.1.1


Sinds haar oprichting wordt de Eerste Kamer ondersteund door een Griffier. Al in 1363 werd in het Engelse parlement een ‘clerk’ benoemd. Van oorsprong betekent clerk: iemand die kan lezen en schrijven. Aangezien veel leden van het parlement destijds analfabeet waren, was de voornaamste taak van de clerk het voorlezen van documenten. Een dienende rol, procedureel, uitvoerend en reactief van aard. In 1576 werd de eerste Griffier van de StatenGeneraal aangesteld. Het ambt stond in hoog aanzien en werd 125 jaar door erfopvolging bekleed door leden van de regentenfamilie Fagel. De Griffiers uit de beginperiode waren allen van adel, pas daarna werden ook burgers aangesteld. Tot 1980 waren het alleen juristen die het ambt op zich namen. Ook zijn meerdere Griffiers Kamerlid of lid van de Raad van State geweest. Hun toewijding was vaak aanzienlijk, zij waren verdedigers van stijl en decorum en bleven in de regel jarenlang in functie. Vanaf 1980 toonden de Griffiers veel belangstelling voor Europa. De Griffier die in 1993 aantrad, zorgde voor een betere toerusting van de Eerste Kamer om zicht te houden op Europese regelgeving. Dit leidde rond de eeuwwisseling tot de oprichting van het Europees Bureau van de Eerste Kamer (EBEK) binnen de Griffie. Hiermee deed een vorm van inhoudelijke ondersteuning van kamerleden door de Griffie haar intrede; een belangrijk kantelmoment in de geschiedenis van de Griffie. Tot dat moment was er vanuit de Griffie eigenlijk alleen inhoudelijke ondersteuning door de Griffier. Die ondersteuning is na 2003 substantieel uitgebreid. ‘De Kanteling’36 had als doel de ambtelijke ondersteuning bij de informatieverwerking te verbeteren. De behandeling van wetsvoorstellen die niet als hamerstuk worden afgedaan, worden sindsdien ondersteund met een voorberei-

De Griffie

31

dend dossier dat wordt samengesteld door de Griffie. De Griffie heeft als gevolg van de uitbreiding van de inhoudelijke ondersteuning in een relatief beperkte tijd (ca. vijftien jaar) een sterke groei doorgemaakt. De sterkste groei vond plaats vanaf 2003 en is dus in belangrijke mate toe te schrijven aan de toegenomen werklast door Europa. 3.1.2

Het domein van de Griffie

Constitutionele taken De functie van de Griffier is vastgelegd in de Grondwet. Artikel 61, lid 2 bepaalt dat de Eerste en Tweede Kamer ieder een eigen Griffier benoemen. De taken van de Griffier zijn37: • Het voorbereiden van de vergaderingen. • Het zorg dragen voor de verslagen van de Kamer, het College van Senioren, de

Huishoudelijke Commissie en de andere commissies. • Het adviseren en bijstaan van de Kamervoorzitter. • Het adviseren van de Kamerleden over de agenda en werkzaamheden van de Kamer. • Het adviseren over staatsrechtelijke en procedurele zaken. • Het vertegenwoordigen van de Kamer, indien gewenst.

De organisatie De Griffier wordt in zijn taken bijgestaan door de Griffie. De organisatie van de Griffie heeft een tweeledig karakter in die zin dat er twee verschillende dienstverlenende processen gemanaged worden. Ten eerste het constitutionele, primaire proces met diverse inhoudelijke aspecten. Daarnaast is er het facilitaire proces. De organisatie van de Griffie ziet er in 2009 als volgt uit. Griffier

Secretariaat

Afdeling Bedrijfsvoering

Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning

De Griffie van de Eerste Kamer is in vergelijkend perspectief beperkt van omvang met 48 formatieplaatsen. Dit is vergelijkbaar met de Griffie in een grote gemeente. De Griffie van de Tweede Kamer is veel groter en telt ca. 600 medewerkers. Ook internationaal gezien is de Griffie van de Eerste Kamer één van de kleinste in de wereld. De Afdeling Bedrijfsvoering verzorgt de ondersteuning op het gebied van facilitaire zaken, personeel, financiën, post, reprografie en archief. De Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning staat de vaste en bijzondere Kamercommissies bij door beleidsvorming, informatievoorziening, agendabeheer, tekstverwerking, registratie, archivering en communicatie. De Eerste plaatsvervangend griffier is het hoofd van deze afdeling die 28 formatieplaatsen telt. De feitelijke inhoudelijke ondersteuning wordt geleverd door

32


de Griffier (1), de Eerste plaatsvervangend griffier (1), plaatsvervangend griffiers (3), stafmedewerkers (6) en informatiespecialisten (7). De plaatsvervangend griffiers en stafmedewerkers zijn veelal juridisch geschoold, maar in de aard wel generalisten. Het inschalingsniveau bewerkstelligt dat de ‘beginnende jurist’ de bereikbare doelgroep is op de arbeidsmarkt. Werkwijze en diensten De Griffie werkt voor de Kamer als geheel. Opdrachten verlopen via de Voorzitter van de Eerste Kamer, via de voorzitters van de commissies, het College van Senioren en via de Huishoudelijke Commissie. De afstemming over de aard van het werk en de ruimte die de Griffie heeft, vindt plaats binnen de Huishoudelijke Commissie van de Eerste Kamer. Zij vormt als het ware de raad van toezicht over de Griffie. Het werk van de Griffie is vooral procedureel van aard, maar wordt steeds procesmatiger. Het startpunt ligt bij een wetsvoorstel uit de Tweede Kamer of bij een nieuw Europees dossier. De plaatsvervangend griffier maakt voor zijn/haar commissies continu lijsten van te behandelen voorstellen en dossiers. Wekelijks stelt hij of zij per commissie een voorlopige agenda op, inclusief een behandelvoorstel. De plaatsvervangend griffier kan aan de commissie een suggestie doen om ter ondersteuning een wetgevingsdossier op te stellen. Dit dossier wordt opgesteld door een stafmedewerker, maar de plaatsvervangend griffier blijft verantwoordelijk. In een wetgevingsdossier wordt een overzicht gegeven van voor de Eerste Kamer relevante gegevens en feiten. Het voorafgaande deel van het besluitvormingstraject wordt in beeld gebracht. Dit betreft het advies van de Raad van State en de behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer. Daarnaast wordt het voorstel getoetst op aspecten van wetgevingskwaliteit. De criteria voor wetgevingskwaliteit zijn vastgelegd38. De dossiers worden aan Kamerleden aangeboden alvorens zij aan de behandeling van een wetsvoorstel of AMvB beginnen. Afhankelijk van de commissie en de medewerker van de Griffie is het mogelijk dat de medewerker ruimte krijgt en neemt om meer proactief en inhoudelijk aan de slag te gaan voor een commissie. Dit is echter geen usance. De inhoudelijke ondersteuning door de Griffie bestaat verder uit de volgende werkzaamheden: • Het bewaken van het vervolgtraject. Toezeggingen en aanvaarde moties worden ge-

registreerd om tijdige nakoming te bevorderen. • Het beantwoorden van individuele vragen van senatoren. Vragen en antwoorden

worden beschikbaar gesteld voor de gehele commissie of kamer. • Er worden samenvattingen gemaakt vanuit de woordelijke verslagen van vergade-

ringen. • Voor werkbezoeken worden een programma en een informatiedossier samengesteld. • Het ontsluiten van allerhande relevante informatie, onder andere via de website. • Het schrijven van speeches voor bijvoorbeeld de voorzitter van de Eerste Kamer.

In opdracht van het College van Senioren worden door de Griffie meer complexe beleidsnotities opgesteld; de zogenaamde ‘lange notities’. De opdrachten doen een zwaarder beroep op de beleidscapaciteiten van de griffiemedewerkers en zijn daarom gewild.

De Griffie

33

Kernwaarden Uit ons onderzoek blijken vier kernwaarden voor de Griffie: neutraliteit, dienstbaarheid, integriteit en kwaliteit. De eerste twee hadden wij reeds voorondersteld in paragraaf 1.4. De laatste twee hebben wij geïdentificeerd uit onze interviews met respondenten. De kernwaarden voor de Griffie zijn overigens niet vastgelegd. Neutraliteit komt tot uiting in het feit dat de Griffie werkt voor de Eerste Kamer of de commissie als geheel. De Griffie kan ook informatie beschikbaar stellen in antwoord op vragen van individuele senatoren, maar die is dan principieel ook beschikbaar voor andere leden. Elke schijn van verlies van neutraliteit moet worden voorkomen. Dienstbaarheid blijkt een andere kernwaarde. Zo veel als mogelijk wil de Griffie de Eerste Kamer, binnen de randvoorwaarden van neutraliteit en organisatorische beperkingen, van dienst zijn. Verschuiving in de rolopvatting van de Eerste Kamer en Eerste Kamerleden stelt andere eisen aan de dienstverlening door de Griffie. Dit werd bijvoorbeeld duidelijk rond het thema Europa dat aanleiding was voor uitbreiding van de inhoudelijke ondersteuning door de Griffie. Het rapport ‘De Kanteling’ uit 2003 illustreert de samenhang tussen rolopvatting en dienstverlening. Toen werd bepaald dat een (organisatorische) kanteling van de Griffie nodig was op meerdere punten. De aanleiding hiervoor was onder meer de geleidelijke uitbreiding van het takenpakket van Eerste Kamerleden en het tijdsbeslag dat daarmee gemoeid was. Om dit te bewerkstelligen is een aantal extra stafmedewerkers op beleidsniveau aangetrokken. Tevens werd in navolging van de koers van de Kamer voor de Griffie eveneens een kanteling van reactief naar proactief en van uitvoerend naar inhoudelijk ondersteunend ingezet. Integriteit is een dominant onderdeel van de professionaliteit van medewerkers. Integriteit ligt deels dicht tegen neutraliteit aan en typeert de houding of intentie van medewerkers om de neutraliteit te waarborgen en vast te houden aan de ondersteuning van de Kamer als geheel. Dit speelt bijvoorbeeld in de contacten met Kamerleden over individuele vragen. Bij twijfel kan bijvoorbeeld geopperd worden om de vraag via de commissie te laten stellen. Overigens is de ervaring dat Kamerleden integer omgaan met verzoeken aan medewerkers. De kernwaarde integriteit heeft ook betrekking op de persoonlijke politieke activiteiten van griffiemedewerkers. Die zijn niet verboden, maar mogen de professionaliteit als griffiemedewerker niet belemmeren. Daarvan zou bijvoorbeeld sprake zijn als een medewerker een nadrukkelijke rol binnen een partij vervult of publiceert voor die partij. De Griffie streeft te allen tijde een hoge kwaliteit van ondersteuning na. Dit komt tot uiting in diverse aspecten van de interne bedrijfsvoering: intern worden concepteindproducten (dossiers, notities, vraag en antwoord) collegiaal gereviewed. Ook toetst men af en toe het oordeel van de senatoren over de kwaliteit van de geleverde producten. In wervingsprocedures richt men zich op ‘toppertjes’: ambitie, analytische scherpte en doortastende houding zijn de vereiste competenties. Er zijn enkele procesbeschrijvingen. Toch is het streven naar kwaliteit sterk persoonsgebonden. Er is nog geen sprake van gestructureerd kwaliteitsbeleid, bijvoorbeeld met gebruikmaking van kwaliteitsmodellen (INK, ISO). Van het structureel auditen van de organisatie in een cyclus van Plan–Do– Check–Act evenmin. Ook vormt zoals gezegd het salariëringniveau een beperking om echte ‘toppers’ binnen te halen.

34


Waardering Uit ons onderzoek blijkt dat Eerste Kamerleden het werk van de Griffie hoog waarderen. Tevredenheid is er vooral over de klantgerichtheid, kwaliteit en tijdigheid van de ondersteuning. Tevens is er waardering voor de agendering en aanlevering van stukken (juistheid van agenda en stukken, stiptheid levering). Als verbeterpunt is in gesprekken met Kamerleden ‘scherpte’ genoemd. Dit heeft vooral betrekking op de wetgevingsdossiers waaruit de essentiële punten niet altijd even snel te traceren zijn. Daarnaast is er wel eens verschil van inzicht over de voorbereiding van het schrijven van speeches. Uitzondering op de tevredenheid is de waardering voor de middelen voor fractieondersteuning. 3.1.3

Andere vormen van inhoudelijke ondersteuning

Behalve de Griffie zijn er ook andere vormen van inhoudelijke ondersteuning voor Eerste Kamerleden. Wij schetsen een aantal van die andere vormen die wij op het spoor zijn gekomen. Daarbij aantekenend dat in de huidige situatie, ondanks alle vormen van ondersteuning, vooral de zelfredzaamheid van de senator voorop staat. Hiermee wordt bij de werving van senatoren al rekening gehouden. De functie van senator is een nevenfunctie. Veel leden vervullen een hoofdfunctie in het openbaar bestuur, de wetenschap, het onderwijs of het bedrijfsleven, of hadden voorheen een dergelijk functie. Op individueel niveau spreken veel kamerleden daarom hun eigen netwerk aan. Vanuit die hoofdfunctie kan soms ook op individueel niveau ondersteuning worden georganiseerd ten dienste van het senatorschap. Daarbij valt te denken aan het leveren van inhoudelijke expertise evenals secretariële en administratieve ondersteuning. Een andere individuele vorm van ondersteuning die voorkomt is de externe inhuur van assistentie. Senatoren huren soms voor eigen rekening ondersteunende capaciteit in, bijvoorbeeld een student-assistent of een ZZP’er voor één dag in de week. De partijkanalen voorzien ook in ondersteuning. Deze kunnen bijvoorbeeld de vorm aannemen van samenwerking met de Tweede Kamerfractie en de ondersteuning van die fractie. Inhoudelijke ondersteuning wordt dus zowel binnen als buiten de Eerste Kamer georganiseerd, komt voor op fractieniveau en individueel niveau, maar blijkt in de praktijk toch steeds beperkt van omvang. Eerste Kamerfracties ontvangen een zeer beperkt budget om in bijvoorbeeld secretariële ondersteuning voor de fractie te voorzien. Op eigen kosten kan de fractie deze ondersteuning uitbreiden.

3.2

analyse

Onze analyse van de Griffie van de Eerste Kamer loopt langs een aantal lijnen. Allereerst verkennen wij de informatiebehoefte van de Kamerleden. Daarna analyseren wij welke verschillende vormen van ondersteuning hen ter beschikking staan om in die behoefte te voorzien. De Griffie van de Eerste Kamer staat daarin centraal. Andere vormen van ondersteuning worden aanvullend op die dienstverlening georganiseerd. De Griffie wordt vervolgens gepositioneerd: welke rol vervult zij in de ondersteuning van de Kamerleden? Tot slot van deze analyse duiden wij de spanningsvelden waarin de Griffie werkzaam is.

De Griffie

35

3.2.1

Informatiebehoefte van senatoren

In de informatiebehoefte van leden van de Eerste Kamer wordt op een aantal manieren voorzien. Een belangrijke factor voor de behoefte aan informatie is de eigen expertise van senatoren. Zoals besproken zorgen de beperkte individuele en fractionele ondersteuning ervoor dat senatoren in behoorlijke mate zelfredzaam dienen te zijn in het doorgronden van voorstellen. Een andere belangrijke factor lijkt de rolopvatting: hoe ziet men het ambt van Eerste Kamerlid? Een Eerste Kamerlid dat zich, zoals oorspronkelijk bedoeld, alleen met de hoofdlijnen bezig houdt, heeft een andere informatiebehoefte dan een Kamerlid dat zich meer op details richt. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw was het lidmaatschap van de Eerste Kamer een bijbaan. Veel burgemeesters bijvoorbeeld deden dat ‘erbij’. In die vorm ontstaat er vanzelf een druk tot concentratie op de hoofdlijnen en lijkt de rolopvatting dan ook mede bepaald door de factor voor het ambt beschikbare tijd. Hoe meer tijd, hoe meer ruimte er is voor aandacht voor details maar ook voor het zoeken van samenhang met andere wetgevingstrajecten. Ook is in de rolopvatting van belang of men ruimte voelt voor- of behoefte heeft aan het toepassen van bevoegdheden zoals het recht van enquête of het afdwingen van novelles. Vandaag de dag lijken leden meer tijd te hebben en te nemen voor hun kamerwerk39. ‘Krasse knarren’ noemde een respondent deze groeiende groep van senatoren. Dit leidt ertoe dat sommigen zich meer met details bezig gaan houden. Ook lijkt er een groeiende behoefte en activiteit in de richting van een ruimere rolopvatting waarneembaar maar grosso modo blijkt die rolopvatting toch nog steeds restrictief te zijn. Twee andere factoren die de informatiebehoefte bepalen zijn de ervaring en de grootte van de fractie. Nieuwe leden hebben beperktere ervaring en hebben meer behoefte aan inzicht in de werkwijze, procedures, zeden en mores in de Eerste Kamer. Om hier aan tegemoet te komen worden introductiedagen georganiseerd voor nieuwe Eerste Kamerleden. Vanuit de Griffie is er de ervaring dat kleine fracties vaker een beroep doen op de Griffie dan grotere fracties. De aard en de politiek-bestuurlijke perceptie van het wetgevingsdossier kunnen van invloed zijn op de informatiebehoefte. Bij de behandeling van een wetsvoorstel zijn twee verschillende vormen van informatie relevant: technisch-inhoudelijke informatie (informatie over het voorstel en de feiten rondom het behandelingstraject tot dan toe) en zogeheten ‘radar’-informatie. Onder radarinformatie wordt de zachte informatie verstaan die aangeeft ‘hoe iets ligt in Den Haag’ (in de Tweede Kamer, bij andere partijen etc.). Afhankelijk van eigen expertise en contacten kan een senator meer of minder behoefte hebben aan technische- of radarinformatie. Los van de persoonlijke achtergrond van een Kamerlid kent de parlementaire behandeling van een wetsvoorstel een eigen dynamiek. De factor tijd is hierop van invloed. De periode tussen behandeling in de Tweede Kamer en behandeling in de Eerste Kamer kan nieuwe informatie opleveren. Ook de politieke perceptie van een dossier kan plots een nieuwe informatiebehoefte genereren. Bijvoorbeeld als het gevoel ontstaat dat iets niet klopt en de beantwoording door de bewindspersoon mistig is, dan ‘probeer je verder te prikken....’. Tot slot kan de informatiebehoefte ook door externe factoren beïnvloed worden.

36


Zo kan het aantal wetsvoorstellen dat in behandeling genomen dient te worden de behoefte aan ondersteuning beïnvloeden. De toename van het aantal Europese voorstellen is in deze een relevante factor (zie paragraaf 2.1.2) waardoor de capaciteit van de Griffie onder druk kan komen te staan. 3.2.2

Inhoudelijke ondersteuning

Voor onze analyse is verder interessant hoe de Griffie van Eerste Kamer gepositioneerd kan worden ten opzichte van de andere ondersteuning: welke rol vervult zij feitelijk bij de ondersteuning van de Eerste Kamer? Een belangrijk beginpunt voor de nadere duiding van de inhoudelijke ondersteuning blijft dat de ondersteuning van senatoren relatief beperkt is. Deze constatering baseren wij op de ondersteuning die Tweede Kamerleden en fracties ter beschikking staat. Daarnaast levert een verkennende internationale vergelijking ook dit inzicht op. Een beperkte ondersteuning vraagt om een grote mate van zelfredzaamheid. Dat lukt senatoren eerst en vooral door gebruik van eigen expertise en inzichten om hun rol in de Eerste Kamer te vervullen. Deze eigen expertise bestaat uit kennis en ervaring vanuit het dagelijkse werkterrein, eerdere en andere werkervaring etc. Het parttimerschap ‘dwingt’ tot een behandeling op hoofdlijnen, het snel doorgronden van (dikke stapels) voorstellen en het komen tot de essentie. Ten tweede doen senatoren een beroep op hun eigen netwerk. Hun positie in de samenleving en de partij maakt dit veelal mogelijk. Zij benutten dat netwerk zowel voor de inhoudelijke kant van voorstellen als voor de informatie ten behoeve van de politieke standpuntbepaling. Naast bovenstaande informatiekanalen die de zelfredzaamheid van senatoren mogelijk maakt, voorziet de Griffie als centrale actor in de ondersteuning in een informatiebehoefte van de Kamerleden. De Griffie draagt zorg voor een goed verloop van vergaderingen met agendering en stukken. De dienstverlenende rol wordt benadrukt. De Griffie vervult, zoals geschetst in de vorige paragraaf, vooral een rol in het verkrijgen van een compleet beeld over een wetsvoorstel en de context daarvan. Daarnaast zijn er uitstapjes naar meer complexe ‘klussen’. Secretariële ondersteuning aan partijen en partijpolitieke ondersteuning op fractie- en individueel niveau levert de Griffie niet. De kernwaarde neutraliteit begrenst daarmee ‘de dienstbaarheid’. Kamerleden zouden graag zien dat de Griffie de werkgeversrol van de inhuur van fractieondersteuning overneemt. Secretariële ondersteuning blijkt in de praktijk te leiden tot afname van beleving van werkdruk. De aanvullende ondersteuning is, zoals geschetst in de vorige paragraaf, beperkt en per partij en op individueel niveau per Kamerlid verschillend geregeld. Het is maar wat men ervoor over heeft en hoe gemakkelijk die extra ondersteuning georganiseerd en betaald kan worden. Zo organiseert een deel van de senatoren secretariële ondersteuning binnen hun tweede baan. Ook is het afhankelijk van de rolopvatting. Wie gedetailleerd wil werken en meer werk maakt van contacten met de samenleving of meer samenhang zoekt, heeft meer behoefte aan ondersteuning dan het Kamerlid dat op hoofdlijnen louter wetsvoorstellen wil beoordelen. Wie meer partijpolitiek wil profileren, organiseert meer politieke ondersteuning.

De Griffie

37

Alles overziend hebben wij het beeld dat de inhoudelijke ondersteuning naast de Griffie wisselend, in verschillende vormen, maar uiteindelijk beperkt is georganiseerd. De zelfredzaamheid domineert. 3.2.3

De Griffie gepositioneerd

Om de taakuitvoering door de Griffie nader te duiden maken wij een uitstapje naar de literatuur over andere griffies in ons staatsbestel: griffies bij het parlement, de rechterlijke macht, provincies en gemeenten. Die literatuur biedt een aantal bruikbare typeringen. Typeringen van Griffies Een eerste typering betreft het onderscheid tussen een proceduregriffie en een procesgriffie40. De proceduregriffie heeft vooral een instrumentele rol: zij ondersteunt haar opdrachtgever in het naleven van procedures en het faciliteren van vergaderingen door bijvoorbeeld de stukkenstroom. Een procesgriffie is meer inhoudelijk betrokken bij de politieke besluitvorming en treedt op als strategisch adviseur van haar opdrachtgever. Een griffie is hiertoe pas in staat als de standaardprocessen op orde zijn. Een andere, iets specifiekere typering baseert zich op de volgende dichotomieën41: • denker versus doener

Ligt de nadruk op uitvoerende werkzaamheden zoals het faciliteren van vergaderingen of op ontwikkelende taken zoals de positionering van het instituut en de totstandkoming van protocollen en kwaliteitskaders? • voortrekker versus uitvoerder

Vervult de griffie haar rol vanuit een proactieve werkwijze door initiatief te nemen of handelt zij reactief door slechts te voldoen aan de vraag van de opdrachtgever? • verbinder versus polarisator

Is de griffie gericht op het stimuleren van het debat door bestaande tegenstellingen zichtbaar en bespreekbaar te maken of wordt juist de samenwerking en het gemeenschappelijke opgezocht? • proces versus inhoud

Richt de griffie zich in het ondersteunen van het instituut op regels en procedures of op inhoudelijke aspecten? Wij komen tot het volgende beeld over de Griffie: de Griffie van de Eerste Kamer is te typeren als een proceduregriffie. De ondersteuning van de Griffie is in de eerste plaats gericht op een goed verloop van de vergaderingen door zowel facilitaire als inhoudelijke ondersteuning. De ontwikkelingsfase van de organisatie is deels activiteiten- en deels procesgeoriënteerd. De Griffie is meer doener dan denker. Het werk is vooral procedureel en gericht op een goed verloop van de commissievergaderingen. De inhoudelijke ondersteuning, tot uiting komend in informatiedossiers, is gericht op het in beeld brengen van het voortraject, procedures, achtergronden en uitleg en daarmee meer te typeren als ‘doen’.

38


De beleidsnotities die in opdracht van het College van Senioren opgesteld worden, zijn wel analytisch van aard en vragen meer in de rol van denker. Ons onderzoek leert verder dat de Griffie meer uitvoerder is dan voortrekker. De Griffie is volgend in het proces. Ondersteuning vindt in de regel plaats op verzoek van de Kamer, commissie of incidenteel individuele senatoren. Wel wordt vroegtijdig geanticipeerd op komende wetsvoorstellen. De mate waarin proactief handelen gevraagd dan wel toegestaan wordt varieert. De medewerkers van de Griffie maken een onderscheid naar de aard van de commissie en de persoon van de voorzitter. De ene commissie laat meer ruimte voor een proactieve en inhoudelijke inbreng dan een andere. Ook de voorzitters van de commissies verschillen in de mate waarin zij de Griffie ruimte bieden voor een proactieve en inhoudelijke rol. Voor medewerkers van de Griffie is dit een continu spanningsveld. De Griffie is meer verbinder dan polarisator. De Griffie is gericht op het instituut en focust daarbij op de rol en positie van de Eerste Kamer in een dossier. De werkzaamheden van de Griffie zijn sterk gericht op de commissies als geheel en op de voorzitter als vertegenwoordiger daarvan. Daar waar sprake is van polarisatie is dat niet gericht op fracties in de kamer maar op het ‘wij-zij-gevoel’ ten opzichte van de Tweede Kamer. Op de as proces – inhoud is de Griffie vooral gericht op een goed verloop van het proces op grond van regels en procedures. Bij de inhoudelijke advisering speelt continu de vraag of het verzoek politiek van aard is of niet. De neutraliteit wordt bewaakt. Mocht twijfel bestaan over een verzoek dan wordt dat besproken in een gezamenlijk overleg (als ‘de vraag afwijkt van het normale patroon’). Eventueel wordt het verzoek voorgelegd aan het College van Senioren voor dekking vanuit de Kamer. De wetgevingsdossiers van de Griffie bieden met een vaste opbouw en vastgestelde criteria vooral inzicht in relevante aspecten van een voorstel maar kennen geen specifieke adviserende gerichtheid. In de notitie ‘De Kanteling’ wordt de ambitie benoemd om als Griffie van ‘reactief’ naar ‘proactief’ en van ‘uitvoerend’ naar ‘inhoudelijk ondersteunend’ te transformeren. In een eigen evaluatie hebben de Huishoudelijke Commissie en de Griffier van de Eerste Kamer begin 2007 geconstateerd dat veruit de meeste actiepunten uit ‘De Kanteling’ zijn gerealiseerd. Er is een relatief groot aantal nieuwe inhoudelijke medewerkers aangetrokken. De brede ondersteuning vanuit EBEK en de informatiespecialisten is hierdoor uitgebreid, waardoor er meer ondersteuning is gekomen voor alle commissies vanuit de Griffie42. Desondanks heeft de geambieerde transformatie nog maar deels plaatsgevonden. Het is ook de vraag welke ruimte de Huishoudelijke Commissie en de verschillende commissies de Griffie werkelijk laten om die transformatie verder door te maken. Dit wisselt per commissie maar het wisselt ook per medewerker in hoeverre de rol wordt ingevuld. Na realisatie van de meeste actiepunten verkeert de Griffie nu voor wat betreft de taakverandering in een fase van consolidatie. De organisatorische ‘groeistuip’ vraagt echter nog veel aandacht waar het gaat om de interne organisatorische doorontwikkeling. Zoals gezegd drijft de kwaliteit van de door de Griffie te leveren ondersteuning

De Griffie

39

sterk op de persoonlijke kwaliteiten van medewerkers en de onderlinge samenwerking (waaronder reviews). Dit is een kwetsbaar systeem, omdat juist het Human Resource Management beleid nog in de kinderschoenen staat. Bredere implementatie van kwaliteitsbeleid maakt de Griffie minder afhankelijk van individuele kwaliteiten van medewerkers en stelt haar ook in staat om anders om te gaan met veranderende eisen aan de dienstverlening. 3.2.4

Spanningsvelden voor de Griffie

In paragraaf 3.1.2 duidden wij een viertal kernwaarden. Van twee kernwaarden – ‘neutraliteit’ en ‘dienstbaarheid’–, hebben wij eerder voorondersteld dat de wisselwerking met de omgeving ertoe zou kunnen leiden dat deze kernwaarden spanningsvelden opleveren voor de Griffie. Of hiervan werkelijk sprake is, bespreken wij hieronder op basis van ons onderzoeksmateriaal. Overigens hebben wij geen andere spanningsvelden aangetroffen die zeer relevant zijn voor het ‘meeademen’ van de Griffie met de Eerste Kamer. Neutraliteit in een politieke omgeving De wens neutraal te acteren levert potentieel spanning op voor een organisatie in een politieke omgeving. Dit is voor de griffie zeker aan de orde. De potentiële spanningen manifesteren zich op verschillende manieren. De eerste spanningsgenerator is ‘selectie’. Selectie is bij uitstek politiek te duiden. Maar om het werk goed te kunnen doen, zal informatie moeten worden geselecteerd: wat bieden wij de Kamerleden wel aan en wat niet? Een tweede spanningsgenerator is dat individuele senatoren of partijen vanuit hun politiek perspectief specifieke ‘partijgekleurde’ onderzoeksvragen stellen aan de Griffie. De beantwoording van een dergelijke vraag is dan ook snel gekleurd. Ook het klankborden door senatoren met griffiemedewerkers kan snel een politiek karakter krijgen. Vanuit een oogpunt van neutraliteit zijn daar risico’s aan verbonden. Aan de andere kant versterkt dat klankborden de informatiepositie van de Griffie zelf ook weer. “Dat is een spel van geven en nemen”, aldus een medewerker van de Griffie. Hoewel de kerntaak van de Griffie bij het beoordelen van wetgeving gericht is op het ‘neutraliseren’ van informatie (zodanig dat ‘er voor elk wat wils is’), bestaat er via selectie van informatie en het contact met de individuele senatoren ook een subtiele mogelijkheid van sturing. Dat kan bijvoorbeeld door suggesties te doen over vragen die aan de regering gesteld zouden kunnen worden. Deze situaties doen zich in de praktijk voor. Wij concluderen dat de kernwaarde ‘neutraliteit’ inderdaad een spanningsveld oplevert voor de Griffie in interactie met haar omgeving. Medewerkers van de Griffie zijn zich hiervan bewust. Methoden om de spanningen te reduceren, zijn de keuze van doelgroepen die zij primair dienen – de commissies en de plenaire Eerste Kamer – en het breed toegankelijk maken – voor alle politieke partijen – van een antwoord op een specifieke vraag van een Kamerlid. Dienstbaarheid in een veranderende omgeving De Griffie is een kleine dienstbare organisatie. Door de geringe omvang heeft een kleine verandering van ‘de vraag’ voor de Griffie aanzienlijke consequenties. Alleen als de vraag stabiel is, zal er weinig spanning zijn. Senatoren worden geacht een hoge mate van zelfredzaamheid aan de dag te leggen. Hun (voormalige) hoofdfuncties, maat-

40


schappelijke achtergrond en opleidingsniveau zouden daar borg voor moeten staan. Zij worden dus geacht een geringe inhoudelijke vraag te genereren en derhalve een stabiele omgeving te vormen. Dit blijkt niet steeds de werkelijkheid. Het spanningsveld doet zich in de praktijk voor wanneer fracties of individuele senatoren veel vragen stellen, bijvoorbeeld op de details. Naar zeggen van één van de medewerkers van de Griffie doet dit zich vooral voor ‘bij kleine fracties en actieve leden’. Een kleine Griffie beperkt ook de mogelijkheid voor het proactief werken van senatoren en het doorgronden van ‘grote thema’s’ achter diverse wetgevingstrajecten43 in de vorm van doorwrochte achtergrondstudies. Hieraan is bij een aantal senatoren wel behoefte. Ook hier is spanning zichtbaar. Behalve de rolopvatting op individueel niveau is ook de rolopvatting op Kamerniveau van belang. Besproken is dat de manier waarop het dossier Europa wordt opgepakt in de Eerste Kamer forse spanningen oplevert voor een dienstbare Griffie. Vanuit haar dienstbaarheid wil zij aan de vraag voldoen maar het ontbreekt dan al snel aan expertise en capaciteit waarop uiteindelijk toch uitbreiding van de organisatie plaats moet vinden. Deze cyclus heeft de Griffie al doorlopen (zie paragraaf 3.1.1). Wij concluderen dat de kernwaarde dienstbaarheid in de praktijk een spanningsveld vormt door de wisselende vraag van de omgeving waarin de Griffie acteert.

3.3

doorkijk

Met het oog op de te ontwikkelen scenario’s en het advies aan onze opdrachtgever, besluiten wij met enkele reflecties. In het verlengde van de rolopvatting is voor de Griffie het gebruik van het instrumentarium door de Eerste Kamer van belang. Het afdwingen van meer novelles of het gebruik maken van het recht op enquête zou voor de Griffie veel nieuw en extra werk opleveren. Voor het werk van de Griffie zijn de factoren rolopvatting door senatoren en voor het ambt beschikbare tijd cruciaal. Een verschuiving van die opvatting van hoofdlijnen naar details of juist meer omvattende analyses en een verschuiving van de beschikbaarheid van één naar meerdere dagen per week, zou tot andere opdrachten aan de Griffie leiden. Zelfs kleine veranderingen in een groot bestel hebben voor een kleine organisatie al grote gevolgen. Uitbreiding van de Griffie op het gebied van capaciteit en kwaliteit zou een logisch gevolg kunnen zijn van een ruimere taakopvatting. In hoofdstuk 6 wordt hier verder op ingegaan.

De Griffie

41

Sigarenbox Voor de ingang van de plenaire vergaderzaal staat een box waar de senatoren hun sigaar deponeerden. De sigaren worden niet meer gerookt, maar de box is nooit verdwenen.

42


4


“De wereld verandert voortdurend, de maatschappij is constant in beweging en het parlement weerspiegelt die processen”44. De Tweede Kamer heeft zichzelf tegen die achtergrond recent een spiegel voorgehouden en gereflecteerd op de eigen positie en reputatie in het licht van maatschappelijke veranderingen. Een eerste nadere blik op maatschappelijke processen levert termen op als ‘vertrouwenscrisis’, ‘dramademocratie’, ‘populisme’ en in de termen van oud-premier Lubbers een ‘Bermudadriehoek’. Op welke veranderingen wordt precies gedoeld, wat betekenen deze voor politiek en democratie en meer specifiek voor de Eerste Kamer? Dit is inbreng voor de beantwoording van deelvraag 4, namelijk de relevantie van hedendaagse ontwikkelingen in politiek en democratie voor de Eerste Kamer. Doorvertaling hiervan is vervolgens relevant voor de Griffie in haar optimale dienstverlening aan de Eerst Kamer, zoals wij in hoofdstuk 6 nog zullen zien.

4.1

actuele ontwikkelingen

“In de spanning tussen enerzijds het doortrekken van een eigen (ideologische) visie en anderzijds de worteling in de veranderende samenleving krijgen de eigen visie en de eigen ideologie het steeds moeilijker door de mondialisering, de toenemende invloed van Europa, de ontzuiling, de afnemende invloed van maatschappelijke verbanden en organisaties, alsmede, als laatste maar daarom niet minder belangrijk, door de individualisering van de afgelopen 50 jaar”45. Dit citaat vat samen welke maatschappelijke veranderingen de Tweede Kamer waarneemt, die reden zijn geweest om naar eigen positie en gezag te kijken. Wij namen vervolgens een reeks publicaties over actuele thematiek rond maatschappij en politiek door46. Rode draden in deze actuele beschouwingen over maatschappelijke processen zijn onder meer dramademocratie, toeschouwersdemocratie en medialogica. Wij kiezen hier drie invalshoeken die volgens ons op dit moment het meest van invloed zijn op de maatschappelijke veranderingen waarop wordt gedoeld: de burger, de media en de politiek. Daarmee is de parade der machten in onze democratie overigens niet compleet. Ook over de rechtspraak valt één en ander te zeggen, zoals uitspraken van politici over de strafmaat bij veroordelingen en misdaadonderzoeksprogramma’s zoals van Peter R. de Vries. Hetzelfde geldt voor de in de Britse serie ‘Yes Minister’ zo mooi als machtsfactor neergezette ambtenarij. Denk aan de discussie over de onbalans in de informatiepositie tussen parlement en ministeries of de gevolgen van New Public Management voor de Rijksoverheid. Wij laten deze voor nu buiten beschouwing. 4.1.1

De burger

Kernthema’s die in de positie van burgers ten aanzien van politiek een rol spelen, zijn een afnemend vertrouwen en ongemak over de veranderende maatschappij. Door ontkerkelijking en het afhaken van levensbeschouwelijke overtuiging hebben burgers minder automatisch houvast en meer maatschappelijk wantrouwen. Doordat burgers


43

zich minder met geloof of ideologie identificeren, spreken ook de op ideologieën gebaseerde traditionele politieke partijen minder aan. Minder verbonden aan traditionele zuilen, gaat de geïndividualiseerde burger op een complexe zoektocht naar nieuwe sociale structuren en geborgenheid, die de individuele vrijheid niet mag inperken47. Tegelijkertijd zijn er andere factoren die onbehagen oproepen. Zo blijken zaken als milieuproblemen en economische ontwikkelingen niet zomaar oplosbaar en beïnvloedbaar, wat bijdraagt aan onzekerheid. De keerzijde van de kennismaatschappij is dat burgers die nog niet de vaardigheden hebben (vaak lagergeschoolden) om hierin hun weg te vinden zich minder thuis voelen. Mondialisering en dichter bij huis de Europeanisering worden door veel burgers als bedreiging van buitenaf ervaren. De burger heeft onvoldoende het idee hier democratische invloed op uit te kunnen oefenen. De verzorgingsstaat heeft burgers daarbij meegegeven de overheid en politiek verantwoordelijk te houden voor wat niet bevalt en niet voldoet aan de eigen verwachtingen. In een complexere wereld met meer afhankelijkheden kan de overheid dat ook niet zomaar. Dit is wel gekwalificeerd als een risicosamenleving; een samenleving waarin de bestaande institutionele structuren naar het oordeel van burgers onvoldoende in staat zijn de risico’s te beheersen, waardoor er een legitimeringvraagstuk ontstaat48. Bij het zoeken naar nieuw houvast hoort ook de versterkte roep om leiderschap. Dit paste niet in het egalitaire denken van de jaren zeventig en was lang een taboe. Populisten werken nu juist met sterke leiders en het thema leiderschap wordt breder opgepakt, zoals bleek toen burgemeester Leers het leiderschap in Nederland hekelde en onder meer premier Balkenende verweet geen leider te zijn. Leers stelde dat de gezagscrisis van deze tijd samenhangt met de houding van politici die niet meer leiden maar volgen49. Metingen tonen overigens in Nederland een over de jaren genomen vrij hoge score en positieve trend van publieksvertrouwen in de democratie. Het vertrouwen in parlement, regering en politieke partijen heeft een flinke dip gehad rond 2002/2003, maar is weer bijna terug op het niveau van de jaren negentig. Daarbij geldt voor politieke partijen een tamelijk laag vertrouwensniveau. Vergelijkbare tendensen gelden elders in Europa, waarbij Nederland relatief hoger scoort dan andere Europese landen50. 4.1.2

De media

Technologische ontwikkelingen hebben hun onmiskenbare invloed op de snelheid van informatieoverdracht, de hoeveelheid van ontsloten informatie en variatie van mediamiddelen. De vertrouwde dagelijkse krant en het acht uur journaal zijn niet meer de vanzelfsprekende informatiemomenten voor politieke informatie aan de burger. De opkomst van internet, e-mail, digitalisering van archieven etc. levert mogelijkheden op voor vergaande transparantie, interactie en andere vormen van democratische inbreng en controle en hebben bijgedragen aan de transitie naar de huidige ‘kennismaatschappij’. Het onbehagen van de burger ten aanzien van deze overvloedige kennismaatschappij noemden wij al in 4.1.1.

44


Daarnaast is de rol en positie van de media veranderd. Terugkijkend kunnen als ontwikkelingen worden geschetst de overgang van de media als spreekbuis van de zuilen, naar media gebaseerd op meer algemene publieke journalistieke waarden (geïnformeerde burger belangrijker dan geboeide burger), naar de huidige op medialogica gebaseerde situatie. De medialogica is het gevolg van groeiende invloed van de media, van de dualisering van het medialandschap in publieke en commerciële zenders. De media identificeren zich minder met de publieke zaak en wat de kiezer daarover zou moeten weten en baseren hun programmering op wat zij veronderstellen wat de kiezer aanspreekt. Door toenemende concurrentie tussen de verschillende media, speelt de vraag van het publiek een in toenemende mate belangrijker rol dan professionele overwegingen van de journalist51. De verschuiving van publieke logica naar medialogica leidt tot een andere rol van de journalistiek in ons democratisch stelsel. In de medialogica is verkoopbaarheid en aantrekkelijkheid van het nieuws belangrijker geworden: “media give what the public is interested in, not what is in the public interest”. Kijkend naar de tradities van parlementaire democratie en rechtsstaat ligt hier de nadruk op het geschreven woord, weloverwogen redeneren en argumenten. De mediacratie heeft een cultuur van beeld, suggestie en retoriek52. Een cultuuraspect van de medialogica is dan ook de verschuiving van beschrijvende naar meer interpreterende journalistiek. Dit houdt ook in dat journalisten de neiging zullen hebben te kiezen voor een invalshoek vanuit conflict of strategie: “De media hebben macht en ik dus ook, vanwege het beschikbare platform. Ik kan zaken agenderen, alleen door er bij voortduring vragen over te stellen53”. Een ander element in de veranderende mediacultuur is de macht van de media om politici te maken of te breken. Aansprekende nieuwkomers zonder traditionele ideologie, filosofie of aanhang (zoals Wilders en Fortuyn) kunnen zo opeens een podium krijgen om op te komen, maar kunnen ook weer volledig afbranden in de media (Verdonk). De media zijn daarmee een veel dominantere en bovendien andersoortige machtsfactor geworden in ons democratisch bestel. Hoe om te gaan met de medialogica is een vraag die ook specifiek voor de Eerste Kamer relevant is. Voor luwte, reflectie en ‘deftigheid’ zal in een woelig medialandschap weinig plaats zijn54. 4.1.3

De politiek

“Men moet niet luisteren naar lieden die voortdurend zeggen vox populi, vox dei, de stem van het volk is de stem van god, want de onrust van het gewone volk – de tumultuositas vulgi – grenst altijd aan de waanzin55”. Onze respondenten en de literatuur noemen eenduidig de opkomst van populisten aan zowel rechter- als linkerzijde als de belangrijkste politieke ontwikkeling van de afgelopen tien jaar. Dit is geen typisch Nederlands verschijnsel, het is zelfs relatief laat opgekomen in Nederland. Populisme in de oorspronkelijke betekenis houdt in: het volk oproepen met effectieve retoriek. Kenmerken van het hedendaagse populisme zijn sterke personalisering (in plaats van ideologisering), sterk leiderschap, eurosceptisch, sterk nationaal gericht en benadrukken van de Nederlandse identiteit (bijvoorbeeld door zich af te zetten tegen de islam). Het populisme grijpt in op de gevoelens van onbeha-


45

gen en de veranderende vertrouwensstructuur en ontideologisering bij de burger. De opkomst van het hedendaagse populisme kan gerelateerd worden aan een gebrekkig antwoord op immigratieproblematiek en onvoldoende democratische controle op het proces van Europese integratie. De traditionele politieke partijen hebben niet of onvoldoende op deze ontwikkelingen en vraagstukken ingespeeld56. Een doorwerking in de politieke en parlementaire orde van opkomend populisme heeft geresulteerd in sterk fluctuerende uitslagen, fellere campagnes en minder voorspelbaar handelen in het parlement, aangezien de fractiediscipline minder belangrijk is. Dit is in eerste instantie vooral merkbaar in de Tweede Kamer en in de Eerste Kamer in vertraagde of afgezwakte vorm. De moderne medialogica en variatie aan informatiekanalen houdt in dat politici die nieuwe kanalen en methoden moeten aanboren om hun kiezers te blijven bereiken. En om ‘zendtijd’ te krijgen, moeten zij met pakkende uitspraken komen. Communicatiestrategieën nemen de plaats in van verdwijnende ideologie en er is een tendens naar meer permanente campagnes. De oriëntatie op de media gaat zo ver dat het zelfs voor kwam dat een politicus al tijdens het debat koos voor de camera’s in plaats van de politieke arena van de Tweede Kamer (Kamerlid Verdonk tijdens Kamerdebat over haar eigen beveiliging in juni 2008). Eén van onze respondenten vergeleek de verhouding tussen politici en journalisten met een ‘vechthuwelijk’. Het mechanisme wordt gezien maar is daarmee nog niet doorbroken. Een respondent: “Mijn hoop is dat de Eerste Kamer een meer dempende werking krijgt. In de Tweede Kamer wordt het steeds gekker, steeds grover. Men doet er alles aan om in de media te komen en de media doen daar aan mee. Het is een vicieuze cirkel”.

4.2

een toeschouwersdemocratie?

Onze politieke structuur en cultuur verschuiven van een partijendemocratie naar een toeschouwersdemocratie, zo is veelvuldig te lezen. De sociale, economische en culturele achtergrond van de kiezer is niet meer de bepalende factor die het kiezersgedrag bepaalt. De persoonlijkheid van een politicus is van veel groter belang geworden, door directe communicatie via de media en afnemend belang van partijen en maatschappelijke netwerken. Hierbij kan wel de nuancering worden aangebracht dat de instituties zoals die bij onze representatieve democratie passen onveranderd aanwezig zijn. Het is feitelijk een nieuwe ‘elite’ die opkomt, namelijk de vervanging van de partijbonzen en partijactivisten, door een nieuwe politieke elite die in de media en met gekozen thema’s appelleert57. De toeschouwersdemocratie wordt wel gekarakteriseerd als ‘een politiek stelsel met campagnepartijen en televisiekijkende kiezers’58. In dit model komt de nadruk bij politici meer te liggen op het lanceren van voorstellen en proefballonnen in plaats van op controle op uitvoering. De medialogica in combinatie met de op het sentiment van de burger gerichte politiek leidt ertoe dat politici voor het oog van de camera steeds meer en meer beloven aan burgers. Dit blijken te vaak loze of ondoordachte uitspraken te zijn die niet worden nagekomen en dit heeft dan vervolgens weerslag op het vertrouwen van de burger en bevestigen burgers in het aannemen van een reactieve houding.

46


“Het patroon is als volgt: Kamerleden wordt gevraagd om snel te reageren op een incident. Alleen de ‘pittige reacties’ worden uitgezonden of geciteerd. Een Kamerlid dat aangeeft eerst het dossier te willen bestuderen en de dag erna een reactie te willen geven, plaatst zich buiten het publiek debat. Gezien het feit dat ‘zichtbaarheid in de media’ een steeds belangrijker criterium is bij het vaststellen van de kandidatenlijsten van de politieke partijen, bestaat er blijkbaar voor veel Kamerleden een zekere noodzaak om mee te varen op de golven van het publiek onbehagen”59. Deze incidentenpolitiek of korte termijn handelen, wordt door oud-premier Lubbers vergeleken met een Bermudadriehoek. Hij bedoelt hiermee dat kortetermijnbelangen in steeds grotere mate het bedrijfsleven, de media en de politiek beheersen en elkaar versterken, zodat men elkaar in een houdgreep houdt. Hierdoor trekt men elkaar op mysterieuze wijze naar beneden, boekt geen vooruitgang en vraagt zich vervolgens af hoe dat nu komt. Gebruik makend van deze metafoor komen wij op grond van de schets van de veranderingen tot een vergelijkbaar beeld voor burger, media en politiek.

ie tat en rep res

e

ati

orm

inf

(h)erkenning

entertainment

burger

ze

kie

ho ge kij go kc ed ijf er se e q s ns uo at te ie s

un

te

rss

um

di

po

politiek

media boodschap

4.3

Een democratische onderhoudsbeurt

Een reactieve houding van het parlement ten aanzien van het functioneren van de democratie, ten aanzien van onbehagen van burgers en verdere politieke ontwikkelingen zoals hier geschetst, zou betekenen dat de kiezer niet serieus wordt genomen. De kiezers vormen immers de basis van onze representatieve democratie, het functioneren ervan gaat hen dus aan en reflectie is daarom aan de orde waarom politiek en politieke uitspraken zo negatief gewaardeerd worden. Er zijn goede redenen om het democratisch model zoals wij dat kennen onder de loep te nemen en zo mogelijkheden te


47

ontwikkelen om naar een model toe te werken dat minder wantrouwen en cynisme oproept60. Met haar recente zelfreflectie geeft de Tweede Kamer – als direct gekozen volksvertegenwoordiging – in zekere zin invulling aan deze verantwoordelijkheid voor het functioneren van de democratie in Nederland. De zelfreflectie is, getuige ook de praktische overwegingen en aanbevelingen, meer op eigen positie, functioneren en gezag gericht dan op de democratie als zodanig. Zo wordt de neiging tot ‘incidentenpolitiek’ voorgesteld aan te pakken via een wijziging in de procedure voor spoeddebatten. In het rapport klinkt hier en daar ook door dat de individuele Kamerleden verschillend aankijken tegen hun verantwoordelijkheid voor het functioneren van de Tweede Kamer als geheel. Ook legt men zich bij sommige tendensen feitelijk neer. Zo erkent men het belang van inhoudelijk deskundige backbenchers, maar wordt tegelijk geconstateerd dat deze een zittingsduur van vier jaar bijna niet kunnen overleven vanwege de hoge mate van profilerings- en scoringsdrang. De kans dat deze ontwikkeling nog gekeerd kan worden wordt zeer klein ingeschat61. Maar als de aanbevelingen in meer of mindere mate uitgevoerd worden, is er sprake van een kleine onderhoudsbeurt van onze democratie. Dat brengt ons bij de positie van de Eerste Kamer in deze ‘democratische onderhoudsbeurt’. Artikel 50 van de Grondwet stelt: “De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk”. Voor de Eerste Kamer geldt dus evenzeer deze verantwoordelijkheid voor het functioneren van de democratie. Zo niet een sterkere. De grotere afstand van de Eerste Kamerleden tot de kiezer maakt dat juist de Eerste Kamer creativiteit aan de dag zal moeten leggen om die afstand te overbruggen. Hun maatschappelijke positie naast het Kamerlidmaatschap kan daarbij behulpzaam zijn. En gezien de gekozen rol van ‘chambre de réflexion’, oftewel de door veel van onze respondenten aangehaalde taak ‘het land te behoeden voor gekkigheid’ zou van de Eerste Kamer op het gebied van reflectie op politiek en democratie wellicht zelfs meer mogen worden verwacht dan van de Tweede Kamer. De wijze waarop de rolopvattingen van Eerste en Tweede Kamer kunnen interfereren komen in hoofdstuk 5 nader aan de orde.

4.4

doorkijk

Voor politicologen, bestuurskundigen en andere democracy watchers is de huidige tijd een boeiende periode. Hoe het ‘krakend fundament van de samenleving’62 zich houdt en of wij afstevenen op een metamorfose van ons democratisch model zal de tijd leren. In een blik op de toekomst is wel duidelijk dat beide Kamers van de StatenGeneraal met een aantal zekerheden mogen rekenen en met een aantal onzekerheden waarvan zeker is dat deze enigerlei uitwerking zullen hebben. Zekerheden betreffen de toenemende invloed van Europa en in algemene zin verdere mondialisering van de intergouvernementele en economische verhoudingen. Er is geen reden om aan te nemen dat de Europese samenwerking zal verminderen of dat de opkomst van landen als Rusland en China op en politieke en economische wereldtoneel zal stoppen. De vraag is daarbij eerder wat de aard en vaart van deze ontwikke-

48


lingen zullen zijn, gezien bijvoorbeeld de anti-Europese sentimenten in Nederland en andere Europese lidstaten of bijvoorbeeld de effecten van de kredietcrisis op de wereldeconomie. Ook digitalisering en verdere technologische ontwikkelingen zijn zekerheden. Deze zullen steeds hogere standaarden stellen ten aanzien van de snelheid van informatieoverdracht, interactie, transparantie en werkwijze van bedrijven en instellingen. Gezien hun vertegenwoordigende rol liggen voor parlementen speciale uitdagingen ten aanzien van transparantie en interactie. De complexiteit van weten regelgeving is ook een gegeven dat niet zomaar omkeerbaar is. En – last but not least – is de invloed van de media op de maatschappelijke verhoudingen en politiek een zekerheid. De onzekerheden gaan over de mate waarop dergelijke zekerheden optreden en hoe hierop wordt ingespeeld. Zo hebben wij een voortgaande trend van Europeanisering geidentificeerd, maar moet nog blijken wat dit precies inhoud en hoe bijvoorbeeld de nationale parlementen hier als katalysator, als rem of niet mee omgaan. Rondom medialogica en politisering is het een belangrijke vraag hoe de verschillende actoren erin slagen om aan de ‘houdgreep’ tussen burger-media-politiek te ontkomen, oftewel de in 4.2 beschreven Bermudadriehoek te omzeilen. De problematiek is afdoende bekend, maar of politici, journalisten en burgers voldoende ‘navigatiekunsten’ bezitten zal nog moeten blijken. Vanuit het parlement bezien is daarbij concreet de vraag of en hoe parlementariërs in Tweede en Eerste Kamer erin zullen slagen om in dit mediatijdperk toch kwaliteit te leveren ten aanzien van al hun controlerende taken en tegelijk hun relatie met de kiezers warm te houden.


49

Inktpot Senatoren dopen hun pen niet langer in de inktpot, maar de pot staat nog steeds bij iedere senator op tafel in de plenaire vergaderzaal.

50


5


Wij schrijven het jaar 2020. De afgelopen elf jaar heeft de Eerste Kamer zich – binnen de context van politiek en democratie zoals beschreven in het vorige hoofdstuk – verder ontwikkeld. In dit hoofdstuk beschrijven wij vier mogelijke ontwikkelingsrichtingen. Vier scenario’s over de rol en positie van de Eerste Kamer in 2020. Die scenario’s zijn oriëntaties voor de toekomstige positionering van onze opdrachtgever, de Griffie van de Eerste Kamer. De vraag kan tegengeworpen worden: zou er voor die Griffie nu echt zo veel veranderen de komende tien jaar? Haar speelruimte is toch niet zo vreselijk groot en rondom de Eerste Kamer is de dynamiek toch ook niet zo heel opwindend? Schijn bedriegt. Wie had tien jaar geleden durven voorspellen dat de Griffie een plotselinge groei zou doormaken naar ongeveer 50 medewerkers met een aparte afdeling Inhoudelijke Ondersteuning?

5.1

wat zijn scenario’s en waarom scenario’s?

Klimaatscenario’s, scenario’s voor de verspreiding van de varkensgriep, scenario’s voor de energievoorziening, scenario’s voor een economisch herstel. Zo maar wat voorbeelden. Bedrijven en overheden bedienen zich tegenwoordig rijkelijk van scenario’s. Maar wat zijn scenario’s eigenlijk en waarom zou een opdrachtgever bediend willen worden met scenario’s? Scenario’s zijn toekomstbeelden. Scenario’s beschrijven verschillende mogelijke ontwikkelingen van een toekomstige werkelijkheid. De ‘echte’ werkelijkheid zal vermoedelijk elementen blijken te bevatten van meerdere scenario’s. Het doel van scenario’s is om bij te dragen aan bewustwording. Bewustwording dat er niet één toekomst mogelijk is, maar meerdere. Daartoe moeten scenario’s vooral prikkelen. Zij moeten plausibel en verrassend zijn. Scenario’s zijn daarmee tevens belangrijke besluitvormingsondersteunende instrumenten. Scenario’s kunnen worden onderscheiden in beleids- en omgevingsscenario’s. Beleidsscenario’s schetsen mogelijke toekomsten die mede het uitvloeisel zijn van verschillende vormen van beleid. Voor beleidsscenario’s kun je kiezen: het is mogelijk om een voorkeur uit te spreken voor beleid A, B, C of D en voor het daarbij behorende toekomstbeeld. Dat laatste is niet mogelijk bij omgevingsscenario’s. Die schetsen mogelijke toekomsten vanuit verschillende externe ontwikkelingen, bijvoorbeeld politieke, demografische of economische ontwikkelingen. Dat soort toekomsten ‘overkomen’ ons, die dienen zich aan. Bij omgevingsscenario’s is het wel mogelijk om – evenals bij beleidsscenario’s – bijbehorende beleidsopties te benoemen voor de organisatie die de scenario’s gepresenteerd krijgt. Dit zullen wij doen in hoofdstuk 6 waar de adviezen voor onze opdrachtgever zijn opgenomen.


51

Als opmaat voor ons advies aan onze opdrachtgever, de Griffie van de Eerste Kamer, kiezen wij voor een aantal omgevingsscenario’s. Aan die keuze liggen twee gedachten ten grondslag. De eerste is dat het vooral externe ontwikkelingen rondom de Eerste Kamer zijn die voor de rol en positie van onze opdrachtgever, relevant zijn. Die ontwikkelingen zijn meer bepalend dan het beleid dat de Griffie zelf voert. De speel- en bewegingsruimte voor de Griffie is immers niet zo heel groot. De tweede gedachte achter de omgevingsscenario’s is dat de externe ontwikkelingen rondom de Eerste Kamer niet eenduidig en voorspelbaar zijn. De wereld verandert voortdurend, de maatschappij is constant in beweging en het parlement weerspiegelt die processen. Ook rondom de Eerste Kamer zijn dus meerdere toekomsten denkbaar.

5.2

techniek van scenario-ontwikkeling

Voor de ontwikkeling van scenario’s is het van belang om temidden van alle spanningsvelden, kernwaarden en ontwikkelingen van de hoofdstukken 2, 3 en 4 de vraag te stellen: wat zijn nu vanuit het perspectief van de Griffie van de Eerste Kamer de fundamentele onzekerheden? Met andere woorden: welke factoren in haar externe omgeving hebben de meeste impact op haar toekomstige rol en positie en zijn ook nog eens een keer omkleed met een hoge graad van onzekerheid? Die onzekerheden kunnen zowel op het niveau van de directe opdrachtgever liggen als op het niveau van bredere politieke of maatschappelijke ontwikkelingen. Zie hiervoor onderstaand schema.

Maatschappij

Politiek Eerste Kamer Griffie

52


Voor de keuze van de fundamentele onzekerheden voor onze scenario’s oriënteren wij ons op de voorgaande hoofdstukken. In hoofdstuk 2 stelden wij vast dat de spanningsvelden ‘instituut in relatie tot politieke arena’ en ‘luwte in relatie tot openbaarheid’ als spanningsveld (en daarmee onzekerheid) geduid kunnen worden. Ook identificeerden wij een aanvullend spanningsveld dat van invloed is: de relatie tussen de Eerste en Tweede Kamer. In hoofdstuk 3 stelden wij vast dat de rolinvulling door de Eerste Kamer een belangrijke onzekerheid is: het gebruik van instrumenten als novelles of de enquête brengt voor de Griffie van de Eerste Kamer veel extra werk met zich mee. In het vorige hoofdstuk zagen wij dat van alle ontwikkelingen rond politiek en democratie, de vraag of en hoe de verschillende actoren erin slagen om aan de ‘houdgreep’ tussen burger–media–politiek te ontkomen, een belangrijke onzekerheid is. Vanuit het parlement bezien is concreet de vraag of en hoe parlementariërs erin zullen slagen om in dit mediatijdperk kwaliteit te leveren ten aanzien van hun controlerende taken en tegelijk hun relatie met de kiezers warm te houden. De kernvraag is nu: welke twee van al deze onzekerheden hebben de grootste impact op de rol en positie van de Griffie van de Eerste Kamer en zijn ook nog eens onafhankelijk van elkaar? In antwoord op deze vraag hebben wij het al dan niet realiseren van de kwaliteitsambitie van de Tweede Kamer – zoals ook onderwerp was in haar recente zelfreflectie63 – als de eerste kernonzekerheid benoemd. Het realiseren van hogere kwaliteit zit op de versterking van de positie van de Tweede Kamer als instituut, onder andere door meer aandacht voor de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen en het ontkomen aan incidentenpolitiek of de ‘waan van de dag’. Waarom is deze dimensie een kernonzekerheid? Ten eerste is het een onzekerheid of de Tweede Kamer erin slaagt hogere kwaliteitsambities te realiseren. De schets van de Bermudadriehoek in hoofdstuk 4 verklaart hoe lastig dit is. Of dit gaat lukken, is een kernonzekerheid voor de Eerste Kamer. Het al dan niet waarmaken van die ambitie heeft grote gevolgen voor de rol en positie van die Kamer en dus ook voor haar Griffie. Immers, mocht de Tweede Kamer erin slagen om serieus werk te gaan maken van de uitvoerbaarheid van wetsvoorstellen, dan is het de vraag hoe de Eerste Kamer hierop reageert. De tweede kernonzekerheid voor onze scenario’s betreft de rolinvulling door de Eerste Kamer. Wij hebben eerder gezien dat deze historisch gezien beperkt is: de Eerste Kamer maakt terughoudend gebruik van de bevoegdheden. Aan de andere kant is die rolinvulling ook zeker geen statisch gegeven. Wij hebben immers gezien hoe de laatste decennia de Eerste Kamer zich heeft bediend van nieuwe instrumenten zoals de novelle en de toezegging, hoe zij Europa in haar domein heeft opgenomen en hoe zij ook individuele bewindslieden ‘naar huis heeft gestuurd’. Het is er nog niet van gekomen het recht van enquête te gebruiken, maar dat heeft af en toe wel in de lucht gehangen. Een veranderende rolinvulling heeft grote consequenties voor de Griffie van de Eerste Kamer. Het dossier Europa heeft dit laten zien.


53

Wanneer wij beide kernonzekerheden combineren, ontstaan vier mogelijke scenario’s voor de rol en positie van de Eerste Kamer in 2020. Het schema laat zien hoe dit uitwerkt.

Waan van de dag in Tweede Kamer

2. In concurrentie

3. Ingekapseld en weggespeeld

4. Check, dubbelcheck

Ruime rolinvulling Eerste Kamer

Beperkte rolinvulling Eerste Kamer

1. Terughoudend maar alert

Realisatie kwaliteitsambitie Tweede Kamer

5.3 vooronderstellingen, zekerheden en bouwstenen van scenario’s Voordat wij de scenario’s presenteren, geven wij eerst aan welke vooronderstellingen en zekerheden hieraan ten grondslag liggen. Ook zetten wij de bouwstenen op een rij die in elk scenario aan bod komen. Wij hanteren de volgende vooronderstellingen: • In het jaar 2020 is Nederland nog steeds een soevereine staat. • De Eerste Kamer bestaat nog steeds als onderdeel van een bicameraal stelsel. • De Colleges van Staat (waaronder de Raad van State) vervullen hun huidige rol en

positie. Wij gaan uit van de volgende zekerheden: • Tussen 2009 en 2020 zal de medialogica een dominante factor blijven. • De Europeanisering van de weten regelgeving zal zich voortzetten. • Voortgaande en toenemende complexiteit van weten regelgeving. • Voortgaande digitalisering.

In elk scenario komen de volgende bouwstenen aan de orde: • De situatie rondom de Tweede Kamer in 2009. • De reactie van de Tweede Kamer in de periode tussen 2009 en 2020. • De prikkel of aanleiding die het scenario in gang zet en daarmee ook waarschijnlijk

maakt64.

54


• De vorm die de Bermudadriehoek aanneemt (interactie burger–politiek–media). • De wijze waarop de volgende factoren (‘variabelen’) zich manifesteren:

•

Gebruik van bevoegdheden en instrumenten door de Eerste Kamer.

•

De wijze waarop de Eerste Kamer met het dossier ‘Europa’ omgaat.

5.4

vier scenario’s voor de eerste kamer in 2020

5.4.1

Scenario 1: Terughoudend maar alert

Hoe was het ook al weer in 2009? Zo kon het echt niet langer. Zo’n tien jaar geleden realiseerde de Tweede Kamer zich in een collectieve zelfreflectie dat zij aan gezag onder de bevolking verloor. Zij hobbelde van incident naar incident, kreeg nauwelijks greep op de kern van het beleid, verloor constitutionele waarden met regelmaat uit het oog en had weinig zicht op of gevoel voor de uitvoering van beleid. De Tweede Kamer dreigde een dolgedraaide wetgevingsmachine te worden. De samenleving riep ‘probleem’ en de reflex van de Tweede Kamer was ‘wetgeving’. De reactie van de Tweede Kamer Tussen 2010 en 2020 is er eigenlijk weinig veranderd. Sterker nog, de aandacht voor details is in de Tweede Kamer alleen maar toegenomen. Een debat op hoofdlijnen wordt zelden nog gevoerd. De oorzaak daarvoor is eenvoudig aan te wijzen: de media hebben er absoluut geen belangstelling voor. En dus was er voor de Tweede Kamer onvoldoende prikkel om te veranderen en hielden media, politiek en burger elkaar nog even stevig in een houdgreep als daarvoor. Bij een parlementaire behandeling van een wetsvoorstel tuimelen de mondelinge en schriftelijke vragen, de spoeddebatten, de moties en interrupties over elkaar heen. Het afgelopen decennium heeft de Tweede Kamer diverse enquêtes gehouden. De uitkomsten gaven eigenlijk steeds eenzelfde beeld te zien: de Kamer heeft weinig zicht op de uitvoering en op de effecten van wetten. Kortom: dezelfde lessen als de enquêtes in de voorgaande twintig jaar. De ex ante uitvoeringstoets bleek een illusie: die is de afgelopen tien jaar welgeteld drie keer uitgevoerd. De Tweede Kamer werd er gewoon niet enthousiast over. De toenemende impact van de EU-besluitvorming is aan de Tweede Kamer grotendeels voorbij gegaan. En de Eerste Kamer? Die toonde zich stoïcijns. Zij zag de voortgaande accumulatie van hypes in de Tweede Kamer meewarig aan. En bleef ondertussen doen wat zij al vele decennia deed: zij maakte terughoudend gebruik van haar bevoegdheden. Op zichzelf gaf de kwaliteit van de wetgeving alle aanleiding om daar wat minder bescheiden in te zijn. Je zag het aan de gezichten van de senatoren: regelmatig overwoog de Eerste Kamer het verwerpen van een wetsvoorstel of het gebruik van de novelle. Toch deed zij dat niet noemenswaardig veel vaker dan de tien jaar daarvoor. Het was duidelijk dat de Eerste Kamer haar relatie met de Tweede Kamer niet op de proef wilde stellen. Een novelle ligt immers uiterst gevoelig in de verhouding tussen de Kamers. Het effect van dat alles was wel dat de rechterlijke macht met een zekere regelmaat strijdigheid van nationale wetten met de Grondwet of met EU-verdragen vaststelde. Ook had de Eerste Kamer


55

haar handen vol aan de toetsing van wetten op handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. Professionals en uitvoeringsorganisaties wisten ook steeds vaker de weg naar de Eerste Kamer te vinden. Bij wijze van laatste wanhoopsdaad hoopten zij dan de senatoren te overtuigen van de volstrekte onuitvoerbaarheid van een wetsvoorstel, dat in de Tweede Kamer verminkt was door talloze amendementen. Op het terrein van Europa heeft de Eerste Kamer haar rol weten te bestendigen. De explosieve Europeanisering van de wetgeving heeft zij adequaat van parlementaire controle voorzien. Daar waren vriend en vijand het over eens: de Eerste Kamer had feitelijk het monopolie over Europa. Het was háár verdienste – niet die van de Tweede Kamer – dat het kabinet gewezen werd op onvoldoende Nederlandse inbreng in menig EU-wetsvoorstel. 5.4.2

Scenario 2: In concurrentie

Hoe was het ook al weer in 2009? Zo kon het echt niet langer. Zo’n tien jaar geleden realiseerde de Tweede Kamer zich in een collectieve zelfreflectie dat zij aan gezag onder de bevolking verloor. Zij hobbelde van incident naar incident, kreeg nauwelijks greep op de kern van het beleid, verloor constitutionele waarden regelmatig uit het oog en had weinig zicht op of gevoel voor de uitvoering van beleid. De Tweede Kamer dreigde een dolgedraaide wetgevingsmachine te worden. De samenleving riep ‘probleem’ en de reflex van de Tweede Kamer was‘wetgeving’. De reactie van de Tweede Kamer Tussen 2010 en 2020 is er eigenlijk weinig veranderd. Sterker nog, de aandacht voor details is in de Tweede Kamer alleen maar toegenomen. Een debat op hoofdlijnen wordt zelden nog gevoerd. De oorzaak daarvoor is eenvoudig aan te wijzen: de media hebben er absoluut geen belangstelling voor. En dus was er voor de Tweede Kamer onvoldoende prikkel om te veranderen en hielden media, politiek en burger elkaar nog even stevig in een houdgreep als daarvoor. Bij een parlementaire behandeling van een wetsvoorstel tuimelen de mondelinge en schriftelijke vragen, de spoeddebatten, de moties en interrupties over elkaar heen. Het afgelopen decennium heeft de Tweede Kamer diverse enquêtes gehouden. De uitkomsten gaven eigenlijk steeds eenzelfde beeld te zien: de Kamer heeft weinig zicht op de uitvoering en op de effecten van wetten. Kortom: dezelfde lessen als de enquêtes in de voorgaande twintig jaar. De ex ante uitvoeringstoets bleek een illusie: die is de afgelopen tien jaar welgeteld drie keer uitgevoerd. De Tweede Kamer werd er gewoon niet enthousiast over. De toenemende impact van de EU-besluitvorming is aan de Tweede Kamer grotendeels voorbij gegaan. En de Eerste Kamer? Die zag haar kans schoon. Zowel ten aanzien van de controle van het regeringsbeleid als ten aanzien van de wetgevingskwaliteit. De maatschappelijke onvrede over de onuitvoerbaarheid van het regeringsbeleid was op enig moment massief. Regelmatig was het Malieveld in Den Haag gevuld met protesterende politiemensen, verplegers of onderwijzers. De bureaucratische regelgeving had hen definitief de laatste adem ontnomen. Dat was voor de Eerste Kamer aanleiding om een historische beslissing te nemen: zij maakte gebruik van haar recht van enquête. In de eerste enquête – over de Nederlandse inzet in Afghanistan – werd ook specifiek naar de rol van de Tweede Kamer

56


gekeken. Voor de media was dat even wennen: taferelen van zwetende ministers en ambtenaren die onder ede werden verhoord, waren voortaan óók in het gebouw van de Eerste Kamer te zien. De Eerste Kamer verkeerde niet langer in de luwte. Ook schroomde zij niet om het kabinet een novelle af te dwingen. De novellen vielen soms als rijpe appels van de boom. De goede verhoudingen met de Tweede Kamer waren voor de Senaat minder waard dan het belang van het repareren van erbarmelijke wetgeving. Ook op het Europese dossier heeft de Eerste Kamer haar rol en netwerk verder uitgebreid. Op de departementen waren de wetgevingsjuristen zich ook terdege bewust van de toenemende invloed. Standaard werd in het ontwerpproces geïnformeerd bij de Griffie welke standpunten de Eerste Kamer in het verleden had ingenomen op het betreffende thema. 5.4.3

Scenario 3: Ingekapseld en weggespeeld

Hoe was het ook al weer in 2009? Zo kon het echt niet langer. Zo’n tien jaar geleden realiseerde de Tweede Kamer zich in een collectieve zelfreflectie dat zij aan gezag onder de bevolking verloor. Zij hobbelde van incident naar incident, kreeg nauwelijks greep op de kern van het beleid, verloor constitutionele waarden regelmatig uit het oog en had weinig zicht op of gevoel voor de uitvoering van beleid. De Tweede Kamer dreigde een dolgedraaide wetgevingsmachine te worden. De samenleving riep ‘probleem’ en de reflex van de Tweede Kamer was ‘wetgeving’. De reactie van de Tweede Kamer Maar eerlijk is eerlijk: tussen 2010 en 2020 heeft de Tweede Kamer een bewonderenswaardig transformatieproces doorgemaakt. De Tweede Kamer heeft haar positie als kwaliteitsinstituut versterkt. De prikkel hiervoor lag in een ernstige parlementaire crisis. Deze was veroorzaakt door een populistische revolte die – precies tien jaar na de moord op Fortuyn – grote beroering in Nederland wekte. Maar nu voert de Tweede Kamer met enige regelmaat debatten waarin zij de kern, de samenhang en de hoofdlijnen van het beleid weet te raken. Met adequate verwijzingen naar de Grondwet. Ook heeft de Tweede Kamer zich een respectabele positie verworven in de EU-besluitvorming: het komt eigenlijk nooit meer voor dat kabinet EU-wetgeving naar de Kamer stuurt zonder dat die Kamer vroegtijdig heeft gecontroleerd of de inzet en resultaten van de regering in Brussel adequaat is geweest. En last but not least: de Tweede Kamer heeft substantieel meer aandacht gekregen voor uitvoering in plaats van wetgeving. Met een heuse ex ante uitvoeringstoets. Ministers krijgen steevast de vraag van de Tweede Kamer voor de voeten geworpen: ‘en wat betekent uw wetsvoorstel dan wel voor de onderwijzer, de verpleger of de politieman? Kan die er mee uit de voeten? Dat maakt de debatten in de Tweede Kamer ook tot interessante evenementen voor de media. De media zijn nog steeds op zoek naar hoge kijkcijfers en aansprekende quotes, maar halen deze nu ook uit de beleidsdebatten. De houdgreep tussen burgers–media en politiek is hierdoor losser geworden. En de Eerste Kamer? Die stond erbij en keek ernaar. Haar positie als instituut, iets waar zij zich tien jaar geleden toch echt op liet voorstaan, is gemarginaliseerd. De beleidsdebatten van de Eer-


57

ste Kamer, die vroeger respect afdwongen vanwege de zoektocht naar samenhang, hebben nauwelijks enige toegevoegde waarde. Die samenhang is bij de Tweede Kamer al glashelder geworden. Ook de toetsing aan de Grondwet is de Eerste Kamer door de vingers geglipt. Niet alleen door de constitutionele toetsing van de Tweede Kamer, maar ook door de komst van het Constitutionele Hof. Het Europese dossier, zo’n tien jaar geleden toch het monopolie van de Eerste Kamer, is in zijn geheel overgeheveld ‘naar de overkant’. Naar de Tweede Kamer dus. Het sluitstuk van deze tragedie vormt de toets van de Eerste Kamer op uitvoerbaarheid van wetgeving. Die heeft nauwelijks nog toegevoegde waarde. Bovendien heeft – behalve de Tweede Kamer – ook de Algemene Rekenkamer zich nog nadrukkelijker op ‘de uitvoerbaarheid van beleid’ gestort. Ook deze kaas heeft de Senaat zich dus van het brood laten eten. 5.4.4

Scenario 4: Check, dubbelcheck

Hoe was het ook al weer in 2009? Zo kon het echt niet langer. Zo’n tien jaar geleden realiseerde de Tweede Kamer zich in een collectieve zelfreflectie dat zij aan gezag onder de bevolking verloor. Zij hobbelde van incident naar incident, kreeg nauwelijks greep op de kern van het beleid, verloor constitutionele waarden regelmatig uit het oog en had weinig zicht op of gevoel voor de uitvoering van beleid. De Tweede Kamer dreigde een dolgedraaide wetgevingsmachine te worden. De samenleving riep ‘probleem’ en de reflex van de Tweede Kamer was‘wetgeving’. De reactie van de Tweede Kamer Maar eerlijk is eerlijk: tussen 2010 en 2020 heeft de Tweede Kamer een bewonderenswaardig transformatieproces doorgemaakt. De Tweede Kamer heeft haar positie als kwaliteitsinstituut versterkt. De prikkel hiervoor lag in een ernstige parlementaire crisis. Deze was veroorzaakt door een populistische revolte die – precies tien jaar na de moord op Fortuyn – grote beroering in Nederland wekte. Maar nu voert de Tweede Kamer met enige regelmaat debatten waarin zij de kern, de samenhang en de hoofdlijnen van het beleid weet te raken. Met adequate verwijzingen naar de Grondwet. Ook heeft de Tweede Kamer zich een respectabele positie verworven in de EU-besluitvorming: het komt eigenlijk nooit meer voor dat kabinet EU-wetgeving naar de Kamer stuurt zonder dat die Kamer vroegtijdig heeft gecontroleerd of de inzet en resultaten van de regering in Brussel adequaat is geweest. En last but not least: de Tweede Kamer heeft substantieel meer aandacht gekregen voor uitvoering in plaats van wetgeving. Met een heuse ex ante uitvoeringstoets. Ministers krijgen steevast de vraag van de Tweede Kamer voor de voeten geworpen: ‘en wat betekent uw wetsvoorstel dan wel voor de onderwijzer, de verpleger of de politieman? Kan die er mee uit de voeten? Dat maakt de debatten in de Tweede Kamer ook tot interessante evenementen voor de media. De media zijn nog steeds op zoek naar hoge kijkcijfers en aansprekende quotes, maar halen deze nu ook uit de beleidsdebatten. De houdgreep tussen burgers-media en politiek is hierdoor losser geworden. En de Eerste Kamer? Die liet dit natuurlijk niet zo maar gebeuren. In 2015 vierde zij het feestje van haar tweehonderdjarig bestaan. Eén ding was wel duidelijk: de Eerste Kamer was beslist

58


niet van zins om het bij die twee eeuwen te laten. Zij had er nog duidelijk zin in. Door intelligent anticiperen heeft zij haar positie als instituut wederom weten veilig te stellen. Wie had anders verwacht van een instituut met een dergelijke historie en traditie? Hoe heeft de Eerste Kamer dat bewerkstelligd? In de kern door de positie van de Tweede Kamer te respecteren en te blijven denken in het principe van complementariteit. Hoe kunnen wij de Tweede Kamer zo goed mogelijk aanvullen? De verschuiving van de focus van de Tweede Kamer van incidentenpolitiek naar kwaliteit heeft zij als een gegeven geaccepteerd. Wetgevingskwaliteit was bij de Tweede Kamer in goede handen. De toets van de Eerste Kamer op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en rechtmatigheid leverde doorgaans dan ook weinig spannende nieuwe inzichten op. De Eerste Kamer koos daarbij voor een strategie tot het gaatje. Elk detail dat de Tweede Kamer over het hoofd zag, kon rekenen op een novelle. De Eerste Kamer toonde zich een zeer strenge leermeester en liet in haar perfectionisme geen middel onbenut. Alles omwille van een optimale wetgevingskwaliteit. Daarnaast richtte de Eerste Kamer zich nog nadrukkelijker op reflecties over de samenhang tussen Europese regels, nationale wetten en uitvoeringsregelgeving. Ook was zij bereid om zo nodig naar het instrument van de enquête te grijpen. Aan het verlies van het Europese dossier aan de Tweede Kamer heeft de Eerste Kamer geen trauma’s overgehouden. De Eerste Kamer is nu koploper waar het gaat om de advisering aan het kabinet over verdragsregels vanuit de Verenigde Naties die ingrijpen op het nationaal rechtsstelsel. Ook schittert zij met haar beleidsdebatten over actuele thema’s, de afgelopen jaren heeft zij bijvoorbeeld veel aandacht besteed aan digitalisering binnen de overheid, het realiseren van excellent duurzaamheidsbeleid in Nederland en Europa en strategie ten aanzien van de internationale energievoorziening. De excellente kwaliteit daarvan heeft een belangrijke impuls gegeven aan de ontwikkeling van één rijksdienst.


59

Signaalbordje Kleine handreikingen op de Voorzitterstafel in de plenaire vergaderzaal.

60


6


Een kleine groep medewerkers ondersteunt in een vaste cyclus rondom de ‘vergaderdinsdag’ naar volle tevredenheid 75 senatoren. Die waardering geeft de Griffie rust in alle drukte. Na de veranderingen die de Griffie doormaakte – voortkomend uit het rapport ‘De Kanteling’ – is er nu sprake van consolidatie van de organisatie. De wereld rondom de Griffie is echter niet statisch. Wij beschreven in het vorige hoofdstuk scenario’s voor de Eerste Kamer in het licht van trends in politiek en democratie. In dit slothoofdstuk zijn wij weer terug bij de Griffie. Wij reiken de Griffie perspectieven en adviezen aan om verder te kunnen werken aan een professionele en toekomstbestendige organisatie. Daarmee beantwoorden wij de laatste deelvraag: wat betekenen onze bevindingen voor de ondersteuning van de Eerste Kamer en specifiek voor de Griffie?

6.1

de stappen om tot advies te komen

De informatie en analyse over de Eerste Kamer uit hoofdstuk 2 en de trends en ontwikkelingen uit hoofdstuk 4 vormden het basismateriaal voor de scenario’s in het vorige hoofdstuk. Ontwikkelingen in politiek en democratie stellen nieuwe eisen aan werkwijze en functioneren van ons parlement en de vraag die centraal stond in de scenario’s was hoe de Tweede Kamer zich tegen die achtergrond zal ontwikkelen en welke rolinvulling de Eerste Kamer daarbij kiest. Voor de opbouw van ons advies is daarnaast onze analyse van de Griffie uit hoofdstuk 3 van belang. Eerst beredeneren wij welke gevolgen elk scenario zou kunnen hebben voor de benodigde inhoudelijke ondersteuning van de Eerste Kamer en haar leden. Daarna komen wij bij ons advies aan de leiding van de Griffie. Op basis van onze analyse over de Griffie in hoofdstuk 3 en de naar opties doorvertaalde scenario’s, formuleren wij een aantal adviezen op de kortere en langere termijn. Daarmee is de cirkel rond en onze beginvraag beantwoord. Welke inhoudelijke ondersteuning van de Eerste Kamer is denkbaar in het licht van hedendaagse ontwikkelingen rondom democratie en politiek, gezien de rol en ambitie van de Eerste Kamer en wat betekent dit voor de Griffie?

6.2

scenario’s vertaald naar de griffie

Om de scenario’s uit hoofdstuk 5 door te vertalen naar de Griffie, kijken wij hoe de in het scenario beschreven positie en rol van de Eerste Kamer doorwerkt naar de Griffie. Bovendien is relevant in welke mate de zekerheden, medialogica, digitalisering, politisering, complexiteit van de regelgeving en Europeanisering in elk van de scenario’s doorwerken naar het werk van de Griffie. Voor elk van de vier scenario’s staat dit hieronder beschreven. De toekomstbestendige Griffie

61

6.2.1

Terughoudend maar alert

Benodigde expertise De subsidiariteitstoets van aanzienlijke aantallen dossiers Europese regelgeving heeft hoge prioriteit en vereist voldoende Europees rechtelijke expertise. De digitale informatievoorziening is op hoog niveau en om deze op peil te houden is continue investering en innovatie nodig. De Eerste Kamer onderkent het belang van de luwte als voorwaarde voor haar reflexiviteit en zet slechts in beperkte mate communicatie adviseurs in voor zichtbaarheid van de Eerste Kamer als instituut. Organisatiestrategie van de Griffie In deze ‘stabiele omgeving’ kiest de Griffie ervoor haar organisatie verder te professionaliseren langs de sinds ‘De Kanteling’ in 2003 ingezette lijn. Zij doet dit door de invoering van kwaliteitsbeleid en ontwikkelingsgericht personeelsbeleid. Daarnaast zal zij in enige mate haar netwerken ketenoriëntatie versterken. De capaciteit van de Griffie blijft min of meer op het huidige niveau. Er blijft een klein aandeel aan vormen van inhoudelijke ondersteuning buiten de Griffie. Kennis van Europa is een voorwaardelijke eis bij sollicitatieprocedures. Contacten met derden als de Griffie van de Tweede Kamer, maar ook persoonlijk assistenten en netwerken van senatoren worden iets aangehaald, maar echte samenwerking blijft beperkt om de neutraliteit en eigen toegevoegde waarde te bewaken. Vakmatig is er afstemming met de beroepsgroep van griffiers waarmee kennis wordt uitgewisseld. Afstemming met de Raad van State en de Algemene Rekenkamer blijft beperkt tot de leden, waarbij elkaars rol en eigen toegevoegde waarde in het wetgevingsproces worden gerespecteerd. Resultaat 2020 De inhoudelijke ondersteuning weet wat de Eerste Kamer verwacht en levert dit tijdig, zelfs meer dan dat. De Griffie is nog iets verder opgeschoven van een proceduregriffie naar een procesgriffie. De organisatie is de afgelopen jaren stap voor stap geprofessionaliseerd en minder kwetsbaar geworden voor kennisverlies door personele wisselingen ondanks haar geringe omvang. Dit heeft men bereikt door flexibilisering, samenwerking en implementatie van kwaliteitsinstrumenten. De netwerkpositie is verstevigd, met wederzijdse terughoudendheid van partners vanuit de eigenstandige rol. 6.2.2

In concurrentie

Benodigde expertise De diversiteit en kwalitatieve eisen van de Eerste Kamerleden aan dienstverlening nemen toe. De behandeling van aanzienlijke aantallen dossiers Europese regelgeving heeft hoge prioriteit. Dit vraagt om extra investeringen in capaciteit en kwaliteit. Die worden toegestaan omdat de Eerste Kamer niet onder wil doen voor de Tweede Kamer op dit dossier. Bovendien is er vraag naar nieuwe dienstverlening – zoals bij de voorbereiding van parlementaire enquêtes – waardoor het expertniveau omhoog moet. Dat vraagt om hoogwaardige pioniers die uitdaging zoeken. Er is ruimte voor én meer doeners én meer denkers. De toegenomen mediabelangstelling en reacties daarop van politieke partijen vragen om extra ondersteuning op het gebied van communicatie. De Huishoudelijke Commissie en het College van Senioren doen een fors beroep op de adviesrol van de Griffier. Alle Kamerleden hebben een politiek assistent.

62


Organisatiestrategie van de Griffie Het is spannend voor de Griffie in deze turbulente omgeving. Investeringen in het totaal aan personeelsbeleid, digitale informatievoorziening en een actieve netwerkoriëntatie moeten de Griffie op het vereiste niveau brengen. Op alle terreinen moet worden geïnvesteerd: ‘bijblijven en resultaat leveren’ is het devies. Voor de Griffie ligt de nadruk op het werven en behouden van personeel dat het gewenste niveau direct kan bieden. Capaciteitsgroei wordt deels gerealiseerd door een vlucht vooruit in digitalisering van de informatievoorziening. De Griffie richt zich sterk op toegevoegde waarde in haar adviesrol met een verscheidenheid aan adviseurs met verschillende achtergronden. Eerste Kamerleden krijgen de beschikking over politiek assistenten. Dat vraagt om bewaking van competenties tussen de Griffiemedewerkers en politiek assistenten. Er worden samenwerkingsverbanden aangegaan met de ambtelijke staven van de Raad van State en de Algemene Rekenkamer om informatievoorsprong te realiseren ten opzichte van de Tweede Kamer. Met datzelfde doel worden de banden met juristen van wetgevingsafdelingen van departementen aangehaald. Die juristen gaan daar gretig op in omdat zij zien dat de Eerste Kamer een stevige speler is geworden. Binnen de Griffie worden ‘Chinese walls’ opgetrokken tussen inhoudelijke adviseurs en politiek assistenten die onderdak krijgen bij de Griffie als werkgever. Resultaat 2020 De Griffie heeft de tweede groeistuip van dit millennium succesvol op kunnen vangen. De basis van het werk als ‘proceduregriffie’ is op orde. De sterke doorontwikkeling naar een procesgriffie is gerealiseerd door groei van de adviesfunctie. Door de hoge kwaliteit van personeel blijft de kwaliteit van dienstverlening hoog. De netwerken ketenoriëntatie is stevig gegroeid. De digitale informatievoorziening is van hoog niveau, maar overigens nog steeds matig geïntegreerd met die van de Tweede Kamer. De meer competitieve verhoudingen tussen de twee Kamers zijn daar mede debet aan. Gerichte strategische communicatie na incidenten tussen de Eerste en Tweede Kamer of regering heeft ervoor gezorgd dat de Eerste Kamer veel zichtbaarder is geworden voor de burger. 6.2.3

Ingekapseld en weggespeeld

Benodigde expertise Controle op voorgenomen Europese regelgeving is nauwelijks meer nodig omdat dit aan de Tweede Kamer wordt gelaten. Op zichtbaarheid van de Eerste Kamer middels strategische communicatie wordt niet langer ingezet. Door digitale informatievoorziening wordt de informatiestroom verregaand geautomatiseerd. Wel is er in beperkte mate nog behoefte aan advisering bij de invulling van de reflectierol van de Eerste Kamer. Organisatiestrategie van de Griffie De omgeving van de Griffie is stabiel en steeds meer homogeen van aard. De bakens moeten worden verzet door de verminderde en veranderde wens in ondersteuning. De focus komt te liggen op efficiency en verdere professionalisering van de organisatie en werkprocessen. Het werk van ‘doeners’ binnen de Griffie wordt in belangrijke mate geautomatiseerd. Voor de digitale informatievoorziening wordt intensieve samenwerking gezocht bij de Griffie van de Tweede Kamer. Ook juridische expertise wordt in belang-


63

rijke mate gedeeld met de Tweede Kamer. Inhuur van politiek assistenten door Kamerleden komt minder vaak voor. De adviesrol wordt ingevuld door de Griffier en enkele senior adviseurs, vaak in samenspraak met andere adviesorganen. Resultaat 2020 Er is een proceduregerichte Griffie, beperkt van omvang, maar met een ‘state of the art’ digitale informatievoorziening voor Eerste Kamerleden die sterk is geïntegreerd met die van de Tweede Kamer. De Griffie van de Tweede Kamer is de belangrijkste netwerkpartner. Het expertniveau beperkt zich tot enkele adviseurs met een goed netwerk. Het ‘zichtbaar’ maken van de Eerste Kamer is geen onderwerp meer in de taakopdracht van de Griffie. 6.2.4

Check, dubbelcheck

Benodigde expertise Het College van Senioren heeft de Huishoudelijke Commissie aangegeven dat het niveau van expertondersteuning van de Eerste Kamerleden beduidend omhoog moet. Een scala aan topjuristen, Europese experts en andere topadviseurs moeten bijdragen aan de kwaliteit van de wetgeving op een nog hoger niveau en de reflectie van de Eerste Kamer. Het aantal Europese dossiers dat de Eerste Kamer voor een second opinion voor haar rekening neemt, is substantieel. Organisatiestrategie van de Griffie De omgeving voor de Griffie is redelijk voorspelbaar maar veeleisend. Het zelfbewustzijn van de medewerkers stijgt: ‘wie hier werkt, is van niveau’. Voor de werving van experts is een goede naam op de arbeidsmarkt van belang. De procedurele rol moet op hoog niveau blijven en efficiënter worden. Het aantal ‘doeners’ neemt af. De nieuwe niches vragen om nieuwe expertise op een breder terrein. Bij de Griffie ontstaat als uitvloeisel daarvan de nieuwe functies van ‘politiek filosoof’ en thema-experts. Dit vanwege de toegenomen behoefte om brede maatschappelijke ontwikkelingen te duiden en actuele thema’s in samenhang te bezien. Samenwerking is nodig, zowel internationaal als met de Griffie van de Tweede Kamer. De politieke ondersteuning van de Eerste Kamerleden blijft beperkt omdat de Griffie goed in staat is in de behoefte van de commissies en de individuele Kamerleden te voorzien. De individuele secretariële ondersteuning neemt wel toe omdat senatoren zich op de inhoud willen richten. In de beroepsgroep van griffiers is de Griffier een inspirator voor vakgenoten. Er is structureel afstemming met andere Europese Senaten en het Europees parlement in Brussel. Strategische communicatie wordt gericht ingezet om alle stakeholders goed te informeren. Goede wijn behoeft geen krans; de luwte wordt gewaardeerd. Resultaat 2020 Er is een procesgriffie met accenten op expertise, advisering en een internationale oriëntatie. De Griffie is een hoog lerende organisatie met specialistische expertkennis op de niches. De samenwerking is verder gericht op de Griffie van de Tweede Kamer. Dit heeft onder andere geleid tot een verregaande vorm van samenwerking bij de digitale informatievoorziening.

64


6.3

advies aan de griffie van de eerste kamer

Onze advisering aan de Griffie is drieledig. Allereerst grijpen wij terug op ons beeld van de huidige Griffie uit hoofdstuk 3 en adviseren wij over verstandige acties in het hier en nu, onafhankelijk van de vraag hoe de wereld om de Griffie al dan niet verandert. Vervolgens kijken wij welke op de toekomstgerichte acties in ieder geval aan te bevelen zijn, omdat deze in elk van de scenario’s toepasbaar zijn. En tot slot schetsen wij waar de Griffie door de oogharen heen aandacht voor moet hebben. Hiermee beogen wij de leiding van de Griffie praktische aanbevelingen te doen en een kader te bieden waarop zij de organisatie, afhankelijk van de ontwikkelingen die zich voor doen, van tijd tot tijd kunnen ‘ijken’. 6.3.1

Onderhoud van een professionele organisatie

De Griffie heeft met de implementatie van ‘De Kanteling’ een belangrijke kwaliteitssprong gemaakt in de ondersteuning van de Eerste Kamer, met onder meer als uitgangspunt de verschuiving van een reactieve naar een meer proactieve insteek. De Griffie mag zich verheugen op een uitstekende klanttevredenheid onder de Eerste Kamerleden. Het zou aanlokkelijk zijn om tevreden achterover te leunen. Het consolideren van dit hoge niveau van ondersteuning vereist echter voortdurende doorontwikkeling van de professionaliteit van de organisatie. Dit geldt temeer voor deze relatief kleine organisatie waar procedurele en inhoudelijke kennis vereist is om het bedrijf Eerste Kamer goed te laten draaien en personeelsverloop, stilstand of terugval in reactiviteit direct hun doorwerking zullen hebben in het reilen en zeilen van de Kamer. Nu er bij de Griffie aanmerkelijk geïnvesteerd is in het expertiseniveau, met name ten aanzien van Europa, zien wij vooral ruimte om de professionalisering van de interne organisatie voort te zetten langs de lijnen zoals deze ook elders in ambtelijke organisaties in de afgelopen jaren zijn ingezet. Ontwikkel een organisatievisie De kracht van de Griffie ligt in haar vermogen om het politieke bedrijf van de Eerste Kamer vlekkeloos te laten functioneren, ondanks de (partij-)politieke verschillen tussen de leden. Het helpt om de manier waarop de Griffie dit wil doen, te verwoorden in een visie. In deze visie kunnen de vier benoemde kernwaarden worden vastgelegd. Op basis van de visie kunnen tevens strategieën en doelstellingen worden afgeleid. De Griffie moet zorgen voor borging van continuïteit, samenhang en kwaliteit. Zij is altijd aanspreekbaar, pakt op verzoek zaken proactief op en ondersteunt Eerste Kamerleden continue op een professionele wijze. Daarnaast zouden flexibiliteit en aanpassingsvermogen hoog in het vaandel moeten staan. Een dergelijk visiedocument biedt ook handvaten voor het personeelsbeleid, cultuur en voor de ambities van de medewerkers. Dit nieuwe visiedocument is in feite de opvolger van ‘De Kanteling’ en biedt richting en inspiratie voor de komende jaren. Borg de kwaliteitszorg De afgelopen jaren is een aantal belangrijke kwaliteitsslagen gemaakt voor wat betreft het functioneren van de Griffie, die op het gebied van kwaliteit breed gewaardeerd wordt. De hoge kwaliteit en beschikbaarheid van opgebouwde kennis is vaak sterk


65

persoonsafhankelijk. Dit maakt de Griffie kwetsbaar. Bij het wegvallen van één medewerker stijgt de werkdruk direct aanzienlijk. Wij adviseren om processen te beschrijven om werkzaamheden op deze wijze makkelijker overdraagbaar te maken. Bovendien moet in voorkomende gevallen externe inhuur direct beschikbaar en inzetbaar zijn. Het zou vanwege de geringe omvang misschien te ver voeren om een kwaliteitssysteem als INK of ISO in te voeren. De basisprincipes zijn echter prima bruikbaar. Ontwikkel krachtig HRM beleid Momenteel is de uitstroom van jonge, getalenteerde stafmedewerkers groot. Binnen de Griffie zijn zeer beperkte mogelijkheden tot doorstroming. Dit lijkt een belangrijke oorzaak. Het verdient voor de balans in de organisatie aanbeveling om binnen de smalle marges van een kleine organisatie te investeren in personeel waardoor medewerkers graag voor de Griffie blijven werken en willen ontwikkelen. De Griffie zou zich op de arbeidsmarkt in ieder geval moeten willen profileren als topwerkgever en aantrekkelijk moeten zijn voor getalenteerde beginnende academici die bij de Eerste Kamer een vliegende start kunnen maken. Ook zou differentiatie van inschaling van functies een goede optie zijn. Als er door verdere digitalisering capaciteit zou vrijvallen, zouden doorstroommogelijkheden naar seniorfuncties gecreëerd kunnen worden. Daarnaast kan het opzetten van vormen van uitwisseling met andere organisaties het personeelsbeleid versterken. 6.3.2

‘No regrets’ voor de toekomst

De strategische uitwerking van de scenario’s voor de Griffie overziend, zijn er op een aantal punten constanten waar te nemen: expertise of organisatieontwikkeling die in de meeste scenario’s een rol spelen. Een overzicht hiervan is te herleiden uit tabel 1. De Griffie doet er verstandig aan om daar in de komende tijd al op in te spelen zodat aan de toekomstbestendigheid van de griffieorganisatie wordt gewerkt. Zo blijkt dat ondanks de zekerheid van medialogica, reactie daarop zich niet doorvertaalt in versterkte inzet in alle scenario’s. Tabel 1 Belang taken en expertise Griffie in de vier scenario’s Taken/expertise

Terughoudend maar alert

In concurrentie

Ingekapseld en weggespeeld

Check, dubbelcheck

Juridische expertise

+

++

+/-

+++

Europese expertise

+

++

+/-

+++

Politiek assistenten

+/-

++

-

-

Digitalisering

+

+

++

++

Capaciteit advisering

+/-

++

-

++

Niveau advisering

+/-

++

+/-

+++

Netwerkoriëntatie NL

+/-

++

+

++

Internationale oriëntatie

+/-

+

+/-

++

Communicatieadvies

+/-

+

-

+/-

Extra instrumentarium (enquête, novelles)

+/-

++

-

++

- = minder belangrijk, +/- = neutraal, + = belangrijk, ++ = zeer belangrijk, +++ = essentieel

66


Op basis van het overzicht zoals weergegeven in tabel 1 formuleren wij drie ‘no regrets’ opties voor de Griffie: aanbevelingen die relevant zijn voor alle scenario’s. Investeer in digitale ontwikkelingen In alle gevallen is verdere digitalisering een zekerheid of noodzaak voor de Griffie. Intern draagt digitalisering bij aan efficiency in informatiestromen en procedureel verloop. Capaciteitswinst kan zonodig worden ingezet ten behoeve van uitbreiding van de adviesfunctie of netwerkoriëntatie. Of ten behoeve van doorontwikkeling van de externe digitalisering, zoals de website maar ook verdere interactieve vormen van communicatie met burgers en maatschappelijke organisatie. De ontwikkelingen op dit terrein bij de Eerste Kamer worden al geroemd en het streven zou moeten zijn een verdere koplopersrol te vervullen onder de Europese parlementen en experimenten en innovaties aan te durven gaan. Investeer verder in kennis van Europa Europa is in drie van de vier scenario’s een factor van belang voor de Griffie in 2020. In de huidige situatie heeft de Eerste Kamer, ondersteund door de Griffie, reeds een vooraanstaande kennis opgebouwd ten aanzien van Europa. Gezien de verwachte toename van Europese dossiers zou stilstand hier echter achteruitgang betekenen. De Griffie moet zich systematisch blijven verzekeren van voldoende Europese expertise bij de werving van nieuw personeel en eventuele uitbreidingen. Daarbij moet ook gedacht worden aan presentie in Brussel, dichterbij de Europese actualiteiten. Versterk de samenwerking met netwerkpartners De netwerkoriëntatie van de Eerste Kamer, en tevens van de Griffie, is niet sterk ontwikkeld. De onderliggende verhouding met de Tweede Kamer speelt daarbij een rol. Ons advies is om toch op basis van gelijkwaardigheid tenminste in de ondersteunende functies en op digitaal vlak de samenwerking met de Tweede Kamer te intensiveren. Maar ook met andere netwerkpartners, zoals wetgevingsafdelingen op departementen, de Raad van State en adviesraden en het Europees parlement zouden de banden sterker kunnen zonder afbreuk te doen aan ieders positie. 6.3.3

Door de oogharen heen

De uitwerking van de scenario’s voor de Griffie levert ook handelingsopties op die tussen de scenario’s in verschillen. Aangezien onbekend is hoe de precieze wereld van de Griffie er in 2020 uit zal zien, is nu nog niet te zeggen op welke keuzes de Griffie hier zou moeten maken. Dat betekent echter niet dat niets doen het motto wordt. De Griffie is zelf een actor en heeft invloed op de ontwikkelingen in de Eerste Kamer zoals in de scenario’s geschetst. Het vroegtijdig signaleren en inspelen op ontwikkelingen en de voorzitter en het College van Senioren van Eerste Kamer daarover adviseren, kan zeer wel tot de taak van een proactieve dienstbare griffie gerekend worden. Het verdient in ieder geval aanbeveling om over een aantal mogelijkheden nu al dieper na te denken, zodat bij wijze van spreken een ‘draaiboek’ uit de kast kan worden getrokken als een specifieke situatie zich voordoet. Op basis van het overzicht in tabel 1 adviseren wij om op drie punten ‘door de oogharen heen’ de situatie en aanpak alvast goed te doordenken.


67

Bezie wat nieuwe instrumenten of thema’s van de Griffie zullen vragen Het is er nog niet van gekomen, maar het is zeer wel denkbaar dat de Eerste Kamer op enig moment zal overgaan tot het houden van een parlementaire enquête. “De enquête door de Eerste Kamer hangt in de lucht” schreven wij eerder in dit rapport. Dit zal nogal wat van de Griffie eisen aan voorbereiding en ondersteuning, dienstverlening die tot nog toe niet geleverd is. Fouten maken in de ondersteuning is juist dan niet gewenst, dus reden temeer om nu al na te denken wat een Eerste Kamerenquête van de Griffie zal vragen. Het verdient dan ook aanbeveling om vast een draaiboek op te stellen dat kan dienen als leidraad bij een parlementaire enquête. Ook zou met regelmaat een ‘omgevingsscan’ gemaakt moeten worden om bedacht te zijn op nieuwe thema’s die in de parlementaire werkzaamheden onderbelicht blijven en opgepakt zouden moeten worden, zoals eerder Europa, maar in de toekomst wellicht andere internationaalrechtelijke organisaties waarbij een van onze respondenten de Verenigde Naties noemde. Denk na over werkwijze Eerste Kamer bij meer reflectieve insteek Als de focus van de Eerste Kamer minder bij een juridische toets en meer bij een reflexieve rol komt te liggen, gericht op samenhang en met een thematische benadering vraagt dit een ander soort advisering vanuit de Griffie. Mogelijk zijn topjuristen nodig om in een behoefte voorzien. Of experts op thema’s als veiligheid, internationale energievoorziening of burgerrechten. Ook kan een andere werkwijze in de plenaire vergaderingen of andere commissie-indeling hierbij ondersteunend zijn. De Griffie zou hiervoor al blauwdrukken kunnen voorbereiden, zodat als het moment daar is met de voorzitter en het College van Senioren snel tot besluitvorming kan worden overgegaan. Bezie de mogelijkheden tot herbergen politiek assistenten De trend van politisering zet door, maar zal niet in alle gevallen vergaande doorwerking hebben in de ondersteuning van de Eerste Kamerleden. Toch is het zeer wel denkbaar dat in bepaalde gevallen een beroep op de Griffie zal worden gedaan om het groeiend aantal politiek assistenten onderdak te verlenen en als formele werkgever op te treden. Dat stelt nieuwe eisen aan personeelsbeleid, personeelshuisvesting, maar vanuit de Griffie-kernwaarde neutraliteit ook een heldere scheiding van taken tussen de politiek assistenten en de ‘neutrale’ griffieadviseurs.

68


Eindnoten

1 Braak, B. van den, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995 (1998), p. 452. 2 Bijlagen Handelingen TK 1847-1848, p. 576 (citaat van minister Donker Curtius). 3 Eerste Kamer der Staten-Generaal, Jaarbericht der Staten-Generaal 19 september 200618 september 2007, p. 11 en 15. 4 Eerste Kamer der Staten-Generaal, Jaarbericht, parlementair jaar 2007/2008, p. 10-11. 5 Eerste Kamer der Staten-Generaal, Jaarbericht der Staten-Generaal 19 september 200618 september 2007, p. 9-11 en Jaarbericht, parlementair jaar 2007/2008, p. 10. 6 Eerste Kamer der Staten-Generaal, Jaarbericht der Staten-Generaal 19 september 200618 september 2007, p. 10 en Jaarbericht, parlementair jaar 2007/2008, p. 9. 7 Tops, P. en S. Zouridis, De binnenkant van politiek (2002) p.29-30. Tops en Zouridis stellen dat een gemeenteraad gekenmerkt wordt door één centraal structuurprincipe: conflict. Een raad waarin langere tijd geen conflicten voorkomen is ondenkbaar. 8 Twist, M. van, M. van der Steen, R. Peeters, M. de Vries, Strategiseren in de schaduw van de macht, NSOB 2009. 9 Haar, J. van der, De Eerste Kamer der Staten-Generaal, A.R. Staatkunde, 14e jaargang (1940), p. 153. 10 De meerderheid van de commissie sprak zich uit voor handhaving van de Eerste Kamer, een minderheid (alle PvdA-leden, Gruijters van D’66 en de KVP’ers Cals en Meuwissen) was voor afschaffing. De commissie sprak zich unaniem uit voor rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer en stelde voor om de Eerste Kamer het budgetrecht te ontnemen. Een terugzendrecht voor de Eerste kamer werd unaniem afgewezen. De uiteindelijke resultaten van de Staatscommissie waren beperkt. 11 De Eerste Kamer werd voortaan om de vier jaar in geheel gekozen in plaats van om de zes jaar. De verkiezing vond bovendien in één keer plaats; voorheen werd om de drie jaar de helft gekozen. Tot slot kozen alle provincies hun vertegenwoordigers in de Eerste Kamer voortaan op hetzelfde moment. 12 Zanen, J.H.C. van, Een laatste strohalm. Namens 2 (1987), nr. 2, pp. 85-86. 13 Vermeer, A.R. Alleen gespecialiseerde Eerste Kamer heeft nut. Namens 2 (1987) nr. 2, pp. 93-97. 14 De Senaat, proefschrift E.T.C. Knippenberg. 15 Brief van de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal inzake de Evaluatie Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets. Kamerstuk 9093. Vergaderjaar 2007-2008. 16 Evaluatie Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets, brief van de voorzitter van de Eerste Kamer d.d. 28 april 2009. 17 Omdat het om een wijziging van de Grondwet gaat, is na de volgende Tweede Kamerverkiezingen een tweede lezing nodig. In beide kamers is dan een tweederde meerderheid nodig om het voorstel aan te nemen. 18 De Senaat, proefschrift E.T.C. Knippenberg. 19 Berg, J. Th. J. van den, De Eerste Kamer of: de zin van rivaliteit (2006), afscheidscollege. 20 Stone, D. Policy Paradox and Political Reason (1997), Harper Collins, Boston, 1997), p. 137. 21 Berg, J. Th. J. van den, De parlementaire orde is een politieke orde. In: Vertrouwen en zelfvertrouwen. Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie. Tweede Kamer der Staten-Generaal. Maart 2009, pp. 146-155.

Eindnoten

69

22 Uitspraak van ex-senator A. Kappeyne, aangehaald in Berg, J. Th. J. van den, De Eerste Kamer of: de zin van rivaliteit. 23 Een bekend voorbeeld is de Aanbestedingswet. Het voorstel is met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft het wetsvoorstel op 8 juli 2008 verworpen. 24 Jaarbericht parlementair jaar 2007/2008 Eerste Kamer der Staten-Generaal, p.9. 25 Complexiteit van wetgeving, 11 april 2008, blad 4. 26 Jaarbericht parlementair jaar 2007/2008 Eerste Kamer der Staten-Generaal, p.23-24. 27 Uitspraak ontleend aan een interview met een ‘buiten-parlementair’ respondent. 28 Complexiteit van wetgeving, 11 april 2008, blad 3. 29 Uitspraak van ex-senator G. Zoutendijk, aangehaald in Berg, J. Th. J. van den, De Eerste Kamer of: de zin van rivaliteit (2006), afscheidscollege. 30 Uitspraak ontleend aan een interview met een senator. 31 Volkskrant, 2 mei 2009, Han Noten, senator van de PvdA. 32 Rapport De Kanteling, p.8. 33 Interview met Van Eeten. 34 Berg, J. Th. J. van den, De parlementaire orde is een politieke orde. In: Vertrouwen en zelfvertrouwen. Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie. Tweede Kamer der Staten-Generaal. Maart 2009, p. 147. 35 Tweede Kamer der Staten-Generaal. Vertrouwen en zelfvertrouwen. Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie, maart 2009. 36 Het veranderproces dat werd beoogd, is in 2003 vastgelegd in een notitie met de titel ‘De Kanteling’. 37 www.eerstekamer.nl. 38 Rapport “Criteria voor wetgevingskwaliteit”, Mr. B.M. Dijksterhuis, juni 2007. 39 Interview met Van Der Braak. 40 C. Verhoef en R. Wever, Sterke koppels, sterk bestuur, Barneveld, 2007. 41 Vereniging van Griffiers en BMC, Op weg naar de Griffier van de toekomst, 2007. 42 Uit: Notitie stand van zaken Kanteling (ter bespreking in het College van Senioren d.d. 13 februari 2007). 43 Een senator noemde ‘privacy’ als voorbeeld van een groot thema dat de Griffie zou kunnen projecteren op tal van wetgevingstrajecten waarbij de samenhang rond dat thema in beeld wordt gebracht. 44 Vertrouwen en zelfvertrouwen; Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, p. 7. 45 Vertrouwen en zelfvertrouwen; Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, p. 31. 46 Voor zover in dit hoofdstuk niet direct naar verwezen, is de geraadpleegde literatuur te vinden in het bronnenoverzicht. 47 Elchardus, M., De dramademocratie, Uitgeverij Lannoo, Tielt, 2002, p. 88-101. 48 Beck, U., Risk society. Towards a new Modernity, Sage, London, UK,1986. 49 Gerd Leers, “Leiderschap in bange tijden”. Thorbeckelezing, 2005. 50 Bron: Eurobarometer. 51 Brants, K. en Praag, Ph. van, Politiek en Media in verwarring. De verkiezingscampagnes in het lange jaar 2002, p. 6-8. 52 Woude, H. van der, http://www.zingeving.net/Archief/risico_verslag.htm. 53 Citaat van een respondent.

70


54 Schoo, H.J., Republiek van vrije burgers, uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam 2008, p. 137. 55 Aldus Alcuin van York in 795, geciteerd in: Zijderveld, A. C., Populisme als politiek drijfzand, p. 7. 56 Schoo, H.J., Republiek van vrije burgers, uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam 2008. 57 Manin, B., The principles of representative government, p. 235. 58 Beus, Jos de, Na de Beeldenstorm; Een beschouwing over de werking van de toeschouwersdemocratie, Langhout& De Vries, Heerde 2002, p. 11. 59 Vertrouwen en zelfvertrouwen; Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, p. 7. 60 Held, David, Models of Democracy, p. 295-297. 61 Vertrouwen en zelfvertrouwen; Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, p. 15. 62 Knepper, S. en J. Kortenray (samenstelling en redactie), De vertrouwenscrisis; over het krakend fundament van de samenleving, Meulenhoff bv, 2008. 63 Tweede Kamer der Staten-Generaal Vertrouwen en zelfvertrouwen. Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelfreflectie, maart 2009. 64 Vergelijk deze prikkel met wat in het theater ‘het motorisch moment’ wordt genoemd: een gebeurtenis zoals een sterfgeval of een overspel die het schouwspel onomkeerbaar in gang zet.

Eindnoten

71

Bijlage 1: Bronnen

Internetsites www.eerstekamer.nl www.parlement.com www.rotterdam.nl www.tweedekamer.nl www.zingeving.net Weblog Uri Rosenthal Weblog Anja Meulenbelt Weblog Düzgün Yildirim Interne beleidsdocumenten Eerste Kamer • Complexiteit van wetgeving, 11 april 2008. • Criteria voor wetgevingskwaliteit; Compacte Catalogus ten behoeve van de leden

van de Eerste Kamer, door mevrouw B.M. Dijksterhuis (in opdracht van de Huishoudelijke Commissie van de Eerste Kamer), juni 2007. • De Kanteling, 24 november 2003. • Stand van zaken Kanteling, 13 februari 2007. • Verbeterpunten organisatiestructuur en functioneren Kamerorganisatie,

15 januari 2007. • Werkplan Eerste Kamer 2008 -2011, maart 2008.

Openbare documenten Eerste en Tweede Kamer • Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A. Peper aan

de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de Positie van de Eerste Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26976, nr. 1. Kamerstuk 43412. • Brief van de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal aan de voorzitter

van de Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets inzake de Evaluatie Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets, Kamerstuk 9093, 2 oktober 2007. • Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

A.Th.B. Bijleveld-Schouten aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal over de Staat van de dualisering, vergaderjaar 2008-2009, kenmerk 2008-0000613361. • Brief van de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal aan de voorzitter

van de Tijdelijke gemengde commissie subsidiariteitstoets inzake de ‘Evaluatie Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets. Kamerstuk 30953, 28 april 2009.

72


• Jaarbericht parlementair jaar 2006/2007 Eerste Kamer der Staten-Generaal. • Jaarbericht parlementair jaar 2007/2008 Eerste Kamer der Staten-Generaal. • Vertrouwen en zelfvertrouwen; Analyse en aanbevelingen. Parlementaire zelf-

reflectie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, maart 2009. Geraadpleegde literatuur • Ankersmit, F. en L. Klinkers (red.), De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige over-

heid gewogen, Van Gennep, Amsterdam 2008. • Baljé, Chr. L., Vernieuwing en Eerste Kamer; een reflectie op het Openbaar Bestuur vanuit

de Çhambre de Réflection,. Sdu Uitgeverij Koninginnegracht, Den Haag 1994. • Beck, U., Risk society. Towards a new Modernity, Sage, London, UK,1986. • Berg, J. Th. J. van den, De Eerste Kamer of: de zin van rivaliteit, afscheidsrede, 2006. • Beus, J. de, Na de Beeldenstorm; Een beschouwing over de werking van de toeschouwers-

democratie, Langhout& De Vries, Heerde 2002. • Bonenkamp, B.J., De elf Griffiers van de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Parlementair

Documentatie Centrum, Handelingen van Adriaan, Eerste Kamer, 23 maart 1993. • Bovend Eert, P.P.T. en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse Parlement. Kluwer,

Deventer 2004. • Bovens, M.A.P., De diplomademocratie, over de spanning tussen meritocratie en democratie,

Beleid en Maatschappij, jaargang 33 2006 nr. 4, pp. 205-218. • Bovens, M.A.P., P. ’t Hart, M. van Twist, Openbaar bestuur Beleid, organisatie en politiek,

Kluwer, Deventer 2007. • Boxtel, R. van e.a., Open en onbevangen. De noodzaak van politieke vrijzinnigheid. Balans,

Amsterdam 2009. • Braak, B. van den, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995.

SDU Uitgevers, Den Haag 1998. • Brants, K. en Ph. van Praag, Politiek en Media in verwarring. De verkiezingscampagnes in

het lange jaar 2002, Het Spinshuis, Amsterdam 2005. • B&A, Staat van het dualisme, Den Haag 2008. • Doorn, J.A.A. van, Nederlandse Democratie; Historische en sociologische waarnemingen.

Samengesteld en ingeleid door J. de Beus en P. de Rooy. Mets & Schilt, Amsterdam, 2009.

Bijlage 1: Bronnen

73

• Elchardus, M., De dramademocratie, Uitgeverij Lannoo, Tielt, 2002. • Haar, J. van der, De Eerste Kamer der Staten-Generaal, A.R. Staatkunde, 14e jaargang (1940). • Held, D., Models of Democracy, Polity Press, Cambridge 1996. • Knepper, S. en J. Kortenray (samenstelling en redactie), De vertrouwenscrisis; over het

krakend fundament van de samenleving, Meulenhoff bv, 2008. • Knippenberg, E.T.C., De Senaat. Rechtsvergelijkend onderzoek naar het House of Lords, de

Sénat, de Eerste Kamer en de Bundesrat, Sdu Uitgevers BV, Den Haag 2002. • Manin, B., The principles of representative government, Cambridge University Press 1997. • Ruijter, P.A., Regeren is vooruitzien!, Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshand-

having, ministerie van Justitie, 2007. • Schoo, H.J., Republiek van vrije burgers, uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam 2008. • Stone, D. Policy Paradox and Political Reason, Harper Collins, Boston, 1997. • Thijn, E. van, De informatieparadox, Uitgeverij LEMMA, Den Haag 2004. • Thijn, E. van, Retour Den Haag, uitgeverij Van Gennep, Amsterdam 1995. • Tops, P. en S. Zouridis, De binnenkant van politiek, Atlas, 2002. • Twist, M. van, M. van der Steen, R. Peeters, M. de Vries, Strategiseren in de schaduw van

de macht, NSOB 2009. • Twist, M. van, M. van der Steen, M. van der Vlist, R. Demkes, Toekomstverkenning en or-

ganisatieontwikkeling, NSOB 2009. • Vereniging van Griffiers en BMC, Op weg naar de Griffier van de toekomst, 2007. • Vereniging van Griffiers, De Griffier gewaardeerd, 2008. • Vereniging van Griffiers, Hoofdlijnen koersbepaling 2008-2015, 2008. • Verhoef, C. en R. Wever, “Sterke koppels sterk bestuur”, BMC/VGS/VvG, 2007. • Vermeer, A.R., Alleen gespecialiseerde Eerste Kamer heeft nut, Namens 2 (1987). • Volkskrant, 2 mei 2009. Het Vervolg, interview Han Noten. • Westerloo, G. van, Niet spreken met de bestuurder, De Bezige Bij, Amsterdam, 2007. • Zanen, J.H.C. van, Een laatste strohalm, Namens 2 (1987). • Zijderveld, A.C., Populisme als politiek drijfzand, Cossee, Amsterdam, 2009.

74


Bijlage 2:

Respondenten

• Bemelmans, M.L., hoogleraar Bestuurskunde Katholieke Universiteit Nijmegen,

senator namens het CDA • Baljé, Chr. L., oud-Griffier van de Eerste Kamer 1993-2003 • Berg, H., bestuurskundig adviseur van Berg & Soeters • Boer, W. de, plaatsvervangend Griffier Eerste Kamer • Borstlap, H., Lid Raad van State • Bugel, J., senior communicatieadviseur afdeling Inhoudelijke Ondersteuning Eerste

Kamer • Braak, B.H. van den, medewerker biografisch archief Parlementair Documentatie

Centrum • Breitbarth, P., stafmedewerker Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning Eerste Kamer • Bijsterveld, S.C. van, universitair hoofddocent Europees en Internationaal Publiek-

recht, Universiteit Tilburg, senator namens het CDA • Delnooz, O., stafmedewerker Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning Eerste Kamer • Dieterman, C. J., Eerste plaatsvervangend Griffier/Hoofd van de Afdeling Inhoude-

lijke Ondersteuning Eerste Kamer • Dooren, W.A.J.M., plaatsvervangend Griffier Eerste Kamer • Dupuis, H., Eerste Ondervoorzitter Eerste Kamer, senator namens de VVD • Eeten, M.J.G. van, hoogleraar Bestuurskunde bij de Faculteit Techniek, Bestuur en

Management van de Technische Universiteit Delft • Eilander, S., Chief Procurement Officer voor de Rijksoverheid • Hamilton, G.J.A., Griffier Eerste Kamer • Kok, H. de, P&O-adviseur Eerste Kamer • Menninga, H., plaatsvervangend Griffier Eerste Kamer • Paans, J.G.A., Griffier gemeente Rotterdam en voorzitter Vereniging van Griffiers

Bijlage 2: Respondenten

75

• Pels, D., hoofddocent Maatschappijtheorie en sociale filosofie aan de Universiteiten

van Amsterdam en Groningen • Peper, A, oud-minister Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en oud-

burgemeester Rotterdam • Peters, P.W.J., senator namens de SP • Putters, K., hoogleraar Management van Instellingen in de Gezondheidszorg bij het

Instituut Beleid en Management Gezondheidszorg van de Erasmus Universiteit Rotterdam, senator namens de PvdA • Prins, R. Hoofd Bedrijfsvoering Griffie Eerste Kamer • Redegeld, O., specialist ICT Griffie Eerste Kamer • Rosenthal, U., hoogleraar Bestuurskunde Universiteit Leiden, senator namens de

VVD • Rijs, M., stafmedewerker Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning Eerste Kamer • Ruijter, P.A., expert strategische toekomstverkenning voor organisaties • Ruys, M.A., interim-DG Belastingdienst • Schouw, A.G., senator namens D’66 • Smoor, L., stafmedewerker Afdeling Inhoudelijke Ondersteuning Eerste Kamer • Thijn, E. van, oud-burgemeester Amsterdam en oud-minister Binnenlandse Zaken

en Koninkrijksrelaties, oud-senator Eerste Kamer namens de PvdA • Vries, K.G., Tweede Ondervoorzitter Eerste Kamer, senator namens de PvdA • Welten, B.J.A.M., Korpschef regiopolitie Amsterdam-Amstelland • Wester, F., politiek verslaggever • Witteveen, W., hoogleraar Rechtstheorie en retorica aan de Katholieke Universiteit

Brabant, oud-senator namens de PvdA • Zouridis, S., Directeur Directie Algemene Justitiële Strategie, Ministerie van Justitie

en hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg

76


Bijlage 3:

Vragenlijst respondenten

Afhankelijk van de positie of functie van de respondent (senatoren, hoogleraren, ervaringsdeskundigen, politici, medewerkers Griffie, journalisten etc.) zijn bouwstenen uit de onderstaande vragen gebruikt. Ontwikkelingen rondom de EK • Welke relevante bestuurlijke, politieke en maatschappelijke ontwikkelingen her-

kent u rondom de EK? • Herkent u het verschijnsel dat de gebruiken en rituelen rondom de EK veranderen?

Welke betekenis kent u daaraan toe? Is traditie nog belangrijk in de EK? • Ziet u nog betekenisvolle ontwikkelingen in de rekrutering van senatoren door

politieke partijen? Kernwaarden EK • Wat zijn de breed onderschreven kernwaarden van de EK als instituut? Vb. ter her-

kenning/toetsing: reflectie, samenhang zoeken, waarborgen van wetgevingskwaliteit… EK als instituut • De voorzitter van de Eerste Kamer profileert de EK extern sterk als instituut. Wordt

dit breed gedragen in de EK, specifiek uw fractie? • Wat is de reden dat de EK de behoefte heeft zich als ‘instituut’ te profileren? • Welke rollen vervult de Eerste Kamer ‘als instituut’ volgens u (eventueel aan te

reiken: Europa, chambre de réflexion, strategische communicatie, rond wetgevingskwaliteit) • Welke tegenbewegingen herkent u bij de rolinvulling zoals geschetst door de voor-

zitter van de EK? EK als politieke arena • In de EK wordt -ook- ‘partijpolitiek’ bedreven. Hoe wordt dit zichtbaar? Waar blijft

dit voor de buitenstaander onzichtbaar? • Is er een verschil in partijen waarneembaar als het gaat om de ‘partijpolitieke’ rol-

invulling. Zo ja, duid deze. • In welke mate voelen de partijen in de EK zich gebonden aan de standpunten van

de fracties in de TK? Overleggen de voorzitters van de EK en TK van uw partij structureel en frequent? EK als instituut vs politieke arena • In termen van historische ontwikkeling… Hoe kan het spanningsveld tussen de EK

als instituut en als politieke arena worden geduid? Is er een trend waarneembaar? Hoe zal het verder ontwikkelen? Strategische profilering vs luwte • Op welke terreinen c.q. in welke fase van een traject wil de EK zich profileren? • Op welke terreinen c.q. in welke fase blijft de EK liever ‘in de luwte’ opereren? • Wat vindt u er zelf van dat de EK zich wil profileren?

Bijlage 3: Vragenlijst respondenten

77

Lineair versus circulair wetgevingsproces • Ter inleiding van de vraag: De voorzitter stelt in het jaarbericht dat er een transformatie

gaande is van een lineair naar een circulair wetgevingsproces. Steeds vaker zouden processen van formele wetgeving en gedelegeerde wetgeving c.q. uitvoeringsregelingen parallel lopen en worden Europese kaders betrokken bij de beoordeling van de wetgeving. Ook zou er meer dan vroeger samenhang zijn tussen wetsvoorstellen, Europese voorstellen en nieuwe beleidsontwikkeling. • Herkent u dit? Heeft u er voorbeelden van? • Als u dit herkent, wat betekent dit voor de EK? • Wat betekent dit voor de ondersteuning door de Griffie?

Griffie als ondersteuning • Welke rol/betekenis vervult de Griffie (proactief – reactief; agenderend?) • Hoeveel ruimte krijgt een Griffie van de Eerste Kamer om zich proactief met inhou-

delijke advisering bezig te houden en is het wenselijk dat zij dat doet? • Wat zijn de kernwaarden van de Griffie voor u? Wat stralen ze uit? • Zijn er ook elementen in het werk van de Griffies waarmee ze partijpolitiek onder-

steunen? • Voor welk type dienstverlening/informatie voorziet de Griffie in uw behoefte? • In hoeverre ‘concurreert’ de Griffie met andere informatiebronnen, waar het gaat

om het voorzien in uw informatiebehoefte? • Hoe waardeert u de ondersteuning door de Griffie? • Welke rol speelt de Griffie rond Europese dossiers? • Waar kan men verbeteren in de ondersteuning?

Historie Griffie • Wat deed u als Griffier vroeger zoal? • Aan welke informatie hadden de EK-leden in uw tijd behoefte? • Welke rol speelde de Griffie daarbij? • Hoe zou u de verhouding van de Griffie tot de EK het best kunnen kenschetsen? • Op welke wijze werkten de politieke verhoudingen in de EK door in de werkwijze

van de Griffie? • Welke veranderingen heeft u in de loop van de jaren zien optreden? • Volgt u de ontwikkelingen rond de EK nog? Zo ja, wat ziet u nu aan trends? • Hoe zou u in uw periode de EK willen typeren: als politieke arena van partijen of

als instituut? • Herkent u de behoefte van de EK zich te willen profileren als ‘instituut’?

Tegenwoordig • Welke eisen worden tegenwoordig – méér dan in uw tijd – gesteld aan het functio-

neren van de Griffie van de EK? • Wat is de reden dat de Griffie smal is opgetuigd? • Wat is de reden dat de Griffie ondanks deze nog steeds vrij smalle bezetting voor

wat betreft de inhoudelijke ondersteuning zo snel is gegroeid?

78


Kernwaarden Griffie • Welke kernwaarden golden voor de Griffie, bv neutraliteit/dienstbaarheid?. • Wat waren de breed onderschreven kernwaarden van de EK als instituut? Vb. ter

herkenning/toetsing: reflectie, samenhang zoeken, waarborgen van wetgevingskwaliteit. • Waar stond de EK voor in uw tijd? Wat waren haar kernwaarden?

Overige inhoudelijke ondersteuning • Hoe ‘zelfredzaam’ zijn de 1e kamerleden voor wat betreft hun werk? • Aan welk type ondersteuning is er behoefte aanvullend op de inhoudelijke onder-

steuning van de Griffie? • Hoe probeert u in die behoefte te voorzien? • Hoe verkrijgt u toegang tot relevante informatiebronnen? • Heeft u ook zicht op de wijze waarop andere senatoren dat doen?

Media • Waarom zijn de media niet vaker in de EK te vinden? • Wat is uw ervaring met de Eerste Kamer? • Hoe zou u de omgang van de EK met de media willen kenschetsen? • Is er daarbij sprake van een “optreden van het instituut”? Of zijn het toch meer de

individuele senatoren of fracties die aandacht van de media vragen? • Welke ontwikkelingen ziet u in het spanningsveld tussen een EK die in de luwte

functioneert en een EK die ook een podium voor publiciteit wil zijn? • Welke krachten gaan achter die ontwikkelingen schuil? • Herkent u dat de EK de behoefte heeft om meer te doen aan ‘strategische commu-

nicatie? Vragenlijst voor andere Griffies • Wat zijn kernwaarden voor Griffies? (bv. neutraliteit/dienstbaarheid) • Welke specifieke expertise heeft een Griffie ten opzichte van andere vormen van

ondersteuning van politieke partijen? • Is de samenstelling van de leden van een vertegenwoordigend orgaan van belang-

rijke invloed op de soort van ondersteuning die de Griffie moet geven? Betekent dit dus dat na verkiezingen de aard van het werk merkbaar beïnvloedt? • Hoe zou u uw eigen Griffie het best typeren (reactief – proactief; inhoudelijk –

procedureel)? • Wat zijn de relevante politieke, bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen

rondom Griffies in Nederland? • Welke speelruimte heeft een Griffie om haar eigen rol te bepalen? • Door welke factoren wordt die speelruimte bepaald? • Wat is ervoor nodig om als Griffie een transformatie te realiseren, bijvoorbeeld van

een procedurele naar een meer inhoudelijke Griffie? • Wat zijn de valkuilen daarbij? • Is het naar uw mening mogelijk om als Griffie ook partijpolitieke behoeften in te

vullen?

Bijlage 3: Vragenlijst respondenten

79

Eigen ervaringen met EK • Wat merkt u van de EK in uw dagelijks werk? • Ervaart u de EK als een instituut dan wel als een partijpolitieke arena? • Welke rol vervult de EK voor het dossier Europa? Welke waarde voegt zij toe?

Ervaringen/waarnemingen t.a.v. EK-leden/Griffie • Wat is uw ervaring over de informatiebehoefte van EK-leden? • Hoe komen zij aan die informatie? • Speelt uw organisatie daar ook nog een rol in? • Zijn er contacten met leden van de Griffie van de EK?

Verwonderpunten • Welke verwonderpunten heeft u zelf ten aanzien van de EK?

80


Yes Senator. Perspectieven voor de Griffie van de Eerste Kamer. René Groen. Edith Heijting. Marjolein Smit-Arnold Bik. Paul Strijp. Jolanda Trijselaar

Recommend Documents