Aan de woordvoerders van de commissie voor Veiligheid en Justitie van de Eerste Kamer
Amsterdam, 20 november 2014 Betreft: position paper ten behoeve van de deskundigenbijeenkomst op 24 november 2014 Geachte woordvoerders, Naar aanleiding van de aangenomen motie Kox van 14 oktober 20141 heeft uw commissie besloten om voorafgaand aan het begrotingsdebat met de regering een deskundigenbijeenkomst te organiseren. Deze zal plaatsvinden op 24 november 2014. De Vereniging Sociale Advocatuur Nederland (VSAN) is mede uitgenodigd om als inleider op te treden en voorafgaand aan de bijeenkomst informatie te delen en een position paper in te dienen. De VSAN maakt van die gelegenheid bij deze gebruik waarbij wij op voorhand reeds wijzen op het feit dat de kwaliteit van het definitieve rapport Pilots Eerstelijns Rechtsbijstand dusdanig tekort schiet dat dit geen basis kan vormen voor het toekomstige beleid en voorts dat uit een door de VSAN en de Vereniging Sociale Advocatuur Amsterdam (VSAA) verspreide enquête onder de leden blijkt dat maar liefst 98,6% van de advocaten oordelen het geheel aan bezuinigingsmaatregelen in het kader van de stelselherziening een ernstige (33,1%) tot zeer ernstige aantasting (65,5%) van de toegang tot het recht te vinden. Inleiding De motie Kox is mede aangenomen op basis van onze brief van 7 oktober 20142 waarbij wij onze ernstige zorgen hebben uiteengezet omtrent de reeds vanaf 2010 ingezette bezuinigingen. In onze brief zijn wij uitgebreid ingegaan op de twee brieven van 2 juli 2014 van de staatssecretaris3, die een reactie vormden op kritische vragen van leden van de Eerste en Tweede Kamer over het ontwerpbesluit stelselvernieuwing rechtsbijstand. Nadien heeft een aantal ontwikkelingen plaatsgevonden die wij deels niet onbesproken willen laten. Zo zijn bij brief van 10 september 2014 aanvullende kritische vragen gesteld door leden van uw commissie, welke door de staatssecretaris bij brief van 4 november 2014 zijn beantwoord4, is het definitieve rapport Pilots Eerstelijns Rechtsbijstand tot stand gekomen5, en is de Wet stelselvernieuwing rechtsbijstand in consultatie 1
Kamerstukken I 2014/15, 34 000, E. Zie: http://www.eerstekamer.nl/brief2/20141007/de_voortschrijdende_bezuinigingen/f=/vjo1d4jrv2p3.pdf. 3 Kamerstukken II 2013/14, 31753, 86. 4 Kamerstukken II 2013/14, 31753, 89. 5 Kamerstukken II 2013/14, 31753, 89. 2
gegaan. Hieronder zal worden ingegaan op de resultaten van een door de VSAN/VSAA onder de leden verspreidde enquête, het definitieve rapport Pilots Eerstelijns Rechtsbijstand en voornoemde brief van de staatssecretaris van 4 november 2014. Resultaten enquête Ter verkrijging van enkele concrete cijfers heeft de VSAN/VSAA op 11 november 2014 per email een enquête met betrekking tot het huidige en toekomstige beleid inzake de gefinancierde rechtsbijstand uitgezet onder haar leden (ongeveer 500 advocaten die gespecialiseerd zijn in het verlenen van rechtsbijstand aan on- en minder vermogenden) met het verzoek binnen vier werkdagen een ingevulde enquête terug te sturen. In totaal zijn er 168 enquêtes retour gestuurd, waarvan er 160 geheel of gedeeltelijk waren ingevuld. Enkele verontrustende resultaten uit deze enquête zijn: - 66% van de advocaten geeft aan dat de reeds doorgevoerde maatregelen maken dat rechtzoekenden ondanks een goede zaak afzien van rechtsbijstand; - 55,7% van de advocaten heeft meegemaakt, dat het JL ten onrechte niet heeft doorverwezen; - 68% van de advocaten geeft aan dat hun inkomen in de afgelopen drie jaar is gedaald, waarvan in 56 gevallen (37,8%) met meer dan 10%; - 98,6% van de advocaten beoordeelt het geheel aan bezuinigingsmaatregelen in het kader van de stelselherziening als een ernstige (33,1%) tot zeer ernstige aantasting (65,5%) van de toegang tot het recht. In apart aan u toegezonden bijlagen vindt u de enquête en de uitgebreide uitkomsten van dit onderzoek. De pilots Naar onze mening zijn de conclusies die de staatssecretaris verbindt aan het eindrapport van Significant voor discussie vatbaar, aangezien: - Het onderzoek van Significant is gebaseerd op een niet-aselecte steekproef onder een zeer kleine groep rechtzoekenden, waarbij ten aanzien van de aard van de steekproef een cruciale passage uit een eerder conceptrapport is weggelaten6; - Een substantieel deel van de zaken in de pilot ten onrechte is doorverwezen naar de eenvoudige behandeling, hetgeen juist tot extra kosten leidt; - in het rapport nauwelijks aandacht wordt besteed aan de kosten van niet-toevoegwaardige zaken die worden doorverwezen naar de eenvoudige behandeling en zaken waarvoor na de eenvoudige behandeling alsnog moet worden doorverwezen naar een advocaat; - de conclusie van de onderzoekers dat uit de pilotsituatie een afname met 30% van het aantal toevoegwaardige geschillen blijkt aanvechtbaar is; - de pilot in zijn totaliteit geen kostenvoordeel laat zien;
6
Uit het conceptrapport blijkt namelijk dat een onbekend aantal rechtzoekenden bij het eerste baliecontact al direct zijn doorverwezen: ‘(…) als de baliemedewerker inschat dat er veel urgentie is om de zaak snel te laten behandelen door een advocaat (omdat bijvoorbeeld termijnen verstrijken), dan krijgt de rechtzoekende vaak geen informatie over de pilots aangeboden en verstrekt de baliemedewerker direct een diagnosedocument. Dit geldt ook voor de zaken waarvan de baliemedewerker inschat dat een advocaat zeker nodig is en de oplossing van het geschil niet binnen de pilots (met maximaal drie uur eenvoudige behandeling) gerealiseerd kan worden.’ (zie punt 27 van het conceptrapport). Deze passage komt opmerkelijk genoeg in het eindrapport niet terug.
-
het beweerdelijke kostenverschil tussen loketmedewerker en advocaat niet afdoende is onderbouwd; de kwaliteit van de (rechts)hulpverlening in de pilot niet toetsbaar is.
Onze integrale reactie op het eindrapport van Significant wordt u als aparte bijlage toegezonden. Brief van 4 november van de staatsecretaris In de brief van enkele van uw leden van uw commissie van 10 september 2014 wordt de staatssecretaris allereerst verzocht toe te lichten op welke manier de versterking van de eerste lijn van de rechtshulp zal worden georganiseerd en welke (extra) kosten hieraan verbonden zijn. In zijn brief van 4 november 2014 licht de staatssecretaris zijn plannen rond de versterking van de eerste lijn toe. Voor onze kritiek hierop wordt verwezen naar hetgeen hierboven is uiteengezet onder het kopje ‘De pilots’. De staatssecretaris geeft in zijn brief vervolgens aan dat, hoewel hij niet het idee heeft dat er nu ten onrechte juridische bijstand in de vorm van toevoegingen wordt aangevraagd en verstrekt, hij de overtuiging heeft dat rechtzoekenden met relatief eenvoudige geschillen vaak sneller, efficiënter en goedkoper kunnen worden geholpen door oplossing daarvan binnen of via een versterkte eerste lijn. Dit zou gelden voor een substantieel deel van de problemen van de voor de doelgroep van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) relevante rechtsterreinen. Veelal zou het daarbij gaan om zich repeterende problemen waar – met een zekere juridische of casuïstische bandbreedte – dezelfde rechtsvragen spelen en waarbij het soms ook dezelfde wederpartij (instantie) betreft. Het is voor ons onduidelijk wat de staatssecretaris met dit laatste bedoelt omdat voor relatief eenvoudige geschillen nu immers al geen toevoeging wordt verstrekt7, en het feit dat dezelfde rechtsvragen spelen of sprake is van eenzelfde wederpartij voor de complexiteit van een zaak niet van belang is. De opvatting van de staatssecretaris dat rechtzoekenden vaak sneller, efficiënter en goedkoper kunnen worden geholpen door oplossing daarvan binnen of via een versterkte eerste lijn verbaast ons omdat de staatssecretaris inmiddels kennis heeft kunnen nemen van het eindrapport van Significant waarin uitdrukkelijk staat vermeld dat de pilotsituatie geen duidelijk kostenvoordeel lijkt op te leveren.8 (Hierbij zijn de extra kosten van het versterken van de eerste lijn nog niet eens meegenomen, waarmee de vraag van de leden van uw Kamer naar de hoogte van de (extra) kosten door versterking van het Juridisch Loket door de staatssecretaris, onbeantwoord blijft.) Het is voor ons momenteel dus volstrekt onduidelijk waarom deze bezuinigingsoperatie wordt doorgevoerd9. De leden van uw kamer verzoeken vervolgens om beantwoording van een zestal concrete vragen10 met betrekking tot de stelling van de staatssecretaris dat bezuinigen mogelijk moeten zijn omdat het,
7
Zie artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g Wrb: Rechtsbijstand wordt niet verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet. 8 Pilots Eerstelijns Rechtsbijstand Eindrapportage, Pagina 70. 9 Op 18 november 2014 is per e-mail navraag gedaan bij het ministerie rond de conclusie dat de pilotsituatie geen duidelijk kostenvoordeel lijkt op te leveren. Tot op heden is deze e-mail onbeantwoord gebleven. 10 Het betreft de volgende vragen: ‘- Wat verstaat u onder relatief eenvoudige geschillen? - Hoe groot is volgens u het aantal relatief eenvoudige geschillen op jaarbasis waarvoor onnodig juridische bijstand wordt gevraagd? Waarop is dit aantal gebaseerd? - Kunt u een aantal duidelijke voorbeelden van dit soort geschillen noemen? - Is uw standpunt in deze gebaseerd op empirisch onderzoek? Zo ja, welk onderzoek?
zeker voor relatief eenvoudige geschillen, lang niet altijd nodig is om een advocaat in te schakelen of de gang naar de rechter te maken. Ons valt op dat deze vragen in de brief van de staatssecretaris volledig onbeantwoord blijven. De leden van uw kamer verzoeken de staatssecretaris vervolgens om een uitputtende en gemotiveerde onderbouwing van de stelling dat alternatieve vormen van geschilbeslechting niet alleen vaak goedkoper en sneller zijn dan een gang naar de rechter, maar ook kunnen leiden tot een meer bevredigende en toekomstbestendige uitkomst. Daarnaast vragen zij een uiteenzetting van de kosten van deze alternatieven en hoe deze zich verhouden tot de kosten van reguliere geschilbeslechting. Ter beantwoording van deze vragen gaat de staatssecretaris in op drie specifieke vormen van alternatieve geschillenbeslechting: mediation, de geschillencommissies en de huurcommissie. Voor wat betreft mediation geeft de staatssecretaris onder verwijzing naar de Monitor Mediation 2005-2008 aan dat mediation een belangrijke methode van buitengerechtelijke geschiloplossing is. Wij willen dit standpunt nuanceren. Een van de algemene conclusies van het door de staatssecretaris aangehaalde WODC-rapport is dat het aandeel van mediation beperkt is vergeleken met het totale palet van rechtshulpverzoeken11, te weten 2,4% van de civiele toevoegingen12 (en 1,2% van het totaal aantal toevoegingen afgegeven in 200813), waarbij verreweg de meeste zaken (96%) die door het Juridisch Loket naar een mediator zijn verwezen geschillen op het terrein van het personen- en familierecht betreffen14. Wij concluderen hieruit dat mediation dus helemaal niet een belangrijke methode van buitengerechtelijke geschiloplossing is. Voor wat betreft de geschillencommissies geeft de staatssecretaris aan dat uit de laatste evaluatie blijkt dat consumenten over het algemeen tevreden zijn met de toegankelijkheid van de procedure, over de kosten, de deskundigheid van de commissies en de uitkomsten van de procedures. Wij lezen echter heel andere uitkomsten in het rapport: de vraag naar de diensten van de geschillencommissies fluctueert over de onderzoeksperiode tussen de 11.000 en 13.000 nieuwe klachten per jaar15 (hetgeen afgezet tegen het aantal toevoegingen relatief gering is), circa vier op de tien klachten worden door de consument zelf stopgezet omdat (in 80% van de gevallen) de consumenten de kosten te hoog vinden of de verhouding tussen het financiële belang en de te investeren tijd en kosten niet de moeite waard vinden16, de kosten van een procedure voor consumenten meestal liggen onder de € 100,0017 (waardoor deze dus sowieso niet toevoegwaardig zijn omdat de grens boven € 250,00 ligt voor Lichte Advies Toevoegingen), 30% van de consumenten en 20% van de ondernemers achten de commissie partijdig18, de snelheid van procedures wordt als relatief slecht beoordeeld door zowel consumenten als ondernemers19, en de kwaliteit van de schikkingen door
- Is de hier aan de orde zijnde stellingname niet in strijd met het bewezen feit dat rechtszoekende burgers juist zeer terughoudend zijn bij het vragen van juridische hulp voor hun geschillen en dat dus niet gezegd kan worden dat burgers op lichtzinnige en onnodige wijze juridische bijstand inroepen? - Is het naar uw opvatting niet zo dat maatschappelijk gezien juist veel kosten bespaard zouden kunnen worden, indien burgers sneller en tijdiger gebruik zouden maken van adequate rechtshulp en zou dat niet kunnen leiden tot een vermindering van de belasting van het juridische systeem? Zo nee, waarom niet?’ 11 Monitor Mediation 2005-2008, pagina 14. 12 5524 mediation toevoegingen tegenover 230.000 civiele toevoegingen, zie Monitor Mediation 2005-2008, pagina 13. 13 5524 mediation toevoegingen tegenover 442530 toevoegingen, zie Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2008, pagina 45. 14 Monitor Mediation 2005-2008, pagina 13 15 A. Klapwijk, M. Ter Voert, Evaluatie De Geschillencommissie 2009, Boom Juridische Uitgevers, WODC 2009, pagina 11. 16 Idem, pagina 11. 17 Idem, pagina 12. 18 Idem, pagina 12. 19 Idem, pagina 13.
bemiddelingsdeskundigen worden als relatief slecht beoordeeld20. Voor wat betreft de huurcommissie geeft de staatssecretaris slechts een algemene omschrijving van de taken ervan. Wij concluderen dan ook dat buitengerechtelijke geschiloplossing op basis van de bekende onderzoeksresultaten helemaal geen meer bevredigende en meer toekomstbestendig uitkomst biedt, terwijl de staatsecretaris de vraag welke kosten er precies aan verbonden zijn onbeantwoord laat. Alternatieven Een mogelijk alternatief voor het voorgestane beleid zou kunnen zijn om de huidige marginale toets van de aanvraag om toevoeging21 te wijzigen in een volle toets. Daarmee kan het huidige systeem (inclusief de voortschrijdende uitrol van de High Trust-formule van de Raad voor Rechtsbijstand die pas relatief kort geleden is ingezet) in stand blijven, wordt mogelijk oneigenlijk van gefinancierde rechtsbijstand tegengegaan, wordt verantwoording van subsidiegelden beter gewaarborgd en zijn nauwelijks extra investeringen nodig. Wij gaan hierover graag in gesprek met de staatssecretaris. Conclusie Op basis van vorengaande zijn wij van mening dat het beleid van de staatssecretaris evident nadelige gevolgen zal hebben voor de rechtzoekende. Tevens zal, zoals wij eerder in onze brief van 7 oktober 2014 reeds meedeelden, een groot deel van het over de afgelopen jaren zorgvuldig opgebouwde landelijk dekkende netwerk van bekwame en gespecialiseerde rechtsbijstandsverleners die tegen gematigde tarieven fundamentele rechtshulp verlenen, onder de financiële druk bezwijken. Wij verzoeken uw Kamer opnieuw dringend de staatssecretaris een halt toe te roepen. Hoogachtend, Namens het bestuur van de VSAN,
J.S. Vlieger Bestuurslid VSAA
20
Idem, pagina 14. Op grond van artikel 12 lid 2 Wrb jo. artikel 3 Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria en de rechtspraak (zie laatstelijk de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State van 7 december 2011, 201104959/1/H2) betreft de toets van de aanvraag om rechtsbijstand een marginale. 21
