Woningcorporaties op vrije voeten: halverwege staat en markt Lectoraat en kenniskring Public Governance

Woningcorporaties op vrije voeten: halverwege staat en markt

Lectoraat en kenniskring Public Governance Sonja Hoogendoorn Peter de Koning Willem Opmeer Vic Veldheer Toby Witte

1

Inhoudsopgave Voorwoord

3

Inleiding: vraagstelling en onderzoeksopzet

4

1. Sturingsarrangementen: een theoretisch kader 1.1 Het 4-R-model 1.2 Effectiviteit en efficiëntie

6 6 9

2. Meer dan alleen stenen stapelen 2.1 De grote koersverandering 2.2 Beleidscrisis 2.3 Rupsje nooit genoeg 2.4 Onbedoelde effecten 2.5 Complexe aansturing 2.6 Democratische verantwoording: een wringende schoen 2.7 Nieuwe uitdagingen

10 10 10 11 12 13 13 14

3. Managers tussen staat en markt 3.1 Achtergrondkenmerken 3.2 Richting 3.3 Ruimte 3.4 Resultaat 3.5 Rekenschap 3.6 Imago problemen

16 16 19 24 27 28 30

4. Woningbouwcorporaties op zoek naar evenwicht 4.1 Relatie overheid – corporatie 4.2 Kenmerken van corporaties 4.3 Commercieel projectontwikkelaar of sociaal verhuurder 4.4 Sturing met vier ‘R-en’ 4.5 Beschouwing

33 33 34 34 35 37

Literatuur

38

Bijlagen: Kencijfers over huurwoningen in 2003 Brief aan corporaties met verzoek om medewerking Interviewvragen woningcorporaties Auteursgegevens

40 41 42 44

2

Voorwoord Bij de start van het lectoraat en de kenniskring Public Governance in september 2004 is een onderzoeksprogramma ontwikkeld waarin de werking van diverse sturingsarrangementen in de (semi-)publieke sector centraal is gesteld. Aan de constatering dat de introductie van marktwerking in de publieke sector leidt tot onduidelijkheden in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de diverse actoren werd de vraag gekoppeld naar de consequenties daarvan voor de effectiviteit en doelmatigheid van de door die sector te leveren prestaties. De hypothese werd geformuleerd dat hybride sturingsarrangementen tot ineffectieve en ondoelmatige dienstverlening zullen leiden. De burger, c.q. de consument is daarvan dan de dupe. Teneinde deze hypothese te onderzoeken op plausibiliteit, is besloten tot een pilot study in de sector van het wonen. Een van de redenen voor deze keuze is dat huisvesting voor burgers een van de belangrijkste voorzieningen is. Bovendien hebben zich in de sector van de volkshuisvesting in het afgelopen decennium grote veranderingen voltrokken, die direct te maken hebben met het thema van het onderzoeksprogramma. Woningcorporaties hebben zich omgevormd van een primair maatschappelijke instelling naar een ook op de markt gerichte organisatie: de moderne woningcorporatie is bij uitstek een hybride organisatie. Ten behoeve van deze pilot study hebben we in de regio Rotterdam een tiental woningcorporaties benaderd met de vraag of zij bereid waren tot een interview over positie en functioneren van hun organisatie. De weerslag daarvan treft u in dit boekje aan. Bijna alle door ons benaderde bestuurders/directeuren hebben hun medewerking aan het onderzoek gegeven. Ik ben hun daarvoor zeer erkentelijk en dankbaar. Ook de directeur van De Maaskoepel, de federatie van woningcorporaties in de regio Rijnmond, Dries Ouwerkerk wil ik bedanken voor zijn steun en medewerking bij het organiseren van de interviews. De interviews zijn afgenomen door de leden van de kenniskring Public Governance. Door allerlei exogene factoren heeft publicatie van dit boekje wat langer op zich laten wachten dan voorzien, maar ik ben heel blij dat het er nu ligt. Ook degenen die bij INHOLLAND daaraan hebben meegewerkt, dank ik zeer. Deze publicatie stamt nog uit de eerste periode van het lectoraat en is nog onder mijn verantwoordelijkheid tot stand gekomen. Inmiddels is een andere lector aangesteld en zijn de meeste leden van de kenniskring vertrokken. Verwacht mag worden dat daarmee het lectoraat een andere invulling zal krijgen.

Vic Veldheer Lector Public Governance Hogeschool INHOLLAND (1 september 2004 – 1 maart 2006)

3

Inleiding: vraagstelling en onderzoeksopzet Het centrale thema in het onderzoeksprogramma van de Kenniskring Public Governance is de werking van sturingsarrangementen in de publieke sector. Dit thema roept de vraag op waar het onderscheid ligt tussen de private en de publieke sector. Het zal duidelijk zijn dat een scherpe afbakening tussen beide sectoren vanwege de vele mengvormen en geleidelijke overgangen niet eenvoudig te maken is. De kenniskring heeft in haar onderzoeksprogramma, en voor het onderhavige onderzoek, gekozen voor een zo praktisch en eenduidig mogelijk criterium, namelijk het karakter van het ‘consumptiegoed’ dat geproduceerd wordt in de sectoren. In de publieke sector gaat het dan om goederen en diensten waarbij de overheid zeggenschap heeft over de aard en de omvang van de productie en over de verdeling van die producten. Dit impliceert dat bij de werking van de sturingsarrangementen de aandacht primair uitgaat naar de wijze waarop die zeggenschap vorm en inhoud krijgt in beleidsmaatregelen en de wijze waarop dit beleid uitgevoerd wordt, mede in relatie tot de invloed en bemoeienis van andere actoren in de desbetreffende beleidssector. Een van de consumptiegoederen betreft de woongelegenheid en dan met name de huisvesting van de lagere inkomensgroepen. In Nederland hebben van oudsher woningcorporaties op dit terrein een belangrijke taak, een taak die de overheid een eerste wettelijke basis heeft gegeven met de Woningwet van 1901. Sindsdien hebben de bouw en de verdeling van woonruimte voor de lagere inkomens (ook wel de sociale huursector genoemd) zich in een samenspraak van corporaties en overheid ontwikkeld. De verhouding tussen beide partijen is daarbij niet altijd dezelfde geweest en vooral in het laatste decennium van de vorige eeuw is die verhouding fundamenteel veranderd. In de terminologie van de kenniskring: het sturingsarrangement heeft een drastische wijziging ondergaan als gevolg van het grotendeels terugtreden van de overheid uit de sociale huursector. Deze terugtred bestond uit twee stappen: de invoering van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) in 1992 en de zogenaamde bruteringsoperatie een jaar later, waarbij de financiële band tussen de rijksoverheid en woningcorporaties werd doorgesneden. De vraag die de Kenniskring Public Governance in deze publicatie aan de orde wil stellen, is: In welke mate en op welke wijze spoort het huidige sturingsarrangement de woningcorporaties aan hun publieke taak, zoals die omschreven is in het BBSH, te realiseren? Waar de centrale overheid meer en meer geconfronteerd lijkt te worden met de beperkingen van het arrangement waar het de eigen sturingsambities betreft, lijken de corporaties zich daar in het afgelopen decennium nauwelijks door beperkt te voelen. Mogelijk zijn juist daarom de keuzes van de corporaties in toenemende mate onderwerp van maatschappelijk debat. Want het lijkt erop dat de sociale doelstellingen en taken door commerciële activiteiten onder druk komen te staan. De bedoeling van deze verkennende pilot onder woningcorporaties is tweeledig. Allereerst is er een praktisch inhoudelijk doel, zoals vermeld in de vorige alinea: het verkrijgen van inzicht in de wijze waarop hybride organisaties publieke taken uitvoeren. Daarnaast heeft de pilot ook een meer methodologisch doel, namelijk het onderzoeken van de levensvatbaarheid van de vraagstelling die ten grondslag ligt aan het onderzoeksprogramma van de kenniskring. Die is erop gericht het begrip sturingsarrangement in de publieke sector af te bakenen, zowel analytisch als empirisch, resulterend in een typologie van dergelijke arrangementen voor verschillende beleidssectoren. Vervolgens zal in de kenniskring onderzoek uitgevoerd worden naar het functioneren, de effectiviteit en efficiëntie van die sturingsarrangementen. Als eerste stap daarheen is in deze pilot de vraagstelling echter nog beperkt tot het verkrijgen van antwoorden op de volgende deelvragen:

4

1. Hoe heeft de relatie tussen de overheid en de woningcorporaties zich in de laatste twee decennia ontwikkeld? 2. Hoe zijn de corporaties te typeren in termen van de omvang en de kwaliteit van het woningbestand, het werkgebied en de financiële positie? 3. Waar leggen de woningcorporaties prioriteiten in hun beleid? 4. Hoe zijn de corporaties – gegeven de prioriteiten – te typeren in termen van geleverde prestaties? 5. Hoe zijn de corporaties – gegeven de prioriteiten – te typeren in termen van commerciële projectontwikkelaar en sociale verhuurder? 6. Van welk(e) sturingsarrangement(en) is hierbij sprake: hoe zijn de verantwoordelijkheden tussen de overheid en de corporaties verdeeld? 7. Hoe is dit arrangement te typeren in termen van het zogenaamde Vier-R-model: waar liggen de verantwoordelijkheden wat betreft het bepalen van de Richting, het benutten van de Ruimte, en bereiken van Resultaten en het afleggen van Rekenschap? De onderzoeksmethodiek die gevolgd is om antwoorden te krijgen op deze vragen bestaat uit literatuurstudie en het houden van enkele kwalitatieve interviews. Recentelijk heeft de rol en positie van de verzelfstandigde corporaties in de volkshuisvesting veel aandacht gekregen. Niet alleen in de pers naar aanleiding van al dan niet vermeende schandalen, maar ook het ministerie van VROM en de Tweede Kamer bezinnen zich op de gevolgen van de verzelfstandiging en laten zich daarbij adviseren door onderzoeksrapporten.1 Deze adviesrapporten zijn, behalve op literatuur, voornamelijk gebaseerd op een secundaire analyse van bestaande (kwantitatieve en kwalitatieve) gegevens. In onderhavig onderzoek willen we ook het veld zelf aan het woord laten, door middel van open interviews met directeuren-bestuurders of leden van het managementteam van woningcorporaties. Daartoe hebben we elf corporaties in de regio Rotterdam-Rijnmond geselecteerd, waarbij advies is ingewonnen bij een deskundige uit het veld van onderzoek. Daarbij is gevraagd twee criteria te hanteren: regionaal of stedelijk werkend en traditioneel of vernieuwend werkend. Uiteindelijk zijn negen managers/directeuren geïnterviewd: vier managers/directeuren van corporaties die primair werkzaam zijn in de stad Rotterdam en vijf managers/directeuren van uitsluitend regionaal werkende corporaties.2 Vijf van de in het onderzoek betrokken corporaties behoren tot de vernieuwende categorie dat wil zeggen de grenzen van het BBSH zoekend, experimenterend binnen of buiten die grenzen. De vier andere zijn meer behoudend, stellen de traditionele taken van een corporatie meer centraal. Drie stedelijk werkende en twee regionaal werkende corporaties konden getypeerd worden als innoverend, één stedelijke en drie regionale als conventioneel. De interviews zijn afgenomen in de maanden januari tot maart 2006 aan de hand van een open vragenlijst (opgenomen in de bijlage). Leidraad voor de vragenlijst zijn het hierna te bespreken vierR-model, de prestatievelden van het BBSH en enkele achtergrond kenmerken van de corporaties. Alle benaderde managers/directeuren bleken bereid aan het onderzoek mee te werken. Het navolgende onderzoeksverslag is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 1 geeft een eerste theoretische verkenning van het Vier-R-model als sturingsarrangement en de toepassing ervan op de sociale huursector. Hoofdstuk 2 geeft een kort historisch overzicht van de ontwikkelingen in de sociale huursector in de laatste decennia. In hoofdstuk 3 wordt verslag gedaan van de interviews met negen managers/directeuren van corporaties in de regio Rotterdam-Rijnmond. Het laatste hoofdstuk geeft een samenvatting van de antwoorden op de onderzoeksvragen en bevat een beschouwing, een eerste balans, over het onderzochte sturingsarrangement. 1 2

Conijn 2005; Commissie De Boer 2005; VROM-raad 2005, CPB 2006. Als gevolg van bij de onderzoekers gelegen omstandigheden konden twee interviews niet in de analyse worden betrokken.

5

1.

Sturingarrangementen: een theoretisch kader

In het Onderzoeksprogramma Sturingsarrangementen in de Publieke Sector beoogt de Kenniskring Public Governance de vraag te beantwoorden of er over de effectiviteit en efficiëntie van sturingsarrangementen uitspraken gedaan kunnen worden. Voor de term ‘sturingsarrangement’ heeft de kenniskring de volgende werkdefinitie opgesteld: het geheel aan maatregelen, beslissingen, voorschriften, activiteiten, afspraken (e.d.) met behulp waarvan een actor tracht bepaalde goederen en diensten te produceren en te verdelen, bepaalde beleidsdoelen te realiseren, en waarmee die actor tevens het productieproces en het beleidsproces probeert te beheersen. Op een algemeen, abstract niveau kunnen twee (kaders van) sturingsarrangementen worden onderscheiden, de markt en de staat. Ideaaltypisch bezien worden op de markt maatregelen, beslissingen e.d. over productie en verdeling genomen op grond van de relatief autonome werking van de vraag naar en het aanbod van goederen en diensten. Hierin fungeert het prijsmechanisme als indicator voor relatieve schaarste en als prikkel voor beslissingen over investeren en consumeren. Binnen de staat gebeurt dit door middel van een politiek-juridisch en budgettair besluitvormingsproces. Binnen en tussen deze macrocategorieën zijn allerlei mengvormen van sturing te zien, waarbij aan de hand van principes en mechanismen uit de markteconomie en uit politiek, recht en bestuur, ordening van een bepaalde maatschappelijke sector wordt nagestreefd. Dergelijke mengvormen hebben altijd bestaan maar de laatste kwart eeuw worden deze bewust in het leven geroepen in het kader van een algehele heroriëntatie op de bestuurscapaciteit en taken van de overheid. In dit verband wordt wel gesproken van ‘publiek-private samenwerking’, ‘meervoudig bestuur’, ‘horizontaal bestuur’, ‘maatschappelijk ondernemen’ of ‘hybrid governance’.3 Als de productie van goederen, diensten en beleid en de daarmee samenhangende verdelingsprocessen niet meer uitsluitend door hetzij de overheid, hetzij de markt gereguleerd worden, rijst de vraag op welke manier dat dan wel gebeurt. Welke hybride vormen van regulering zijn analytisch en empirisch te onderscheiden? Op grond van welke criteria zijn deze vormen te onderscheiden, zowel van elkaar, als van zuivere marktordening en zuivere statelijke ordening? Ten behoeve van deze pilot lijkt het zogenaamde 4-R-model een perspectief te bieden aan de hand waarvan hybride sturingsarrangementen beschouwd en gecategoriseerd kunnen worden.4 De vier ‘R-en’ staan voor: Richting, Ruimte, Resultaat en Rekenschap. Na een bespreking van het model in dit hoofdstuk zullen we het model in een volgend hoofdstuk aan een verkennende empirische toets onderwerpen.

1.1

Het 4 – R – model

Waar de productie en de verdeling van collectieve goederen en diensten niet meer geheel in handen liggen van de overheid, is het telkens de vraag wat de verhouding is tussen de invloed van overheidsorganen, bedrijven, non-profit organisaties en andere betrokkenen op het desbetreffende terrein. Die invloed strekt zich uit tot de vier eerder genoemde ‘R-en’: wie bepaalt de richting, hoeveel ruimte is er voor de betrokkenen en hoe wordt die benut, welke resultaten worden behaald en hoe en aan wie wordt rekenschap afgelegd. Hieronder worden deze ‘R-en’ kort toegelicht voor het terrein van de volkshuisvesting.

3 4

Zie onder andere: Hupe, Meijs & Vorthoren 2000; Hupe 2005; SER 2005; Brandsen, Van den Donk & Kenis 2006. Schnabel 2001: 16 e.v.

6

In het publieke domein is het over het algemeen primair de overheid die richting geeft aan het beleid en de productie en verdeling van collectieve goederen. Op verschillende niveaus – landelijk, provinciaal, lokaal – formuleren overheden hun visie op een maatschappelijk probleem en worden politieke keuzes gemaakt, die vervolgens omgezet worden in meer of minder strakke juridische en financiële (beleids)kaders. De vraag is op welk manier en in welke mate de overheid richting heeft gegeven – en nog geeft – aan het volkshuisvestingsbeleid. De overheid heeft zichzelf ruim tien jaar geleden teruggetrokken uit het middelpunt van de volkshuisvesting, maar niet nadat zij in het BBSH 5 de richting had bepaald door de corporaties werkzaamheden op zes prestatievelden op te dragen. Het passend huisvesten van de doelgroep is historisch bezien de eerste verantwoordelijkheid van woningcorporaties. De verplichting daartoe is vastgelegd in art 70c lid 1 van de Woningwet. De doelgroep bestaat uit woningzoekenden met een inkomen onder de inkomensgrens van de huurtoeslagregeling. Ook wat onder passende huisvesting wordt verstaan is door de overheid voorgeschreven: woningen met een huur tot maximaal de huur waarvoor toeslag verkregen kan worden. Het waarborgen van de kwaliteit van de woningen is eveneens een taak waar corporaties niet onderuit kunnen. De woningen die een corporatie te huur aanbiedt dienen te voldoen aan de kwaliteitseisen die voortvloeien uit o.a. de Woningwet en het Bouwbesluit. Een corporatie dient er vervolgens voor te zorgen dat bewoners betrokken worden en blijven bij het beleid. Zo dient een corporatie een klachtenprocedure te hebben voor haar huurders, minimaal één keer per jaar met (een vertegenwoordiging van) de bewoners overleg te voeren en hen tijdig te informeren over belangrijke onderdelen van het beleid. Een prestatieveld van meer recente datum is het bevorderen van de leefbaarheid. Hier gaat het niet om de woning maar om de buurt, de ruimere woonomgeving. Ter bevordering van de leefbaarheid kan de corporatie ook andere gebouwen verwerven of beheren. De regelgeving bevat overigens geen duidelijke omschrijving van dit prestatieveld. Ook het laatste inhoudelijke taakgebied, het bijdragen aan wonen en zorg, is pas sinds het midden van de jaren negentig opgedragen aan de corporaties. Naast de hierboven genoemde lagere inkomensgroepen heeft een corporatie een huisvestingstaak voor speciale doelgroepen zoals ouderen, gehandicapten en andere zorgbehoevenden. Een bepaald deel van het woningbestand moet gereserveerd en ingericht worden voor deze doelgroepen. Bepaald niet onbelangrijk is het zesde prestatieveld: het waarborgen van de financiële continuïteit. Sinds de bruteringsoperatie van het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw zijn corporaties financieel zelfstandig. Gelet op het belang van hun publieke taak vraagt de overheid garanties voor en verantwoording van het financieel beleid en beheer alsmede het maatschappelijk rendement van hun vermogen. Nu de overheid op deze manier de richting heeft bepaald is de vraag welke ruimte de sector heeft om zelf haar toekomst en maatschappelijke functie te bepalen. In het BBSH is de sector veel vrijheid gelaten. De enige beperking is dat de activiteiten van de corporatie in het belang van de volkshuisvesting moeten zijn. Het BBSH bepaalt dat de corporaties jaarlijks in overleg moeten treden met de gemeenten over het volkshuisvestingsbeleid. Veel beperkingen voor de vrijheid van corporaties bij het bepalen en uitvoeren van hun beleid lijken hier niet uit voort te vloeien. De speelruimte van een corporatie kan ook beïnvloed worden door andere stakeholders, zoals de huurders, het ministerie van VROM, de Inspectie voor de Volkshuisvesting en de Raad van Commissarissen. Zij spelen een rol bij de voorbereiding, uitvoering en verantwoording van het beleid. Hun inbreng zou in de praktijk de ruimte van de corporatie kunnen beperken. De bemoeienis van het ministerie en de Inspectie beperkt zich overigens tot het toezicht achteraf. Ook dit kan leiden tot bindende beslissingen die de ruimte van de corporatie een eigen beleid te voeren inperken. 5 Ook wel verantwoordelijkheidsgebieden genoemd; zie artt.11, 12, 12a, 12b, 13, 16-19, 21 en 22 BBSH; zie ook Conijn 2005: 18-19, 59-63.

7

Bij de derde R gaat het om de resultaten die de overheid verwacht van organisaties aan wie zij publieke taken heeft opgedragen. Het BBSH geeft wat dat betreft weinig houvast: voor geen van de prestatievelden worden meetbare criteria voor output en outcomes gedefinieerd. Dat geeft elke woningcorporatie de ruimte in hoge mate zelf te bepalen wat concrete gewenste en gerealiseerde prestaties zijn. Wel vindt hierover vooraf consultatie van tenminste één stakeholder plaats, namelijk de gemeente. Het doel hiervan is de geplande en gerealiseerde resultaten af te stemmen op het 6 lokale volkshuisvestingsbeleid. Een belangrijk aspect van sturing is het afleggen van rekenschap over het gevoerde beleid. Overheidsorganen en organisaties belast met publieke taken dienen zich ten overstaan van bepaalde instanties te verantwoorden – in het openbaar – over het voorgenomen beleid en over de wijze waarop welke resultaten zijn bereikt. Op het terrein van de volkshuisvesting voorziet het BBSH op verschillende manieren in het toezicht op de corporaties zowel preventief als repressief, intern en extern. Allereerst is er een vorm van preventief toezicht, zoals geregeld in art. 7 BBSH. Een corporatie wordt alleen toegelaten tot de sociale huursector als in de statuten voorzien is in de instelling van een onafhankelijk orgaan dat in staat is voortdurend toezicht op het bestuur uit te oefenen en dat bevoegd is zonodig de uitvoering van besluiten van het bestuur te schorsen. Voorwaarde daarbij is tevens dat de huurders ten minste twee van de leden van dat orgaan ter benoeming voordragen (art. 7 lid 1 sub b en e BBSH). Dit orgaan wordt in de praktijk Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen genoemd. Hoe echter vervolgens het interne toezicht door dit orgaan uitgeoefend moet worden wordt nergens geregeld. Het BBSH geeft wat meer voorschriften over een andere vorm van intern toezicht, namelijk dat van de huurders. De corporatie is verplicht een klachtenprocedure in te stellen voor de huurders en minimaal één keer per jaar met de bewoners te overleggen en hen te informeren over het beleid en het beheer van de corporatie (art.17, 18 en 19 BBSH). Externe verantwoording legt de corporatie af tegenover het ministerie en de Inspectie van VROM, het Centraal Fonds Volkshuisvesting) en de gemeente(n) waarin zij werkzaam is. De gerealiseerde prestaties moeten, conform het BBSH, jaarlijks in een financiële verslag en een volkshuisvestingsverslag worden vastgelegd en aan het ministerie, de Inspectie en de gemeente(n) worden verzonden. Ten aanzien van de financiële verantwoording speelt daarnaast, afgezien van de accountant voor de controle op de rechtmatigheid, het zelfstandig bestuursorgaan Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) een rol. Dit gaat echter niet verder dan het verzamelen en beoordelen van informatie over de 7 financiële positie in het kader van toezicht. Als we kijken naar de verantwoordelijkheden zoals deze in het BBSH zijn vastgelegd dan moeten we vaststellen dat alleen bij het bepalen van de richting de rijksoverheid een beduidende rol speelt. Voor de concrete invulling van de wijze waarop, het tempo waarin en de middelen en de partners waarmee de gegeven richting wordt gevolgd heeft het rijk veel ruimte gelaten aan de woningcorporaties. Ook wat betreft het vaststellen van na te streven en gerealiseerde resultaten, en het afleggen van verantwoording daarover, is de sector in hoge mate autonoom. De vraag is nu hoe dit in de praktijk uitwerkt. We zullen inzicht moeten krijgen in hoe woningcorporaties de prestatievelden uit het BBSH operationaliseren. Hoe maken corporaties hun

6

Zie over voorgenomen en gerealiseerde prestaties: Conijn 2005: 56-65. Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) is een bij de Woningwet in het leven geroepen instelling met als belangrijkste taak het houden van toezicht op de financiële positie van corporaties. In het kader daarvan heeft het CFV taken op het terrein van signalering, advisering, rapporteren, beoordeling van de rechtmatigheid van kernactiviteiten en neven activiteiten van corporaties. Daarnaast is het CFV betrokken bij de sanering van noodleidende corporaties en het 7

8

doelen meetbaar? Welke actoren zijn daarbij betrokken: hebben huurders, de gemeente, de Raad van Commissarissen, het ministerie van VROM invloed op de richting van en ruimte in het strategische en operationele beleid van corporaties? Hoe komt het resultaat tot stand? Wie hebben daar weer invloed op? Hoe worden de resultaten gerapporteerd? Hoe en aan wie wordt verantwoording afgelegd, en wat zijn vervolgens de gevolgen daarvan voor het beleid en het functioneren van de bestuurders van de corporatie?

1.2

Effectiviteit en efficiëntie

Bij al de vragen aan het slot van de vorige paragraaf gaat het uiteindelijk om de vraag naar de mate waarin woningcorporaties effectief en efficiënt functioneren, en de vraag naar hoe bijgestuurd kan worden als de doeltreffendheid en doelmatigheid van corporaties te wensen overlaat. Alvorens ons meer inhoudelijk te verdiepen in de sociale huursector, volgt in deze paragraaf eerst nog een korte toelichting op beide begrippen. Effectiviteit (doeltreffendheid) wordt bepaald naar de mate waarin gestelde doelen worden bereikt, gegeven een bepaald budget aan middelen (menskracht, geld, machines e.d.). Een probleem bij effectiviteit is vaak dat het niet eenvoudig is vast te stellen. Slechts zelden heeft een organisatie of een beleid een eenduidig doel dat makkelijk te kwantificeren is. En zelfs dan wordt het oordeel over de mate waarin het doel bereikt is vaak gekleurd door subjectieve, ideologische of politieke waarderingen. Corporaties hebben van de centrale overheid zes prestatievelden meegekregen, waarvoor nauwelijks meetbare resultaten zijn vastgesteld. De woningcorporaties zullen voor elk prestatieveld de doelen zelf moeten bepalen en operationaliseren. De vraag is of zij dat zodanig hebben gedaan dat op grond daarvan iets over de effectiviteit gezegd kan worden. Efficiëntie (doelmatigheid) betreft de hoeveelheid middelen die ingezet worden om de gestelde doelen te bereiken. De doelmatigheid wordt gemeten aan de hand van (de geldwaarde van) de kosten die nodig zijn om een prestatie te leveren: hoe minder kosten, hoe doelmatiger of efficiënter de prestatie wordt geproduceerd. Weliswaar spelen ook hier waardeoordelen een rol, maar door een eenduidige maat te hanteren (geld, tijd of een combinatie van beide) is een objectiveerbare vergelijking mogelijk. De vraag is hoe bij de woningcorporaties efficiëntie wordt gemeten. Als de “tucht van de markt” ontbreekt dan biedt benchmarking een alternatief. Een andere mogelijkheid is het stellen van een bepaald minimum aan maatschappelijk verantwoord rendement op het geïnvesteerde vermogen. Dat betekent dat genoegen wordt genomen met een lager rendement dan wat in de markt kan worden behaald. Evenals voor effectiviteit geldt ook hier echter dat eenduidige maatstaven voor het 8 vaststellen van doelmatigheid ontbreken. Deze gebrekkige invulling van efficiëntie en effectiviteit zou wel eens kunnen samenhangen met de in het volgende hoofdstuk te schetsen rol die woningcorporaties hebben gespeeld in het nationale volkshuisvestingsbeleid in de tweede helft van de twintigste eeuw. Of een corporatie efficiënt en effectief werkte, werd allereerst afgemeten aan de bijdrage aan de oplossing van de woningnood, en veel minder aan de bedrijfsmatige resultaten van een individuele corporatie. Dat de bedrijfsmatige benadering van doelmatigheid en doeltreffendheid dominant is geworden blijkt uit de in het daarop volgende hoofdstuk te bespreken interviewresultaten.

verstrekken van steun bij noodzakelijke investeringsprojecten die een corporatie niet zelf kan financieren. Zie Conijn 2005 : 20-23. Conijn 2005: 63-66, 72-73, 89-94.

8

9

2.

Meer dan alleen stenen stapelen

Woningcorporaties zijn de belangrijkste verhuurders in de sociale huursector in Nederland. Zij spelen als privaatrechtelijke organisaties met een publieke taak een eminente en hybride rol op de woningmarkt en in het volkshuisvestingsbeleid. Een rol die overigens sedert de jaren negentig van de twintigste eeuw radicaal is veranderd. Voor die tijd werd de woningmarkt met een dichte regelgeving sterk aangestuurd door het toenmalige ministerie van VROM. Er was sprake van een tamelijk dominante overheidssturing. Onder de kabinetten Lubbers (1982-1994) kantelde het volkshuisvestingbeleid. De overheid begon terug te treden, te dereguleren, te decentraliseren, te bezuinigingen en vertrouwde op de merits van de marktwerking. Woningcorporaties kregen vanaf die jaren bevoegdheden die hun positie in de volkshuisvesting en op de woningmarkt versterkten. Daarmee werd de dominante aansturing door het ministerie van VROM alsmede die van de gemeenten bewust verzwakt. De vraag die in dit hoofdstuk aan de orde komt is: wat had en heeft de overheid gehoopt en beoogd met de liberalisering van de woningmarkt (woningcorporaties), meer in het bijzonder de sociale huursector, en wat zijn de - onbedoelde - resultaten en consequenties geweest van deze beleidskeuze c.q. veranderde aansturingpositie? Daartoe zullen in vogelvlucht het volkshuisvestingsbeleid, de rollen van overheden en woningcorporaties vanaf circa 1990 kort worden belicht.

2.1

De grote koersverandering

De koersverandering op het gebied van het volkshuisvestingbeleid werd in 1988 ingezet met de presentatie van de nota van staatssecretaris E. Heerma, Volkshuisvesting in de jaren negentig. Van bouwen naar wonen. 9 In de jaren tachtig leek de ergste kwantitatieve woningnood achter de rug te zijn. Onder druk van de economische recessie bestond het algemene beleid van de kabinetten Lubbers uit het aanhalen van de broekriem. De uit de hand gelopen kosten van de vele subsidieregelingen die Nederland telde, noopten tot een heroverweging. Er werd onder andere drastisch gesneden in het volkshuisvestingsbeleid. De rijksoverheid wenste voortaan minder risico’s voor haar rekening te nemen. Het directoraatgeneraal Volkshuisvesting van het ministerie van VROM werd deels ontmanteld, niet alleen in personele omvang maar ook in uitvoerende taken. Verantwoordelijkheden en taken kwamen van nu af aan grotendeels op het bordje te liggen van de gemeenten en de sterk verzelfstandigde woningcorporaties. De budgetten voor woning- en locatiegebonden subsidies werden met ongeveer 20 procent teruggebracht omdat de woningcorporaties op de vrije markt zichzelf van inkomsten dienden te verzekeren. Daarenboven wilde de regering graag het particuliere woningbezit bevorderen. In 1995 werden via de zogenaamde ‘bruteringsoperatie’ de bij de woningcorporaties en rijksoverheid uitstaande financiële verplichtingen in één keer tegen elkaar weggestreept. Op deze wijze werd ruim 16 miljard euro aan subsidieclaims van woningcorporaties verdisconteerd met 17 miljard euro door de woningcorporaties nog af te lossen rijksleningen.

2.2

Beleidscrisis

Deze omwenteling kwam niet uit de lucht vallen. Aan de omslag was een langdurige beleidscrisis vooraf gegaan. Vanaf eind jaren zestig dreven een stijgende inflatie, de liberalisering van de kapitaalmarkt, een tweetal oliecrises (1973 en 1979) en een fluctuerende rente de volkshuisvesting in het nauw. De zogenaamde objectsubsidies, waar de overheid geld legde bij de bouw voor woningen, kwamen onder vuur te liggen. Het was, onder anderen, de directeur Volkshuisvesting van 9

Tweede Kamer (1987-1989), 20691, nrs 2-3

10

het toenmalige ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening die in 1971 het vraagstuk rond de objectsubsidies op de beleidsagenda plaatste.10 De objectsubsidiëring kende een aantal nadelen. Ten eerste bleek het een ondoelmatige vorm van subsidieverlening te zijn, omdat bij stijging van het inkomen van de huurder, of bij het verhuren van een met objectsubsidie gebouwde woning aan hogere inkomens sprake was van oneigenlijk gebruik. Ten tweede werd door het blijven zitten in een goedkope huurwoning de doorstroming op de woningmarkt belemmerd. Starters maakten daardoor minder kans op een betaalbare woning. De wens was daarom de objectsubsidie te vervangen door een inkomensafhankelijke en persoongebonden subsidie, de individuele huursubsidie, in jargon subjectsubsidie. Onder de kabinetten Biesheuvel I en II (1971-1973) streefde minister B.J. Udink naar afschaffing van de objectsubsidies daarbij gesteund door het ministerie van Financiën en de Sociaal Economische Raad (SER). Het was tevergeefs, want reeds in 1973 struikelde het kabinet Biesheuvel en kwam het progressieve kabinet Den Uyl (1973-1977) aan het roer. De kaarten kwam weer anders te liggen. Het huur- en subsidiebeleid werd nadrukkelijk gekoppeld aan de loon- en prijspolitiek en forse huurverhogingen pasten daar niet in. Daarnaast hielden Den Uyl en consorten vast aan het in stand houden van objectsubsidies alsmede het invoeren van subjectsubsidies. De positie van verantwoordelijk minister voor volkshuisvesting, J.P.A. Gruijters (D’66) was alles behalve eenvoudig. Institutionele beleggers zagen in de jaren zeventig geen brood in het investeren in minder winstgevende huurwoningprojecten. De huurwoningmarkt moest meer en meer wedijveren met een snel opkomende en expanderende koopwoningenmarkt. De vraag naar koopwoningen overtrof het aanbod. Tot overmaat van ramp weigerde in 1976 het ministerie van Financiën rijksleningen te verstrekken aan woningcorporaties voor de bouw van extra premiehuurwoningen.

2.3

Rupsje nooit genoeg

Eind jaren zeventig stortte de oververhitte koopwoningenmarkt in. Door de tweede oliecrisis steeg de rente, daalde de inflatie en liepen de inkomensverwachtingen drastisch terug, met als gevolg dat de nieuwbouwproductie van woningen kelderde. Rond 1975 bedroeg de woningbouwproductie ongeveer 150.000 woningen. In 1979 daalde de productie naar ongeveer 100.000 woningen en in 1981 verliep dit naar 80.000 woningen. Vele woningen bleven onverkocht staan. 11 Het confessioneel-liberale kabinet Van Agt (1977-1981) besloot om die redenen over te gaan tot de bouw van extra sociale huurwoningen. Tevens werd een deel van de leegstaande nieuwe koopwoningen aangeboden als premiehuurwoningen. Door dit alles stegen de uitgaven voor volkshuisvesting gigantisch. Stonden de rijksuitgaven op dit terrein in 1970 nog op een kleine 1 miljard euro, in 1988 waren de uitgaven opgelopen tot ruim 6 miljard euro, waarvan 60% bestond uit verplichtingen voortvloeiende uit achtergestelde betalingen jegens de woningcorporaties. De kabinetten Lubbers(1982-1994) moesten dan ook een straffe regie voeren ten aanzien van de begrotingsdiscipline, ook en juist op het terrein van de volkshuisvesting. Het parlement was, mede door de aanhoudende kritiek van minister van Financiën H.O.C.R. Ruding, de mening toegedaan dat er fundamenteel iets mis was met de manier waarop bouwsubsidies in het verleden verstrekt waren. In 1986 startte de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies een onderzoek naar het functioneren en het beleid van het ministerie van VRO(M) in de afgelopen twintig jaren. Kort gezegd kwam de conclusie van de Enquêtecommissie op het volgende neer: de volkshuisvestingssector 12 was een rupsje nooit genoeg, een subsidieverslindende Hollebolle Gijs. Naar aanleiding van de bevindingen van de Enquêtecommissie Bouwsubsidies besloot staatssecretaris Heerma de bezem te halen door de volkshuisvesting. In de eerder genoemde 10 11 12

Floor 1971. Helderman 2003; statline.cbs.nl Tweede Kamer 1987-1988, 19623, nrs 30-36

11

integrale beleidsnota Volkshuisvesting in de jaren negentig kondigde de staatssecretaris ingrijpende maatregelen aan ten aanzien van het huur- en subsidiebeleid en de rol van de woningcorporaties. Wonen werd voortaan gezien als individueel consumptiegoed, waarbij de kosten niet gedekt behoorden te worden door subsidies maar door de huurprijs. De objectsubsidies zouden op termijn worden afgebouwd. In 1997 vond de daadwerkelijk afschaffing van de objectsubsidies plaats. De financiële risico’s van het volkshuisvestingsbeleid zouden geprivatiseerd worden; de woningcorporaties dienden zich voortaan op de vrije markt te begeven. De woningcorporaties grepen de koersverandering onmiddellijk aan om zich sterk te positioneren op de zich liberaliserende woningmarkt. De exploitatie en het beheer van sociale huurwoningen kwamen volledig in handen te liggen van de woningcorporaties. Financieel opereerden ze geheel zelfstandig. Om zich in te dekken tegen exploitatietekorten en faillissementen werden op landelijk niveau centrale fondsen in het leven geroepen.

2.4

Onbedoelde effecten

In het midden van de jaren negentig bleek de overgang naar een gedecentraliseerde en marktgeoriënteerde volkshuisvestingbeleid niet geheel het verwachte wondermiddel te zijn. De nadelige en onbedoelde effecten kwamen al spoedig boven drijven. In februari 1994 nam minister J.G.M. Alders (kabinet-Lubbers III) het woord woningnood weer in de mond. Er werden te weinig betaalbare woningen gebouwd. Twee jaar later -1996 - kwam staatssecretaris van Volkshuisvesting D.K.J. Tommel (kabinet-Kok I) in aanvaring met de Tweede Kamer. Het volkshuisvestingbeleid liep in die periode op twee punten uit de hand, woonlasten en woningvoorraad. De huren van woningen waren sinds 1989 aanmerkelijk gestegen, terwijl de huursubsidies waren verminderd. De huren in de sociale huursector waren gemiddeld 55 procent omhoog gegaan, twee keer zo veel als de inflatie. Er dreigde, zo luidde de kritiek, een groot tekort te ontstaan aan sociale huurwoningen voor mensen met een smalle beurs. Volgens de toenmalige planning zou er tot het jaar 2005 een tekort zijn van ruim 50.000 woningen, voor de periode daarna zou het tekort bij 13 ongewijzigd beleid oplopen tot 400.000 woningen. De woningcorporaties bleken zich in toenemende mate te richten op de winstgevende bovenkant van de markt. De onderkant, geconfronteerd met huurverhogingen en, mede als gevolg daarvan, huurachterstanden, leek beduidend minder interessant te zijn voor vele woningcorporaties. De regering kreeg van het parlement het verwijt onvoldoende oog te hebben voor de noden van de minst draagkrachtigen. Een combinatie van factoren had de opnieuw toegenomen kwantitatieve en kwalitatieve woningnood veroorzaakt. Door de groei van het aantal inwoners, met name in de middelgrote en grote steden, door de individualisering van de samenleving, door de afnemende gezinsgrootte, door de etnische diversiteit, door de toevloed van vluchtelingen naar Nederland in de jaren tachtig en negentig waren de leef- en woonvoorkeuren in Nederland veranderd. Een andere ontwikkeling was de groeiende ongelijkheid tussen de huursector en koopsector. De koopwoningenmarkt had zich na de crisis in de jaren zeventig en tachtig krachtig hersteld. Het eigen woningbezit was door een gunstige rentestand en een ruimhartige regeling voor de aftrek van hypotheekrente enorm populair geworden. De hoge huurprijzen en gestegen inkomens stimuleerden de vraag naar koopwoningen. De waarde van een gemiddeld koophuis steeg daardoor tussen 1991 en 1995 met ongeveer een derde, een vermogenswinst die toeviel aan de huiseigenaren. De huurders hadden het nakijken, zij betaalden meer huur en hadden geen aftrek. Bovendien daalden de huursubsidies. Deze ongelijkheid leidde tot een, tot op heden voortdurende, maatschappelijke discussie over de bereikbaarheid van een eigen woning voor lagere inkomensgroepen en over de beperking van de hypotheekrente aftrek voor hoge inkomens en voor een tweede woning. Een lastig en gevoelig politiek punt bij dit alles was de beantwoording van de vraag via welke sturingsarrangementen de (lokale) overheid geprivatiseerde woningcorporaties kon prikkelen om 13

Binnenlands Bestuur, 25 februari 1994, blz. 23; Tweede Kamer 20691, nr. 3; NRC, 12 januari 1995

12

hun kapitaal en vermogen duurzaam in te zetten ten behoeve van het beheer, het onderhoud en de uitbreiding van de voorraad betaalbare sociale huurwoningen.

2.5

Complexe aansturing

In 1993 is het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH, een op de Woningwet gebaseerd besluit) ingevoerd, bedoeld om de relatie tussen de overheid en de woningcorporaties te regelen. In het BBSH werden de toelating, de taken en het toezicht op de woningcorporaties juridisch geregeld. De uit de Woningwet voortvloeiende taken van woningcorporaties werden in het BBSH nader gepreciseerd. Bovendien werden er andere maatschappelijke taken aan toegevoegd. Naast het passend huisvesten van lagere inkomensgroepen en het waarborgen van de kwaliteit van woningen zijn dat: het huisvesten van specifieke doelgroepen; het zorgen voor financiële continuïteit; het bijdragen aan de leefbaarheid van buurten; huisvesting bieden voor ouderen en gehandicapten; en het betrekken van huurders bij het beheer en beleid. De woningcorporaties kregen in het BBSH een grote beleidsvrijheid bij het invullen van deze prestatievelden. De verantwoordelijkheid voor beleidskeuzes kwam primair te liggen bij de corporaties. Normatief was weinig geconcretiseerd over te leveren prestaties. De gemeenten kregen, ondanks de decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid, geen mogelijkheid of instrumenten om te interveniëren wanneer een woningcorporatie ernstig in gebreke bleef. Gemeentebestuurders konden en kunnen hooguit de minister van VROM verzoeken de corporatie een dwingende aanwijzing te geven. De minister kan in het uiterste geval zelfs besluiten de status van een woningcorporatie in te trekken. In bestuurlijk opzicht mag de relatie tussen de corporaties en de overheid sedert 1993 nog altijd als onduidelijk en complex worden bestempeld. Het volkshuisvestingbeleid wordt vorm gegeven door de rijksoverheid, de provincies, de stadsregio’s, de gemeenten en de woningcorporaties. Naast een veelheid aan actoren bestaat het beleid uit veel, soms uiteenlopende en dan weer samenvallende, facetten. Het gaat om het aanwijzen van woningbouwlocaties, het aanleggen van wegen, het verzorgen van openbaar vervoer, het bouwrijp maken van gronden, de gronduitgifte, de subsidiëring van bouwgrond en woningen, het huurprijsbeleid, het verdelen van woonruimte enz. Het volkshuisvestingsbeleid is publiekrechtelijk en privaatrechtelijk verankerd in een kluwen van wetten en instrumenten zoals de woningwet, de huisvestingswet, de wet op de ruimtelijke ordening, bouwbesluiten, bestemmingsplannen, convenanten, overeenkomsten, subsidiebesluiten e.d.. Zo zijn de afspraken tussen gemeenten en woningcorporaties over woonruimteverdeling privaatrechtelijk van aard. Gemeentegrens overstijgende samenwerking op het gebied van volkshuisvesting (gemeenschappelijke regelingen) is daarentegen publiekrechtelijk van aard. Gemeenten hebben bevoegdheden op het terrein van woningtoewijzing en verdeling van subsidies. Echter, bij gemeenten met minder dan 30.000 inwoners berusten die bevoegdheden weer bij de provincie of stadsregio. Het ministerie van VROM blijft formeel eindverantwoordelijk, omdat in art.22 van de Grondwet is bepaald dat de bevordering van voldoende woongelegenheid een voorwerp is van zorg van de overheid. Een zeer beperkt aantal bevoegdheden en taken mag dan wel gedecentraliseerd zijn aan gemeenten, de minister houdt het laatste woord.

2.6

Democratisch verantwoording: een wringende schoen

De verzelfstandiging en de brutering hebben de krachtsverhoudingen in de sociale huursector ingrijpend veranderd. Het grootste deel van de corporaties is van vereniging of gemeentelijk bedrijf omgevormd tot stichtingen, met forse vermogens, professionele managers en raden van commissarissen. Het beleid wordt met weinig externe pressie vastgesteld. Ook van de beoogde marktwerking en concurrentie is weinig te merken. Menig woningcorporatie is monopolist in de eigen regio. Van de mogelijkheid om buiten de eigen regio activiteiten te ontplooien maken

13

corporaties weinig gebruik. Ook in dit opzicht zijn er weinig prikkels die corporatiebesturen dwingen tot openheid en scherpte. Op papier zijn de woningcorporaties en de gemeenten gelijkwaardige partners. Het gemeentebestuur wordt geacht het lokale volkshuisvestingsbeleid te bepalen en vanuit die regierol te overleggen met corporaties die hun beleid dan afstemmen op dat van de gemeente. In de praktijk wringt hier de schoen. De positie en invloed van de gemeente in het lokale woonbeleid is minder dominant dan die van de woningcorporaties. De zeggenschap van de woningcorporaties over het volkshuisvestingsbeleid is groot, in sommige gevallen zelfs bepalend. Hoewel het BBSH gemeenten de mogelijkheid biedt prestatieafspraken te maken, beperkt de invloed zich veelal tot financiële zaken. Door de verzelfstandiging, door fusies (schaalvergroting) zijn corporaties vrij onaantastbare en autonome spelers op het terrein van de volkshuisvesting geworden. De lokale politiek heeft weinig greep op het doen en laten van de woningcorporaties. De democratische controle en verantwoording zijn diffuus geworden. Politici worden door burgers, waaronder ook de bewoners van sociale huurwoningen, aangesproken en verantwoordelijk gehouden voor de leefbaarheid van hun wijken en buurten, de te lange wachtlijsten voor huurwoningen, de bouw en betaalbaarheid van voldoende huurwoningen. Eens in de vier jaar worden politici en bestuurders door middel van verkiezingen door het kiesgerechtigde deel van de bevolking afgerekend op hun daden, terwijl ze niet heel veel invloed kunnen uitoefenen op de genoemde beleidsproblemen. Het primaat van de politiek op volkshuisvestingsterrein bestaat niet meer: ging vroeger de directeur van een corporatie op bezoek bij de wethouder, nu is het eerder andersom.

2.7

Nieuwe uitdagingen

Anno 2006 is de kritiek op de bestuurlijke verhouding tussen de overheid en de woningcorporaties allerminst verstomd. De opeenstapeling van maatschappelijke vraagstukken zoals criminaliteit, leefbaarheid, werkloosheid, overlast, sociale samenhang en zorgarrangementen in kansarme buurten en wijken van de grote steden plaatsen de gemeentebesturen en corporaties voor nieuwe uitdagingen. Woningcorporaties zijn er immers niet meer alleen voor het bouwen, het verhuren en het beheren van sociale huurwoningen. Er ligt ook een taak op het gebied van leefbaarheid en sociaal wijkbeheer. Dat besef is doorgedrongen: corporaties experimenteren met buurtactivering, buurtbemiddeling en andere vormen van welzijnswerk. Met het oog op het laatste zal de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) per januari 2007 de woningcorporaties voor belangrijke keuzes doen plaatsen. Gemeenten mogen het door het Rijk uitgekeerde geld voor zorgtaken straks grotendeels vrij besteden. Het ligt voor de hand dat woningcorporaties voor hun verhuurgebieden maatschappelijke taken op zich nemen. Gemeenten zullen van woningcorporaties een grotere inzet vragen op het voorzieningenniveau, in ruil voor (mede) financiering van die voorzieningen door de gemeente. Corporaties behoren hun activiteiten, conform de marktwerking, te baseren op de vraag vanuit de samenleving, in casu de gemeente, die hierdoor mogelijke een sterkere positie krijgt. Dit alles vraagt om heldere verantwoordelijkheden en aanpassing van de bestaande sturingsarrangementen. De verhouding tussen de lokale overheid en de woningcorporaties is aan een actualisering toe. Er zal gezocht moeten worden naar modernere vormen van democratisering van het volkshuisvestingsbeleid, waarbij een evenwicht gevonden moet worden tussen, enerzijds, de zelfstandige positie van de woningcorporaties en, anderzijds, de regierol van gemeenten ten aanzien het lokale welzijns- en volkshuisvestingsbeleid. Samenwerking tussen gemeenten, welzijnsinstellingen en woningcorporaties op het terrein van wonen, welzijn, zorg, onderwijs en bij de gebiedsgerichte aanpak van probleembuurten wordt steeds belangrijker.

14

In dit verband verdienen de publieke taak en het engagement van woningcorporaties meer aandacht. Vergaande samenwerkingsverbanden tussen zorgverstrekkers en woningcorporaties zijn in de toekomst niet uit te sluiten. Bewoners en huurders zullen afhankelijker worden van de opstelling van de corporaties. Als deze ontwikkeling doorzet, is het van groot belang dat de bewoners, het gemeentebestuur en andere maatschappelijke organisaties (verzorgingshuizen verslavingszorg, RIAGG, GGD, zorg voor dak- en thuislozen, enz.) een zekere controle kunnen uitoefenen op het woonbeleid en sociale beleid van de corporaties. Corporaties zouden er daarom goed aan doen om samen met de lokale overheid naar andere vormen van sturing en bewonersparticipatie te kijken.

15

3.

Managers tussen staat en markt

Ter verkenning van de wijze waarop woningcorporaties hun publieke taken uitvoeren onder het geliberaliseerde regiem zijn negen directeuren van woningcorporaties in de regio Rijnmond geïnterviewd aan de hand van de in bijlage 3 opgenomen vragenlijst. In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van de resultaten van de interviews. De volgende paragraaf geeft een overzicht van de achtergrondkenmerken, bij wijze van kennismaking met de corporaties. Daarna volgen vier paragrafen waarin telkens de visie van de geïnterviewde directeuren op één van de vier ‘R-en’ aan bod komt: Richting, Ruimte, Resultaat en Rekenschap.

3.1

Achtergrondkenmerken

Alle negen corporaties hebben hun werkgebied in de regio Rotterdam-Rijnmond. Twee zijn uitsluitend actief in (een deel van) de gemeente Rotterdam; twee andere, de grootste, hebben hun woningbestand zowel in Rotterdam als in de regio liggen. Zes corporaties hebben de rechtsvorm van de stichting, drie die van de vereniging. De volgende tabel geeft een overzicht van de omvang van de woningcorporatie, in aantal woningen en in personeelsbestand.

Tabel: Woningbestand en personeelsbestand*) Stichtingen Woningen

Personeel

77.000 40.000 25.500 17.500 14.000 4.000

850 600 200 189 143 36

Verenigingen Woningen Personeel 3.400**) 2.000 1.500

27 20 10

*) woningbestand afgerond op honderdtallen; personeelsbestand uitgedrukt in full time equivalents. **) inclusief ca. 1.000 woningen in beheer van andere corporaties.

Uit de tabel blijkt dat woningstichtingen (meestal aanzienlijk) groter zijn dan woningbouwverenigingen. Dit verschil in grootte is in elk geval een gevolg van de fusies tussen woningcorporaties in de laatste jaren. Alle stichtingen zijn het resultaat van fusies die kortere (in 2005) of langere (de oudste fusie is van eind jaren zestig van de vorige eeuw) tijd geleden hebben plaats gevonden. Alle drie de verenigingen bestaan nog in de oorspronkelijke vorm en naam sinds de oprichting in het begin of in het midden van de 20e eeuw. Eén daarvan wil “… de laatste corporatie in Nederland zijn met een verenigingsstructuur.” Wel is in de loop van de tijd de levensbeschouwelijke kleur verbleekt. Ook is recentelijk – of zal binnenkort – de bestuursstructuur bij twee verenigingen aangepast worden. Dat laatste geldt overigens voor alle corporaties uit het onderzoek. Tot voor enkele jaren was een uit drie lagen bestaande bestuursstructuur gebruikelijk: een raad van toezicht of raad van commissarissen (RvT/RvC, zie hierna), een raad van bestuur die verantwoording aflegt aan de RvT/RvC en een directeur die benoemd wordt door en verantwoording aflegt aan het bestuur. Steeds meer corporaties gaan over tot een bestuur van twee lagen: een aparte raad van bestuur verdwijnt en wordt vervangen door een directeur-bestuurder of een managementteam.

16

Voor het antwoord op de vraag naar de financiële gezondheid van de corporatie wordt door drie geïnterviewden gerefereerd aan het oordeel van derden, zoals het ministerie van VROM en de toezichthouders.14 Vier respondenten typeren de financiële positie van hun corporatie als gemiddeld. Eén merkte daarbij op dat het ook hun streven is “… op het gemiddelde van de sector te zitten”. Voor twee andere betekent ‘gemiddeld’ dat de financiële positie voor verbetering vatbaar is: “Vorig jaar zijn we overgegaan op waardering van ons bezit volgens de actuele waarde … Op papier neemt de solvabiliteit toe, waardoor je ruimte creëert voor maatschappelijke investeringen. Maar daar is een grens aan, je weerstandsvermogen moet zodanig zijn dat je kunt blijven voldoen aan de lopende verplichtingen.” Maar ook als die positie als goed wordt beoordeeld – door de andere vijf respondenten – was dat niet steeds ongeclausuleerd: “Onze financiële positie is heel goed, maar dat is tegelijkertijd ons probleem. Het gaat om maatschappelijk kapitaal en betreft voornamelijk de overwaarde in de woningen. Geld op de bank hebben we niet, wel een groot eigen vermogen, en de vraag is hoe je dat zo goed mogelijk inzet … waar dit het meeste maatschappelijke rendement oplevert”. “We hebben onze vermogenspositie kunnen handhaven door goed in de markt liggende woningen aan de bewoners te verkopen, in combinatie met een batig exploitatieresultaat.” Verhuurders, ook de sociale, zijn wettelijk verplicht hun huurders te informeren over met de verhuur van woningen samenhangende zaken, zoals onderhoud, renovatie, sloop, huurprijsbeleid, en 15 daarover met vertegenwoordigers van de huurders daarover te overleggen. De wijze waarop de relatie met de huurders gestalte krijgt is divers. De woningbouwverenigingen kennen een algemene ledenvergadering (alv), waarvan alle huurders automatisch lid zijn, maar de positie daarvan verschilt. Bij de één heeft de alv slechts de minimaal vereiste wettelijke bevoegdheden (goedkeuren van de jaarstukken, wijziging van de statuten) en wordt voor bovengenoemde zaken overlegd met een door de alv gekozen ledenraad. Bij een andere vereniging is de alv weliswaar het hoogste orgaan, maar is de relatie erg informeel: “de jaarlijkse alv is net een bijeenkomst op een camping.” Het overleg beperkt zich hier tot de dienstverlening en het onderhoud, hetzij rechtstreeks met de alv of het bestuur daarvan, hetzij met de huurdervertegenwoordigers van de buurt of het wooncomplex. Over het bouwbeleid zelf wordt uitsluitend met de gemeente overlegd. Bij de derde vereniging is uit de complexcommissies een overkoepelend huurdersplatform samengesteld waarmee het bestuur van de corporatie overlegt over het beleid ter zake van renovatie, nieuwbouw, huur, leefbaarheid en veiligheid. Bij de stichtingen is het beeld weinig anders. Van de drie grote corporaties (meer dan 20.000 woningen) voeren twee wel overleg met een huurdersvertegenwoordiging op alle niveaus, centraal, per vestiging en op het niveau van buurt of wooncomplex. De derde kent op concernniveau geen overleg met huurders; de vestigingen hebben binnen de centraal vastgestelde kaders een grote vrijheid dat overleg vorm en inhoud te geven. De huurdersvertegenwoordiging heeft adviesrecht en instemmingsrecht maar de reikwijdte daarvan verschilt: bij de ene stichting strekt dit zich ook uit tot het strategische beleid, bij de ander beperken deze bevoegdheden zich tot de uitvoering daarvan en wordt de strategie alleen ter kennisname 14

Verwezen wordt dan naar het oordeel van het ministerie VROM, van het CFV en het WSW en van accountants over de jaarlijkse volkshuisvestelijke en financiële verslagen. Voor een toelichting op het CFV, zie noot 7. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw is een garantiefonds voor financiële instellingen op de kapitaalmarkt, zodat corporaties toegang hebben tot de kapitaalmarkt en tegen een lage rente geld kunnen lenen voor hun investeringen. Het WSW is een particuliere stichting, opgericht door de koepels van de corporaties. Zie o.a. Conijn 2005:21-23. 15 Op grond van de Wet overleg huurders en verhuurders en het BBSH.

17

voorgelegd. Ter illustratie volgt hier enkele citaten uit de interviews over het streven huurders bij het beleid te betrekken: “Per complex streven we naar één bewonerscommissie dat is voor 75% gelukt. Deze commissies hebben regelmatig contact met twee afdelingshoofden van de corporatie, het gaat dan om overleg over reparaties, renovaties ed. Uit de bewonerscommissies wordt de huurdersraad samengesteld. Dit orgaan stemt het beleid af met de directeur-bestuurder en de drie managers.” “Een woningcorporatie moet streven naar maatschappelijke verankering en dat is een automatisch gevolg van een goede relatie met je huurders (…) In het jaarverslag wordt een blanco bladzijde ingeruimd voor de huurders, mogen ze schrijven wat ze willen, ongecensureerd. Er is een uitgebreide samenwerkingsovereenkomst met de huurdersraad. Daarin wordt die raad zelf geregeld en de wettelijke bevoegdheden; het adviesrecht en instemmingsrecht worden iets uitgebreid: de raad heeft ook een gekwalificeerd adviesrecht op meerjarenbegroting en meerjarenbeleid. Met de raad is er maandelijks overleg, daarnaast soms met afzonderlijke leden bilateraal, maar alles zeer open. Daarnaast is er ook op uitvoerend vlak veel overleg met ca. 30 bewonerscommissies (per complex of buurt). De organisatiegraad is hoog. De directeur heeft ook persoonlijk contact met deze organisaties, dat hoort bij het streven naar verankering.” “Met de huurdersraad is er vier à vijf keer per jaar formeel overleg over het beleid, met de verschillende bewonerscommissies twee keer per jaar over het beheer en het onderhoud. Daarnaast hebben we veel informele contacten, in de broodjeszaak, het theater, tijdens nieuwjaarsbijeenkomsten. We hebben veel werk gemaakt van het door middel van een enquête betrekken van de huurders bij het opstellen van het nieuwe ondernemersplan.” Behalve via het wettelijke recht op informatie en overleg zijn huurders ook op een andere manier betrokken bij het bestuur van woningcorporaties. Woningcorporaties moeten een toezichthoudend orgaan hebben (Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen, hierna RvT of RvC genoemd) en moeten hun huurders in de gelegenheid stellen voor minimaal twee zetels daarvan een bindende voordracht te doen.16 Bij acht van de in het onderzoek betrokken corporaties bezetten twee commissarissen zo’n huurderszetel. Bij één van de verenigingen is één lid van de RvT benoemd op voordracht van de huurders, maar de voordracht van de overige drie leden moet wel goedgekeurd worden door de alv. Het aantal zetels in het toezichthoudend orgaan varieert van vier tot zeven. Afgezien van de voordracht door de huurders vindt benoeming in de RvC plaats door coöptatie door de zittende leden, al dan niet in samenspraak met het bestuur of het management, of na externe werving. Voor de RvC als geheel en voor de individuele leden hebben de meeste corporaties een profielschets opgesteld. Bij de onderzochte corporaties is de RvT samengesteld uit hoog opgeleide ‘moderne notabelen’, zoals hoogleraren, accountants, advocaten, notarissen, rechters, directeuren van banken, zorginstellingen en van andere ondernemingen, gezagvoerders zeevaart, oud commissaris van politie. In alle raden van de corporaties in dit onderzoek zit een functionaris die goed bekend is met de sector: voormalige bestuurders van andere corporaties, portefeuillehouders vastgoed van financiële instellingen e.d. De belangrijkste taken van de RvC/RvT zijn het goedkeuren van de strategische beleidsplannen (vooraf) en van de jaarstukken (achteraf), het afsluiten van een managementovereenkomst met het bestuur of de directeur-bestuurder en het controleren van de naleving daarvan en van de uitvoering van het beleid. De manier waarop die taak wordt ingevuld varieert, van toezicht op afstand en twee

16

Art. 7 lid 1 sub e BBSH.

18

keer per jaar een vergadering, tot zeer intensief waarbij toezicht en bestuur bijna niet meer te onderscheiden zijn: “Met RvT is er intensief contact, een voortdurende evaluatie van het functioneren, van de directie en van de corporatie als geheel, ook buiten de afgesproken kwartaalvergaderingen om. Alle leden zijn zeer betrokken, hebben passie voor de zaak. Ze zitten soms op stoel van directeur-bestuurder, maar kwaliteit is belangrijker dan afbakening van bevoegdheden.” Daarnaast stelt de RvT/RvC de beloning van het bestuur of de directeur-bestuurder vast. Bij vijf corporaties ligt de salarisstructuur van het management vast, al dan niet overeenkomstig de daarvoor geldende richtlijen. Bij de andere vier is sprake van een vast salaris met een variabel deel van 10% of 20%, dat tot uitbetaling komt als de in het managementcontract vastgelegde prestaties 17 behaald worden. Twee corporaties zijn ook van plan voor het overige personeel een vorm van prestatiebeloning in te voeren.

3.2

Richting

In het BBSH geeft het ministerie van VROM een omschrijving van de door woningcorporaties te verrichten werkzaamheden op een zestal prestatievelden.18 Door het benoemen van deze velden in een juridische regeling geeft de overheid aan wat volgens haar de visie en de richting dienen te zijn van taakuitvoering door de corporaties. Aan de respondenten is gevraagd hoe zij tegen die visie en richting van overheidswege aankijken. Aan welk prestatieveld geven zij prioriteit en wat zijn hun concrete doelstellingen en activiteiten op die prestatievelden? De financiële en bedrijfsmatige continuïteit is hierbij buiten beschouwing gelaten. Sommige respondenten hadden moeite met het aanbrengen van een prioriteiten “… zeker als de financiële continuïteit buiten beschouwing moet blijven …” of omdat vier van de vijf prestatievelden vastgelegd zijn in de statuten of het ondernemingsplan en daardoor even belangrijk zijn. Eén directeur merkt op dat de richting en de doelen vooral lokaal- en tijdsbepaald zijn, waaraan BBSH niets toevoegt: “…in die zin geeft het BBSH slechts het speelveld en de grenzen aan, en geeft het geen handvat voor de richting”. Een ander merkt op “…op elk onderdeel van het BBSH tot het uiterste (te gaan) …” en het ene veld niet boven het andere te stellen. Niettemin blijkt na doorvragen een grote mate van overeenstemming onder de geïnterviewden te bestaan over waar de primaire verantwoordelijkheid van de corporatie ligt. Acht van de negen hebben het passend huisvesten van en bouwen voor de doelgroep als eerste prioriteit: “Op één staat de sociale taakstelling, het huisvesten van de lagere inkomensgroepen … door het strikt hanteren van de regels.” “Het huisvesten van de doelgroep blijft voor ons van belang.” “Zittende huurders uit de doelgroep brengen we de maximaal mogelijke huur niet in rekening, ook niet na kwaliteitsverbetering. Bovendien geven we 100 procent huisvestingsgarantie aan de primaire BBSH doelgroep.”

17

Dit gebeurt dan volgens de normen van de Bestuursadviescommissie Arbeidsvoorwaarden Statutair Directeur, ook wel de Commissie Izeboud (voorzitter van de commissie) genoemd. Deze commissie is ingesteld door de Aedes, de koepel van corporaties, met als opdracht richtlijnen op te stellen voor de beloning en andere arbeidsvoorwaarden van bestuurders en toezichthouders van woningcorporaties, omdat deze niet in een CAO worden geregeld. Het oorspronkelijk advies is in 2004 verschenen en in 2006 geactualiseerd. 18 Zie hoofdstuk 1 en 2 hiervoor en de artt.11, 12, 12a, 12b, 13, 16-19 en 21 en 22 BBSH.

19

“Aan de laagste inkomensgroepen wordt 80 procent van de volgens het wettelijk puntensysteem hoogst toegestane huurprijs in rekening gebracht, met een maximum van 500 euro.” Naast het door het BBSH ingegeven huurprijsbeleid trachten corporaties dit doel te bereiken door het bevorderen van de verhuisketen - met name in relatief goedkope eengezinswoningen - het tegengaan van scheef wonen, speciale bouwprojecten voor doorstromers en ‘scheefwoners’. Met de gemeenten worden afspraken gemaakt over aantal en aard van de te bouwen woningen. Het regionale beleid van gemeenten en corporaties wordt door twee geïnterviewden bekritiseerd als zijnde te liberaal en te veel uitgaand van de keuzevrijheid van de huurder, waardoor afbreuk wordt gedaan aan de sociale taal van de corporaties. Door het gemeentelijk beleid is het huns inziens nauwelijks mogelijk zo te sturen dat de hoogte van de huur van woningen en van het inkomen van woningzoekenden op elkaar afgestemd zijn. De slaagkans van lage inkomensgroepen is structureel kleiner dan die van de middeninkomens. Er is sprake van verdringing op de woningmarkt: te hoge inkomens zitten te lang in te goedkope woningen, te kleine huishoudens van ouderen in te grote woningen. Dit heeft een prijsopdrijvend effect op de voorraad die wel beschikbaar komt, waarvan met name middeninkomens en starters de dupe zijn. Voor de kleinere corporaties in de randgemeenten van de regio Rijnmond komt daar nog bij dat de wat duurdere nieuwbouw in hun gemeente vooral betrokken wordt door woningzoekenden van buiten, omdat deze niet geweerd mogen worden en de woningen te duur zijn voor de eigen inwoners. Een woningcorporatie zou volgens deze respondenten deze verdringingseffecten en prijsopdrijvende werking van de markt juist moeten tegengaan. Eén corporatie noemt een ander prestatieveld als eerste prioriteit: “… alles wat te maken heeft met wonen en zorg, huisvesten van ouderen, verstandelijk gehandicapten. We bouwen zogenaamde ‘hoed-jes’ (panden voor ‘huisartsen onder één dag’) en werken met veel instellingen in de zorg samen, niet alleen in de regio maar in het hele land.” Drie andere corporaties geven het bijdragen aan de huisvesting in de zorg ook een relatief hoge prioriteit, tweede of derde plaats. Het gaat om activiteiten als het samen met de gemeente instellen en exploiteren van één loket voor wonen, welzijn en zorg, het herinrichten van een klooster voor de huisvesting van daklozen en het (mee)bouwen aan instellingen voor psychiatrische zorg. Ook sluiten corporaties in dit verband convenanten met gemeenten, zorginstellingen of thuiszorgbedrijven, waarbij de corporatie het vastgoed levert en de instellingen de zorg. De aandacht voor dit prestatieveld neemt toe als gevolg van de vergrijzing en de groei in aantal en kwetsbaarheid van specifieke doelgroepen, zoals asielzoekers, gehandicapten, ex-psychiatrische patiënten. Eén geïnterviewde zegt dat ‘wonen en zorg’ bij zijn corporatie nauwelijks aandacht krijgt. De rangordening van de overige beleidsvelden loopt uiteen. Leefbaarheid en veiligheid krijgen bij alle corporaties ook de nodige aandacht, soms in combinatie met verbetering van de woonkwaliteit of met het betrekken van de huurders bij beleid en beheer: “… onze functie is niet meer die van alleen maar stenen stapelen, maar ook die van coördinator, regisseur, intermediair.” De aandacht voor leefbaarheid is er niet alleen maar omdat het BBSH dat voorschrijft. Het is ook in het belang van de corporatie met het oog op de klanttevredenheid en de waarde van het vastgoed: “Je moet niet vergeten dat ons onroerend goed langs de kant van de weg staat …” Als een opzichzelfstaand aandachtveld is leefbaarheid een onderwerp waarover met gemeenten en politie afspraken worden gemaakt, al dan niet in het kader van een gemeentelijk veiligheidsbeleid. Sommige corporaties investeren in sport en recreatie en samenlevingsopbouw zoals aanleg en onderhoud van een schaatsbaan, van wijkgebouwen, exploiteren van brede scholen en sponsoring van voetbalverenigingen.

20

Kleinere corporaties plaatsten het bevorderen van leefbaarheid ook in het kader van de relatie met de huurders. Informele contacten tussen medewerkers, waaronder ook de directeur van de corporatie en de huurders beschouwen zij van groot belang. In de woorden van een geïnterviewde: “We (hebben) veel informele contacten en dus is ook de sociale controle groter. De wijkvertegenwoordigers … hebben een signalerende functie, melden problematische situaties bij ons (…) We merken als eerste financiële problemen door huurachterstand. Dan ga je praten met de bewoner, het maatschappelijk werk, de sociale dienst, de wijkagent … ik ben een groot voorstander van bemoeizorg en preventief ingrijpen.” Als onderdeel van de woonkwaliteit worden onder het kopje leefbaarheid verschillende activiteiten ontplooid. Het gaat hierbij in eerste instantie om het behouden of verbeteren van de kwaliteit van de woonomgeving. Voorbeelden die genoemd zijn: participeren in buurtoverleg, onderhouden van openbaar groen, aanstellen van overlastmedewerkers, zelf organiseren van extra ronden voor het ophalen van huisvuil. Het verbeteren en waarborgen van de kwaliteit van de woningen wordt door allen beschouwd als een belangrijk doel, zij het dat geen van de respondenten het als eerste prioriteit heeft genoemd. In dit verband zijn twee activiteiten genoemd: nieuwbouw, al dan niet in combinatie met sloop, en verbeteren van de bestaande voorraad door middel van strategisch voorraadbeheer. Enerzijds worden beide over het algemeen beschouwd als vanzelfsprekende taken, anderzijds zijn de geïnterviewden het erover eens dat het verre van eenvoudige opgaven zijn. Dat laatste heeft te maken met een aantal kenmerken van de sociale huisvestingssector. De woningvoorraad van de meeste onderzochte corporatie is niet van recente datum: het grootste deel van het bezit stamt uit de periode 1950-1980. Het investeren in kwaliteitsverbetering van deze woningen vereist enorme investeringen, waarvoor de liquide middelen ontbreken: corporaties zijn wel vermogend, maar dat vermogen zit vast in onroerend goed. Het geld dat beschikbaar was, wordt de laatste jaren besteed aan andere doelen, waaronder intensivering van nieuwbouw en herstructurering van oude stadswijken. Bovendien was het, gelet op het huurprijsbeleid, niet mogelijk de verbeterde woonkwaliteit onmiddellijk te verrekenen in een navenante huurverhoging. Enkele citaten: “Bij het voorraadbeheer gaat het erom een evenwicht te vinden in de driehoek ‘kwaliteit – financiering – huurprijs’. Er zit met het nieuwe beleid van VROM nu weer wat ruimte in de huurprijs maar niet in de portemonnee van onze huurders … bij de afweging nieuwbouw of herstructureren gaat het één altijd ten koste van het ander.” “Om het door ons gedefinieerde kwaliteitsniveau te halen is een mega investering nodig. Als de verbetering is gerealiseerd wordt de huurprijs via het puntensysteem meer dan trendmatig verhoogd tot het niveau van de streefhuur. Voor zittende huurders is die huurverhoging altijd gematigd en gelijkmatig; nieuwe huurders wordt wel ineens de streefhuur in rekening gebracht.” “Strategisch voorraadbeheer heeft prioriteit boven grootschalige nieuwbouw. Het is noodzakelijk dat de bestaande voorraad aangepast wordt aan de huidige kwaliteitsnormen. Nieuwbouw is echter ook nodig, vanwege risicospreiding en variatie in bezit, maar het gemeentelijk ontwikkelingsbedrijf geeft bouwrijpe grond eerder uit aan projectontwikkelaars dan aan ons. Als we nu willen bouwen moeten we eerst slopen.” “De komende vijf jaren gaan we voor drie miljard investeren, ruim 3.800 woningen bouwen, waaronder ca. 950 woningen in de bereikbare huur en ca. 600 in de duurdere huur; de rest, ca. 2.260 in de koopsector.”

21

Eén corporatie heeft een andere dan de gebruikelijke formule gevonden om de klant meer te betrekken bij de kwaliteitsverbetering. Een woningzoekende kan bij het aanbod van een woning kiezen uit verschillende exploitatievormen: huren, kopen of iets daar tussen. In beide laatste constructies komt het onderhoud geheel of gedeeltelijk voor rekening van de klant. Een ander aspect van woonkwaliteit is de dienstverlening aan de bewoners. Sommige geïnterviewde corporaties hebben in het recente verleden hiervoor keurmerken ontvangen. Andere streven ernaar die in de nabije toekomst te behalen. Hierbij gaat het om zaken als fysieke en telefonische bereikbaarheid, informatievoorziening, bejegening door medewerkers, snelheid waarmee gereageerd wordt op klachten.19 De twee laatstgenoemde vormen van kwaliteitsverbetering sluiten ook aan bij het prestatieveld ‘betrekken van de huurders bij het beleid’. In de vorige paragraaf is de relatie met de huurders al aan de orde geweest. Daaruit bleek dat deze relatie door alle geïnterviewde directeuren belangrijk wordt gevonden en dat ze op allerlei manieren proberen de huurders bij het beleid te betrekken. Als onderdeel van het strategisch beleid heeft dit prestatieveld echter geen hoge prioriteit. De meeste geïnterviewden zijn van mening dat de huurders inmiddels in voldoende mate betrokken zijn bij het reilen en zeilen van de corporatie. Het vaststellen van prioriteiten en operationele doelen doet een directeur van een woningcorporatie niet alleen en niet in een maatschappelijk vacuüm. Intern zijn er twee andere partijen die daar bemoeienis mee hebben, de raad van commissarissen (of raad van toezicht) en de huurdersvertegenwoordiging. Externe betrokkenen (stakeholders) zijn in elk geval het ministerie van VROM, de Inspectie van het ministerie en de gemeenten. Uit de interviews kan, zoals we hieronder zullen zien, de conclusie getrokken worden dat de prioriteiten worden bepaald door de directie in samenspraak met RvC en in mindere met huurders en gemeenten. De andere betrokkenen, en vooral de Inspectie, spelen hier geen rol van betekenis. Alle directeuren hebben vier tot zes keer per jaar overleg met de RvC. Met betrekking tot de jaarstukken, het strategisch beleid en ondernemingsplannen heeft de RvC een adviserende en goedkeurende rol. Sommige geïnterviewden hebben buiten deze afgesproken formele vergaderingen om ook nog regelmatig contact met leden van de RvC. Voor hen fungeert de raad als een soort sparring partner, een klankbord, waarmee problemen en ideeën besproken kunnen worden. Bij vrijwel alle onderzochte corporaties heeft de huurdersvertegenwoordiging op centraal niveau de omslag gemaakt van orgaan van klachtensignalering naar dat van een meer beleidsmatig adviesorgaan, waarmee de directie net zo frequent overlegt als met de RvC.20 Bij een enkele corporatie is er twee keer per jaar een gecombineerde vergadering van huurdersraad, RvC, bestuur en directie waarin de te volgen strategie en de uitvoering daarvan wordt besproken. De mate waarin de huurdersraad invloed kan uitoefenen op het beleid verschilt enigszins: bij de ene corporatie gaat die invloed niet verder dan het geven van een vrijblijvend advies, bij andere heeft de huurders vertegenwoordiging een zwaarwegende stem. De verhouding met de gemeenten of deelgemeenten is ambivalent. Aan de ene kant is er de noodzaak om een gezamenlijke woonvisie te ontwikkelen en in het kader daarvan prestatie afspraken te maken. Ook zijn corporatie en gemeente tot elkaar veroordeeld als het gaat om de ruimtelijke planning en de prestatievelden leefbaarheid, veiligheid en wonen en zorg. Op politiek en 19

Genoemde keurmerken zijn het Keurmerk Wonen Huursector (KWH) en die van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK). Het eerstgenoemde keurmerk heeft betrekking op de kwaliteit van de dienstverlening aan huurders en kopers. Voor het INK keurmerk wordt naast de externe dienstverlening ook gekeken naar het beleid en de bedrijfsvoering. 20 Bij één van de grote corporaties vindt dit overleg plaats op het niveau van de afzonderlijke vestigingen; op centraal niveau overlegt deze corporatie alleen over het huurbeleid met een huurders vertegenwoordiging.

22

beleidsvormend niveau is er dan ook regelmatig overleg tussen de directeuren en de wethouders en de directeuren volkshuisvesting van de gemeenten. Anderzijds hebben de gemeenten nog maar weinig bevoegdheden op het terrein van de volkshuisvesting en ontbreken sancties op het niet nakomen van de prestatie afspraken. De corporaties hebben nu ook een eigen verantwoordelijkheid op het gebied van bouwen en wonen, en de tijd waarin gemeenten veel konden sturen is voorbij. Sommige gemeentebestuurders zijn daar volgens enkele geïnterviewden nog niet gewend. Daarbij komt nog dat lokale en deelgemeentelijke politici een tijdshorizon hebben van hooguit vier jaar, wat niet bevorderlijk is voor het ontwikkelen van specifieke deskundigheid noch voor het maken van langjarige afspraken of voor de continuïteit in de woonvisie.21 Op beleidsuitvoerend niveau is er regelmatig contact met ambtenaren, van hoog tot laag. De ene directeur heeft daar goede ervaringen mee: de lijnen zijn kort en er kan direct zaken gedaan worden over woonruimteverdeling, bouw- en woningtoezicht, huisvesting asielzoekers e.d. De ander typeert het ambtelijk apparaat als een veelkoppig en traag monster waarbinnen nog sterk hiërarchisch en bestuursrechtelijk gedacht wordt, terwijl de verhouding van de corporatie met de gemeente nu toch een privaatrechtelijke is. De volgende citaten illustreren de uitersten in de verhouding met de gemeenten: “Wie bepaalt hier het volkshuisvestingsbeleid? In de verschillenden gemeenten zijn we monopolist dus wij bepalen dat beleid. Dat geeft een grote verantwoordelijkheid. De andere actoren moeten je dan ook scherp houden.” “De prestatieafspraken liepen van 2001-2005. De woonvisie van de deelgemeente ontbrak en ontbreekt nog steeds. De nieuwe afspraken zullen specifieker moeten worden en meer tweezijdig, bijvoorbeeld dat (deel)gemeente zich verplicht om procedures tijdig te starten en voortgang te bewaken.” “Het gemeentebestuur heeft de corporatie bezocht. De visie van het College van B&W komt overeen met onze visie op de stad. In het overleg met de gemeente staat de vraag centraal hoe we elkaar kunnen helpen en welke afspraken gemaakt kunnen worden. De gedachte daarachter is dat wij ons beleid willen afstemmen op dat wat in de omgeving (stad en wijk) speelt.” “(We hebben) ook nog een eigen verantwoordelijkheid, want het belang van de gemeente is niet altijd ook ons belang, of dat van de bewoners. Voorbeeld: een gemeente wilde een complex flats slopen vanwege sociale problematiek. Hier hebben we niet aan meegewerkt want de nieuwbouw zou te duur zijn voor deze bewoners en bouwtechnisch was er geen reden tot sloop. We hebben toen ingezet op sociaal beheer. Verder hebben we ons ook verzet tegen de zgn. Rotterdamwet (in sommige buurten is een aan inkomen gekoppelde huisvestingsvergunning vereist) en tegen het massaal verkopen van woningen. Daarentegen hebben we wel volop meegewerkt aan het gemeentebeleid om 3000 woningen te bouwen in de stad. Met de Inspectie Volkshuisvesting hebben zeven corporaties slechts een formele relatie, die bestaat uit het jaarlijks toezenden van de vereiste verslagen. Volgens hen hebben de Inspectie noch het ministerie enige invloed op de beleidskeuzes. Eén van de geïnterviewden merkte op dat: 21

Volgens de minister van VROM zou dat in de toekomst minder vrijblijvend moeten worden. Uitgaande van landelijke kaders voor de woningbouw dienen de gemeenten een woonvisie te ontwikkelen en op basis van die visie meerjarige prestatie afspraken te maken met de corporaties. Zie Brief van minister VROM aan Voorzitter van de Tweede Kamer van 12 december 2005 Beleidsvisie toekomst van woningcorporaties. Kenmerk DBO 2005191043, blz.8-11. (Tweede Kamer 2005/2006, 29 453 nr.30)

23

“… beleidsmatig de Inspectie uiterst zwak is. We hebben vergeefs gevraagd of ze iets willen doen aan de tegenwerking van andere corporaties in de regio bij het huisvesten van de laagste inkomensgroepen. Die weigeren daar iets aan te doen.” Twee andere corporaties gebruiken de Inspectie als bron van informatie. Dit doen zij niet alleen via de telefoon of schriftelijk, maar ook door de inspectie uit te nodigen langs te komen. Ook vragen ze in een vroeg stadium na of bepaalde activiteiten zoals het exploiteren van een warmtepomp, het exploiteren van woningen in zeer hoge prijsklassen en het aanbieden van verzekeringen aan huurders toegestaan zijn. Zij typeren het contact dan ook als goed en constructief: “… ik krijg altijd alle medewerking.”

3.3

Ruimte

Op de vraag of het BBSH voldoende ruimte biedt om de richting van het beleid in te vullen zoals de corporaties dat zelf voor ogen staat, en met name om commerciële activiteiten te ontplooien, geven de meeste respondenten een bevestigend antwoord. Zeven ervaren het BBSH niet als een keurslijf. Twee doen dat wel maar met de nodige nuanceringen en zonder zich daardoor te laten weerhouden om winstgevende projecten op te zetten: “Het BBSH geeft weinig ruimte voor commerciële activiteiten met uitzondering van 22 zogenaamde plintbebouwing. In het nieuwe beleid kan meer maar het blijft in strijd met de sociale taak, tenzij het past in het algemene beleid, bijvoorbeeld het bouwen van een buurthuis, een gehandicaptencafé, een ‘hoedje’ (huisartsen onder één dak). Maar dit is dan weer niet winstgevend. Koopwoningen in de dure sector leveren wel rendement op, je loopt ook geen risico, want je raakt alles kwijt. We bouwen nu zelf een appartementencomplex van 60 koop- en 20 huurwoningen, waarin ook een ‘hoedje’, en een paar winkels en garages. Ook bouwen we een woonzorgcomplex, met een grote parkeerplaats; daar moet ook koop bij, anders is het niet renderend te maken.” “Door de brief van de minister van VROM van december 2005 is het BBSH eigenlijk achterhaald. Het BBSH was, en is, een keurslijf maar daar moet je je zo niet door laten leiden. Je moet het in elk geval niet gebruiken als excuus om niets te doen (…) En wat is ‘commercieel’? We doen nog steeds aan makelaardij maar nu alleen voor eigen bezit; hetzelfde geldt voor onze projectontwikkeling, doen we niet voor derden. Duur bouwen in herstructureringswijken moet van de politiek. Tegelijkertijd maakt dat je wel verplicht vennootschapsbelasting af te dragen; dat vinden we wat tegenstrijdig. Ondanks de gevoelde beperkingen van het BBSH geven de bovenstaande citaten enkele voorbeelden van commerciële activiteiten: het bouwen en verkopen van duurdere woningen en bedrijfspanden, makelaardij. Niet alleen deze twee corporaties zijn commercieel actief; ook zes andere zijn dat op min of meer structurele basis. Een van de verenigingen heeft slechts één keer met winst grond verkocht ten behoeve van een nieuwbouw- en renovatieproject: “… verder doen we niet aan commercie, dat strookt niet met het doel en het wezen van de vereniging.” Andere voorbeelden van commerciële activiteiten zijn: het verhuren tegen marktprijzen en het 23 aanbieden van onderhoudsabonnementen en woonarrangementen. De opbrengst van deze producten is volgens de respondenten marginaal, zeker in vergelijking met het totale vermogen van

22

Bebouwing op de begane grond voor winkels en andere bedrijfsruimte, waarboven woningen in de sociale sector verhuurd worden. 23 Woonarrangementen kunnen beschouwd worden als een uitgebreid onderhoudsabonnement. Behalve de gebruikelijke reparaties omvat zo’n arrangement ook de mogelijkheid een hele keuken te vernieuwen, het aanbrengen van beveiliging volgens het politiekeurmerk en andere extra’s.

24

een corporatie, en vloeit bij alle respondenten terug naar de algemene reserve en het volkshuisvestingsbelang. Enkele citaten: “We proberen we de grenzen van het BBSH op te zoeken, bij wijze van experiment, zolang het maar verband houdt met onze core business. Maar je loopt wel het risico dat je teruggefloten wordt door het ministerie of de Inspectie. Wat we niet mochten: bouwen in de zeer dure sector, samenwerkingsverbanden aangaan met bedrijven, makelaardij voor derden, aanbieden van woonverzekeringen aan eigen huurders, subsidiëren van koopwoningen voor starters. We vragen ons telkens af hoe ver je kunt gaan met het ontwikkelen van maatschappelijk rendement, bijvoorbeeld in het subsidiëren van kinderopvang.” “Het BBSH geeft ruimte genoeg en is helder genoeg. In relatie tot het totale vermogen gaan die commerciële activiteiten nergens over (…) Belangrijker dan een percentage is laten zien wat je doet met die ruimte en hoe en waarom (…) De opbrengst van de koopwoningen (nieuwbouw en bestaand bezit) wordt teruggeploegd in het strategisch voorraadbeheer. We leggen daarover heel gedetailleerd verantwoording af. Koop boven drie ton en huur boven 800 euro per maand ontwikkelen we niet. Het bouwvolume dat we daarvoor hebben gaat de deur uit, we proberen een goede prijs te pakken voor onze bouwrechten. Dat hogere segment moet er overigens wel komen, want dat is ook in ons belang (doorstroming), maar het is niet onze taak.” “Het oorspronkelijk doel (passend huisvesten doelgroep) blijft voorop staan, al het andere moet daar wel een relatie mee hebben. We zijn echter niet vies van commerciële activiteiten, daarmee kan je andere doelgroepen bedienen. We bouwen koopwoningen die eerst worden aangeboden aan inwoners van de deelgemeente, mede om de doorstroming te bevorderen. Ook hebben we een serviceabonnement voor het onderhoud dat voor rekening van de huurders zelf komt (…) Voor de fiscus is dat een commerciële activiteit, hoewel het weinig oplevert.” In de reeds eerder genoemde decemberbrief van de minister van VROM stelt de minister dat bij voorkeur een juridische scheiding aangebracht moet worden tussen activiteiten van corporaties met en die zonder staatssteun. 24 Aan de directeuren is gevraagd of en hoe zij daaraan gestalte geven. Vijf van de acht corporaties met commerciële activiteiten zijn nu actief bezig deze op korte termijn juridisch te scheiden van de sociale taken (drie corporaties) of hebben deze al ondergebracht in aparte werkmaatschappijen (twee corporaties). Twee van de drie andere zeggen dat te gaan doen zodra het verplicht is; de derde zegt het niet van plan te zijn, maar alle positieve exploitatieresultaten in de algemene reserve te storten. Een citaat: “We richten hiervoor een B.V. op. Het is wel goed dat de minister duidelijkheid wil. Extreem voorbeeld: bouwen over de grens (in Duitsland en België), zoals een woningcorporatie in Maastricht doet: mag van mij, maar je moet er wel helder over zijn.” “Van het BBSH ondervinden we geen beperkingen in dit opzicht. Wel is het goed dat de minister regels stelt. Hier ligt de voorovereenkomst voor een aparte entiteit voor de koopwoningen en het huurdersonderhoud al klaar. De verdiensten vloeien terug naar het volkshuisvestingsbelang.”

24

Zie de in noot 17 genoemde Beleidsvisie toekomst van woningcorporaties: blz.3 en 12-14. Inmiddels is duidelijk dat een meerderheid van de Tweede Kamer de voorkeur van de minister voor een volledige juridische splitsing van de sociale en commerciële activiteiten niet deelt. Volgens deze meerderheid kan volstaan worden met een boekhoudkundig onderscheid, zonder in strijd te komen met Europese mededingingsbepalingen. (bericht in NRC Handelsblad, 28 augustus 2006)

25

De bemoeienis van stakeholders met deze invulling van de door het BBSH gegeven ruimte is verschillend. Tegenover de RvC wordt achteraf verantwoording afgelegd van de activiteiten en de opbrengsten. Bij sommige corporaties is er vooraf overleg maar deze raad bemoeit zich niet of nauwelijks met het beleid ter zake of met de activiteiten zelf. Ook hier laten het ministerie en de Inspectie zich alleen zien of horen als uit de jaarstukken blijkt dat een bepaalde activiteit in strijd is met het BBSH of als de corporatie er expliciet om vraagt. Hoewel vragen ook onbeantwoord blijven: “We hebben ruim twee jaar gewacht op een antwoord van VROM op de vraag waarover vennootschapsbelasting geheven gaat worden. Dankzij de staatssecretaris van Financiën is er nu enige duidelijkheid.” “Op een vraag over de toelaatbaarheid van een maatschapconstructie voor een vereniging van eigenaren hebben we van VROM nooit antwoord gekregen.” Bij een aantal corporaties zijn de huurders betrokken bij commerciële activiteiten. Zij delen de visie dat commerciële activiteiten slechts in beperkte mate en onder strikte voorwaarden mogen plaatsvinden: “Je moet in elk geval het rendement op je commerciële activiteiten zichtbaar maken, juist voor je huurders. We gaan vrij ver in het overleg met de huurders hierbij, ook al in het voortraject. Met name zijn de huurders geïnteresseerd in het beheer tijdens het proces van sloop en nieuwbouw.” “De gemeente zou ook wel willen dat we meer commercieel bouwen, maar onze huurders hangen in dit opzicht aan de rem: op grond van de traditie van onze vereniging zeggen ze “zoiets doen we niet”. “Onze huurders beseffen enerzijds het belang van commerciële activiteiten, anderzijds moet de huurvoorraad in stand blijven en groeien. Verkopen uit de voorraad voelt bij hen niet lekker.” Gegeven de algemene formulering en de aard van de taken van de corporatie en hun positie op de woning(bouw)markt zijn activiteiten op het terrein van de projectontwikkeling zeker niet uitgesloten. De vraag naar de ruimte in het BBSH voor het ondernemen van activiteiten als projectontwikkelaar is dan ook interessant. Het antwoord op de vraag waarin een corporatie verschilt van een projectontwikkelaar is nagenoeg eensluidend: een corporatie streeft niet naar winstmaximalisatie en verhuurt onder de kostprijs, richt zich op specifieke doelgroepen en de BBSH taakvelden, en heeft een lange termijn perspectief. Een aantal geïnterviewden heeft het antwoord nader toegelicht, onder andere verwijzend naar de eigen projectontwikkeling: “… (Corporaties) zijn ‘blijvers’ in de wijk die ook na oplevering van de woningen hun verantwoordelijkheid blijven nemen voor de omgeving.” “ (We) bouwen voor de onderkant van de inkomensverdeling en zijn bereid verliezen te nemen, bijvoorbeeld bij het bouwen en exploiteren van zorginstellingen. Je moet je altijd afvragen: waar kan ik met dit geld het meeste maatschappelijke rendement krijgen?” “Onze corporatie heeft wel projecten ontwikkeld, daar hebben we werkmaatschappijen voor (…) Vorig jaar hebben we 1.260 woningen opgeleverd, het doel voor dit jaar is 1.500. Verder ontwikkelen we brede scholen en zorginstellingen, maar dit alles zonder winstoogmerk. Dat is anders bij het gemengd bouwen in herstructureringswijken, daar maken we wel winst met de duurdere koopwoningen.”

26

“Projectontwikkeling is een aparte poot met specifieke expertise binnen de corporatie; de opbrengsten vloeien terug naar het bedrijfsresultaat. De huidige discussie gaat vooral over de vermogensovermaat en wat daarmee te doen. Vergeten wordt dat het vast zit in stenen. Dat maakt de speelruimte voor commerciële activiteiten zoals van projectontwikkelaars klein.” “Verschillen zitten in mogelijkheden om grond te kopen, in het bouwen voor de duurdere koopsector. Belangrijkste verschil: we hebben een lange termijn belang, en niet één van hit and run’. Onze betrokkenheid is groter, wat te maken heeft met het soort rendement dat je nastreeft en met de bereidheid grotere risico’s te lopen.”

3.4

Resultaat

Aan de directeuren is gevraagd wat de laatste twee à drie jaren is gerealiseerd op de prestatievelden en – als dat het geval is – hoe het volgens hen komt dat bepaalde doelen niet zijn behaald. Er blijkt een opvallend verschil te zijn tussen de verenigingen en de stichtingen, zowel wat betreft het benoemen, als wat betreft het behalen van resultaten. Eén vereniging zegt geen jaarplan en operationele doelen te hebben: “Onze doelen komen via ideeën en worden werkende weg in een jaar opgepakt en gerealiseerd. Achteraf blijkt wel wat er van terecht is gekomen.” De andere twee verenigingen zijn niet tevreden met de resultaten op enkele prestatievelden. Dit betreft met name het “timmeren en herstructureren”, voor zover dat gericht is op het passend huisvesten van de doelgroep. De ene vereniging schrijft dit toe aan het niet tijdig maken van de omslag van een traditionele, vrij informele corporatie met een bestuur en raad van toezicht van vrijwilligers, naar een professioneel en zakelijk opererend bedrijf. De andere wijt het aan tegenwerking van met name de deelgemeente en gemeentelijke diensten: “Het productieproces is moeilijk te beïnvloeden. Je bent te afhankelijk van andere instanties en legt het soms af tegen andere belangen: het gemeentelijk ontwikkelingsbedrijf bij gronduitgifte, de gemeentelijke dienst stedenbouw voor procedures in de ruimtelijke ordening. Als die hun huiswerk niet goed doen ontstaat onmiddellijk vertraging. Bij een van onze projecten liet de deelgemeente het belang van een school bij noodlokalen zwaarder wegen dan dat van vervangende nieuwbouw van seniorenwoningen.” Over de resultaten op de andere prestatievelden zijn deze verenigingen meer te spreken. Het onderhouden van de bestaande voorraad ligt redelijk op schema. Ook de beleidsterreinen ‘leefbaarheid’ en ‘wonen en zorg’ hebben de geplande aandacht gekregen in de vorm van o.a. investeringen, het aanstellen van projectleiders en huismeesters, het verbeteren van het hang- en sluitwerk en de verlichting van donkere achterpaden. De directeuren van woningstichtingen lijken meer tevreden te zijn, ondanks het niet geheel behalen van alle gestelde doelen. Het niet behalen van 20 à 30 procent van de doelen wordt acceptabel geacht, mede omdat de ambities hoog zijn en het niet voor de volle 100 procent realiseren van de doelen op zichzelf niet als een schande wordt gezien. Als oorzaken worden enerzijds interne factoren genoemd: zelf fouten maken, nog te weinig bedrijfsmatig werken, personeelstekort. Anderzijds zijn er ook hier externe factoren die in de weg staan aan de effectiviteit, met name van het voorgenomen bouwbeleid: ruimtelijke ordening, vervuilde grond, de fijnstofproblematiek, onenigheid met huurders die liever een lagere huur hebben dan een gerenoveerde woning, dralende lokale politici of gemeente ambtenaren met het opstellen van een volkshuisvestingsbeleid.

27

Maar zegt er één: “…Het structureel niet halen van doelen is onze eer te na. Als dat voorkomt zijn de doelen wellicht te ambitieus en moeten we die bijstellen.” De grote corporaties zijn tevreden met het tot nu toe behaalde resultaat. Zij meten dit vooral af aan het volgens schema behalen van zeven of acht van de tien gestelde doelen. Vooral het realiseren van bouwplannen is daarbij maatgevend: “In het bouwen zat in 2005 een kleine dip, maar dat wordt zeker beter … (we) hebben de laatste jaren 10 procent van de landelijke nieuwbouw gerealiseerd.” De meeste directeuren van kleinere corporaties noemen als eerste expliciet het oordeel van derden: hun huurders en medewerkers, de gemeenten, andere stakeholders.: “(We zijn tevreden) als er niet gemopperd wordt door huurders of leden. Als kleine vereniging krijg je snel genoeg signalen als men ergens ontevreden over is.” “We zijn tevreden met de voortgang, nog niet met het resultaat (…) We doen nu wel de goede dingen, maar doen we die ook goed? We halen de normen nog maar net met veel inspanning; het is allemaal nog niet vanzelfsprekend. Wat betreft de dienstverlening kunnen velen echter van ons leren. Belangrijke ijkpunten zijn: de tevredenheid van huurders, van medewerkers en van de gemeente.” “Dat is heel simpel: als de stakeholders op verjaardagen met gepaste eerbied, respect, trots over de corporatie praten, alle retoriek over verplichte visitaties, bench marking e.d. ten spijt. Je moet er niet naar streven het iedereen naar de zin te maken, maar wel duidelijk laten zien waarom je dat niet kan of wil.” “Onze dienstverlening is op niveau, de scores zijn bovengemiddeld. Over de blikvanger, het bouwen, zijn we niet tevreden.” Ondanks de redelijke tevredenheid merken nagenoeg alle geïnterviewden desgevraagd op dat het lastig is de efficiëntie en de effectiviteit van het functioneren van woningcorporaties objectief te bepalen. Er zijn bench marking systemen, en sommige corporaties hanteren die ook, maar de tot nu toe beschikbare systemen vergelijken slechts op een beperkt aantal indicatoren en worden te weinig betrouwbaar of te duur bevonden. Mede daarom gaan enkele corporaties ertoe over een eigen systematiek te ontwikkelen om de interne doelmatigheid te beoordelen en te bewaken en verwijzen alle directeuren naar de normen van het CFV en WSW. Het streven naar de eerder genoemde 25 kwaliteitskeurmerken (KWH, INK) wordt in dit verband ook door enkelen genoemd. “ (H)oe kunnen we anders dan min of meer informeel – via Aedes, directeuren van andere corporaties, externe adviseurs – aan informatie komen voor het afmeten aan anderen?” “We zijn efficiënt als er onder de begroting is aanbesteed en huurachterstanden zijn ingelopen of weggewerkt. Aan bench marking wordt niet gedaan …” “Efficiëntie is moeilijk meetbaar. Bench marking gebeurt nu het meest betrouwbaar door het CFV. Het systeem van Aedex26 gebruiken we niet, is te duur. Het zou twee mensjaren kosten om ons hele bedrijf door te lichten (over efficiëntie gesproken …) We hebben ‘veel spek aan de botten’ maar dat vinden we nodig om alle doelen te kunnen realiseren (…) Volgens het ministerie van VROM zou onze personeelslast te hoog zijn maar dat komt omdat het aannemingsbedrijf en de projectontwikkeling bij de personeelslasten zijn 25

Zie over CFV, WSW, KWH en INK de noten 7, 10 en 15. Aedex is een door de koepel van de sector (Aedes) ontwikkeld bench marking instrument. Aan de hand van deze index kunnen het rendement en de kosten van de exploitatie van het vastgoed van corporaties vergeleken worden.

26

28

ondergebracht. We hebben ze verwezen naar het financieel verslag van het CFV met de opgeschoonde cijfers; dat geeft dan een reëel beeld.” “We streven naar een lean and mean, dat wil zeggen sobere en doelmatige organisatie en naar de genoemde keurmerken van CFV, KWH en INK.”

3.5

Rekenschap

De belangrijkste organen waaraan het bestuur of de directeur bestuurder verantwoording aflegt zijn de raad van commissarissen en huurders vertegenwoordiging. Alle directeuren hebben vier tot zes keer per jaar overleg met de RvC. Met betrekking tot de jaarstukken, het strategisch beleid en ondernemingsplannen heeft de RvC een adviserende en goedkeurende rol. Ook legt de directeur en/of het bestuur tegenover de RvC elk kwartaal verantwoording af over het gevoerde beleid en de resultaten daarvan. Soms zitten ook vertegenwoordigers van gemeenten of andere betrokkenen aan bij dit overleg. Enkele geïnterviewden hebben buiten deze afgesproken formele vergaderingen om ook nog regelmatig contact met leden van de RvC. Voor laatstgenoemden fungeert de raad als een soort sparringpartner, als een klankbord, waarmee problemen en ideeën besproken kunnen worden. De directeur-bestuurder of het bestuur sluiten jaarlijks een managementcontract met de RvC, over de te behalen doelen en hebben daarmee functionerings- en beoordelingsgesprekken. Achterblijvende resultaten leiden tot het geheel of gedeeltelijk inhouden van het variabele deel van de beloning en kritiek van de huurders. De grote corporaties noemen in dit verband ook de mogelijkheid van ontslag, als uiterste middel. Tegenover de huurders leggen de corporatiebestuurders ook verantwoording af, allen in elk geval één keer per jaar. Sommigen betrekken de huurdersvertegenwoordiging of bewonerscommissies vaker bij het beleid door het vooraf geven van informatie en het vragen van advies en/of door het achteraf rekenschap afleggen. Eén corporatie biedt huurders en andere stakeholders een lege pagina in het jaarverslag, waarin deze hun visie op het beleid kunnen geven. De verantwoording naar de toezichthoudende organen van de centrale overheid (CFV, WSW, inspectie en ministerie) is een formaliteit. Dit beperkt zich doorgaans tot het toesturen van de jaarlijkse volkshuisvestelijke en financiële verslagen en het ontvangen van een bericht dat deze aan de richtlijnen voldoen. Twee corporaties hebben daarnaast een toezichtbrief ontvangen in verband met wat de Inspectie beschouwde als oneigenlijke activiteiten. In het ene geval ging het om leasecontracten met het personeel over de bedrijfswagens. In het andere geval om de rol van de corporatie als makelaar bij de verkoop van twee woningen van derden. Ook heeft deze corporatie van het ministerie eens een aanwijzing ontvangen in verband met een lening van 600 euro aan een personeelslid. Hieronder volgen enkele citaten uit de interviews over manieren waarop rekenschap wordt afgelegd: “De corporatie gaat over naar prestatiebeloning voor de algemeen directeur en de overige leden van de directie. Ook de eindejaarsuitkering van de medewerkers wordt afhankelijk van de prestatie. Daarnaast bestaat er teamwaardering, deels in stoffelijke vorm (feest, etentje enz.)” “Schriftelijk en mondeling doen we jaarlijks verslag aan gemeenten en bewonerscommissies. Ook is er elk jaar een klantenpanel met drie thema’s en organiseren we maatschappelijke debatten (…) Voor alle uitgaven en investeringen boven de 50.000 euro is toestemming van de RvC nodig.”

29

“ Geen echte afrekencultuur. Er gaat eigenlijk ook weinig of niets mis.” “Elk jaar maken de bedrijven jaarberichten, bestemd voor de concerndirectie en voor de lokale stakeholders. Dit jaar komt er voor het eerst een strategisch verantwoordingsverslag op concernniveau voor de politiek en andere corporaties. De RvC zal daarbij aanwezig zijn om de toezichthoudende rol waar te maken. Verder is er een alles of niets situatie als er onder de maat gepresteerd wordt kan uiteindelijk ontslag volgen.” “De visitatie die de minister nu verplicht wil stellen hebben we anderhalf jaar geleden al op eigen initiatief gedaan. Ik zou niet weten hoe we procesmatig nog meer betrokkenheid moeten organiseren; de processen zelf zijn echter nog wel voor verbetering vatbaar.” “Rekenschap afleggen en beleidsvoering lopen in elkaar over. Dit is een continue proces. Een keer per jaar wordt dit ordentelijk gepresenteerd in het jaarverslag. Dat wordt aan alle stakeholders verstuurd, maar het gesprek daarover met hen wordt nog niet systematisch gevoerd dat zou meer moeten gebeuren (…) Intern worden managementcontracten afgesloten. Op basis hiervan worden conclusies getrokken met als uiterst middel ontslag. “Elk jaar maken we een volkshuisvestingsverslag met de balans, winst en verliesrekening, ledenbestand e.d. Na goedkeuring door de RvC en de ledenraad van de huurders is dat voor iedereen ter inzage op onze website (…) De evaluaties van projecten gebeurt voornamelijk intern, met de huurders, bijvoorbeeld een enquête over groot onderhoud.”

3.6

Imago problemen

Woningcorporaties zijn in de afgelopen periode niet altijd even positief in het nieuws geweest. Corporaties zouden met hun vermogen te weinig investeren in sociale woningbouw en te veel georiënteerd zijn op winstgevende activiteiten. Aan het slot van het interview is gevraagd of deze externe kritiek van invloed is geweest op de doelen en de resultaten van de corporatie en op de manier waarop de corporatie verantwoording aflegt. Ook is gevraagd wat de corporatie doet om het negatieve imago te verbeteren. Het antwoord op het eerste deel van de vraag is eensluidend: de doelen noch de resultaten zijn bijgesteld als gevolg van de kritiek op het functioneren en de rijkdom van corporaties. De alledaagse werkzaamheden van de corporatie en de relaties met huurders, gemeenten en andere stakeholders hebben er niet onder geleden. Wel zijn deze geïnterviewde directeuren zich meer bewust geworden van het belang om met meer nadruk ook extern rekenschap te geven en niet alleen voor de eigen commissarissen en huurders. Men tracht in jaarverslagen duidelijker te laten zien wat het belang van de corporaties is in de volkshuisvesting. Sommige corporaties zoeken vaker zelf de publiciteit, bijvoorbeeld om hun betrokkenheid bij het verbeteren van de leefbaarheid over het voetlicht te brengen: “… je moet geen energie steken in het weerleggen van negatieve publiciteit, maar daar positieve voorbeelden tegenover stellen, zoals het uitdelen van bezems voor het schoonhouden van speelpleintjes …” “ Maak duidelijk dat 60 procent van de woningbouwproductie in Rotterdam door de corporaties gerealiseerd wordt.” “Het zou goed zijn als corporaties wat minder bescheiden zijn en hun prestaties lokaal beter onder de aandacht brengen … meer transparant worden in de manier waarop we verantwoording afleggen.”

30

“Je wordt gedwongen meer van jezelf te laten zien, en kritischer en zorgvuldiger te formuleren. Datgene wat je zegt moet ook controleerbaar zijn in tastbare prestaties. Ik denk dat onze huurders minder geïnteresseerd zijn in mijn salaris dan in de resultaten van ons beleid. Daarop heeft de publiciteit geen invloed gehad.” “Ik geloof heilig in de viereenheid van transparantie – betrouwbaarheid – vertrouwen – synergie. Zelf zorg je voor een open en betrouwbare organisatie, op den duur krijg je daar vertrouwen voor terug, en als dat er eenmaal is bij je medewerkers en partners, ontstaat een multiplier effect en synergie. Het wordt dan makkelijker om je doelen te bereiken of uit te leggen waarom dat niet of niet helemaal is gelukt. Verder halen ze wat mij betreft de bezem door alle toezichthoudende clubs. Uiteindelijk moet je dan alleen de gemeente overhouden waarmee je afspraken maakt over de binding aan de maatschappelijke taak. Dat is ook in het belang van de lokale verankering.” Volgens enkele geïnterviewden zijn de corporaties niet de enige die verantwoordelijk zijn voor het negatieve imago. Het ministerie, leden van de Tweede Kamer, gemeentelijke politici, Aedes, adviserende en toezichthoudende organen: al deze organen en functionarissen zouden mede debet zijn aan de kritiek op de corporaties. Ook maatschappelijke ontwikkelingen, op de woningmarkt, in het inkomen van de huurders, op milieugebied (fijnstofproblematiek) hebben hieraan bijgedragen. De geïnterviewden geven toe dat er in het verleden te weinig is gebouwd, maar dat dit mede een gevolg is van het landelijke en gemeentelijke beleid en de ruimtelijke en milieutechnische omstandigheden. Bovendien is de krimp in de voorraad deels een gevolg van de krimpende doelgroep (toegenomen welvaart), deels een gevolg van andere eigendomsverhoudingen (maatschappelijk gebonden eigendom, MGE), en deels van het beleid om op deze veranderingen in te spelen. Meer recentelijk heeft de landelijke koepel Aedes het negatieve imago versterkt door te pleiten voor marktconforme huren en door met de minister van VROM af te spreken dat de corporaties de bezuiniging in de huursubsidie voor hun rekening nemen (ca. 250 miljoen) in ruil voor (nog) meer ruimte in het huurbeleid. De vraag was voor twee geïnterviewden aanleiding voor een beschouwing over de volkshuisvesting in het algemeen en de positie van de corporatie daarbij in het bijzonder. Hieronder volgt tot slot van dit hoofdstuk een korte, geïntegreerde samenvatting van hun overpeinzingen. Hun visie op de recente ontwikkelingen in de volkshuisvesting was voor de één een rechtvaardiging voor het opzeggen van het lidmaatschap van Aedes en voor de ander juist een reden om actief lid te worden. Ook in een ander opzicht verschillen deze respondenten: de één streeft naar landelijke toelating, de ander pleit juist voor een stevige lokale verankering van corporaties.

Beide directeuren zijn het erover eens dat het lastig is om van “de” corporatie te spreken; er zijn te veel verschillen in visie, cultuur, grootte. Het is duidelijk dat er geen landelijke “woningcorporatie BV Nederland” is. Alle corporaties zijn aan alle kanten onderhevig aan invloeden van buiten, maar ze hebben er geen eensluidend antwoord op, niet landelijk, binnen Aedes, niet regionaal binnen Maaskoepel. Ze zijn te veel naar binnen gekeerd, en dat maakt hun positie collectief en individueel zwak. De onderlinge relaties binnen Aedes worden moeizamer. De discussie over verplichte visitatie verloopt moeizaam, mede uit angst voor aantasting van gevestigde posities, voor jezelf kwetsbaar durven opstellen. Aedes heeft de visitatie nu aanvaard, maar je moet niet vragen hoe … Wonen is een basisvoorziening en zeker in de sociale huursector gaat het ook om solidariteit. Hier in de regio is die band doorgesneden, onder druk van het beleid van het Rotterdamse gemeentebestuur. Dat maakt het mogelijk dat iemand met een inkomen van een ton per jaar in een afgetopte huurwoning zit van 500 euro per maand. Je moet huurbeleid en inkomensbeleid niet

31

verwarren, en als corporatie of gemeente geen inkomenspolitiek willen voeren. Maar je kunt tijdens de rit wel spelen met de parameters die je kunt beïnvloeden: tijdelijke huurcontracten, huurbelasting, forfaitaire kostenbijtelling, zonodig huurafslag. In dit verband ben je verkeerd bezig als je dan ook nog pleit voor marktconforme huren en bezuinigingen van de minister wilt financieren. Je moet meedenken met de publieke kant, minder met de markt. Zolang extravagante en abominabele huisvesting naast elkaar voorkomt is er nog heel wat te doen. Maar je moet wel een ondernemend karakter hebben, en die combinatie van publiek ondernemerschap moet in de genen van je organisatie en van je mensen zitten. Hiervoor is wel een nieuw bestel nodig, het oude is te kunstmatig, noch publiek, noch privaat. Je kunt uit het bestel stappen, zonder grote gevolgen. En als een corporatie landelijk wil werken, moet die consequent zijn en ook uit het stelsel stappen. VROM kan het geld toch niet meer terugvragen. Als ze dat willen moeten ze het bruteringsbesluit terugdraaien. Het ministerie kan nu niet meer beweren dat de corporaties op publieke middelen zitten, dat is niet meer zo.

32

4.

Woningcorporaties op zoek naar evenwicht

In de Inleiding zijn de volgende onderzoeksvragen gesteld: 1. Hoe heeft de relatie tussen de overheid en de woningcorporaties zich in de laatste twee decennia zich ontwikkeld? 2. Hoe zijn de corporaties te typeren in termen van de omvang en de kwaliteit van hun woningbestand, werkgebied en financiële positie? 3. Waar leggen de woningcorporaties de prioriteiten van beleid? 4. Hoe zijn de corporaties – gegeven de prioriteiten – te typeren in termen van geleverde prestaties? 5. Hoe zijn de corporaties – gegeven de prioriteiten – te typeren in termen van commerciële projectontwikkelaar en sociale verhuurder? 6. Van welk(e) sturingsarrangement(en) is hierbij sprake: hoe zijn de verantwoordelijkheden tussen de overheid en de corporaties verdeeld? 7. Hoe is dit arrangement te typeren in termen van het zogenaamde Vier-R-model: waar liggen de verantwoordelijkheden wat betreft het bepalen van de Richting, het benutten van de Ruimte, en bereiken van Resultaten en het afleggen van Rekenschap? Op basis van de hoofdstukken 1 en 2 en de weergave van de resultaten van de vraaggesprekken met enkele directeuren/managers van de corporaties worden hieronder enkele antwoorden gegeven, soms per afzonderlijke onderzoeksvraag, soms per cluster samenhangende vragen. Vooraf nog de opmerking dat deze antwoorden niet de pretentie hebben representatief te zijn voor de gehele sociale huursector in Nederland. Daarvoor is het onderzoek te kleinschalig en te eenzijdig van opzet: het betreft primair de visie van een beperkt aantal directeuren van corporaties in één regio: Rotterdam-Rijnmond. Niettemin biedt deze eerste verkenning naar de mening van de onderzoekers interessante aanknopingspunten voor verder onderzoek naar de wijze waarop private organisaties publieke taken uitvoeren.

4.1

Relatie overheid – corporatie (onderzoeksvraag 1)

Sinds het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw hebben woningcorporaties een veel grotere vrijheid gekregen in vergelijking met wat daarvoor gebruikelijk was. Een belangrijke aanleiding daarvoor was het beleid om de financiële verstrengeling tussen rijk en corporatie, als gevolg van omvangrijke subsidiestromen de ene kant op, en leningen de andere kant op, te beëindigen. Ook het toenmalige politieke en maatschappelijke klimaat zal daaraan niet vreemd geweest zijn. Het geloof in de regulering en maakbaarheid van de samenleving was tanend, het vertrouwen in een op vele terreinen zorgende overheid slinkend. In de economische politiek van de overheid en het georganiseerde bedrijfsleven voerde het streven naar liberalisering, deregulering, deconcentratie, privatisering en marktwerking de boventoon. De verwachting was dat zichzelf regelende maatschappelijke processen tot meer effectieve en efficiënte uitkomsten zou leiden. Niet alleen in de volkshuisvesting maar ook in het onderwijs, de zorgsector, de nutsbedrijven, het openbaar vervoer heeft de overheid zichzelf, zeker waar het de uitvoering betreft, op grotere afstand geplaatst. Het is vooralsnog onduidelijk of deze omslag tot een meer optimaal functioneren van corporaties heeft geleid. De vermogenspositie van de totale sector is zeker spectaculair toegenomen, maar of dat ook geldt voor de marktwerking is de vraag. Het lijkt er eerder op dat de corporaties ergens halverwege de weg van staat naar markt zijn blijven steken. De directe zeggenschap van de overheid – nationaal en lokaal – is gering, de tucht van de markt en van concurrerende verhoudingen nog nauwelijks voelbaar. Dit vermoeden wordt bevestigd in de interviews met de

33

directeuren. Het BBSH wordt op geen enkele wijze als knellend ervaren, het ministerie van VROM is zowel in de tijd als in de ruimte ver weg, de gemeenten zijn op z’n best gelijkwaardige partners, en de andere corporaties goede of minder goede buren.

4.2

Kenmerken van corporaties (onderzoeksvragen 2, 3 en 4)

De diversiteit in de sociale huursector is groot. Dat blijkt uit de literatuur en een glimp daarvan zagen we bij de corporaties die aan dit onderzoek hebben meegewerkt: verenigingen en stichtingen, groot en klein woningbestand, vooruitstrevend en behoudend, ruime en marginale financieel armslag. Gelet op de trends in het afgelopen decennium valt te bezien of deze diversiteit zal blijven bestaan. Door fusies neemt het aantal corporaties gestaag af, meer en meer verenigingen worden omgevormd tot stichtingen, regio overstijgende werkgebieden zijn in opkomst. Ook hiervan zagen we voorbeelden in de interviews. Vrijwel alle stichtingen zijn het resultaat van fusies, werken geen van alle in één gemeente of deelgemeente en worden bestuurd door professionele managers. De verenigingen zijn alle kleiner dan de kleinste stichting, hebben nog een bestuur van vrijwilligers en geven zichzelf geen lange toekomst als zelfstandige corporatie. Op één na geven alle aan het onderzoek deelnemende corporaties de eerste prioriteit aan de traditionele taak – het passend huisvesten van de doelgroep. Direct gekoppeld aan deze huisvestingsdoelstelling is het prestatieveld beheer en het onderhoud van de woningvoorraad, hoewel dit door geen van de managers een hoge prioriteit wordt gegeven. Beheer en onderhoud lijken eerder beschouwd te worden als middelen om het eerste doel te bereiken. Bij het realiseren van beide doelstellingen ondervinden de corporaties allerlei hindernissen. Het bevorderen van de verhuisketen wordt belemmerd door het zogenaamde ‘scheefwonen’. Voor het strategisch voorraadbeheer ontbreken soms de liquide middelen. Als het wel mogelijk is structureel de kwaliteit van het woningbestand te verbeteren stuiten corporaties op de grenzen in de financiële draagkracht van huurders als zij de huren in overeenstemming willen brengen met de kwaliteit. Nieuwbouwactiviteiten zijn niet altijd of pas op lange termijn mogelijk, hetzij omdat er geen (betaalbare) bouwrijpe grond beschikbaar is, hetzij vanwege milieuproblemen, hetzij omdat gemeenten politieke of bureaucratische beletselen opwerpen. De meer recente prestatievelden – huisvesting in de zorg en leefbaarheid – krijgen ook veel aandacht. Om beide doelstellingen te bereiken werken de corporaties samen met gemeenten, zorginstellingen en politie. Het betrekken van de huurders bij het beleid van de corporatie en het beheer van de woningen is voor alle ondervraagde directeuren een vanzelfsprekendheid. Als zodanig krijgt het weinig prioriteit in het strategisch beleid: hier is sprake van het onderhouden van iets wat al bestaat. Welke concrete prestaties behaald moeten worden en op welke wijze dat dient te gebeuren, wordt door de directeuren vastgelegd in jaarplannen na overleg over deze beleidsvoornemens met de RvC en meestal ook met de huurders. Over het algemeen zijn de geïnterviewde directeuren/managers tevreden met de gerealiseerde prestaties, ook al worden drie van de tien doelen niet behaald. Voor sommigen speelt het oordeel van derden, met name van huurders en medewerkers, hierbij een belangrijke rol. Voor wat betreft de gerealiseerde bouwactiviteiten, in nieuwbouw en in onderhoud, lijkt er een verschil in oordeel te zijn tussen verenigingen en stichtingen: de eerst genoemden zijn daarover minder tevreden dan de laatstgenoemden.

4.3

Commerciële projectontwikkelaar of sociale verhuurder (onderzoeksvraag 5)

Geen van de geïnterviewde managers vindt de aanduiding ‘projectontwikkeling’ van toepassing op de activiteiten van de corporatie. Ook al exploiteren de meesten commerciële projecten, zij beschouwen de corporatie uitsluitend als een verhuurder in de sociale sector. De geringe winsten die behaald worden op onderhoudsabonnementen en de forsere verdiensten uit de bouw en

34

verkoop van koopwoningen vloeien terug in de algemene middelen en komen ten goede aan de sociale taak. Dit strookt ook met de lange termijn horizon van corporaties. Zij bouwen niet alleen maar verzorgen ook de exploitatie en zijn dus, om een van de geïnterviewde directeuren aan te halen, “blijvers in de wijk”. In dit verband is aandacht voor de leefomgeving dan ook een opdracht die ook zonder vermelding in het BBSH zou worden uitgevoerd. Woningcorporaties lijken hier een ander accent te leggen dan projectontwikkelaars en commerciële vastgoedondernemingen. Men kan zich echter wel afvragen of een corporatie zich nog bezighoudt met de core business, zoals omschreven in het BBSH, als van het voorgenomen aantal te bouwen woningen een kwart of een derde in de categorie bereikbare huur valt en het overige in de categorieën dure huur en koop.

4.4

Sturing met vier ‘R-en’ (onderzoeksvragen 6 en 7)

Over de aspecten van het 4-R-model kunnen we op basis van de interviews de volgende conclusies trekken. De richting van het beleid in de sociale huursector is voor de ondervraagde directeuren een aangelegenheid van de rijksoverheid. De door het ministerie van VROM geformuleerde prestatievelden zijn voor hen een gegeven. Dat geldt ook voor een mogelijk in te voeren verplichting om de commerciële en sociale activiteiten juridisch of administratief te scheiden, of om prestatie afspraken te maken met gemeenten. Tegelijkertijd biedt het BBSH zo veel ruimte dat de corporatie zelf kan bepalen aan welk prestatieveld zij prioriteit geeft. Ook in andere opzichten biedt het BBSH naar het oordeel van de geïnterviewde directies meer dan voldoende ruimte om een eigen beleid te voeren. Het ministerie heeft weliswaar woningbouwopgaven gepland maar voor de realisatie daarvan is het ministerie in belangrijke mate afhankelijk van woningcorporaties. Vermoedelijk zal dat in de toekomst ook gelden voor de commerciële activiteiten, mits duidelijk afgescheiden. Over de aard en inhoud van de prestatieafspraken heeft het ministerie geen andere uitspraken gedaan dan dat deze tot stand komen in onderhandeling met de gemeenten. Op dit moment ontberen gemeenten overigens harde instrumenten om de corporaties te dwingen door de gemeentepolitiek gewenste resultaten te behalen. Omdat de Woningwet, noch het BBSH of een andere regeling, noch afspraken met gemeenten duidelijk omschrijven naar welke resultaten moet worden gestreefd, ligt ook hier een terrein braak voor de corporatiebesturen. Bij de verenigingen worden de beoogde resultaten niet altijd van tevoren op schrift vastgelegd. Bij de stichtingen gebeurt dit wel, in de vorm van strategische beleidsplannen en daaruit afgeleide jaarplannen, opgesteld in overleg met de RvC, een vertegenwoordiging van huurders en soms met gemeentelijke bestuurders of diensten. Zoals we hierboven al opmerkten worden niet alle beoogde resultaten behaald. Dit gebrek aan effectiviteit ligt volgens de directies zeker niet alleen aan de corporatie maar ook aan externe factoren zoals de wijze waarop een gemeente het ruimtelijke ordeningsbeleid of het volkshuisvestingbeleid voert, huurders die niet instemmen met geplande renovaties. Verder is het de vraag of de resultaten die wel behaald worden op een zo efficiënt mogelijk manier zijn behaald. Een probleem is dat hiervoor nauwelijks geobjectiveerde maatstaven bestaan. Bij gebrek aan een eenduidig en hanteerbaar bench marking systeem wordt efficiëntie geoperationaliseerd door binnen de begroting te blijven of door het (ogenschijnlijk) niet slechter te doen dan het gemiddelde van de sector met betrekking tot een aantal voor de hand liggende indicatoren. Daar komt nog bij dat, zoals één van de directeuren zei: “… corporaties veel vlees aan de botten hebben” en dus niet iedere cent hoeven om te keren. De directeuren en besturen van corporaties leggen rekenschap af tegenover verschillende bij de volkshuisvesting betrokken actoren en stakeholders: de RvC, huurders, gemeenten, de Inspectie van VROM, het CFV. Voor een deel is dat geformaliseerd in het BBSH. De verplichte toezending van de jaarlijkse verslagen naar de Inspectie en het CFV wordt in de praktijk ervaren als niet meer dan dat: een formaliteit. Voor een ander deel gebeurt dit met name bij de conventionele

35

verenigingen nog informeel, in de zin dat signalen vanuit de basis snel tot de leiding doordringen, die er daarna mee aan de slag gaat. Bij andere corporaties is niet altijd even duidelijk of en hoe het afleggen van rekenschap leidt tot maatregelen die de efficiëntie en de effectiviteit moeten verhogen. Er is nog geen duidelijke afrekencultuur, hoewel bij de grotere corporaties de RvC het management kan ontslaan als de doelen niet behaald worden. Wel wordt bij sommige corporaties gewerkt met variabele beloning van de directeur en bij een enkele corporatie ook met prestatiebeloning van het overige personeel. Verder blijkt uit de interviews dat de directies invloed kunnen uitoefenen bij de samenstelling van het eigen toezichthoudende orgaan, de RvC. Dit orgaan lijkt dan ook soms meer te fungeren als klankbord en sparringpartner dan als beoordelaar en toezichthouder. De moeilijkheid de resultaten te objectveren en te vergelijken zal daar zeker een rol bij spelen. Op grond van het voorgaande kan een schematisch overzicht opgesteld worden van de verdeling van de verantwoordelijkheid voor het bepalen van de richting, het benutten van de ruimte, het bepalen van de resultaten en het afleggen van rekenschap. Het schema laat zien dat het bestuur van de corporatie, hier de managers en de commissarissen, bij alle aspecten betrokken is, hetzij als primair verantwoordelijke, hetzij als beïnvloedende actor. In dit opzicht hebben de liberalisering van de volkshuisvesting en de verzelfstandiging van de corporaties vermoedelijk hun effecten gehad. Of deze effecten overeenkomen met wat de achtereenvolgende ministers en staatssecretarissen voor ogen stond, valt niet met zekerheid te zeggen. De maatschappelijke en politieke kritiek op het functioneren van corporaties in de woonruimteverdeling en op de beloning van enkele directeuren wijzen ofwel op een negatief antwoord op de vraag in de vorige zin, ofwel op gebrekkige publicitaire capaciteiten. Hoe dan ook, uit het schema, en meer nog uit de interviews, kan de veronderstelling afgeleid worden dat de rol van lokale overheden een beperkte is. De corporatie is de dominante actor in het hier geschetste sturingsarrangement. Binnen dat arrangement schort het de overheid, vooral de gemeenten, aan effectieve invloedsmogelijkheden. Hetzelfde geldt voor de burger om wiens belang het uiteindelijk allemaal draait.

Verantwoordelijkheidsverdeling in de volkshuisvesting Primair verantwoordelijke

Beïnvloedende actoren

Richting

Ministerie VROM

Parlement, Aedes, op operationeel niveau het management van de corporatie en de raad van commissarissen

Ruimte

Management corporatie

Kader: VROM; Invulling: raad van commissarissen, huurdersvertegenwoordiging, gemeentebestuur

Resultaat

Management corporatie

Gemeentebestuur, CFV, diverse externe factoren en actoren

Rekenschap

raad van commissarissen, Inspectie VROM, CFV

Management corporatie, huurdersvertegenwoordiging

Aspecten 4-R-model

36

4.5

Beschouwing

Sturingsarrangementen in de publieke en semi-publieke sector zijn complex. Het is de uitdaging voor het onderzoeksprogramma Public Governance die complexiteit te ontrafelen, enerzijds door modellen voor de analyse van die arrangementen te ontwikkelen en, anderzijds, door empirisch onderzoek te doen naar de wijze waarop in organisaties in de (semi-) publieke sector sturing plaatsvindt. Uit dit verkennende onderzoek bij een aantal woningcorporaties blijkt dat de wijze van sturing in de volkshuisvesting beschreven kan worden in termen van het vier-R-model. Het model geeft inzicht in de verdeling van verantwoordelijkheden voor verschillende aspecten van het beleid en het besluitvormingsproces op het terrein van de volkshuisvesting, gegeven het door de rijksoverheid aangereikte kader. Tegelijkertijd wijst dit op enkele beperkingen van het model: de ‘vier-R-en’ typeren een beleidssector vooral vanuit het perspectief van de centrale overheid. Voor een deel is dit onvermijdelijk, het gaat hier immers om organisaties die buiten de directe invloedssfeer van een ministerie belast zijn met de uitvoering van overheidstaken. Die organisaties zijn echter niet voor niets op afstand van de overheid met die taken belast. Om diverse redenen – die voornamelijk te maken hebben met overwegingen van effectiviteit, efficiëntie, ‘minder overheid en meer markt’, waaronder ook meer gemeenschappelijke Europese markt – werd directe aansturing door de traditionele staatsorganen op diverse beleidsterreinen minder vanzelfsprekend gevonden dan 27 voorheen. Hoewel de reikwijdte van het onderzoek gering is, wijzen ook de bevindingen uit de interviews op de beperktheid van de top – down benadering van het vier-R-model. De rijksoverheid (hier het ministerie van VROM) wordt door de geïnterviewde directeuren bepaald niet ervaren als een albedil waaraan voortdurend verantwoording afgelegd moet worden. Ook het BBSH is volgens hen meer een ruimte biedend dan een knellend instrument. In de eerder geciteerde brief van december 2005 schrijft de minister van VROM zelf ook dat het niet de bedoeling is dat de centrale overheid een dominante rol krijgt in de volkshuisvesting. Interne sturing en intern toezicht, binnen een individuele corporatie en binnen de gehele sector, zijn minstens zo belangrijk, zo niet belangrijker elementen van het sturingsarrangement, evenals de relatie met lokale stakeholders. Voor het onderzoeksprogramma betekent dit dat de aandacht zal moeten uitgaan naar de wijze waarop de direct betrokkenen de twee laatste R-en invullen – gegeven de door de centrale overheid weinig gespecificeerde richting en de door die overheid gelaten ruimte. Onderzoeksvragen zijn dan, onder andere: hoe en door wie worden de te behalen resultaten vastgesteld? Hoe worden die resultaten bereikt en hoe wordt over die resultaten verantwoording afgelegd? Voorwerpen van onderzoek zijn het interne krachtenspel (of het ontbreken daarvan) tussen management, raad van toezicht en huurdersvertegenwoordiging, en het externe krachtenspel tussen de woningcorporatie en de in juridisch en maatschappelijk opzicht meer gelijkwaardige actoren op lokaal of regionaal niveau, zoals gemeentebesturen, projectontwikkelaars, aannemers, instellingen op het gebied van zorg en welzijn. Als op deze manier sturingsarrangementen in de volkshuisvesting in kaart zijn gebracht, komt vervolgens de vraag aan de orde of de specifieke vormgeving aan het arrangement tot efficiënte en effectieve uitkomsten leidt, en of de uitkomsten als legitiem worden ervaren door de betrokkenen.28 Als uit deze deelonderzoeken blijkt dat het vier-R-model en de daarin te onderscheiden sturingsarrangementen theoretisch en empirisch houdbaar zijn en praktische waarde hebben, kan de blik zich wenden tot andere sectoren waarin private, semi-publieke of hybride organisaties wettelijke taken uitvoeren.

27

In Nederland was een belangrijke aanzet daarvoor de MDW operatie in de jaren negentig van de vorige eeuw, waarmee de Commissie Cohen in 1997 het startsein gaf voor het bevorderen van Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit. Zie hierover, behalve het rapport van de Commissie Cohen zelf, onder andere Hupe 2005 en Brandsen 2006. 28 Zie over het belang van legitimiteit, dat wil zeggen het draagvlak van de uitkomsten bij de betrokken actoren: Conijn 2005: 8-12, 92-93.

37

Literatuur Brandsen, T., W. van de Donk & P. Kenis (red) 2006 Meervoudig bestuur. Publieke dienstverlening door hybride organisaties. Den Haag: Lemma. Brandsen, T. 2006 Woningcorporaties: hybride vermogens. In: Brandsen, T., W. van de Donk & P. Kenis (red), Meervoudig bestuur. Publieke dienstverlening door hybride organisaties. Den Haag: Lemma: 181194. Centraal Bureau voor de Statistiek http://statline.cbs.nl Centraal Planbureau 2006 Investeringsprikkels voor woningcorporaties. CPB Document 112. Den Haag: Centraal Planbureau. Commissie De Boer 2005 Lokaal wat kan, centraal wat moet. Nieuw bestel voor woningcorporaties. Conijn, J. 2005 Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een helder sturing. Amsterdam: RIGO Research en Advies. Rapportnr. 88.850, in opdracht van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Depla. S. & J. Crone 2005 Herpositionering woningcorporaties. Openbaar Bestuur. Tijdschrift voor beleid, organisatie & politiek: 2 e.v. Floor, J.W.G. (1971). Beschouwingen over de bevordering van de volkshuisvesting, dissertatie. Utrecht: Universiteit Utrecht. Helderman, J.K. (2003). ‘De volkshuisvesting: uitgewerkt en aangepast’, in: V. Bekkers e.a. (red.), Vragen over beleid. Perspectieven op waardering, Utrecht: Uitgeverij Lemma BV Hupe, P.L. 2005 De maakbaarheid van het publieke domein. Over de impact van taakreallocaties tussen overheid, markt en middenveld. Tijdschrift voor Bestuurskunde jrg.14 nr.5: 2-11. Hupe, P.L., L.C.P.M. Meijs & H. Vorthoren 2000 Hybrid governance. The impact of the nonprofit sector in the Netherlands. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau. Leuvensteijn, M. van & V. Shestalova (2006). Investeringsprikkels voor woningcorporaties, CPB document 112, Den Haag: Centraal Planbureau. Priemus, H. (1982). ‘Economische crises en volkshuisvesting, overeenkomsten en verschillen met de jaren dertig’, in: Economische Statistische Berichten, 17, 276-283. Salet, W.G.M. (1994). Ordening en sturing in het volkshuisvestingsbeleid. WRR, voorstudies en achtergronden: Den Haag. Schaar. J. van der (1987). Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid. Delft: Delftse Universitaire Pers. Schnabel, P. 2001 Bedreven en gedreven. Een heroriëntatie op de rol van de rijksoverheid in de samenleving. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.

38

Sociaal-Economische Raad 2005 Ondernemerschap voor de publieke zaak. Den Haag: Sociaal-Economische Raad. Advies 05/04. Tweede Kamer (1987-1988) Parlementaire Enquete Bouwsubisidies, 19623, nrs 30-36. Den Haag SDU Tweede Kamer (1988-1989) Volkshuisvesting in de jaren negentig, 20691, nrs 2-3. Den Haag SDU. VROM-raad 2005 Voorbij of vooruit? Woningcorporaties aan zet. Conceptadvies.

39

Bijlage 1 Enkele kengetallen over huurwoningen 2003 • • • • • • • • • • • •

Het gemiddelde woningbezit per corporatie bedraagt 4710 woningen Op 1 januari 2002 stonden in Nederland 6.710.900 zelfstandige woningen, waarvan 46% huur (35% sociale huur en 11% particuliere huur) Het aantal mutaties per 1000 woningen is ongeveer 88 De gemiddelde wachttijd voor een woning 3,1 jaar Het aantal reacties op een vrijkomende woning is 92 Het aantal nieuwbouwwoningen daalde tot 10.710 Het aantal aan huurders of nieuwe bewoners verkochte woningen is ongeveer 12.000 De sloop van woningen steeg naar 11.640 95% van de huurwoningvoorraad in bezit van woningcorporaties heeft een huur lager dan 486,31 euro per maand. Daarvan is 35% lager dan 317,03 per maandag De gemiddelde huur bedraagt 346 euro per maandag 71% van de corporaties heeft regionale of landelijke toelating Scheefwonen: In 2002 woonden 127.082 huishoudens ‘te duur’, terwijl 720.709 huishoudens ‘te goedkoop’ wonen. 46% van de goedkope woningvoorraad wordt dus bewoond door huishoudens die een hogere huur kunnen betalen.

Bron: Cijfers over Wonen zijn te downloaden via de website van VROM en kunnen ontleend worden aan ‘Bedrijfsinformatie’ een uitgave van Aedes.

40

Bijlage 2 Brief aan corporaties met verzoek om medewerking

Den Haag, 23 november 2005 Geachte heer/mevrouw, Het lectoraat en de kenniskring “Public Governance” van Hogeschool INHOLLAND is momenteel bezig met de uitvoering van zijn onderzoeksprogramma. Dat programma is gericht op het bestuderen van verschillende soorten sturingsarrangementen in de (semi) publieke sector. Daartoe is een opzet gekozen waarin gegevens worden verzameld door middel van interviews met sleutelpersonen. Gekeken wordt naar de effectiviteit en doelmatigheid van het desbetreffende sturingsarrangement en naar de dienstverlening aan de burger. Het zogenoemde 4R-model van Paul Schnabel is gebruikt om de verschillende sturingsarrangementen te typeren: vanuit welke visie heeft de overheid zijn beleid ontwikkeld (Richting geven), welke Resultaten wil men bereiken, hoeveel Ruimte laat de overheid aan andere actoren en hoeveel ruimte houdt ze voor zichzelf en op welke wijze wordt Rekenschap gegeven van de behaalde resultaten. Vanuit deze vier invalshoeken is het onderzoeksprogramma nader ingevuld. De beleidsdomeinen waarop het onderzoek zich kan richten zijn legio: onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting, energie, schiphol, openbaar vervoer. Als eerste onderzoekscasus van de kenniskring hebben we gekozen voor de woningcorporaties, omdat die relevant zijn voor public governance. Immers, tien jaar geleden na de bruteringsoperatie zijn de woningcorporaties geworden tot ‘maatschappelijke ondernemingen’ waarbij het er om gaat een goede mix te vinden tussen het realiseren van maatschappelijke doelstellingen en het commercieel ondernemen. Waar dat evenwicht precies ligt is op voorhand (nog?) niet duidelijk. Dat zouden we eens nader willen onderzoeken. De volgende thema’s zouden wij graag met u willen bespreken: organisatievorm; omvang en werkgebied, het woningbestand, de financiële positie, de prestatievelden uit het BBSH en uw positie daarin, uw prioriteiten, de verhouding tussen bouwen en slopen, uw eventuele commerciële activiteiten, de verhouding tussen commercie, rendement en het bedienen van de doelgroep, positie en rol van de verschillende betrokken partijen, relatie met de huurders, en de verantwoordingsstructuur alsmede andere elementen van corporate governance. Het is niet alleen onderzoeksmatig interessant maar maatschappelijk ook zeer relevant. Om die reden verzoek ik u gaarne uw medewerking aan dit onderzoek en zou het zeer op prijs stellen indien u hierop positief besluit. In overleg met Dries Ouwerkerk van de Maaskoepel hebben we enkele corporaties geselecteerd met daarbij horende gesprekspartners uitgekozen. U bent één van hen. Mijn vraag aan u is of u bereid bent aan het onderzoek mee te werken. Daartoe wordt u binnenkort door één van ons gebeld.: Sonja Hoogendoorn, Peter de Koning, Wim Opmeer of ondergetekende. Bent u bereid mee te werken, dan kan meteen een afspraak worden gemaakt voor het interview. Met vriendelijke groet, Vic Veldheer, Lector Public Governance Hogeschool Inholland

41

Bijlage 3 Interviewvragen Woningcorporaties Algemeen 1. Wat is de rechtsvorm van de corporatie? 2. Hoe lang bestaat de corporatie in de huidige vorm? Welke fusies zijn er evt. geweest? 3. Heeft de corporatie een raad van toezicht? a. Zo ja, hoe is deze samengesteld. (Welke personen met welke achtergrond hebben zitting). b. Zijn de huurders vertegenwoordigd in de raad van toezicht? 4. Hoe is de relatie met de huurders georganiseerd? 5. Wat is de grootte van het woningenbestand? 6. Wat is de grootte van de corporatie (aantal FTE)? 7. Wat is de regio waarin de corporatie werkzaam is? 8. Kunt u aangeven hoe de financiële positie van de corporatie ervoor staat variërend op een schaal van: heel slecht – heel goed. 9. Hoe ziet de beloningstructuur eruit? a. Bestaat het uit een deel vast en een deel variabel? Richting 10. Waar ligt de prioriteit van de corporatie, gegeven de vijf prestatievelden van het BBSH (het prestatieveld ‘financiële continuïteit’ laten we buiten beschouwing)? Kunt u een beargumenteerde rangordening geven van hoogste prioriteit naar laagste prioriteit? a. b. c. d. e.

het passend huisvesten van de doelgroep het waarborgen van de woonkwaliteit het betrekken van huurders bij beleid het bevorderen van de leefbaarheid het leveren van een huisvesting in de zorg

11. Welke operationele doelen formuleert de corporatie op de prestatievelden en verschillen die met de doelen uit het (recente) verleden? a. Hoe operationaliseert de corporatie deze doelen? b. Beargumenteer de gekozen doelstellingen 12. Waarin onderscheidt de corporatie zich van een projectontwikkelaar? 13. Wat is de rol (geweest) van betrokken actoren bij het bepalen van de doelen? a. b. c. d.

Raden van toezicht Inspectie Volkshuisvesting Gemeenten Huurders

42

Ruimte 14. Welke afwegingen maken corporaties om bepaalde activiteiten wel of niet te doen? 15. Vindt u dat het BBSH (of het volkshuisvestingsbeleid in de sociale sector in het algemeen) ruimte biedt om commerciële activiteiten te ontplooien? Is dit naar uw mening voldoende? 16. Welke ruimte nemen corporaties / neemt uw corporatie om commerciële activiteiten te ontplooien? 17. Wat is de interactie / samenhang tussen het rendement uit de commerciële activiteiten en de publieke taken? Hoe is dit juridisch vormgegeven? 18. Wat is de rol van betrokken actoren hierin? Beperken of verruimen actoren deze ruimte? Hoe loopt dit proces? a. b. c. d.

Raden van toezicht Inspectie Volkshuisvesting Gemeenten Huurders

Resultaat 19. Wat is gerealiseerd in de laatste twee à drie jaren op de prestatievelden en de gestelde doelen? a. Als bepaalde doelen niet zijn gerealiseerd, waarom niet? 20. Wanneer bent u / is uw corporatie tevreden? 21. Wanneer concludeert u dat u een effectief en efficiënt resultaat hebt bereikt? Rekenschap 22. Wie legt aan welke actoren verantwoording af over het gevoerde beleid? 23. Hoe wordt verantwoording afgelegd? 24. Hoe wordt afgerekend (in positieve en negatieve zin)? Slot 25. De woningcorporaties zijn afgelopen periode niet altijd positief in het nieuws geweest. Op welke manier heeft dit invloed gehad op: a. b. c. d.

de doelen die de corporatie stelt? Op de resultaten die de corporatie boekt? Op de manier waarop de corporatie verantwoording aflegt. Wat doet de corporatie om dit negatieve imago te verbeteren?

43

Bijlage 4 Auteursgegevens Sonja Hoogendoorn Studeerde Bestuurskunde aan de Eramus Universiteit Rotterdam. Is in 1992 gepromoveerd aan de Rijksuniversiteit Groningen op een empirisch onderzoek naar de inrichting en werking van toezichtarrangementen. Vanaf 1992 werkzaam bij Hogeschool INHOLLAND Rotterdam. Eerst als docent Bestuurskunde; vanaf 1996 als opleidingsmanager Management bij de School of Economics. Peter de Koning Sinds 1999 docent recht en sociale wetenschappen bij de School of Law van de Hogeschool INHOLLAND Rotterdam. Daarvoor universitair docent bij de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Publicaties liggen op het terrein van de gefinancierde rechtsbijstand, drugsbeleid en sociale zekerheid. Willem Opmeer Studeerde in 1988 als algemeen econoom af aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Was vanaf 1989 verbonden als docent aan de lerarenopleiding economie van de Hogeschool Holland te Diemen. Was daar tussen 1998 en 2002 wethouder. Is vanaf 2005 twee jaar Statenlid geweest van de provincie Noord Holland. Werkt momenteel als economisch beleidsadviseur bij het Intergemeentelijk Samenwerkingsorgaan Waterland.

Vic Veldheer Vic Veldheer, bestuurssocioloog, is verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau waar hij verantwoordelijk is voor de onderzoeksgroep 'Wonen, leefbaarheid en veiligheid'. In 1994 promoveerde hij op een historisch-sociologisch onderzoek naar de taakontwikkeling van het lokale bestuur 1851-1985. Van september 2004 tot maart 2006 was hij lector 'public governance' aan Hogeschool INHOLLAND.

Toby Witte Studeerde geschiedenis, politicologie en bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit van Leiden. Promoveerde in 1990. Sinds 1990 o.a. (hoofd)docent bij diverse Hogere Beroepsopleidingen. Werkt tevens vanaf die tijd als senioronderzoeker en adviseur bij diverse organisatie-, advies- en onderzoeksbureaus. Naast zijn parttime werkzaamheden bij de Hogeschool INHOLLAND is hij verbonden als onderwijsmanager van een masteropleiding en hoofd van de afdeling onderzoek bij de Hogeschool Rotterdam. Tevens is hij gemeenteraadslid in Spijkenisse.

44