Wiw De regiefunctie van de gemeenten

Evaluatieonderzoek Wsw/Wiw De regiefunctie van de gemeenten

Organisatie:

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Project:

Evaluatieonderzoek Wsw/Wiw

Adviseurs:

drs. G. A. Q. J. Dijkstra drs. ing. W. J. Feil drs. W. S. A. Franssen drs. D. W. Hommes ir. H. M. P. Torremans

Datum:

9 mei 2001

Referentie:

Fei apn 2001.233

Voorwoord De laatste jaren zijn de ontwikkelingen rond arbeidstoeleiding en reïntegratie in een stroomversnelling geraakt. Mede als gevolg van SUWI en de introductie van het Fonds voor Werk en Inkomen is de sociale zekerheid aan het veranderen. Nieuwe organisaties treden toe op de reïntegratiemarkt. De gemeente vervult een sleutelrol in dit krachtenveld. De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor werkzoekenden en arbeidsgehandicapten is toegenomen. In toenemende mate moet de gemeente optreden als opdrachtgever en is er sprake van een verzakelijking van de relatie tussen de gemeente en de uitvoeringorganisaties. De gemeente moet optreden als regisseur over het arbeidsmarktbeleid. De Wsw en Wiw - de onderzoeksobjecten - bieden de gemeenten het arbeidsmarktinstrumentarium om werklozen en arbeidsgehandicapten te activeren en een aangepaste arbeidsplaats te bieden dan wel om aan activiteiten deel te nemen die toetreding tot het (reguliere) arbeidsproces bevorderen en sociale uitsluiting voorkomen. Centraal in dit evaluatieonderzoek staat de vraag op welke wijze en in welke mate gemeenten regie voeren op de uitvoering van Wsw en de Wiw en welke factoren bevorderend of belemmerend werken op deze beoogde regiefunctie. Daarnaast is onderzocht in hoeverre de financieringssystematiek beleidskeuzen ten aanzien van de inzet van het instrumentarium beïnvloedt. Rijnconsult is in de eerste plaats dank verschuldigd aan alle wethouders en medewerkers van gemeenten en uitvoeringsorganisaties die tijd en energie hebben willen investeren in dit onderzoek. Zij hebben waardevolle informatie verstrekt en openhartig gesproken over de positieve punten, maar ook over ervaren knelpunten met betrekking tot de regiefunctie. Daarnaast heeft het onderzoek veel baat gehad bij de intensieve en constructieve besprekingen met de leden van de klankbordgroep. Wij zijn de medewerkers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (NOSW) en de Landelijke vereniging van uitvoeringsorganen wet Inschakeling Werkzoekenden (LIW) daarvoor erkentelijk. Ten slotte willen wij allen bedanken die medewerking hebben verleend aan de expertmeeting waar de voorlopige bevindingen zijn getoetst. Ir. H. M. P. Torremans Partner Rijnconsult

-2-

Inhoudsopgave 1.

2.

3.

blz.

Inleiding

5

1.1.

Aanleiding

5

1.2.

Vraagstelling

5

1.3.

Reikwijdte onderzoek

7

1.4.

Onderzoeksaanpak

7

1.5.

Opbouw rapportage

9

Het wettelijk kader

11

2.1.

Inleiding

11

2.2.

Wet sociale werkvoorziening

12

2.2.1.

Doelstellingen

12

2.2.2.

Instrumentarium

14

2.2.3.

Financieringssystematiek

15

2.3.

Wet Inschakeling Werkzoekenden

17

2.3.1.

Doelstellingen

17

2.3.2.

Instrumentarium

17

2.3.3.

Financieringssystematiek

19

2.4.

ID-banen

20

2.5.

Afbakening en typering van de verschillende instrumenten

21

2.6.

Rol en positie van de gemeente

22

2.7.

Drie niveaus van regie

24

2.8.

Afsluiting

27

Bevindingen regie

30

3.1.

Inleiding

30

3.2.

Wet sociale werkvoorziening

31

3.2.1.

Beleidsniveau

31

3.2.2.

Uitvoeringsniveau

37

3.2.3.

Gevalsniveau

37

3.3.

Wet Inschakeling Werkzoekenden

40

3.3.1.

Beleidsniveau

40

3.3.2.

Uitvoeringsniveau

46

3.3.3.

Gevalsniveau

50

-3-

4.

5.

6.

Bevindingen financieringssystematiek

54

4.1.

Inleiding

54

4.2.

Financieringssystematiek Wsw

54

4.2.1.

Gemeenten

54

4.2.2.

Uitvoeringsorganisaties

54

4.3.

Financieringssystematiek Wiw

58

4.3.1.

Gemeenten

58

4.3.2.

Uitvoeringsorganisaties

61

Antwoord op de vraagstelling

64

5.1.

Inleiding

64

5.2.

Eerste onderzoeksvraag: de mate en vorm van regie

64

5.2.1.

Wet sociale werkvoorziening

64

5.2.2.

Wet Inschakeling Werkzoekenden

65

5.3.

Tweede onderzoeksvraag: financiële systematiek

66

5.3.1.

Wet sociale werkvoorziening

66

5.3.2.

Wet Inschakeling Werkzoekenden

67

5.4.

Bevorderende en belemmerende factoren

68

5.4.1.

Wet sociale werkvoorziening

68

5.4.2.

Wet Inschakeling Werkzoekenden

69

5.4.3.

Sturing op de Wiw en Wsw samen

71

Afsluitende beschouwing

73

6.1.

Inleiding

73

6.2.

Regie door de gemeenten op de Wiw en de Wsw

73

6.3.

De noodzaak van gemeenten om regie te voeren

74

6.4.

Sturen op regie via de wet

75

6.5.

Benadering vanuit een ontwikkelperspectief

76

Bijlage(n):

Beschrijvingen financieringssystematiek Wiw/Wsw Casebeschrijvingen: ketenbenadering Wiw en gecombineerde WswWiw organisatie Samenstelling klankbordgroep en begeleidingscommissie Literatuurlijst -4-

1.

Inleiding

1.1.

Aanleiding

Op 1 januari 1998 zijn de Wet inschakeling werkzoekenden (Wiw) en de (nieuwe) Wet sociale werkvoorziening (Wsw) in werking getreden. Op grond van evaluatieverplichtingen die in deze wetten zijn opgenomen dient de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid drie jaar na inwerkingtreding de beide kamers der Staten-Generaal verslag uit te brengen over de werking van deze wetten. In het kader van de evaluatie zijn verschillende deelonderzoeken naar deelonderwerpen gestart. In dit deelonderzoek staan de volgende onderwerpen centraal: •

de regiefunctie van de gemeente;

•

de financiële aspecten van beide regelingen;

•

de knelpunten die worden ervaren bij de beoogde regie;

•

de effecten van de financieringssystematiek voor zover van invloed op het handelen van de gemeente.

1.2.

Vraagstelling

De verantwoordelijkheid van gemeenten als lokale overheid in het oplossen van problemen voor de maatschappelijke participatie van al haar ingezetenen is sinds het begin van de jaren 90 uitgebreid. In dit verband zijn de gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden op het gebied van armoedebestrijding, educatie, inburgering en gesubsidieerde arbeid voortdurend versterkt. Dit geldt met name ook voor de positie van gemeenten in het voorkomen van langdurige werkloosheid en het activeren van mensen naar de arbeidsmarkt of vormen van gesubsidieerde arbeid. Het rijk ontwikkelde voor gemeenten een breed scala aan instrumenten dat gemeenten in staat moest stellen een activerend arbeidsmarktbeleid te voeren: gemeenten moeten zich actief opstellen om werkzoekenden, met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, kans op (beschermd) werk te bieden.

-5-

In feite kregen gemeenten een brede verantwoordelijkheid voor een sturende en coördinerende rol teneinde de dienstverlening rondom de klant optimaal te organiseren. Deze klant is vaak een persoon met een meervoudige problematiek die hem of haar belemmert om aan het werk te gaan. Hij/zij heeft daarom individueel maatwerk nodig met een intensieve en individuele begeleiding. De Wiw vervangt onder meer de Jeugdwerkgarantiewet en de Rijksbijdrageregeling banenpools. De nieuwe Wsw vervangt de ‘oude’ Wsw uit 1967. Daarnaast is in 2000 het Besluit Instroom- en doorstroombanen (ID-banen) van kracht geworden. Deze regelingen zijn ingevoerd mede met het oog op het in staat te stellen van gemeenten om de verantwoordelijkheid te nemen voor de reïntegratie van hun ingezetenen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Van gemeenten werd dus verwacht dat zij een coördinerende en sturende rol op zich zouden nemen op het terrein van het lokale arbeidsmarktbeleid. Met andere woorden: gemeenten zouden regie moeten gaan voeren. Deze ontwikkelingen waren het gevolg van een breed besef dat het voorkomen en bestrijden van (langdurige) werkloosheid en maatschappelijke uitsluiting niet meer via algemeen, centraal gestuurde werkgelegenheidsbevorderende maatregelen kon worden opgelost, maar dat hiertoe op lokaal niveau een goede mix van diverse arbeidsmarktinstrumenten beschikbaar moest komen. Uitgangspunt daarbij was, dat gegeven de complexiteit van de problemen waarmee de doelgroep te maken kreeg, gemeenten het best in staat zouden zijn het meest passende instrument te kiezen om de arbeidsmogelijkheden van betrokkenen te bevorderen. Gemeenten hebben immers het beste zicht op de lokale situatie. Om maatwerk voor klanten te kunnen leveren en om aan te sluiten op de vraagkant van de arbeidsmarkt werd de gemeentelijke beleidsvrijheid vergroot. Om vast te stellen of gemeenten daar inderdaad in slagen en of het instrumentarium deze mogelijkheden biedt, is voor dit onderzoek de eerste centrale vraag als volgt geformuleerd: In welke mate voeren gemeenten regie op de uitvoering van Wiw, Wsw en het besluit IDbanen, op welke wijze geven gemeenten deze regie vorm binnen de uitvoeringsstructuur van de gemeente en welke factoren werken bevorderend of belemmerend op deze beoogde regiefunctie?

-6-

Het rijk stuurt de gemeenten niet alleen aan door middel van deze regelingen maar ook door de financiële systematiek die is verbonden met het instrumentarium. Gemeenten, uitvoeringsorganisaties, inlenende instanties, maar ook personen uit de doelgroep waarvoor de instrumenten bedoeld zijn zullen hun gedrag mede laten beïnvloeden door positieve dan wel negatieve prikkels die van deze systematiek uitgaan. De tweede centrale vraag van dit onderzoek is daarom als volgt geformuleerd: Werkt de financiële systematiek van de deelinstrumenten van de Wiw, Wsw en het besluit IDbanen zodanig dat voor de betrokken doelgroepen het instrument wordt ingezet dat het meest aangewezen is met het oog op bevordering van de arbeidsmogelijkheden en dat de doorstroom naar de ongesubsidieerde arbeid zoveel als mogelijk wordt gestimuleerd? Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) beoogt met het beantwoorden van deze twee centrale vraagstellingen inzicht te verkrijgen in de aard van de belemmeringen en knelpunten die bij de uitvoering van deze regelingen optreden om beleidsdoelstellingen te realiseren.

1.3.

Reikwijdte onderzoek

De regiefunctie van de gemeente op de Wsw en de Wiw en de financiering van beide regelingen staan als onderzoeksobject in dit onderzoek centraal. Tegen de achtergrond van de bredere discussie over gesubsidieerde arbeid en op grond van de mogelijke integratie van de ID-banen in het Fonds Werk voor en Inkomen zijn de ID-banen zijdelings in het onderzoek betrokken. Dit omdat de ID-banen, evenals de Wiw en de Wsw, ook gezien moet worden als een activeringsinstrument naar werk. Het Besluit ID-banen wordt in dit onderzoek echter niet als zodanig geëvalueerd.

1.4.

Onderzoeksaanpak

Dit evaluatieonderzoek naar de regiefunctie van de gemeenten is een kwalitatief onderzoek. De onderzoeksaanpak bestaat uit een uitgebreide deskresearch en een veldonderzoek. De deskresearch bestond uit het bestuderen van relevante rapporten en notities die vlak voor en na invoering van beide regelingen zijn gepubliceerd op het gebied van reïntegratie, activering en arbeidsmarkttoeleiding (mede) met inzet van de Wiw en Wsw. -7-

De rapporten zijn verzameld door bestudering van literatuurlijsten en door aanlevering van titels door de bij het onderzoek betrokken instanties. De eerder genoemde onderzoeksvragen vormden de basis voor de screening van de rapporten. In elf gemeenten en de bijbehorende uitvoeringsinstanties zijn vervolgens diepte-interviews gehouden met kernspelers. Bij de selectie van gemeenten (eigenlijk: van verschillende lokale settings) is rekening gehouden met de diversiteit in bestuur, omvang, beleidsvoering, uitvoeringsmodaliteit en landelijke spreiding. In de gemeenten is gesproken met de wethouder, de directeur Sociale Zaken, één of meerdere beleidsmedewerkers en met consulenten van de sociale dienst. In de uitvoeringsorganisaties Wiw en Wsw is gesproken met de algemeen directeur, met degene die verantwoordelijk is voor reïntegratie en met trajectbegeleiders. De gevolgde werkwijze heeft een aantal consequenties. In de eerste plaats vormen de elf onderzochte gemeenten geen representatieve steekproef. Desalniettemin is het naar de verschillende aspecten zoals die hierboven zijn genoemd, onwaarschijnlijk dat de constateringen die in betekenisvolle mate spelen in de onderzochte gemeenten zich niet zouden manifesteren in andere gemeenten. De conclusies zijn gebaseerd op constateringen die zich in een groot deel van de onderzochte gemeenten voordeden. Wanneer een bepaalde problematiek in slechts één of twee gemeenten werd geconstateerd, dan heeft dit geen invloed gehad op onze conclusies. In de tweede plaats zijn de mededelingen die zijn gedaan in de gesprekken getoetst in andere gesprekken binnen de gemeentelijke organisatie of in de uitvoeringsorganisatie. De mededelingen zijn niet getoetst aan werkelijke activiteiten. Wij achten het echter onwaarschijnlijk dat er een substantieel verschil zit tussen de mededelingen die aan ons zijn gedaan en de feitelijke situatie in die betreffende gemeente/uitvoeringsorganisatie. In de derde plaats wordt tenslotte opgemerkt dat de verzamelde beelden, opvattingen, ervaren knelpunten en belemmeringen bij de beoogde regiefunctie en de veronderstelde invloed van de financieringssystematiek op keuzemogelijkheden niet voortdurend zijn geconfronteerd met de regelgeving, het beleid of de financiële systematiek.

-8-

Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie en een klankbordgroep. De begeleidingscommissie bestaat uit vertegenwoordigers van het Ministerie van SZW. De klankbordgroep bestaat, naast leden van de begeleidingscommissie, uit vertegenwoordigers van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), de vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (NOSW) en de Landelijke vereniging van uitvoeringsorganen wet Inschakeling Werkzoekenden (LIW) (zie bijlage 3 voor de samenstelling van deze groepen). Gedurende de uitvoering van het onderzoek is regelmatig overleg geweest met de begeleidingscommissie en meerdere keren met de klankbordgroep. Daarnaast is meerdere keren afzonderlijk overleg geweest met de vertegenwoordigers uit de klankbordgroep om voorlopige bevindingen te toetsen aan hun praktijkervaringen. Op basis van de deskresearch en de interviews zijn de voorlopige bevindingen gepresenteerd in een gezamenlijke bijeenkomst met de begeleidingscommissie en de klankbordgroep. Vervolgens zijn deze voorlopige bevindingen besproken en getoetst in een expertmeeting. Deze groep experts bestond uit: •

een wethouder (tevens lid van de commissie Sociale Zaken van de VNG);

•

een directeur van een Wiw-organisatie;

•

een directeur Arbeidsmarktbeleid van een uitvoeringsorganisatie voor Wsw/Wiw;

•

de directeur Sociaal Economische Zaken van een G4-gemeente;

•

de directeur van een universitair onderzoekscentrum voor arbeid en beleid;

•

een hoogleraar bestuurskunde in het bijzonder op het snijvlak publiek/privaat.

1.5.

Opbouw rapportage

In hoofdstuk 2 wordt het wettelijk kader van de Wsw en de Wiw beschreven. Bovendien geven we omwille van de context in dit hoofdstuk een schets van de veranderende rol en positie van de gemeente in het activerings- en reïntegratiebeleid (als onderdeel van het lokale arbeidsmarktbeleid) en gaan we in op een aantal wezenlijke verschillen tussen de Wsw en de Wiw.

-9-

In de hoofdstukken 3 en 4 geven we onze bevindingen/constateringen op basis van de deskresearch en het veldonderzoek. In hoofdstuk 3 staat de regie vanuit de gemeente centraal. Zijdelings gaan we in op de regie vanuit de uitvoeringsorganisaties. Hoofdstuk 4 geeft de bevindingen naar de invloed van de financieringssystematiek op keuzen die gemeenten en/of uitvoeringsorganisaties maken. In hoofdstuk 5 beantwoorden we de twee centrale onderzoeksvragen. In hoofdstuk 6 geven we enkele afsluitende beschouwingen. Onze bevindingen worden in de hoofdstukken 3 en 4 ondersteund met in kadertjes geplaatste uitspraken van geïnterviewden. Dit om meer ‘kleur’ te geven aan onze bevindingen. In de bijlagen wordt de financieringssystematiek van beide regelingen meer in detail beschreven en zijn tevens een tweetal casusbeschrijvingen opgenomen. Eén casus beschrijft een integrale ketenaanpak met betrekking tot de Wiw. De andere casus beschrijft de uitvoeringspraktijk van een gecombineerde Wsw-Wiw organisatie.

- 10 -

2.

Het wettelijk kader

2.1.

Inleiding

Centraal in het onderzoek staat de regiefunctie van de gemeenten en de vraag in welke mate gemeenten erin slagen op de uitvoering van de Wsw en Wiw een coördinerende en sturende rol te vervullen en op welke wijze gemeenten daaraan vormgeven opdat de beleidsdoelstellingen van deze regelingen gerealiseerd worden. Deze vraag vereist dat we de doelstellingen, die de wetgever met de Wsw en Wiw beoogt, vaststellen en compact weergeven. Immers, voor gemeenten is het voor het vervullen van hun sturende en coördinerende rol van belang te weten wat de verwachtingen zijn waarop zij hun sturing en coördinatie inrichten. We gaan in dit hoofdstuk voor beide regelingen achtereenvolgens in op de doelstellingen, het instrumentarium en de financieringssystematiek. Tevens wordt het Besluit ID-banen kort behandeld. In paragraaf 2.5 geven we een overzicht van het gehele instrumentarium. Regie is een containerbegrip, waar verschillende beelden bij bestaan. Regie omschrijven wij als de sturende en coördinerende rol die gemeenten vervullen om de beleidsdoelstellingen ten aanzien van de Wiw en Wsw te kunnen realiseren. De leidende gedachte hierachter is dat, indien gemeenten deze sturende en coördinerende rol vervullen ten aanzien van de inzet en uitvoering van het arbeidsmarktinstrumentarium, zij de complexiteit op het gebied van het lokale arbeidsmarktbeleid beter beheersbaar maken. Regie veronderstelt dat door het plaatsen van de instrumenten in de bredere context van het gemeentelijk arbeidsmarktbeleid deze instrumenten effectiever en efficiënter ingezet kunnen worden. Het uiteindelijke doel is dat gemeenten zoveel mogelijk mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt (re)integreren in het arbeidsproces, door middel van gesubsidieerde dan wel reguliere arbeid. Om de beleidsdoelstellingen met betrekking tot activering en arbeidstoeleiding te kunnen realiseren, biedt de wetgever met de Wsw en Wiw gemeenten dus de mogelijkheid sturend en coördinerend op te treden. Dit kan op verschillende niveaus plaatsvinden. Een toegesneden - 11 -

inzet van het instrumentarium veronderstelt organiseren en aansturen van trajecten op het niveau van de individuele klant (casemanagement), op het niveau van de uitvoeringsorganisaties en op het niveau van de beleidsvoering. Omdat het regiebegrip centraal staat in dit evaluatieonderzoek gaan we in paragraaf 2.6 nader in op de ontwikkeling daarvan en op de rol en positie van de gemeenten. In paragraaf 2.7 sluiten we het hoofdstuk af met een samenvatting en geven we een aantal definities van verschillende niveaus waarop regie kan worden gevoerd.

2.2.

Wet sociale werkvoorziening

2.2.1. Doelstellingen De Wsw heeft tot doel, dat de gemeente er zorg voor draagt dat aan zoveel mogelijk ingezetenen, die blijkens een indicatiebeschikking tot de doelgroep behoren, een dienstbetrekking wordt aangeboden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden (artikel 2, lid 1, Wsw). De Wsw biedt de mogelijkheid tot: •

werken in de beschutte omgeving van de sociale werkvoorzieningsbedrijven;

•

begeleid werken bij een reguliere arbeidsorganisatie;

•

een arbeidsplaats bij een door de gemeente aangewezen rechtspersoon1;

•

detachering in reguliere arbeidsorganisaties.

De Wsw beoogt door het ontwikkelen van de arbeidsbekwaamheid de integratie van de arbeidsgehandicapte in de samenleving te bevorderen. De arbeidsontwikkeling kan uiteindelijk leiden tot uitstroom naar regulier werk. Voor grote categorieën van de doelgroep zal de Wsw echter een permanente voorziening zijn. De nieuwe Wsw kent ten opzichte van de ‘oude’ Wsw een aantal veranderingen. Een belangrijke wijziging is dat de doelgroep nauwkeuriger is omschreven. De Wsw-werknemers zijn ingedeeld in de arbeidshandicapcategorieën: licht, matig en ernstig. De mate van arbeidshandicap bepaalt de hoogte van het subsidiebedrag.

1

Deze rechtspersoon voert de Wsw namens de gemeente uit.

- 12 -

Alleen arbeidsgehandicapten die vanwege lichamelijke, verstandelijke, of psychische beperkingen niet in staat zijn tot reguliere arbeid en ook geen beroep kunnen doen op de Wiw, kunnen een beroep doen op de Wsw. Een onafhankelijke commissie adviseert de gemeente omtrent de indicatie. Evenals in de oude Wsw is in de nieuwe Wsw opgenomen dat de werknemer verplicht is mee te werken aan het behoud dan wel het bevorderen van zijn arbeidsbekwaamheid en aan het verkrijgen van arbeid onder normale omstandigheden, voor zover hij daartoe in staat is (artikel 6, lid 1, Wsw). Gedurende de gehele periode van een SW-betrekking is het de bedoeling van de wetgever dat het ontwikkelen van de arbeidsmogelijkheden van de SW-er centraal staat. Na indicatie kan direct een dienstverband voor onbepaalde tijd of zo nodig een tijdelijk dienstverband worden aangeboden. De SW-er met een scholingsindicatie krijgt gedurende de eerste twee jaar (of korter bij een korter durend scholingstraject) een SW-betrekking met wettelijk minimumloon. Daarna volgt functieloon. In de eerste twee jaar na aanstelling worden de mogelijkheden en beperkingen van de betreffende SW-er onderzocht, en wordt bezien op welke plek de SW-er het best tot zijn recht komt. Na twee jaar vindt voor de nieuwe instroom (vanaf 1998) de eerste herindicatie plaats. De keuze voor een contract voor bepaalde dan wel onbepaalde tijd is in de CAO geregeld. De ontwikkeling van de arbeidsmogelijkheden blijft evenwel ook na de herindicatie centraal staan. Periodiek vindt opnieuw herindicatie plaats. Dit kan leiden tot doorstroom binnen de regeling. Herindicatie kan echter ook leiden tot uitstroom uit de regeling. Een fundamentele verandering ten opzichte van de oude wet is dat niet langer het SW-bedrijf centraal staat, maar dat de gemeentelijke verantwoordelijkheid in de wet explicieter is opgenomen. De primaire verantwoordelijkheid is verschoven van de bestuurlijke eenheid naar de gemeente, tenzij de gemeente al haar taken en verantwoordelijkheden heeft overgedragen aan een werkvoorzieningschap conform de Wet Gemeenschappelijke Regelingen2. In dat geval is het bestuur van het schap het bestuurlijke aanspreekpunt (en niet het onder het schap ressorterende uitvoerende bedrijf).

2

Het gaat hier om de WGR constructie conform WGR artikel 8, eerste lid. - 13 -

2.2.2. Instrumentarium Om de beleidsdoelstellingen te realiseren biedt de Wsw de gemeente - of het werkvoorzieningschap dat op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) de Wsw namens een aantal gemeenten uitvoert - de mogelijkheid de subsidie die zij van het rijk ontvangt op een aantal manieren in te zetten. Begeleid werken De betrokkene die is geïndiceerd door een onafhankelijke indicatiecommissie voor begeleid werken kan op basis van vrijwilligheid bij een reguliere arbeidsorganisatie in dienst treden. De werkgever ontvangt van de gemeente/het werkvoorzieningschap een loonkostensubsidie ter compensatie van de verminderde arbeidsproductiviteit. De gemeente is verantwoordelijk voor de verwerving van, de aanpassing van en de begeleiding op de werkplek van de SWwerknemer. Dit moet de gemeente door een derde laten uitvoeren. Het SW-bedrijf is daarvan uitgesloten. Detacheren SW-geïndiceerden kunnen (op basis van vrijwilligheid) op individuele of op groepsbasis bij een werkgever worden gedetacheerd. Zij zijn formeel in dienst van de gemeente of het werkvoorzieningschap. Het SW-bedrijf zorgt over het algemeen voor de begeleiding van de detachering. Reguliere werkgever die Wsw namens de gemeente uitvoert Op grond van een aanwijzingsbesluit kan de gemeente/het werkvoorzieningschap een reguliere arbeidsorganisatie aanwijzen om (materieel) als werkgever op te treden voor de SWgeïndiceerde en arbeidsplaatsen Wsw te organiseren. De gedachte is dat dit de mate van integratie en de kans op doorstroom naar reguliere arbeid vergroot. De gemeente kan zelf ook werkgever zijn. Arbeidsplaats bij het SW-bedrijf Indien betrokkenen, gegeven hun arbeidshandicap, tijdelijk of permanent zijn aangewezen op een beschermde arbeidsomgeving, dan bestaat de mogelijkheid dat de gemeente/het werkvoorzieningschap een arbeidsplaats creëert binnen het SW-bedrijf. Dit is vooralsnog, gegeven de beperkingen van de arbeidsgehandicapte, de meest voorkomende werkvorm.

- 14 -

2.2.3. Financieringssystematiek De hoofdlijnen van de financieringssystematiek Wsw zijn in de volgende figuur schematisch weergegeven. In bijlage 1 wordt meer in detail ingegaan op de financieringssystematiek en het verdeelmodel.

ministerie van SZW

fl Kosten voor o.a.: - indicatiecommissie - wachtlijstbeheer - begeleid werken organisatie - evt. aangewezen werkgever - begeleid werken - detacheringen

Gemeente of werkvoorzieningschap

fl

andere opdrachtgevers reïntegratie

fl

SW-bedrijf

fl

markt voor producten en diensten w.o. detacheringen (inleenvergoedingen)

Figuur 1: Hoofdlijnen financieringssystematiek Wsw In de figuur is aangeven dat de gemeente/het werkvoorzieningschap keuzemogelijkheden heeft ten aanzien van de besteding van de rijkssubsidies die zij ontvangt. De gemeente/het werkvoorzieningschap kan ervoor kiezen niet alle gelden door te sluizen naar het SW-bedrijf. De gemeente kan ervoor kiezen naast de rijkssubsidies een extra eigen gemeentelijke bijdrage aan het SW-bedrijf te verlenen, maar zal bij exploitatietekorten deze met een gemeentelijke bijdrage moeten dekken. Dit is met de stippellijn aangeduid. Het rijk maakt na bestuurlijk overleg jaarlijks met de gemeenten (vertegenwoordigd door de VNG) afspraken over de subsidiehoogte en de totaal te realiseren taakstellingen. De taakstelling is uitgedrukt in standaardeenheden (SE’s). Dit zijn formatieplaatsen gecorrigeerd naar de mate van arbeidshandicap. De subsidie aan de gemeente/het werkvoorzieningschap wordt verstrekt voor een op grond van een berekeningsmodel vooraf bepaald aantal standaardeenheden. Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente/het werkvoorzieningschap te beslissen hoe de subsidiegelden worden ingezet. De financieringssystematiek van de Wsw maakt het op zich - 15 -

mogelijk dat de gemeente/het werkvoorzieningschap niet alle subsidiemiddelen doorsluist naar het SW-bedrijf, maar zelf keuzen maakt met betrekking tot de uitvoering en inzet van het instrumentarium en de daarvoor benodigde financiële middelen in eigen beheer houdt. De gemeente is vrij om eigen keuzen te maken ten aanzien van het gebruik van de SWvoorzieningen in het arbeidsmarktbeleid. Indien ervoor wordt gekozen om meer dan de taakstelling te realiseren, dient dit te worden gefinancierd uit de gemeentelijke bijdrage, en/of een efficiëntere uitvoering. Het rijk maakt door middel van bevoorschotting het budget in de loop van het jaar aan gemeenten over. De subsidie wordt gegeven voor een te realiseren aantal standaardeenheden (SE’s). De in te zetten subsidie per fte is afhankelijk van de mate van arbeidshandicap. De hoogte van het subsidiebedrag bedroeg in 2000: fl 46.005,-- voor licht en matig gehandicapt (1 SE per fte) en fl 57.506,-- voor ernstig gehandicapt (1,25 SE per fte). Door het centraal stellen van de subsidie aan de gemeente voor een arbeidsplaats (in plaats van een tegemoetkoming in de exploitatiekosten van de uitvoering) is de budgettering feitelijk losgekoppeld van de exploitatie van het SW-bedrijf. Bovendien is in de nieuwe financieringssystematiek de mogelijkheid geboden dat eventuele subsidieoverschotten bij realisatie van het taakgestelde aantal arbeidsplaatsen overgeheveld kunnen worden van de Wsw naar de Wiw en andersom. Daarvan zal alleen sprake zijn wanneer de gemeente/het werkvoorzieningschap óf niet de gehele subsidie doorsluist naar de uitvoering óf de uitvoering een deel van de subsidie weer terugstort op de gemeentelijke rekening. Eventuele exploitatieoverschotten kunnen dus, als de gemeente/het werkvoorzieningschap dat wil, in de uitvoering blijven. De financiële beleidsvrijheid is daarmee toegenomen. Het SW-bedrijf heeft naast de Rijkssubsidies inkomsten uit de verkoop van producten en diensten. Onder deze inkomsten verstaan we ook de inkomsten van de detacheringen. De gemeente kan er ook voor kiezen om rechtstreeks te detacheren. In de figuur is tevens aangegeven dat inkomsten kunnen worden gegenereerd bij andere opdrachtgevers van reïntegratietrajecten. Deze geldstromen doen zich voor als een SW-bedrijf zich richt op opdrachtgevers zoals bijvoorbeeld uitvoeringsinstellingen (uvi’s) voor het reïntegreren van WAO-ers of wanneer het SW-bedrijf optreedt als onderaannemer voor andere reïntegratiebedrijven. Samengevat zijn er drie financieringsstromen: de rijkssubsidie, de gemeentelijke bijdrage en de inkomsten uit de eigen omzet. - 16 -

2.3.

Wet Inschakeling Werkzoekenden

2.3.1. Doelstellingen De Wiw beoogt langdurig werklozen, arbeidsgehandicapten, uitkeringsgerechtigden en werkloze jongeren tot 23 jaar te stimuleren om aan activiteiten deel te nemen die toetreding tot het arbeidsproces bevorderen en sociale uitsluiting voorkomen. In artikel 2 van de wet is de doelstelling als volgt geformuleerd: “De gemeente draagt zorg voor voorzieningen voor in de gemeente woonachtig langdurig werklozen, uitkeringsgerechtigden en jongeren, die sociale activering en een zelfstandige bestaansvoorziening bevorderen en die kunnen leiden tot inschakeling in het arbeidsproces.’’ De Wiw vervangt een aantal oude regelingen voor gesubsidieerde arbeid, waaronder de Jeugdwerkgarantiewet, de Rijksbijdrageregeling banenpools en de Kaderregeling arbeidsinpassing. De Wiw is bovendien het kader voor het bredere arbeidsmarktinstrumentarium voor scholing en activering, gefinancierd uit het zogeheten Gemeentelijk Werkfonds. Tot de Wiw behoort, voorzover door de gemeente uitgevoerd, tevens het activeringsinstrumentarium ten behoeve van gehandicapten in het kader van de Wet op de Reïntegratie Arbeidsgehandicapten (REA).

2.3.2. Instrumentarium Om de beleidsdoelstellingen te realiseren beschikt de gemeenten met de komst van de Wiw over het volgende instrumentarium dat kan worden ingezet. Scholing en activering Scholing en activering voor alle ingezeten werklozen met als doel uitstroom, eventueel via gesubsidieerde arbeid, naar reguliere, niet gesubsidieerde arbeid en indien werk blijvend of vooralsnog geen optie is het voorkomen van sociale uitsluiting.

- 17 -

Scholing in het kader van de Wiw dient een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de perspectieven op arbeidsinschakeling van de ingezeten werklozen van een gemeente. Het staat de gemeente vrij het instrument scholing in te zetten zonder enige restrictie zolang het de kansen op regulier of gesubsidieerd werk bevordert. Dit uiteraard binnen de beschikbare financiële middelen uit de Wiw of andere bronnen waarover de gemeente beschikt. Onder sociale activering vallen activiteiten van velerlei aard voor werklozen voor wie werk vooralsnog geen optie is en voor wie sociale uitsluiting moet worden voorkomen. Ook kunnen gemeenten een financiële incentive verstrekken bij deelname aan scholing of bij het aanvaarden van betaalde arbeid. Tevens kan een bijdrage verleend worden in de kosten van kinderopvang. De hier bedoelde bijdrage die gemeenten verstrekken zijn persoonsgebonden en kunnen uitsluitend worden verstrekt op grond van een gemeentelijke verordening. Wiw-dienstbetrekkingen De Wiw-dienstbetrekking wordt ingezet voor werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. De Wiw-werknemers is in dienst bij de gemeente en wordt vervolgens gedetacheerd bij een reguliere arbeidsorganisatie. Bij dienstbetrekkingen moet een onderscheid worden gemaakt tussen jongeren (tot 23 jaar, sluitende aanpak jeugdwerkloosheid) en langdurig werklozen vanaf 23 jaar. De gemeenten hebben een vast budget voor de te realiseren dienstbetrekkingen. Dienstbetrekkingen worden in eerste instantie voor een periode van 2 jaar aangeboden. Verlenging van de dienstbetrekking is mogelijk. Wiw-werkervaringsplaatsen De Wiw-werkervaringsplaats wordt toegepast op werkzoekenden met een minder grote afstand tot de arbeidsmarkt. De Wiw-werknemer is in dienst bij een reguliere werkgever. Deze werkgever ontvangt tijdelijk een loonkostensubsidie van de gemeente. De gemeenten kan in principe ongelimiteerd bij het rijk declareren. De subsidie wordt toegekend voor maximaal 12 maanden. Aan de duur van een werkervaringsplaats zelf is geen limiet gesteld. Werkervaringsplaatsen zijn uitsluitend bedoeld voor doorstroom naar reguliere, niet gesubsidieerde arbeid. Plaatsingsbudget reguliere werkgevers Dit budget heeft betrekking op de reïntegratie van arbeidsgehandicapten (Wet REA). Het plaatsingsbudget biedt de gemeente de mogelijkheid een (reguliere) werkgever die een arbeidsgehandicapte in dienst neemt een financiële tegemoetkoming te verlenen van maximaal fl. 24.000,-- verdeeld over een periode van drie jaren. - 18 -

2.3.3. Financieringssystematiek De gemeente financiert de uitvoering van de Wiw voornamelijk uit het gemeentelijk werkfonds dat door het rijk wordt gevoed. De financieringssystematiek is op hoofdlijnen in de volgende figuur schematisch weergegeven.

Ministerie SZW

fl

Gemeentelijk werkfonds Inleenvergoedingen fl

Brede doeluitkering gemeenten i.h.k.v. het werkfonds

1. Basisbedrag per gerealiseerde WIW-dienstbetrekking Werkervaringsplaats of REA 2. Vast budget aanvullende kosten WIW-dienstbetrekking, taakstellend 3. Vast bedrag activering en scholing, Waaronder incentives (niet bedoeld voor uitvoeringskosten)

fl

Trajecten

fl Gemeentelijke middelen

Figuur 2: Hoofdlijnen financieringssystematiek Wiw Het werkfonds bestaat uit drie compartimenten. Het eerste compartiment bestaat uit basisbedragen per gerealiseerde Wiw-dienstbetrekking, werkervaringsplaats (eenmalig) en REA-plaatsing (eenmalig) die gemeenten declareren bij het Rijk. Naast subsidiegelden wordt de Wiw-dienstbetrekking medegefinancierd uit de inleenvergoeding die de gemeente van de inlener ontvangt. Tevens bestaat de mogelijkheid dat de Wiw-dienstbetrekking deels wordt gefinancierd uit gemeentelijke middelen. Het tweede compartiment bestaat uit een vast budget voor aanvullende kosten van Wiwdienstbetrekkingen. Met dit bedrag wordt het verschil tussen het bedrag uit het vaste budget en het basisbedrag en de loonkosten inclusief uitvoeringskosten gedekt. Al naar gelang de duur - 19 -

van de werkloosheid kan een bepaald normbedrag worden ingezet voor aanvullende kosten. Het vaste budget vormt een randvoorwaarde voor de te realiseren dienstbetrekkingen. Bij de vaststelling van de normbedragen is rekening gehouden met de inleenvergoeding die gemeenten kunnen ontvangen. Het derde compartiment bestaat uit een vast budget voor activering en scholing. Deze gelden moeten worden gebruikt voor uitstroomincentives, scholing of activering van individuele klanten. Hulp- en zorgtrajecten moeten uit andere (gemeentelijke) middelen worden betaald. Loon- en uitvoeringskosten mogen hieruit niet worden gefinancierd.

2.4.

ID-banen

Omdat het Besluit In- en doorstroombanen zijdelings bij het onderzoek is betrokken, wordt in deze paragraaf kort ingegaan op de doelstellingen en het instrumentarium van deze regeling. In het regeerakkoord van 1994 was vastgelegd dat 40.000 extra arbeidsplaatsen zouden worden gerealiseerd in de zorg en bij gemeenten die geconfronteerd werden met een cumulatie van problemen. In de loop van de jaren is het aantal gemeenten dat kon deelnemen uitgebreid. Met ingang van 1 januari 1998 is de regeling opengesteld voor alle gemeenten. Met het creëren van deze arbeidsplaatsen werd niet alleen de terugdringing van langdurige werkloosheid beoogd, maar ook de verbetering en uitbreiding van de dienstverlening aan de burger. De Regeling Extra Werkgelegenheid voor Langdurig Werklozen (Regeling EWLW) was het gevolg van het regeerakkoord van 1994 om 40.000 extra arbeidsplaatsen te realiseren. Het Regeerakkoord 1998 voorzag in een toevoeging met 20.000 arbeidsplaatsen tot 60.000 in 2002. Daarnaast was er sprake van verbreding van het instrument door het aanmerken van 10.000 arbeidsplaatsen als doorstroombanen die op een hoger niveau beloond zullen worden en het verstrekken van een uitstroompremie bij uitstroom naar een andere niet gesubsidieerde baan. De regeling EWLW en de regeling ID-banen waren de voorlopers van het Besluit In- en doorstroombanen dat op 1 januari 2001 in werking is getreden. In artikel 3 van het Besluit is de doelstelling als volgt geformuleerd:

- 20 -

“Onze minister verstrekt subsidie aan de gemeente voor de totstandkoming van arbeidsplaatsen voor langdurig werklozen die in de vorm van dienstbetrekkingen bij werkgevers worden vervuld.’’ In de Nota van toelichting wordt over deze banen opgemerkt dat het gaat om een volledig gesubsidieerde uitbreiding van de reguliere werkgelegenheid in de (semi)-collectieve sector waarbij arbeidsplaatsen zijn gereserveerd voor langdurig werklozen. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verleent de gemeente jaarlijks subsidie op basis van het aantal arbeidsplaatsen door middel van een ministeriële regeling.

2.5.

Afbakening en typering van de verschillende instrumenten

Afbakening en typering van de verschillende instrumenten en regelingen hebben in diverse nota’s aandacht gekregen. Uitgangspunt daarbij is dat zonder duidelijke afbakening geen beleid gevoerd kan worden ten aanzien van coördinatie, prioritering en schakeling van instrumenten. In onderstaande tabel hebben wij de verschillende instrumenten beschreven met als uitgangspunt de beschrijving zoals die gegeven is in de nota van Toelichting op het besluit IDbanen3. Instrument

Doelgroep

Wiw activering

Langdurig werklozen/jongeren Wiw scholing Langdurig werklozen/jongeren Wiw Langdurige dienstbetrekking werklozen/jongeren Wiw werkervaring Langdurig werklozen/jongeren REA plaatsing Arbeidsgehandicapte met REA indicatie Instroombaan Langdurig werklozen

3

Doorstroombaan

Langdurig werklozen

Wsw arbeidsplaats

Arbeidsgehandicapte met Wsw -indicatie

Karakteristiek instrument Ter ondersteuning van aanbodgericht werken Ter ondersteuning van aanbodgericht werken Primair uitgangspunt is de werkzoekende Primair uitgangspunt is de werkzoekende Primair uitgangspunt is de vacature Primair uitgangspunt is de vacature Primair uitgangspunt is de vacature Primair uitgangspunt is de werkzoekende

Nota van toelichting; paragraaf 1. Staatsblad 1999 591

- 21 -

Instrument

Doelgroep

Wsw -detachering

Arbeidsgehandicapte met Wsw -indicatie Wsw -er met begeleid werken indicatie

Wsw -begeleid werken

Karakteristiek instrument Primair uitgangspunt is de werkzoekende Combinatie van vraagen aanbodgericht

Tabel 1: Overzicht arbeidsmarktinstrumentarium

2.6.

Rol en positie van de gemeente

In onze evaluatieopdracht staat regievoering door gemeenten centraal. Het is dus zaak het begrip regie duidelijk te omschrijven. In deze paragraaf gaan we in op de letter en geest van de beide wetten en op de ‘geschiedenis’ van het begrip regie. Zowel de nieuwe Wsw als de Wiw beogen gemeenten in staat te stellen, door een betere afstemming hun rol in het lokale arbeidsmarktbeleid te versterken. Volgens de bedoeling van de wetgever biedt de Wiw gemeenten de mogelijkheid een samenhangend instrumentarium op het gebied van arbeidsmarktbeleid te ontwikkelen en gemeenten in staat te stellen. door een betere afstemming en meer beleidsvrijheid, te komen tot een integrale aanpak, waardoor zij effectiever en efficiënter gebruik kunnen maken van verschillende instrumenten. Het rijk stelt met de Wsw gemeenten in staat met een grote eigen verantwoordelijkheid een werkgelegenheidsbeleid te voeren dat is toegesneden op de individuele behoeften van de doelgroep. De Wsw bestaat sinds 1967 als voorziening voor de specifieke doelgroep, maar de verantwoordelijkheid van de gemeente voor deze doelgroep is met de nieuwe wet toegenomen. De intentie van de wetgever is duidelijk: de gemeente is primair verantwoordelijk voor de activering van haar ingezetenen (in samenhang met haar verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening voor een groot deel van de werklozen via de Algemene bijstandswet (Abw)). Bovendien spelen overwegingen als kennis van het cliëntenbestand en van de lokale arbeidsmarktsituatie en dergelijke ook een rol waarom gemeenten op het terrein van arbeidstoeleiding en activering een sturende en coördinerende rol moeten vervullen. Dit is wat

- 22 -

de laatste tijd ‘regie’ wordt genoemd. De term regie komt als zodanig echter niet in de beide wetsteksten voor. Om de ontwikkeling rond de rol en positie van gemeenten ten aanzien van activering en arbeidstoeleiding te duiden, geven wij onderstaand een korte historische schets ten aanzien van het denken over de rol en positie van de gemeenten op het terrein van het lokale arbeidsmarktbeleid. Sinds de jaren ’80 heeft er een accentverschuiving plaatsgevonden van algemeen werkgelegenheidsbevorderend beleid (matigen van loon en hoogte van de uitkering) naar specifiek beleid gericht op het scheppen van banen in de jaren ’90 (loonkostensubsidies voor laagstbetaalden en langdurig werklozen en gesubsidieerde arbeid). Algemeen drong het besef door dat gemeenten het best in staat zouden zijn te bepalen welke instrument het best ingezet zou kunnen worden om voor betrokkenen de afstand tot de arbeidsmarkt te overbruggen alsmede de arbeidsmarktparticipatie te verhogen. Stimuleren van de arbeidsvraag aan de onderkant en tegelijkertijd het arbeidsaanbod activeren vereist een evenwichtige mix van reïntegratie-inspanningen. Gemeenten kregen daartoe een steeds groter aantal arbeidsmarktinstrumenten in handen waarmee zij werkloze werkzoekenden naar de reguliere arbeidsmarkt kunnen leiden. Hiermee werd de positie van gemeenten in het voorkomen en bestrijden van werkloosheid en het activeren van mensen naar de arbeidsmarkt sinds het begin van de jaren ’90 voortdurend versterkt. Centraal in het denken over de rol en positie van gemeenten in het lokale arbeidsmarktbeleid is de nota Stroomlijning van gesubsidieerde arbeid 4 van 1995. Deze nota werd geschreven vanuit het besef dat de veelheid van regelingen, benaderingen en instrumenten voor de gemeenten een ondoorzichtig geheel vormden en dat deze gestroomlijnd moesten worden. Kernpunt in de nota is de gedachte dat werkloosheid alleen efficiënt bestreden kan worden indien gemeenten hun werkloze werkzoekenden maatwerk kunnen bieden. Hiertoe moet de gemeentelijke beleidsvrijheid worden vergroot om aan te sluiten op de vraagkant van de arbeidsmarkt. Het nieuwe instrumentarium dat in deze nota werd behandeld (de toekomstige Wiw) moest gemeenten randvoorwaarden bieden voor een activerend beleid: kans bieden op

4

Stroomlijning van gesubsidieerde arbeid Tweede Kamer, vergaderjaar 1994 – 1995, 24347, nr. 2

- 23 -

werk voor een grote groep werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. De centrale rol die gemeenten daarbij kregen toebedeeld was daarmee een feit. Ook latere nota’s en notities benadrukken de rol van gemeenten en verbreden het gemeentelijk instrumentarium zoals in de notitie Langdurige Werkloosheid Voorkomen 5 van 1998 waarin de sluitende aanpak wordt gepresenteerd. Ook expliciet op het punt van de gemeentelijke verantwoordelijkheid in het bestrijden van werkloosheid is de nota van toelichting6 op het Besluit ID-banen. Hierin wordt geconstateerd dat het aantal instrumenten op het terrein van het arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid waarover gemeenten beschikken sterk uitgebreid is en dat voor de komende jaren, onder andere door de introductie van een sluitende aanpak van de nieuwe instroom in de werkloosheid, een verdere uitbreiding is voorzien. Deze uitbreiding, aldus de nota, stelt hoge eisen aan de coördinatie, de prioritering van de inzet en de schakeling van de verschillende instrumenten door de gemeenten binnen een samenhangend beleidskader op lokaal niveau.

2.7.

Drie niveaus van regie

Uit het wettelijk kader blijkt dat van gemeenten wordt verwacht dat zij impliciet en expliciet sturing en coördinatie moeten geven op de inzet en uitvoering van het Wsw- en Wiwinstrumentarium met als doel zoveel mogelijk mensen in het arbeidsproces in te schakelen. Samenhang en afstemming in inzet van reïntegratie-instrumenten en een integrale benadering van de klant zijn termen die worden gehanteerd als doelstellingen van sturing door de gemeente.7 In de regelgeving is veel ruimte gecreëerd voor het maken van beleidskeuzen. Zoals uit paragraaf 2.5 blijkt is het arbeidsmarktinstrumentarium zeer divers. Elk instrument kent zijn eigen doelgroep, zijn eigen systematiek en ook een eigen financiering.

5 6 7

Langdurige werkloosheid voorkomen; Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 – 1999, 23972, nr. 30 Besluit van 17 december 1999 Staatsblad 1999 nr. 591 Deze achterliggende visie is onlangs bondig geformuleerd in de memorie van toelichting op het FWI; paragraaf 3.2. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 – 2000, 27 081 nr. 3

- 24 -

Deze verantwoordelijkheid, maar ook de toename in taken, middelen en betrokken organisaties betekent dat het enkelvoudige begrip regie te eenvoudig is om de complexiteit waarmee gemeenten te maken hebben adequaat te beschrijven. Deze complexiteit betreft immers niet alleen het organiseren en aansturen van de uitvoering, maar ook beleidskeuzen maken en doelstellingen formuleren en niet in de laatste plaats, individuele trajecten zo organiseren en aansturen dat het instrument wordt ingezet dat het meest aansluit bij de mogelijkheden en belemmeringen van de betrokkene. Het gaat in feite om het beoordelen van geval tot geval van wat – vooralsnog – het realiseerbare perspectief voor betrokkene is. Een toegesneden inzet van het beschikbare instrumentarium veronderstelt dus sturing op het niveau van de individuele klant, van de uitvoeringsorganisaties en van de beleidsvorming. Bij sturingsaspecten moet gedacht worden aan het formuleren van beleidsdoelstellingen, het maken van concrete, meetbare (prestatie) afspraken met uitvoeringsorganisaties, het organiseren van een transparante planning en controlcylcus, het daadwerkelijk (kunnen) monitoren van de voortgang van individuele activerings- en scholingstrajecten, etc. Daarom formuleren wij in het kader van het evaluatieonderzoek drie niveaus van regie. Deze terminologie zullen we in het vervolg van dit rapport hanteren. •

Sturing op beleidsniveau Het door gemeenten bewust maken van beleidskeuzen met betrekking tot lokaal arbeidsmarktbeleid (vraag én aanbod) en het formuleren van doelstellingen ten aanzien van doelgroepen die voor activering en reïntegratie in aanmerking komen, met inzet van onder andere de Wsw en Wiw als instrumentarium.

•

Sturing op uitvoeringsniveau Het door gemeenten organiseren en aansturen van (een keten van) organisaties die nodig zijn voor de realisatie van de doelstellingen zoals in het beleid geformuleerd.

•

Sturing op gevalsniveau (casemanagement) Het door gemeenten (of onder verantwoordelijkheid van) organiseren en aansturen van individuele trajecten gericht op het activeren en/of ontwikkelen van de arbeidsmogelijkheden van een klant.

De gemeente is verantwoordelijk voor de sturing op gevalsniveau. Ze kan ervoor kiezen dit in eigen beheer te doen (bijvoorbeeld binnen de sociale dienst) of kan het casemanagement uitbesteden aan de uitvoeringsorganisatie. - 25 -

De wetgever hecht belang aan de (decentrale) sturing door de gemeente op de uitvoering van de regelgeving. In feite moet deze sturing (regie) op beleids- en op uitvoeringsniveau ‘zichtbaar’ worden, een uitwerking krijgen op het niveau van de individuele klant. De regelgeving biedt de gemeenten het instrumentarium om de klant te ‘bedienen’ en de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Bij sturen en besturen door de gemeenten is het goed een onderscheid te maken tussen de (externe) politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de regelgeving enerzijds en het (interne) besturen/managen van de uitvoeringsorganisaties (Wsw en Wiw) anderzijds. Het gemeentebestuur in casu de wethouder is verantwoordelijk voor de externe sturing op beleidsniveau en voor de sturing op de uitvoeringsorganisaties. Het management van de uitvoeringsorganisaties geeft daadwerkelijk leiding aan de uitvoering, wijst de middelen toe en bewaakt de realisatie. Uitgangspunt voor goede sturing/regie is dat tussen deze vormen van externe en interne sturing een adequate interactie en een goede uitwisseling van informatie plaatsvindt. Ontbreekt dit, dan is regievoering door de gemeente zoals dat in het bovenstaande is gedefinieerd niet goed mogelijk ofwel is het niet gebaseerd op betrouwbare informatie. Dat wil overigens niet zeggen dat een goede uitvoering niet mogelijk zou zijn. Uitgaande van wat in dit hoofdstuk geschreven is over regie, het instrumentarium en de doelstellingen die bereikt moeten worden, hebben wij ons bij zowel de deskresearch als bij de gesprekken in de gemeenten gericht op de beantwoording van de volgende kernpunten: •

de ambitie van de gemeente om regie te voeren op de uitvoering van de Wsw, Wiw en IDbanen en de wijze waarop en mate waarin daar invulling aan wordt gegeven;

•

de factoren die de regie op de uitvoering van de Wsw, Wiw en ID-banen bevorderen dan wel belemmeren;

•

de aansturing en keuzen bij de inzet van de instrumenten;

•

de wijze waarop casemanagement wordt vormgegeven.

Bij de uitvoeringsorganisaties waren onze kernvragen: •

de relatie tussen uitvoeringsorganisatie en gemeente;

•

de mogelijkheden en beperkingen van het instrumentarium;

•

de ervaringen met de financieringssystematiek.

- 26 -

In het volgende hoofdstuk beschrijven we onze bevindingen uit het veldonderzoek en de deskresearch. In de gesprekken die in de gemeenten en de uitvoeringsorganisaties zijn gehouden, hebben we onderzocht in welke mate en vorm regie op de drie gedefinieerde niveaus zich in het veld voordoet.

2.8.

Afsluiting

Wij willen dit hoofdstuk niet afsluiten zonder eerst een schets te geven van belangrijke verschillen die er bestaan in de historie, in de ervaren eenduidigheid van doelstellingen en in een aantal andere aspecten tussen de Wiw en de Wsw. Wij menen dat het nuttig is hierop in te gaan om de bevindingen die in de volgende twee hoofdstukken staan in het juiste perspectief te kunnen plaatsen. Verschillen in historie tussen de Wsw en de Wiw De Wsw kent een lange historie waarin naast een omvangrijke en kostbare infrastructuur ook belangen en machtsverhoudingen zijn gegroeid en bestuursvormen tot stand zijn gekomen die zich niet direct laten veranderen. Bovendien kent de Wsw van oudsher een zekere ‘zorgmentaliteit’. Gemeenten zijn mede daarom zoekend naar een balans tussen het SW-bedrijf als een zorginstituut, als een (in veel gevallen permanente) voorziening voor arbeidsgehandicapten en een reïntegratie-instituut voor mensen met een grote afstand tot de reguliere arbeidsmarkt. De Wiw daarentegen kent een korte projecthistorie van recente datum ook als rekening wordt gehouden met de daaraan voorafgaande regelingen zoals de Jeugdwerkgarantiewet en de Banenpool.

- 27 -

Eenduidigheid in doelstellingen De Wsw wordt als niet eenduidig ervaren in de doelstellingen. De gemeenten en ook de uitvoeringsorganisatie ondervinden tegenstellingen tussen te realiseren doelstellingen. Enerzijds is er de opdracht zoveel mogelijk ingezetenen met een indicatie een gesubsidieerde arbeidsplaats aan te bieden en tevens te werken aan uitstroom van degenen die daar mogelijkheden toe hebben. Anderzijds moet er een gezonde bedrijfseconomische exploitatie zijn waarvoor het juist nodig is dat de doelgroep die in principe in aanmerking komt voor uitstroom behouden zou moeten worden. Beide doelstellingen (uitstroom en een goede bedrijfseconomische exploitatie) tegelijkertijd realiseren ervaart het veld als zijnde op gespannen voet staand met elkaar. Gemeenten kiezen er veelal voor nadruk te leggen op een gezonde bedrijfsexploitatie om te voorkomen dat middels de gemeentelijke bijdrage eventuele exploitatietekorten moeten worden aangevuld. De doelstelling van de Wiw en ook van Wiw-uitvoeringsorganisaties wordt daarentegen wel als eenduidig ervaren; het zoveel mogelijk uitstroom realiseren naar regulier werk. Flexibiliteit De Wiw kent over het algemeen een kleinere uitvoeringsorganisatie die snel kan inspelen op veranderende omstandigheden. SW-bedrijven hebben zich doorgaans ontwikkeld tot grote organisaties met een eigen (productie) dynamiek en machineparken. Daarmee zijn ze per definitie minder flexibel. Het verschil in flexibiliteit manifesteert zich ook in bijvoorbeeld de detacheringen: de Wiw-dienstbetrekkingen zijn doorgaans van korte duur en de Wswdetacheringen zijn meestal vast. Dit hangt samen met de doelstelling van de wet (Wiw primair uitstroom; Wsw uitstroom als dat mogelijk is) en de doelgroep. Verschil in focus in de sturing Bovengenoemde verklaringen – historie, verschil in flexibiliteit en het ervaren gebrek aan eenduidigheid in doelstellingen van de Wsw – leiden ertoe dat er een duidelijk verschil is in focus met betrekking tot de gemeentelijke sturing. Bij de regelingen die aan de Wiw vooraf gingen (JWG en Banenpool) was de sturing meer instroomgericht, met de Wiw verandert deze sturing naar een uitstroomgerichte sturing. De sturing op de Wsw was en is nog steeds sterk exploitatiegericht en instroomgericht (het voldoen aan de taakstelling). Beelden over de doelgroep De beelden verschillen ook en misschien wel juist bij politieke bestuurders sterk ten aanzien van de doelgroepen. In grote lijnen en enigszins ongenuanceerd is het beeld als volgt. Ten - 28 -

aanzien van de Wiw: dat zijn mensen met een uitkering die moeten zoveel mogelijk aan de slag en uit de uitkering. Ten aanzien van de Wsw ligt dat anders. Daar is het beeld veel meer: dat zijn mensen met een ernstige handicap die in een beschermde omgeving moeten werken. Meer aandacht voor doorstroom of uitstroom van deze doelgroep roept emoties op die de politiek moeilijk te hanteren vindt. In het bovenstaande is kortom aangegeven dat de kenmerken van de uitvoering van de Wsw en Wiw wezenlijk van elkaar verschillen en dat onderkend moet worden, dat de afstand tot de reguliere arbeidsmarkt voor grote categorieën met name Wsw-werknemers zodanig groot is, dat gesubsidieerde arbeid voor deze categorie mensen een blijvende voorziening zal zijn. Afsluitend Dit hoofdstuk wordt daarom afgesloten met de opmerking dat het instrumentarium erop is gericht de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen en de arbeidsmogelijkheden van betrokkene te vergroten. Waar dat tot de mogelijkheden van betrokkene behoort, dient het instrumentarium zodanig te worden ingezet dat uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Als uitstroom voor betrokkene – permanent of vooralsnog – geen reëel perspectief is, zal gesubsidieerde arbeid een blijvende voorziening zijn. De regie door de gemeenten dient er dus toe te leiden dat, op grond van een goede beoordeling van de arbeidsmogelijkheden van de klant, op het juiste moment het instrument word ingezet dat het meest past bij de mogelijkheden en belemmeringen van de persoon. Gezien de doelstellingen van de wetgeving dient daarbij het uitgangspunt te zijn: uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt daar waar dat kan, en gesubsidieerd daar waar dat nodig is.

- 29 -

3.

Bevindingen regie

3.1.

Inleiding

In dit hoofdstuk geven wij onze bevindingen, gebaseerd op de deskresearch en op de gesprekken die in de gemeenten en de uitvoeringsorganisaties zijn gevoerd. Uit dit geheel komt een kwalitatief beeld naar voren van de mate waarin gemeenten op de drie niveaus regie voeren op de uitvoering van de regelingen die wij onderzoeken. Wij hebben ons een totaalbeeld gevormd van de vorm en mate van regie en welke belemmerende of juist bevorderende aspecten in de regelgeving in het veld worden ervaren. Voordat we onze bevindingen geven, vereist de wijze waarop dit kwalitatieve onderzoek is aangepakt een toelichting. Wij hebben de gesprekken gevoerd op basis van een vragenlijst die als leidraad voor de gesprekken is gehanteerd. We hebben gesproken met zowel bestuurders, management als uitvoerders. De gesprekken werden bijna altijd gevoerd door twee onderzoekers om te voorkomen dat persoonlijke interpretaties de gesprekken zouden kleuren. De brede benadering binnen gemeenten hield in dat er voldoende verificatie was ten aanzien van opmerkingen of commentaar van individuen. Door bij de uitvoeringsorganisaties vergelijkbare vragen te stellen als bij de gemeenten, is ons beeld verder getoetst en aangescherpt. Per gemeente is naar onze mening een objectief beeld ontstaan. Alle gemeenten bij elkaar geven het beeld dat in dit hoofdstuk wordt gepresenteerd. Als zich in een bepaalde gemeente een duidelijk ander beeld voordoet ten opzichte van het totaalbeeld, dan wordt dit in de tekst aangegeven. We beginnen elke paragraaf met het schetsen van het totaalbeeld. Vervolgens gaan we in op een aantal punten ter toelichting. De bevindingen in dit hoofdstuk zijn in belangrijke mate gestoeld op de interviews bij de elf gemeenten. De deskresearch gaf minder antwoord op de vraagstellingen van het onderzoek dan wij hadden verwacht. De verklaring hiervoor is dat pas sinds de discussies rond de Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI) de sturende en coördinerende rol van gemeenten ten aanzien van werk en inkomen duidelijk is geworden. De meeste publicaties dateren van voor die tijd. Daar waar in dit hoofdstuk de deskresearch een rol speelt noemen wij dit expliciet.

- 30 -

We hebben ervoor gekozen de bevindingen ten aanzien van de verschillende niveaus waarop regie is gedefinieerd, te splitsen in bevindingen ten aanzien van de Wsw en de Wiw. Alhoewel de wetgever (mede) heeft beoogd dat het mogelijk moet zijn dat gemeenten de Wsw en Wiw geïntegreerd behandelen, hebben wij moeten constateren dat daarvan bij de in het onderzoek betrokken gemeenten niet of nauwelijks sprake was. De bevindingen Wsw en Wiw ten aanzien van de regiefunctie van de gemeenten lopen kortom nogal uiteen.

3.2.

Wet sociale werkvoorziening

3.2.1. Beleidsniveau Uit de gesprekken bij de gemeenten komt het beeld naar voren dat er vanuit de gemeente weinig inhoudelijke beleidssturing wordt gegeven op de Wsw. Beleidsvorming vindt plaats binnen de uitvoeringsorganisaties. Gemeenten sturen niet in de zin van het periodiek bekijken of het eenmaal ingezet instrument voor betrokkene nog het meest passend is. Gemeenten zijn passief in het sturen op doorstroom (ontwikkeling) en uitstroom. Ook op het punt van de toeleiding (vanuit de Abw of anderszins) naar de Wsw hebben wij in de elf onderzochte gemeenten geen concreet beleid geconstateerd. Dit beeld is consistent voor alle elf gemeenten. Het SW-bedrijf staat doorgaans op grote afstand van de gemeente en wordt voornamelijk aangestuurd op (de beheersing van) de financiën. Ook in de twee gemeenten die zijn bezocht waar de Wsw en de Wiw door één uitvoeringsorganisatie worden uitgevoerd is er geen sprake van beleidssturing vanuit de gemeenten – in de zin dat gemeenten duidelijke inhoudelijke beleidskeuzen maken ten aanzien van de uitvoering. Bovendien is er geen sprake van een geïntegreerde uitvoering. Ook uit de deskresearch blijkt dat beleidssturing door gemeenten niet dan wel nauwelijks voorkomt. Dit gebrek aan gemeentelijke sturing zegt voor alle duidelijkheid overigens niets over de kwaliteit van de uitvoering zelf. Dat gemeenten (en uitvoeringsorganisaties) weinig belang hechten aan uitstroom uit de Wsw is onder meer aangegeven in het rapport Uitstroom naar werk vanuit de SW 8 dat in opdracht van de VNG en AbvaKabo is opgesteld. Volgens dit rapport vrezen gemeenten dat uitstroom zal leiden tot hogere gemeentelijke bijdragen.

8

Uitstroom naar werk vanuit de SW: een kwestie van kiezen. Ernst & Young, juni 2000

- 31 -

Wel constateren wij aan de kant van de uitvoeringsorganisaties (Wsw) een duidelijke tendens om zelf met betrekking tot de nieuwe instroom beleidsvoorstellen te ontwikkelen en daarover met gemeenten in gesprek te gaan. Het initiatief gaat daarbij dus uit van de uitvoeringsorganisatie (SW-bedrijf) en niet van de gemeenten als bestuurders. De beperkte beleidssturing door gemeenten komt met name tot uiting in de volgende aspecten, zo blijkt uit de gesprekken: •

eigen gemeentelijke beleidskeuzen;

•

bewustwording bij gemeenten ten aanzien van nieuwe verantwoordelijkheden Wsw;

•

heroriëntatie van SW-bedrijven;

•

werkvoorzieningschap als bestuursvorm;

•

combinatie van bedrijfseconomische exploitatie en sociale doelstelling;

•

wanneer en waarom welk instrument wordt ingezet.

Ieder van deze aspecten lichten wij hieronder kort toe. Eigen gemeentelijke beleidskeuzen Gemeenten maken nauwelijks eigen beleidskeuzen en volgen, na een enkele aanpassing, de beleidsvoorstellen van het SW-bedrijf. De bestuurlijke bemoeienis beperkt zich in vrijwel alle gevallen tot het vaststellen van het beleidsplan en de begroting. De bestuurlijke bemoeienis, zo wordt ook door het merendeel van SW-directeuren aangegeven, is minimaal. Overigens wordt deze constatering aan de kant van de gemeentebestuurders herkend en erkend. Countervailing power binnen gemeenten wordt gemist. Er is daarbij geen aantoonbaar verschil tussen gemeenten die in een werkvoorzieningschap zijn verenigd en gemeenten die de Wsw in eigen beheer uitvoeren. Drie van de elf gemeenten die zijn bezocht voeren de Wsw in eigen beheer uit. In de praktijk betekent dit voor deze gemeenten dat op basis van een aanwijzingsbesluit bevoegdheden grotendeels zijn overgedragen aan een (soms twee) uitvoeringsorganisatie(s) en dat zich verder dezelfde gang van zaken voordoet zoals hierboven beschreven.

Wethouder grotere gemeente: de gemeente maakt nauwelijks beleidskeuzen ten aanzien van de uitvoering van de Wsw. Dit wordt veroorzaakt door de gegroeide bestuurlijke verhoudingen.

- 32 -

Bewustwording bij gemeenten ten aanzien van verantwoordelijkheden voor Wsw Uit de gesprekken blijkt dat gemeenten zich pas recent zijn gaan realiseren dat er sprake is van een andere (uitgebreide) verantwoordelijkheid ten aanzien van de Wsw. Gemeenten moeten ervoor zorgdragen dat aan zoveel mogelijk ingezetenen die tot de doelgroep behoren een arbeidsovereenkomst aangeboden wordt en dat arbeidsvaardigheden van SW-geïndiceerden zoveel als mogelijk worden ontwikkeld. Dit heeft zich echter nog niet vertaald in een nadrukkelijker bestuurlijke bemoeienis. Gemeenten geven aan dat ze wel beseffen dat de Wsw ook onderdeel uitmaakt van het arbeidsmarktinstrumentarium maar dat ze daar geen prioriteit aan hebben gegeven. Dit hangt samen met het feit dat realisatie van de arbeidsplaatsen traditioneel goed loopt. Het nieuw op te zetten arbeidsmarktinstrumentarium van andere regelingen en voorzieningen vereiste de afgelopen jaren alle aandacht, kennis en deskundigheid van gemeenten. Er wordt geen tot zeer weinig gemeentelijke beleidscapaciteit op de Wsw gezet. De wethouder die deel uitmaakt van het bestuur van een SW-bedrijf maakt gebruik van de beleidsvoorbereiding binnen het SW-bedrijf en wordt meestal niet ondersteund door een gemeentelijke ambtenaar. Dit geldt zowel voor grote als kleinere gemeenten. Overigens is door meerdere SW-bedrijven aangegeven dat er behoefte bestaat aan een duidelijker koersbepaling vanuit de gemeenten/het bestuur.

Grotere gemeente: de ambitie van het SW -bedrijf om een reïntegratiebedrijf te worden staat wat ons betreft op gespannen voet met de rol die wij als regisseur zouden moeten spelen. Maar dat is moeilijk omdat het SW-bedrijf een bestuurlijke samenhang kent met andere gemeenten.

Heroriëntatie van SW-bedrijven Vrijwel alle SW-bedrijven bezinnen zich op hun toekomst. Op grote schaal is er sprake van een heroriëntatie, zo blijkt uit de gesprekken. Krimp wordt gezien als een waarschijnlijk scenario, mede als gevolg van de verscherpte indicatiestelling waardoor de wachtlijsten enorm zijn afgenomen (er is geen onuitputtelijk reservoir meer) en de nieuwe instroom uit een duidelijk zwakkere doelgroep bestaat waarvoor de bestaande productieomgeving (werksoorten) vaak niet meer passend is en afgebouwd zal moeten worden. Bovendien wordt deze ontwikkeling versterkt als gevolg van de verwachting dat een zeker deel van de zittende populatie door natuurlijk verloop dan wel door meer (toekomstige) sturing op uitstroom de SW zal verlaten. Binnen veel uitvoeringsorganisaties wordt nagedacht over verzelfstandiging. Het merendeel van de SW-bedrijven waar we gesprekken hebben gevoerd heeft de ambitie zich te willen ontwikkelen tot een reïntegratiebedrijf. Dat wil zeggen dat men onderzoekt welke andere doelgroepen dan de traditionele SW-ers met behulp van de faciliteiten van het SW-bedrijf

- 33 -

gereïntegreerd kunnen worden. Hierbij kan bij wijze van voorbeeld worden gedacht aan de reïntegratie van WAO-ers of aan nieuwkomers. In meer dan de helft van de gesprekken met wethouders komt een beeld naar voren dat het lijkt alsof dit een redelijk autonome ontwikkeling is waar de gemeente/ het werkvoorzieningschap maar weinig grip op heeft of er in ieder geval geen sturing aan geeft. Ook hier ligt het initiatief bij de SW-bedrijven. Verschillende wethouders hebben uitgesproken zich enigszins zorgen te maken over deze ontwikkeling en willen meer grip op het SW-bedrijf, maar weten niet goed hoe dat vorm moet krijgen. Dit terwijl het bestuur (formeel) de eindverantwoordelijkheid draagt over wat er met en in het SW-bedrijf gebeurt. Werkvoorzieningschap als bestuursvorm Relatief veel bestuurders hebben aangegeven het werkvoorzieningschap als een belemmering te ervaren om beleidsregie te voeren. Ook is aangegeven, dat het feit dat je mede-eigenaar bent van het SW-bedrijf en tegelijkertijd een activerings- en reïntegratieverantwoordelijkheid hebt (de zgn. ‘dubbele-petten-problematiek’), de beleidsregie bemoeilijkt. Op beide punten gaan we hieronder in. Het punt van de zogenoemde ‘dubbele-petten-problematiek’ wordt ervaren als ‘lastig’, omdat de gedachte is, dat indien meer actief beleid wordt ontwikkeld op uitstroom, dit ten koste gaat van de ‘verdiencapaciteit’. De betere SW-er zal uitstromen. Daarmee komt de exploitatie onder druk te staan. Dit kan weer tot gevolg hebben dat er tekorten optreden die vervolgens door de gemeente moeten worden aangevuld. Aan de andere kant leeft bij bestuurders en uitvoerders het beeld, dat door de nieuwe instroom de bestaande productiefaciliteiten voor lichtere arbeidsgehandicapten moeten worden afgebouwd en andere voor ernstiger arbeidsgehandicapten moeten worden ontwikkeld. Dit brengt kosten met zich mee waarvoor uiteindelijk de gemeente de rekening krijgt gepresenteerd. De rijkssubsidie voorziet niet in eventuele reorganisatiekosten. In feite hoorden we vaak het geluid dat er weliswaar nieuwe accenten zijn gelegd in de nieuwe wet, maar dat er niet eerst is ‘afgerekend’. In een schapconstructie moeten gemeenten het bovendien met elkaar eens zien te worden over een eventuele reorganisatie en hoe de kosten worden verdeeld. Overeenstemming op dit punt is moeilijk te bereiken, zo werd ons duidelijk in de gesprekken. Een andere ‘lastigheid’ in een schapconstructie, zo geven meerdere wethouders aan, is dat een individuele bestuurder moeilijk de eigen verantwoordelijkheid voor de gemeente kan combineren met de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het SW-bedrijf. - 34 -

Dit ervaren bestuurders als een complicerende factor op de regiefunctie die een gemeente zou kunnen voeren. Bovendien is er in een werkvoorzieningschap vaak sprake van bestuurders van verschillende politieke richtingen. Overigens constateren wij niet dat er daadwerkelijk meer inhoudelijke gemeentelijke sturing wordt gegeven in situaties waarin er één wethouder/bestuurder is. Dit deed zich in een drietal gemeenten voor. Aan de uitvoeringskant geven directeuren van SW-bedrijven aan dat meer bestuurlijke bemoeienis op zichzelf goed is en soms zelfs noodzakelijk wordt gevonden. Het ontbreken hiervan, zo geven enkele directeuren aan, ervaren zij als een gemis. Directies van SWbedrijven geven aan onvoldoende te weten waar ze aan toe zijn door te weinig bestuurlijke richting. De wetgeving ervaren zij ook als niet eenduidig op dit punt door de eerder genoemde spanning tussen het gelijktijdig moeten realiseren van bedrijfseconomische en sociale doelstellingen.

Directeur groter SW -bedrijf: ik voed op dit moment de gemeente met al die informatie die deze nodig heeft om regie te voeren. Ik vind dit ook noodzakelijk want deze rol wordt ook van de gemeente gevraagd.

Combinatie bedrijfseconomische exploitatie en sociale doelstellingen Met name in de uitvoering wordt erop gewezen dat SW-bedrijven worden afgerekend op een gezonde bedrijfseconomische exploitatie waarbij zij tegelijkertijd een sociale doelstelling moeten realiseren. De sociale doelstelling bestaat in de eerste plaats uit het realiseren van het aantal afgesproken arbeidsplaatsen (volgens de taakstelling uitgedrukt in het aantal standaardeenheden), het ontwikkelen van de arbeidsvaardigheden én het realiseren van uitstroom waar dit mogelijk is. De bestuurlijke sturing, zo zegt de uitvoering, richt zich vrijwel uitsluitend op de bedrijfseconomische doelstelling. Dit leidt er onder meer toe dat, om de bedrijfsexploitatie overeind te houden er minder uitstroom wordt gerealiseerd dan mogelijk zou zijn als op uitstroom gestuurd zou worden. Het gaat dan vooral om de uitstroommogelijkheden van de ‘zittende populatie’. Deze groep heeft een sterke rechtspositie - waardoor ook al zou het SW-bedrijf uitstroommogelijkheden zien - dit zonder de uitdrukkelijke wil van betrokkene vrijwel niet is te realiseren. Uitstroom is kort gezegd in de elf onderzochte gemeenten nauwelijks een onderwerp dat leeft. Gemeenten willen niet geconfronteerd worden met een negatief bedrijfsresultaat dat moet worden bijgepast uit een gemeentelijke bijdrage. Wethouders voelen zich niet gestimuleerd om er anders over te gaan denken. Relatief veel wethouders hebben in de gesprekken aangegeven dat er in het verleden meer dan eens sprake

- 35 -

was van exploitatietekorten. Deze situatie is nu vaak ten goede gekeerd en dat wil men graag zo houden. De sociale werkvoorziening wordt in zijn algemeenheid gezien als een voorziening (en veel minder als reïntegratie-instrument in het arbeidsmarktbeleid) die doorgaans goed loopt en die met een grote mate van zelfstandigheid op afstand van de gemeente functioneert.

Grotere gemeente: wij rekenen het SW -bedrijf af op een gezonde exploitatie en daarnaast volgen wij het sociaal beleid.

Wanneer en waarom welk instrument wordt ingezet Geconstateerd is dat er vanuit de gemeente geen beleid is ontwikkeld dat richting geeft aan de inzet van het instrumentarium dat de Wsw biedt, naast het feit dat de indicatiecommissie voor begeleid werken de facto een voor de gemeente dwingend advies geeft, waarmee de betrokkene vervolgens wel moet instemmen. Duidelijke beleidskeuzen vanuit de gemeente op dit punt hebben we in de gesprekken niet beluisterd. De onderzochte gemeenten hebben bijvoorbeeld geen beleid dat de uitvoeringsorganisatie verplicht aan te geven waarom voor wie welk instrument wordt ingezet. Dit roept de vraag op hoe de gemeente dan op de hoogte blijft omtrent de arbeidsontwikkeling van de SW-ers en hoe de gemeente kan bepalen of andere dan de traditionele Wsw-instrumenten wellicht beter aansluiten bij de mogelijkheden en beperkingen van de doelgroep. Bovendien zou de gemeente kunnen aangeven (in beleid) welke groepen SW-ers in aanmerking kunnen komen voor uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt. Ook is er vanuit de onderzochte gemeenten geen volgorde bepaald in de inzet van het instrumentarium, waarbij de arbeidsplaats binnen de muren van het SW-bedrijf als ‘last resort’ gezien kan worden, bedoeld voor de doelgroep die echt geen andere mogelijkheden heeft. Het feit dat een arbeidsplaats binnen het SW-bedrijf zelf in de praktijk van de uitvoering in de meeste gevallen wel als laatste mogelijkheid wordt gezien, laat onverlet dat er geen beleidskeuzen door de gemeenten worden gemaakt, terwijl dit wel door de wetgever is verondersteld. Ook hier ligt het initiatief bij de SW-bedrijven. Keuzen over de inzet van het instrumentarium worden daar gemaakt. Door enkele directeuren is openhartig aangegeven dat inzet van het instrumentarium voornamelijk wordt bepaald door bedrijfseconomische overwegingen, gecombineerd met de mogelijkheden van de betrokken SW-er. Wij hebben niet de indruk dat het ontwikkelen van de arbeidsmogelijkheden daarbij doorslaggevend is. In diverse gesprekken is bijvoorbeeld aangegeven dat de detacheringsmarkt op dit moment

- 36 -

(financieel) erg aantrekkelijk is vanwege de inleenvergoeding die wordt ontvangen. De keuze is dan snel gemaakt.

3.2.2. Uitvoeringsniveau In geen van de door ons bezochte gemeente is er sprake van een directe inhoudelijke gemeentelijke aansturing van de uitvoeringsorganisatie. In het bovenstaande is hier reeds uitvoerig op ingegaan. Dat er nauwelijks tot geen inhoudelijk beleid is, leidt bijna als vanzelf tot de constatering dat er ook weinig inhoudelijke sturing op uitvoeringsniveau is. Er zijn geen concrete inhoudelijke afspraken geconstateerd tussen de gemeente als opdrachtgever en het SW-bedrijf als opdrachtnemer, naast de reeds genoemde financiële afspraken. Ten aanzien van doelgroepen zijn geen doelstellingen geformuleerd.9

Directielid SW-bedrijf: beleidsinhoudelijke aspecten komen meestal voort uit de directie, vanuit het bestuur wordt weinig initiatief getoond. Het bestuur is op grote afstand.

Zoals in voorgaande paragrafen is beschreven, worden SW-bedrijven op afstand aangestuurd door een bestuur bestaande uit wethouders en/of raadsleden van de deelnemende gemeenten. De afspraken met het bestuur gaan vaak niet verder dan de taakstelling budgetneutraal realiseren. De financiële dimensie is in de aansturing veelal dominant boven de sociale doelstelling. Wij hebben niet kunnen constateren dat de gemeenten daar ook echt op stuurt. Dit mag overigens niet geïnterpreteerd worden als zou de sociale doelstelling niet worden gerealiseerd. De SW-bedrijven hebben van de gemeenten de opdracht gekregen de wet uit te voeren en doen dat doorgaans adequaat. Over de uitvoering van het beleid wordt achteraf verantwoording afgelegd middels het beleidsverslag en de jaarrekening. De bestuurlijke bemoeienis strekt zich in verreweg de meeste gemeenten of werkvoorzieningschappen niet verder uit. Deze situatie is met de komst van de Wsw in 1998 niet of nauwelijks veranderd ten opzichte van de oude situatie (Wsw).

3.2.3. Gevalsniveau De beperkte sturing op gevalsniveau richt zich in belangrijke mate op de nieuwe instroom en vindt plaats binnen het SW-bedrijf. Dit heeft te maken met het gegeven dat de mensen die

- 37 -

reeds voor de invoering van de Wsw in 1998 een plek in de sociale werkvoorziening hadden, niet mochten worden geherindiceerd volgens de nieuwe criteria van de Wsw, en niet periodiek herbeoordeeld worden. Al blijft het de verantwoordelijkheid van de gemeente om te bezien in hoeverre “oude werknemers” nog voldoen aan de criteria van de (oude) wet, voor een aanzienlijk deel van deze categorie mensen is te verwachten dat ze blijvend een arbeidsplaats hebben in de Wsw. De trajectbegeleiding richt zich meer op het ontwikkelen van arbeidsvaardigheden van de nieuwe instroom. Bovendien moet bedacht worden dat de indicatiecommissie sturingsmogelijkheden op gevalsniveau evenmin vergemakkelijkt. Het is immers de indicatiecommissie die bepaalt of de betrokkene tot de doelgroep behoort, of iemand recht heeft op een plaatsing in het SW-bedrijf (met inbegrip van detachering) of dat er mogelijkheden zijn voor begeleid werken. Dit laatste kan overigens alleen worden uitgevoerd als de betrokkene hiermee instemt. Bovendien is het de indicatiecommissie die een scholingsindicatie afgeeft. In het indicatieadvies wordt impliciet een oordeel gegeven over de uitstroomkansen en/of de ontwikkelmogelijkheden van betrokkene. Tenslotte bemoeilijkt het feit dat de gemeente – buiten de verantwoordelijkheid voor de Wsw – met het overgrote deel van de Wsw-populatie geen band heeft, gemeentelijke sturing op gevalsniveau. Bij de Wiw ligt dit evenwel geheel anders. Met de meeste klanten die onder de werkingssfeer van de Wiw vallen heeft de gemeente immers wel een relatie, omdat zij de Abw verzorgt. Maar ook daar is de constatering dat sturing op gevalsniveau meestal is uitbesteed aan de uitvoeringsorganisatie. Alleen in geval van scholing en activering is geconstateerd dat gemeenten vaker dan bij de plaatsingen de sturing op gevalsniveau in eigen hand houden. We gaan hier in paragraaf 3.3.3. nader op in. Sturing op gevalsniveau (in de Wsw wordt gesproken over trajectbegeleiding) vindt dus plaats binnen het SW-bedrijf en start in feite wanneer iemand een arbeidsplaats heeft gekregen. De rol van de gemeente is daarbij verwaarloosbaar.

Binnen een schapconstructie bestaan wel mogelijkheden voor individuele gemeenten om afspraken te maken. 9

- 38 -

De beperkte sturing op gevalsniveau vanuit de gemeente, of liever het ontbreken daarvan, komt met name tot uiting in de volgende aspecten, zo blijkt uit de gesprekken: •

toeleiding naar de Wsw;

•

trajectplannen voor de nieuwe instroom;

•

uitstroombeleid.

Ieder van deze aspecten lichten wij hieronder kort toe. Toeleiding naar de Wsw De toeleiding naar de Wsw is zowel voor gemeenten als voor veel SW-bedrijven onduidelijk. Het zijn voornamelijk de SW-bedrijven die op verschillende wijze (soms door advertenties in lokale kranten) aandacht vragen voor arbeidsmogelijkheden. Een aanzienlijk deel van de Wswpopulatie is afkomstig uit de WAO. Het zijn de uitvoeringsinstellingen (uvi’s) die primair verantwoordelijk zijn voor deze groep. Dit laat echter onverlet dat het de gemeente is die er volgens artikel 2 van de Wsw verantwoordelijk voor is zoveel mogelijk ingezetenen die blijkens een indicatiestelling tot de doelgroep behoren een arbeidsplaats aan te beiden. De vraag is dan: wie is er verantwoordelijk voor dat de potentiële SW-er bij de indicatiecommissie terechtkomt? Aanmelding voor de Wsw gebeurt op vrijwillige basis. In de onderzochte gemeenten hebben wij op het punt van toeleiding geen beleid vastgesteld. Overigens is in de gesprekken geconstateerd dat er weinig focus is bij consulenten van de sociale dienst om de mogelijkheden van de Wsw bij klanten onder de aandacht te brengen. In de elf gemeenten die wij hebben bezocht komt toeleiding vanuit de Abw naar de Wsw slechts een enkele keer voor. In tegenstelling tot de toeleiding vanuit de Abw naar de Wiw, hebben wij niet kunnen vaststellen wat voor een rol de gemeente vervult in de toeleiding naar de Wsw. Trajectplannen voor de nieuwe instroom Uit de gesprekken bij bijna alle SW-bedrijven is gebleken dat voor iedere nieuwe instromer een trajectplan wordt opgesteld. Er is een duidelijk verschil geconstateerd in de vorm waarin SWbedrijven erin slagen dit voor elkaar te krijgen. Bij sommige bedrijven is het beleid nog niet echt vertaald naar de uitvoering, mede vanwege capaciteitsproblemen. Voor SW-bedrijven is trajectbegeleiding een relatief nieuw fenomeen waarvoor nieuw personeel moet worden aangetrokken of mensen moeten worden omgeschoold. Een aantal SW-bedrijven is er al een stuk verder mee. De tendens, zo is ons gebleken, is dat trajectbegeleiding duidelijk vorm krijgt. Uitstroombeleid

- 39 -

In de gesprekken is vastgesteld dat trajectbegeleiding zich in vrijwel alle gevallen beperkt tot de nieuwe instroom. Voor de zittende populatie zijn we in een enkel SW-bedrijf een vorm van trajectbegeleiding tegengekomen met als doel ontwikkeling van arbeidsmogelijkheden eventueel resulterend in uitstroom naar een reguliere arbeidsorganisatie. De meeste door ons onderzochte SW-bedrijven hanteren een passief uitstroombeleid, zo is aangegeven in verschillende gesprekken, waarbij in enkele gevallen is aangegeven dat dit beleid zou moeten veranderen wil de uitstroomdoelstelling serieus genoemd worden. In geen van de elf gemeenten is vastgesteld dat er voor de oude populatie (van voor 1998) actief en systematisch wordt bezien of voor de betrokkene een plaatsing in de Wsw het meest aangewezen instrument is, of dat uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt tot de mogelijkheden behoort.

Directeur SW-bedrijf: als wij echt willen kan tenminste 10% morgen uitstromen.

Gezien het feit dat de nieuwe instroom uit 1998 binnenkort door de indicatiecommissie moet worden geherindiceerd, kunnen we niet vaststellen in hoeverre trajectbegeleiding leidt tot meer uitstroom. Wel is er in diverse gesprekken op gewezen dat er weinig bedrijven zijn voorbereid om actief met de resultaten van deze herindicatie om te gaan.

3.3.

Wet Inschakeling Werkzoekenden

3.3.1. Beleidsniveau Het beeld dat uit het veldonderzoek ten aanzien van bestuurlijke sturing via beleidskeuzen in de elf gemeenten naar voren komt, is dat gemeenten óf bezig zijn met het ontwikkelen van beleid waarin concrete doelstellingen worden geformuleerd ten aanzien van het reïntegreren van groepen (langdurig) werklozen óf dat men druk bezig is met de vertaling daarvan naar de uitvoeringspraktijk. In enkele gemeenten is al langer sprake van directe gemeentelijke beleidssturing op activering en reïntegratie. In deze gemeenten zijn per categorie werklozen doelstellingen geformuleerd en worden de uitvoeringsinstanties mede afgerekend op de prestaties die worden geleverd. In één van de elf onderzochte gemeenten is sprake van prestatiecontracten met uitvoeringsorganisaties. In het algemeen is het beeld dat met name voor de grotere gemeenten kan worden gesproken van beleidsregie. De deskresearch bevestigt het algemene beeld dat er op het terrein van de Wiw in toenemende mate sprake is van

- 40 -

beleidsregie10. Dit betreft zowel beleid ten aanzien van groepen waarvoor scholing en activering nodig is, vaak als opstap naar gesubsidieerd werk, als voor groepen die direct werkervaring kunnen opdoen middels een Wiw-dienstbetrekking of een werkervaringsplaats. In veel gemeenten wordt geen beleid (meer) ontwikkeld op de afzonderlijke instrumenten, maar wordt op basis van de mogelijkheden van mensen onderzocht welk instrument of combinaties van instrumenten het best passend is om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Consulenten redeneren vanuit de arbeidsmogelijkheden en belemmeringen van de betrokkene en zetten van daaruit instrumenten in of vragen een diagnose van de Wiworganisatie die veelal het trajectplan voor de klant opstelt. De rol van de consulenten van de sociale dienst blijft in die gevallen vaak beperkt tot de toeleiding naar de Wiw-organisatie. Het instrumentarium dat daarbij wordt betrokken is breed en betreft niet alleen het arbeidsmarktinstrumentarium maar bijvoorbeeld ook zorg (bijvoorbeeld kinderopvang), educatie en schuldsanering. Als sprake is van zo’n gecombineerde inzet, dan zien we meestal dat kinderopvang, schuldsanering e.d. vanuit de gemeente worden gecoördineerd en de inzet van bijvoorbeeld een Wiw-dienstbetrekking vanuit de Wiw-organisatie wordt gecoördineerd (zie ook bijlage 2: casusbeschrijving integrale ketenaanpak). Uit het veldonderzoek blijkt dat er verschillend met scholing en activering wordt omgegaan. Deels wordt de uitvoering door de gemeente zelf verricht, deels wordt het uitbesteed. In deze meeste gevallen wordt het instrument scholing en activering door de gemeente zelf ingezet. Meestal als voortraject naar een gesubsidieerde baan. In dat geval is er afstemming met de Wiw-organisatie. Maar soms ook om mensen te activeren en zo een sociaal isolement te voorkomen, bijvoorbeeld via vrijwilligerswerk. Financiering van kinderopvang behoort tot de mogelijkheden. Duidelijk daarbij is dat gemeenten scholing en activering tot de eigen verantwoordelijkheid rekenen. Het beeld dat wij hebben gekregen, is dat bij samenhangend beleid van een gemeente de Wiw wordt gehanteerd als doorstroominstrument om de toeleiding naar de arbeidsmarkt te reguleren. Daarbij worden ID-banen de laatste tijd voorbehouden aan de ex-banenpoolers en voor mensen die na minimaal twee jaar niet uit een Wiw-dienstbetrekking kunnen stromen. Zij krijgen dan een ID-baan aangeboden voor onbepaalde tijd. Daarbij wordt opgemerkt dat

10

Activeringsinstrumentarium in de bijstandswet; Research voor beleid december 1999 en gemeentelijke Activeringsbeleid in nieuw perspectief; verslag van interactieve SZW bijeenkomsten juli 2000

- 41 -

gemeenten aangaven dat de positionering van ID-banen ten opzichte van Wiwdienstbetrekkingen onduidelijk was en zij zich afvroegen of een verdere sanering en stroomlijning van het instrumentarium niet wenselijk zou zijn. In zijn algemeenheid is de situatie als volgt te typeren. Gemeenten hebben steeds vaker beleid dat uitgaat van de mogelijkheden van de klant (vraaggericht) en steeds minder beleid dat gericht is op de inzet van het instrumentarium (aanbodgericht). In de meeste gevallen is het de gemeente (sociale dienst) die een eerste inschatting maakt of iemand met inzet van het instrumentarium uit de Wiw geactiveerd kan worden. Vervolgens wordt de klant verwezen naar de Wiw-organisatie die de diagnose maakt, een plan opstelt, de instrumenten inzet en aan de gemeente rapporteert. Het is doorgaans de Wiw-organisatie die bepaalt welk instrument in welk geval het best passend is. Indien sprake is van combinaties van instrumenten, bijvoorbeeld kinderopvang, schuldhulpverlening en Wiw-dienstbetrekking dan is veelal sprake van een intensievere samenwerking tussen gemeente en Wiw-organisatie. Ten slotte is vastgesteld dat er zich veel combinaties voordoen ten aanzien van de beleidssturing op de inzet van het scholings- en activeringsbudget, maar dat dit in de meeste gevallen in beheer is bij de gemeente. We lichten het bovenstaande beeld toe aan de hand van de volgende punten: •

Wiw, FWI, SUWI en beleidsregie;

•

de Wiw ten opzichte van afzonderlijke regelingen;

•

positionering ID-banen;

•

integraal beleid;

•

verantwoording.

Wiw, FWI, SUWI en beleidsregie Uit de gesprekken blijkt duidelijk dat er bij grote(re) gemeenten een ontwikkeling gaande is naar meer samenhangend beleid op het terrein van activering en uitstroombevordering. Wij hebben uit de gesprekken de indruk gekregen dat gemeenten zich bewust zijn van de complexiteit en dat maatwerk nodig is. Anders gezegd: dat er rekeninghoudend met de belemmeringen vanuit de mogelijkheden van de klant gewerkt moet worden. Deze meer individuele vraaggerichte benadering vraagt, meer dan beleid dat is gebaseerd op de inzet van het instrumentarium, om regie te voeren.

- 42 -

Grotere gemeente: de afdeling regie is in 1998 opgericht. De behoefte aan samenhangend beleid was de belangrijkste aanleiding voor de inrichting van de afdeling. De invoering van de Wiw was de trigger maar het thema speelde al langer: nadruk leggen op uitstroom.

De Wiw, SUWI en de invoering van het Fonds voor Werk en Inkomen heeft ertoe bijdragen dat de gemeente de verantwoordelijkheid voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden en andere doelgroepen duidelijker zijn gaan ervaren.

Directeur uitvoeringsorganisatie: als je gelooft in regie is de Wiw een prima maatregel: •

flexibel toepasbaar (maatwerk is mogelijk);

•

toe te passen onafhankelijk van de conjunctuur.

Bij kleine gemeenten is de situatie ten aanzien van beleidsregie anders. Kleine gemeenten geven aan dat sturing via (eigen) gemeentelijk beleid eigenlijk geen thema is11. De verklaringen die hiervoor werden gegeven liggen in de sfeer van niet kunnen, maar vooral dat er geen behoefte aan is. Vaak maakt de geringe omvang van het klantenbestand de noodzaak tot regie ook minder (het ging in enkele kleine gemeenten om hooguit 10 tot 20 gevallen per jaar). Naast het ontbreken van de noodzaak om regie te voeren moet bovendien bedacht worden dat de daarvoor benodigde beleidscapaciteit en kennis vaak ontbreekt. De Wiw ten opzichte van afzonderlijke regelingen In het algemeen is in de gesprekken aangegeven dat het integreren van verschillende regelingen in de Wiw wordt ervaren als een verbetering ten opzichte van de afzonderlijke regelingen JWG en Banenpool. Veel gesprekspartners gaven aan een nog verdergaande stroomlijning van gesubsidieerde arbeid te wensen. Ook is meerdere keren aangegeven dat er nog verder ontschot zou kunnen worden binnen de Wiw. Bovendien bleek uit de gesprekken dat de gelden die nu met het werkfonds beschikbaar zijn voor reïntegratie en activering als adequaat worden ervaren.

Wethouder: met de Wiw kunnen we uitstekend uit de voeten.

11

Uitstroom en uitbesteding (pag. 21 e.v):. Een quick scan over de uitbesteding bij 24 gemeenten. Directie Toezicht, Ministerie van SZW

- 43 -

Positionering ID-banen De ID-banen zorgen voor veel van de onderzochte gemeenten voor verwarring. Onduidelijk is vaak of de ID-banen nu moeten worden beschouwd als een permanente vorm van gesubsidieerde arbeid en dientengevolge vanuit de gemeenten geen activiteiten hoeven te worden ontwikkeld om mensen te motiveren uit te stromen naar reguliere arbeid. Of dat IDbanen, net als de overige gesubsidieerde banen, moeten worden beschouwd als tijdelijke arbeidsplek. Verreweg het grootste deel van de elf gemeenten die in de onderzoek zijn betrokken hebben de keuze gemaakt de ID-banen te beschouwen als een permanente plek, die voornamelijk wordt voorbehouden aan ex-banenpoolers. Gemeenten vragen zich ook af wat concreet de mogelijkheden zijn invloed uit te oefenen op de activiteiten die werkgevers ondernemen voor degenen die op een ID-baan zijn geplaatst. De werknemer op een ID-baan is immers in dienst van de werkgever. Dit beperkt per definitie de mogelijkheid tot gemeentelijke sturing, zo werd duidelijk in de gesprekken. Sanctiemogelijkheden op de werkgever ontbreken ten enenmale. De rol en functie van ID-banen ten opzichte van het overige arbeidsmarktinstrumentarium is kortom in de visie van de gemeenten verwarrend. Het is voor gemeenten onduidelijk wat precies de verschillen zijn in de doelstelling van de instrumenten Wiw-dienstbetrekking en een ID-baan. In het algemeen is er de roep om vereenvoudiging en sanering van het instrumentarium.

Een consulent binnen een gemeente: ons beleid is dan ook om de ID-banen alleen in te zetten voor mensen die geen zicht hebben op uitstroom naar regulier werk.

Integraal beleid

12

De gesprekspartners gaven aan dat de Wiw de mogelijkheid biedt om integraal beleid te voeren. Een aantal van hen gaf aan dat los van de regelgeving een gemeente die ambitie, visie en creativiteit toont om instrumenten in te zetten in feite geen beperkingen hoeft te ervaren om met het beschikbare instrumentarium specifiek gemeentelijk beleid te voeren.

Voorbeeld grotere gemeente: het aanbod om mensen weer aan het werk bestaat uit een integraal productaanbod. Dit aanbod omvat: reguliere arbeid; additionele arbeid; trajectbegeleiding; scholing; kinderopvang; schuldhulpverlening; sociale activering; zorgtraject; vrijwilligerswerk; uitkering.

Een stimulans voor het ontwikkelen van integraal beleid zo blijkt uit de gesprekken is een combinatie tussen een wethouder die politieke prioriteit en steun wil en kan geven, kwalitatief

12

De casus Amsterdam (zie bijlage 2) is als voorbeeld hiervan beschreven.

- 44 -

goede beleidsambtenaren en maatschappelijk ondernemende uitvoeringsorganisaties. Met creativiteit, zo werd aangegeven, biedt de huidige regelgeving voldoende mogelijkheden om te werken aan activering en uitstroom, ook voor de moeilijke doelgroepen. In toenemende mate wordt, zeker in de grotere gemeenten, zo blijkt uit het veldonderzoek, beleid ontwikkeld waarbij werk, inkomen en zorg (bijvoorbeeld schuldhulpverlening, RIAGG) in onderlinge samenhang wordt bezien. Gemeenten geven aan dat dit, gegeven de doelgroep (voornamelijk fase 4), voorwaarde is voor succes. In de meeste gevallen zijn combinaties dan wel schakeling van instrumenten nodig om deze doelgroep te activeren en (zo mogelijk) een gesubsidieerde baan aan te kunnen bieden.

Beleidsmedewerker gemeente: in de persoon gelegen factoren worden steeds belangrijker als verklaring voor afstand tot de arbeidsmarkt/samenleving. Daarmee worden persoonlijke arrangementen steeds belangrijker, als je effectief wilt zijn. Een goede, gezamenlijke intake met de bijstandsconsulent en de consulent van de uitvoeringsorganisatie, eventueel aangevuld met een medewerker van de zorginstelling, is een belangrijk onderdeel daarvan.

Het is ons gebleken dat in praktisch alle gevallen beleid is ontwikkeld met betrekking tot de inzet van de Wiw en dat dit in toenemende mate gebeurt vanuit het perspectief van de mogelijkheden van de werkzoekende (vraaggericht) en niet vanuit het perspectief van het afzonderlijke instrumenten met hun randvoorwaarden en beperkingen (aanbodgericht). Dit beleid varieert van het formuleren van uitstroomdoelstellingen waarvan de uitvoering aan derden wordt overgelaten tot samenhangend beleid waarin ook aan de wijze van uitvoering eisen worden gesteld. Ook kleinere gemeenten volstaan meestal niet meer met alleen maar een paragraaf over de inzet van de Wiw in het Abw-beleidsplan. Ook daar krijgt integraal beleid – de mogelijkheid van (combinaties van) inzet van het Wiw-instrumentarium eventueel gecombineerd met andere instrumenten zoals bijvoorbeeld schuldhulpverlening en cursussen en niet de toepassing van afzonderlijke instrumenten in toenemende mate aandacht. Verantwoording Desgevraagd is door veel gesprekspartners aangeven dat de verantwoordingsverplichtingen richting rijk een bron van frustratie vormen. De verantwoordingsverplichting sluit niet aan op de informatiebehoefte die gemeenten hebben. Bovendien zijn gemeenten van oordeel dat de verantwoording zich teveel richt op de afzonderlijke instrumenten en niet gericht is op de effectiviteit. “We worden niet afgerekend op positieve prestaties”. Door het pallet van instrumenten en de afzonderlijke verantwoording zien de geïnterviewden de verantwoording als - 45 -

omslachtig en betuttelend en vinden het op geen enkele wijze een bijdrage leveren aan hun eigen informatievoorziening. Gemeenten ervaren kortom een tegenstelling tussen enerzijds de inhoudelijke beleidsdoelstellingen en anderzijds de financiële aansturing (verantwoording van uitgaven en niet van resultaten). Waarom de verantwoording niet veel meer richten op de effectiviteit van de inzet van middelen en in overleg afspreken hoe de informatiestromen beleid kunnen ondersteunen, zo was het geluid.

3.3.2. Uitvoeringsniveau In bijna alle elf gemeenten is er beleid ontwikkeld op het terrein van activering en uitstroom. Met name uitstroom uit de Abw krijgt veel aandacht. Uit de gesprekken blijkt dat de vertaling van beleid naar de uitvoering in de meeste gevallen in ontwikkeling is. In een aantal kleinere gemeenten en in twee grotere hebben wij kunnen constateren dat het beleid in de uitvoering werkzaam is. Hiermee wordt bedoeld dat consulenten instrumenten inzetten overeenkomstig het beleid, dan wel systematisch zogenoemde activeringsgesprekken houden (naast het periodieke heronderzoek) met als doel klanten door te verwijzen naar de Wiw-organisatie die vervolgens de instrumenten inzet. In de overige grote gemeenten en bij een aantal kleinere bleek dat de inzet van instrumenten afhankelijk was van de consulent en dat deze niet altijd strookte met wat ons was verteld van wat op beleidsniveau gewenst is. In deze gevallen constateerden wij wel dat het beleid van (zeer) recente datum was. Bij de grote gemeente waar beleid en uitvoering consistent en congruent waren, was het beleid al enkele jaren geleden geformuleerd. Het totaalbeeld met betrekking tot sturing op de inzet en uitvoering van de Wiw vanuit de gemeente is dat er in de elf onderzochte gemeenten nog nauwelijks met contracten wordt gewerkt. Sturing op de uitvoering van het arbeidsmarktinstrumentarium vindt voornamelijk plaats op basis van raamovereenkomsten en budgetten. Nergens is gemeentelijk beleid geconstateerd met betrekking tot de inzet van de afzonderlijke instrumenten. Het dominante beeld is dat de inzet van arbeidsmarktinstrumenten wordt bepaald door de situatie waarin de klant zich bevindt (vraaggericht) dus op gevalsniveau, in de uitvoeringsorganisaties. De filosofie is vastgesteld op bestuurlijk niveau. Wel is een significante kentering in denken geconstateerd dat meer gestuurd moet gaan worden op prestaties. De ontwikkeling van arbeidsmogelijkheden van de klant moet daarin centraal staan. Dit is echter op een enkele gemeente na nog geen praktijk. - 46 -

Veel kleinere gemeenten laten de Wiw gezamenlijk uitvoeren in een uitvoeringsorganisatie waarin ook andere grotere buurgemeenten deelnemen en ontwikkelen zelf weinig eigen beleid, maar ‘haken aan’ bij het beleid van de grotere buurgemeente. Naast het feit dat het om kleine aantallen klanten gaat en een kleine gemeente weinig capaciteit beschikbaar heeft, is een belangrijke overweging dat de arbeidsmarkt regionaal is. Kleine gemeenten die voor een dergelijke constructie hebben gekozen geven dientengevolge zelf ook geen sturing op de uitvoering. In toenemende mate zien we in het veld een zakelijker verhouding ontstaan tussen de opdrachtgevende gemeenten en de uitvoerende Wiw-organisatie en andere organisaties die activiteiten verrichten in het kader van sociale activering. We lichten dit beeld toe aan de hand van de volgende punten: •

andere uitvoeringsmodaliteiten;

•

contractsturing en sturing op prestaties;

•

sturing op de keten van zorg tot werk;

•

monitoring van de uitvoering.

Andere uitvoeringsmodaliteiten Uit de gesprekken blijkt dat (met name grotere) gemeenten met de invoering van de Wiw het beleid en de organisatie van de uitvoering op het terrein van reïntegratie hebben herzien. Dit leidde tot samensmelting van de organisaties voor de uitvoering van de JWG en de Banenpoolregeling of tot overheveling van de uitvoering van de Wiw naar het SW-bedrijf. In acht van de elf gemeenten wordt de Wiw uitgevoerd door een stichting waarin meerdere gemeenten deelnemen. In twee van de elf gevallen voert het SW-bedrijf de Wiw uit. Uit de gesprekken blijkt echter dat in deze twee gevallen de Wsw en Wiw gescheiden worden uitgevoerd. Eén van de elf gemeenten voert de Wiw in eigen beheer uit. Voorheen gebeurde dit door een stichting, maar dat werd te duur. Inmiddels wordt onderzocht of uitbesteding toch niet beter is, omdat, zo werd in het gesprek duidelijk, arbeidsmarktbeleid wordt gezien als een regionaal vraagstuk, het vinden van werk specifieke competenties vraagt en de verwachting is dat uitbesteding meer ruimte voor eigen beleid en betere sturingsmogelijkheden biedt. Dezelfde

- 47 -

overwegingen spelen een rol bij de beslissing van de overige gemeenten om de uitvoering buiten de gemeentelijke organisatie te plaatsen. Contractsturing en sturing op prestaties Voor gemeenten is sturen via contracten nieuw. In twee van de elf onderzochte gemeenten wordt er daadwerkelijk met resultaatcontracten gewerkt. Dat betekent dat de financiering van de uitvoeringsinstanties afhankelijk is gesteld van de prestaties die worden geleverd. Er wordt echter nauwelijks op afgerekend. In die zin gaat het om inspanningsverplichtingen in plaats van resultaatverplichtingen. Uitstroom naar regulier werk staat in de afspraken centraal waarbij er rekening mee wordt gehouden dat, als uitstroom (nog) niet mogelijk is, sociale activering bijvoorbeeld via vrijwilligerswerk tot de mogelijkheden behoort. Gemeenten die via contracten sturing willen gaan geven aan de uitvoering worstelen met de vraag hoe de relatie tussen beleidsbepaler (opdrachtgever) en uitvoerder (opdrachtnemer) vorm moet krijgen. Moeten door gemeenten bestuurde stichtingen verder op afstand worden gezet en met private organisaties concurreren om reïntegratieactiviteiten? Voor zowel grote als kleine gemeenten is dit een vraag waarbij gezocht wordt naar de opdrachtgeversrol. De gezamenlijke historie van Wiw-organisaties en gemeenten speelt hierbij een rol zo blijkt uit gesprekken. De meeste van de huidige uitvoeringsorganisaties voor de Wiw waren of zijn een soort ‘verlengstuk’ van de gemeentelijke organisatie. Met deze uitvoeringsorganisaties worden in de meeste gevallen (nog) raamovereenkomsten gesloten waarin een garantie zit voor een minimale instroom. De continuïteit van de uitvoeringsorganisatie is daarmee gewaarborgd. Deze situatie is sterk aan het veranderen constateren wij in het veldonderzoek en de deskresearch13. Uit de gesprekken komt een consistent beeld naar voren dat er een zakelijker verhouding tussen gemeente en uitvoering aan het ontstaan is. Relatief veel Wiw-organisaties onderzoeken de mogelijkheid van verzelfstandiging.

Grotere gemeente: wij willen met de komst van FWI en SUWI de sturing van de uitvoeringsorganisatie op een andere wijze vorm geven. Wij willen meer optreden als opdrachtgever en afrekenen op resultaten. De overtuiging leeft dat de tijd van bulkcontracten voorbij is.

Nut en de noodzaak van sturing via contracten is overigens door verschillende gemeenten gerelativeerd. Goede samenwerking en informatie-uitwisseling tussen betrokken partijen is 13

Bijstand op maat, NYFER, 2000

- 48 -

zeker zo belangrijk werd aangegeven. Het opbouwen van een netwerk van organisaties die een rol kunnen spelen in de reïntegratie wordt daarom gezien als een belangrijke voorwaarde voor een sluitende keten. Sturing op de keten van zorg tot werk Zoals in de vorige paragraaf al is aangegeven, blijkt dat in het gemeenteveld sturing op uitvoeringsniveau vooral met de komst van SUWI op de agenda is gekomen. Er wordt in dat verband gesproken over sturing via contracten waarbij sprake is van inkoop van reïntegratiediensten bij (private) aanbieders. De rol van opdrachtgever wordt langzaam duidelijker. Wij constateren, zeker in de grotere gemeenten, dat het denken in ketens en samenwerking steeds meer omarmd wordt (zie ook casusbeschrijving in bijlage 2). Dit leidt tot scherpere definities van de keten van ‘werkloosheid naar werk’ en zorgt ervoor dat de posities van organisaties in de keten duidelijker worden. In veel gesprekken bleek dat gemeenten sturing op inzet en uitvoering van het arbeidsmarktinstrumentarium in samenhang met aanpalende beleidsterreinen, in toenemende mate relevant vinden. Het gaat dan om bijvoorbeeld combinaties van zorg, scholing en kinderopvang. Uit gesprekken blijkt verder dat bij omvangrijke groepen klanten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt sprake is van een complexe, meervoudige, vaak psychosociale problematiek. Zorgtrajecten zijn vaak (parallel) nodig om succesvol te kunnen reïntegreren.

Consulenten en beleidsmedewerkers grote uitvoeringsorganisatie: wij hebben bij de instroom van mensen te maken met mensen die praktisch meerdere problemen met zich meebrengen: taalachterstand, schulden, armoede, psychische problemen; nauwelijks gemotiveerd en met kinderen waarvoor geen opvang mogelijk blijkt.

Om reïntegratietrajecten voor deze doelgroepen met enige kans op succes te kunnen uitvoeren, is inzet en gemeentelijke sturing, nodig op bijvoorbeeld zorginstellingen. Gedacht moet worden aan maatschappelijke instellingen, RIAGG en schuldhulpverlening. De sturingsmogelijkheden van de gemeente op deze organisaties zijn beperkt. De mogelijkheid tot gemeentelijke sturing op de Awbz-sector is bijvoorbeeld nagenoeg nul. Zorginstellingen zijn voor veel gemeenten

Benchmark Gemeentelijk Arbeidsmarktbeleid, NYFER, 2000

- 49 -

‘black boxes’. Dit bemoeilijkt een adequate gemeentelijke sturing op de uitvoering van het activerings- en reïntegratiebeleid. Monitoring van de uitvoering Gemeenten hebben aangegeven dat het vaak lastig is de uitvoering van de instrumenten conform de beleidsdoelstellingen goed te volgen en tijdig te kunnen bijsturen. Als belangrijk probleem ervaren gemeenten dat er onvoldoende procesinformatie beschikbaar is 14. De beschikbare informatie is te statisch en te veel gericht op verantwoording en zegt weinig tot niets over de effecten in de keten of over stappen in de keten. Systemen zijn daar vaak nog niet op ingericht. Verder ontbreekt het in veel gemeenten (groot en klein) aan de benodigde competenties op het gebied van inkopen en contracten. Aangegeven is dat dit mogelijk verklaringen zijn waarom er nog weinig met contracten wordt gewerkt.

3.3.3. Gevalsniveau Sturing op gevalsniveau vanuit de gemeente beperkt zich in de onderzochte gemeenten tot toeleiding naar andere instanties, veelal de Wiw-organisatie die vervolgens een trajectplan opstelt en de uitvoering daarvan ondersteunt en begeleidt. De toeleiding vanuit de gemeente vindt plaats op basis van gesprekken die consulenten hebben met voornamelijk Abw-klanten. Veel meer dan voorheen worden activeringsgesprekken gehouden naast de periodieke gesprekken in het kader van het heronderzoek. In de activeringsgesprekken staat werk en de toeleiding naar werk centraal. Hierbij moet overigens opgemerkt worden dat wij in verschillende gemeenten hebben geconstateerd dat de focus op werk bij consulenten van dezelfde dienst wel eens wil verschillen. De fase-indeling van arbeidsvoorziening die de afstand tot de arbeidsmarkt zou moeten aangeven zegt consulenten daarbij niets. Overeenkomstig in alle gemeenten is dat het meewerken aan een activeringtraject niet meer vrijblijvend is. De sanctiemogelijkheden die de Wet Boeten en Maatregelen biedt worden, als blijkt dat er wel mogelijkheden zijn maar de desbetreffende klant weigert mee te werken, toegepast. In alle elf gemeenten blijkt dat reïntegratie (en sturing op de uitvoering daarvan) steeds moeilijker wordt omdat in alle gemeenten vrijwel het gehele bestand bestaat uit mensen met

14

Ook het rapport Lijnen naar de toekomst: evaluatie Abw 1996-1999, Ministerie van SZW, Februari 2000 constateert dat het in gemeenten ontbreekt aan effectmeting en monitoring. Zie ook: Vooronderzoek Gemeentelijke Monitor Scholing en Activering, Berenschot/EIM, mei 2000; Benchmark Gemeentelijk Arbeidsmarktbeleid, NYFER 2000

- 50 -

een (zeer) grote afstand tot de arbeidsmarkt, de rest is al lang uitgestroomd door de gunstige arbeidsmarktsituatie op dit moment. Voor mensen uit de doelgroep die nog geen werk hebben zijn langdurige en omvangrijke trajecten nodig waarin een duidelijke zorgcomponent moet zijn opgenomen wil het traject uiteindelijk leiden tot (gesubsidieerd) werk. We lichten dit beeld toe aan de hand van de volgende punten: •

focus op werk;

•

toeleiding vanuit de Abw;

•

gemeentelijke rol in de toeleiding;

•

een ‘knip’ in de keten;

•

criteria voor de inzet van het Wiw-instrumentarium.

Focus op werk Binnen alle elf gemeenten zien we in het beleid een focus op uitstroom. Het beleidsmotto “werk boven een uitkering” is merendeels vertaald naar de consulenten van de sociale dienst. Dat zit stevig “tussen de oren”. Iedere klant een plan, was een veel gehoord antwoord van consulenten op de vraag wat volgens hun het beleid van de gemeente is. Consulenten onderzoeken praktisch altijd de mogelijkheden voor activering en reïntegratie. Uit een aantal gesprekken bleek dat de benadering van de klant niet zozeer wordt ingegeven door het gemeentelijk beleid, maar in belangrijke mate wordt ingevuld door de consulent zelf. De één heeft daarin een ‘zorgbenadering’ waarbij inkomensverstrekking voorop staat, terwijl de ander in dezelfde sociale dienst duidelijker arbeidsmogelijkheden voorop stelt en ‘strenger’ durft te zijn. De toepassing van bijvoorbeeld de Wet Boeten en Maatregelen die mogelijkheid tot sancties biedt, wordt door de ene consulent toegepast en door de ander niet, binnen dezelfde gemeente in ongeveer dezelfde gevallen. Toeleiding vanuit de Abw De primaire focus van de gemeente ten aanzien van de toeleiding naar de Wiw is gericht op klanten van de sociale dienst. Andere doelgroepen zijn niet of nauwelijks in beeld, alhoewel het besef dat de gemeente daar ook verantwoordelijk voor is duidelijk uit de gesprekken is gebleken.

- 51 -

Gemeentelijke rol in de toeleiding In het veldonderzoek is geconstateerd dat er in de elf onderzochte gemeenten geen sprake is van casemanagement, wat is gedefinieerd als het door één consulent in het individuele geval opstellen van een trajectplan en het hele traject van uitkering/werkloosheid tot reïntegratie begeleiden en volgen. De rol van de gemeente beperkt zich veelal tot het toeleiden naar de Wiw-organisatie, van voornamelijk Abw-klanten. De gemeenten laat het in vrijwel alle gevallen vervolgens aan de Wiw-organisatie over om te bepalen welk instrument in welke volgorde het best passend is in het individuele geval. Als het instrument dienstbetrekking gecombineerd wordt met zorgvoorzieningen zoals bijvoorbeeld kinderopvang, dan gebeurt dit vaak in afstemming tussen de (consulenten van) de Wiw-organisatie en de sociale dienst. Trajectplannen worden opgesteld door de trajectbegeleiders van de uitvoeringsorganisatie. Deze gang van zaken geldt voor alle elf gemeenten. Als argument voor deze keuze is aangegeven dat trajectbegeleiding heel andere competenties vraagt dan die nodig zijn voor het traditionele werk van GSD-consulenten. Wel zijn er een aantal (onlangs gestarte pilots) in grote steden waar wel volgens het principe van casemanagement wordt gewerkt. Tegelijkertijd hebben een aantal van de elf gemeenten de ambitie casemanagement zoals hierboven gedefinieerd integraal binnen de gemeentelijke organisatie te organiseren. Argument is het van a tot z in één hand houden van het traject. Op dit moment kunnen gemeenten dat onvoldoende waarmaken, zo geeft het management aan, omdat er onvoldoende inzicht is in het eigen klantenbestand, er niet de beschikking is over de benodigde competenties en er bovendien sprake is van gebrek aan formatie en er vaak (te) grote caseloads zijn. Een ‘knip’ in de keten Zowel gemeenten als uitvoeringsorganisaties geven aan dat, gegeven het feit dat er sprake is van een ‘knip’ tussen de toeleiding vanuit de sociale dienst en de trajectbegeleiding door de uitvoeringsorganisatie, informatie-uitwisseling en afstemming een probleem is. Temeer omdat adequate procesinformatie en systemen, die het voor de gemeenten mogelijk maken te volgen wat er hierop gebeurt, in de uitvoering ontbreken. Systemen van de uitvoering sluiten onvoldoende aan op die van de gemeente. Medewerkers van de sociale dienst krijgen nauwelijks terugkoppeling over de voortgang van een traject van de trajectbegeleiders. Gezien de caseload is daar van zowel de zijde van de trajectbegeleiders als van de consulenten van de sociale dienst in veel gevallen simpelweg geen tijd voor, wordt aangeven. Dit leidt er ondermeer toe dat consulenten ook niet altijd snel genoeg kunnen interveniëren als dat

- 52 -

gewenst is. Soms ziet men de klant die naar een traject is toegeleid een jaar later weer terug op het spreekuur. Consulenten hebben geen beeld van wat er dat jaar is gebeurd. Criteria voor de inzet van het Wiw-instrumentarium In geen van de elf onderzochte gemeenten hebben wij criteria ontdekt op grond waarvan de verschillende instrumenten in het kader van de Wiw worden ingezet. Uit gesprekken is gebleken dat het gemeenten niet altijd duidelijk is waarom het ene instrument beter zou passen dan het andere instrument. Aangegeven werd dat de keuze van een instrument daardoor soms meer toeval is dan een weldoordachte beleidskeuze of af kan hangen van de toevallige kennis van een instrument. De beslissing over de inzet van de instrumenten gebeurt op grond van een diagnose die in de meeste gevallen door de Wiw-organisatie wordt uitgevoerd en niet door de gemeente. Soms wordt hiervoor gebruikgemaakt van faciliteiten van de Wsw-organisatie. Indien blijkt dat een voortraject nodig is, dan wordt een beroep gedaan op scholings- en activeringsgelden. In veel gevallen is het de Wiw-organisatie die een dergelijke diagnose maakt. De gemeente moet vervolgens toestemming geven over de inzet van scholings- en activeringsgelden. Niet duidelijk is wanneer gekozen wordt voor een Wiw-dienstbetrekking of een werkervaringsplaats. Deze keuze voor een bepaald instrument kan nogal willekeurig tot stand komen, zeker wanneer verschillende organisaties de verschillende instrumenten uitvoeren. Uit de gesprekken bij de uitvoeringsorganisaties blijkt dat voor de huidige fase 4 doelgroep in veel gevallen een voortraject gecombineerd (volgtijdelijk of gelijktijdig) met een dienstbetrekking nodig is. De dienstbetrekking is het meest gebruikte instrument in de elf onderzochte gemeenten. In diverse gesprekken hebben uitvoeringsorganisaties aangegeven problemen te ervaren met de financiering van de dienstbetrekkingen, omdat er voor de ‘moeilijke’ doelgroepen extra begeleidingscapaciteit nodig is, waarin het budget niet voorziet.

- 53 -

4.

Bevindingen financieringssystematiek

4.1.

Inleiding

Dit hoofdstuk over de financieringssystematiek bevat bevindingen uit de deskresearch en de gesprekken met de gemeenten en uitvoeringsorganisaties. De centrale vraag is of de financieringssystematiek van de deelinstrumenten van de Wiw en de Wsw zodanig werken dat voor de betrokken doelgroepen de meest aangewezen instrumenten worden ingezet ter bevordering van de arbeidsmogelijkheden en doorstroom naar ongesubsidieerd werk. De financieringssystematiek van beide regelingen is in hoofdstuk 2 op hoofdlijnen aangegeven. In bijlage 1 is de beschrijving meer in detail beschreven.

4.2.

Financieringssystematiek Wsw

4.2.1. Gemeenten De financieringssystematiek Wsw blijkt voor gemeenten bijna irrelevant zolang de gemeentelijke bijdragen aan het SW-bedrijf binnen bepaalde, door de gemeente c.q. het werkvoorzieningschap geaccepteerde, marges blijft. Beleidskeuzen ten aanzien van reïntegratiedoeleinden worden niet beïnvloed door de financieringssystematiek. De gemeenten hebben de Wsw als het ware nog niet ‘ontdekt’ als potentieel reïntegratie-instrument. De – doorgaans terechte – veronderstelling is dat de SW-bedrijven de inhoud (het realiseren van de taakstelling) wel op orde hebben. Zonder dat er in veel gevallen een bewuste afweging is gemaakt, vinden gemeenten hierdoor impliciet de bedrijfseconomische positie en groei van het SW-bedrijf belangrijker dan gebruik van de infrastructuur voor reïntegratiedoelen. Op de exploitatie van het bedrijf wordt hierdoor een zware druk gelegd.

Gemeente: de politieke belangstelling is met name gericht op de financiële risico’s van de gemeente.

4.2.2. Uitvoeringsorganisaties In vrijwel alle onderzochte uitvoeringsorganisaties is geconstateerd dat de wachtlijsten sinds de introductie van de nieuwe Wsw fors zijn afgenomen. Taakstellingen worden doorgaans - 54 -

gerealiseerd. SW-bedrijven slagen erin arbeidsplaatsen te creëren voor SW-geïndiceerden. Ook is duidelijk zichtbaar dat een categorie mensen instroomt die zijn geïndiceerd in de categorie ‘ernstig’. Aanpassingen in de financieringssystematiek (zie hiervoor bijlage 1) hebben op dit punt kennelijk geen onbedoeld effect. We zien een ontwikkeling dat er in toenemende mate aandacht is voor het ontwikkelen van arbeidsmogelijkheden. Dit leidt tot meer mobiliteit binnen de regeling (er wordt meer aandacht besteed om de SW-er op de plek te krijgen waar hij/zij het beste tot zijn/haar recht komt). Dit beperkt zich echter in de meeste gevallen tot de nieuwe instroom. Er is geen relatie geconstateerd tussen de wijzigingen in de financieringssystematiek en de wijze waarop er bewust sturing wordt gegeven aan uitstroommogelijkheden. Uitstroom is in feite nog even marginaal als voor de invoering van de nieuwe Wsw. Al met al is het beeld dat uit de interviews naar voren komt dat SW-uitvoeringsorganisaties er goed in slagen een arbeidsplaats te creëren voor mensen die daar recht op hebben (zowel binnen als buiten de muren van het SW-bedrijf), maar dat uitstroom niet noemenswaardig van de grond komt. Desalniettemin is door verschillende geïnterviewden aangegeven dat er zeker voor wat betreft de populatie van voor 1998 uitstroommogelijkheden zijn. De financieringssystematiek bevordert dit echter geenszins. Volgens geïnterviewden bij de uitvoeringsorganisaties liggen hier verschillende verklaringen aan ten grondslag. In het onderstaande gaan we nader in op verklaringen van financiële of bedrijfseconomische aard. •

Het SW-bedrijf verliest bij uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt per definitie de relatief beste krachten. De betere SW-werknemer met een goede verdiencapaciteit die uitstroomt, zal in de meeste gevallen vervangen worden door nieuwe instroom die over het algemeen minder verdiencapaciteit heeft. Mensen met een zwaardere arbeidshandicap krijgen immers door de verscherpte indicatiestelling eerder kans op een plek. Er is na 1998 een duidelijk ‘zwakkere’ doelgroep ingestroomd op basis van de verschepte indicatiestelling. Wanneer deze ontwikkeling substantiële vormen aanneemt, verwachten SW-bedrijven in de problemen te komen wanneer de opzet van het huidige SW-bedrijf wordt gecontinueerd. Het behouden van een gezonde bedrijfseconomische exploitatie zal moeilijker worden, verwachten veel SW-bedrijven. Dit kan worden ondervangen door de werksoorten geleidelijk aan te passen aan de nieuwe instroom. Op basis van de gesprekken constateren wij dat vooralsnog de meeste bedrijven hun bedrijfseconomische positie trachten te behouden met bestaande werksoorten. Gemeentelijke sturing op het

- 55 -

‘ombouwen’ van het productiebedrijf hebben we bij de door ons bezochte gemeenten 15niet geconstateerd. Binnen de SW-bedrijven ziet niet alleen het management, maar ook de werkvloer goed opgeleide en ervaren medewerkers niet graag gaan. SW-bedrijven zien dit als een soort kapitaalvernietiging waar in het huidige financieel stelsel geen enkele compensatie tegenover staat. Dit houdt in dat een aantal SW-bedrijven zelfs geen enkele uitstroomdoelstelling willen formuleren terwijl naar eigen zeggen een deel van de populatie daarvoor in aanmerking kan komen. •

Het is voor de betrokken SW-werknemers onaantrekkelijk om uit te stromen uit de Wsw. De ‘oude populatie’ van voor 1998 is gevrijwaard van de periodieke herindicatie. Zij kunnen in voorkomende gevallen dus niet worden gedwongen door te stromen naar de reguliere arbeidsmarkt. Ze kunnen op zich wel volgens de criteria van de oude wet als te goed voor de Wsw worden beoordeeld. Maar de wet schrijft het niet voor, behalve in algemene termen, terwijl de nieuwe wet de gemeente periodiek dwingt tot herindicatie van nieuwe werknemers. Voor beide groepen (oud en nieuw) geldt daarnaast dat uitstroom onaantrekkelijk is door het functieloon gekoppeld aan de beschermde omstandigheden (met name ontslagbescherming). In feite staat er op vertrek een financiële dis-incentive. Volgens veel geïnterviewden kan minstens 5% tot 15% (een enkele maal werden nog hogere percentages genoemd) van de bij hen werkzame personen uitstromen naar regulier betaald werk.

•

De huidige financieringssystematiek stimuleert ook voor de uitvoeringsorganisaties uitstroom volgens geïnterviewden op geen enkele wijze. In meer gesprekken is op verschillende wijze uiting gegeven aan het feit dat de financieringssystematiek in de Wsw op basis van taakstellingen (standaardeenheden) contraproductief werkt ten aanzien van doorstroom en uitstroom. Verschillende gesprekspartners in de SW-bedrijven hebben aangegeven dat er wel werk is, dat er mensen op de wachtlijst staan, maar dat deze niet geplaatst kunnen worden omdat de taakstelling al is gerealiseerd. Deze plekken, die er wel zijn, worden niet gefinancierd en dus niet ingevuld via de Wsw. Wel wordt dit punt op sommige plekken opgelost door SW-geïndiceerden en niet-geïndiceerden via de Wiw (tijdelijk) werk te bieden in het SW-bedrijf. In feite, zo is aangegeven, ondergraaft dit de

15

Op dit moment worden bij vier gemeenten/schappen “pilots” uitgevoerd in samenwerking met het ministerie, waarin een methode wordt ontwikkeld om een dergelijk ombouw proces gestructureerd uit te voeren. - 56 -

doelstelling van de Wsw om aan zoveel mogelijk tot de doelgroep behorende arbeidsgehandicapten een arbeidsplaats te bieden.

Directeur SW-bedrijf: in feite krijg ik een budget voor wat ik niet presteer. Een ander: er is een dubbele doelstelling en we worden er maar op één afgerekend, beloon ons voor door- en uitstroom, richt daar je financiering op in.

•

Het SW-bedrijf heeft zich in verreweg de meeste gevallen, daarin gestimuleerd door de ‘oude’ Wsw, ontwikkeld tot een productiebedrijf dat een substantieel deel van de inkomsten verkrijgt door producten en diensten te verkopen waar behoefte aan bestaat op de markt. Zonder die inkomsten zouden gemeentelijke bijdragen in de huidige context, waarin de bedrijfsvoering is ingericht, sterk moeten stijgen en dat is geen optie omdat gemeenten daar niets voor voelen. Hierdoor voelen veel SW-bedrijven zich heen en weer geslingerd tussen twee doelstellingen. Enerzijds de maatschappelijke doelstelling om zoveel mogelijk geïndiceerden een arbeidsplaats te verlenen en te werken aan uitstroom. Anderzijds de bedrijfseconomische doelstelling om een financieel gezonde onderneming te exploiteren. Beide doelstellingen tegelijkertijd realiseren brengt spanningen met zich mee die niet eenvoudig zijn op te lossen en in de (financiële) regelgeving zijn ingebouwd. Zoals eerder aangegeven, kunnen gemeenten ervoor kiezen de bedrijfsvoering van het SW-bedrijf aan te passen aan de nieuwe instroom. Dit brengt echter kosten met zich mee waar volgens geïnterviewden de rijksfinanciering niet in voorziet. De uitvoering ervaart dat het huidige financieringsstelsel nog is ingericht op het feit dat de Wsw-organisatie als een bedrijf moet opereren.

Het dominante beeld dat uit de gesprekken bij gemeenten en uitvoeringsinstanties naar voren komt ten aanzien van de financieringssystematiek en de keuzen die dat uitlokt, is dat de bedrijfseconomische doelstelling voorop staat voor zowel de gemeente als het SW-bedrijf. Bovendien is gebleken dat beide partijen in feite weinig veranderingen ervaren in de financieringssystematiek van de Wsw. Op een enkele gemeente na worden de rijkssubsidies rechtstreeks ‘doorgesluisd’ van de gemeente/het schap naar het SW-bedrijf. In dat opzicht is er niets veranderd ten opzichte van de ‘oude’ situatie met de Wsw.

- 57 -

Ondanks het feit dat er meer aandacht is voor arbeidsontwikkeling van de nieuwe instroom middels trajectbegeleiding is aangegeven dat dit geen relatie heeft met de huidige financieringssystematiek. De ontwikkeling van arbeidsmogelijkheden en de doorstroom naar regulier werk worden niet aantoonbaar bevorderd door de huidige financieringssystematiek. Integendeel, meerdere malen is aangegeven dat de financieringssystematiek dit juist ontmoedigt. De meeste van de door ons bezochte SW-bedrijven geven aan in principe geen moeite te hebben om meer nadruk te leggen op uitstroom, maar dat het dan wel gecompenseerd moet worden. Direct verband houdend met dit punt hebben wij geconstateerd dat vrijwel alle SW-bedrijven zich enigszins zorgen maken over de levensvatbaarheid van hun SW-bedrijf in de huidige vorm (relatief hoogwaardige productie) gezien het feit dat de nieuwe instroom het behaalde productiviteitsniveau niet zal kunnen handhaven. Omschakelen naar andere werksoorten stuit in de meeste SW-bedrijven niet op principiële bezwaren, maar het kost tijd en veel geld. SW-bedrijven geven aan dat voor hun niet duidelijk is wie dat gaat betalen.

4.3.

Financieringssystematiek Wiw

4.3.1. Gemeenten De door ons geïnterviewde gemeenten geven aan dat de beleidsontwikkeling op het terrein van werk en toeleiding naar werk en de monitoring hierop door middel van periodiek overleg, dan wel periodieke rapportages cruciale factoren zijn om met succes de beschikbare middelen in te kunnen zetten. In vrijwel alle, door ons bezochte gemeenten is sprake van een visie die kan worden omschreven als ketenaanpak. Hoewel dit begrip niet door alle gemeenten wordt gehanteerd hebben wij in geen enkele gemeente gesprekken gevoerd waarbij de kernelementen van deze aanpak niet aan de orde zijn geweest. Ketenaanpak gaat uit van de filosofie van werk boven uitkering en houdt in dat er voor een klant een sluitende keten van toeleidende activiteiten naar (bij voorkeur regulier betaald) werk wordt vastgelegd. De sturing en coördinatie van zowel grote als kleine gemeenten is er dan op gericht om dit proces goed te laten verlopen. Sturing op de uitvoering heeft dan als functie om, soms door middel van contracten, met uitvoeringsorganisaties de beoogde resultaten van de ketenaanpak te realiseren. Overigens hebben wij wel geconstateerd dat realisatie van de ketenaanpak nog niet overal vorm heeft gekregen. In de elf gemeenten loopt het spectrum van in hoge mate intentioneel tot daadwerkelijk operationeel beleid.

- 58 -

Meer specifiek met betrekking tot de financieringssystematiek worden de volgende punten toegelicht: •

beleidsvrijheid;

•

financiële middelen binnen de Wiw;

•

omzetting van ex-banenpoolers naar de ID.

Beleidsvrijheid Uit de gesprekken met de gemeenten blijkt dat zij voldoende beleidsvrijheid ervaren om die instrumenten te kunnen kiezen waarmee optimaal de ketenaanpak gerealiseerd kan worden. Voor de aanvang van de interviews hadden wij verondersteld dat, aangezien elk instrument zijn eigen doelgroep en vaak ook aparte financieringsregels kent, dit voor veel gemeenten belemmerend zou kunnen werken. De praktijk is echter anders. Daar blijkt dat de vrijheid die in de regels is opgenomen door de gemeenten wordt benut om een specifiek lokaal beleid te voeren. Op het niveau van de beleidsvorming hebben wij, bij de in het onderzoek betrokken gemeenten, niet kunnen constateren dat bedrijfseconomische ontwikkelingen uitgangspunt waren voor de keuze van instrumenten. Gemeenten willen slechts bereiken dat voor hun burgers die instrumenten worden ingezet die hen adequaat naar regulier betaald werk toeleiden. Dat er in de uitvoeringspraktijk zaken kunnen gebeuren die dit frustreren, wordt in de paragraaf over de uitvoeringsorganisaties besproken. Financiële middelen binnen de Wiw Uit de gesprekken blijkt verder dat de gemeenten de financiële middelen ten behoeve van het activeringsinstrumentarium Wiw en ID-banen als geheel als “voldoende” ervaren. Opvallend is dat een aantal geïnterviewden bij de gemeenten aangaf, dat het financiële instrumentarium dat gemeenten ter beschikking, staat geen beperkingen oplevert om die activiteiten voor de klanten in te zetten waar zij het meest behoefte aan hebben. Problemen worden meer ervaren op het terrein van kwantiteit en kwaliteit van het personeel om de steeds moeilijkere doelgroep te activeren en op het terrein van toegang en beschikbaarheid van derde voorzieningen zoals schuldhulpverlening en onderwijs.

- 59 -

Een financieel deskundige in een gemeente: we hebben geen gebrek aan geld om mensen, zelfs die met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt, te activeren naar de reguliere arbeidsmarkt. Zeker niet in de huidige gunstige conjunctuur. De huidige financieringssystematiek van de Wiw maakt het in principe mogelijk om optimale trajecten in te richten en de diverse onderdelen daarvan te financieren.

Omzetting van ex-banenpoolers naar de ID Het vervallen van de afdrachtskorting van ex-banenpoolers in de Wiw houdt de gemeenten echter nadrukkelijk bezig. Dit is geen kernpunt in de financiering van de Wiw, maar heeft er wel terdege invloed op. Het financiële voordeel dat de gemeenten voor de categorie exbanenpoolers hebben middels de Wet Vermindering Afdrachten langdurig werklozen (WVA) vervalt vanaf 1 januari 2002 voor degenen die dan langer dan vier jaar aan de regeling deelnemen. Hierdoor krijgen gemeenten een extra kostenpost voor betrokken Wiw-ers. Er zijn tussen de minister en de gemeenten afspraken gemaakt om gemeenten extra inspanningen te laten leveren om ex-banenpoolers te laten uitstromen naar ongesubsidieerd werk. In principe krijgen alle ex-banenpoolers een traject aangeboden. De minister ondersteunt deze inspanning financieel, waarbij ook is afgesproken dat het dienstverband van ex-banenpoolers die niet kunnen uitstromen naar regulier werk wordt, omgezet in een ID-baan. Zowel de gemeente als de ex-banenpooler krijgen ieder een premie (FL 4.000) indien een ex-banenpooler uitstroomt naar ongesubsidieerd werk. Uit de gesprekken blijkt dat gemeenten bereid zullen zijn de inspanningen die afgesproken worden, te verrichten, maar dat zij verwachten dat er een substantiële omzetting van exbanenpoolers naar de ID-banen komt. Deze beweging is reeds op veel plekken ingezet. Premies zullen volgens geïnterviewden niet kunnen voorkomen dat het allergrootste deel van deze groep, gegeven leeftijd, opleiding en ervaring, voor langere tijd en voor een substantieel deel ook blijvend aangewezen zullen zijn op gesubsidieerde arbeid. Bovendien wordt de kans op terugval groot geacht. Deze geluiden en waarschuwingen werden breed geuit.

- 60 -

4.3.2. Uitvoeringsorganisaties Het feit dat er ruime middelen beschikbaar zijn om de doelgroepen te activeren naar de reguliere arbeidsmarkt wordt tijdens de gesprekken met de uitvoeringsorganisaties in vele gevallen onderschreven. Echter uit de gesprekken blijkt niet dat de financiële situatie van de uitvoeringsorganisaties zelf rooskleurig is. Integendeel. Zij hebben te kampen met zowel druk op hun apparaatskosten als druk op de Wiw-gebonden kosten. De oorzaken hiervan, vanuit financieel perspectief, worden hieronder kort toegelicht: •

begeleidingscapaciteit;

•

financieringssystematiek en volume;

•

mensen met langdurige werkloosheid.

Begeleidingscapaciteit Uit de deskresearch blijkt dat de uitvoeringsorganisaties te maken krijgen met een geringere instroom van klanten en dat deze instroom op steeds grotere afstand van de arbeidsmarkt staat. Om deze mensen in te schakelen naar werk dienen de uitvoeringsorganisaties per klant steeds intensievere inspanningen te verrichten. Dat betekent dat, hoewel het bestand aan klanten daalt, zij per klant aanzienlijk meer tijd kwijt zijn aan trajectbegeleiding. Het aantal klanten per consulent/trajectbegeleider (de individuele case-load) daalt, maar de totale tijd die consulenten besteden aan hun case-load blijft min of meer gelijk. Dat betekent echter dat de kosten per geval stijgen16. Breed in het veld wordt geconstateerd dat de apparaatskosten aanzienlijk uitkomen boven de normen van het financieringsmodel en dat daardoor gemeentelijke middelen onontkoombaar zijn. Het probleem van hogere kosten probeert men ook op te lossen door de inleenvergoeding die aan werkgevers wordt gevraagd te verhogen. Het eind wat een organisatie aan een werkgever kan vragen komt volgens veel Wiw-organisaties in zicht. Zij vragen zich af hoelang je van een werkgever mag verwachten dat deze mensen in zijn organisatie plaatst die productief steeds minder opleveren, terwijl voor hun werk een steeds hogere inleenvergoeding wordt gevraagd.

De financieringssystematiek voorziet op zich in extra middelen voor moeilijker cliënten. In het kader van dit onderzoek was het niet mogelijk te bezien in hoeverre deze bedragen – gegeven de huidige uitvoeringswijzen – toereikend zijn. 16

- 61 -

Verder blijkt dat organisaties de financiering in de huidige context niet passend vinden. De financiering van de Wiw is gebaseerd op een doorstroom die vergelijkbaar was met de oorspronkelijke regelingen waarop de Wiw was gebaseerd. De conjunctuur was toen fundamenteel anders. Echter in 1999 en in 2000 was de uitstroom aanzienlijk hoger. Voor deze hogere uitstroom worden de organisaties niet gecompenseerd zodat zij, ondanks succes, financiële problemen ondervinden. Immers, uitstroom gaat ten koste van volume bij deze organisaties. In de financieringssystematiek van de Wiw worden organisaties afgerekend op het aantal dienstbetrekkingen; dus des te groter de uitstroom des te geringer de financiële vergoeding die zij ontvangen. Financieringssystematiek en volume De financiering is voornamelijk gebaseerd op het volume; op de hoeveelheid klanten waarvoor de Wiw-uitvoerder inspanningen verricht.

De Wiw kent met betrekking tot de arbeidsplaatsen een financieringssystematiek die geheel gerelateerd is aan het aantal in dienst zijnde Wiw -ers. De financiering van de Wiw is aldus geheel afhankelijk van het in dienst hebben en houden van Wiw -ers en bevat daardoor incentives die tegengesteld zijn aan de doelstellingen van de wet17.

Dit bevordert de uitstroom niet, hetgeen blijkt uit diverse studies van de deskresearch. In eerder onderzoek is geconstateerd dat “uitstroom ten koste gaat van volume. Deze spanning raakt de kern van de bedrijfsvoering van Wiw-organisaties. In de financieringssystematiek worden Wiw-organisaties immers afgerekend op het aantal dienstbetrekkingen” 18. Uitvoeringsorganisaties hebben er dus belang bij een minimaal volume te behouden. Dat leidt tot een positief effect: zorgen voor voldoende instroom. Maar het negatieve effect is dat het kan leiden tot een uitstroom die niet groter is dan de instroom. Uit de gesprekken blijkt dat Wiw-organisaties daar dikwijls op sturen. Mensen met langdurige werkloosheid In de gesprekken met de uitvoeringorganisaties is aan de orde gekomen dat gegeven de financiële situatie van Wiw-organisaties onbedoeld het volgende kan gebeuren. Voor mensen

17

Andersson, Elffers Felix b.v. Utrecht, 9 juni 2000: Inschakelen naar werk Inschakelen naar werk: Benchmark Wiw -organisaties vier grote steden, pagina 7, Andersson, Elffers Felix bv., juni 2000. Zie ook: Evaluatie Tijdelijke subsidieregeling experimenten versterking toeleiding en bevordering uitstroom Wiw , Research voor Beleid in opdracht van Ministerie SZW, september 2000

18

- 62 -

die langer werkloos zijn, ontvangen de Wiw-organisaties een hogere vergoeding. Dat kan ertoe leiden dat consulenten die weten dat hun organisatie mede afhankelijk is van deze vergoedingen, eerder mensen zullen uitplaatsen die een lagere vergoeding voor hun organisatie met zich meebrengen. In een gesprek met een grotere uitvoeringsorganisatie is dit punt expliciet aan de orde geweest. Er is daarbij op gewezen dat het geen beleid van boven af is maar dat consulenten zo handelen in een soort stilzwijgende afstemming.

Consulenten uitvoeringsorganisatie: wij weten dat onze organisatie er belang bij heeft om mensen die langdurig werkloos zijn in dienst te houden en niet snel te laten uitstromen. De vergoeding die onze organisatie hiervoor ontvangt is hoger. Wij worden hier niet op aangestuurd maar wij houden er wel rekening mee.

In ieder geval wordt dit door de leiding ook niet ontmoedigd. Bedrijfseconomische overwegingen op dit punt zijn we op directieniveau niet expliciet tegengekomen, echter wel op uitvoerend niveau met gedogen door het management Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd blijkt dat organisaties de verwachte financiële problemen willen oplossen door een fusie dan wel een samenwerking met SW-bedrijven aan te gaan en zich te begeven op de reïntegratiemarkt. Op de reïntegratiemarkt kunnen zij door het verwerven van betaalde commerciële opdrachten van uvi’s of verzekeringsmaatschappijen extra inkomsten genereren. Alle uitvoeringsorganisaties zijn met deze oriëntaties bezig en ook de enige gemeente in ons onderzoek die zelf de Wiw uitvoert oriënteert zich op verschillende mogelijkheden voor de uitvoering van de Wiw. Ten slotte is in een aantal gesprekken de discrepantie aan de orde geweest tussen de ontwikkeling van de kosten zoals lonen en andere arbeidsvoorwaarden en de vergoedingen die daar tegenover staan. De verwachting is dat uitstroom uit deze regeling van met name de dure arbeidskrachten (ex-banenpoolers) deze discrepantie voor een belangrijk deel zal oplossen. Ook het feit dat de Wiw steeds meer gezien wordt als een doorstroominstrument waarin mensen maximaal twee jaar zullen blijven zal ertoe leiden dat loonkosten en secundaire arbeidsvoorwaarden gerelateerde kosten zullen afnemen. Een en ander is niet verder onderbouwd maar werd eerder als richtinggevend aangeduid.

- 63 -

5.

Antwoord op de vraagstelling

5.1.

Inleiding

In dit hoofdstuk beantwoorden we de beide centrale vraagstellingen op basis van de bevindingen uit het veldonderzoek en de deskresearch. In de paragrafen 5.2. en 5.3 geven we een antwoord op de twee centrale onderzoeksvragen. In paragraaf 5.4 gaan we in op de bevorderende en belemmerende factoren om de beoogde regiefunctie van gemeenten op de inzet en uitvoering van de Wsw en Wiw te kunnen waarmaken. In het volgende hoofdstuk geven we een analyse die de vorm en mate van regie en de geconstateerde bevorderende en belemmerende factoren kunnen verklaren.

5.2.

Eerste onderzoeksvraag: de mate en vorm van regie

De eerste centrale onderzoeksvraag luidt. In welke mate voeren gemeenten regie op de uitvoering van de Wiw, Wsw en het besluit IDbanen, op welke wijze geven gemeenten deze regie vorm binnen de uitvoeringsstructuur van de gemeente en welke factoren werken bevorderend of belemmerend op deze beoogde regiefunctie? We beantwoorden deze vraag per deelonderwerp en per regeling.

5.2.1. Wet sociale werkvoorziening De sturende en coördinerende rol van de gemeente of het werkvoorzieningschap op de inzet en uitvoering van het arbeidsmarktinstrumentarium van de Wsw heeft op de onderscheiden sturingsniveaus nog geen vorm gekregen. Van daadwerkelijke inhoudelijk regie vanuit de gemeente kan, zoals dat in hoofdstuk 2 van dit rapport is gedefinieerd, in de elf in het onderzoek betrokken gemeenten, niet worden gesproken.

- 64 -

Het antwoord op de vraag naar de mate van regie op de Wsw vanuit de gemeente is aldus: deze is bij de gemeente niet tot nauwelijks aanwezig. Wel zien we initiatieven vanuit SW-bedrijven die gemeenten regievoorstellen doen. Maar countervailing power op gemeenteniveau is naar onze waarneming dan niet of nauwelijks aanwezig. Er is in toenemende mate sturing op gevalsniveau (trajectbegeleiding) binnen de SW-bedrijven. Dit beperkt zich in de meeste gevallen tot de nieuwe instroom van na 1998. Het antwoord op de vraag naar de vorm van regie moet als volgt beantwoord worden: deze heeft vanuit de gemeenten de vorm van afstandelijke sturing, waarin de nadruk ligt op de bewaking van de financiële randvoorwaarden en waarbij het initiatief voor de inhoudelijke beleidsbepaling feitelijk bij het uitvoerende SW-bedrijf ligt. Beleidskeuzen van afzonderlijke gemeenten die in een schap zijn georganiseerd zijn we niet tegengekomen. Er is overigens ten aanzien van de mate en vorm van regie geen verschil geconstateerd tussen gemeenten in een werkvoorzieningschap en gemeenten die de Wsw in eigen beheer uitvoeren.

5.2.2. Wet Inschakeling Werkzoekenden De sturende en coördinerende rol vanuit de gemeente op de inzet en uitvoering van het arbeidsmarktinstrumentarium van de Wiw (scholing & activering én gesubsidieerde arbeid) krijgt in alle elf gemeenten in meer of mindere mate vorm. De meeste in het onderzoek betrokken gemeenten bevinden zich ten aanzien van de regiefunctie in ontwikkeling. Het antwoord op de vraag naar de mate van regie vanuit de gemeente luidt: deze is duidelijk in ontwikkeling en neemt toe. In enkele van de elf gemeenten is beleid reeds vertaald naar de uitvoering, waarbij de kanttekening moet worden gemaakt dat dit beleid zich voornamelijk concentreert op de wijze waarop in de uitkeringsverstrekking (Abw) een beoordeling van de activeringsmogelijkheden plaatsvindt. De meeste gemeenten hebben beleid ontwikkeld of zijn daarmee bezig. Van inhoudelijke sturing van de uitvoering is hierbij slechts in beperkte mate sprake. Ten aanzien van de sturing op gevalsniveau is geconstateerd dat er grote verschillen bestaan in de - 65 -

handelswijze van consulenten (van de gemeente), dat er nog nauwelijks operationele criteria bestaan met betrekking tot de inzet van het instrumentarium en dat daarmee het casemanagement vanuit de gemeente in hoge mate bepaald wordt door de consulent. In de meeste gemeenten moet casemanagement nog vorm krijgen. Het antwoord op de vraag naar de vorm van de regie wordt als volgt beantwoord: daar waar beleid is vertaald naar de uitvoering zien we een scheiding tussen beleid en uitvoering. Regieafdelingen van gemeenten fungeren als beleidsbepaler en opdrachtgever voor uitvoerende instanties, waarbij de rol van de gemeenten zich in de meeste gevallen beperkt tot de toeleiding van klanten naar de uitvoeringsorganisatie met nauwelijks aanwijzingen wat er met die betreffende klant moet gebeuren. In een enkel geval is er sprake van sturing via contracten waarin wel concreet is aangegeven welke prestaties moeten worden geleverd. In de meeste van de onderzochte gevallen vindt sturing van de uitvoering echter (nog) plaats middels raamovereenkomsten. Sturing op gevalsniveau (casemanagement) vindt in de elf gemeenten voornamelijk plaats binnen de Wiw-uitvoeringsinstanties. Wel studeren een aantal gemeenten op de mogelijkheid casemanagement binnen de gemeente (vaak de sociale dienst) te organiseren.

5.3.

Tweede onderzoeksvraag: financiële systematiek

De tweede centrale onderzoeksvraag luidt. Werkt de financiële systematiek van de deelinstrumenten van de Wiw, Wsw en het besluit IDbanen zodanig dat voor de betrokken doelgroepen het instrument wordt ingezet dat het meest aangewezen is, met het oog op bevordering van de arbeidsmogelijkheden en dat de doorstroom naar de ongesubsidieerde arbeid zoveel als mogelijk wordt gestimuleerd? We beantwoorden deze vraag per regeling.

5.3.1. Wet sociale werkvoorziening De financieringssystematiek van de Wsw heeft geen directe invloed op de keuze met betrekking tot de inzet van instrumenten. De overweging ten aanzien van de inzet van een bepaald instrument wordt gemaakt binnen het SW-bedrijf en wordt bepaald door mogelijkheden en - 66 -

beperkingen van de individuele SW-werknemer, de beschikbaarheid van werk en door bedrijfseconomische overwegingen (detacheringen zijn lucratief). De financieringssystematiek bevordert de doorstroommogelijkheden (arbeidsontwikkeling) niet. Het is niet zo dat de financieringssystematiek het ene instrument aantrekkelijker maakt dan het andere. In het veldonderzoek is geconstateerd dat inzet van een bepaald instrument niet wordt beïnvloed door de financieringssystematiek. Ook stimuleert het de uitstroom naar ongesubsidieerd werk niet. Integendeel. SW-bedrijven en daarmee ook gemeenten hebben er een bedrijfseconomisch belang bij die mensen die mogelijk voor uitstroom in aanmerking komen te behouden. Vanuit het perspectief van de klant is er ook een zeker belang niet uit te stromen. Financieel is dat niet altijd aantrekkelijk, bovendien hebben mensen die voor uitstroom in aanmerking zouden komen vaak een positie in het SW-bedrijf opgebouwd. De mogelijkheid voor gemeenten (een deel van) de rijkssubsidies in eigen beheer te houden en gericht in te zetten om eigen beleidskeuzen te realiseren en/of bijvoorbeeld begeleid werken te financieren, wordt niet ingevuld.

5.3.2. Wet Inschakeling Werkzoekenden De financieringssystematiek van de Wiw (inclusief het scholings- en activeringsbudget) maakt het voor gemeenten in principe mogelijk op maat van doelgroepen het beschikbare arbeidsinstrumentarium gericht in te zetten. Gemeenten geven aan dat het beschikbare scholings- en activeringsbudget in het algemeen toereikend is. Geconstateerd is dat de keuze voor inzet van het instrumentarium doorgaans door de uitvoeringsorganisatie wordt gemaakt en niet door consulenten van de gemeente. De financieringssystematiek bevordert in beginsel de ontwikkeling van arbeidsmogelijkheden. Omdat de financieringssystematiek voor de Wiwdienstbetrekkingen is gebaseerd op het aantal gerealiseerde (gesubsidieerde) plaatsen bestaat het gevaar dat met name uitvoeringsorganisaties belang hebben bij (het behouden van) een zeker volume. Dit stimuleert uitstroom naar reguliere arbeid, zoals door de wetgever is beoogd, niet. Er bestaat aldus spanning tussen de financieringssystematiek en de doelstellingen van de wet. De wijze van financiering van delen van het Wiw-instrumentarium (dienstbetrekkingen) zet de exploitatie van Wiw-organisaties onder druk. Dit wordt versterkt door het feit dat het overgrote deel van de huidige doelgroep een dermate grote afstand tot de arbeidsmarkt heeft, dat veel - 67 -

begeleidingscapaciteit vanuit de Wiw-organisatie moet worden ingezet en dat eerst een voortraject nodig is, waarbij een beroep wordt gedaan op het scholings- en activeringsbudget. De extra benodigde begeleidingscapaciteit wordt niet gefinancierd en wordt gecompenseerd door verhoging van de inleenvergoedingen. Het financiële voordeel dat een werkgever bij het creëren van een arbeidsplaats heeft, komt hiermee eveneens onder druk te staan. Dit bevordert het realiseren van de doelstelling van de wet – uitstroom naar regulier werk – niet. De wijze waarop de financiering in de Wiw is geregeld ervaren gemeenten als een belangrijke verbetering ten opzichte van de financieringssystematieken van de oude afzonderlijke regelingen JWG en Banenpool. De schotten met betrekking tot de inzet van gelden uit het scholings- en activeringsbudget worden door gemeenten wel als belemmerend ervaren om een integraal traject voor een klant te kunnen opzetten. Tenslotte wordt de wijze waarop verantwoording moet worden afgelegd over de inzet van middelen als omslachtig ervaren.

5.4.

Bevorderende en belemmerende factoren

In deze paragraaf beschrijven we de belemmerende en bevorderende factoren met betrekking tot het voeren van regie door gemeenten. Deze factoren zijn naar voren gekomen tijdens de deskresearch en tijdens de interviews in de gemeenten. We beschrijven deze factoren per regeling.

5.4.1. Wet sociale werkvoorziening Sturing op beleidsniveau Bij de Wsw zijn er vooral belemmeringen om regie te voeren. De wijze waarop de wet wordt ervaren leidt er toe dat de keuzeruimte die is gecreëerd voor gemeenten om beleidskeuzen te maken niet wordt ingevuld. De focus blijft gericht op een gezonde bedrijfseconomische exploitatie. In hoofdstuk 4 is hierop al ingegaan. Verder ligt de beleidsvoorbereiding veelal bij het SW-bedrijf zelf, en niet bij de gemeentelijke beleidsambtenaren. Deze ontberen vaak ook de noodzakelijke inhoudelijke kennis over de Wsw. In tegenstelling tot de Wiw ervaren gemeenten bij de Wsw bij instroom vanuit de bijstandsverlening geen directe financiële prikkel. Verder is de sociale werkvoorziening een beleidsonderwerp waarbij de zorg voor het welbevinden van de werknemers bovenaan staat en te veel druk op uitstroom op dit moment, in ieder geval in de lokale politieke situatie, niet wenselijk wordt geacht. Immers, wethouders - 68 -

zullen moeilijk kunnen kiezen tussen een SW-bedrijf dat goed rendeert (dus geen bijdragen van de gemeente vergt) of een bedrijf dat een redelijke uitstroom kent met als gevolg dat er druk op het bedrijfsrendement kan ontstaan (en mogelijk extra financiële bijdragen van de gemeenten nodig heeft om tekorten te dekken). Sturing op uitvoeringsniveau Belemmerend in de aansturing van het SW-bedrijf is dat de gemeentelijke bestuurder(s) vaak zowel opdrachtgever als eigenaar zijn. Keuzevrijheid om te wisselen van SW-bedrijf is vaak afwezig door de stevige financiële banden. Verder staat het management van het SW-bedrijf vaak op grote afstand van de gemeente (zelfs al zijn ze onderdeel van de gemeente) en is het lastig grip te krijgen als bestuurder op de keuzen die door het management worden gemaakt. Vaak zijn er gevestigde relatie- en positiepatronen, die niet makkelijk te doorbreken zijn. Dat wordt nog lastiger in een werkvoorzieningschap, waarbij meerdere gemeenten gezamenlijk het bestuur vormen. Verschillen in belangen en/of in politieke kleur belemmeren dan een heldere koers vanuit het bestuur. Vooral voor kleine gemeenten in een gezamenlijke regeling ontbreken mogelijkheden tot beïnvloeding van het SW-bedrijf. Sturing op gevalsniveau Zoals eerder genoemd geeft de gemeente geen sturing op gevalsniveau, waarbij het erom gaat ervoor te zorgen dat de betrokkene op de meest geschikte werkplek terecht komt waar zijn/haar arbeidsmogelijkheden het best worden ontwikkeld. Tevens ontbreekt het vanuit de gemeente aan een helder beleid op uitstroom. Dit kan, als het SW-bedrijf niet zelf het initiatief neemt, de ontwikkeling van individuele begeleiding van SW-werknemers belemmeren. Bevorderend zou de afspraak in de nieuwe CAO Wsw kunnen gaan werken waarin staat dat alle werknemers een trajectplan krijgen. Naar onze informatie is deze CAO medio maart 2001 ondertekend. Bij de Wiw bestaat er al een CAO met deze clausule.

5.4.2. Wet Inschakeling Werkzoekenden Sturing op beleidsniveau Met de komst van de Wiw is er binnen gemeenten vaak wel enige aandacht geweest voor een beleidsmatige afweging over de inzet van het arbeidsmarktinstrumentarium. Maar het nadenken over het reïntegratiebeleid is ook vooral bevorderd door latere beleidsinitiatieven, zoals sluitende aanpak en SUWI. Verder speelt het economische hoogtij ook een bevorderende rol: werk boven uitkering is als principe makkelijker te hanteren als er meer dan voldoende - 69 -

werk is. De aanzienlijk toegenomen kansen op de arbeidsmarkt maken dat een activeringsbeleid ook eerder tot resultaten leidt en bovendien is het (politiek) minder acceptabel dat er nog mensen in de uitkering zitten. De druk op uitstroom neemt daardoor toe. We zien dat bij gemeenten waar al langer uitstroom prioriteit krijgt, bestuurlijk beleid ook makkelijker van de grond komt. De combinatie van een wethouder of bestuur met ambitie en visie en een ambtelijke organisatie die er stevig aan wil trekken is een belangrijke stimulans voor het ontwikkelen van bestuurlijk beleid. Daar waar regie-units ontstaan, zien we een duidelijke toename in beleidsontwikkeling op het terrein van reïntegratie. Belemmerende factoren zitten in de omvang van de gemeente: bij kleine gemeenten ontbreekt de noodzaak en de capaciteit (in menskracht en kennis) om eigen beleid te willen en kunnen ontwikkelen. Beleidsontwikkeling op het terrein van arbeidsmarkt en reïntegratie is bovendien vaak regionaal, waarbij de invloed van kleine gemeenten beperkt is. Verder ontbreekt het vele gemeenten aan goede sturingsinformatie om effectief beleid te ontwikkelen en uit te voeren. Sturing op uitvoeringsniveau Het samenvoegen van uitvoeringsorganisaties binnen de Wiw-regelingen en het op afstand zetten van de gemeente bevordert de sturingsmogelijkheden van gemeenten door een heldere scheiding van verantwoordelijkheden en de mogelijkheid die ontstaat voor zakelijkere afspraken, bijvoorbeeld middels prestatiecontracten. Belemmerend werkt wel dat de noodzaak om een zeker volume te behouden voor het waarborgen van de continuïteit van de organisatie de sturingsmogelijkheden beperkt. Aan de andere kant zijn Wiw-organisaties vaak jonge, meer flexibele organisaties, met beperkte investeringen (bijvoorbeeld geen eigen machinepark), wat de mogelijkheden voor sturing door de gemeente bevordert.

- 70 -

Sturing op gevalsniveau De focus op meer uitstroom heeft bevorderend gewerkt op de ontwikkeling van trajectbegeleiding. Ook het feit dat de huidige doelgroep alleen met intensieve begeleiding is te activeren, is een stimulans om meer te doen aan casemanagement. Bij de sociale diensten wordt aangegeven dat het de consulenten vaak ontbreekt aan tijd en kennis over reïntegratie om klanten goed te begeleiden. De aansluiting tussen het werk van de consulenten van de Wiw-organisatie en de sociale dienst is mede daarom vaak gebrekkig. Een belemmering in de sturing op gevalsniveau is de constatering dat hier (nog) een gat ligt met het risico dat de inzet van instrumenten (met inbegrip van het sanctie-instrumentarium van de Abw) in hoge mate afhankelijk is van de consulent van de sociale dienst of uitvoeringsorganisatie.

5.4.3. Sturing op de Wiw en Wsw samen In de beide voorgaande paragrafen is per regeling aangegeven wat belemmerende en bevorderende factoren zijn. In deze paragraaf beschrijven we deze factoren vanuit het oogpunt van sturing op de Wiw en Wsw samen. De veronderstelling bij een integrale benadering is dat de gemeente een activerings- en reïntegratiebeleid ontwikkelt voor doelgroepen en vervolgens beziet welk arbeidsmarktinstrument daarvoor beschikbaar is. Een integrale benadering kan toegevoegde waarde hebben omdat de beide regelingen weliswaar van elkaar verschillen (bijvoorbeeld een aparte indicatiestelling in de Wsw) en een andere doelgroep hebben, maar beide onderdeel zijn van het arbeidsmarktinstrumentarium dat de gemeente tot haar beschikking heeft. De omgeving van de sociale werkvoorziening kan betekenis hebben voor bepaalde groepen Wiw-ers om werkervaring op te doen. Andersom biedt de Wiw of de regeling ID-banen mogelijkheden voor Wsw-ers die de potentie hebben om uit te stromen, maar nog niet klaar zijn voor de reguliere arbeidsmarkt. Sturing op beleidsniveau Verkokering binnen een gemeente belemmert integrale beleidsontwikkeling, bijvoorbeeld een scheiding tussen beleidsontwikkeling voor Wsw, Wiw, zorg en economisch beleid. De beleidsmatige afstemming tussen Wiw en Wsw komt daardoor onvoldoende tot stand en als we breder kijken zien wij hetzelfde met aanpalende beleidsterreinen (met name zorg). Als de Wiw en Wsw worden uitgevoerd door het SW-bedrijf zien wij bij de uitvoeringsorganisatie vaak wel beleidsmatige afstemming ontstaan. Sturing op uitvoeringsniveau - 71 -

De mate van complexiteit van het uitvoeringsveld is een factor van betekenis in de sturing van de uitvoering. Voor kleine gemeenten zijn de spelers beperkt en eenduidig, voor grote gemeenten is het aantal actoren groot en (deels) concurrerend in taken. De sturingsbehoefte wordt daarmee groter, maar is ook lastiger te realiseren. We zien wel in een aantal gemeenten dat deze complexiteit beheersbaar gemaakt kan worden. Als er sprake is van grote monopolisten en weinig concurrentie beperkt dit de sturingsmogelijkheden van de gemeente. Kleine gemeenten zijn afhankelijk van het aanbod van de uitvoerders en kunnen daar nauwelijks invloed op uitoefenen. Als er keuzevrijheid is, en die is vaak zeer beperkt, dan is er wel de mogelijkheid om te wisselen van uitvoerder. Daar waar Wiw en Wsw door het SWbedrijf worden uitgevoerd, belemmeren de gescheiden regelgeving en financiering de integratie. Sturing op gevalsniveau De huidige wijze van indicatiestelling werkt verkokering in de hand en belemmert integrale gevalsbehandeling waarbij vanuit de mogelijkheden en belemmeringen van betrokkene wordt bekeken welk instrument (vooralsnog) het best passend is. Daar waar Wiw en Wsw door het SW-bedrijf worden uitgevoerd, is er meer samenhang in uitvoering. Regelgeving is daarbij nauwelijks een belemmerende factor. Belemmerend werken wel de verschillen in beloning en arbeidsvoorwaarden.

- 72 -

6.

Afsluitende beschouwing

6.1.

Inleiding

In dit laatste hoofdstuk geven we een korte beschouwing waarbij we terugkijken op de onderzoeksvragen en de bevindingen. Waarom zitten er zulke verschillen in de mate en wijze van regievoering op Wiw en Wsw? Waarom gaan gemeenten regie voeren en welke invloed heeft wet- en regelgeving daarop? Dit hoofdstuk bevat onze interpretatie van de achterliggende oorzaken.

6.2.

Regie door de gemeenten op de Wiw en de Wsw

Er zijn verschillende verklaringen te geven waarom er vanuit de gemeenten wel sprake is van een actief sturende en coördinerende rol richting de uitvoering van de Wiw en veel minder op de Wsw. Waarmee overigens niet gezegd is dat het gebrek aan directe gemeentelijke sturing op de uitvoering van de Wsw tot gevolg heeft dat de uitvoering niet goed loopt. Integendeel. Eén van de verklaringen waarom er weinig bestuurlijke bemoeienis is met de Wsw, is juist dat er bij veel gemeentebestuurders het beeld leeft “dat loopt wel goed”. Het SW-bedrijf staat op afstand en is door de lange historie geïnstitutionaliseerd. De constatering blijft echter overeind dat de gemeente met de nieuwe Wsw uitgebreidere verantwoordelijkheden heeft gekregen maar die – althans in de elf onderzochte gemeenten – niet oppakt zoals de wetgever dat heeft bedoeld. Voor de onderzochte gemeenten is er feitelijk weinig veranderd met de introductie van de Wsw in 1998. In hoofdstuk 2 zijn reeds een aantal wezenlijke verschillen genoemd die het verschil in de mate en de vorm van regie op de Wsw en de Wiw verklaren. Genoemd werden: de historie (het verschil in startsituatie), de ervaren eenduidigheid in doelstellingen (de Wiw wordt als eenduidiger ervaren dan de Wsw), de flexibiliteit (van onder andere de infrastructuur), de verschillende doelgroepen en het verschil in financieel belang dat wordt ervaren. Naast deze eerdere genoemde verschillen zien we de volgende verklaring waarom er vanuit de gemeenten geen sprake is van een geïntegreerde uitvoering of gebruik van de regelingen om het instrument in te zetten dat het beste aansluit bij de arbeidsmogelijkheden van de klant.

Wet (Wsw) en instituut (SW-bedrijf) zijn teveel hetzelfde - 73 -

Een verklaring waarom er van een geïntegreerde uitvoering van de Wiw en Wsw (en ook andere doelgroepen zoals WAO’ers, asielzoekers, etc.) nauwelijks iets terechtkomt is gelegen in het feit dat, zo hebben wij geconstateerd, de Wsw als wet en het instituut dat die wet uitvoert (het SW-bedrijf) teveel als hetzelfde worden beschouwd. Mede daarom worden faciliteiten en deskundigheden die de SW-bedrijven in huis hebben niet of nauwelijks gebruikt voor andere doelgroepen. De kenmerken van de uitvoering van de Wsw en de Wiw verschillen wezenlijk en bieden een verklaring waarom veranderingen in het veld van de Wiw makkelijker zijn te realiseren dan bij de Wsw.

6.3.

De noodzaak van gemeenten om regie te voeren

De centrale vraag in dit onderzoek heeft betrekking op de invulling van de regiefunctie door gemeenten. Regie is ‘bewust sturen’: het gericht interveniëren in de planvorming en in de operationele uitvoering met het oog op het bereiken van vooraf gedefinieerde doelstellingen. In de dagelijkse praktijk moeten er drie belangrijke voorwaarden aanwezig zijn om met succes regie te voeren: •

het moet noodzakelijk zijn om regie te voeren;

•

het moet mogelijk zijn om regie te voeren;

•

het moet gemakkelijk zijn om regie te voeren.

Wij gaan hier alleen verder in op de noodzaak om regie te voeren. Met name toenemende complexiteit verhoogt de noodzaak om regie te voeren. Complexiteit heeft te maken met verscheidenheid en onderlinge afhankelijkheid. Bij zowel de Wsw als de Wiw zijn de kenmerken hiervan: •

de complexiteit van de te bereiken doelstellingen voor de gemeente (zoals verhogen uitstroom, sluitende aanpak, in stand houden lokale infrastructuur, inkoop bij private partijen, beperken gemeentelijke bijdrage);

•

de complexiteit van het te voeren arbeidsmarktbeleid, waarbij er een grote discrepantie bestaat tussen vraag en aanbod;

•

de complexiteit van de doelgroep, waarbij het gaat om mensen met een meervoudige problematiek en om mensen met een ‘ernstige’ arbeidshandicap;

- 74 -

•

de complexiteit van de in te zetten instrumenten met ieder hun eigen doelgroep, financieringssystematiek en verantwoordingsrichtlijnen;

•

er moet een direct financieel belang zijn dat noodzaakt tot regie.

Deze complexiteit geldt niet voor alle gemeenten. In een kleine gemeente met een gering klantenbestand en een overzichtelijk aantal partijen zal regie zoals hier bedoeld niet nodig zijn. Deze gemeente kan zijn zaakjes vaak prima regelen zonder regisseur te zijn. Maar een grote gemeente die te maken heeft met bovenstaande factoren in een omvang die een veelvoud is van die van een kleine gemeente wordt de noodzaak tot regie al snel onderkend. En niet alleen om te coördineren, maar vooral ook om te kunnen sturen. Er wordt evenwel in zowel de Wiw als de Wsw als in andere beleidsinitiatieven vanuit de rijksoverheid (SUWI, FWI) impliciet uitgegaan van een gemeente die in staat is om regie te voeren. Terwijl blijkt dat er zeer veel verschillen zijn tussen gemeenten. Voor de grote steden (100.000 plus) is de complexiteit van de problematiek zo groot dat regie voeren vanuit een centraal punt zeer ingewikkeld is. Voor middelgrote gemeenten (50.000 – 100.000) lijkt, zo blijkt uit dit onderzoek, de complexiteit beter te sturen, terwijl kleine gemeenten (kleiner dan 50.000) geen noodzaak zien tot het voeren van regie en dat ook niet kunnen bij gebrek aan invloed en capaciteiten. Deze laatste groep gemeenten heeft vaak ook helemaal niet gevraagd om meer sturingsmogelijkheden.

6.4.

Sturen op regie via de wet

De wetgever beoogde met de nieuwe Wsw en Wiw de gemeenten instrumenten te geven waarmee zij beter in staat zijn sturing te geven aan de uitvoering van het arbeidsmarktinstrumentarium. Over hoe dat uitpakt hebben wij in de voorgaande hoofdstukken voldoende geschreven. Als we daarop terugkijken vallen ons twee zaken op. Ten eerste is het feit dat er wel of geen regie wordt gevoerd maar zeer ten dele aan veranderende wet- en regelgeving toe te schrijven. Factoren die liggen in (veranderingen in) de totale structuur van het veld van werk en inkomen, de lokale situatie, de gevoelde noodzaak en de sociaal-economische omstandigheden hebben een grotere impact. Dat leidt tot bewustwording dat veranderingen op lokaal niveau beter gestimuleerd of uitgelokt kunnen worden door de omstandigheden te beïnvloeden die op lokaal niveau tot regie leiden. Landelijke

- 75 -

politieke steun, aanbieden van handvatten, begeleidingscapaciteit beschikbaar stellen en meer sturen op resultaten dan op activiteiten zijn dan aan de orde. Ten tweede valt ons op dat de verschillende instrumenten (met name binnen de Wiw) een verfijning kennen naar doelgroep, financiering en doelstellingen. Op lokaal niveau blijkt dat nauwelijks een rol te spelen: men zet de (Wiw) instrumenten in zoals men dat lokaal passend of mogelijk vindt. Dat leidt tot de conclusie dat die verfijning niet effectief is en wellicht beter achterwege kan blijven. Vanuit de rijksoverheid die verfijning afdwingen zou leiden tot een hoop bureaucratie en tegenstrijdig zijn met het beleid om gemeenten ruimte te geven voor integraal beleid.

6.5.

Benadering vanuit een ontwikkelperspectief

Regie in ontwikkeling In de voorgaande hoofdstukken is een beeld geschetst van de manier waarop gemeenten regie voeren met betrekking tot de lokale arbeidsmarkt, en in het verlengde daarvan sturen op de inzet van de ter beschikking staande instrumenten. In hoofdstuk 5 hebben we de onderzoeksvragen beantwoord, waarbij we constateren dat er in een groot gedeelte van de gemeenten op dit moment geen regie gevoerd wordt zoals bedoeld. Zoals aangegeven is het beeld verschillend met betrekking tot de Wiw en de Wsw. We constateren ook dat er bij (bijna) alle gemeenten ontwikkelingen waar te nemen zijn die aangeven dat de gemeenten, ten opzichte van een paar jaar geleden, daadwerkelijk bezig zijn om beter invulling te geven aan hun regiefunctie, met daarbij een sterk accent op de Wiw. Bij gemeenten waar dit niet het geval is worden vraagtekens gezet bij de noodzaak om expliciet invulling te geven aan de regiefunctie: ‘voor die paar mensen die het betreft hebben we het goed geregeld!’. De Wsw wordt pas recent als een onderwerp beschouwd waarbij gemeenten ook een verantwoordelijkheid hebben in de regie. Een consistente lijn in de wetgeving Kijkend vanuit een ontwikkelperspectief, is er in de tijd gezien een logische en consistente lijn te onderkennen. Deze ontwikkelingslijn is feitelijk begonnen met de invoering van de nAbw in 1996. Uitstroom uit de uitkering werd sterk gestimuleerd. Het credo “werk boven een uitkering” stond centraal. Later zijn er ruimere sanctiemogelijkheden gekomen met de Wet Boeten en Maatregelen. De Wiw integreerde een aantal aanbodversterkende instrumenten en regelingen - 76 -

voor gesubsidieerde arbeid en legde duidelijker accent op uitstroom dan de regelingen waarvoor de Wiw in de plaats kwamen (JWG en Banenpool). Maar de regiefunctie is pas echt gaan leven nadat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen uitkeringsverstrekking, reïntegratie en CWI helder werd en de reïntegratiemarkt werd opengesteld voor private ondernemers. De gemeente werd regisseur over en opdrachtgever in het arbeidsmarktbeleid voor de burgers voor wie zij verantwoordelijk is. Mogelijkheid tot regie door gemeenten Gegeven deze ontwikkelingen in de sociale zekerheid kan het antwoord op de mate en de vorm van regie vanuit de gemeenten ook vanuit een ontwikkelperspectief beschouwd worden. Aan de noodzaak tot regie hebben we in een eerdere paragraaf aandacht besteed. Als we kijken naar ‘de mogelijkheid’ om regie te voeren kunnen we het volgende beeld schetsen: de mogelijkheid om regie te voeren heeft alles te maken met het operationeel maken van beleidsdoelstellingen, van contracten en casemanagement en met het creëren van de juiste condities. We moeten constateren dat dit, in die gemeenten waar regie noodzakelijk is, nog in de kinderschoenen staat, hoewel ook helder is dat ontwikkelingen op dit terrein snel gaan. Bij het creëren van condities kunnen we bijvoorbeeld denken aan de volgende onderwerpen: •

inzicht in het eigen bestand en uiteindelijk breder in alle personen waarvoor de gemeente verantwoordelijk is (dus ook WAO-ers die bij de uvi’s staan ingeschreven);

•

een netwerk van partijen (publiek en privaat) die ingeschakeld kunnen worden, afhankelijk van de behoefte die geconstateerd wordt door de casemanager. Dit betekent dat contracten gemaakt moeten zijn met deze partijen, dat resultaatdoelstellingen vastgesteld zijn en dat er sanctiemogelijkheden zijn;

•

de mogelijkheid om al die instrumenten in te zetten die voor de werkloze en de arbeidsgehandicapte van belang zijn, waarbij het uiteindelijke resultaat voorop staat;

•

professionaliteit in de uitvoering, zowel bij de opdrachtgever als bij de uitvoerder, waarbij ook hoort het concreet beleggen van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de gemeentelijke organisatie (ook met betrekking tot ‘dubbele petten’);

•

de verdeling van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van toeleiding en indicatiestelling;

•

operationele gedragslijnen voor de consulenten, zodat voor een ieder in de uitvoering helder is wat het gemeentelijk beleid is en wat dat betekent voor de dagelijkse praktijk;

•

een helder implementatieplan waarbij aangegeven wordt hoe vanuit de bestaande situatie stap voor stap toegewerkt wordt naar de gewenste situatie, en hoe daarbij omgegaan wordt met consequenties voor organisatie en medewerkers. - 77 -

Bij alle gemeenten die de noodzaak voelen, constateren we dat hard gewerkt wordt aan het creëren van de juiste condities om daadwerkelijk regie te gaan voeren. Sommige gemeenten zijn daarin verder dan anderen en zitten ook al langer op dit spoor. Bij anderen zit dit vooral nog in de intentionele sfeer, waarbij voortgebouwd wordt op eerdere ervaringen. Het feit dat het van de grond komen van de regiefunctie van de gemeenten enige tijd in beslag nam is ook op de volgende overweging gebaseerd. Implementatie van wetgeving beslaat minstens een jaar. Voordat de uitvoering van wetgeving een plek heeft gekregen in de gemeentelijke planning en controlcylcus gaat er vaak nog een jaar overheen. Ter afsluiting Dit wil niet zeggen dat het ‘wel goed komt’ als je de tijd ervoor neemt, maar wel dat implementatie van nieuwe wetgeving niet ‘overnight’ plaats kan vinden. Bewust sturen op de verdere ontwikkeling is daarbij absoluut noodzakelijk, waarbij steeds helderder wordt welke belemmerende en bevorderende factoren een rol spelen. Hierop kan vervolgens gericht actie ondernomen worden om implementatie verder te ondersteunen.

- 78 -

Bijlage 1 Beschrijving financieringssystematiek Wiw en Wsw Financieringssystematiek Wiw De Wiw bestaat uit het gemeentelijk werkfonds. Uit de wet (of het werkfonds) worden drie componenten gefinancierd. De drie componenten zijn: •

Dienstbetrekkingen: basisbedrag en vast budget;

•

Werkervaringsplaatsen: basisbedrag;

•

Budget voor scholing en activering.

Andere budgetten zijn huursubsidie en gelden voor het grote steden beleid. De gemeente kan een basisbedrag declareren bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor iedere gerealiseerde werkervaringsplaats of dienstbetrekking. Voor de werkervaringsplaats is dat eenmalig en voor de dienstbetrekking voor zolang als de arbeidsovereenkomst loopt. De hoogte van het bedrag is gebaseerd op de bespaarde uitkering. Het vaste budget voor aanvullende kosten van Wiw-dienstbetrekkingen wordt jaarlijks, voorafgaand aan het begrotingsjaar, aan de gemeente toegekend. Dit basisbedrag per fte is met name bedoeld voor de inzet van activeringsinstrumenten ten behoeve van werklozen met een afstand tot de arbeidsmarkt, voor wie de beschikbare begrotingsgelden niet voldoende zijn om de arbeidsplaatsen te kunnen financieren. Van het vaste budget wordt 1% gelijk verdeeld over alle gemeenten en 99% volgens een bepaalde verdeelsleutel met percentages voor het aantal ABW-ers en met percentages naar rato van het aantal JWG-ers en banenpoolers. Dit verdeelmodel werd in 1998 gehanteerd, daarna zijn de sleutels bevroren en wordt het budget toegekend op basis van het begrotingsbedrag en de bevroren sleutels. Voor het vaste budget voor scholing en activering geldt geen andere beperking dan dat het gebruikt moet worden voor scholing en activering van de doelgroep. Van dit bedrag wordt 2% gelijk verdeeld over alle gemeenten en 98% volgens een verdeelsleutel. De verdeelsleutel is o.a. gebaseerd op het aantal gerealiseerde dienstbetrekkingen voor jongeren, langdurig werklozen, jongere Abw-ers en overige Abw-ers.

- 79 -

De middelen voor de uitvoeringskosten – het betreft hier een toevoeging uit het Gemeentefonds - worden verdeeld naar rato van het aantal periodieke verstrekkingen (eenheden) algemene bijstand. De toevoeging bedraagt nu ca. fl 2.500,-- per eenheid waarbij er een schaalfactor geldt voor grotere en kleinere gemeenten.

- 80 -

Financieringssystematiek Wsw De gemeente krijgt elk subsidiejaar een aantal standaardeenheden toegewezen. Eén SE komt overeen met een fte van 36 uur die bezet is door een of meer personen ingedeeld in de arbeidshandicategorie ‘matig’. Voor één fte ‘licht’ kan momenteel ook één SE worden ingezet. Voor ‘ernstig’ is het 1.25 SE. De nieuwe medewerkers worden voor maximaal gemiddeld 32 uur gesubsidieerd, maar de gerealiseerde SE’s van nieuwe medewerkers worden evengoed in eenheden van 36 uur geteld. Na afloop van het subsidiejaar wordt vastgesteld wat de realisatie van de gemeente was (en vindt zo nodig terugvordering van de subsidie wegens onderrealisatie plaats). Het aantal SE waarvoor in 2001 aan gemeenten subsidie wordt gegeven is landelijk 88.658. Voor deze kabinetsperiode is afgesproken dat jaarlijks 1159 SE worden toegevoegd. Volgend jaar gebeurt dat voor de laatste keer. Per SE geldt een bedrag. Dit bedrag komt tot stand door het macro budget dat in een jaar beschikbaar komt voor de uitvoering van de Wsw, na aftrek van een aantal reserveringen (zoals bijvoorbeeld voor centrale arbeidsvoorwaarden middelen) te delen door het aantal SE dat voor dat jaar is vastgesteld. Het bedrag per SE voor 2001 is ƒ 46.161,58. Hoeveel SE de gemeente krijgt toegewezen (en dus hoe hoog het subsidiebedrag voor dat jaar is van x SE maal ƒ 46.161,58) is afhankelijk van de (toekenning aan de gemeente in het jaar voorafgaand aan het subsidiejaar) en van de wachtlijst in de gemeente (in het jaar t-2). De wachtlijst wordt gecorrigeerd met de onderrealisatie of de overrealisatie in dat jaar. De hoeveelheid toegewezen SE’s is daarnaast ook afhankelijk van de gerealiseerde uitstroom (als gemiddelde over de jaren t-2, t-3 en t-4). Invloed arbeidshandicapcategorieën op de financiering De Wsw kent drie arbeidshandicapcategorieën: licht, matig en ernstig. De oude doelgroep (werknemers van voor 1/1/98) is ingedeeld in de categorie matig. Voor de groepen licht en matig geldt het subsidiebedrag per SE van ƒ 46.161,58. Voor de groep zwaar geldt een 25% hogere subsidie. Dat komt neer op ƒ 57.701,98. Dat betekent dat een SW-er uit de arbeidshandicapcategorie ‘zwaar’ voor 1,25 meetelt in de taakstelling. Deze 25% meer kan worden gezien als een prikkel om mensen uit die categorie te plaatsen vanaf de wachtlijst.

- 81 -

Taakstelling begeleid werken Gemeenten hebben als taakstelling om 25% van de nieuwe instroom in begeleid werken te plaatsen. Hiervoor geldt geen ander financieel regime of financiële prikkel, behalve dat het niet halen van die taakstelling kan leiden tot een terugvordering wegens onderrealisatie. Overigens kan de gemeente een aantal rechtvaardigingsgronden opvoeren als de 25% niet wordt gehaald (onvoldoende aanbod voor begeleid werken geïndiceerden, onvoldoende begeleidingsorganisaties, onvoldoende SW-ers die instemmen met begeleid werken). Financieringsverschillen tussen de verschillende instrumenten in de Wsw De Wsw kent de volgende ‘instrumenten’: •

Begeleid werken Van de nieuwe instroom moet 25% bij voorrang geplaatst worden in begeleid werken. Er zijn geen financiële prikkels, m.u.v. terugvordering bij niet halen van het percentage (zie hiervoor). De subsidie per SE is dus ƒ 46.161,58. Van dit bedrag moet betaald worden: de begeleidingskosten aan de externe begeleidingsorganisatie, evt. bemiddelingskosten en uitvoeringskosten gemeente of SW-organisatie, loon(kostensubsidie) aan de reguliere werkgever. Overigens kunnen ook mensen uit de arbeidshandicapcategorie ‘enstig’ in aanmerking komen voor begeleid werken, waardoor het subsidiebedrag hoger is.

•

Detachering Werknemer blijft in dienst van de SW-organisatie, maar werkt bij de inlener. De SWorganisatie ontvangt een inleenvergoeding. Begeleiding, bemiddeling en uitvoering kunnen betaald worden uit subsidie en inleenvergoeding.

•

SW-dienstbetrekking Dit betreffen arbeidsplaatsen binnen het SW bedrijf. Voor de groepen licht en matig geldt het subsidiebedrag per SE van ƒ 46.161,58. Voor de groep zwaar geldt een 25% hogere subsidie. Dat komt neer op ƒ 57.701,98.

SW-dienstbetrekking met scholingsindicatie De indicatiecommissie kan voor een kandidaat bepalen dat hij/zij naast een positieve SWindicatie, een zgn. ‘scholingsindicatie’ meekrijgt. In dat geval ontvangt betrokkene wanneer er een dienstbetrekking tot stand komt, niet direct functieloon, maar maximaal de eerste twee jaar (of minder wanneer het scholingstraject korter duurt) het wettelijk minimumloon. De hoogte van het loon is bepaald in de CAO. - 82 -

Uitstroom naar regulier werk of naar een andere regeling Mede naar aanleiding van het rapport ‘Kiezen voor doorstroom’ is afgesproken om een financiële prikkel voor werknemer én gemeente/SW-organisatie in geval van uitstroom in de regeling op te nemen. Voor de werknemer zal deze vergelijkbaar worden aan de Wiwuitstroompremie van ƒ 4.000,-. Voor de werkgever is het nog niet helemaal duidelijk. De mogelijkheid van een uitstroompremie vereist een wetswijziging. Overigens krijgen uitstromers een terugkeergarantie. In het onderstaande worden de hoofdlijnen belicht van het verdeelmodel19 Wsw Budgettering, begroting, landelijke taakstelling In de Wsw wordt gewerkt met een budgetteringssysteem. Gemeenten/schappen ontvangen voorafgaand aan een jaar een subsidietoekenning voor het komende jaar, te besteden aan een taakgesteld aantal ‘standaardeenheden’ (gekwalificeerde arbeidsplaatsen). De omvang van de subsidie wordt bepaald door de subsidie per standaardeenheid te vermenigvuldigen met het aantal toegekende standaardeenheden. Voor een jaar zijn op de begroting Wsw middelen beschikbaar gesteld. De minister stelt na overleg met de VNG voor het jaar het totaal aantal te realiseren ‘standaardeenheden’ vast. De beschikbare middelen gedeeld door de taakstelling geeft de subsidie per standaardeenheid. In het Verdeelmodel Wsw worden de voor het jaar beschikbare middelen/standaardeenheden vervolgens verdeeld over de gemeenten/schappen. Gedurende het jaar wordt de subsidie maandelijks aan de gemeenten/schappen bevoorschot. Na afloop van het jaar wordt ‘vastgesteld’ in welke mate de taakstelling ook gerealiseerd is. Bij onderrealisatie wordt de daarmee corresponderende subsidie weer teruggehaald (verrekend met de bevoorschotting van dat moment). Overrealisatie is ‘eigen beleid’, en wordt door de gemeente zelf gefinancierd, met behulp van een gemeentelijke bijdrage, en/of een efficiency overschot in de wsw uitvoering, en/of een subsidieoverschot Wiw.

19

Uitstroom naar regulier werk wordt in het verdeelmodel niet meegeteld.

- 83 -

Gemeentelijke bijdrage Het open eind van de Wsw uitvoering ligt bij de gemeenten/schappen. Een exploitatietekort in de Wsw uitvoering (waardoor dus méér middelen nodig zijn dan de rijkssubsidie) moet dus door een gemeentelijke bijdrage worden goedgemaakt. De gemeenten/schappen kunnen voor verschillende doeleinden met een ‘gemeentelijke bijdrage’ de uitvoering van de Wsw ondersteunen: •

het afdekken van exploitatie tekorten;

•

het creëren van extra arbeidsplaatsen boven het gesubsidieerde aantal;

•

opbouw van reserves en voorzieningen;

•

‘extra’;

•

reorganisaties e.d.

Met de VNG is bij het ingaan van de nieuwe wet overeengekomen dat de te behalen efficiencywinst in de uitvoering in eerste instantie zal worden ingezet om het totaal van de gemeentelijke bijdrage in het afdekken van de exploitatietekorten te laten dalen tot 100 mln.. Na het bereiken hiervan zal de Minister bezien in hoeverre verdere efficiencywinst zal leiden tot verlaging van de subsidie per eenheid. Werking verdeelmodel Verschillen tussen huidige en voorgaande verdeelmodel •

In het voorgaande verdeelmodel vormde de landelijke realisatie in arbeidsplaatsen van jaar (t-1) de landelijke taakstelling voor het jaar (t+1). Wanneer die realisatie van (t-1) hoger was dan de taakstelling (t-1) steeg, dus de taakstelling (t+1) t.o.v. die van (t-1), en dat betekende (bij gelijkblijven van de begroting) automatisch een verlaging van de subsidie per arbeidsplaats.

•

Voor de individuele gemeente/schap gold ook dat de realisatie (t-1) de basis vormde bij de berekening van de taakstelling (t+1). Dit vormde naast de uitstroom en de relatieve wachtlijstomvang een extra oorzaak van onderlinge herverdeling. Herverdeling op grond van realisatie vindt in het nieuwe model niet plaats.

•

De doorwerking van de realisatie kon individuele gemeenten/schappen ertoe brengen het toegekende budget uit te breiden door te overrealiseren (voorfinanciering van arbeidsplaatsen boven de taakstelling), maar ook door oppompen van de wachtlijst. De gezamenlijke overrealisatie leidde dan vervolgens tot verhoging van de gezamenlijke taakstelling twee jaar later, en (bij een gelijkblijvende Wsw begroting) tot verlaging van de - 84 -

subsidie per arbeidsplaats. Als alle anderen overrealiseerden ging een gemeente die dat niet deed, maar precies de taakstelling realiseerde, er twee jaar later op achteruit. Dit effect is wel ‘onderlinge verwurging’ genoemd. •

In het huidige verdeelmodel vormt de taakstelling van (t) de basis voor de subsidie (t+1). Onder- of overrealisatie heeft geen effect meer op de taakstelling. De Minister bepaalt (na overleg met de VNG) of de landelijke taakstelling en de subsidie per standaardeenheid voor een komend jaar moet worden aangepast. De subsidie per standaardeenheid is sinds 1998 niet veranderd (in constante prijzen). De wachtlijst instroom wordt bepaald door de onafhankelijke adviescommissie.

•

Omdat de totale taakstelling en de beschikbare begroting in principe bevroren zijn, is de subsidie sinds 1998 hetzelfde gebleven (in constante prijzen).

•

Wel worden sinds 1998 elk jaar middelen structureel aan de begroting toegevoegd, en is de taakstelling navenant uitgebreid (waarmee de subsidie per standaardeenheid gelijk bleef) ter verkorting van de wachtlijst.

In het nieuwe model kan voor werknemers ingedeeld in ‘ernstig’ méér subsidie worden ingezet dan voor werknemers in ‘matig’ en ‘licht’. In het oude model werd weliswaar per gemeente/schap de subsidie per fte berekend (de gemiddelde leeftijd en het percentage nietlichamelijk gehandicapten bleken de ‘onbeïnvloedbare kosten’ te variëren - op grond hiervan werd in subsidie per fte gedifferentieerd per gemeente/schap), maar omdat niet per individu werd gedifferentieerd, was het voor gemeenten/schappen aantrekkelijk om de productiefste kandidaten van de wachtlijst te plaatsen. De differentiatie in in te zetten subsidie naar licht/matig/ernstig leidt er toe dat financiële belemmeringen bij plaatsing geen rol (zouden mogen) spelen. Zowel in het oude als in het nieuwe model is een begrenzing aangebracht in de mate waarin de toegekende middelen van jaar op jaar per individuele gemeente/schap kan dalen, namelijk maximaal 5%. Zowel in het oude als het nieuwe model wordt uitstroom naar regulier werk niet meegeteld als uitstroom in het verdeelmodel. Dit betekent dat uitstroom naar regulier werk voor de gemeente/schappen niet leidt tot verlaging van de subsidie/taakstelling.

- 85 -

Bijlage 2 Casebeschrijvingen 1) Casuïstiek Ketenbenadering Wiw 2) Casuïstiek Financieringssystematiek (integrale benadering Wsw/Wiw) Case 1: Werk in een vitale stad: casus integrale ketenaanpak in Amsterdam Ketenbenadering Het Amsterdamse werkgelegenheidsbeleid is gebaseerd op de ketenbenadering. De gedachte achter de ketenbenadering is dat toeleiding naar werk vraagt om een op maat gesneden en gefaseerde aanpak; dus om een sluitende keten van toeleidende activiteiten. Voorop staat hierbij dat een gesubsidieerde baan de opstap is naar regulier werk. Afhankelijk van de afstand tot de arbeidsmarkt stroomt de werkloze in op een bepaald niveau in de keten die bestaat uit de volgende onderdelen: Zorg en sociale activering; I/D Baan; Wiw-dienstbetrekking en Wiwwerkervaringsplaats. De ketenbenadering is gepreciseerd in inzetprojecten (zie hieronder) en deze vormen “een waaier aan dienstverlening die wordt georganiseerd rondom de klant’’. Volgens Amsterdam sluit deze aanpak aan bij de behoefte van de huidige klant met een meervoudige problematiek die hen belemmert om aan het werk te gaan. Regievoering en aansturing De regie over de gehele keten is in handen van de gemeente. De feitelijke uitvoering van de toeleidende activiteiten is in handen van de uitvoeringsorganisaties als de Sociale Dienst, dienst Maatwerk Amsterdam, NV Werk en anderen. De gemeente wil de uitvoeringsorganisaties in toenemende mate gaan sturen op basis van in contracten vastgelegde outputafspraken per doelgroep. Afrekening met de uitvoeringsorganisaties vindt plaats op basis van geleverde prestaties. De gemeente wil op deze manier de concurrentie tussen de uitvoeringsorganisaties stimuleren maar hen ook een platform voor samenwerking bieden.

- 86 -

Prioriteiten arbeidsmarktbeleid De gemeente heeft in haar arbeidsmarktbeleid een aantal prioriteiten gesteld, waarbij een forse uitbreiding van de huidige inzetprojecten (Zuidoost en Bos en Lommer) een hoge prioriteit heeft gekregen. Inzetprojecten zijn projecten waarbij bijstandsverlening en activering bijeen worden gebracht in een organisatie. Uitgangspunten bij de bepaling van de prioriteiten zijn geweest: •

Gemeente kiest voor maximale variant van de sluitende aanpak (niet alleen nieuwe instromers in de bijstand, maar ook huidige, arbeidsplichtige cliëntenbestand wordt een passend traject aangeboden).

•

Gemeente kiest voor geïntegreerde oplossing op maat voor iedere werkzoekende.

•

Gemeente wil optimaal gebruik maken van de cliëntkennis van de sociale dienst en de knowhow van de stadsdelen, diensten en gemeentelijke uitvoeringsorganisaties.

•

Gemeente wil geen enkele werkzoekende loslaten (elke cliënt waarmee het inzetproject contact legt, wordt een volledig traject aangeboden).

•

Gemeente wil naast initiatieven aan de aanbodzijde van de markt ook nadrukkelijk aandacht geven aan de vraagzijde van de markt (werkplatforms als het Arena-initiatief).

•

Lokale, gebiedsgerichte initiatieven en een faciliterend stadsbestuur kunnen elkaar versterken.

Inzetprojecten: oplossingen op maat De gemeente brengt bij de inzetprojecten de bijstandsverlening en de activering bijeen binnen één organisatie (samengebracht rondom de casemanager), zodat het inkomenscircuit (bijstand) en werkcircuit (toeleiding) worden geïntegreerd. Het bijzondere aan de inzetprojecten is dat op basis van de mogelijkheden van de individuele cliënt gezocht wordt naar een passend traject. Na een intensieve intake bepaalt de casemanager samen met de werkzoekende welk traject wordt gevolgd. Het traject bestaat uit op maat gesneden instrumenten en kent een intensieve begeleiding. Daar waar zich belemmeringen voordoen, kan de casemanager direct passende actie ondernemen. Hij/zij beschikt immers over de bevoegdheden en de middelen. Tevens staat het de casemanager vrij om diensten en voorzieningen, die nodig zijn in een traject (bijvoorbeeld kinderopvang, schuldhulpverlening, cursus Nederlandse taal) bij derden in te kopen. De gemeente heeft de ambitie om de inzetprojecten stadsbreed in te gaan zetten. Op dit moment lopen er onder opdrachtgeverschap van de sociale dienst een experiment in Bos en Lommer (aannemer: NV Werk) en in Zuidoost (aannemer: Arbeidsvoorziening).

- 87 -

Voorbeeld inzetproject: Bos en Lommer NV Werk is aannemer van het inzetproject in Bos en Lommer en heeft in deze functie het gehele bestand van uitkeringsgerechtigden overgenomen van de gemeente. Het “inzetproject’’ wordt gekenmerkt door de volgende leidende principes: •

Eén organisatie is verantwoordelijk en aanspreekbaar op het resultaat.

•

Eén vast aanspreekpunt voor de klant (consulent verantwoordelijk voor integratie en inkomen).

•

Aanbieden van integraal product- en dienstenaanbod (zie tabel).

•

Samenbrengen van alle disciplines binnen één organisatie.

•

Aanwezigheid in de wijk om maatschappelijk draagvlak te creëren en toegankelijkheid te bevorderen.

•

Koppeling van werk en inkomen.

•

Rekening houden met de cultuur van de verschillende organisaties en medewerkers.

•

Lokaal aanbieden van faciliteiten als ICT, kinderopvang, schuldhulpverlening enzovoorts.

Integraal producten- en dienstenaanbod • • • • •

Reguliere arbeid Additionele (gesubs.) arbeid Trajectbegeleiding Scholing Zorgtraject

• • • • • •

Digitale leerwerkplaats Kinderopvang Schuldhulpverlening Sociale activering Nazorg Alle uitkeringsprodukten SD

Financiering NV Werk beschikt over voldoende financiële middelen om de werkzaamheden uit te voeren. De belangrijkste reden is dat zij alle diensten, randvoorwaarden en voorzieningen in één pand hebben gevestigd, waardoor budgetten kunnen worden samengevoegd en in totaliteit ingezet kunnen worden voor klanten (consulenten worden creatiever). Voor de beschrijving is gebruikt gemaakt van de volgende informatie: •

Werken in een vitale stad: nieuw plan werk 1998 – 2002; gemeente Amsterdam 31 maart 1999.

•

Informatie van de bestuursdienst sector MEC en regie-unit Wiw.

•

Sheetpresentatie en informatie van NV Werk over het inzetproject Bos en Lommer.

•

Gesprekken met diverse betrokkenen bij inzetprojecten.

- 88 -

Case 2: Gecombineerde Wsw-Wiw organisatie Inleiding Het betreft, van oorsprong, een Wsw-organisatie, die daarnaast de opdracht gekregen heeft van de zes gemeenten (die samen het schap vormen) om de Wiw uit te voeren. Daarnaast wordt voor een aantal gemeenten ook de ID uitgevoerd. Voor de ID zorgt de organisatie ervoor dat er een match plaatsvindt tussen kandidaten en plaatsen en zorgt daarnaast voor de begeleiding, waarvoor een vergoeding betaald wordt. De administratieve afhandeling en de salarisbetaling vindt plaats door de betrokken gemeenten. Het initiatief voor uitbreiding van de Wsw is vanuit de organisatie genomen (reeds in 1992), vooral ook vanuit het bedrijfsbelang om het volume in stand te houden dan wel te vergroten. Regie door de gemeenten De ervaring binnen de organisatie is dat er vanuit de betrokken gemeenten, op één na, geen regie gevoerd wordt. De gemeente waar dit wel het geval is heeft een duidelijk beeld van wat zij willen ten aanzien van de arbeidsmarkt en de inzet van instrumenten daarbij. Met deze gemeente worden momenteel verdergaande afspraken gemaakt over de dienstverlening (Wsw/Wiw/Rea). Deze gemeente is relatief klein, en kiest er vanuit ‘gemaks- en kwaliteitsoverwegingen’ voor om alles zoveel mogelijk met één organisatie te regelen. Op dit moment vindt ook overleg met andere gemeenten plaats over maatwerk in de dienstverlening voor hun totale bestand. Onderscheid tussen ‘doelbedrijf’ en ‘middelenbedrijf’ Na een strategiediscussie in de jaren 98-99 is besloten om een aparte divisie op te richten met als kernproduct reïntegratiediensten, waaronder trajectbegeleiding. Hieronder vallen naast de trajectbegeleiding voor Wsw’ers en de uitvoering van Wiw-trajecten, ook reïntegratiediensten in opdracht van andere opdrachtgevers dan de gemeenten uit het schap (in samenwerking met andere Wsw/Wiw-organisaties bijvoorbeeld 160 trajecten voor het GAK, waarbij er ongeveer 8 bij deze organisatie terechtkomen). Deze divisie wordt ook wel genoemd ‘het doelbedrijf’, terwijl de organisatieonderdelen waarin passende arbeid wordt geboden (soms als definitieve werkplek en soms als onderdeel van een traject) aangeduid worden als ‘middelenbedrijf’. In het ‘middelenbedrijf’ vinden we activiteiten als Industrie/Industriële detachering, Individuele detachering en civieltechnische detachering (CTD). Doordat er een aparte reïntegratie-BV is, is men in staat om afzonderlijke afspraken te maken met opdrachtgevers (waaronder ook de bovenbedoelde gemeente). De passende arbeid binnen het ‘middelenbedrijf’ is daarbij een van de instrumenten die in een traject ingezet kan worden. De aandelen van het ‘doelbedrijf’ zijn in - 89 -

handen van Beheer, waarvan de Gemeenschappelijke Regeling weer de aandelen bezit. Recent wordt er binnen de muren van de sociale werkvoorziening ook vormgegeven aan de samenwerking met een organisatie die zich specialiseert in de zorg voor verstandelijk gehandicapten. Een expertise die men in toenemende mate nodig heeft voor haar doelgroep. Vanuit het ‘doelbedrijf’ wordt de voorbereiding gedaan voor de Indicatiecommissie. De indicatiecommissie besluit over wel/geen Wsw-doelgroep. Indien een persoon die voorgedragen wordt geen Wsw-indicatie krijgt, bekijkt ‘het doelbedrijf’ of er andere financieringsbronnen te vinden zijn voor deze mensen, om ze toch te kunnen helpen. Organisatiemodel en financiële hoofdstromen Het organisatiemodel is weergegeven in onderstaande figuur. Hierin zijn tevens de belangrijkste financiële stromen tussen de verschillende onderdelen weergegeven.

Subsidie Wsw’ers

Salaris Wsw’ers

Gemeenschappelijke regeling

Vergoeding Wsw’ers

Beheer BV Kosten Salarissen WIW’ers

Kosten Vergoeding voor Wsw’ers

Reïntegratiediensten

Middelen BV

Salariskosten WIW’ers Trajectbegeleiding Wsw Inleenvergoeding WIW Derden als opdrachtgever Begeleiding ID

Toegevoegde waarde

Figuur 3: Organisatie en belangrijkste financiële stromen

- 90 -

Een korte toelichting op dit plaatje: •

de Wsw’ers zijn in dienst van het schap en daar vindt ook de salarisbetaling plaats op basis van de subsidies. De Wsw’ers zijn werkzaam binnen ‘het middelenbedrijf’, dat hiervoor een vergoeding betaalt aan Beheer, die dit één-op-één doorsluist naar de Gemeenschappelijke Regeling;

•

voor de Wiw’ers is het reïntegratiebedrijf gemandateerd werkgever vanuit de gemeenten. De salariskosten die hiervoor binnenkomen vanuit de gemeente worden één-op-één omgezet naar salaris voor de Wiw’ers;

•

de inkomsten van de verschillende onderdelen van het ‘middelenbedrijf’ bestaan uit de toegevoegde waarde die gerealiseerd wordt op de activiteiten;

•

de inkomsten van het reïntegratiebedrijf bestaan uit: o

inleenvergoedingen voor Wiw’ers, ter dekking van de apparaatskosten;

o

marktconforme vergoeding voor trajectbegeleiding van Wsw’ers vanuit het ‘middelenbedrijf’;

o

contractinkomsten voor opdrachten van derden;

o

vergoeding voor de begeleiding rondom de ID;

o

vanuit Beheer, verantwoordelijk voor de gehele infrastructuur, worden kosten doorbelast, bijvoorbeeld huur op basis van gebruikt aantal vierkante meters en voor kosten van de administratie etcetera;

•

voor de verrekening van kosten/opbrengsten tussen het ‘doelbedrijf’ en ‘middelenbedrijf’ bij de inzet van het ‘middelenbedrijf’, voor de reïntegratie van personen in opdracht van derden, worden nu de eerste ervaringen opgedaan. Verrekening tussen beide bedrijven gebeurt op basis van de mate van begeleiding die nodig is binnen het ‘middelenbedrijf’ enerzijds en de opbrengsten voor het ‘middelenbedrijf’ anderzijds (mate van productiviteit). De consequentie hiervan kan zelfs zijn dat er een positieve geldstroom terugstroomt naar het ‘doelbedrijf’.

Financiële prikkels gericht op uitstroom? Kijkend naar financiële prikkels, gericht op uitstroom binnen de Wsw, in de begroting moeten we constateren dat deze niet aanwezig zijn. Door het bedrijf wordt gesteld dat ongeveer 5% van de Wsw-populatie op dit moment (zeker gegeven de conjunctuur) uit zou kunnen stromen naar regulier werk. Deze uitstroommogelijkheden bestaan met name voor de populatie van vóór 1-1-1998. De salariëring en rechtsbescherming van deze werknemers ligt op een zodanig niveau dat er nauwelijks prikkels zijn voor deze medewerkers om uit te stromen. Daarnaast heeft uitstroom nauwelijks aandacht vanuit de organisatie omdat door het hebben van deze

- 91 -

groep de mogelijkheid blijft bestaan om voor de rest zinvol werk te kunnen blijven genereren. Naast bedrijfseconomische motieven spelen ook de volgende aspecten: •

hoogwaardiger werk verhoogt het plezier en de betrokkenheid;

•

daarbij ontstaat de mogelijkheid om een grotere variëteit aan passend werk te bieden waardoor er meer ontwikkelingsmogelijkheden bestaan;

•

voor de positie van de Wsw’ers binnen de gemeenschap is het goed om te werken bij een organisatie die meer is dan alleen een plek voor begeleidingstherapie (zeker ook de ouders van de betrokkenen vinden dit belangrijk).

Voor deelname aan Begeleid werken bestaat bij betrokkenen nauwelijks belangstelling, vanwege dezelfde nadelen voor de Wsw-medewerkers. Wel streeft men er naar om het aantal detacheringen van Wsw-medewerkers op te voeren. Dit vanuit de doelstelling om zoveel mogelijk Wsw-medewerkers ‘buiten de muren’ van de sociale werkvoorziening te laten werken en op deze wijze de kloof tussen werken binnen de sociale werkvoorziening en binnen reguliere werkomgevingen te verkleinen. Ook binnen de uitvoering van de Wiw moet geconstateerd worden dat er tot op dit moment geen sprake is van financiële prikkels. Wel zijn de volgende inspanningsafspraken gemaakt met de opdrachtgevende gemeenten (voor de instroom vanaf 1-1-98): •

uitstroom uit de Wiw is doelstelling, waarbij men een contract krijgt voor 2 jaar met de mogelijkheid voor verlenging met 2 jaar. Er vindt eerst een voortraject plaats, waarin uitsluitsel gegeven wordt over ‘instappen in een Wiw-traject met uitstroomdoelstelling’ of terug naar de uitkering;

•

onder uitstroom uit de Wiw wordt verstaan, uitstroom naar de Wsw of naar regulier werk. Voor de ex-banenpoolers wordt het jaar 2001 gebruikt om het bestand te analyseren en ook voor deze mensen te kijken wat het beste vervolgtraject is, waarbij de ID ook een uitstroommogelijkheid is. Geconstateerd moet worden dat er echter nauwelijks ID-banen beschikbaar zijn;

•

tot op dit moment gaat het om inspanningsverplichtingen, waarbij geen sancties afgesproken zijn. In de toekomst zal dit anders worden.

Samenvattend: geen financiële prikkels, maar wel een oriëntatie op uitstroom gericht handelen. Er wordt op dit moment onderhandeld met de opdrachtgevende gemeenten om te komen tot resultaatgerichte afspraken in plaats van inspanningsgerichte afspraken. Dit moet het model voor de toekomst worden. Hieronder vindt u een korte beschrijving van de achterliggende gedachten. - 92 -

Een model voor de toekomst Een belangrijk uitgangspunt is dat er binnen de gemeenten vooralsnog voldoende aanbod is in fase 4, waarvoor inzet van de Wiw/Wsw-infrastructuur bij kan dragen aan uitstroom naar werk. Onder werk wordt in dit geval verstaan elke vorm van zinvol werk (regulier en gesubsidieerd, zoals boven benoemd bij de Wiw). De principes die men wil hanteren zijn de volgende: •

de opdrachtgever financiert het voortraject, noodzakelijk voordat daadwerkelijk aan ‘werk’ gedacht kan worden;

•

indien de betrokkene na dit voortraject een gesubsidieerde dienstbetrekking krijgt hoeft de opdrachtgever alleen de loonkosten voor zijn rekening te nemen;

•

de apparaatskosten worden volledig betaald uit de inleenvergoedingen (de ervaring van het laatste jaar geeft aan dat dit mogelijk is);

•

voor deze groep worden uitstroomdoelstellingen overeengekomen (kan dus zijn richting Wsw, of regulier) onder de voorwaarde dat de gemeenten voldoende kandidaten blijven aanleveren, zodat de benodigde infrastructuur in stand gehouden kan worden.

- 93 -

Bijlage 3 Samenstelling klankbordgroep en begeleidingscommissie Klankbordgroep: •

Frank Kentin (VNG)

•

Nicole van der Wekken (VNG)

•

Henk Kronenberg (NOSW)

•

Bor Veen (LIW)

Begeleidingscommissie (SZW): •

Feite Hofman

•

Ton Janusch

•

Fred Martinot

•

Servaas Toebosch

•

Jan Flinkenflögel

- 94 -

Literatuurlijst VNG, Kiezen voor uitstroom, juni 2000 Research voor Beleid, Activeringsinstrumenten in de bijstandswet, SZW december 1999 LISV, Informatie over reïntegratie van arbeidsgehandicapten Verslagperiode juli 1998 t/m juni 1999 statistieken, SZW december 1999 Ctsv, Augustusrapportage arbeidsongeschiktheidsverzekeringen 1999, 1999 TNO Arbeid, Het Arbo-dienstpanel. Rapportage derde peiling: de ervaringen met één jaar REA; De uitvoering van de Wet REA door de uitvoeringsinstellingen, 1998 Andersson Elffers Felix, Inschakelen naar werk: Benchmark Wiw-organisaties vier grote steden, juni 2000 NIA TNO, Criteria voor de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten, ISBN 90-6363-178-3, januari 1998 SZW, directie Toezicht, Doeltreffendheid uitvoering Abw 1998. Uitstroombevordering en sociale activering, 1998 WRR, Doorgroei van arbeidsparticipatie, ISBN 90 12 09070 9, 2000 SZW, Evaluatie “Tijdelijke subsidieregeling experimenten versterking toeleiding en bevordering, september 2000 SZW, Gemeentelijk activeringsbeleid in nieuw perspectief, 2000 NYFER, Bijstand op maat, 2000 SZW, Lijnen naar de toekomst: evaluatie Abw 1996-1999, feb. 2000 Socialistische Partij, Gevangen in banenplannen, 1999 Gemeente Den Haag, Evaluatie subsidieregeling werkervaringsplaatsen, 28 juni 2000 M.M.Y. de Klerk (red.) - Den Haag Sociaal en Cultureel Planbureau (Cahier nr. 168) Rapportage gehandicapten 2000. Arbeidsmarktpositie en financiële situatie van mensen met beperkingen en/of chronische ziekten, ISBN 90-377-00-136, juli 2000. Berenschot, EIM i.o.v. SZW,Vooronderzoek gemeentelijke monitor scholing en activering, mei 2000 TNO Arbeid, Private intermediairs arbeidstoeleiding: rapportage inventarisatiestudie, ISBN 90-6363-178-3, 1999 SZW, Een Quick Scan over de uitbesteding bij 24 gemeenten (exclusief de G4) De Algemene Rekenkamer, Uitvoering toezicht gemeentelijke sociale-zekerheidswetten, juni 1999 Stichting van de Arbeid, Verkennende analyse WAO, december 2000 NYFER, Benchmark gemeentelijk arbeidsmarktbeleid, ISBN 90 76443 12 2, oktober 1999

- 95 -

Van den Brande en G. Homburg, SZW Op een presenteerblaadje? De Wet REA door werkgevers beoordeeld: eindrapport B, 2000 LISV, uitgevoerd door TNO Arbeid, De uitvoering van de Wet REA door de uitvoeringsinstellingen; een kwalitatief onderzoek, juli 2000 Deloitte & Touche Bakkenist i.o.v. SZW, Gemeentelijk Activerende Arbeidsmarktbeleid, mei 2000 Ernst & Young i.o.v. VNG, Uitstroom naar werk vanuit de SW: een kwestie van kiezen, mei 2000 Staatssecretaris van SZW, Brief aangaande ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, 14 april 2000

- 96 -