00000000
(pb)
Beslissingen van de gemeenten betreffende de terbeschikkingstelling van sportinfrastructuur. De sportclubs beoefenen dikwijls hun sportieve activiteiten in de gebouwen of de terreinen van de gemeenten. Bijgevolg worden de clubs geconfronteerd met gemeentelijke beslissingen zowel op het ogenblik van de gunning van hun gebruiksrecht als, desgevallend, tijdens de looptijd van de overeenkomst. De gemeente dient het wettelijke kader te respecteren waarbinnen haar bevoegdheden zich situerer, en kan bijgevolg niet arbitrair handelen. Er bestaat een juridische controle. In onderhavig artikel zal eerst het juridisch kader besproken worden dat toepasselijk is en vervolgens zullen de opeenvolgende verhaalsmogelijkheden besproken worden waarover de club beschikt om zich te verzetten tegen de gemeente in het kader van het gebruik van de terreinen of gebouwen die hen ter beschikking gesteld worden. Onderhavig artikel geeft enkel een algemeen beeld, gezien de beperkte draagwijdte van dit artikel en de complexiteit van de materie, en is opgebouwd uit een aantal concrete vragen. 1. Wie kent het gebruiksrecht toe?
Indien de gemeente of een andere openbare instelling eigenaar is van de installaties, is niet per definitie het gemeen recht toepasselijk. Zoals in het hiernavolgende punt zal aangetoond worden, kunnen de goederen die behoren tot het openbaar domein van de gemeente onder bepaalde voorwaarden in huur gegeven worden; de betreffende goederen kunnen evenwel eveneens het voorwerp uitmaken van eenzijdige beslissingen of domaniale vergunningen uitgaande van de gemeente en meer bepaald het orgaan belast met het beheer. Het college van burgemeester en schepenen is belast met het beheer van de gemeentelijke eigendommen binnen de context van de algemene bepalingen vastgesteld door de gemeenteraad. De betreffende bevoegdheid kan binnen de gemeente, desgevallend gedelegeerd worden naar de gemeentesecretaris of naar andere leden van de gemeentelijke diensten. De Raad van State heeft er dienaangaande aan herinnerd dat de beslissing om een concessie af te sluiten dient genomen te worden door de gemeenteraad, daar waar de onderhandelingen en de ondertekening kan toevertrouwd worden aan het college van Burgemeester en Schepenen1. Het komt eveneens voor dat de gemeente het gebruik van de gemeentelijke gebouwen gereglementeerd heeft (bijvoorbeeld een sportief complex). Het College van Burgemeester en Schepenen kan eveneens tijdelijke gebruiksrechten toekennen van gemeentelijke goederen, mits in achtneming van hun bestemming (bijvoorbeeld het recht toegekend aan een sportclub om een zaal van de school te gebruiken). Het is eveneens mogelijk dat een gemeente het beheer van een sportief centrum, bij overeenkomst (bijvoorbeeld een concessie van een openbare dienst) heeft toevertrouwd aan een derde, aan een VZW of aan een autonoom gemeentebedrijf. 1
R.V.S. n° 174.964 van 25 september 2007, Rudelopt
1/6
00000000
(pb)
2. Maken de goederen die door de gemeente ter beschikking worden gesteld deel uit van hun openbaar domein of hun privaat domein?
Deze vraag is complexer dan op het eerste zicht lijkt, aangezien hieromtrent grote controverse bestaat. Het antwoord op deze vraag is bepalend teneinde uit te maken onder welk juridisch stelsel het gebruik van de sportinfrastructuur valt: indien het goed behoort tot het privaat domein van de gemeente zal het gemeen recht toepasselijk zijn ( huur, precair gebruik…..), indien daarentegen het goed behoort tot het openbaar domein van de gemeente zullen de bepalingen betreffende de concessie of betreffende de éénzijdige domeinvergunning toepasselijk zijn . Aangezien de wetgever de notie “openbaar domein” niet expliciet geregeld heeft, bestaat er heel wat controverse betreffende het feit of een gemeentelijk goed toebehoort aan het ene of het andere domein. Het is bijgevolg aan de hand van een analyse van de rechtspraak en rechtsleer dat de notie “openbaar domein” gedefinieerd wordt. Het Hof van Cassatie heeft een zeer strikte definitie gegeven aan de term “openbaar domein”: een goed behoort tot het openbaar domein indien het betreffende goed, conform een expliciete of impliciete beslissing van een overheid, bestemd is voor het gebruik van iedereen, zonder onderscheid van persoon2. . Conform de rechtsleer en de rechtspraak ten gronde kan men er van uitgaan dat een goed tot het openbaar domein van een gemeente behoort indien het betreffende goed in uitvoering van een stilzwijgende of expliciete beslissing, noodzakelijk is voor een openbare dienst en bestemd is voor het gebruik door de gemeenschap. Bijgevolg behoren de openbare wegen, de bevaarbare waterlopen, de openbare parkings die de overheid toebehoren, tot het openbaar domein. In het licht van de definiëring door de rechtsleer en de rechtspraak, kan men stellen dat een sportcentrum dat toebehoort aan de gemeente, speciaal geconcipieerd is voor openbaar gebruik en open is voor iedereen. De Rechtbank van Brugge heeft in een vonnis dat intussen reeds 30 jaar oud is geoordeeld dat het gemeentelijk zwembad evenals de daaraan gelinkte cafetaria behoren tot het openbaar domein3 Hieruit volgt dat, er van uitgaande dat een gemeentelijk sportcentrum behoort tot het openbaar domein, de gebruiksmodaliteiten zeer specifiek zijn: zij worden éénzijdig door de gemeenteraad bepaald. De betreffende gebruiksmodaliteiten kunnen eveneens het voorwerp uitmaken van domeinconcessies, administratieve overeenkomsten dewelke aan de gemeente een grotere manoeuvreerruimte bieden dan de overeenkomsten die onderworpen zijn aan het gemeen recht. Een deel van de rechtsleer, hierin gesteund door een recente uitspraak van het Hof van Cassatie4 bevestigt dat zakelijke of persoonlijke rechten kunnen toegekend worden op openbare domeinen, zoals de rechten die voorvloeien uit een huurovereenkomst, voor zover hierdoor de bestemming voor publiek gebruik niet in het gedrang komt. Een overeenkomst betreffende een openbaar 2
Cass., 1ste kamer, 18 mei 2007, www.cass.be; Rb. Brugge, 30 juni 1976 Res et jura imm., 1977, p 101 ; 4 Cass., 1ste kamer, 18 mei 2007, www.cass.be, hetwelk expliciet het toekennen van zakelijke rechten op openbare goederen aanvaardt, onder bepaalde voorwaarden; 3
2/6
00000000
(pb)
domein dat zodanig is opgesteld dat het precair blijft maar door de overheid aangepast kan worden aan de noodwendigheden van het algemeen belang, dient toegelaten te worden5. Indien een gemeentelijk gebouw tot het privé domein van de gemeente behoort, zijn dezelfde organen binnen de gemeente bevoegd voor het beheer hiervan. De hoedanigheid van de rechten is evenwel verschillend: op de goederen die behoren tot het privaat domein zijn dezelfde bepalingen toepasselijk als degene die toepasselijk zijn op de goederen van natuurlijke of rechtspersonen. 3. Welke zijn de bevoegdheden van de gemeente betreffende de gebruik Elke gemeente dient een “sportbeleidsplan6” uit te werken, wat los staat van elke domaniale kwestie. De vraag betreffende het gebruik en de toegankelijkheid voor de diverse clubs en individuen worden hierin opgenomen, binnen de context van de “interactieve bestuursstijl “ die een dialoog met de verenigingen met zich meebrengt. 3.a Op het ogenblik van de eenzijdige vergunning of het afsluiten van een overeenkomst. Wanneer een exclusieve vergunning toegekend wordt betreffende een openbaar domein, dient de gemeente de algemene principes van het administratief recht te respecteren met name de principes van gelijkheid en non-discriminatie. De gemeente kan van deze algemene beginselen slechts afwijken omwille van objectieve, proportionele en wettelijk geoorloofde redenen. Zo kan bijvoorbeeld de gemeente de toegang tot een sportcentrum niet weigeren aan een groep turners omwille van de politieke overtuigingen die de betreffende groep verkondigt7. Hetzelfde geldt indien er een concessieovereenkomst is afgesloten. Indien het goed toebehoort tot het privaat domein van de gemeente zullen de rechten van de club geregeld worden door een overeenkomst. Indien er geen geschreven overeenkomst is opgesteld, zal de inhoud van deze overeenkomst afgeleid kunnen worden uit de briefwisseling tussen partijen of de wijze van uitvoering (bijvoorbeeld: het regelmatig betalen van een huurprijs of een vergoeding, het vaststellen van een uurrooster). Indien dergelijke rechten toegekend worden op goederen, die behoren tot het privaat domein van de gemeente, dienen eveneens de hoger uiteengezette algemene principes van het administratief recht gerespecteerd te worden. 3.b
Tijdens de gebruik
Indien het goed deel uitmaakt van het privaat domein van de gemeente kunnen de partijen, in principe en behoudens indien de overeenkomst het anders voorziet, niet eenzijdig de draagwijdte van hun contractuele verbintenissen wijzigen. Bijgevolg kan, binnen de context van een huurovereenkomst, de verhuurder noch het gehuurde goed wijzigen noch het genotsrecht van de 5
D. Lagasse, «Remise en cause par la Cour de Cassation de l’indisponibilité du domaine public ? », nota onder Cass., 1ste kamer, 18 mei 2005, Rev.Not., 2007p. 642 en 643 ; 6 Decreet van 7 maart 2007 houdende de subsidiëring van gemeente- en provinciebesturen en de Vlaamse Gemeenschapscommissie voor het voeren van een Sport voor Allen-beleid (B.S. 4 mei 2007 ) en Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 ter uitvoering van het decreet van 9 maart 2007 houdende de subsidiëring van gemeente- en provinciebesturen en de Vlaamse Gemeenschapscommissie voor het voeren van een Sport voor allenbeleid (B.S. 13 september 3007); 7 R.v.State, Arrest nr 16.943 dd. 25 maart 1975, geciteerd door D. DEOM, Rép. Not., tome XIV, livre VII, p. 167
3/6
00000000
(pb)
huurder wijzigen. Binnen die context kunnen evenmin de bepalingen van de overeenkomst (bijvoorbeeld het uurrooster) eenzijdig gewijzigd worden. Het is echter wel mogelijk dat van het gemeen recht afwijkende bepalingen in de betreffende overeenkomst opgenomen worden, ten gunste van de gemeente, ingegeven door het algemeen belang. Dit geldt niet voor het privatief gebruik van het openbaar domein. Het veranderlijkheidsbeginsel, dat belangrijk is in het kader van de openbare dienst, moet de administratie de mogelijkheid geven om de voorwaarden van deze privatieve activiteiten te wijzigen teneinde deze aan te passen aan de vereisten van algemeen belang. Men gaat er in het algemeen eveneens van uit dat de vergunning om het openbaar domein te gebruiken voor privatieve doeleinden (bijvoorbeeld het installeren van terrassen op een openbare weg, of de mogelijkheid die aan een club geboden wordt om een sportief complex elke maandag te gebruiken van 17u tot 22u) in bepaalde omstandigheden kan gewijzigd worden zoals bijvoorbeeld indien de gebruiker bepaalde voorwaarden niet respecteert of indien de omstandigheden gewijzigd zijn. Het recht om het domaniaal gebruik te wijzigen of te beëindigen is evenwel niet absoluut: het recht moet steeds ingegeven omwille van gerechtvaardigde reden en steeds uitvoerig gemotiveerd zijn. De wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen is van toepassing op besluiten van provinciale en gemeentelijke overheden en verplicht het gemeentelijk orgaan, belast met het beheer, om elke beslissing uitvoerig te motiveren. Bijgevolg, indien het recht ingetrokken wordt of gewijzigd wordt mits respect van de desbetreffende wetten en reglementeringen en de algemene principes, zoals hierboven uiteengezet, kan deze regelmatige intrekking of wijziging gebeuren zonder dat er een opzegtermijn moet gerespecteerd worden, of zonder dat er een vergoeding dient betaald te worden. Behoudens indien het betreffende recht door de gemeente onwettig is uitgeoefend, wordt er geen vergoeding uitbetaald. 4. Welke zijn de verhaalsmogelijkheden tegen de beslissingen van de gemeente? Er zijn twee verhaalsmogelijkheden tegen de beslissingen van de gemeente betreffende het gebruiksrecht van openbaar domein: beroep bij de Raad van State en het vatten van de Rechtbanken en Hoven. De eerste mogelijkheid, met name beroep bij de Raad van State, is enkel mogelijk voor eenzijdige handelingen. De Raad van State zal de wettelijkheid van de administratieve handelingen beoordelen. Haar bevoegdheden zijn immers beperkt: de Raad van State kan de onwettige handelingen schorsen of annuleren, op voorwaarde dat zij binnen de 60 dagen na de kennisgeving van de beslissing gevat wordt. In de praktijk is het zo dat een procedure tot nietigverklaring doorgaans meerdere jaren in beslag neemt en de procedure tot eenvoudige schorsing doorgaans enkele maanden. Enkel een hoogdringende schorsing kan tot een snelle oplossing leiden, maar dit zal enkel mogelijk zijn voor zover de verzoeker aantoont dat: 1)de handeling van de gemeente illegaal is, 2) er effectief een hoogdringendheid is, 3) zware schade heeft geleden die bovendien moeilijk te herstellen is, met andere woorden een schade die onmogelijk door het betalen van een schadevergoeding kan gecompenseerd worden. De Raad van State heeft zich reeds bevoegd verklaard om binnen het kader van een overeenkomst tussen partijen, de eenzijdige handeling van een gemeente die eruit bestond op eenzijdige wijze een eind te stellen aan een concessie, te annuleren. Met andere woorden,
4/6
00000000
(pb)
volgens een complexe theorie betreffende het werkelijke voorwerp van het beroep, is de Raad van State bevoegd indien de zuivere wettelijkheid van een eenzijdige administratieve handeling wordt betwist, zelfs indien deze eenzijdige administratieve handeling genomen is binnen het kader van een overeenkomst. Daar staat tegenover dat de rechtbank in burgerlijke zaken gevat dient te worden indien de verzoeker aanspraak maakt op een subjectief recht (zoals de rechten die voortspruiten uit een overeenkomst). Indien het geschil gaat om een precair gebruik, zullen de Hoven en Rechtbanken enkel gevat kunnen worden indien de onwettelijke handeling schade heeft veroorzaakt. In het algemeen kan gesteld worden dat de sportclubs de Hoven en Rechtbanken niet zullen kunnen vatten indien zij geen rechten kunnen laten gelden voortvloeiend uit de overeenkomst. Meerdere Rechtspraak heeft de overeenkomst betreffende het gebruik van openbaar domein geherkwalificeerd als een concessie. Indien er in de overeenkomst betreffende een openbaar domein geen clausules ingebouwd zijn die het respect voor de bestemming en het precaire gebruik garanderen, dan zullen deze overeenkomsten nietig verklaard worden door de Hoven en Rechtbanken. Niettemin zal de gemeente die de overeenkomst wijzigt of verbreekt omwille van het algemeen belang , toch steeds de club moeten vergoeden. 4.b In het kader van de terbeschikkingstelling van de goed dat tot het openbaar domein behoort De rechtspraak laat toe dat de gemeenten in hun overeenkomsten bepalingen inlassen die afwijken van het gemeen recht, zelfs voor de goederen die tot hun privaat domein van de gemeente behoren wat trouwens voorzien is conform artikel 1712 van het Burgerlijk Wetboek. In principe kunnen enkel de gewone Rechtbanken gevat worden ingeval van betwisting betreffende de dergelijke overeenkomsten.
5. Indien het goed beheert wordt door een VZW of door een andere persoon dan een openbare overheid Binnen deze context zijn, in principe enkel het gemeen recht en bijgevolg de Rechtbanken en Hoven bevoegd, met uitsluiting van de Raad van State.
Besluit Uitgaande van de courante praktijk, komt men al snel tot de vaststelling dat onderhavige materie op heel wat moeilijkheden en onzekerheden stuit. Er bestaan heel wat controverses, en niet in het minst betreffende het feit of een sportinfrastructuur behoort tot het openbaar domein dan wel het privaat domein. Diegenen die de gemeente beheren, evenals de clubs doen er goed aan om zich bij voorbaat goed te bezinnen over de aard van hun overeenkomst en vervolgens expliciet en precies hun rechten en verplichtingen te definiëren. Elke specifieke situatie, (betrokken partijen, aard van het gebouw, mogelijke overeenkomsten en vergunningen ….) dient zorgzaam onderzocht te worden alvorens te bepalen welke type
5/6
00000000
(pb)
overeenkomst of vergunning desbetreffende wenselijk is. Hetzelfde dient te gebeuren indien een club zich wenst te verzetten tegen beslissingen inzake de terbeschikkingstelling van sportinfrastructuur.
Laurent DELMOTTE Vanden Eynde Legal
[email protected] www.vdelegal.be
6/6
