WIE WATER DEERT, DIE WATER KEERT, WATER KEREN MOET JE LEREN

“WIE WATER DEERT, DIE WATER KEERT, WATER KEREN MOET JE LEREN” Een onderzoek naar de geleerde lessen van het Hoogheemraadschap van Delfland bij recente crises.

COMMANDEURSSCRIPTIE

Leergang MCDm/Commandeursopleiding 1999-2001

Opgesteld door: Martin Evers Voorjaar 2000

VOORWOORD Deze commandeursscriptie is tot stand gekomen in het kader van mijn deelname aan de 2e Leergang Master of Crisis- and Disastermanagement. De scriptie biedt toegang tot het commandeursexamen dat aan het eind van het 1e jaar van de leergang zal worden gehouden. De scriptie sluit aan bij mijn binnenlandstage die ik in januari 2000 bij het Hoogheemraadschap van Delfland te Delft heb gelopen. De resultaten van deze stage, verwoord in het stageverslag, zijn bij het opstellen van deze scriptie benut.

Zoals de titel van de scriptie tracht duidelijk te maken, gaat de scriptie in op de vraag of en hoe organisaties leren van (de voorbereiding) op crisissituaties. Het Hoogheemraadschap van Delfland heeft daarbij voor mijn onderzoek een aantal voordelen. De organisatie is een overheidsorganisatie die temidden van rijksoverheid, provincie en gemeenten functioneert. De organisatie is de afgelopen twee jaar getroffen door een drietal feitelijke crises en heeft daardoor nauw moeten samenwerken met de Hulpverleningsregio Haaglanden, mijn toenmalige werkgever. Dat ik daarnaast stamhouder ben van een geslacht van watermolenaars (“sinds 1795”), zegt iets over mijn affiniteit met het onderwerp water(beheersing); daarvoor hoef je niet per se van koninklijke bloeden te zijn.

Op het risico dat ik hierbij mensen vergeet te noemen, gaan mijn oprechte dank en complimenten uit naar de volgende personen. In de eerste plaats naar alle personeelsleden van het Hoogheemraadschap van Delfland die mij, op welke wijze dan ook tijdens mijn stage en daarna hebben geholpen. Speciaal wil ik hierbij Jan van der Kolff, (Sectorhoofd Waterkeringen) mijn stagebegeleider noemen. Met hem kon ik steeds openhartig en zonder terughoudendheid van gedachten wisselen. Jacques Bouwman en Ton Pex ((senior) medewerkers beheer en onderhoud), met wie ik een kamer en regelmatig mijn gedachten mocht delen. Vervolgens gaat mijn dank uit naar mijn scriptiebegeleider Menno van Duin, die niet alleen als mijn klankbord bij het opstellen van deze scriptie heeft gefungeerd. Ook is zijn promotie-onderzoek “Van rampen leren” bij mijn onderzoek als theoretisch kader gebruikt. Mijn vrouw en kinderen bedank ik voor hun steun tijdens mijn onderzoek, er waren momenten dat ik er even niet voor hen kon zijn. Tenslotte noem ik mijn grootvader, Dirk Evers sr. (*1905) gewezen watermolenaar van de Neckermolen te Wormerland. Aan hem draag ik deze scriptie op.

Wie water deert, die water keert, water keren moet je leren. Pagina 2

SAMENVATTING Deze scriptie gaat in op de vraag in hoeverre het Hoogheemraadschap van Delfland heeft geleerd van drie recente crises en wat daarvan de invloed is geweest op de preparatie. Als theoretisch kader wordt gebruik gemaakt van het promotie-onderzoek van van Duin, “Van rampen leren”. Het onderzoek is vooral gebaseerd op archiefonderzoek en gesprekken en een interview gehouden tijdens een binnenlandstage van de leergang MCDm (1999-2001). Het onderzoek wijst uit, dat Delfland van de recente crises heeft geleerd. Gezien de korte tijd sinds de drie crises, is nog niet waarneembaar in hoeverre hier sprake is van structureel of van symbolisch leren. Voor zover van leren sprake is, strekt dit zich wel uit vanaf pro-actie tot en met de crisisbestrijding zelf, dus over het hele spectrum. Het onderzoek doet een aantal aanbevelingen aan Delfland om optimaal van leren te kunnen profiteren. Aanbevolen wordt om de organisatorische verankering van de crisisvoorbereiding te verbeteren. Ook wordt aanbevolen de afstemming met de algemeen bestuurlijke keten te verbeteren. Tenslotte wordt aanbevolen het “leren leren” sterk te stimuleren.


INHOUDSOPGAVE


1. INLEIDING Het in deze scriptie beschreven onderzoek heeft plaatsgevonden in het kader van mijn deelname aan de 2e Leergang Master of Crisis- and Disastermanagement. Het in de vorm van een scriptie vervatte onderzoek geeft toegang tot het Commandeursexamen aan het einde van het eerste jaar van de leergang. Mijn stageverslag “Wie water deert, die water keert”1 over de voorbereiding van het Hoogheemraadschap van Delfland op crises, sloot ik af met een citaat uit een toespraak van sir Winston Spencer Churchill: “Nothing concentrates the mind better than the prospect of drowning.” Churchill sprak deze gedenkwaardige woorden tot het Britse Lagerhuis, naar aanleiding van de watersnoodramp die ons land in 1953 had getroffen. Aansluitend bij deze Churchilliaanse oneliner, gaat deze scriptie in op de vraag: “How to keep the minds concentrated on the prospect of drowning ?” De centrale vraag van het onderzoek dat ten grondslag ligt aan deze scriptie luidt dan ook:

“In hoeverre heeft het Hoogheemraadschap van Delfland geleerd van de drie recente crises en wat betekent dit voor de preparatie?”

Deze centrale vraag valt uiteen in een aantal deelvragen, te weten: •

Wat is de rol van Delfland voor, tijdens en na de onderzochte crises?

•

Op welke wijze heeft Delfland kennis verworven van de betreffende crises?

•

Hoe probeert Delfland na de crises aanpassingen te realiseren en maatregelen te nemen?

•

Hoe probeert Delfland de verworven kennis te verspreiden naar andere overheden?

Mondiaal gezien is sprake van een enorme toename van het aantal door meteorologische en/of klimatologische omstandigheden veroorzaakte natuurrampen. Dit type rampen veroorzaakt in toenemende mate schade en slachtoffers, de kerststorm die over Frankrijk en Zuid-Duitsland raasde mag hierbij als sprekend voorbeeld dienen. Maar ook ons land is (watersnood 1953, wateroverlast 1995/1998/1999) en zal niet aan rampen ontkomen waarvan de primaire oorzaak bij het weer ligt. De vraag of de optredende weersomstandigheden een door de mens te beïnvloeden oorzaak hebben, valt overigens buiten het bestek van dit onderzoek. Het weer wordt in dit onderzoek als een gegeven beschouwd. Tot nu toe lijkt het erop, dat de overheden zich vooral hebben voorbereid op de ramptypen die hun oorzaak vinden in industrie en/of transport en niet zozeer op natuurrampen. Bij de voorbereiding op “natte” natuurrampen spelen de waterschappen een belangrijke en ook bijzondere rol. Het is hierdoor interessant om te zien op welke wijze een sector-verantwoordelijke overheid (een waterschap) zich niet alleen op dit soort ramptypen heeft voorbereid; maar ook daadwerkelijk een drietal crises heeft meegemaakt en daarvan lessen heeft geleerd.

1

Evers M, Wie water deert, die water keert, pagina 20


Daarmee is het onderzoek niet alleen relevant voor degenen die bij waterschappen belast zijn met enige verantwoordelijkheid ten aanzien van de voorbereiding op crises, maar uitdrukkelijk ook voor degenen die een gelijksoortige verantwoordelijkheid hebben bij de operationele diensten, de gemeentelijke en regionale brandweren in het bijzonder. Het onderzoek is direct na het beëindigen van mijn binnenlandstage, dus begin februari 2000, gehouden. De gebeurtenissen naderhand, zowel binnen als buiten het Hoogheemraadschap van Delfland (verder Delfland te noemen), zijn in deze scriptie niet betrokken. Een uitzondering heb ik gemaakt voor het door het NIBRA gepubliceerde onderzoek naar de “Melasseramp”. Dit onderzoek komt terug in één van de “capita selecta”, onderwerpen die raken aan het onderzoek en die in impressie in tekstkaders zijn opgenomen.

Na deze inleiding wordt eerst ingegaan op de gevolgde onderzoeksmethode. Hierbij komt onder andere aan de orde welke methode is gehanteerd en welke bronnen zijn geraadpleegd. Aansluitend wordt ingegaan op het bij het onderzoek gebruikte theoretisch kader en de daarmee gepaard gaande beperkingen en voordelen. Vervolgens komen de organisatie van Delfland, de crises die Delfland hebben getroffen en de wijze van voorbereiding op crises aan de orde. In de paragraaf “Resultaten” komt naar voren wat het onderzoek aan inzichten, gegevens en informatie heeft opgeleverd. De resultaten worden vervolgens vervat in conclusies, die op hun beurt weer leiden tot aanbevelingen. Er wordt afgesloten met een aantal (minder) relevante stellingen.


2. ONDERZOEKSMETHODE

Aan deze scriptie ligt uiteraard een onderzoek ten grondslag. In dit hoofdstuk beschrijf en verantwoord ik de toegepaste onderzoeksmethode. Deze verantwoording van de onderzoeksmethode bestaat niet alleen uit het beantwoorden van de waarom-vraag, ook de voor- en nadelen van de gekozen onderzoeksmethode, breng ik aan de orde. Teneinde voor de lezer een zo objectief mogelijk beeld te krijgen, stel ik ook mijn persoonlijke rol en de invloed daarvan op het onderzoek aan de orde.

2.1 BESCHRIJVING ONDERZOEKSMETHODE De gekozen onderzoeksmethode volgt direct uit de door mij gevolgde binnenlandstage. Tijdens deze stage heb ik onderzocht op welke wijze Delfland zich heeft voorbereid op crises. Aangezien Delfland recentelijk een drietal crises heeft meegemaakt, was het voor mij goed mogelijk gebruik te maken van de hierdoor beschikbare casuïstiek. Dit heb ik gedaan door bestudering van de verslagen en evaluatierapporten van deze crises, zoals deze in het goed gedocumenteerde archief van Delfland beschikbaar zijn. Daarnaast heb ik een literatuuronderzoek gepleegd. Dit onderzoek was vooral gericht op de regelgeving en op de casuïstiek en literatuur van andere “natte” rampen die ons land recentelijk hebben getroffen. Naast deze documenten- en literatuurstudie, heb ik een groot aantal individuele gesprekken met medewerkers van Delfland gehouden. Zonder het doel van deze, vaak informele, gesprekken expliciet te vermelden, ben ik zo veel te weten gekomen over de cultuur en mores van de organisatie. Tenslotte heb ik een plenair interview gehouden met de verantwoordelijken voor crisisvoorbereiding en –beheersing binnen Delfland. Daarbij waren zowel bestuurders als ambtenaren aanwezig (zie bijlage I).

2.2 WAAROM DEZE ONDERZOEKSMETHODE? Bij dit type onderzoek is en blijft de keuze van een onderzoeksmethode arbitrair. Er bestaat simpelweg geen blauwdruk voor een juiste aanpak, zoals bijvoorbeeld voor een onderzoek naar de toename van de gemiddelde leeftijd van Eéndagsvliegen wel het geval zou kunnen zijn. Aangezien van Duin’s “Van rampen leren” als theoretisch kader dient, is het voor de hand liggend dezelfde onderzoeksmethode te kiezen. Van Duin schrijft dat zijn onderzoek hoofdzakelijk is gebaseerd op schriftelijke stukken.1 “Hoofdzakelijk”, onduidelijk in zijn studie blijft waar de hoofdzaak begint en waar de bijzaak een rol speelt. Daarom heb ik gekozen voor een duidelijk onderscheid. De paragrafen 4.1 t/m 4.6 zijn volledig op de bestudering van documenten en/of literatuur gebaseerd. Vanaf hoofdstuk 5 zal ik, steeds onder uitdrukkelijke vermelding, ook gebruik maken van de door mij gehouden gesprekken en het plenair interview. Zoals eerder vermeld, heb ik de individuele gesprekken vooral gebruikt om een beeld van de organisatie, als plaats waar mensen samen werken en/of samenwerken, te verkrijgen. De alledaagse praktijk binnen een organisatie laat zich nu eenmaal niet in een glossy videopresentatie of gelikte bedrijfsfolder vastleggen.

1

Duin M.J. van, Van rampen leren, pagina 5


Het lag in eerste instantie in mijn bedoeling om afzonderlijke individuele interviews te houden. Door een misverstand bij het plannen kwam er een plenaire interview uit de bus.

2.3 VOOR- EN NADELEN VAN DE ONDERZOEKSMETHODE Zoals hiervoor opgemerkt, sluit de onderzoeksmethode aan bij de methode die is gevolgd in het theoretisch kader (van Duin). Vanuit het oogpunt van vergelijkbaarheid is dit ongetwijfeld een voordeel. Gelijke onderzoeksmethoden leiden tot onderling vergelijkbare onderzoeken en onderzoeksresultaten. Een nadeel van deze methode is gelegen in het feit dat de studie vooral is gericht op documenten, waarvan al te gemakkelijk wordt verondersteld dat zij een objectieve weergave van feiten en omstandigheden bieden. Vele documenten hebben een vorm en inhoud die tot stand is gekomen op basis van een gewenste uitkomst.

RAMPONDERZOEK: “MORE IS LESS” Uit de resultaten van de Parlementaire Enquête inzake de Vliegramp in de Bijlmermeer is één ding wel gebleken, over elkaar heen tuimelende onderzoeken verschaffen, in plaats van de gewenste duidelijkheid, slechts een toenemende onduidelijkheid. Bij de vuurwerkramp in Enschede lijkt, bij eerste waarneming, deze les duidelijk geleerd. Er werd snel een “zware” onderzoekscommissie ingesteld, de diverse deelonderzoeken door de diverse onderzoeksinstellingen en inspecties worden gecoördineerd (door de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding), een duidelijke deadline is gesteld. Daarmee is nog allerminst bewezen dat de lessen van “de Bijlmer” werkelijk zijn geleerd. De belangen zijn groot en niet altijd parallel, de coördinerende taak van de Inspectie Brandweer en Rampenbestrijding lijkt weinig gezagsvol en ons land kent (gelukkig) scheiding der machten en een (zeer) vrije en onafhankelijke pers. Hopelijk zal blijken dat het belang van de getroffenen en de burgers van Enschede en dit land voorop zal blijven staan en we voortaan kunnen concluderen: “Less is more”.

Er is wel sprake van een significant verschil met het door van Duin gehouden onderzoek. De factor tijd is bij dit onderzoek van een volstrekt andere dimensie. Waar van Duin gebeurtenissen heeft onderzocht uit een verder verleden, soms tot 30 jaar terug, gaat dit onderzoek over tamelijk recente gebeurtenissen. De tijdgrens ligt hier maximaal 2 jaar terug. Het feitelijk leren is derhalve nog moeilijk waarneembaar. Hooguit is een begin van leren waarneembaar. Leren is immers een proces van zien, denken, doen en communiceren. Een langdurig proces, zeker voor grotere organisaties. Het onderzoek zou ook kunnen hebben bestaan uit het interviewen van betrokkenen bij de cases en betrokkenen bij de crisisvoorbereiding. Voordeel van deze methodiek zou zijn geweest, dat door de onderzoeker zelf een objectief beeld zou kunnen worden gededuceerd uit de verzameling subjectieve beelden van de geïnterviewden. Daarin ligt tegelijkertijd het nadeel, het “objectieve” beeld moet worden gevormd door een, per definitie, subjectieve onderzoeker. Bovendien gebaseerd op getuigenissen van feiten die langere tijd achter ons liggen, en waarvan de vraag gerechtvaardigd is of het werkelijk getuigenissen zijn of veel meer meningen die naderhand gevormd zijn. Hiermee is de brug geslagen naar mijn eigen rol. Tijdens de drie beschreven crises en tot en met de binnenlandstage, was ik hoofd Operatiën van de Hulpverleningsregio Haaglanden. Uit dien hoofde was ik eerstverantwoordelijke voor de generieke planning van het grootschalig brandweer- en multidisciplinair optreden. Ik heb er dus steeds met mijn neus bovenop gezeten. Het nadeel van de korte tijdsbegrenzing is wellicht


geneutraliseerd door mijn zeer directe waarneming. Mijn directe waarneming wellicht vertroebeld door mijn eigen, toenmalige, positie.


3. THEORETISCH KADER

Als theoretisch kader bij deze scriptie heb ik de studie “Van rampen leren” van van Duin uit 1992 gebruikt. Aangezien van Duin slechts de “man-made-disasters”, de rampen met een technologische oorzaak, heeft onderzocht en in deze scriptie nadrukkelijk ook de “God-made-disasters” aan de orde komen, is een nadere nuancering van het theoretisch kader noodzakelijk. Dit hoofdstuk ga ik eerst in op het gebruikte theoretisch kader. Vervolgens worden door mij kanttekeningen bij het theoretisch kader geplaatst, die voor mijn onderzoek noodzakelijk zijn.

3.1 TWEE DIMENSIES, DRIE NIVEAU’S Van Duin herkent in zijn onderzoek twee dimensies in de oorzaken van rampen.1 Elk van deze dimensies kent drie niveau’s, het micro-, het meso-, en het macroniveau. Deze zes entiteiten zijn van belang, aangezien zij de punten vormen waarop een organisatie van rampen zou kunnen leren. De eerste dimensie van oorzaken van rampen heeft te maken met onvolkomenheden in de preventie, zoals menselijk falen, slordigheden en “normale” rampen. In deze eerste dimensie wordt tot het micro-niveau vooral het menselijk falen gerekend. Het meso-niveau heeft hier vooral betrekking op het organisatorisch falen. Het macro-niveau heeft betrekking op de “normale” rampen. De tweede dimensie van oorzaken van rampen heeft te maken met problemen bij de preparatie op mogelijke rampen en de besluitvorming en het feitelijk handelen tijdens een rampsituatie. Ook in deze dimensie heeft het micro-niveau betrekking op menselijk falen, maar nu dus tijdens het feitelijk optreden. Het meso-niveau heeft hier betrekking op de factoren van het niveau van organisaties en beleid. Op het macro-niveau gaat het hier over zaken als ontkenning van het kunnen ontstaan van een bepaald ramptype, het ontberen van een organisatie ter bestrijding van een ramp en het tekortschieten van voorbereiding, planning en slagkracht op het betreffende ramptype.

3.2 REDUCTIE VAN ZES NAAR DRIE ENTITEITEN De hierboven kort weergegeven zes entiteiten zijn niet alle bruikbaar bij mijn onderzoek. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te voeren. In de eerste plaats heeft van Duin uitsluitend “man-made-disasters” onderzocht. Daarbij is uiteraard het micro-niveau, het menselijk handelen, als oorzaak relevant. Vooral in de eerste dimensie, waarin het menselijk handelen een zeer directe relatie heeft, of althans kan hebben, met de oorzaak van de ramp. Bij geen van de door mij onderzochte crises speelt het menselijk handelen, als oorzaak voor of verergering van de ramp, een rol van enige importantie. Ook in de tweede dimensie, het menselijk handelen bij het bestrijden van de crisissituaties, is hiervan geen sprake. In de tweede plaats richt mijn onderzoek zich vooral op de rol van de organisatie die het Hoogheemraadschap van Delfland vormt. Delfland weliswaar in zijn bestuurlijke, historische en culturele omgeving, maar vooral toch Delfland. Ook binnen de verantwoordelijkheden van Delfland vinden “normale” crises eenvoudigweg plaats. 1

Duin M.J. van, Van rampen leren, pagina 231 e.v.


Geen van de drie onderzochte crises verdient het predikaat “normale” crisis, zodat het macro-niveau van de eerste dimensie evenmin relevant is. Samengevat houdt bovenstaande in, dat mijn onderzoek zich vooral richt op het meso-niveau van de beide door van Duin beschreven dimensies, alsmede het macro-niveau van de tweede dimensie.


4. ORGANISATIE EN CRISES

Delfland is een waterschap ingevolge de Waterschapswet. Het waterschap is dé overheidsinstantie die belast is met de waterstaatkundige zorg in een toegewezen gebied, het beheersgebied. Delfland is één van de oudste waterschappen, het is opgericht in 1289 door Floris V. Naast Delfland kent ons land nog zo’n 60 waterschappen. 4.1 DE TAKEN1 Delfland heeft drie primaire taken, te weten: • De zorg voor de waterkering (de meest oorspronkelijk taak van de waterschappen); • De zorg voor de waterbeheersing; • De zorg voor de (oppervlakte)waterkwaliteit. Het beheersgebied van Delfland wordt begrensd door de Noordzee, de Nieuwe Waterweg en de lijn Rotterdam, Zoetermeer en Wassenaar. In dit gebied van 41.000 ha, wonen, werken en recreëren ongeveer 1,25 miljoen mensen en zijn zo’n 40.000 bedrijven gevestigd. Delfland is hiermee het dichtstbevolkte en meest bedrijvige gebied van Nederland. Tot 1976 waren in het beheersgebied nog 60 polderbesturen verantwoordelijk voor het waterbeheer in de onderliggende polders. Thans berust deze verantwoordelijkheid geheel bij Delfland. 4.2 HET BESTUUR2 Het bestuur van Delfland (en van de andere waterschappen) lijkt veel op dat van een gemeente. Aan het hoofd staat de dijkgraaf, een vergelijkbare functie met die van burgemeester. De dijkgraaf wordt door de Kroon benoemd en is daarmee een orgaan van Staat. De dijkgraaf is voorzitter van het dagelijks en van het algemeen bestuur. Het hoogste orgaan in Delfland is de Verenigde Vergadering (42 zetels), een gekozen bestuursvorm vergelijkbaar met de gemeenteraad. De leden van de Verenigde Vergadering, die de titel van hoofdingeland dragen, worden steeds gekozen voor een periode van vier jaar. Deze verkiezingen berusten op het principe van belang-betalingzeggenschap; met andere woorden: wie belang heeft bij het werk van het waterschap moet bijdragen in de kosten (waterschapsbelasting), waaruit zeggenschap in de vorm van stemrecht, zowel actief als passief, voortvloeit. De 42 zetels in de Verenigde Vergadering zijn in een bepaalde vaste verhouding over de categorieën belanghebbenden verdeeld. Bij de waterschapsverkiezingen wijzigen deze onderlinge verhoudingen niet, maar wordt vastgesteld wie namens een bepaalde categorie zitting neemt in de Verenigde Vergadering. Opvallend is dat de hoofdingelanden zich nauwelijks langs de lijnen van de politieke partijen binden, maar dat de verzuiling vooral vanuit de belangencategorieën vorm krijgt. De hoofdingelanden kiezen uit hun midden de leden van het dagelijks bestuur, dat het College van Dijkgraaf en Hoogheemraden (vergelijkbaar met College van B & W) wordt genoemd. De leden van het dagelijks bestuur

1 2

Hoogheemraadschap van Delfland, Nederland, Waterland, Delfland Hoogheemraadschap van Delfland, Nederland, Waterland, Delfland


dragen dus de titel van Hoogheemraad. Het College functioneert volgens het principe van collegiaal bestuur. Daarmee is de bestuursvorm van de waterschappen dus een monistische bestuursvorm. 4.3 DE ORGANISATIESTRUCTUUR1 Delfland heeft in mei 1998 een reorganisatie doorgemaakt. De huidige organisatie is toegesneden op de eerder benoemde primaire taken. Deze taken worden vanuit een viertal sectoren uitgevoerd (zie organogram). De ondersteunende taken zijn ondergebracht in vijf afdelingen. Door de reorganisatie is het aantal hiërarchische lagen van vier naar drie teruggebracht. Het aantal formatieplaatsen bedraagt thans 345.

Organisatiestructuur Delfland Directie Directeur (secretaris) Directeur (ingenieur)

Belastingen

Facilitaire Zaken

Financien en Control

Algemene Zaken

Nieuwbouw en Groot Onderhoud

Sector Waterkeringen

Sector Afvalwater

Sector Peilbeheer

Sector Integraal Waterbeheer

Voor de reorganisatie was sprake van een gemengde organisatievorm. De primaire taken waren in drie districten ondergebracht, terwijl op centraal niveau sprake was van een aantal (invloedrijke) stafafdelingen. 4.4 DE WETGEVING EN JURIDISCHE KADERS2 De samenvatting van de wetgeving en juridische kaders vindt hier plaats tegen de achtergrond van het onderzoeksonderwerp. Het is vanzelfsprekend dat Delfland met veel andere wetten en juridische kaders te maken heeft. De juridische kaders die voor de “algemene bestuurlijke keten” (Rijk, Provincie, Gemeente) gelden ten aanzien van de (voorbereiding op de) rampenbestrijding, worden hier als bekend verondersteld. Waterschappen worden, ingevolge de Waterschapswet 1998, artikel 1 en 2, ingesteld door Provinciale Staten en hebben de zorg voor de waterkering en de waterhuishouding. Teneinde deze taken te kunnen uitvoeren, mag een waterschap verordeningen en reglementen maken. Delfland heeft de geboden en verboden ondergebracht in “Delflands Algemene Keur”.

1 2

Evers M, Wie water deert, die water keert, hoofdstuk 2 Crisis Onderzoek Team Universiteit van Leiden, Extreme regen 1998, hoofdstuk 3


De Wet op de Waterkeringen 1998 bepaalt in artikel 16 dat waterschappen verplicht zijn tot het houden van oefeningen. Op deze bepaling bestaat geen toezicht. Enige verdere wettelijke bepaling tot voorbereiding op crises ontbreekt. In 1992 heeft de Unie van Waterschappen (de landelijke vereniging van waterschappen) wel het initiatief genomen en een blauwdruk calamiteitenplan uitgegeven. De wetgever heeft bijzondere voorzieningen getroffen voor het dagelijks bestuur en de voorzitter van het waterschap in geval van dringend of dreigend gevaar. Deze bevoegdheden zijn neergelegd in de Waterschapswet 1998 en hebben de status van bestuursdwang. Belangrijkste voorzieningen zijn: • de bevoegdheid van de voorzitter tot het geven van machtiging tot binnentreding; • de bevoegdheid van het dagelijks bestuur tot het nemen van maatregelen die het nodig oordeelt, desnoods met afwijking van voorschriften anders dan bij de Grondwet geregeld; • de bevoegdheid van de daartoe door de voorzitter aangewezen leden van het bestuur tot inbezitneming in geval van watersnood; • de bevoegdheid van het dagelijks bestuur de inwoners van het waterschap tijdelijk tot het verrichten van persoonlijke diensten op te roepen en/of te verplichten tot het beschikbaar stellen van voertuigen en werktuigen.

Naast deze specifieke en zeer vergaande bevoegdheden voor het waterschap, behoudt de burgemeester, in gevolge de Wet Zware Ongevallen en Rampen, het opperbevel bij zware ongevallen en rampen. Dit houdt in, dat de burgemeester het bevoegd gezag van het waterschap een aanwijzing kan geven om diens bevoegdheden (actief) uit te oefenen. De aspect-verantwoordelijke overheid gaat hier als het ware voor op de sectorverantwoordelijke overheid.

OPENBAAR BESTUUR: CONCURRENTIE IN DE POLDER Het Nederlands polderlandschap staat model voor de rest van de wereld. Alsof cultuur en historie van onze “Zeven Provinciën” en onze “Steden en Staten” zomaar geëxporteerd kunnen worden naar verre buitenlanden, waar de geur van kruitdamp en/of van bananen nog maar juist is weggetrokken. In het poldermodel is concurrentie tussen overheden heel normaal, een strategie voor gedegen en evenwichtig bestuur zelfs. De wereld van de waterschappen is wellicht zelfs ontstaan vanuit deze concurrentie-overwegingen. De “Steden”, noch de “Staten” waren klaarblijkelijk in staat het waterbeheer te regelen. Het waren “vrije”- en herenboeren die hier het voortouw namen om hun landerijen tegen de telkens wederkerende vloeden te beschermen. Zo is, tussen de aspect-verantwoordelijke overheden Rijk, Provincie en Gemeente, de sectorverantwoordelijke overheid het Waterschap terechtgekomen. De aloude Gemeentewet van Thorbecke heeft dit ongemoeid gelaten en feitelijk bestendigd. Een poldermodel om polders te kunnen besturen.


4.5 DE CRISISVOORBEREIDING1 Zoals hierboven beschreven, ontbreekt het Delfland aan enige wettelijke titel op basis waarvan de crisisvoorbereiding plaats zou moeten vinden. Van oudsher heeft Delfland de beschikking over een zogeheten dijkleger, met als taak de bewaking en beveiliging van de (primaire) waterkeringen. Optreden en organisatie van het dijkleger zijn beschreven in het draaiboek voor het dijkleger dat elk jaar wordt vastgesteld.

In maart 1999 is door de Verenigde Vergadering het “Calamiteitenplan van het Hoogheemraadschap van Delfland”2 vastgesteld. De voorbereiding van het plan is gestart in september 1996. Bij de ontwikkeling van het plan hebben het eerder vermelde initiatief van de Unie van Waterschappen, alsmede de (bijna) crises van waterstaatkundige aard in ons land (1993, 1995, 1998), ongetwijfeld een positieve invloed gehad. Bij het opstellen van het calamiteitenplan heeft Delfland tweemaal een concept schriftelijk ter commentaar bij de overige betrokken overheden en organisaties ingediend. Het meest inhoudelijk (en naar later ook zou blijken treffend) is de schriftelijke reactie van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland: “..., waarbij wij de indruk hebben dat het (plan) vooral op de interne organisatie van het Hoogheemraadschap is gericht. (...) Uit het plan blijkt niet in hoeverre dit is afgestemd met rampen- en rampbestrijdingsplannen van de gemeenten .... De situaties waarin (...) deze samenwerking (met de provincie en de gemeenten) vorm gegeven wordt, hebben wij niet uit het plan kunnen afleiden.” GS hebben het kennelijk niet opportuun geacht om, in dit stadium, op dit punt nader overleg te entameren en hebben volstaan met een “boekhoudkundige” afdoening. Naast deze wijze van schriftelijke terugkoppeling, hebben in deze periode functionarissen van Delfland geparticipeerd in een aantal door de Hulpverleningsregio Haaglanden georganiseerde bestuurlijke oefeningen. De functie die het calamiteitenplan voor Delfland heeft, zou overeen moeten komen met de functie die de gemeentelijke rampenplannen voor de inliggende gemeenten hebben. Dit is niet het geval, het calamiteitenplan is in belangrijke mate gebaseerd op het landelijke model van de Unie van Waterschappen. Daarmee wordt de aansluiting met de voorbereiding binnen de algemene bestuurlijke keten gemist. Uitgaande van het feit dat Delfland een sector-verantwoordelijke overheid is, die werkzaam is op het grensvlak van provinciale en gemeentelijke overheden, zou deze aansluiting meer dan wenselijk zijn. In het calamiteitenplan wordt een vijftal calamiteiten genoemd waarvoor calamiteitenbestrijdingsplannen moeten worden vastgesteld. Tot nu toe zijn drie van deze bestrijdingsplannen en een draaiboek voor inzet van het dijkleger vastgesteld. In de voorbereiding op de crisisbeheersing zijn de aspecten pro-actie, preventie, preparatie vooral gericht op het maken van de juiste technisch-inhoudelijke keuzes voor dito problemen. De gehouden oefeningen waren vooral oefeningen gericht op het maken van de juiste keuzes en niet op het samenwerken met andere diensten en overheden.

1 2

Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie calamiteit DSM-Gist te Delft, hoofdstukken 3 en 5 Hoogheemraadschap van Delfland, Calamiteitenplan van het Hoogheemraadschap van Delfland


4.6 DE CRISES1 Delfland is de afgelopen anderhalf jaar getroffen door een drietal crises waarvoor, conform het calamiteitenplan2, een aanpak volgens fase 3 (de hoogste staat van opschaling voor Delfland) noodzakelijk was. Deze crises en de bijbehorende evaluaties zijn hieronder in kort bestek geschetst.

Medio september 1998 werd het beheersgebied van Delfland getroffen door zeer extreme regenval. De bemalingscapaciteit en -systematiek schoten tekort, waardoor zeer omvangrijke wateroverlast optrad in met name het Westland. Naast de enorme inzet van de operationele diensten, bestreed Delfland deze crisis volgens fase 3 van het dan nog concept-calamiteitenplan. Een evacuatie van een polder kon door de gezamenlijke inzet van Delfland en de operationele diensten op het nippertje worden voorkomen. Al tijdens de crisis kreeg Delfland te maken met felle kritiek op het (vermeende) bemalingsbeleid en werd openlijk de vraag gesteld in hoeverre Delfland hierop adequaat was voorbereid. Hoewel het evaluatierapport3 vooral waterstaattechnisch van aard is, wordt onderkend dat het beter kunnen beheersen van crises uiteenvalt in technische en in organisatorische maatregelen. De rol van het dijkleger, tot dan toe beperkt tot de primaire waterkeringen (duinen en rivierdijken), wordt uitgebreid met de overige waterkeringen. Daarnaast worden enkele intern organisatorische aspecten in de sfeer van mensen en middelen voor verbetering vatbaar geacht. Delfland erkent in het rapport dat richting de andere overheden en instanties niet steeds voldoende eenduidig is gecommuniceerd. Anderzijds wordt geconstateerd dat aan Delfland niet steeds bekend was welke crisiscentra, met welke taken en bevoegdheden, actief waren. “De indruk bestaat dat het er teveel waren.” Verder wordt geconcludeerd dat tot de organisatorische maatregelen ook het uitwerken en opstellen van calamiteitenbestrijdingsplannen, alsmede het oefenen en gebruiken ervan, in samenwerking met andere instanties behoort. De eerste (interne) oefening, onder begeleiding van de brandweerregio, stond gepland voor 29 juli 1999.

Op 27 juli 1999 bezweek op een fabrieksterrein in Delft een opslagtank met Melasse (stroopachtig suikerwater). In de loop van 29 juli bleek dat de gevolgen, zoals eerder was verondersteld, niet tot het fabrieksterrein beperkt bleven. De Melasse was niet alleen in het oppervlaktewater terechtgekomen, met als gevolg massale vissterfte; ook de rioolwaterzuiveringsinstallatie “Houtrust” te Den Haag werd geconfronteerd met de stroopachtige substantie, waardoor de goede werking van de installatie voor langere tijd (maanden) bedreigd werd. Delfland was wederom genoodzaakt fase 3 af te kondigen, nu voor twee samenhangende maar wel verschillend van aard zijnde crises. Crises overigens waarbij de operationele diensten slechts marginaal een rol speelden. Zoals valt te begrijpen werd de geplande oefening afgeblazen.

1

Evers M, Wie water deert, die water keert, hoofdstuk 4 Hoogheemraadschap van Delfland, Calamiteitenplan van het Hoogheemraadschap van Delfland, hoofdstuk 1 3 Hoogheemraadschap van Delfland, De hevige regenval op 13 en 14 september 1998 en de gevolgen daarvan voor Delflands waterstaat 2


EVALUEREN MOET JE LEREN Op verzoek van de gemeente Delft is door het team “Onderzoek” van het NIBRA het Melasse-incident onderzocht en geëvalueerd. Deze evaluatie is na afsluiting van deze studie verschenen en daarom in het onderzoek verder niet gebruikt. Zoals uit de hoofdtekst valt op te maken, was op 29 juli 1999 een oefening voor Delfland gepland. Bij deze oefening, die in samenwerking met de regionale brandweer gehouden zou worden, was een vertegenwoordiger van het NIBRA (team “Oefenen”) ter advisering aanwezig. Toen bleek dat er sprake was van een werkelijke crisis, is deze adviseur in het Operationeel Team blijven adviseren, terwijl de vertegenwoordigers van de regionale brandweer zich toen hebben teruggetrokken. De evaluatie bevat inhoudelijke punten van kritiek op het functioneren van de regionale brandweer en onderdelen daarvan. Sommige van deze punten van kritiek zijn niet gebaseerd op feiten, maar op veronderstellingen vanuit de tweede of derde hand. Zonder controle bij de regionale brandweer, waarvan geen enkele functionaris in het kader van de evaluatie is geïnterviewd, zijn deze punten in de evaluatie opgenomen. Het is niet alleen zaak om van rampen te leren, maar ook om van evalueren te leren !!

Het evaluatierapport1 is wederom in belangrijke mate intern gericht. In de inleiding komt vooral het punt oefenen terug: “...het regelmatig oefenen van de hele organisatie om (...) goed voorbereid te zijn op de bestrijding van calamiteiten is noodzakelijk. ...door oefenen (zal) de organisatie meer gevoel krijgen voor de toch specifieke aanpak bij het bestrijden van calamiteiten.” Het blijkt dat de interne bekendheid met het calamiteitenplan onvoldoende is, ten tweede male wordt vastgesteld dat er te weinig aandacht is geweest voor de interne en externe randvoorwaarden en organisaties. Eén van de aanbevelingen is om vanuit Delfland een veldcoördinator in te stellen, die ter plaatse de inzet van Delfland kan leiden en die ter plaatse de coördinatie met andere diensten en organisaties kan regelen.

De derde crisis, in oktober 1999, was weer een wateroverlast. Het scenario vertoonde sterke overeenkomsten met het scenario van 1998, maar vooral de duur van de neerslag en daarmee de totaal te verwerken hoeveelheid water, bleef nu gelukkig beperkt. Wel was weer een behoorlijke inzet van met name de brandweer nodig om een aantal acute problemen te kunnen aanpakken. De directe schade bleef nu beperkt. De discussie over de mate van voorbereiding van Delfland, nog nauwelijks voorbij naar aanleiding van 1998, barstte weer in volle omvang los, met name uit de hoek van de glastuinbouwers, maar ook de algemeen bestuurlijke keten liet nu van zich horen. De gemeenten stelden vast dat zij, door middel van het activeren van de rampbestrijdingsorganisatie, de sluitpost vormen voor de (vermeende) tekortkomingen van Delfland. Dat dit betoog in het geval van een aantal gemeenten ook een keerzijde heeft, blijkt uit het feit dat bij een aantal gemeenten dwangsommen van Delfland uitstaan, omdat sprake is van achterstallig onderhoud aan dijken en kaden.

1

Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie calamiteit DSM-Gist te Delft


Ook van deze crisis is een evaluatierapport1 opgemaakt. Het rapport brengt een duidelijke scheiding aan tussen enerzijds de technische en anderzijds de organisatorische wijze van bestrijden van deze crisis. De aandacht voor beide onderwerpen is in het rapport vrijwel in evenwicht. De technische conclusies komen sterk overeen met de conclusies naar aanleiding van “1998”. Daarbij wordt, terecht, wel geconcludeerd dat de acceptatiegraad van de ingezetenen sterk dalende is… In het organisatorische deel van het rapport wordt aansluiting gezocht bij de conclusies uit de eerder genoemde rapporten. Wel worden nu meer concrete en objectief meetbare aanbevelingen gedaan, hetgeen inmiddels ook blijkt uit de bij de begroting en meerjarenraming opgestelde (nieuwe) beleidsvoornemens.

1

Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie calamiteit DSM-Gist te Delft


5. RESULTATEN

Na de weergave van het onderzoeksdoel, de onderzoeksmethode, het aangepaste theoretisch kader en een beschrijving van de onderzochte organisatie en crises, komen in dit hoofdstuk de onderzoeksresultaten aan de orde. De weergave van de resultaten vindt plaats langs de lijn van de in de inleiding geformuleerde vragen, waarbij eerst de onderzoeksresultaten op de deelvragen aan de orde komen. Dit hoofdstuk sluit af met het onderzoeksresultaat op de centrale vraag: “In hoeverre heeft het Hoogheemraadschap van Delfland geleerd van de drie recente crises en wat betekent dit voor de preparatie?”.

5.1 DE ROL VAN DELFLAND In mijn stageverslag1 ben ik uitgebreid ingegaan op de rol van Delfland voor tijdens en na de hier onderzochte crises. Vanwege het belang voor de beantwoording van de eerste deelvraag, geef ik hier een deel van de tekst van paragraaf 6.1 “De voorbereiding op crises” weer: “Van oudsher heeft Delfland zich voorbereid op crises. Het dijkleger is daarvan het beste voorbeeld. In de zin van feitelijke planvorming is het calamiteitenbestrijdingsplan “Doorbraak boezemwaterkeringen” van 1995 het oudste door mij aangetroffen plan. Sinds 1996 is gewerkt aan het calamiteitenplan, waarvan dit jaar de tweede versie zal worden vastgesteld. De crises die Delfland heeft doorgemaakt, hebben een katalyserende werking gehad op het “rampenbewustzijn” binnen de organisatie. Het is nu taak dit bewustzijn verder te vergroten en de voorbereiding op crises ook deel uit te laten maken van de beleidscyclus in Delfland. (…)” Hiermee is, kort en goed, de rol van Delfland vóór de onderzochte crises samengevat. Pas sinds 1995, dus betrekkelijk kort, was men begonnen met het maken van plannen ter bestrijding van crises. Deze plannen waren vooral gericht op de interne organisatie. Externe toetsing heeft slechts op een formele schriftelijke wijze plaatsgevonden, waarbij alleen van de provincie Zuid-Holland een inhoudelijke reactie is gekomen. Deze reactie heeft niet geleid tot bijstelling van het, toen nog, concept-calamiteitenplan.

Vóór de crises had Delfland nog onvoldoende “van rampen geleerd”, dit ondanks de wateroverlasten van 1993, 1995 en 1998 waardoor vele andere waterschappen langs de grote rivieren waren getroffen. In deze zin kan van organisatorisch falen (1e dimensie, meso-niveau) worden gesproken. Ter verdediging van Delfland kan worden aangevoerd dat men in ieder geval, in lijn met de afspraken met de Unie van Waterschappen, wel was begonnen met de planvorming. Het organisatorisch falen in deze fase heeft dan ook vooral betrekking op de inhoudelijkheid van de plannen. Een blik over de schutting van de eigen omgeving, éénmalig door de provincie aangeboden, zou hier geholpen kunnen hebben. Ook de deelname van functionarissen van Delfland, betrokken bij het opstellen van het calamiteitenplan, aan bestuurlijke oefeningen van de brandweerregio2, heeft niet tot effect gehad, dat de plannen meer afgestemd werden op de wereld om Delfland heen.

1

2

Evers M, Wie water deert, die water keert Evers M, Wie water deert, die water keert, pagina 13


Met name tijdens de eerste crisis, wat ook de zwaarste van de drie was, heeft dit gebrek aan afstemming vooraf, geleid tot gebrek aan afstemming en coördinatie tijdens de crisis (2e dimensie, meso-niveau). Het evaluatierapport1 verzucht op pagina 15 niet voor niets: “Voor Delflands crisiscentrum was aan de andere kant niet steeds duidelijk welke andere crisiscentra actief waren en waaruit hun taken en bevoegdheden bestonden. De indruk bestaat dat het er te veel waren.” Een paradox; in de planvorming nauwelijks aandacht hebben voor, maar ook niet krijgen van, de algemeen bestuurlijke en operationele omgeving en vervolgens in de evaluatie van een crises tot bovenstaande conclusie komen. Bij het Melasse-incident komt dezelfde problematiek weer terug, maar nu is in de evaluatie1 een positievere benadering gekozen waarin duidelijk wordt gekeken naar de gezamenlijke belangen bij een goede beleidsmatige en operationele afstemming. In de evaluatie van de wateroverlast 1999 tenslotte, wordt geconstateerd : “Dit keer is de samenwerking beter geweest. Dit kwam vooral door de ervaring van vorig jaar.”

Tijdens en na de crises is de rol van Delfland dus verschoven. Een verschuiving die weliswaar (nog) niet tot uitdrukking komt in de zin van planvorming (in de 1e dimensie dus), maar die vooral tot uitdrukking komt in de wederzijdse samenwerking tijdens een crisis (in de 2e dimensie dus). In termen van leren samengevat: “de praktijkervaringen hebben bewezen dat de lesstof niet geheel op de praktijk aansloot, dit heeft wel geleid tot aanpassing van het gedrag, maar nog niet van de lesstof.” Ook ten aanzien van het beleid van Delfland met betrekking tot de voorbereiding op crises (2e dimensie, mesoniveau) moet worden geconstateerd dat van een omslag in het denken sprake is. Het voornemen om de voorbereiding op crises op te nemen in de beleids- en begrotingscyclus is uitgesproken. Een begin van leren is voelbaar. Dit bleek ook zeker tijdens het interview en is feitelijk tot uitdrukking gekomen bij de begrotingsbehandeling 2000 in de Verenigde Vergadering.

Het kunnen ontstaan van een wateroverlast in het beheersgebied van Delfland is, in de letterlijke zin van het woord, feitelijk nooit ontkend. Daar staat tegenover, dat met de feitelijke mogelijkheid ook nooit echt rekening is gehouden. Dit wordt wel bewezen door het feit dat, direct na het optreden van de wateroverlast van 1998, Delfland zich haastte te melden dat dit een zeer uitzonderlijke gebeurtenis was, die eens in de zoveel 100 jaar zou kunnen plaatsvinden. Dat bleek in 1999, na de tweede wateroverlast in één jaar tijd, een redenatie te zijn die niet geheel opging. Ook het feit dat Delfland tijdens de wateroverlast van 1998 ontdekte dat het dijkleger voor deze crisis goed ingezet zou kunnen worden, vormt hiervoor een sterke indicatie. Direct na de wateroverlast van 1998 is daarom het dijkleger inzetbaar gemaakt voor dit type crisis en is ook onderzocht welke aanvullende maatregelen noodzakelijk waren. Daarbij is Delfland verder gegaan dan alleen te kijken naar voorbereiding, planning en slagkracht (2e dimensie, macro-niveau). Uitdrukkelijk wordt nu ook gekeken naar beperking van de kans op wateroverlasten door het nemen van maatregelen vooraf. Daartoe is het project ABC-Delfland (Afvoeren BergingsCapaciteit Delfland) opgezet. In dit project participeren alle betrokkenen om de technische, maar ook 1 Hoogheemraadschap van Delfland, De hevige regenval op 13 en 14 september 1998 en de gevolgen daarvan voor Delflands waterstaat


de infrastructurele mogelijkheden ter beperking van de kans op wateroverlast te onderzoeken en tegen elkaar af te wegen.

De rol van Delfland voor, tijdens en na de onderzochte crises is hiermee uiteengezet. Samenvattend kan worden gesteld dat Delfland zich, vooral door de onderzochte crises, ontwikkelt van semi-passiviteit naar pro-activiteit. Hierbij groeit het besef van Delfland, dat naast de eigenstandige verantwoordelijkheid bij de bestrijding van crises, vooral beproefde samenwerkingsconcepten en coördinatie-arrangementen onmisbare elementen zijn.

5.2 KENNISVERWERVING DOOR DELFLAND De vraag op welke wijze Delfland kennis heeft verworven van de onderzochte crises, valt langs een aantal lijnen te beantwoorden.

Uiteraard is in de eerste plaats kennis verworven door de directe terugkoppeling van de ervaringen tijdens de crises. Zowel uit mijn individuele gesprekken als uit het interview blijkt dat deze wijze van “ervarings”-leren als belangrijkste vorm van kennisverwerving wordt ervaren. Dit lijkt mij, vanuit het individu geredeneerd, geen vreemde constatering. Als individuen leren wij vooral door de directe terugkoppeling op ervaringen, zo leren wij zitten, staan, lopen, vallen en weer opstaan. Of deze wijze van leren ook opgaat voor de organisatie als geheel, valt te betwijfelen. Niet dat de organisatie niet van de ervaringen heeft geleerd; de vraag is echter of de som van het individuele leren overeenkomt met hetgeen door de organisatie als geheel is geleerd. Ik heb de indruk, meer ook niet, dat dat niet het geval is, hetgeen dus inhoudt dat kennis verloren is gegaan. In de tweede plaats is kennis verworven door te evalueren. In het calamiteitenplan2 is beschreven dat het beleidsteam de evaluatie initieert. Daarmee is evaluatie een organisatorisch verankerde wijze van kennisverwerving. Van crisis naar crisis is er sprake van evolutie in de evaluaties. Is de evaluatie van de wateroverlast van 1998 nog vooral waterstaat-technisch-inhoudelijk van aard, de volgende evaluaties ontwikkelen zich steeds meer ook in de richting van organisatorische punten. In de evaluatie van de wateroverlast van 19993 kan voor de eerste maal een, zij het nog impliciete en niet, verwijzing worden aangetroffen naar verbetering van de mitigatie: “Het streven is om het waterhuishoudkundig systeem zodanig te optimaliseren dat de hoeveelheid neerslag (…) niet meer tot grootschalige wateroverlast leidt.”

Ten derde is kennis verworven door, op basis van de ervaringen tijdens de crises, interactie en discussie met internen en externen aan te gaan. Deze vorm van leren lijkt sterk overeen te komen met leren door evalueren, maar houdt feitelijk meer in. In evaluaties wordt voornamelijk getoetst of de beschreven doelstellingen gehaald zijn (effectiviteit) en wat daarbij de knelpunten waren. Door interactie en discussie, zowel in- als extern, kan ook

1

Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie calamiteit DSM-Gist te Delft Hoogheemraadschap van Delfland, Calamiteitenplan van het Hoogheemraadschap van Delfland, pagina 20 3 Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie wateroverlast 1999, pagina 12 2


een beter beeld ontstaan met betrekking tot de efficiency. Bovendien kan hierdoor het eigen optreden beter worden gerelateerd aan hetgeen andere diensten en/of organisaties hebben gedaan.

Langs de drie gekozen lijnen is verklaard op welke wijze Delfland kennis heeft verworven. Uit deze lijnen vallen de theorieën van Deutsch en Wilensky “leren is denken”, van “Argyris en Schön “leren is doen” en van Etheredge “denken en doen”1 gemakkelijk te adstraheren.

5.3 AANPASSINGEN EN MAATREGELEN De wijze waarop Delfland na de crises probeert aanpassingen en maatregelen te realiseren, heeft te niet alleen te maken met het leren op het meso-niveau van de eerste dimensie, maar ook van de tweede dimensie. Tussen de regels door is hierover eerder in de hoofdtekst het één en ander geschreven. In deze paragraaf leg ik daarnaast uit dat, in het geval van Delfland, hier ook wordt geraakt aan het macro-niveau van de eerste en tweede dimensie. Ik moet hier dus terugkomen op het schrappen van het macro-niveau van de eerste dimensie.

In technische zin is Delfland, voornamelijk na de twee wateroverlasten, aan het studeren op welke wijze de waterhuishouding aangepast dient te worden om herhaling te voorkomen. In paragraaf 5.1 heb ik een korte omschrijving van het project ABC-Delfland gegeven. De aandacht van Delfland richt zich daarbij niet alleen op vergroting van de bemalingscapaciteit (afvoer), vergroting van de boezemcapaciteit (berging), maar uitdrukkelijk ook op zaken als landinrichting, problematiek van de oppervlakteverharding door toegenomen bebouwing en dergelijke. In de door mij bijgewoonde Verenigde Vergadering werd nog eens nadrukkelijk gesteld dat Delfland, net als de andere waterschappen, meer invloed zou moeten krijgen op de besluitvorming in procedures van ruimtelijke ordening. De parallel met de meer pro-actieve houding van de brandweer is hier snel te trekken. De mening dat een wateroverlast als “normale” ramp eens in de zoveel 100 jaar wel zal blijven voorkomen bestaat op zich nog wel. Aan de uitgangspunten voor deze statistisch bepaalde en geaccepteerde mening wordt nu wel openlijk getwijfeld. Daarom kan worden gesteld dat de “normale” ramp niet meer vanzelfsprekend als “normale” ramp kan worden gezien. Daarmee wordt minmaal geraakt aan het macro-niveau van de eerste dimensie.

In ABC-Delfland wordt, hoewel het toch een specifiek aspect behandeld, aandacht gegeven aan de organisatorische aspecten van het bestrijden van de gevolgen van een wateroverlast. Zowel binnen dit project, als binnen de organisatie als geheel, is crisisbestrijding nog teveel een onderwerp wat door één sector (Waterkeringen) getrokken moet worden. Zoveel is mij uit de individuele gesprekken wel duidelijk geworden. Tijdens het interview werd het soms iets anders afgespiegeld, waarbij opvallend was dat dit verwijt vooral de ambtelijke organisatie te maken valt. Bestuurlijk is het inzicht dat bredere organisatorische aandacht voor het onderwerp noodzakelijk is, wel aanwezig.

1

Duin M.J. van, Van rampen leren, Hoofdstuk 4


De uitgebrachte evaluaties concluderen, zonder uitzondering, dat nog te weinig wordt gedaan aan opleiding en oefening van de eigen organisatie. Dat dit hard nodig is, blijkt ook wel uit het feit dat Delfland worstelt met de vraag hoe zij de aansluiting met de overige diensten en organisaties moet vinden. Naar aanleiding van het Melasse-incident1 wordt in de evaluatie de veldcoördinator geïntroduceerd, na de wateroverlast van 19992 wordt hier toch weer over getwijfeld.

SAMEN VERANTWOORDELIJK De titel slaat op het feit dat Delfland en de inliggende gemeenten veel verantwoordelijkheden hebben gedeeld en dat dit soms tot aardige dilemma’s kan leiden. Na de tweede wateroverlast ontstond in het bestuur van de regionale brandweer de discussie of de gemeenten, via de regionale brandweer, zich nog wel geroepen voelden het (financiële) restrisico van Delfland te dragen. Daarbij werd, tussen de regels door, Delfland nalatigheid verweten. Een gewaagde stellingname. Tijdens mijn stage bleek dat de gemeenten die zich het hardst opstelden in de regionale discussie, zelf de minste reden tot mopperen hadden. Zij waren weliswaar het zwaarst getroffen, maar tegen hen stonden ook de grootste dwangsommen uit vanwege verwaarlozing van dijken en kaden. Inmiddels laten Delfland en de regionale brandweer gezamenlijk onderzoek uitvoeren om deze zaak op te helderen.

In geen enkele evaluatie wordt de aanbeveling gedaan nog eens kritisch naar de eigen organisatie te kijken. Daarbij zouden, tegen de achtergrond van crisisbeheersing, onderwerpen als organisatiecultuur, veerkracht, redundantie en robuustheid aan de orde kunnen komen. Tijdens mijn stage is gebleken dat Delfland op zich een vrij normale ambtelijke organisatie is. Er gebeuren de dingen die moeten gebeuren, er zijn de gebruikelijke conflicten en conflictjes, er is slagvaardigheid enerzijds en bureaucratie anderzijds. In de ambtelijke organisatie werken vrij veel “professionals”, waterstaatkundige, ingenieurs, opzichters, enzovoorts, enzovoorts. Mensen die, van hun specifieke vakgebied, veel verstand en inzicht hebben. Naarmate de bestuurlijke laag wordt genaderd, neemt de waarde van technische kennis en vaardigheid af en stijgt de waarde van bestuurskunde en vooral van gevoel voor traditionele waarden. Het is deze, vanuit historisch perspectief en vanuit de taakstelling van Delfland, verklaarbare tegenstelling die mij binnen de organisatie is opgevallen. Een tegenstelling waarvan ik niet kan beoordelen of deze (de voorbereiding op) de crisisbeheersing op enige wijze beïnvloedt. Gedurende het opstellen van het calamiteitenplan was men Delfland aan het reorganiseren. Van een organisatie met gebiedsverantwoordelijke en integrale onderdelen, is men overgegaan naar een organisatie waarin de aspectverantwoordelijkheid voorop staat. Het is mijn mening dat, vanuit het perspectief van de crisisbeheersing, deze reorganisatie geen gunstige beweging is. De verantwoordelijkheid voor de voorbereiding op de crisisbeheersing is niet meer in de gehele organisatie weggezet, maar berust nu bij één sector. Tijdens de bestrijding van crises is lokale bekendheid ontegenzeggelijk een voordeel. Crisisbeheersing wordt nu in opgepakt vanuit deel-verantwoordelijkheden van de diverse sectoren, waarbij het de vraag is of dit een integrale aanpak niet moeilijker maakt.

1 2

Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie calamiteit DSM-Gist te Delft Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie wateroverlast 1999


Delfland heeft op diverse vlakken initiatieven genomen om maatregelen te nemen en aanpassingen te treffen. Veel van deze activiteiten bevinden zich nog in een fase van voorbereiding en/of studie. Dat is, zo kort na de drie crises, begrijpelijk. Gezien de start die is gemaakt met de inbedding van de verantwoordelijkheid voor crisisbeheersing in de beleidscyclus en de start van een project als ABC-Delfland, kan voorzichtig worden geconcludeerd dat hier geen sprake zal zijn van springerig, oppurtunistisch, eenzijdig en vluchtig leren.1

5.4 VERSPREIDING KENNIS De verspreiding van kennis geeft een extra dimensie aan leren. Door te proberen kennis te verspreiden wordt je gedwongen zelf dieper over deze kennis na te denken. In deze paragraaf behandel ik de wijze waarop Delfland probeert kennis naar andere overheden te verspreiden.

Bij mijn onderzoek heb ik geen heel duidelijk antwoord op deze vraag kunnen vinden. Veel verder dan te constateren dat op een aantal vlakken geprobeerd is kennis te verspreiden, zie ook paragraaf 5.3, kom ik dan ook niet. Delfland heeft de evaluatierapporten van de drie crises aan alle betrokken overheden gestuurd. Indien er een vraag was tot toelichting, werd op deze vraag ingespeeld. Het project ABC-Delfland is al vele malen genoemd, binnen het project worden andere overheden nadrukkelijk betrokken. Een vorm van verspreiding van kennis.

In beide hierboven genoemde gevallen, heeft de verspreiding van kennis vooral betrekking op kennis met een waterstaat-technische achtergrond. Het verspreiden van kennis met betrekking tot crisisbeheersing en de aspecten die daarbij horen, ben ik minder tegengekomen. Hetgeen allerminst wil zeggen dat hiervan geen sprake is (geweest). Delfland heeft bijvoorbeeld meegewerkt aan een studiedag naar aanleiding van de wateroverlast 1998 die op het NIBRA gehouden is. Ik kan mij ook voorstellen dat in het verband van de Unie van Waterschappen gelijksoortige bijeenkomsten zijn gehouden. De contacten met de regionale brandweer zijn aangehaald, ondermeer ter voorbereiding van de Millenniumwisseling. Inmiddels is een start gemaakt met gezamenlijk oefenen en wordt onderzocht in hoeverre de regionale brandweer personeel van Delfland kan opleiden voor crisisbeheersing.

5.5 DE CENTRALE VRAAG BEANTWOORD Nadat ik in de voorgaande paragrafen tot een beantwoording van de deelvragen ben gekomen, zal ik in deze paragraaf de centrale vraag beantwoorden. De centrale vraag luidt:

“In hoeverre heeft het Hoogheemraadschap van Delfland geleerd van de drie recente crises en wat betekent dit voor de preparatie?”


Doordat sprake is van een open vraag, “in hoeverre (…)?”, ben ik genoodzaakt een normatief antwoord te geven. Was de centrale vraag van het gesloten type geweest, dan had hier een simpel “ja” of “nee” volstaan, en was het antwoord zondermeer “ja” geweest. De betekenis van “preparatie” in de centrale vraag moet breed worden beschouwd. Het gaat hier om alle maatregelen die vooraf worden genomen om een crisis te voorkomen en om alle maatregelen die worden genomen om tijdens een crisis effectief en efficiënt te kunnen optreden.

In voorgaande paragrafen van dit hoofdstuk is een beeld ontstaan van de wijze waarop Delfland heeft geleerd van de recente crises. In paragraaf 5.1 heb ik geconstateerd dat de rol van Delfland voor tijdens en na crises zich ontwikkelt van een semi-passieve naar een pro-actieve houding. Een ontwikkeling die gaande is en zich nog verder moet ontwikkelen. Een goed begin van leren is hier zeker waarneembaar. In dezelfde paragraaf constateer ik dat ook het besef van het belang van de buitenwereld en de samenwerking daarmee is ontstaan. In paragraaf 5.2 heb ik de kennisverwerving van Delfland verklaard. Hier zijn drie lijnen herkenbaar: directe leerervaring door het meemaken van crises, verwerving van kennis door evaluatie en verwerving van kennis door interactie en discussie. Hier gaat het niet om een begin van leren, maar om leren zelf. Daarbij valt te constateren dat de kaders waarbinnen wordt geleerd nog te krap zijn. Er is intern te weinig interactie met de eigen organisatie waarneembaar; extern is feitelijk hetzelfde aan de hand. Delfland dreigt hier duidelijk een kans te missen. Paragraaf 5.3 gaat in op de genomen maatregelen en aanpassingen. Deze blijken in eerste instantie vooral technisch van aard. Als er meer water valt, zullen we meer moeten pompen. Als we meer moeten pompen, zullen de vlieten en vaarten breder en dieper moeten. Als de vlieten en vaarten breder en dieper moeten, hebben we nieuwe ruimtelijke ordening nodig. Via dit type van redenaties komt Delfland, vrij naar Erasmus, tot het besef dat er meer dan voorheen in de wereld is te doen. Gaat het om maatregelen van organisatorische aard, die bovendien genomen moeten worden in overleg met andere organisaties en/of overheden, dan blijkt het leerproces toch taaier te verlopen en blijken maatregelen moeizamer. Uiteraard speelt hierbij de bureaucratische neiging van overheidsorganisaties een rol. Dezelfde voorzichtige conclusie trek ik in paragraaf 5.5, waar ik in ben gegaan op de vraag van de kennisverspreiding naar andere overheden.

De betekenis van het leren van Delfland voor de preparatie is groot. Delfland (h)erkent het belang van een goede crisisvoorbereiding meer dan ooit tevoren. Dit is overigens bestuurlijk nog meer het geval dan ambtelijk. Delfland ziet nu ook in, dat het niet aangaat alleen voor te bereiden op crises, maar ook in de bedrijfsvoering hier rekening mee te houden. Delfland heeft het onontgonnen terrein van de pro-actie waargenomen en bereidt zich voor op ontginning van dit terrein. Delfland heeft het op kunnen brengen, te twijfelen aan de eigen grondslagen waarop de kans op wateroverlast is gebaseerd en investeert in onderzoek om bijstellingen te kunnen plegen. Delfland is bereid grote bedragen te investeren in vergroting van de afvoeren bergingscapaciteit. Delfland heeft,

1

van Duin M.J., Van rampen leren, pagina 283 e.v.


na de eerste wateroverlast, de taakstelling van het dijkleger direct uitgebreid. Kortom: Delfland pakt de kansen de preparatie te verbeteren, met beide handen aan.

De tijd die is verstreken tussen de drie crises en het moment van onderzoek is, zeker in vergelijking tot het theoretisch kader, zeer kort geweest. Daardoor wordt het moeilijker een antwoord op de centrale vraag te geven. Dat Delfland echt heeft geleerd van de recente crises is nog allerminst bewezen. Er bestaat altijd nog het gevaar van een nieuwe “waan van de dag”. Delfland is wat dat betreft kwetsbaar, er staan projecten ter waarde van honderden miljoenen guldens tot een miljard gulden op stapel, de aandacht is snel verlegd. De bestuurlijke aandacht voor crisisbeheersing is hoopvol, de ambtelijke implementatie nog veel te verkokerd. Op de meso-niveaus van de eerste en de tweede dimensie en op het macro-niveau van de tweede dimensie heeft Delfland een begin goed begin gemaakt met leren. “Single-loop” leren is door mij niet onderzocht; “Doubleloop” leren, het systematisch voorkomen en zorgvuldig prepareren, is door mij aangetroffen; “Deutero” leren, het stellen van constitutionele vragen, is door mij eveneeens, zij het nog in een zeer pril stadium, aangetroffen.

Zoals het er nu uitziet, heeft Delfland geleerd van de recente crises. De toekomst zal moeten uitwijzen in hoeverre sprake is van structureel of van symbolisch leren.


6. CONCLUSIES

Uit het door mij gepleegde onderzoek heb ik een aantal conclusies getrokken. De meest relevante conclusies zijn hieronder weergegeven. In het volgende hoofdstuk heb ik de conclusies, waar mogelijk en waar noodzakelijk, omgezet naar aanbevelingen.

6.1 ORGANISATORISCHE VERANKERING CRISISVOORBEREIDING Delfland heeft zich sinds medio 1996 daadwerkelijk voorbereid op het optreden tijdens crises. Voor 1996 bestond vooral aandacht voor de rol van het dijkleger en bestond een calamiteitenbestrijdingsplan “Doorbraak boezemwaterkering”. De voorafgaande “natte” rampen en de initiatieven van de Unie van Waterschappen hebben als aanjager bij de start van de crisisvoorbereiding gediend. Nog steeds is het vooral de Sector Waterkeringen die zich als eerste verantwoordelijk voelt voor crisisvoorbereiding. Daarmee is de verantwoordelijkheid voor de calamiteitenbestrijding, zowel in ambtelijke als in bestuurlijke zin, nog onvoldoende in de Delflandse organisatie verankerd.

6.2 FORMELE VASTSTELLING, AFRONDING VAN EEN PROCES De definitieve formele vaststelling van het calamiteitenplan heeft tot begin 1999 geduurd. Met name de reorganisatie is hiervoor als oorzaak aan te merken. De wateroverlast van 1998 heeft aangetoond dat de vaststelling van een plan slechts de laatste formele stap is. Het echte werk, het denkwerk, is dan al lang gedaan.

6.3 AFSTEMMING, GARANTIE VOOR UITVOERING Bij het ontwikkelen van het calamiteitenplan heeft slechts marginale afstemming met de overige overheden en instanties plaatsgevonden. Het calamiteitenplan van Delfland heeft, mede daardoor, een andere functie dan de gemeentelijke rampenplannen. De verhoging van de kans op afstemmingsproblemen in de uitvoering is hiermee (onbewust) geïntroduceerd.

6.4 EVALUATIE, VAN TECHNIEK NAAR ORGANISATIE Van de drie genoemde crises is zonder uitzondering een evaluatierapport verschenen. De rapporten hebben een sterk waterstaatkundig en technologisch karakter. Gedurende de opeenvolgende rapporten groeit de aandacht voor organisatorische aspecten. In deze zin ademen de rapporten ook de sfeer en de evolutie van de organisatie uit.

6.5 DE VEILIGHEIDSKETEN IN OMGEKEERDE RICHTING Delfland is opgericht vanwege en heeft zijn ontstaansrecht altijd ontleend, aan het treffen van preparatieve en preventieve maatregelen (bouw en onderhoud van waterkeringen, peilbeheer). Deze gerichtheid op de linkerkant van de veiligheidsketen maakt het begrijpelijk dat minder aandacht bestond voor de rechterkant van de keten


(voorbereiding van feitelijk optreden en nazorg). In deze zin maakt Delfland in vergelijking met de operationele diensten een soort omgekeerde beweging. Het terrein van de pro-actie valt hier overigens buiten.

6.6 DISCONGRUENTIE EN DE ROL VAN DE PROVINCIES De territoriale discongruentie tussen waterschappen en de te vormen regio’s voor rampenbestrijding, moet als een gegeven worden beschouwd. De noodzaak tot verdergaande samenwerking, afspraken en coördinatie eveneens. Het is in eerste instantie vooral een verantwoordelijkheid en een belang van de provincies deze samenwerking verder te entameren, aangezien de CdK bij daadwerkelijke crises met de bestuurlijke coördinatie tussen de algemeen bestuurlijke keten en de waterschapsbesturen is belast.

6.7 LEREN, BROODNODIG Kennis vereist het vermogen om te kunnen leren. Daartoe moeten mensen en organisaties in staat zijn gegevens (data) om te zetten naar informatie. Door mensen binnen de organisatie te leren gegevens te kunnen bewerken tot informatie, wordt een eerste stap gezet. Binnen Delfland is kennis en leren vooral gerelateerd aan de primaire taakstelling. Over calamiteitenbestrijding bestaat weinig kennis en kunde, zodat het nooit routine zal zijn.


7. AANBEVELINGEN De conclusies uit het vorige hoofdstuk heb ik in dit hoofdstuk, waar mogelijk, vertaald naar aanbevelingen. Deze aanbevelingen hebben niet slechts betrekking op Delfland maar zijn wellicht ook van toepassing op andere waterschappen. In de aanbevelingen komt ook een aantal malen de rol van de algemeen bestuurlijke keten aan de orde.

7.1 VERBETER DE ORGANISATORISCHE VERANKERING VAN DE CRISISVOORBEREIDING De organisatorische verankering van de crisisbestrijding is zeker groeiende, maar nog onvoldoende. Het opstellen en vaststellen van plannen zijn daarin geen onbelangrijke stappen, maar er is meer nodig. Inbedding in bestuurlijke zin is een eerste noodzakelijke stap. Deze stap kan worden gezet, door het onderwerp een herkenbare plaats te geven binnen de bestuurlijke cyclus (beleid, begroting en rekening). Daarnaast is het organiseren van workshops, congressen en symposia voor bestuurders en topambtenaren een uitstekend middel om het rampenbewustzijn te prikkelen. De inbedding in de ambtelijke organisatie kan worden bereikt door een betere communicatie van het onderwerp binnen de organisatie. Het herzien van het calamiteitenplan en het opstellen van en onderhoud plegen aan de calamiteitenbestrijdingsplannen kan daarbij de lijn zijn waarlangs deze doelstelling wordt bereikt. Door deze activiteit gelijk op te laten lopen met oefeningen, wordt de motivatie geprikkeld doordat direct terugkoppeling plaatsvindt.

7.2 VERBETER DE AFSTEMMING MET DE ALGEMEEN BESTUURLIJKE KETEN De verbetering van de afstemming met de algemeen bestuurlijke keten heeft als uiteindelijke doelstelling de kans op afstemmingsproblemen in de feitelijke uitvoering van de crisisbestrijding te verkleinen. Het gaat er hierbij allereerst vooral om te kennen en gekend te worden. Taken en bevoegdheden blijken dan altijd volgend te zijn, waarmee hun intrinsieke waarde hier overigens niet ontkend wordt. Verbetering van afstemming tussen partijen wordt, volgens de klassieke theorieën vooral bereikt door overleg. Deze aanbeveling is hier derhalve te maken. Gegeven de discongruentie tussen de regio’s voor rampenbestrijding en de waterschappen, lijkt het raadzaam per regio een coördinerend waterschap (dijkgraaf) in te stellen; hiermee wordt verbrokkeling in de wederzijdse aandacht voorkomen en wordt de mogelijke onduidelijkheid met betrekking tot coördinatie-arrangementen tijdens de uitvoering voorkomen. Dat bij deze arrangementen de schaal van de regio’s voor rampenbestrijding maatgevend wordt gesteld, is gekoppeld aan de aspectverantwoordelijkheid van de algemeen bestuurlijke keten.

7.3 STIMULEER LEREN EN STIMULEER “LEREN LEREN” Deze aanbeveling spreekt voor zichzelf, maar is in grote bureaucratische organisaties vaak moeilijk te verwezenlijken. Delfland zal zelf moeten bepalen op welke wijze dat het best zal kunnen.


8. STELLINGEN Leren is een wonderlijk proces. Baby’s en peuters waarvan de hersenen zich nog moeten ontwikkelen beheersen het beter dan mensen waarvan de hersenen volgroeid zijn. Het plannen van het opstellen van een scriptie tijdens de zomermaanden vormt een extra beproeving, ook al valt die zomer tegen. Strandweer of brandweer? Het is verwonderlijk dat in een zo aan traditie gehechte wereld als de waterschappen de term “molenaar”, bij het verdwijnen van de windmolens en de introductie van mechanisch aangedreven gemalen, niet heeft overleefd. Waar het gaat om de strijd om secundair bluswater (“open water”) kunnen brandweren en waterschappen een strategische alliantie vormen. De brandweer heeft belang bij voldoende en goed bereikbaar bluswater, de waterschappen hebben behoefte aan waterbergingscapaciteit. De versterking van de brandweer door het PVB heeft vooral geleid tot de aanstelling van veel gemeentelijke commandanten in beroepsdienst. De echte versterking van de brandweer tot regionale partner in de openbare veiligheid wordt hierdoor feitelijk vertraagd. Het regelen van bijstand via de provincie is een onnodige complicatie; voordat zij hebben begrepen waar het over gaat, is de bijstand niet meer nodig. Zonder jezelf voor de kop te slaan kun je niet van rampen leren. Het maken van een calamiteitenplan is als het optuigen van een kerstboom zonder ballen. Werkgroepen zijn babbelboxen. Afspraken worden per definitie wederzijds gemaakt; anders noemen wij ze beslissingen. Communicatie is niet alleen zenden, vooral ook ontvangen.


GERAADPLEEGDE LITERATUUR Crisis Onderzoek Team Universiteit van Leiden, Extreme regen 1998, schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn

Duin M.J. van, Van rampen leren, Een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit spoorwegongevallen, hotelbranden en industriële ongelukken, Den Haag, 1992

Evers M, Wie water deert, die water keert, De voorbereiding van het Hoogheemraadschap van Delfland op crises, 2000

Hoogheemraadschap van Delfland, team Communicatie, Nederland, Waterland, Delfland, Delft, 1998

Hoogheemraadschap van Delfland, Calamiteitenplan van het Hoogheemraadschap van Delfland, Delft, 1999

Hoogheemraadschap van Delfland, De hevige regenval op 13 en 14 september 1998 en de gevolgen daarvan voor Delflands waterstaat, Delft, 1998

Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie calamiteit DSM-Gist te Delft, juli-augustus 1999, Delft, 1999

Hoogheemraadschap van Delfland, Evaluatie wateroverlast 1999, Delft, 2000

Hoogheemraadschap van Delfland , Diverse archiefstukken

NIBRA, Evaluatie melasse-incident Delft, Arnhem, 2000


Rosenthal U., Ringeling A.B., Bovens M.A.P., Hart P. ‘t, Twist M.J.W. van, Openbaar Bestuur, beleid, oganisatie en politiek, 5e geheel herziene druk, Alphen aan den Rijn, 1996


BIJLAGE I SAMENVATTING VAN HET INTERVIEW Tijdens mijn binnenlandstage bij Delfland heb ik een plenair interview met betrokkenen vanuit de organisatie gehouden. Hieronder volgt een samenvatting. De dijkgraaf ontbreekt in het rijtje geinterviewden, omdat hij nog maar net was benoemd en geen van de drie crises feitelijk had meegemaakt.

Deelnemers aan het interview waren: 1.

De heer Verbeek, Hoogheemraad

2.

De heer Sinke, Directeur-ingenieur

3.

De heer v/d Kolff, Hoofd sector Waterkeringen

4.

De heer Den Dulk, Hoofd sector Peilbeheer

5.

Mevrouw Blumer, Hoofd afdeling Communicatie

Aan hen, of enkele van hen, stelde ik de volgende vragen:

1. Wie is bestuurlijk verantwoordelijk voor de voorbereiding op calamiteiten? Verbeek stelde dat dit de dijkgraaf is. Daarbij maakte Sinke de kanttekeningen dat er dan problemen zijn in de aflossing en dat de dijkgraaf in de nazorgfase beter de handen vrij kan hebben.

2. Wie is binnen de ambtelijke organisatie verantwoordelijk voor de voorbereiding op calamiteiten? Sinke gaf aan dat deze verantwoordelijkheid gedelegeerd is aan het hoofd van de sector Waterkeringen. V/d Kolff stelde daarop dat dit een verantwoordelijkheid is voor de totale directie.

3. Is planvorming/oefening calamiteitenbestrijding deel van de beleidscyclus van Delfland? Verbeek gaf aan dat dat slechts met het element dijkbewaking het geval is. Sinke ging in op bestaande waakvlamovereenkomsten en gaf vooral een technische uitleg. V/d Kolff antwoordde dat in het conceptcollegeprogramma niets van deze aard is opgenomen. Blumer stelde dat in het jaarplan van haar afdeling het onderwerp is opgenomen en dat voorts 0,35 fte hiermee belast is.

4. Wat is de invloed geweest van de reorganisatie op de totstandkoming van het calamiteitenplan? Algemeen wordt onderkend dat sprake is geweest van invloed. Er werd breed geconstateerd dat de plannen er lagen, maar dat de gebezigde functiebenamingen zouden wijzigen, zodat herziening nodig zou zijn. Sinke onderkende wel dat voldoende flexibiliteit in de organisatie van waarde is bij de bestrijding van calamiteiten.

5. Is het plan op de organisatie gecommuniceerd en hoe? Wie water deert, die water keert, water keren moet je leren. Pagina 33

Sinke stelde dat communicatie had plaatsgevonden door het brede overleg dat aan de totstandkoming ten grondslag heeft gelegen. V/d Kolff ontkende dit door te stellen dat er geen oefenplan bestond en dat er door een paar enthousiastelingen aan was gewerkt. Blumer stelde dat de eerste oefening door het Melasse-incident niet door kon gaan en ontkende daarmee ook een brede communicatie.

6. In hoeverre heeft de wateroverlast van 1998 invloed gehad op het denken over calamiteitenbestrijding? Sinke gaf hierop aan dat natuurlijk sprake is geweest van een extra stimulans, waardoor andere prioriteiten minder belangrijk werden. Den Dulk stelde dat het Millenniumprobleem heeft geholpen om extra investeringen in zijn sector te kunnen plegen.

7. In hoeverre heeft het Melasse-incident in 1999 invloed gehad op het denken over calamiteitenbestrijding? Sinke gaf hierop aan dat men op dit ramptype was voorbereid en het gevaar was onderkend.

8. In hoeverre heeft de structuur, de cultuur en de taakstelling van Delfland invloed op het denken over calamiteitenbestrijding? Verbeek zag hier duidelijk een “window of opportunity” en gaf aan dat inbedding in het beleid noodzakelijk is, hij onderkende de interne gerichtheid en stelde dat Delfland meer open zou moeten staan voor de omgeving. Sinke was van mening dat genoemde aspecten een positief effect hebben op het denken over calamiteitenbestrijding, wel gaf hij aan dat aandacht nodig blijft. V/d Kolff gaf aan veel te hebben geleerd van de gebeurtenissen, hij vond vooral het beheersen van de informatiestromen een moeilijk punt. Blumer gaf aan dat de cultuur het overleggen met externe partners niet makkelijker maakt, maar dat een omslag gaande is.


WIE WATER DEERT, DIE WATER KEERT, WATER KEREN MOET JE LEREN

Recommend Documents