White Paper. Jaminan Hari Tua, Jaminan Pensiun, dan Jaminan Kematian Sistem Jaminan Sosial Nasional

White Paper Jaminan Hari Tua, Jaminan Pensiun, dan Jaminan Kematian Sistem Jaminan Sosial Nasional

Disusun oleh Departemen Keuangan Republik Indonesia Dibantu oleh Bank Pembangunan Asia (Asian Development Bank (ADB)) – Mr. Mitchell Wiener, Spesialis Sektor Keuangan (Dana Pensiun)

1

DAFTAR ISI RINGKASAN EKSEKUTIF ..................................................................................................................................................................................4 BAGIAN 1 ................................................................................................................................................................................... 23 RENCANA STRATEGI UNTUK RANCANGAN DAN IMPLEMENTASI SJSN ............................................................... 23 1. PENDAHULUAN ........................................................................................................................................................................................ 24 2. FILOSOFI.................................................................................................................................................................................................... 25 3. PERAN ADMINISTRATOR ........................................................................................................................................................................ 26 4. BENTUK BADAN HUKUM BADAN PENYELENGGARA JAMINAN SOSIAL (BPJS) ............................................................................. 28 5. PERANAN DEWAN JAMINAN SOSIAL NASIONAL (DJSN) .................................................................................................................. 29 6. PENGENDALIAN DAN PENGAWASAN DARI BPJS ................................................................................................................................ 30 7. PENDANAAN PROGRAM SJSN................................................................................................................................................................ 31 8. JAMINAN KESEHATAN ............................................................................................................................................................................. 33 9. JAMINAN KECELAKAAN KERJA .............................................................................................................................................................. 34 10. JAMINAN PENSIUN ................................................................................................................................................................................. 34 11. JAMINAN HARI TUA (JHT) .................................................................................................................................................................. 36 12. PROGRAM PENGELOLAAN ASET JAMINAN HARI TUA...................................................................................................................... 36 13. JAMINAN KEMATIAN ............................................................................................................................................................................. 38 14. HARMONISASI DENGAN PROGRAM YANG ADA .................................................................................................................................. 38 15. PERLUASAN CAKUPAN DARI PERLINDUNGAN SEKTOR INFORMAL ............................................................................................... 39 16. IURAN DAN PENGUMPULAN DATA ...................................................................................................................................................... 40 17. DEFINISI MASYARAKAT MISKIN ......................................................................................................................................................... 41 18. KESIMPULAN .......................................................................................................................................................................................... 42 BAGIAN 2 ................................................................................................................................................................................... 43 DESAIN RINCI PROGRAM SJSN ........................................................................................................................................... 43 1. PROYEKSI POPULASI............................................................................................................................................................................... 44 2. ANGKATAN KERJA DAN PERKIRAAN JUMLAH PEKERJA ..................................................................................................................... 53 3. RANCANGAN PROGRAM PENSIUN DAN PENDANAANNYA .................................................................................................................. 58

2

4. RANCANGAN PROGRAM JAMINAN HARI TUA DAN PENDANAANNYA............................................................................................... 81 5. JAMINAN KEMATIAN ............................................................................................................................................................................... 88 6. JAMINAN KESEHATAN ............................................................................................................................................................................. 93 7. KESIMPULAN ......................................................................................................................................................................................... 101 BAGIAN 3 .................................................................................................................................................................................103 PRASYARAT UNTUK MEMULAI SISTEM SJSN ..............................................................................................................103 1. PENDAHULUAN ..................................................................................................................................................................................... 104 2. MANAJEMEN IMPLEMENTASI.............................................................................................................................................................. 106 3. MANFAAT SJSN DAN IURANNYA........................................................................................................................................................ 107 4. FUNGSI SISTEM POKOK DAN PROSES BISNIS ................................................................................................................................... 107 5. ADMINISTRASI PROGRAM JAMINAN PENSIUN.................................................................................................................................. 108 6. ADMINISTRASI PROGRAM JAMINAN HARI TUA ............................................................................................................................... 109 7. PENGELOLAAN KEUANGAN ................................................................................................................................................................. 111 8. PENGELOLAAN ASET UNTUK PROGRAM JAMINAN HARI TUA....................................................................................................... 113 9. PENGUMPULAN IURAN DAN DATA ..................................................................................................................................................... 115 10. PENEGAKAN ATURAN DALAM PENGUMPULAN IURAN................................................................................................................. 117 11. PENGAWASAN DAN PENGENDALIAN BPJS ..................................................................................................................................... 119 12. EDUKASI PUBLIK ................................................................................................................................................................................ 120 13. PENGEMBANGAN ORGANISASI.......................................................................................................................................................... 121 PART 4 .....................................................................................................................................................................................123 KESIMPULAN ..........................................................................................................................................................................123

3

RINGKASAN EKSEKUTIF

Undang-Undang Nomor 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional mengamanatkan pembentukan lima program asuransi sosial wajib secara terpisah yang meliputi seluruh penduduk Indonesia. •

Jaminan Pensiun: Program ini akan memberikan manfaat pembayaran bulanan seumur hidup kepada pekerja pada masa pensiun mereka, pekerja yang menjadi cacat, dan ahli waris dari pekerja atau penerima pensiun yang meninggal.

•

Jaminan Hari Tua: Program ini memberikan manfaat pembayaran secara sekaligus pada saat pekerja memasuki masa pensiun, pekerja menjadi cacat, dan kepada ahli waris dalam hal pekerja meninggal dunia.

•

Jaminan Kesehatan: Program ini akan memberikan manfaat kesehatan paripurna untuk semua penduduk Indonesia berdasarkan kebutuhan medis.

•

Jaminan Kecelakaan Kerja: Program ini memberikan manfaat bagi pekerja yang mengalami cidera atau meninggal sebagai akibat dari kecelakaan atau sakit yang berhubungan dengan pekerjaan.

•

Jaminan Kematian: Program ini memberikan manfaat berupa pembayaran secara sekaligus kepada ahli waris dari pekerja yang meninggal untuk menutup biaya pemakaman dan memberikan kompensasi tambahan kepada ahli waris.

Undang-Undang SJSN merupakan payung hukum. Undang-Undang tersebut mencantumkan struktur dasar sistem jaminan sosial yang telah direformasi, namun tidak secara spesifik menetapkan besarnya manfaat dan tingkat kontribusi untuk masing-masing jenis jaminan. Dalam analisis ini, kami terfokus pada rancang bangun masing-masing program dan keterkaitan antar program. Semua program-program tersebut perlu dikemas dalam sebuah paket yang saling melengkapi sedemikian rupa sehingga mendukung kebijakan sosial dan kebijakan fiskal pemerintah. Masing-masing program harus memiliki peran dan alasan pembentukan yang jelas dalam mendukung skim perlindungan sosial secara keseluruhan. Berdasarkan undang-undang SJSN, biaya program-program asuransi sosial ditanggung bersama diantara pekerja, pemberi kerja dan pemerintah. •

Iuran untuk pekerja sektor formal dan pemberi kerjanya ditentukan sebesar persentase tertentu dari upah mereka. Biaya tersebut ditanggung bersama antara pemberi kerja dan para pekerja.

•

Iuran untuk pekerja sektor informal dapat berupa sejumlah nominal tertentu atau persentase dari upah. Iuran untuk pekerja sektor informal yang tergolong miskin harus dibayar oleh pemerintah. Para pekerja di sektor informal yang tidak tergolong miskin harus membayar iuran mereka sendiri.

Program-program SJSN pada dasarnya hanya akan memberikan perlindungan sosial dasar bagi seluruh masyarakat Indonesia. Program-program SJSN masih perlu dilengkapi dengan dukungan keluarga dan program-program kesejahteraan sosial tambahan untuk golongan tertentu. Para pekerja juga dapat membeli tambahan perlindungan asuransi dan program-program pensiun dari sektor swasta. 4

Program-program SJSN perlu dilaksanakan secara bertahap dan hati-hati untuk memastikan bahwa program tersebut terjangkau oleh anggaran negara dan tidak memberikan pengaruh negatif terhadap ketersediaan lapangan kerja dan daya saing perusahaan-perusahaan di Indonesia. Prasarana yang diperlukan juga harus disiapkan sebelum program dimulai. Diperlukan adanya transparansi, akuntabilitas, dan sistem administrasi yang efisien agar sistem ini dapat berhasil.

1. RENCANA STRATEGIS UNTUK IMPLEMENTASI SJSN

Sebagai langkah awal, para pemangku kepentingan harus mencapai kesepakatan pada strategi umum dalam pelaksanaan program-program SJSN. Bagian 1 dari laporan ini membahas secara keseluruhan pendekatan strategis terhadap rancangan dan implementasi program jaminan sosial SJSN. Poin-poin penting yang ditekankan dalam bagian laporan ini adalah: •

Program-program SJSN memberikan perlindungan dasar bagi seluruh masyarakat Indonesia. Program-program tersebut tidak dimaksudkan untuk memenuhi semua kebutuhan dari setiap individu. Untuk memenuhi kebutuhan tersebut, manfaat SJSN harus didukung dengan bantuan keluarga, program asuransi swasta, program pensiun, dan program kesejahteraan sosial lainnya.

•

Menurut Undang-Undang SJSN, empat persero yang ada saat ini yaitu PT Jamsostek, PT Taspen, PT Asabri dan PT Askes secara bersama-sama akan menjadi administrator (BPJS) dari program SJSN. Secara teknis, untuk menjalankan program SJSN tidak diperlukan empat BPJS, namun cukup satu atau dua BPJS. Sebaiknya BPJS dibedakan berdasarkan jenis program jaminan sosial yang akan dijalankan daripada dibedakan berdasarkan segmen pasar tenaga kerja seperti yang berlaku sekarang. Misalnya, lebih baik ada satu BPJS bertanggung jawab atas program jaminan pensiun bagi semua segmen pasar tenaga kerja, daripada memiliki satu BPJS yang bertanggung jawab untuk program pensiun PNS dan beberapa BPJS lain untuk program pensiun bagi pekerja sektor formal.

•

Bentuk badan hukum BPJS harus berdasarkan pada prinsip-prinsip dana amanat (trust fund). BPJS tersebut sebaiknya bersifat nirlaba dan harus melaksanakan segala upaya untuk sebesarbesarnya kepentingan peserta. Aset peserta juga harus terpisah secara hukum dari aset BPJS untuk meningkatkan transparansi dan melindungi aset peserta terhadap klaim dari kreditur BPJS lainnya. Bentuk badan hukum calon BPJS yang ada saat ini kurang sejalan dengan tujuan-tujuan tersebut.

•

Dewan Jaminan Sosial Nasional (DJSN) bertanggung jawab terhadap pengawasan pelaksanaan program SJSN dan terhadap BPJS. DJSN adalah suatu badan politik yang beranggotakan perwakilan dari seluruh pemangku kepentingan ditambah dengan para ahli di bidang sistem jaminan sosial. DJSN seharusnya bertindak sebagai "trustee" yang bertanggung jawab untuk melindungi kepentingan peserta dan memastikan SJSN beroperasi secara efisien dan berkelanjutan secara fiskal. Ketika bentuk hukum BPJS diubah, DJSN harus mengambil alih fungsi dan tanggung jawab pengawasan terhadap BPJS yang saat ini berada pada Kementrian Negara BUMN.

•

Teknis operasional BPJS harus dipantau secara ketat. Sebagai badan politik, DJSN tidak memiliki keahlian teknis untuk mengawasi operasional BPJS. Untuk itu diperlukan suatu badan pengawas 5

yang independen dan bebas dari pengaruh politik untuk memantau operasional sehari-hari BPJS agar operasional BPJS sesuai dengan peraturan yang berlaku. Lembaga yang paling sesuai untuk melaksanakan tugas ini adalah Sekretariat DJSN atau biro baru yang dapat dibentuk di BapepamLK yang bertugas khusus untuk mengawasi BPJS dalam melaksanakan program SJSN. Mengingat adanya keterbatasan staf dan gaji untuk anggota Sekretariat DJSN, Bapepam-LK mungkin perlu mengawasi BPJS dalam tahap awal implementasi program-program SJSN, dan selanjutnya tanggung jawab Bapepam-LK tersebut dapat dialihkan ke Sekretariat DJSN seiring waktu dan kesiapan dari Sekretariat DJSN. •

Besarnya iuran program-program SJSN yang merupakan persentase dari upah harus dibatasi. Iuran program-program tersebut harus terjangkau untuk para pekerja dan pemberi kerja, tidak menambah pengangguran, dan memungkinkan perusahaan-perusahaan Indonesia untuk mempertahankan daya saing regional dan internasional. Pemerintah Indonesia harus terlebih dahulu memutuskan besarnya pendanaan program SJSN yang dapat disediakan kemudian baru merancang program sesuai dengan parameter biaya yang telah ditetapkan. Tabel di bawah ini menyajikan secara ringkas rentang besar iuran yang layak untuk setiap program.

Program

Iuran dalam % Upah

Jaminan Kesehatan

4.0%-6.0%

Jaminan Kecelakaan Kerja

0.25% - 0.50%

Jaminan Pensiun

5.0% - 6%

Jaminan Hari Tua

3.0% -4%

Jaminan Kematian

0.25% - 0.50%

Keseluruhan Program SJSN

12.5% - 17.0%

•

Jaminan Kesehatan akan menyediakan jaminan kesehatan yang sama seperti yang disediakan program Askes untuk PNS dan program Jamkesmas untuk masyarakat miskin. Analisis aktuaria yang cermat diperlukan untuk menentukan besarnya iuran Jaminan Kesehatan. Pertama, diperlukan suatu studi untuk menentukan tingkat dan biaya pemanfaatan rata-rata untuk berbagai jenis layanan kesehatan dan biaya rata-rata untuk berbagai jenis layanan kesehatan tersebut. Kemudian dilakukan analisis yang cermat terhadap proyeksi biaya penyelenggaraan program Jaminan Kesehatan dengan mempertimbangkan dampak dari pengenalan program ini sendiri, pembiayaan pemerintah untuk infrastruktur kesehatan, perluasan secara bertahap terhadap cakupan jaminan dan pembagian beban iurannya.

•

Jaminan Kecelakaan Kerja seharusnya memberikan manfaat yang sama dengan program Jamsostek dan Taspen yang berlaku saat ini. Pemberi kerja harus membayar seluruh iuran untuk program ini. Tarif premi dibedakan berdasarkan jenis industri dan pekerjaan, serta didasarkan pada pengalaman klaim masing-masing pemberi kerja. Desain sistem Jaminan Kecelakaan Kerja 6

harus mendorong dan memberikan penghargaan kepada perusahaan yang berinvestasi dalam keselamatan kerja. •

Jaminan Pensiun merupakan program yang lebih penting daripada Jaminan Hari Tua karena Jaminan Pensiun akan memberikan jaminan pendapatan bulanan seumur hidup untuk pekerja yang pensiun atau berhenti kerja karena cacat, dan untuk ahli warisnya. Besarnya manfaat pensiun untuk setiap tahun iuran dapat berupa persentase dari rata-rata gaji atau nominal tertentu. Setelah dibayarkan, besarnya manfaat pensiun tersebut harus disesuaikan dengan tingkat inflasi. Pada awal implementasi program SJSN, usia pensiun disarankan untuk ditetapkan pada usia 60 tahun, dan kemudian harus disesuaikan dengan tingkat harapan hidup. Berdasarkan Undang-undang SJSN, untuk dapat memperoleh manfaat pensiun, pekerja harus telah mengikuti program pensiun sekurang-kurangnya selama 15 tahun. Ketentuan ini bukan merupakan rancangan yang baik karena menyebabkan banyak orang tua dan pekerja yang telah berusia lanjut tidak dapat menikmati manfaat pensiun. Pemerintah harus mempertimbangkan untuk memperhitungkan masa kerja sebelum berlakunya program jaminan pensiun SJSN dan memberikan manfaat pensiun secara cuma-cuma kepada mereka yang berada di atas usia pensiun ketika program SJSN dilaksanakan.

•

Jaminan Hari Tua menyediakan manfaat pembayaran sekaligus kepada peserta pada saat pensiun. Jaminan ini akan membantu keuangan pekerja pada masa transisi dari saat aktif bekerja ke masa pensiun. Iuran Jaminan Hari Tua sebaiknya ditetapkan rendah pada awalnya dan dapat ditingkatkan dari waktu ke waktu. Hal yang lebih penting adalah fokus kepada Jaminan Pensiun, karena Jaminan Pensiun menyediakan pendapatan seumur hidup di usia tua.

•

Untuk program Jaminan Hari Tua, manajemen aset merupakan salah satu kunci keberhasilan program. Perbedaan kecil tingkat hasil investasi tahunan dapat berdampak besar terhadap besarnya pembayaran manfaat Jaminan Hari Tua pada saat pensiun. Langkah-langkah penting dalam proses manajemen aset meliputi: merancang kebijakan investasi yang tepat, mengembangkan strategi alokasi aset yang optimal, dan memilih sekuritas yang tepat. DJSN dan BPJS mengembangkan kebijakan umum investasi, sementara pengelolaan investasi sehari-hari dilakukan oleh manajer investasi swasta untuk meningkatkan tingkat hasil investasi, meningkatkan akuntabilitas dan transparansi, dan membatasi intervensi politik dalam proses pengelolaan investasi.

•

Jaminan Kematian memberikan manfaat secara sekaligus kepada ahli waris pekerja yang meninggal dunia. Program ini tidak membayarkan manfaat kematian apabila yang meninggal adalah anggota keluarga pekerja. Manfaat Jaminan Kematian tidak perlu dalam jumlah besar karena ahli waris dari pekerja yang meninggal dunia masih akan menerima manfaat bulanan dari program jaminan pensiun. Besarnya manfaat dapat ditetapkan dalam jumlah tertentu atau sebagai kelipatan tertentu dari upah. Diskusi lebih lanjut diperlukan untuk memperjelas peran dari program jaminan kematian, apakah untuk sekedar menyediakan biaya pemakaman atau menyediakan manfaat yang lebih besar.

•

Harmonisasi dengan program yang telah ada harus dilakukan untuk menghindari duplikasi manfaat dan untuk mengontrol biaya. Program-program yang telah ada untuk sektor formal dan PNS perlu disesuaikan pada saat program SJSN dimulai. Penyesuaian juga harus dilakukan terhadap program pesangon berdasarkan Undang-Undang No. 13 tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan. Manfaat yang dijanjikan dalam program-program yang ada saat ini setidaktidaknya harus dikurangi dengan manfaat yang dijanjikan dalam program-program SJSN. Sebagai 7

contoh, manfaat pesangon berdasarkan Undang-Undang No. 13 tahun 2003 harus dikurangi dengan nilai dari manfaat pensiun SJSN, dan manfaat pensiun yang dibayarkan kepada PNS dari APBN akan dikurangi dengan manfaat pensiun SJSN. Pendekatan ini disebut sebagai pendekatan "carve-out” karena manfaat pensiun SJSN dikurangkan dari jumlah manfaat yang dapat dibayarkan berdasarkan program yang ada saat ini. Dengan demikian, besar manfaat dari program yang ada saat ini tidak akan berkurang. Jumlah manfaat yang dibayarkan dari program SJSN dan program non SJSN akan sama besar dengan jumlah manfaat yang dibayarkan berdasarkan program jaminan yang ada saat ini. Reformasi lebih lanjut atas program-program yang telah ada tentu mungkin untuk dilakukan. •

Sektor informal akan menimbulkan masalah khusus karena: kurangnya hubungan antara pemberi kerja dan pekerja, sulitnya mengukur pendapatan, dan sulitnya mengumpulkan data dan iuran bulanan. Isu keuangan akan timbul berkaitan dengan penetapan kriteria golongan masyarakat miskin dan pembayaran iuran program jaminan sosial SJSN bagi masyarakat golongan miskin. Program bantuan sosial untuk orang miskin yang telah ada saat ini juga perlu disesuaikan jika program SJSN mulai diterapkan.

Sebagai langkah awal, pemerintah dan para pemangku kepentingan harus mencapai kesepakatan pada seluruh hal-hal yang strategis dalam rancangan dan administrasi program-program SJSN. Saat ini telah tercapai kesepakatan dalam berbagai masalah pokok, namun masalah-masalah lain masih tetap menjadi perdebatan, antara lain masalah bentuk badan hukum BPJS, tugas dan tanggung jawab BPJS, badan pengawas operasional BPJS, dan struktur manajemen aset untuk program Jaminan Hari Tua.

2. RANCANGAN TERPERINCI DAN PENDANAAN

Departemen Keuangan bertanggung jawab secara khusus dalam perancangan dan pendanaan Jaminan Pensiun, Jaminan Hari Tua, dan Jaminan Kematian. Fokus dari laporan ini adalah pada tiga program tersebut dan tidak mencakup analisis keuangan dan aktuaria untuk program Jaminan Kesehatan atau Jaminan Kecelakaan Kerja. Perancangan dan pembiayaan program Jaminan Kesehatan memerlukan suatu studi komprehensif yang terpisah.

2.1 PROYEKSI DEMOGRAFIS Analisis pendanaan jangka panjang program Jaminan Pensiun, Jaminan Hari Tua, dan Jaminan Kematian dimulai dengan memproyeksikan seluruh populasi dan angkatan kerja. Khusus untuk program jaminan pensiun, analisis dilakukan setidaknya untuk rentang waktu 75 tahun karena karakteristik demografi penduduk Indonesia akan berubah secara signifikan selama rentang waktu tersebut. Populasi akan menua sehingga proporsi penduduk usia tua dibanding penduduk usia produktif dan anak-anak akan semakin tinggi. Iuran yang dibayar oleh pekerja juga digunakan untuk membiayai manfaat jaminan sosial bagi penduduk usia tua, dengan demikian maka proporsi jumlah penduduk usia tua terhadap pekerja akan memiliki dampak yang signifikan terhadap pendanaan program SJSN.

8

Grafik di bawah ini menunjukkan proyeksi perubahan komposisi usia penduduk dari waktu ke waktu. Grafik tersebut menunjukkan bahwa persentase jumlah penduduk usia tua (lebih dari 60 tahun) akan bertambah dengan pesat sementara jumlah penduduk usia muda menurun.

Proyeksi ini dibuat berdasarkan asumsi adanya penurunan tingkat kesuburan dari 2,27 anak per perempuan pada saat ini menjadi 1,84 anak per perempuan pada tahun 2035. Dalam proyeksi ini juga diasumsikan adanya penurunan tingkat kematian akibat perbaikan kondisi ekonomi dan kualitas pelayanan medis.

2.2 PEMBIAYAAN PROGRAM PENSIUN Program jaminan pensiun dapat memberikan replacement ratio sekitar 20% dari rata-rata upah jika iuran ditetapkan sebesar 5% dari upah. Jika iuran ditingkatkan menjadi 6%, maka dimungkinkan untuk memperhitungkan masa kerja sebelum diberlakukannya SJSN bagi pekerja usia tua dan memberikan jaminan pensiun bagi penduduk yang saat ini sudah memasuki usia pensiun. Dalam rentang waktu analisis 75 tahun, iuran rata-rata akan mencapai 5-6% dari upah, namun iuran akan berfluktuasi dari tahun ke tahun. Pada awal dimulainya implementasi program SJSN, besarnya iuran hampir nol karena belum ada pekerja yang memasuki usia pensiun dan sejumlah kecil pekerja yang mengalami cacat atau meninggal. Tapi seiring dengan berjalannya waktu, jumlah pensiunan akan meningkat tajam karena penuaan populasi dan adanya manfaat pensiun yang jatuh tempo. Sementara itu, pertumbuhan jumlah pengiur melambat dan bahkan menurun. Grafik di bawah ini membandingkan proyeksi jumlah penerima manfaat pensiun dengan jumlah pengiur dari waktu ke waktu.

9

Tujuan analisis pendanaan program jaminan pensiun adalah untuk merancang sebuah program yang memberikan manfaat yang cukup berarti dengan tetap menjaga tingkat iuran sebesar 6% dari upah atau kurang. Sebagai titik awal, dalam laporan ini digunakan asumsi sebagai berikut: •

Usia pensiun

: 60 tahun dengan lama masa mengiur 15 tahun

•

Rumusan Manfaat

: 0,5% dari rata-rata pendapatan untuk setiap tahun masa mengiur

•

: Tidak ada

Past Service Credit (Masa kerja sebelum SJSN)

•

Pensiun sosial bagi penduduk usia tua : Tidak ada

•

Manfaat minimum

: Tidak ada

Dalam jangka panjang, rata-rata iuran program jaminan pensiun akan mencapai 5,27% dari upah, namun iuran aktual dari tahun ke tahun akan berfluktuasi seperti yang ditunjukkan dalam tabel di bawah ini. Pada 15 tahun pertama program jaminan pensiun, biaya hampir nol karena belum ada pekerja yang memasuki usia pensiun. Di antara tahun 2030 dan tahun 2050, biaya program pensiun akan meningkat tajam karena adanya manfaat pensiun yang jatuh tempo dan penuaan populasi. Pada tahun 2070, biaya program ini mendekati 10% dari upah.

2010

2020

2030

2050

2070

Persentase dari GDP

0.0%

0.1%

0.5%

2.0%

2.9%

Iuran yang diperlukan

0.0%

0.2%

1.7%

6.3%

9.8%

Pola biaya ini menimbulkan masalah dalam pendanaan progam jaminan pensiun SJSN. Jika biaya ratarata sebesar 5,27% dikenakan dalam rentang waktu 75 tahun maka akan terjadi kelebihan pendapatan dibandingkan dengan pengeluaran pada awal tahun implementasi program SJSN. Dana yang terkumpul akan mencapai lebih dari 30% dari PDB dan harus diinvestasikan secara tepat dan aman untuk mengantisipasi adanya kekurangan iuran pada tahun-tahun yang akan datang. 10

Jika pemerintah menetapkan iuran berdasarkan biaya sebenarnya bukan berdasarkan biaya rata-rata, maka iuran dari program pensiun, sebagai persentase dari gaji, akan meningkat pesat seiring waktu. Hal ini akan menimbulkan keberatan dari pekerja dan pemberi kerja karena iuran yang harus dibayarkan meningkat secara signifikan. Solusi yang paling mungkin untuk mengatasi masalah perancangan dan pendanaan adalah dengan mengkombinasikan beberapa elemen berikut: •

Memperhitungkan masa kerja sebelum diberlakukannya SJSN bagi pekerja usia tua sehingga mereka dapat menerima manfaat pensiun pada saat memasuki usia pensiun. Pekerja usia tua juga akan mendapatkan manfaat pensiun bukan sekedar mendapatkan pengembalian iuran. Dengan demikian manfaat yang mereka peroleh akan lebih besar daripada yang seharusnya.

•

Membayarkan pensiun sosial untuk penduduk usia tua yang telah ada saat ini, sehingga mereka akan memiliki jaminan pendapatan bulanan untuk hidup. Manfaat pensiun sosial ini dibayarkan kepada masyarakat Indonesia yang telah mencapai usia pensiun sebelum program jaminan pensiun SJSN diberlakukan

•

Meningkatkan usia pensiun seiring dengan meningkatnya angka harapan hidup

•

Menggunakan skim pendanaan pay-as-you-go (iuran diharapkan cukup untuk membayar manfaat pensiun dan pengeluaran lain) pada awal implementasi program jaminan pensiun dan kemudian secara bertahap akan beralih ke skim prefunding agar tingkat iuran program ini tidak melonjak tajam.

Tabel di bawah ini menunjukkan dampak kenaikan usia pensiun, adanya masa kerja sebelum program pensiun SJSN diberlakukan yang diperhitungkan, dan adanya jaminan pensiun sosial terhadap besarnya iuran. Dalam semua skenario, kecuali skenario pertama, usia pensiun diasumsikan meningkat dari usia 60 tahun pada saat implementasi SJSN dan menjadi usia 65 tahun pada tahun 2047.

Skenario

Usia pensiun

Past service credit

Pensiun sosial

Tingkat kontribusi

1

60

None

Tidak

5.27%

2

60 -> 65

None

Tidak

4.48%

3

60 -> 65

None

Ya

4.64%

4

60 -> 65

15 tahun

Tidak

5.69%

5

60 -> 65

15 tahun

Ya

5.85%

6

60 -> 65

All years

Tidak

6.02%

7

60 -> 65

All years

Ya

6.18%

Dalam skenario di atas, seluruh masa kerja sebelum implementasi program SJSN dapat diperhitungkan dengan masa kerja maksimal yang diperhitungkan selama 15 tahun. 11

Sebagai ilustrasi, kita misalkan terdapat seorang pekerja berusia 50 tahun pada saat program pensiun SJSN dimulai dan ia mulai bekerja pada usia 25 tahun. Pada saat sistem dimulai, pekerja sudah memiliki masa kerja 25 tahun, namun pekerja tersebut tentunya belum pernah membayar iuran program jaminan pensiun SJSN. Menurut Undang-Undang SJSN, masa kerja yang dimiliki pekerja selama 25 tahun tersebut tidak berpengaruh dalam perhitungan besarnya manfaat pensiun. Ketika pekerja memasuki usia pensiun pada usia 60 tahun, ia hanya mengiur selama 10 tahun dalam program jaminan pensiun SJSN. Oleh karena itu, perkerja tersebut tidak memenuhi syarat untuk mendapatkan manfaat pensiun. Pekerja dimaksud hanya akan memperoleh pengembalian iuran yang telah dibayar selama 10 tahun dan hasil pengembangannya, tanpa mendapatkan manfaat pensiun. Namun, apabila sebagian atau seluruh masa kerja sebelum program jaminan pensiun SJSN dimulai dapat diperhitungkan, pekerja akan berhak menerima manfaat pensiun SJSN. Jika masa kerja yang telah dijalani dapat diperhitungkan selama 15 tahun, maka manfaat pensiun yang akan diterima pekerja pada usia 60 akan didasarkan iuran selama 25 tahun, walaupun iuran hanya dilakukan oleh pekerja selama 10 tahun. Pekerja tersebut akan memenuhi persyaratan untuk menerima manfaat pensiun dan akan mendapatkan manfaat yang lebih besar dibandingkan jika hanya menerima pengembalian iuran beserta hasil pengembangannya. Pensiun sosial dalam laporan ini adalah program pensiun bagi kelompok masyarakat yang telah berusia 60 tahun atau lebih ketika sistem jaminan pensiun SJSN dimulai. Untuk keperluan analisis, diasumsikan besarnya manfaat pensiun sosial adalah Rp100.000,00 per bulan dan disesuaikan besarnya setiap tahun berdasarkan tingkat kenaikan upah. Dengan asumsi ini, iuran untuk program jaminan pensiun SJSN akan berkisar mulai dari 4,48%, apabila masa kerja sebelum program SJSN dimulai tidak diperhitungkan dan pensiun sosial tidak diberikan, dan meningkat sampai dengan 6,18% apabila seluruh masa kerja sebelum program SJSN dimulai diperhitungkan dan pensiun sosial diberikan. Tabel di bawah ini menggambarkan besarnya iuran program jaminan pensiun setiap tahun sebagai persentase dari PDB dan sebagai persentase dari upah apabila diasumsikan masa kerja sebelum program SJSN diperhitungkan secara penuh dan diasumsikan pula terdapat program pensiun sosial. Iuran pada awal dijalankannya program jaminan pensiun akan lebih tinggi daripada skenario pertama karena pekerja yang mendekati usia pensiun dan masyarakat yang berusia lebih dari 60 tahun akan menerima manfaat pensiun. Namun, dengan asumsi usia pensiun dinaikkan, iuran yang sebenarnya akan lebih rendah dari besar iuran dalam tabel ini.

2010

2020

2030

2050

2070

Persentase dari GDP

0.6%

1.0%

1.6%

2.3%

2.7%

Persentase dari upah

1.8%

3.1%

4.8%

6.8%

8.3%

Apapun rancangan program jaminan pensiun SJSN yang ditetapkan, pemerintah akan menemui permasalahan dalam pendanaannya untuk menjaga agar program jaminan pensiun dapat tetap berjalan dari tahun ke tahun. Program jaminan pensiun akan berjalan dengan baik ketika jumlah penduduk 12

meningkat dan proporsi jumlah pensiunan terhadap pengiur tetap atau bahkan menurun. Kestabilan pendanaan akan sulit bila populasi menua dengan cepat. Pemerintah perlu berhati-hati dalam mengelola program jaminan pensiun. Pemerintah perlu melakukan analisis terhadap pengelolaan program jaminan pensiun setiap tahunya dan mengambil tindakantindakan yang diperlukan agar pendanaan program pensiun dapat tetap terjaga. Pengelolaan program jaminan pensiun akan berhasil jika pemerintah melakukan penyesuaian secara berkala daripada membuat perubahan besar secara mendadak seperti penyesuaian usia pensiun, besar manfaat pensiun dan besar iuran pada saat program jaminan pensiun dalam kondisi kekurangan dana.

2.3 PROGRAM JAMINAN HARI TUA Besar iuran untuk program jaminan hari tua adalah sekitar 3% dari upah pada awal penyelenggaraan program. Dengan iuran sebesar 3% tersebut, jika program jaminan hari tua SJSN dikelola dengan baik akan dapat memberikan manfaat yang lebih baik daripada program JHT yang disediakan Jamsostek (iuran sebesar 5,7%). Agar program jaminan hari tua SJSN dapat memberikan manfaat yang lebih baik, perlu dilakukan upaya untuk memaksimalkan tingkat hasil investasi, mengendalikan biaya administrasi dan biaya investasi, serta membatasi penarikan dana sebelum usia pensiun. Perhitungan pendanaan program jaminan hari tua sebagai persentase dari PDB lebih sederhana dibandingkan dengan perhitungan pendanaan program jaminan pensiun. Apabila kita asumsikan bahwa total upah nasional adalah sebesar 35% dari PDB dan besarnya iuran adalah 3% dari upah, maka total kebutuhan pendanaan program ini menjadi sebesar 1,05% dari PDB (35% * 3%) dan akan tetap sama dari tahun ke tahun, kecuali besarnya iuran atau rasio dari total upah nasional terhadap PDB berubah. Untuk memperkirakan besarnya manfaat program jaminan hari tua pada saat pensiun, digunakan asumsi sebagai berikut: • Besar iuran • Frekwensi pembayaran iuran • • • • •

Penarikan dana sebelum pekerja memasuki usia pensiun Inflasi Tingkat kenaikan upah Tingkat hasil investasi Biaya-biaya

: 3% dari upah : Bulanan, iuran dibayar selama pekerja aktif bekerja : Tidak ada : 4% : 3% : 4% : 2% dari kontribusi dan 0,6% dari aset

Biaya untuk pengelolaan program jaminan hari tua umumnya terdiri dari dua jenis biaya. Pertama, biaya yang terkait dengan manajemen aset yang besarnya merupakan prosentase dari asset yang dikelola. Kedua, biaya untuk menutupi biaya administrasi kepesertaan, biaya cetak bukti kepesertaan, biaya penarikan iuran, dan biaya untuk fungsi lainnya yang besarnya merupakan prosentase dari iuran. Berdasarkan asumsi-asumsi tersebut di atas, pada saat memasuki usia pensiun, proyeksi besarnya manfaat program jaminan hari tua sebagai perkalian dari upah adalah sebagaimana tabel di bawah ini.

13

Lama iuran (dalam tahun)

Kelipatan Upah

5

1.8

10

3.7

15

5.6

20

7.6

25

9.6

30

11.6

35

13.7

40

15.8

Tabel di bawah ini menggambarkan pengaruh tingkat hasil investasi pada besarnya manfaat program jaminan hari tua SJSN dengan menggunakan asumsi seperti di atas. Sebagai gambaran, untuk pekerja dengan masa mengiur selama 30 tahun, perubahan tingkat hasil investasi sebesar 1% akan meningkatkan besar manfaat dari 11,6 kali upah menjadi 13,5 kali upah. Tingkat hasil investasi

Lama mengiur (dalam tahun)

3%

4%

5%

5

1.8

1.8

1.9

10

3.6

3.7

3.9

15

5.3

5.6

6.1

20

6.9

7.6

8.4

25

8.5

9.6

10.9

30

10.1

11.6

13.5

35

11.6

13.7

16.4

40

13.0

15.8

19.4

14

Program jaminan hari tua SJSN akan menghimpun aset dalam jumlah yang sangat besar. Tabel di bawah ini menunjukkan perkiraan akumulasi aset program jaminan hari tua SJSN sebagai persentase dari PDB berdasarkan asumsi sebagaimana awal pembahasan program jaminan hari tua di atas.

Tahun

% dari PDB

5

5.0%

10

9.6%

15

13.6%

20

17.0%

Berdasarkan tabel di atas, program jaminan hari tua akan memiliki aset sekitar 17% dari PDB setelah berjalan 20 tahun. Dengan jumlah aset yang demikian besar, pemerintah perlu memikirkan bentukbentuk investasi yang diperkenankan atas aset dimaksud dan prosedur penempatan aset untuk memastikan bahwa aset tersebut aman dan dapat memenuhi hak-hak masyarakat saat pensiun. Keberhasilan program jaminan hari tua membutuhkan prosedur tata kelola yang dapat memaksimalkan tingkat hasil investasi dengan tetap memperhatikan tingkat risiko investasi yang aman, mengontrol biaya investasi, dan membatasi tingkat pengambilan dana oleh pekerja sebelum memasuki usia pensiun. Dalam melakukan manajemen aset program jaminan hari tua, terdapat tiga pilihan yaitu: •

BPJS bertanggung jawab dalam manajemen aset dan pemilihan sekuritas;

•

BPJS menentukan strategi umum investasi dan menunjuk manager investasi swasta untuk melakukan manajemen aset dan selanjutnya BPJS melakukan penilaian atas kinerja manajer investasi tersebut;

•

Seluruh aspek manajemen aset diserahkan kepada manajer investasi swasta. Dalam hal ini, BPJS dapat menunjuk beberapa manajer investasi.

Keunggulan dan kelemahan dari masing-masing pilihan di atas beserta studi kasus secara internasional akan dibahas pada bab selanjutnya dalam laporan ini. Kami menyarankan penggunaan manajer investasi swasta (pilihan 2 atau 3 di atas) untuk memaksimalkan pengembalian investasi dan mengurangi adanya intervensi politik dalam proses investasi.

2.4 PROGRAM JAMINAN KEMATIAN Program jaminan kematian ini dimaksudkan untuk memberikan manfaat yang dibayarkan secara sekaligus kepada ahli waris pekerja yang meninggal dunia. Besarnya manfaat program jaminan kematian dapat merupakan perkalian dari upah atau dalam jumlah nominal tertentu. Dalam hal pekerja meninggal dunia, selain mendapatkan manfaat jaminan kematian, ahli waris juga akan menerima manfaat program jaminan pensiun SJSN atau akan mendapatkan manfaat program jaminan kecelakaan kerja apabila 15

pekerja meninggal karena kecelakaan kerja. Pemerintah perlu memperjelas tujuan jaminan kematian SJSN apakah hanya untuk menutup biaya pemakaman atau untuk memberikan tambahan manfaat kepada keluarga yang ditinggalkan oleh pekerja. Diskusi mengenai pembayaran jaminan kematian atas kematian anggota keluarga pekerja (selain pekerja) juga telah dilakukan. Namun, dalam Undang-undang SJSN sangat jelas bahwa hanya akan membayar manfaat kematian dari program jaminan kematian SJSN untuk kematian pengiur. Untuk itu, jaminan kematian bagi anggota keluarga dapat diberikan melalui program-program bantuan sosial. Telah dilakukan perhitungan biaya untuk tiga manfaat jaminan kematian secara berbeda. Ketiga contoh perhitungan besar manfaat tersebut merupakan ilustrasi dan bukan rekomendasi dalam menetapkan besarnya manfaat. Diperlukan diskusi lebih lanjut untuk memperjelas tujuan dan jumlah manfaat dari program jaminan kematian SJSN. Contoh besar manfaat tersebut dimaksudkan untuk memberikan perhitungan manfaat yang dibayarkan sekaligus atas kematian pekerja ditambah manfaat biaya pemakaman. Rumus yang digunakan dalam menghitung besar manfaat adalah sama dengan yang digunakan dalam program jaminan kematian dan jaminan kecelakaan kerja pada JAMSOSTEK dan TASPEN saat ini. •

Besar manfaat sama dengan 12 bulan upah

•

Besar manfaat sebesar Rp 10 juta (2007) yang disesuaikan dengan peningkatan upah. Dengan demikian, besar manfaat jaminan kematian meningkat setiap tahunnya secara proporsional dengan peningkatan jumlah upah rata-rata nasional. Oleh karena itu, persentase besar manfaat jaminan kematian terhadap upah rata-rata akan tetap sepanjang periode analisis

•

Besar manfaat sebesar Rp 10 juta (2007) yang disesuaikan dengan inflasi. Pada umumnya, kenaikan upah melebihi inflasi, sehingga presentase besar manfaat kematian terhadap upah rata-rata nasional akan menurun.

Perhitungan biaya untuk ketiga ilustrasi tersebut akan menurun dari waktu ke waktu karena tingkat kematian diasumsikan akan menurun seiring dengan adanya perbaikan kondisi ekonomi, perbaikan sistem pelayanan kesehatan, dan kemajuan teknologi medis. Tabel di bawah ini menunjukkan jumlah pengiur dan perkiraan jumlah kematian pengiur dengan asumsi usia pensiun 60 dan angka kematian yang menurun. Rasio jumlah kematian terhadap jumlah pengiur menurun meskipun usia rata-rata pengiur meningkat sepanjang periode analisis.

Pengiur (dlm ribuan) Jumlah kematian (dlm ribuan) Rasio, jumlah kematian terhadap Pengiur

2010

2020

2030

2050

2070

95,167

106,528

112,418

115,298

108,000

373

386

358

272

260

0,39%

0,36%

0,32%

0,24%

0,24%

16

Tabel berikut menunjukkan perhitungan biaya untuk masing-masing pilihan pada program jaminan kematian yang telah dijelaskan di awal bagian ini.

2010

2020

2030

2050

2070

Ratarata

12 kali gaji

0.39%

0.36%

0.32%

0.24%

0.24%

0.28%

Rp10 juta, index upah

0.21%

0.19%

0.17%

0.13%

0.13%

0.15%

Rp10 juta, index inflasi

0.20%

0.13%

0.08%

0.03%

0.01%

0.06%

Untuk besar manfaat yang berbeda dengan yang tersebut di atas (Rp10 juta) atau bilangan pengali upah bulanan yang berbeda, iuran program jaminan kematian SJSN dapat dihitung langsung secara proporsional. Sebagai ilustrasi, jika besar manfaat dijadikan dua kali lipat, maka iuran akan menjadi dua kali lipatnya. Jika besar manfaat kematian sebesar 48 kali upah bulanan, maka iuran akan empat kali lebih tinggi dari 12 kali upah bulanan. Tidak seperti program-program jaminan sosial SJSN lainnya, pendanaan program jaminan kematian SJSN dimulai dengan iuran yang tinggi dan menurun dari waktu ke waktu. Sehingga untuk manfaat jaminan kematian, pemerintah perlu menetapkan iuran yang lebih besar dibandingkan dengan iuran rata-rata pada awal penyelenggaraan program SJSN. Misalnya, jika manfaat kematian sebesar 12 gaji bulanan, maka iuran untuk 30 tahun pertama penyelenggaraan program minimal 0,35% dari upah dan dapat menurun untuk tahun-tahun berikutnya jika terjadi penurunan angka kematian seperti yang diprediksikan.

2.5 JAMINAN KESEHATAN Manfaat jaminan kesehatan SJSN berupa pelayanan kesehatan dasar. Manfaat ini termasuk kunjungan untuk pelayanan kesehatan tingkat pertama dan pelayanan kesehatan tingkat kedua, rumah sakit, operasi, farmasi, laboratorium dan pelayanan lain yang diperlukan untuk menjamin tingkat kesehatan. Program jaminan kesehatan didasarkan pada model managed care. Dalam model ini, setiap warga negara mempunyai pelayanan kesehatan tingkat pertama yang memberikan akses untuk layanan medis. Kecuali untuk keadaan darurat, pasien harus terlebih dahulu mengunjungi dokter keluarga mereka sebelum ke perawatan dokter spesialis atau sebelum dirujuk ke rumah sakit. Pelayanan kesehatan pada program jaminan kesehatan ini terutama diterapkan pada rumah sakit dan klinik pemerintah, namun pelayanan kesehatan swasta juga dapat berpartisipasi. Pendanaan untuk program jaminan kesehatan harus berdasarkan perhitungan aktuaris atau ekonom yang memiliki keahlian dalam bidang asuransi kesehatan. Pendanaan akan cenderung meningkat seiring waktu karena peningkatan cakupan serta peningkatan dalam pemanfaatan layanan, biaya yang dibutuhkan untuk perawatan medis, jumlah penyedia layanan dan fasilitas, perubahan dalam prosedur dan teknologi medis, perubahan dalam tingkat morbiditas dan tingkat harapan hidup. Dalam melakukan estimasi pendanaan program jaminan kesehatan, digunakan data dari PT Askes tahun 2005 dan 2006. Dengan melakukan penyesuaian-penyesuaian, data klaim dalam asuransi kesehatan 17

Pegawai Negeri Sipil digunakan untuk estimasi biaya program jaminan kesehatan SJSN pada sektor formal dan data dari program Askeskin untuk estimasi biaya program jaminan kesehatan SJSN untuk sektor informal. Asumsi-asumsi pokok yang digunakan dalam estimasi pendanaan program jaminan kesehatan adalah: •

Seluruh sektor formal tercakup pada saat program mulai diberlakukan

•

Sektor informal miskin tercakup pada saat program mulai diberlakukan

•

Sektor informal tidak miskin secara bertahap akan diprogramkan tahun 2020

•

Biaya klaim untuk sektor informal naik secara bertahap dari kondisi saat ini sampai sebesar 90% dari biaya klaim untuk sektor formal tahun 2020.

Telah tersedia proyeksi 75 tahun untuk pendanaan jaminan kesehatan, namun pemerintah seharusnya melakukan proyeksi untuk jangka waktu 10 tahun atau kurang. Dengan adanya perubahan pesat pada teknologi medis dan standar praktek serta peningkatan akses untuk pelayanan kesehatan, pemerintah seharusnya melakukan proyeksi yang lebih pendek dari pada proyeksi untuk program pensiun. Dengan demikian, pemerintah seharusnya tidak terlalu banyak mengacu pada perkiraan biaya pada tahun mendatang. Tabel di bawah ini menunjukkan estimasi biaya program jaminan kesehatan sebagai persentasi dari PDB. Selama 20 tahun pertama, biaya bervariasi bergantung pada jumlah pekerja miskin. Hal ini karena diasumsikan sektor informal miskin telah tercakup secara keseluruhan pada saat program mulai diberlakukan, sedangkan sektor informal tidak miskin secara bertahap juga akan dicakup dalam program jaminan kesehatan. # pekerja miskin

2010

2020

2030

2050

2070

Level

14 juta

0.10%

0.30%

0.40%

0.50%

0.60%

0.44%

35 juta

0.30%

0.70%

0.90%

1.20%

1.50%

1.06%

46 juta

0.40%

1.00%

1.20%

1.60%

2.00%

1.41%

63 juta

0.50%

1.40%

1.60%

2.10%

2.70%

1.93%

Sumber: Perhitungan penulis Iuran program jaminan kesehatan sebagai persentase dari upah jumlahnya akan bervariasi berdasarkan tingkat pendapatan. Biaya manfaat jaminan kesehatan tidak dibedakan berdasarkan pendapatan (namun semua orang mendapat manfaat yang sama). Jika iuran program dinyatakan sebagai persentase dari upah, iuran untuk pekerja sektor formal akan lebih rendah daripada iuran untuk pekerja sektor informal. Pada sektor formal terdapat biaya subsidi yang signifikan. Pekerja dengan upah lebih tinggi akan memberi subsidi manfaat kepada pekerja dengan upah yang lebih rendah karena semua pekerja sektor formal akan dikenakan iuran berdasarkan persentase yang sama dari upah.

18

2.6 BIAYA TERHADAP ANGGARAN NEGARA Ketika program-program SJSN diperkenalkan, akan terdapat bererapa tambahan biaya yang harus dikeluarkan dari Anggaran Negara. Sumber-sumber utama pengeluaran dari Anggaran Negara adalah: •

Iuran program jaminan sosial SJSN untuk PNS di mana negara yang berperan sebagai pemberi kerja

•

Pembayaran subsidi iuran bagi sektor informal miskin

•

Anggaran untuk mendukung lembaga-lembaga yang diperlukan pada sistem SJSN. Anggaran tersebut termasuk untuk mendukung DJSN dan Sekretariat, dan untuk pengawasan dan pengendalian operasional BPJS, termasuk pula anggaran untuk mendukung BPJS atau penegakan hukum.

Menurut Undang-undang SJSN, pemerintah wajib membayar iuran semua program asuransi sosial bagi masyarakat miskin. Pemerintah belum menentukan metodologi yang akan digunakan dalam menentukan jumlah pekerja miskin yang berhak untuk memperoleh subsidi iuran. Beban yang akan ditanggung pemerintah tergantung pada jumlah masyarakat miskin dan upah/pendapatan mereka. Analisis biaya yang harus ditanggung oleh APBN dalam laporan ini dihitung berdasarkan beberapa asumsi jumlah masyarakat miskin yang memenuhi syarat untuk menerima subsidi, mulai dari yang paling sedikit pada tahun 2007 yaitu dari 14 juta orang sampai dengan sebanyak-banyaknya 63 juta pekerja miskin pada sektor informal. Angka enam puluh tiga juta jiwa merupakan jumlah pekerja sektor informal yang miskin dan diasumsikan pemerintah tidak mampu memungut iuran dari seluruh pekerja sektor informal sehingga pemerintah harus menanggung iuran bagi seluruh pekerja sektor informal tersebut. Tabel di bawah ini menyajikan kebutuhan pendanaan sebagai persentasi dari PDB untuk dua metode yaitu metode pay-as-you-go dan metode prefunding untuk program jaminan pensiun, jaminan hari tua, dan jaminan kematian. Dalam tabel ini, yang ditampilkan adalah pilihan kombinasi program jaminan sosial dengan kebutuhan pendanaan yang terbesar. Kombinasi tersebut yaitu program pensiun yang memperhitungkan seluruh masa kerja sebelum program SJSN dimulai, adanya program pensiun sosial, dan manfaat jaminan kematian sebesar 12 kali upah bulanan.

# poor workers

2010

2020

2030

2050

2070

Level

PENSION PLAN – FULL PAST SERVICE AND SOCIAL PENSION 14 juta

0.03%

0.04%

0.07%

0.10%

0.12%

0.10%

35 juta

0.08%

0.14%

0.22%

0.32%

0.38%

0.30%

46 juta

0.14%

0.23%

0.36%

0.52%

0.61%

0.49%

63 juta

0.29%

0.48%

0.77%

1.10%

1.30%

1.04%

OLD-AGE SAVINGS 19

# poor workers

2010

2020

2030

2050

2070

Level

14 juta

0.05%

0.05%

0.05%

0.05%

0.05%

0.05%

35 juta

0.15%

0.15%

0.15%

0.15%

0.15%

0.15%

46 juta

0.24%

0.24%

0.24%

0.24%

0.24%

0.24%

63 juta

0.50%

0.50%

0.50%

0.50%

0.50%

0.50%

DEATH BENEFIT – 12 MONTHLY SALARIES 14 juta

0.01%

0.01%

0.00%

0.00%

0.00%

0.00%

35 juta

0.02%

0.02%

0.02%

0.01%

0.01%

0.01%

46 juta

0.03%

0.03%

0.03%

0.02%

0.02%

0.02%

63 juta

0.07%

0.06%

0.05%

0.04%

0.04%

0.05%

HEALTH PROGRAM 14 juta

0.1%

0.3%

0.4%

0.5%

0.6%

0.44%

35 juta

0.3%

0.7%

0.9%

1.2%

1.5%

1.06%

46 juta

0.4%

1.0%

1.2%

1.6%

2.0%

1.41%

63 juta

0.5%

1.4%

1.6%

2.1%

2.7%

1.93%

TOTAL 14 juta

0.18%

0.40%

0.52%

0.65%

0.77%

0.58%

35 juta

0.55%

1.00%

1.28%

1.68%

2.03%

1.52%

46 juta

0.81%

1.49%

1.83%

2.38%

2.87%

2.16%

63 juta

1.36%

2.44%

2.93%

3.75%

4.54%

3.52%

Sumber : Perhitungan penulis Berdasarkan tabel di atas, jika pemerintah menanggung iuran untuk seluruh sektor informal, maka pendanaan yang dibutuhkan berdasarkan metode pay-as-you-go akan berkisar antara 1,36% pada tahun 2010 dari PDB dan akan meningkat menjadi 4,54% pada tahun 2050. Apabila besar iuran yang dibayar adalah sama sepanjang tahunnya maka besar pendanaan yang dibutuhkan adalah setara 3,52% dari PDB. Jika didasarkan pada asumsi yang lebih realistik, dengan diasumsikan terdapat 35 juta pekerja 20

miskin yang disubsidi oleh pemerintah, dan apabila besar iuran yang dibayar adalah sama maka besar pendanaan yang dibutuhkan adalah setara 1,52% dari PDB. Besar kebutuhan pendanaan program bagi masyarakat miskin sebagaimana yang digambarkan dalam tabel di atas merupakan jumlah pendanaan bruto dari program SJSN. Besarnya kebutuhan pendanaan tersebut belum memperhitungkan penghematan anggaran dengan adanya pengurangan atau penghapusan program bantuan sosial lainnya. Sebagai contoh, pada saat ditetapkannya SJSN, manfaat pensiun yang dibayarkan kepada PNS dari APBN akan berkurang. Demikian juga, pembayaran bantuan sosial untuk sektor informal miskin akan dikurangi atau dihapuskan. Ketika menghitung dampak SJSN pada anggaran negara, maka penghematan anggaran dari program sosial lainnya juga harus dipertimbangkan.

3. PRASYARAT UNTUK MEMULAI SISTEM SJSN

Sejumlah pekerjaan penting harus diselesaikan sebelum program-program asuransi sosial SJSN dapat dijalankan. Jika program-program SJSN ini dimulai sebelum semua prasyarat selesai disiapkan, maka kemungkinan besar program SJSN tersebut akan gagal walaupun telah dirancang dan didanai dengan baik. Penyelesaian prasyarat tersebut membutuhkan proses minimal 2-3 tahun dan harus dikelola secara hatihati, baik pada tingkatan politik maupun pada tingkatan teknis. Apabila prasyarat tersebut telah disiapkan dengan baik, sangat mungkin program-program jaminan sosial SJSN dapat dilaksanakan pada awal 2012. Namun, tanpa adanya perhatian secara serius, program ini tidak mungkin dimulai pada tahun 2012. Tahun 2009 akan menjadi tahun penentuan bagi pelaksanaan SJSN. Pada akhir tahun 2009, semua keputusan strategis mengenai detail rancangan dan pendanaan masing-masing program jaminan sosial SJSN harus diselesaikan. Selain itu, penunjukan pihak yang bertanggung jawab untuk melaksanakan fungsi-fungsi utama seperti fungsi penarikan iuran, pengawasan dan pengendalian, penegakan hukum, analisis keuangan dan aktuaria, tata kelola, dan status badan hukum BPJS harus dapat diselesaikan. Peraturan perundang-undangan yang dibutuhkan untuk implementasi program SJSN juga harus selesai dan diserahkan pada Parlemen. Jika hal ini tidak dapat selesai pada waktunya, maka tanggal mulai program SJSN hampir pasti akan tertunda. Analisis dan desain secara aktuaria yang hati-hati diperlukan untuk menjamin biaya program kesehatan terkendali dan tetap dalam parameter biaya yang telah diasumsikan/ditentukan. Pemanfaatan pelayanan kesehatan akan cenderung meningkat dari waktu ke waktu seiring dengan berjalannya jaminan kesehatan nasional, meningkatnya kesadaran kesehatan, meningkatnya jumlah penyedia pelayanan kesehatan, dan membaiknya fasilitas pelayanan kesehatan. Beberapa hal yang harus dilakukan dan hal ini membutuhkan waktu adalah penyiapan perjanjian dengan penyedia pelayanan kesehatan, permufakatan mekanisme penggantian biaya kesehatan, prosedur pengendalian kualitas, akuntansi dan persyaratan pencatatan/administrasi kepesertaan, dan lain-lain. Tugas utama yang harus dilakukan pada tahun 2009 adalah:

21

•

Penentuan bentuk badan hukum dan peranan dari masing-masing persero yang ada (Jamsostek,Taspen, Askes dan Asabri)

•

Peningkatan pada seluruh struktur tata kelola, termasuk sistem pengawasan dan kontrol yang lebih efektif untuk BPJS

•

Perancangan manfaat setiap program jaminan SJSN serta detail atas proyeksi fiskal jangka pendek dan jangka panjang untuk lima program jaminan sosial SJSN

•

Perancangan semua undang-undang yang diperlukan, peraturan pemerintah dan keputusan presiden untuk menerapkan desain, pembiayaan, dan administrasi dari program SJSN.

Kemudian pada tahun 2010 dan 2011, badan penyelenggara yang bertanggung jawab untuk penyelenggaraan program-program SJSN harus dipersiapkan untuk menjalankan fungsi dan tanggung jawab yang baru. Setiap badan penyenggara memerlukan struktur organisasi yang baik dan deskripsi pekerjaan yang jelas. Pegawai yang layak perlu direkrut dan dilatih, detail proses bisnis dan dukungan sistem IT perlu dikembangkan, dan anggaran yang cukup harus tersedia. Pekerjaan utama antara lain: •

Pembuatan nomor jaminan sosial tunggal untuk setiap individu (social individual numbers -SIN)

•

Perubahan badan hukum BPJS

•

Perbaikan sistem penarikan iuran/premi/kontribusi dan sistem pengumpulan data

•

Negosiasi kontrak dengan penyedia pelayanan kesehatan dan pelaksanaan prosedur pengendalian kualitas

•

Penentuan metodologi untuk mengidentifikasi dan memonitor masyarakat miskin yang berhak untuk memperoleh subsidi dari pemerintah

•

Pembentukan sebuah kantor aktuaria negara untuk mengelola aspek keuangan dan aspek manajemen risiko program SJSN

•

Sosialisasi untuk menjelaskan skema asuransi sosial yang baru kepada masyarakat Indonesia, media massa dan parlemen.

Semua tugas di atas merupakan prasyarat untuk memulai program SJSN. Setiap tugas ini harus dikelola secara hati-hati dan dipantau agar dapat selesai tepat waktu. Diperlukan dukungan politik tingkat tinggi agar program jaminan sosial SJSN dapat menjadi prioritas dan sistem jaminan sosial SJSN dapat berhasil.

22

BAGIAN I

RENCANA STRATEGIS UNTUK RANCANGAN DAN IMPLEMENTASI SJSN

23

1. PENDAHULUAN Krisis keuangan tahun 1998 menunjukkan bahwa program-program perlindungan sosial yang ada di Indonesia tidak cukup untuk mencegah meningkatnya kemiskinan dan penderitaan rakyat. Akibatnya, Undang-Undang Dasar diamandemen dan Undang-Undang No. 40 Tahun 2004 (UU SJSN) ditetapkan untuk menciptakan suatu sistem perlindungan sosial yang lebih sehat bagi seluruh masyarakat Indonesia. Undang-Undang SJSN menguraikan struktur umum sistem jaminan sosial yang baru, namun masih banyak unsur penting yang ditinggalkan bagi undang-undang dan peraturan di masa mendatang. Tujuan utama dari undang-undang ini ialah untuk menerapkan sebuah Sistem Jaminan Sosial Nasional yang sehat, efisien, dan transparan yang melayani kebutuhan seluruh masyarakat Indonesia. Undang-undang ini mengamanatkan pembentukan lima program jaminan sosial yaitu jaminan kesehatan, jaminan kecelakaan kerja, jaminan pensiun, jaminan hari tua, dan jaminan kematian, tetapi kurang menjelaskan tentang cara beroperasinya program-program tersebut. Implementasi undang-undang ini memerlukan kesepakatan di antara para pemangku kepentingan mengenai rancangan program, administrasi, dan tata kelola serta rancangan implementasi undang-undang dan peraturan yang tepat. Menurut undang-undang SJSN, program jaminan kesehatan harus diimplementasikan terlebih dahulu tetapi undang-undang ini tidak menjelaskan program-program selanjutnya yang harus diimplementasikan. Namun, undang-undang ini menyatakan bahwa program-program tersebut harus dilaksanakan secara bertahap dengan cara yang terjangkau oleh anggaran negara. Meskipun tidak disebutkan secara eksplisit dalam undang-undang ini, program tersebut juga harus terjangkau bagi para pekerja dan pemberi kerja serta tidak memiliki dampak negatif bagi pasar tenaga kerja dan perkembangan makro ekonomi Indonesia. Undang-undang ini juga mengamanatkan mengenai bentuk badan hukum dari empat administrator, secara bersama-sama disebut sebagai BPJS, akan diubah dalam waktu lima tahun setelah tanggal ditetapkannya undang-undang (yakni, pada Oktober 2009) sehingga keempat BPJS tersebut menjadi lembaga nirlaba dengan melaksanakan segala upaya untuk sebesarbesarnya kepentingan peserta. Langkah awal dalam proses merancang ini adalah mengembangkan konsensus pada kerangka strategis untuk program SJSN. Pada semester kedua tahun 2008, kami melakukan wawancara dengan para pemangku kepentingan utama dengan tujuan untuk lebih memahami wilayah kesepakatan dan perbedaan pendapat mengenai rancangan, administrasi, dan tata kelola program SJSN. Kemudian masukan tersebut kami gunakan untuk mempersiapkan rencana strategis untuk rancangan dan implementasi SJSN dalam laporan ini. Bagian 1 dari laporan ini menguraikan visi strategis kami untuk implementasi program jaminan sosial nasional yang diamanatkan oleh UUD dan UU SJSN. Laporan ini mencerminkan masukan-masukan yang kami terima dari para pemangku kepentingan, studi kebijakan dan teknis terdahulu yang dilakukan oleh Bank Pembangunan Asia (ADB) dan donor internasional yang lain serta praktik internasional terbaik. Laporan ini juga mempresentasikan rencana strategis yang unik sesuai dengan demografi, sejarah, budaya, lembaga dan program yang ada, dan tingkat perkembangan makro ekonomi. Walaupun pengalaman dan sistem di negara-negara lain penting, Indonesia harus merancang sebuah sistem yang unik sesuai dengan keadaannya sendiri.

24

2. FILOSOFI

Terlihat jelas bahwa Indonesia tidak mampu membayar program-program jaminan sosial SJSN untuk memberikan semua perlindungan yang dibutuhkan kepada seluruh rakyat. Biaya yang dikeluarkan pekerja, pemberi kerja dan anggaran negara akan menjadi sangat tinggi. Hanya program SJSN yang sederhana yang bisa dibayarkan. Penting untuk menjaga iuran dari pemberi kerja, pekerja, sektor informal dan anggaran negara pada tingkat yang secara jelas terjangkau, bahkan jika perkembangan ekonomi hanya pada tahap yang relatif rendah. Program-program SJSN yang sangat kaya tersebut juga akan menjadi tidak konsisten dengan filosofi perlindungan sosial Indonesia. Kebanyakan pekerja saat ini memiliki perlindungan sosial yang minim dan sumber utama dukungan bagi yang lebih tua adalah keluarga yang bertambah. Program-program SJSN bertujuan untuk memberikan jumlah dasar bagi seluruh pekerja Indonesia tetapi hal tersebut tidak bertujuan untuk sepenuhnya mengganti sistem pendukung keluarga. Indonesia juga memiliki sebuah sistem ekstensif tentang pensiun dan asuransi swasta dan program SJSN tidak bertujuan untuk mendesak atau mengganti program swasta ini. Mereka akan tetap memberikan peranan penting dalam sistem baru perlindungan sosial di Indonesia. Program-program SJSN akan memberikan sebuah tingkat dasar perlindungan bagi seluruh warga Indonesia. Hal ini penting bagi militer, pegawai negeri, sektor formal, dan sektor informal untuk pada akhirnya berpartisipasi dalam program-program SJSN. Bagi beberapa kelompok pekerja, manfaat SJSN sendiri tidak akan mencukupi. Bagi kelompok ini, manfaat bisa ditambahkan di luar sistem SJSN melalui program-program tambahan pemerintah atau melalui sektor swasta sebagaimana ditunjukkan dalam diagram di sebelah kanan. Juga penting untuk dicatat bahwa tujuan program SJSN tidak untuk mengurangi manfaat bagi militer atau pegawai negeri, tetapi hanya untuk memberikan tingkat dasar perlindungan bagi seluruh masyarakat Indonesia dan menfasilitasi mobilitas pasar tenaga kerja. Program pensiun tambahan bagi pegawai negeri dan militer perlu disediakan dari APBN sehingga jumlah program SJSN dan non-SJSN bersama memberikan manfaat pada tingkat yang diinginkan. Bagi mereka yang menginginkan jumlah Private Pension and Insurance Programs tambahan bisa juga mengadakannya dari perusahaan asuransi swasta, dengan investasi di program-program Government Supplements tabungan pensiun swasta relawan atau melalui tabungan individu. Sebagai bagian dari pelaksanaan program SJSN, pemerintah akan bekerja dengan pengusaha dan serikat SJSN pekerja untuk mengharmonisasi manfaat program SJSN Formal Informal Civil Military yang ada. Sector

25

Sector

Servants

3. PERAN ADMINISTRATOR

Undang-undang SJSN menyatakan bahwa BPJS yang ada sekarang (Taspen, Asabri, Jamsostek dan Askes) akan menjadi administrator dari program-program SJSN yang baru, tetapi undang-undang tersebut tidak menspesifikasi peranan yang tepat dari masing-masing administrator tersebut. Masing-masing organisasi yang saat ini melayani segmen pasar pekerja yang berbeda (lihat diagram). Program kesehatan jamkesmas bagi anggota termiskin dari sector informal diadministrasikan oleh Departemen Kesehatan. Dari segi teknis, ada sedikit alasan untuk mempunyai empat administrator terpisah; hanya satu atau dua yang dibutuhkan dalam mengelola program SJSN secara efisien. Para administrator harus juga diorganisasikan oleh program perlindungan social dan bukan oleh segmen pasar pekerja. Dengan cara ini, struktur BPJS akan terharmonisasi dengan struktur SJSN baru. Dalam pelaksanaan jangka pendek, bisa ada kesulitan politis dan teknis yang bergerak dengan cepat dari struktur yang sekarang. Akibatnya, rencana detail diperlukan untuk pindah dari struktur yang sekarang ke struktur yang lebih tepat dengan lebih sedikit administrator dan diorganisasikan oleh program asuransi kesehatan yang harus dikonsolidasikan di bawah Askes. Tabel di bawah menggambarkan dua pilihan yang harus dipertimbangkan oleh pemerintah. Pilihan lain mungkin saja dan dibahas lebih detail dalam laporan draf kami bulan Desember 2008 yang berjudul “Tanggungjawab BPJS dalam undang-undang SJSN”.

BP JS B PJS M ilita ry G ove r nm ent Su pp lem e nta l S upp lem e nt al Prog ra m s Pro gra m s

B PJS for S JSN Retir em en t Pro gra m s BP JS fo r SJS N Insu ra nc e Pro gr am s Civ il Se rv an ts

M il ita ry

F orm a l Se ct or

Inf orm a l Se ct or

B P JS fo r SJSN R etire m ent P rog ra m s, Go ve rn m en t an d M ilita ry S up ple m ents B PJS fo r SJSN In su ran c e Pro gra m s , Go ve rn m en t an d M ilita ry S up ple m ents Ci vil S e rv a nt s

M i litary

F orm a l S e cto r

In form al Se ctor

Dalam pilihan pertama, sato administrator akan bertanggungjawab bagi program-program pensiunan SJSN (pensiun dan tabungan hari tua) bagi semua pekerja sedangkan yang lain akan bertanggungjawab bagi program asuransi SJSN (kesehatan, kompensasi pekerja dan manfaat kematian). Akan ada juga hanya satu administrator yang bertanggungjawab terhadap kelima program SJSN. Administrator yang lain –mungkin Taspen dan Asabri-akan tetap bertanggungjawab terhadap manfaat tambahan non-SJSN bagi PNS dan Militer. Pilihan kedua serupa dengan yang pertama tetapi perbedaanya dua administrator SJSN juga bertanggungjawab terhadap program non-SJSN tambahan yang disponsori oleh pemerintah. Susunan ke dua lebih kompleks karena satu administrator bertanggungjawab baik terhadap program SJSN maupun non-SJSN. Namun, struktur ini bisa juga membuatnya lebih mudah untuk mengkoordinasikan SJSN dan manfaat tambahan bisa dibayarkan kepada PNS dan militer. Masalah politis pada kedua 26

struktur ini ialah kedua struktur tersebut menghapuskan atau mengurangi peranan dari satu atau lebih persero yang ada. Masalah umum yang lain terkait dengan kebanyakan program asuransi sosial nasional ialah bahwa mereka menciptakan monopoli. Ada satu administrator semi-pemerintah untuk setiap program dan ada kecenderungan untuk tidak sedikit kompetisi. Akibatnya, sulit untuk memberikan insentif kepada administrator untuk menyediakan biaya layanan dan kontrol yang berkualitas tinggi.

WORKERS SELECT DESIRED BPJS FOR EACH PROGRAM Death Worker Accident Health Insurance Old-Age Savings Pensions Civil Servants

Military

Formal

Informal

Sector

Sector

Pilihan yang lebih radikal dapat dipertimbangkan yang menunjuk pada masalah ini. Di bawah susunan ini, keempat administrator yang ada sekarang akan diperkenankan untuk menawarkan salah satu atau kelima program asuransi sosial SJSN. Pekerja akan memiliki pilihan administrator untuk berbagai program asuransi sosial dan dapat diizinkan untuk beralih secara berkala di antara administratoradministrator jika mereka tidak puas dengan kinerja atau pelayanan. Ini juga akan menghentikan perebutan politik di antara administrator yang ada mengenai siapa yang akan mengelola program apa. Jika baik Askes maupun Jamsostek ingin menawarkan program asuransi kesehatan, misalnya, mereka bisa melakukannya. Indonesia tentunya cukup besar untuk mendukung lebih dari satu administrator untuk setiap program. Secara teori, susunan ini akan menciptakan kompetisi dan memberikan insentif untuk pelayanan yang baik dan biaya yang rendah. Dalam praktiknya, hal ini tidak jelas apakah pengaturan ini akan mengakibatkan penurunan biaya administrasi atau apakah pemasaran dan biaya iklan akan mengimbangi kerugian beberapa tabungan dari efisiensi operasional. Pengaturan ini juga membuat sistem menjadi lebih kompleks, lebih memerlukan ketekunan dan pengertian dari para pekerja, dan akan lebih mahal bagi pemerintah untuk mengawasi dan mengatur. Akan diperlukan sebuah proses pendaftaran awal dan berkelanjutan dan sebuah program transfer. Peraturan akan dibutuhkan pada situasi di mana para pekerja gagal untuk membuat pilihan yang dibutuhkan. Hal ini akan sangat mirip dengan proses sudah diikuti seluruh Amerika Latin dan Eropa Timur untuk sistem pensiun swasta wajib mereka. Jadi pada sisi positif, masalah prosedur dan kembali dikenal. Di bawah penerapan konsep ini yang mungkin paling sederhana, semua administrator akan diminta untuk menawarkan paket manfaat yang sama pada harga yang sama. Kompetisi akan terutama berdasarkan kualitas layanan dan kinerja. Tingkat kerumitan berikutnya yang akan mengizinkan administrator untuk bersaing juga pada harga yang sama dengan tetap menjaga standar manfaat paket. Struktur yang lebih rumit akan mengizinkan variasi manfaat dan harga, tunduk kepada paket manfaat minimal.

27

4. BENTUK BADAN HUKUM BADAN PENYELENGGARA JAMINAN SOSIAL (BPJS) Salah satu isu yang harus dibicarakan segera adalah perubahan bentuk badan hukum dari BPJS dan keseluruhan struktur tata kelola dari sistem SJSN seluruhnya. Sebuah bentuk badan hukum baru harus ditetapkan pada Oktober 2009. Struktur persero saat ini tidak konsisten degan undang-undang SJSN. Undang-unang tersebut membutuhkan sebuah bentuk badan hukum berdasarkan konsep dana terpercaya jaminan sosial yang dikelola oleh BPJS pada basis tidak untuk mencari keuntungan (not for-profit). Akibatnya, bentuk badan hukum BPJS harus berdasarkan pada prinsip-prinsip di bawah ini: •

BPJS harus tidak untuk mencari keuntungan. BPJS secara hukum harus tidak perlu membayar pajak atau dividen kepada pemerintah atau pemegang saham lainnya.

•

Iuran dana asuransi sosial SJSN harus digunakan hanya untuk tujuan membayar manfaat kepada peserta dan memenuhi pengeluaran administrasi yang masuk akal dan beralasan.

•

Kewajiban fidusier badan pengelolaan BPJS haruslah hanya kepada peserta. Manajemen harus bertanggungjawab atas pengggunaan iuran secara efisien untuk membayar manfaat dan biaya administrasi.

•

Semua keputusan harus dibuat demi kepentingan terbaik peserta.

•

Pengangkatan badan manajemen dan komisi pengawasan harus berdasarkan pada test yang “pantas dan tepat” yang menjamin bahwa semuanya memiliki pendidikan, latar belakang dan pengalaman yang sesuai posisi yang ditempati.

•

Uraian pekerjaan dan patokan kinerja dibutuhkan bagi semua anggota badan manajemen. Kinerja harus ditinjau kembali pada waktu tertentu dan hal-hal yang tidak mencapai sasaran dan tujuan harus diganti.

Sayangnya, mungkin tidak realistis kalau kita menganggap model ini bisa ditetapkan secara keseluruhan sebelum bulan Oktober 2009, tanggal struktur yang ada saat ini sudah tidak lagi berada di bawah SJSN. Sebagaimana pada bagian lain penerapan SJSN, mungkin perlu untuk memiliki bentuk badan hukum sementara untuk jangka pendek dan sebuah bentuk badan hukum akhir untuk jangka panjang. Langkah pertama ialah memakai bentuk badan hukum sementara untuk BPJS yang memenuhi kondisi seperti yang diuraikan di atas. Undang-undang baru sepertinya harus dipakai oleh parlemen untuk menerapkan struktur yang baru. Pemerintah sedang mempertimbangkan beberapa bentuk bentuk yang mungkin termasuk persero non-laba atau lembaga non-laba semi-pemerintah. Jika struktur persero non-laba yang dipilih, kemudian penting untuk menggambarkan tanggungjawab masing-masing DJSN dan Kementerian BUMN. Sebagaimana yang akan dibahas pada seksi berikutnya dengan lebih detail, DJSN harus mempunyai kewenangan pokok akhir di atas semua aspek sistem SJSN dan kegiatan BPJS. Sedangkan BUMN tetap bisa memberikan peranan penting, jika diinginkan, BUMN akan secara langsung dan tidak langsung membawahi Dewan dengan tujuan agar sesuai dengan undangundang SJSN. 28

Di bawah struktur yang ada saat ini, BUMN memiliki pengawasan penting. Mereka menunjuk dan menghapus pengelolaan dan pengawasan anggota komisi. Mereka memiliki 100 % stok pada administrator dan oleh karena itu mengawasi rapat umum pemegang saham (GOMS). Pengawasan BUMN semacam itu tidak memiliki dasar logis di bawah undang-undang SJSN karena administratos tersebut tidak untuk mencari keuntungan, pengawasan fungsi BPJS terletak di tangan DJSN dan BPJS harus dilaksanakan demi kepentingan anggota daripada kepentingan pemerintah. Pembahasan yang lebih jelas mengenai pilihan-pilihan pemerintah di bawah pendekatan persero non-laba terdapat di nota yang terpisah. Undang-undang SJSN juga mengharuskan kekayaan peserta dipisahkan secara hukum dari kekayaan BPJS. Kekayaan peserta akan diadakan dengan “kepercayaan” yaitu kesatuan legal yang terpisah dari BPJS. Struktur ini menyediakan peningkatan transparansi, biaya eksplisit untuk pelayanan administrator dan perlindungan kekayaan peserta terhadap tuntutan kreditor BPJS. Saat ini di Indonesia belum ada undang-undang yang mengatur dana perwalian. Namun, dana perwalian terdapat di negara-negara hukum perdata yang lain dan struktur semi-percaya sudah ada untuk dana bersama/mutual Indonesia dan dana-dana pensiun swasta. Akibatnya, memungkinkan untuk mendasarkan struktur jangka panjang dari sistem asuransi social ini pada model ini dan struktur ini merupakan yang terbaik untuk sistem SJSN.

5. PERANAN DEWAN JAMINAN SOSIAL NASIONAL (DJSN)

Undang-undang SJSN membentuk satu kesatuan baru yang penting disebut dengan Dewan Jaminan Sosial Nasional. Terdiri dari 15 anggota yang merupakan wakil pemerintah, pekerja, dan persatuan buruh, dan juga ahli dari luar, yang mana anggota tersebut ditunjuk oleh presiden. Dewan ini dibantu oleh skretariat yang bertanggungjawab untuk melakukan penelitian dan analisa dan Dewan juga bias menyewa konsultan jika diperlukan. Sekretaris Sekretariat Dewan beserta pegawainya akan menjadi PNS. Dalam UU SJSN, DJSN memiliki peranan kritis dalam seluruh penguasaan sistem asuransi social. Dia merupakan badan badan pembuat keputusan yang bertanggungjawab atas aspek social politik dari operasional sistem. Juga berperan penting dalam meninjau kembali kinerja BPJS. Harus memastikan bahwa administrator beroperasi sesuai UU, mengelola program asuransi sosial sesuai kepentingan utama anggota dan menjalankan sistem yang ada dengan efisien. Jika struktur legal BPJS telah selesai, akan dibutuhkan UU yang menguraikan dengan jelas struktur legal baru dan struktur pemerintahan untuk sistem SJSN. Unsur utama yang harus dibicarakan dalam UU tersebut adalah: •

Proses penunujukkan dan penghapusan Dewan Direksi BPJS dan Komisi Pengawasan.

•

Wewenang, peranan, dan tanggungjawab pokok Komisi Pengawasan.

•

Peranan DJSN dan beragam Kementrian Negara dalam proses pemerintahan.

29

6. PENGENDALIAN DAN PENGAWASAN DARI BPJS Sebuah sistem pemerintahan yang baik sangat penting bagi keamanan dari sistem SJSN. Salah satu aspek teknis pemerintahan adalah pengawasan sistem operasi BPJS. Kinerja pengelolaan BPJS harus ditinjau dan dinilai secara berkala untuk memastikan berfungsi sesuai dengan hukum dan efisien. DJSN bertanggung jawab untuk pengawasan umum dari BPJS tetapi tidak memiliki keahlian teknis yang diperlukan untuk pengawasan sehari-hari dan pengendalian operasi BPJS. Akibatnya, diperlukan adanya pengawas teknis. Harus ada hubungan antara supervisor dan BPJS agar manajemen sistem pemerintahan dapat berfungsi secara efektif. Di bawah sistem saat ini, tanggung jawab pengawasan tersebar di sejumlah departemen. Untuk sistem SJSN, lebih baik jika pengawasan teknis terkonsolidasi dalam satu organisasi untuk memastikan berjalan sesuai prosedur dan aturan di seluruh administrator dan program asuransi sosial. Untuk mencapai tujuan ini, dua kemungkinan struktur teknis untuk pengawasan dari sistem SJSN harus dipertimbangkan. Menurut salah satu pilihan, DJSN tetap bertanggung jawab atas kebijakan dan akhirnya bertanggung jawab untuk memastikan perlindungan dari hak-hak individu dan kolektif peserta. Di bawah pilihan pertama, Sekretariat Dewan akan memiliki tanggung jawab utama untuk mengawasi teknis dari operasi BPJS. Dewan akan bertanggung jawab atas kebijakan, sementara Sekretariat akan terdiri dari ahli-ahli teknis yang tepat dengan Secretariat (supervision pendidikan, pelatihan dan pengalaman untuk mengawasi dan and control) mengendalikan operasi BPJS. Karena staf Sekretariat akan menjadi PNS, maka juga harus ada kemerdekaan yang diperlukan untuk BPJS 2 mengawasi dan mengontrol BPJS terbebas dengan politik DJSN atau BPJS 1 gangguan dari orang lain. Masalah utama dengan pendekatan ini adalah untuk skala gaji anggota Sekretariat. Gaji yang tidak mungkin menarik untuk keuangan profesional dengan pendidikan dan pelatihan yang tepat untuk posisi tersebut. DJSN (policy)

Opsi kedua adalah dengan leverage yang memiliki mekanisme kontrol dan pengawasan yang sudah ada untuk dana pensiun swasta dan perusahaan asuransi di Bapepam LK daripada duplicating semua fungsi dalam Sekretariat. Keahlian yang sama dapat digunakan untuk pengawasan terhadap BPJS juga. Di bawah pilihan ini, staf Sekretariat akan lebih kecil, Bapepam LK, SJSN tetapi staf Bapepam LK akan perlu ditingkatkan guna Division (supervision DJSN (policy) tanggung jawab baru. Pengawasan juga akan lebih and control) mudah jika " Biro SJSN " terpisah telah dibuat dengan Bapepam LK untuk menjaga pengawasan sektor swasta dan SJSN dipisahkan. Struktur ini lebih mungkin untuk BPJS 1 BPJS 2 menjamin kemerdekaan dari manajemen supervisor BPJS. Bapepam LK juga memiliki kemampuan untuk membayar gaji yang lebih tinggi dibandingkan dengan Sekretariat dan lebih mungkin untuk dapat menarik kualifikasi profesional. Yang juga memiliki staf profesional yang berpengalaman yang dapat digunakan untuk mendapatkan struktur pengawasan yang baru, yang dapat berfungsi dengan cepat. Pada tahap awal dari SJSN, Bapepam LK memungkinkan untuk perlu dijadikan sebagai lembaga pengawasan karena adanya staf dan gaji staf Sekretariat yang terbatas. Namun, pemerintah dapat mentransisikan tanggung jawab ini dari Bapepam LK ke Sekretariat atau organisasi lainnya dari waktu ke waktu. 30

7. PENDANAAN PROGRAM SJSN Pengenalan dari program SJSN seharusnya tidak merusak daya saing bisnis Indonesia di tingkat regional dan internasional dan program-program seharusnya tidak meningkatkan pengangguran atau membuat penciptaan lapangan kerja baru. Program-program tidak boleh memaksakan beban keuangan yang terlalu berat kepada pengusaha dan pekerja. Indonesia memiliki banyak pekerja dibayar yang rendah dan mereka harus menerima adanya pengurangan dalam take home pay yang diperlukan untuk membiayai program-program SJSN. Berdasarkan analisis lebih lanjut, beban maksimum yang terjangkau untuk pekerja sektor formal dan gabungan pekerja untuk program SJSN, termasuk biaya perubahan program pemutusan pembayaran apapun di bawah Undang-undang Nomor 13 mengenai Tenaga Kerja adalah sekitar 20% dari upah yang dibahas. Jumlah ini lebih rendah dari biaya program saat ini yang diberikan kepada sektor formal oleh Jamsostek ditambah dengan biaya saat pemutusan pembayaran program di bawah Undang-undang Nomor 13 mengenai Tenaga Kerja. Jumlah ini juga lebih rendah dibandingkan biaya program serupa di negara-negara tetangga. Perkiraan alokasi dari total biaya program tersebut dapat dilihat pada tabel di bawah ini.

Program Kesehatan Kecelaaan Pekerja

Biaya dalam % dari Upah yang Dijamin 4.0%-6.0% 0.25% - 0.5%

Pensiun

5.0% - 6%

Jaminan Hari Tua

3.0% -4%

Manfaat Kematian

0.25% to 0.5%

Total Manfaat SJSN

12.5% - 17%

UU No. 13 Tenaga Kerja

3.0% - 5.0%

Jumlah Total

15.5% - 22%

Biaya ini menganggap program pemotongan pembayaran diubah ketika program pensiun SJSN diperkenalkan. Program pemotongan pembayaran dewasa ini berfungsi baik sebagai program asuransi pengangguran maupun program pensiun sejak Jamsostek tidak menyediakan pensiun sebagai bagian dari paket manfaat bagi sektor formal. Akibatnya, manfaat program pemotongan membayar program harus dikurangi dengan nilai SJSN program pensiun ketika diperkenalkan. Pertimbangan harus diberikan untuk mengalihkan program pemotongan pembayaran ke kontribusi dasar yang telah ditetapkan. Biaya Undang-undang Tenaga Kerja Nomor 13 dan program asuransi kecelakaan pekerja SJSN harus dibayar penuh oleh pemberi kerja. Biaya untuk program lainnya harus berbagi. Di sebagian besar dunia, pekerja dan pengusaha berbagi biaya secara merata. Menggunakan nilai tengah dari masing-masing 31

rentang di atas, perusahaan akan memberikan kontribusi 11,5625% dan pekerja akan memberikan kontribusi 7,1875% dari gaji untuk SJSN dan sehingga total pembayaran program adalah sebesar 18,75%. Biaya dari program pensiun SJSN harus kurang dari 5-6% pembayaran awalnya sejak tidak ada manfaat pensiun yang dibayar, kecuali telah memiliki kontribusi 15 tahun. Namun demikian, biaya akan meningkat seiring dengan mwnurunnya kinerja sistem. Program pensiun harus dibiayai dengan sistem pay-as-you-go selama tidak kurang dari 20-30 tahun pertama dari sistem. Jika tidak, cadangan tidak teralokasi yang sangat besar akan terakumulasi yang harus dilindungi dan dikelola dengan baik. Pengalaman di negara-negara berkembang lainnya dengan cadangan pensiun yang besar menunjukkan bahwa cadangan tersebut sering digunakan untuk membiayai kenaikan tingkat keuntungan yang tidak terbayar ataupun dialihkan ke pihak lain. Untuk sektor informal, para pekerja pada dasarnya merupakan wiraswasta dan karena mereka menjadi majikan dan pekerjanya sendiri. Hal ini berarti pekerja sektor informal membayar seluruh kontribusi asuransi sosialnya sendiri sementara pekerja sektor formal ini berbagi beban dengan perusahaan. Bisa dibilang, bahwa pekerja sektor formal membayar penuh kontribusi secara efektif sebagaimana sejak upah lebih rendah apabila perusahaan sudah tidak memberikan kontribusi kewajiban lagi. Definisi yang sama dari upah harus digunakan untuk menghitung manfaat dan kontribusi dalam semua program SJSN. Sistem akan berfungsi secara baik jika total upah digunakan sebagai dasar perhitungan kontribusi dan manfaat. Definisi ini mencakup pembayaran langsung ditambah tunjangan dan formula yang sama harus diterapkan untuk semua pekerja baik pegawai negeri sipil, militer ataupun sektor formal. Namun, untuk membatasi kontribusi dan manfaat dari program-program SJSN, haruslah diberlakukan pembatasan gaji. Pembatasa upah adalah maksimum upah yang kontribusi dan manfaatnya dihitung. Jumlahnya biasanya antara 1,5 dan 2,5 kali upah rata-rata nasional dan biasanya hanya mempengaruhi tingkat 5% hingga 10% dari pekerja. Isu penting lain adalah perhitungan upah untuk sektor informal. Mengingat sifat pekerjaan sektor informal, kekurangan sebuah hubungan majikan-karyawan, sifat upah yang musiman dan berfluktuasinya tingkat upah dari satu bulan ke bulan depannya, akan sangat sulit untuk menghitung upah dan kontribusi secara akurat. Sebaliknya, sistem penentuan upah yang lebih sederhana harus digunakan. Pekerja sektor informal dapat membayar jumlah yang sama tiap bulannya dalam rupiah atau kontribusi dapat berdasarkan asumsi tingkat upah. Jika asumsi rata-rata upah digunakan, mungkin terdapat satu atau beberapa asumsi rata-rata upah yang digunakan sebagai perkiraan pendapatan untuk sektor informal. Hal tersebut berarti bisa saja upah rata-rata untuk seluruh sektor informal, pekerja mungkin dapat memilih salah satu dari beberapa rata-rata tingkat upah asumsi, atau upah minimum wilayah mungkin digunakan. Kontribusi dan manfaat kemudian akan berdasarkan atas asumsi-asumsi upah ini. Masing-masing program SJSN akan dirancang sehingga total biaya akan sesuai dengan yang seharusnya dalam petunjuk pelaksanaannya. Akan lebih baik untuk memulai dengan biaya program dan kemudian menentukan manfaatnya daripada memulai dengan sasaran manfaat dan kemudian setuju untuk membayar biaya yang dihasilkan. Juga akan lebih baik untuk memulai dengan sederhana dan meningkatkan keuntungannya di masa mendatang jika Indonesia mengalami pertumbuhan ekonomi yang cepat daripada memulai dengan manfaat tinggi lalu kemudian menguranginya jika terjadi hal yang lebih buruk daripada yang diperkirakan.

32

8. JAMINAN KESEHATAN Mengingat perekonomian Indonesia saat ini dan ketentuan Undang-undang Nomor 40, program kesehatan ini akan dilaksanakan terlebih dahulu dan pada akhirnya akan mencakup seluruh Indonesia. • • •

•

Saat ini program Jamkesmas mencakup 70 juta orang miskin di Indonesia dan dibiayai oleh anggaran pemerintah. Para pegawai negeri sipil dan militer memiliki program kesehatannya sendiri. Beberapa pekerja sektor formal dilindungi oleh sebuah program kesehatan yang disediakan oleh Jamsostek, sedangkan yang lain tercakup dalam program asuransi swasta yang didirikan oleh pengusaha yang memilih untuk keluar dari rencana Jamsostek Sebagian sektor formal tidak tercakup sama sekali karena pengusaha-pengusaha memilih untuk menghindari persyaratan kontribusi Jamsostek.

Sejak pengusaha memiliki hak untuk keluar dari program kesehatan Jamsostek (semua banyak dilakukan), maka program Jamsostek kurang cukup besar untuk dapat memberikan program jaminan kesehatan yang efektif dan efisien. Akibatnya, program jaminan kesehatan Jamsostek yang ada harus dihentikan ketika asuransi kesehatan SJSN diperkenalkan (kecuali terdapat pilihan untuk mendapatkan dana asuransi sosial yang yang kompetitif). SJSN hukum berusaha untuk mengubah struktur program jaminan kesehatan dalam beberapa cara, diantaranya. • • • •

Akan terdapat satu program dengan ketentuan seragam yang mencakup semua orang Indonesia. Tidak akan ada yang keluar dari program SJSN. Tingkat kontribusi akan menjadi persen dari gaji untuk sektor formal dan akan dibagi antara pekerja dan pengusaha. Kontribusi bagi masyarakat miskin merupakan tanggung jawab pemerintah.

Jika program kesehatan akan dikelola oleh satu administrator, masuk akal bagi Askes untuk memikul tanggung jawab dalam mengelola program jaminan kesehatan nasional. Mereka telah mengatur program untuk PNS dan program untuk masyarakat miskin yang sebelumnya dikelola oleh Askeskin (sekarang Jamkesmas). Kemungkinan lainnya, walaupun tidak konsisten dengan hukum SJSN, adalah memiliki asuransi kesehatan sosial untuk sektor formal dan asuransi kesehatan yang dibiayai pajak untuk sektor informal dan masyarakat miskin. Keuntungan dari pendekatan ini adalah mengeliminasi keharusan mengumpulkan kontribusi dari sektor informal dan bagi pemerintah untuk mengidentifikasi dan membayar kontribusi ke dana asuransi kesehatan bagi masyarakat miskin. Beberapa hal penting yang juga harus dibenahi sebelum seluruh program jaminan kesehatan nasional dapat dimulai: • • • •

Semua Nomor Individu Sosial harus diterbitkan. Metode pengumpulan dan penegakan pembayaran asuransi kesehatan kontribusi dari kedua sektor formal dan informal harus dikembangkan, diuji dan diimplementasikan. Kontrak perjanjian antara BPJS dan penyedia layanan kesehatan harus diadakan. Sebuah sistem pemerintahan, termasuk metode untuk akreditasi, pelacakan pengeluaran dan hasil serta kualitas kontrol harus diberdayakan. 33

Analisis aktuaria secara hati-hati juga harus diselesaikan untuk memastikan manfaat dan kontribusi yang langsung berhubungan satu sama lain. Daftar prosedur pertanggungan potensial harus ditetapkan termasuk harganya. Maka pemerintah harus memutuskan prosedur mana yang akan ditanggung oleh program SJSN dan yang akan ditinggalkan untuk program asuransi kesehatan tambahan swasta. Pengaturan pembagian biaya (misalnya, tingkat pembayaran) juga harus dilakukan untuk berbagai prosedur. Sangat penting untuk memastikan biaya program kesehatan dikontrol secara ketat dan untuk memperkirakan peningkatan biaya masa depan yang dikarenakan oleh perubahan demografi, peningkatan fasilitas kesehatan masyarakat dan perubahan dalam pola pemanfaatan. Jika tidak, biaya program akan cenderung meningkat setiap tahunnya dan merusak empat program jaminan sosial lainnya.

9. JAMINAN KECELAKAAN KERJA Berikutnya adalah pelaksanaan program kecelakaan kerja. Program ini melindungi pekerja terhadap kerugian finansial akibat kecelakaan kerja dan penyakit, termasuk diperlukannya perawatan medis dan kehilangan pendapatan akibat cacat permanen atau kematian. Program ini akan dibiayai sepenuhnya oleh pengusaha dan besarnya premi yang diperlukan akan berbeda-beda untuk tiap industri dan klasifikasi pekerja. Premi juga akan berbeda dengan pengalaman klaim pekerja individu. Hal ini akan memberikan insentif dengan pengusaha untuk meningkatkan keselamatan kerja dan menurunkan biaya kompensasi pekerja. Adalah masuk akal untuk menjaga desain yang sudah ada dari program kompensasi pekerja. Namun, biaya program yang harus ditinjau sebagai kontribusi tingkat sekarang nampaknya banyak, tidak terdapat subsidi silang antara SJSN program, dan program-program SJSN adalah non-profit. Rasanya tidak masuk akal untuk memasukkan sektor informal dalam program ini, karena hal tersebut tergantung pada keberadaan sebuah hubungan antara majikan-pekerja. Karena sebagian besar keuntungan yang dibayar di bawah program ini adalah untuk manfaat medis, maka akan lebih baik apabila memasukkan program ini ke dalam administrator yang sama sebagai suatu program kesehatan.

10. JAMINAN PENSIUN Berikutnya adalah pensiun dan program tabungan usia tua. Kedua program tersebut diperlukan, tetapi program pensiun jauh lebih penting karena menyediakan jaminan sumber pendapatan di masa depan bagi pekerja. Pendapatan pensiun tidak dapat dengan cepat meningkat seperti pembayaran manfaat lump-sum dari program tabungan usia tua. Salah satu faktor paling penting dalam menentukan biaya dan keuangan yang berkelanjutan dari program pensiun adalah usia pensiun dan usia ketika masa manfaat pembayaran dimulai. Meskipun saat ini standar usia pensiun adalah 56 tahun, standar usia pensiun pada program pensiun SJSN haruslah 60 tahun. Jika usia pensiun tidak meningkat, maka baik biaya program akan terlalu tinggi ataupun tingkat keuntungan yang terjangkau akan terlalu rendah untuk menjadi bermakna. Usia pensiun yang harus lebih ditingkatkan karena akan meningkatkan harapan hidup dalam rangka menjaga stabilitas keuangan program. Beberapa profesi mungkin memerlukan pekerja untuk pensiun lebih awal dari umur 60 karena kemampuan kerja yang lebih cepat menurun atau memerlukan keterampilan yang sulit dari pekerjaan tersebut. Jika pekerja di profesi-profesi ini diizinkan untuk pensiun lebih awal, maka biaya manfaat yang 34

ditetapkan usia pensiun sampai standar usia pensiun dari 60 haruslah dibayar oleh pemberi kerja. Biaya modal yang melelahkan manusia lebih cepat harus dibangun ke dalam harga produk yang ditawarkan oleh sektor perekonomian tersebut. Hukum SJSN memerlukan manfaat pensiun yang akan ditentukan pada manfaat dasar yang ditetapkan dan mencukupi bagi peserta untuk memenuhi kebutuhan dasar. Uraian yang menunjukkan rumus berdasarkan upah terakhir dan tahun kontribusi harus digunakan dalam menghitung keuntungan. Kami percaya manfaat pensiun tidak boleh hanya berdasarkan upah terakhir. Sebaliknya, keuntungan harus dihitung berdasarkan upah rata-rata dalam periode waktu yang lebih panjang. Kebanyakan sistem jaminan sosial yang menggunakan upah rata-rata sepanjang karir pekerja. Ini berarti semua upah di tahun pertama kerja diperhitungkan ke dalam bentuk future value ke tanggal pensiun. Maka nilainya akan merupakan rata-rata. Sebuah manfaat minimal juga umum untuk menjamin pembayaran terendah yang diterima dari keuntungan yang memadai. Agar biaya program pensiun masih dapat terjangkau dan dalam rangka untuk meninggalkan ruang untuk melanjutkan pembangunan rencana pensiun swasta, maka tingkat keuntungan perlu disimpan dalam tingkat yang sederhana. Pemerintah harus terus mendorong kerja sukarela dan program tabungan pribadi. Target penggantian rasio program pensiun SJSN harus dibatasi pada sekitar 20% sampai 30% dari rata-rata upah. Tambahan jumlah yang dibutuhkan akan datang dari program tabungan usia tua, program pensiun pribadi, keluarga, amal ataupun sumber lainnya. Isu lain yang harus dibenahi adalah lama waktu yang diperlukan untuk memperoleh manfaat pensiun. Kontribusi harus dilakukan untuk minimal 15 tahun untuk mendapatkan manfaat pensiun. Orang-orang yang mencapai usia pensiun dan tidak memenuhi kriteria ini hanya menerima pengembalian kontribusi saja. Terdapat beberapa implikasi dari ketentuan ini. •

• •

Pekerja yang kurang dari 15 tahun dari usia pensiun pada saat program pensiun SJSN dimulai (lebih dari usia 45 jika usia pensiun adalah 60) tidak akan memenuhi persyaratan untuk pensiun manfaat Banyak pekerja tua lainnya akan menerima manfaat pensiun, tetapi bukan keuntungan berdasarkan semua tahun dalam karir mereka bekerja. Mereka yang sudah berusia lebih dari 60 pada tanggal efektif tidak akan menerima manfaat dari sistem pensiun SJSN.

Pemerintah harus memberikan kredit untuk beberapa tahun terakhir ini untuk layanan terdahulu dari pekerja usia tua yang masih aktif, sehingga mereka yang memenuhi syarat untuk menerima manfaat pensiun pada saat pensiun daripada hanya menerima pengembalian kontribusi. Pemerintah juga harus membayar "pensiun sosial" di bawah program ini kepada orang tua yang telah mengikuti program. Hal ini akan membantu menghasilkan dukungan luas untuk sistem pensiun dan akan menghasilkan keseimbangan yang lebih baik antara manfaat dan kontribusi pada tahun-tahun awal dari mulai berlakunya sistem. Akhirnya, manfaat harus diindeks setelah masa pensiun untuk mencegah menurunnya nilai karena inflasi. Kebanyakan sistem jaminan sosial indeks manfaat pensiun untuk beberapa ukuran inflasi seperti perubahan dalam indeks harga konsumen.

35

11. JAMINAN HARI TUA (JHT)

Keputusan yang paling mendasar mengenai program jaminan hari tua ialah memerlukan persentase kontribusi. Hal ini akan menentukan kemungkinan besarnya jumlah lump-sum tersedia di usia pensiun. Hal tersebut juga akan menentukan ukuran dari manfaat tabungan usia tua relatif terhadap manfaat pensiun yang diharapkan. Sejak program jaminan hari tua kurang penting dibandingkan dengan program pensiun, maka ukuran kontribusi jaminan hari tua haruslah tetap rendah, terutama pada tahun-tahun awal dari mulainya sistem. Akibatnya, pada awalnya tingkat ukuran kontribusi tabungan usia tua seharusnya tidak melebihi 3 sampai 4%. Sektor formal saat ini memiliki Jaminan Hari Tua (JHT) di bawah undang-undang Jamsostek. Tingkat kontribusinya adalah 5,7% tetapi di saldo akun pada usia pensiun adalah cukup rendah karena tingkat pengembalian investasi rendah, biaya administrasi yang tinggi dan sebagian besar uang itu diambil sebelum usia pensiun. Sebesar 3% tingkat kontribusi dengan peningkatan pengembalian investasi dan biaya administrasi yang lebih rendah harus memberikan manfaat yang lebih baik dibandingkan dengan program JHT yang saat ini berlaku. Program THT PNS bukanlah program yang menetapkan kontribusi. Program ini merupakan program pemberian manfaat yang ditetapkan dengan tingkat kontribusi 3,25%. Program ini tidak stabil secara finansial dan pemerintah harus merubahnya ke program kontribusi yang telah ditetapkan. Isu penting lainnya terkait dengan ke saldo account manakah dalam program JHT yang dapat diambil sebelum usia pensiun. Di bawah program JHT Jamsostek, dana tidak seharusnya diambil sebelum pensiun kecuali oleh pekerja yang menganggur selama 6 bulan atau lebih atau bergerak dari sebuah perusahaan yang tercakup oleh Jamsostek ke salah satu program yang tidak diperlukan untuk berpartisipasi dalam Jamsostek. Dalam praktiknya, saldo rekening diambil hampir setiap saat ada perubahan dalam pekerjaan. Dalam beberapa kasus pada pekerja yang bergerak dari satu perusahaan yang terlindungi program JHT ke perusahaan lain, namun perusahaan yang baru menghindari persyaratan partisipasi di Jamsostek. Hal ini juga akan menyebabkan saldo rekening yang dibayar akan lebih sering daripada pemasukan. Hasilnya saldo akhir akan sangat rendah dalam rekening pensiun. Dalam kenyataannya, JHT berfungsi seperti program tabungan jangka pendek daripada program tabungan pensiun. Program JHT SJSN, utamanya dirancang untuk mengumpulkan tabungan pensiun. Undang-undang Nomor 40 memungkinkan bagian saldo akun yang akan diambil setelah 10 tahun partisipasi. Namun demikian, uraian ini menunjukkan bahwa jumlah yang harus didistribusikan untuk membantu peserta mempersiapkan diri untuk menghadapi masa pensiun. Dalam rangka program JHT untuk mencapai tujuan yang dinyatakan, sangat penting untuk dapat membatasi penarikan dana pensiun secara dini dari rekening. Hanya sebagian kecil dari saldo akun harus diizinkan untuk ditarik dan hanya dikarenakan buruknya kesulitan keuangan.

12. PROGRAM PENGELOLAAN ASET JAMINAN HARI TUA Proses pengelolaan untuk manajemen aset yang memenuhi standar internasional harus diletakkan dalam rangka memaksimalkan manfaat bagi pesertanya. Besarnya lump-sum yang tersedia di masa pensiun akan bergantung kepada besarnya tingkat laba atas investasi aset. Bahkan perbedaan 1% tiap 36

tahun dalam tingkat pengembalian aset dapat mengurangi lump-sum yang tersedia di masa pensiun sekitar 15% hingga 20%. Untuk alasan ini, penting untuk memiliki surat pernyataan polis investasi yang lengkap dan masuk akal, studi alokasi aset yang dilakukan untuk menentukan jumlah yang harus diinvestasikan dalam berbagai kelas aset dan proses bijaksana untuk memilih sekuritas individu yang akan dibeli. Harus terdapat prosedur yang tepat untuk pembentukan patokan kinerja, review kinerja secara berkala dan penggantian perorangan atau organisasi yang tidak memenuhi standar yang berlaku. Di bawah undang-undang SJSN, DJSN yang bertanggung jawab untuk pembentukan kebijakan investasi. Harus diperlukan untuk mengembangkan kebijakan investasi yang komprehensif untuk memenuhi standar internasional. Konsultan eksternal harus digunakan untuk proses ini. Pemerintah sedang mempertimbangkan tiga opsi untuk manajemen aset di bawah program JHT SJSN. Di bawah semua pilihan, DJSN yang akan bertanggung jawab untuk pembangunan pernyataan kebijakan investasi. • Alokasi aset dan keputusan investasi dibuat oleh staf BPJS. Pembentukan standar kinerja, dan lain-lain akan dilakukan oleh DJSN dan/atau badan pengawas dan mereka akan memiliki wewenang untuk mengganti petugas investasi dari BPJS apabila tujuan awal yang telah disepakati tidak terpenuhi. • BPJS yang akan menggunakan proses tender untuk Outsource manajemen aset kepada satu atau beberapa perusahaan swasta. BPJS yang kemudian akan membentuk standar kinerja, melakukan tinjauan kinerja dan mengganti manajer yang tidak memenuhi tujuan mereka. • BPJS akan memberikan lisensi pada manajer aset swasta untuk membentuk dana pensiun swasta. Manajer aset swasta akan bertanggung jawab atas alokasi aset dan keputusan investasi. Individu akan memilih di antara manajer aset swasta yang berlisensi. BPJS yang akan bertanggung jawab untuk pengawasan dan kontrol dari pengelolaan aset perusahaan swasta. Ketiga kemungkinan tersebut diringkas dalam tabel di bawah ini. Option 1

Option 2

Option 3

Investment Policy

DJSN

DJSN

DJSN

Asset Allocation

BPJS

BPJS

Private asset managers

Asset Management

BPJS

Private asset managers

Private asset managers

Not applicable

BPJS

BPJS

Number of Asset Managers

1

Several

Mutiple

Number of Pension Funds

1

1

Multiple

No options

No options

Individuals or employers

Manager Licensing/ Selection

Pension Fund Selection

Aset manajemen swasta paling memungkinkan kemungkinan untuk menghasilkan hasil investasi yang lebih baik bagi pekerja dan membatasi gangguan politik dalam proses investasi. Sistem pemerintahan juga akan ditingkatkan karena akan membuat lebih mudah untuk mengganti aset manajer yang tidak berkinerja dengan baik. Lebih mudah untuk memecat manajer aset swasta untuk kinerja yang buruk dibandingkan melakukan penggantian staf investasi BPJS. Untuk alasan ini, sebaiknya salah satu dari opsi 2 atau 3 dilaksanakan untuk program JHT SJSN. 37

13. JAMINAN KEMATIAN

Tujuan dari program jaminan kematian adalah untuk memberikan manfaat lump-sum sederhana kepada ahli waris. Manfaat ini dapat digunakan untuk menutupi biaya pemakaman dan biaya lainnya yang timbul pada saat kematian. Hal ini tidak dimaksudkan untuk memberikan manfaat dengan pendapatan pengganti. Setiap pendapatan tahunan akan dibayar dari program manfaat pensiun SJSN, yang menyediakan untuk usia tua, cacat dan manfaat tahunan. Jamsostek saat ini menyediakan keuntungan rata sebesar Rp 12 juta untuk kematian karena sakit, sementara program manfaat kompensasi pekerja adalah lump-sum sebesar 49 kali gaji bulanan. Sejak kontribusi SJSN berkaitan dengan upah, adalah logis untuk memberikan manfaat SJSN kematian setara dengan gaji yang banyak juga. Manfaat dari program ini harus dibayarkan hanya untuk kematian yang tidak berkaitan dengan pekerjaan dan harus dibayar meskipun kematian dikarenakan kecelakaan ataupun sakit. Manfaat untuk kecelakaan yang berhubungan dengan pekerjaan dan penyakit harus dibayar dari program kompensasi SJSN pekerja.

14. HARMONISASI DENGAN PROGRAM YANG ADA Sejak program SJSN diperkenalkan, beberapa perubahan perlu dibuat dalam undang-undang tentang manfaat program-program yang ada. Program SJSN ini tidak dimaksudkan untuk berada sebagai penambah manfaat yang sudah ada bagi pegawai negeri sipil, militer dan sektor formal maupun sektor informal. Sebaliknya, mereka akan memerlukan pengenalan perubahan dalam tingkat dan/atau desain program manfaat yang ada. Untuk PNS, pengenalan SJSN merupakan sebuah kesempatan untuk berpikir ulang mengenai tingkat manfaat dan desain yang sesuai dari program pensiun dan THT. Keuntungan yang dibayarkan kepada semua pegawai negeri sipil - saat ini dan pekerja yang direkrut di masa depan - haruslah sama. Program pensiun pada saat ini dibiayai dari anggaran negara dengan sistem pay as you go dan analisis terkini menunjukkan program ini berkelanjutan secara finansial. Minimal, tingkat manfaat pensiun yang dibayarkan dari program pensiun pada saat ini harus dikurangi dengan jumlah manfaat pensiun SJSN. Dengan cara ini, jumlah manfaat pensiun SJSN plus pensiun yang dibayar dari anggaran akan sama seperti hari ini. Namun, perubahan lebih lanjut juga bisa dipertimbangkan, seperti menggunakan total gaji untuk menghitung keuntungan, perhitungan upah rata-rata lebih dari satu tahun, memperkenalkan batasan upah dan meningkatkan standar usia pensiun. Di lain sisi, program THT tidak dapat dibiayai secara penuh. Hal tersebut akan memberikan manfaat sumbangan yang berdasarkan pembayaran terakhir dan kewajiban peningkatan proporsi untuk membayar setiap kali ada perubahan dalam matriks Presidensial. Program ini didanai oleh kontribusi pekerja sebagai persen pembayaran setiap tahun dan tidak memadai untuk membayar manfaat masa depan yang diharapkan. Manfaat layanan masa lalu telah dibekukan sekali dan pemerintah saat ini sedang melakukan pembayaran amortisasi lebih dari 15 tahun untuk menstabilkan keuangan program. Program ini harus diubah menjadi dasar kontribusi yang ditetapkan secara prospektif agar program ini dapat berkelanjutan secara finansial.

38

Manfaat bagi pekerja sektor formal harus juga disesuaikan. Asuransi kesehatan Jamsostek harus dihentikan setelah program SJSN kesehatan ini diperkenalkan dan semua pekerja sektor formal harus diminta untuk berpartisipasi. Pencadangan harus dihitung ulang untuk menghindari masalah keuangan karena ketiadaan pilihan. Program JHT Jamsostek juga harus diganti oleh program JHT SJSN. Setelah program pensiun SJSN ini diperkenalkan, program pemotongan pembayaran di bawah Undang-Undang Tenaga Kerja no. 13 juga harus diubah. Saat ini program pemotongan pembayaran digunakan untuk menyediakan kompensasi pengangguran dan lump-sum manfaat pensiun. Setelah program pensiun SJSN ini diperkenalkan, maka program pemotongan pembayaran akan diperlukan hanya untuk kompensasi pengangguran. Cara paling sederhana untuk mengintegrasikan pemotongan gaji dan program pensiun SJSN adalah dengan menggunakan pendekatan carve-out dan meng-offset pemotongan manfaat yang dibayar di bawah UU Tenaga Kerja #13 dengan nilai dari manfaat pensiun SJSN. Undang-undang Tenaga Kerja sudah memungkinkan offset untuk pemberi kerja penyedia manfaat pensiun sehingga konsep tersebut dapat diperpanjang untuk meng-offset juga manfaat pensiun SJSN. Maka jumlah manfaat di bawah dua program tersebut akan sama dengan pembayaran manfaat di bawah program pemotongan pembayaran ini. Selain itu, pertimbangan serius harus diberikan untuk mengubah program pemotongan pembayaran ke dalam suatu program kontribusi yang ditetapkan yang setara. Dalam memorandum yang terpisah, kami telah menganalisis biaya dari pembiayaan program pemutusan manfaat sekarang yang ditetapkan pada kontribusi dasar. Struktur ini memiliki keuntungan bagi pekerja dan pengusaha. Memberikan manfaat keamanan yang lebih besar bagi pekerja dan kemungkinan bagi pengusaha untuk memprediksikan keuangan. Isu harmonisasi lainnya adalah yang berkaitan dengan pekerja terlindungi dalam program pensiun pekerjaan yang ada. Pemberi kerja mereka yang telah membuat program-program seperti itu tidak akan ingin melanjutkan pendanaan mereka dan membuat rencana kerja yang diperlukan kontribusi ke program pensiun SJSN. Majikan mereka dapat diijinkan untuk menghentikan pekerjaan mereka setelah program SJSN program pensiun dimulai. Namun, ini akan segera shrink besarnya pensiun sektor sukarela. Pilihan lainnya adalah untuk membolehkan pemberi kerja mereka yang sebelumnya telah didirikan rencana untuk merawat mereka kontribusi terhadap rencana kerja mereka sebagai kontribusi ke program pensiun SJSN. Hal ini akan menjadi adil bagi pengusaha tetapi mungkin tidak adil bagi pekerja. Pekerja perubahan pekerjaan yang tidak akan menerima kredit di bawah SJSN pensiun program untuk tahun perusahaan yang memberikan kontribusi untuk program pensiun pekerjaan. Mereka akan mendapatkan keuntungan dari program ini, bukan pekerjaan. Namun, manfaat yang dibayarkan dari program kerja didasarkan pada akhir membayar pada saat pekerja dihentikan sementara pekerjaan dibayar manfaat dari program SJSN pensiun akan didasarkan pada akhir membayar pensiun. Oleh karena itu, pekerja manfaat dari SJSN pensiun dan program kerja gabungan bisa kurang dari apa yang ada pada pekerja yang akan diterima jika semua tahun pelayanan yang diberikan di bawah program SJSN pensiun.

15. PERLUASAN CAKUPAN DARI PERLINDUNGAN SEKTOR INFORMAL

Undang-undang SJSN membutuhkan seluruh program tersedia untuk sektor informal, meskipun mengakui perlunya tahap dalam program ini beberapa waktu. Tahapan periode diperlukan untuk kedua 39

alasan administrasi dan keuangan. Biaya kepada pemerintah untuk membiayai manfaat bagi masyarakat miskin harus dikelola dengan baik. Selain itu, metode yang efisien untuk menghitung dan mengumpulkan data dan kontribusi penuh dan pelaksanaan penuh dari program nomor sosial individu (SIN) diperlukan sebelum cakupan dapat diperluas untuk sektor informal. Karena program SJSN akan memberikan manfaat dasar kepada semua orang Indonesia, sangat penting bagi desain program agar sama bagi semua orang. Sektor informal akan menerima manfaat yang sama seperti sektor formal. Namun, program-program yang memberikan manfaat bagi sektor informal atau yang miskin akan perlu disesuaikan bila program SJSN diperkenalkan. Misalnya, subsidi bahan bakar, transfer uang pembayaran, subsidi beras dan program lain yang dirancang khusus untuk masyarakat miskin akan perlu diharmonisasikan dengan program SJSN yang telah tersedia untuk sektor informal. Program yang paling penting bagi masyarakat miskin, dan yang pertama yang harus diperluas ke sektor informal, adalah asuransi kesehatan. Program Jamkesmas sudah menyediakan cakupan 70 juta orang miskin Indonesia, tetapi lebih dari separuh dari seluruh Indonesia masih belum memiliki asuransi kesehatan. Jamkesmas juga dibiayai dari penerimaan pajak; itu bukanlah jaminan kesehatan sosial. Akibatnya, struktur program Jamkesmas perlu diubah agar sesuai dengan desain dan mekanisme pembiayaan program kesehatan SJSN yang baru atau hukum SJSN perlu dimodifikasi untuk memberikan manfaat kesehatan untuk sektor informal yang dibiayai pajak. Jika metode kedua yang dipilih, ini akan mewakili perubahan yang signifikan dalam strategi jaminan sosial yang dijelaskan dalam undang-undang SJSN. Pensiun dan program JHT haruslah berlaku pada awalnya untuk sektor formal saja. Kedua program harus diperluas ke sektor informal ketika prasyarat administrasi telah terpenuhi dan program-program yang terjangkau untuk APBN. Sementara itu, program JHT dapat diperkenalkan secara sukarela untuk sektor informal.

16. IURAN DAN PENGUMPULAN DATA

Salah satu masalah administrasi yang paling penting yang harus dibenahi adalah pengumpulan data individu dan iuran baik dari sektor formal maupun sektor informal serta penegakan pembayaran kewajiban. Jika iuran tidak dikumpulkan secara efektif dan konsisten dari sektor formal maupun sektor informal, maka dimungkinkan terjadi subsidi silang yang signifikan. Hal ini tidak dapat dibenarkan jika sistem SJSN berfungsi secara efektif dan mendapatkan dukungan luas dari para peserta. Tidak masuk akal jika setiap BPJS harus mengumpulkan data dan menarik iuran dari seluruh pekerja, khususnya jika terdapat empat administrator. Hal ini dapat dibenarkan jika BPJS dikelola berdasarkan jenis program bukan oleh segmen pasar tenaga kerja. Hal ini dapat mengakibatkan terlalu banyak duplikasi personil dan sistem administrasi, di samping itu pemberi kerja tidak menghendaki untuk memberikan informasi yang sama serta diaudit oleh ke empat BPJS yang berbeda setiap tahunnya. Mengumpulkan informasi dari PNS atau militer relatif mudah karena hanya ada satu pemberi kerja. Namun, mengumpulkan informasi dari banyak pemberi kerja dan dari jutaan pekerja pada sektor informal merupakan pekerjaan yang jauh lebih kompleks. Efisiensi maksimum akan dicapai jika satu organisasi bertanggung jawab untuk penarikan iuran dan pengumpulan data serta distribusi informasi dan dana bagi masing-masing BPJS. 40

Kontribusi data dan agen harus mengembangkan paradigma yang efektif untuk mengumpulkan informasi dan kontribusi dari kedua sektor. Untuk sektor formal, ini akan membutuhkan update sistem TI, proses bisnis baru dan memberikan kewenangan kepada penegakan koleksi badan. Sistem yang sekarang pada tenaga inspektur untuk menegakkan kontribusi pembayaran tidak efektif. Mereka memiliki banyak tanggung jawab, tidak membuat koleksi sebuah asuransi sosial dan prioritas mereka sekarang lapor ke daerah gubernur daripada kepada Departemen Tenaga Kerja. Untuk sektor informal, koleksi efektif akan memerlukan pelaksanaan penuh Single Identification Number (SIN) yang efektif dan mekanisme pengumpulan kontribusi. Koleksi dapat dilakukan melalui struktur desa, dengan berbagai pekerjaan asosiasi, dalam kaitannya dengan pembayaran untuk utilitas dasar, dan lain-lain. Yang paling penting, apapun keputusannya, sistem harus diuji dan pilot dilaksanakan sebelum sektor informal dapat disertakan dalam program-program SJSN.

17. DEFINISI MASYARAKAT MISKIN

Jumlah keluarga miskin dan desain program asuransi sosial SJSN akan menentukan biaya program tersebut ke anggaran negara. Jumlah masyarakat miskin akan cenderung berfluktuasi, mungkin substansial dengan kondisi ekonomi. Dalam hal krisis keuangan, banyak orang Indonesia yang tinggal hanya di atas garis kemiskinan akan turun di bawah ini dan secara substantial akan mempengaruhi biaya dalam APBN. Untuk semua alasan ini, sangat diperlukan oleh berbagai instansi pemerintah untuk bekerja sama dalam menentukan jumlah keluarga miskin dengan cara yang terjangkau bagi anggaran negara bahkan di bawah kondisi ekonomi yang menyedihkan namun tetap memenuhi kewajiban pemerintah di bawah SJSN hukum bagi mereka untuk membayar yang tidak mampu untuk membayar sendiri. Salah satu masalah dengan hukum SJSN adalah penggunaan suatu tes "bright line" untuk menentukan siapa yang miskin. Mereka yang ditetapkan sebagai masyarakat miskin memiliki kontribusi dibayarkan oleh pemerintah, sedangkan orang-orang yang tidak ditetapkan haruslah membayar semua kontribusinya sendiri. Peraturan ini dirasakan tidak adil. Misalnya, ada yang menganggap kurang dari 1 juta rupiah per bulan dianggap miskin sementara orang yang lebih miskin dan tidak biaya dari programprogram SJSN adalah 20% dari upah. Seseorang untuk mendapatkan penghasilan 999.999 rupiah, pemerintah membuat semua kontribusi terhadap dana asuransi sosial SJSN dan pekerja tetap nya seluruh penghasilan. Namun, seseorang akan mendapatkan 1.000.000 rupiah ada 200.000 untuk berkontribusi ke program SJSN dan akan berakhir dengan mengambil-rumah yang hanya membayar 800.000 rupiah. Jelas, ini bukan hasil yang wajar dan pemerintah perlu untuk merancang sistem subsidi yang adil. Program ini harus dirancang agar persentase kontribusi yang dibayar oleh pemerintah tidak hanya 0% atau 100%. Sebaliknya, persentasenya harus berbeda, bergerak dari 0% sampai 100% karena penurunan pendapatan pada hitungan sliding scale. Walaupun sistem ini akan lebih kompleks untuk dikelola, namun akan lebih adil bagi pekerja sektor informal, dan juga akan melancarkan perubahan dalam jumlah yang dibayar oleh anggaran negara dalam menanggapi perubahan kondisi makro ekonomi. Di bawah metode"bright line", jika jumlah yang dianggap miskin berlipat, maka biaya untuk anggaran negara juga akan berlipat. Di bawah perhitungan, dampak akan jauh lebih sedikit. 41

18. KESIMPULAN

Bagian 1 dari laporan ini memaparkan visi strategis kami untuk desain, struktur pemerintahan dan administrasi dari program asuransi sosial SJSN. Program SJSN pada akhirnya akan memberikan perlindungan sosial tingkat dasar bagi seluruh masyarakat Indonesia dan akan menambah perawatan yang saat ini disediakan oleh keluarga dan manfaat dari sasaran program bantuan sosial. Pekerja juga akan dapat membeli perlindungan tambahan dari sektor swasta. Program perlu bertahap secara perlahan-lahan agar dapat terjangkau oleh APBN dan tidak mempengaruhi daya saing perusahaan Indonesia secara negatif. Infrastruktur yang diperlukan, sistem TI dan lembaga juga harus dikembangkan sebelum program dapat dimulai. Transparansi dan akuntabilitas yang baik dan efisiensi administrasi juga diperlukan agar sistem dapat berhasil. Tugas-tugas untuk 2009 untuk pelaksanaan SJSN antara lain adalah: • • • • • • •

Perubahan dalam struktur hukum BPJS Penetapan peran administrator asuransi sosial yang sudah ada Perbaikan dalam struktur pemerintahan secara keseluruhan, termasuk peraturan yang lebih efektif dan pengawasan struktur Penjelasan tentang peran Kementerian Negara BUMN Penetapan metode penunjukan dan penghapusan anggota Dewan Direksi dan Komisi Oversight serta peran dan tanggung jawab Komisi Oversight Desain dan rincian pendek serta jangka panjang proyeksi fiskal untuk lima asuransi dana sosial Menyusun draft semua undang-undang pemerintah, peraturan dan keputusan Presiden yang diperlukan

Keterangan yang lebih lengkap dari prasyarat untuk awal dari program SJSN dapat dilihat dalam Bagian 3 dari laporan ini. Setelah diterapkan, program-program SJSN akan menjamin perlindungan dasar bagi semua orang Indonesia seperti diatur dalam UUD dan UU Nomor 40 Tahun 2004 dan akan membantu melindungi dari konsekuensi keuangan negatif akibat guncangan ekonomi makro di masa depan.

42

BAGIAN DUA

DESAIN RINCI PROGRAM SJSN

43

1. PROYEKSI POPULASI Proyeksi jangka panjang terhadap populasi Indonesia diperlukan untuk memperkirakan besarnya iuran yang dibutuhkan untuk untuk membiayai program asuransi sosial. Proyeksi tersebut diperlukan untuk menentukan maksimum besarnya angkatan kerja, perkiraan jumlah pekerja, jumlah pekerja yang diharapkan dapat mengiur pada berbagai program asuransi sosial tersebut, dan perkiraan jumlah penerima manfaat. Jika langkah ini telah dilaksanakan, pengujian terhadap berbagai skim manfaat dan pendanaan dapat dilakukan untuk menentukan perkiraan pendapatan dan biaya dana asuransi sosial setiap tahunnya. Untuk itu dilakukan analisis dengan rentang waktu 75 tahun yang dimulai dari tahun 2007 sampai dengan tahun 2082. Tahun 2007 ditetapkan sebagai tahun awal penelitian karena baru pada tahun tersebut tersedia data yang lengkap dan dapat dipercaya. Proyeksi dengan rentang waktu 75 tahun sudah merupakan standar internasional untuk tipe analisis ini, khususnya program pensiun. Proyeksi dengan rentang waktu tersebut memerlukan beberapa asumsi yaitu tingkat kelahiran dan kematian di masa yang akan datang. Sumber data utama mengenai populasi internasional dapat diperoleh dari: • • • •

Biro Sensus Amerika Serikat: http://www.census.gov/ipc/www/idb/ Bank Dunia: http://go.worldbank.org/072F5QBOC0 Perserikatan Bangsa-bangsa : http://www.un.org/popin/wdtrends.htm dan http://esa.un.org/unpp Organisasi Kesehatan Dunia (WHO): http://www.who.int/whosis/database/life_tables/life_tables.cfm.

Data dari sumber-sumber tersebut dikombinasikan untuk menentukan asumsi tingkat fertilitas dan mortalita untuk keperluan analisis sebagaimana dijelaskan secara lebih rinci di bawah ini.

1.1 POPULASI AWAL Data populasi awal diperoleh dari “Populasi Indonesia (Intercesnal Survey 2005)”. Tabel 1 dari survei tersebut menunjukkan data populasi berdasarkan usia dan jenis kelamin pada tahun 2005. Dalam data tersebut populasi dibagi dalam beberapa kelompok per 5 tahun dari usia 0 sampai dengan 74 tahun. Sedangkan usia 75 ke atas digabung menjadi satu kelompok. Sementara model yang digunakan dalam analisis ini memerlukan data per 5 tahun sampai dengan usia 100 tahun. Sehingga populasi usia 75 tahun ke atas harus juga dibagi dalam beberapa kelompok per 5 tahun. Untuk itu digunakan distribusi kelompok sebagaimana yang digunakan di Thailand karena negara tersebut memiliki tingkat mortalitas yang mirip dengan Indonesia dan data usia serta jenis kelaminnya sudah tersedia. Tabel di bawah ini menunjukkan populasi penduduk berusia lebih dari 75 tahun yang dibagi dalam kelompok dengan rentang usia 5 tahun.

44

Pria

Wanita

75-79

53.3%

50.3%

80-84

27.1%

27.6%

85-89

11.7%

13.2%

90-94

4.4%

5.2%

95-99

1.6%

1.9%

100+

1.9%

1.8%

Sumber : Perhitungan Penulis Setiap kelompok dengan rentang usia 5 tahun kemudian dibagi sama rata dengan masing-masing usia pada setiap kelompok. Jumlah populasi 2005 dipergunakan untuk memproyeksikan populasi pada tahun 2007 dan perkiraan populasi tahun 2007 tersebut digunakan sebagai populasi awal untuk semua analisis ke depan.

1.2 TINGKAT FERTILITAS Diasumsikan bahwa tingkat fertilitas di Indonesia saat ini sebesar 2,27, akan menurun menjadi 1,84 pada tahun 2035, dan akan tetap berada pada level yang sama selama rentang waktu periode analisis. Tingkat fertilitas adalah jumlah bayi yang dilahirkan oleh setiap perempuan sepanjang hidupnya. Data awal tingkat fertilitas berdasarkan usia diperoleh dari Tabel 3.1 “Tingkat Fertilitas, Mortalita, dan Migrasi Tahun 2005” dari Biro Pusat Statistik. Tabel ini membagi tingkat fertilitas penduduk berdasarkan usia dengan rentang usia per 5 tahun yang menunjukkan prosentase perempuan yang melahirkan pada tahun tersebut . Usia

Persentase

15-19

4.30%

20-24

11.50%

25-29

12.30%

30-34

9.50%

35-39

5.30%

40-44

1.90%

45-49

0.50%

45

Usia

Persentase

Total

2.27

Sumber: Biro Pusat Statistik Indonesia Tingkat fertilitas total pada masa yang akan datang dihitung berdasarkan asumsi yang digunakan Bank Dunia untuk proyeksi populasi tahun 2005 dan Biro Statistik US untuk proyeksi populasi 2006. Data pada Bank Dunia hanya memberikan perkiraan tingkat fertilitas total, sedangka data pada Biro Statistik US juga menunjukkan perubahan yang diharapkan dari tingkat fertilitas berdasarkan usia. Proyeksi Bank Dunia pada tahun 2000 menunjukkan perkiraan penurunan menjadi 2,1 anak per ibu. Proyeksi terkini pada 2005 menunjukkan adanya penurunan sampai dengan 1.85 sebagaimana ditunjukkan oleh tabel di bawah ini. 2005 2000-1005

2000 2.450

2005-2010

2.182

2.280

2010-2015

2.014

2.148

2015-2020

1.878

2.128

2020-2025

1.850

2.122

2025-2030

1.850

2.116

2030-3035

1.850

2.110

2035-2040

1.850

2.104

2040-2045

1.850

2.099

Sumber: Situs Bank Dunia Proyeksi Badan Pusat Statistik menunjukkan adanya penurunan tingkat fertilitas yang lebih lambat dibandingkan data dari Bank Dunia, namun nilai akhir dari tingkat fertilitas mencapai 1.75. Hal ini menunjukkan bahwa sejalan dengan perkembangan Indonesia, rata-rata usia perempuan melahirkan mengalami kenaikan. Hal tersebut bisa dilihat pada tabel di bawah ini. Interval Usia

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2050

15-19

4.53% 3.77% 3.15% 2.62% 2.24% 1.91% 1.67% 1.24%

20-24

11.73% 10.56% 9.60% 8.80% 8.21% 7.69% 7.33% 6.67%

25-29

13.90% 13.45% 13.08% 12.77% 12.54% 12.34% 12.20% 11.94% 46

Interval Usia

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2050

30-34

10.41% 10.24% 10.10% 9.97% 9.89% 9.81% 9.75% 9.66%

35-39

5.70% 5.29% 4.96% 4.67% 4.47% 4.29% 4.16% 3.93%

40-44

2.05% 1.89% 1.75% 1.64% 1.56% 1.49% 1.44% 1.35%

45-49

0.47% 0.41% 0.37% 0.32% 0.30% 0.27% 0.25% 0.22%

Tingkat Kesuburan

2.4395 2.2805 2.1505 2.0395 1.9605 1.8900 1.8400 1.7505 Sumber: Situs Biro Sensus Amerika Serikat

Hal terpenting dalam perhitungan ini adalah, apapun skenario yang digunakan, menurunnya tingkat kelahiran menjadi kurang dari 2 anak per ibu . Hal ini berarti bahwa pada akhirnya populasi Indonesia akan mencapai puncaknya dan kemudian akan mulai menurun. Dalam analisis ini digunakan tingkat fertilitas berdasarkan usia sampai tahun 2035 dari Biro Statistik US dan tetap menggunakan tingkat fertilitas tersebut sepanjang rentang waktu periode analisis. Penurunan tingkat fertilitas sampai dengan 1.75 dirasakan terlalu ekstrim sehingga diputuskan untuk membatasi tingkat tertinggi sesuai dengan angka yang digunakan oleh Bank Dunia.

1.3 TINGKAT MORTALITAS Untuk memproyeksikan populasi diperlukan adanya data mengenai tingkat mortalitas berdasarkan usia dan jenis kelamin saat ini dan perkiraan perubahan tingkat mortalitas di masa yang akan datang. Namun, pemerintah Indonesia tidak mempublikasikan data tingkat mortalitas berdasarkan usia dan jenis kelamin sehingga perlu mendapatkan data tersebut dari sumber lain. Bank Dunia dan Biro Statistik US hanya memberikan informasi mortalitas yang terbatas. Data statistik yang tersedia hanya angka harapan hidup ketika dilahirkan, tingkat mortalitas bayi, tingkat mortalitas anak usia di bawah 5 tahun, dan khusus pada data Bank Dunia, terdapat pula angka harapan hidup pada usia 15 tahun. Data pada Bank Dunia merupakan data gabungan laki-laki dan perempuan, sedangkan data pada Biro Statistik US merupakan data yang dibagi berdasarkan jenis kelamin dan juga data gabungan. Tabel di bawah ini menunjukkan data proyeksi pada Bank Dunia sampai dengan tahun 2050. Dalam proyeksi tersebut terdapat penurunan yang sangat signifikan pada tingkat mortalitas bayi dan anak di bawah 5 tahun seiring dengan kenaikan yang signifikan pada angka harapan hidup sebagai akibat dari penurunan tingkat mortalitas pada semua tingkatan usia.

Tingkat Mortalitas Bayi

Tingkat Mortalitas Angka Harapan anak di Bawah 5 Angka Harapan Hidup pada usia 15 tahun Hidup Ketika Lahir tahun

47

Tingkat Mortalitas Angka Harapan Tingkat anak di Bawah 5 Angka Harapan Hidup pada usia 15 Mortalitas Bayi tahun Hidup Ketika Lahir tahun 2005-2010

2.66%

3.18%

70.6

58.2

2010-2015

2.13%

2.49%

72.2

59.3

2015-2020

1.76%

2.03%

73.5

60.2

2020-2025

1.50%

1.71%

74.6

61.1

2025-2030

1.31%

1.48%

75.6

61.8

2030-3035

1.15%

1.29%

76.3

62.5

2035-2040

1.01%

1.12%

77.1

63.0

2040-2045

0.94%

1.04%

77.7

63.6

2045-2050

0.88%

0.98%

78.3

64.1

Sumber: Situs Bank Dunia Data dari Biro Statistik US menunjukkan pola yang sama, meskipun angka-angkanya tidak persis satu sama lainnya. Tingkat mortalitas bayi menurun tajam sementara tingkat harapan hidup ketika dilahirkan meningkat.

Angka Harapan Hidup Ketika Dilahirkan

Tingkat Mortalitas Bayi

Laki-laki

Perempuan

Total

2005

67.11

72.11

69.55

4.00%

2.86%

3.45%

2010

68.53

73.69

71.05

3.38%

2.39%

2.89%

2015

69.85

75.17

72.45

2.85%

1.99%

2.43%

2020

71.08

76.53

73.74

2.40%

1.67%

2.04%

2025

72.22

77.78

74.93

2.03%

1.40%

1.72%

2030

73.27

78.93

76.03

1.72%

1.19%

1.46%

2035

74.23

79.97

77.03

1.47%

1.02%

1.25%

48

Laki-laki Perempuan

Total

Angka Harapan Hidup Ketika Dilahirkan

Tingkat Mortalitas Bayi

Laki-laki

Perempuan

Total

Laki-laki Perempuan

Total

2040

75.11

80.91

77.94

1.26%

0.88%

1.07%

2045

75.91

81.76

78.76

1.09%

0.77%

0.93%

2050

76.63

82.52

79.5

0.95%

0.68%

0.82%

Sumber: Situs Biro Sensus Amerika Serikat, data tahun 2006 Untuk keperluan analisis ini, diperlukan data tingkat mortalitas berdasarkan usia dan jenis kelamin pada setiap tingkatan usia dari 0 sampai 100 tahun. Satu-satunya organisasi yang menyediakan data yang mendekati kebutuhan analisis ini adalah WHO (World Health Organization). WHO mempublikasikan ringkasan data harapan hidup untuk 2006 yang digunakan dalam analisis ini sebagai dasar penyusunan tabel mortalitas awal untuk Indonesia. Data tersebut digunakan untuk menyusun tabel mortalitas berdasarkan usia dan jenis kelamin yang dikelompokkan dengan rentang waktu satu tahun. Selanjutnya dilakukan pengujian terhadap tabel tersebut untuk melihat apakah tabel tersebut menyajikan data tingkat harapan hidup yang hampir sama dengan Bank Dunia dan Biro Sensus Amerika. Kemudian diketahui bahwa tingkat harapan hidup awal yang menggunakan tabel WHO lebih rendah secara signifikan dibandingkan dengan organisasi lainnya, sehingga tingkat mortalitas pada setiap tingkatan usia dikurangi agar dapat menghasilkan nilai yang mendekati nilai rata-rata dari Bank Dunia dan Biro Sensus Amerika. Dalam hal ini digunakan data WHO yaitu 90% dari tingkat mortalitas laki-laki dan 78% dari tingkat mortalitas perempuan. Dengan penyesuaian ini, tingkat harapan hidup pada waktu lahir dan pada usia 15 tahun pada tahun awal analisis dibandingkan dengan Bank Dunia dan Biro Sensus Amerika dapat dilihat pada tabel di bawah ini. Model SJSN

World Bank

Biro Sensus AS (2006)

(2007)

(2005-2010)

Laki-laki

67.6

N/A

67.1

Perempuan

72.5

N/A

72.1

Total

70.0

70.6

69.6

Sumber: Perhitungan dari Penulis, Bank Dunia dan Situs Biro Sensus AS Hal yang dilakukan selanjutnya adalah memproyeksikan perubahan tingkat mortalitas di masa depan. Secara umum, tingkat mortalitas menurun sepanjang waktu seiring dengan berkembangnya suatu negara, serta makin membaiknya tingkat kesehatan, lingkungan, tingkat pertumbuhan ekonomi, dan pendidikan. Sebagai langkah awal, digunakan faktor-faktor pengurang tingkat mortalitas yang dikembangkan oleh Society of Actuaries di Amerika Serikat. Tingkat penurunan mortalitas per tahun pada usia tertentu dapat dilihat pada tabel di bawah ini.

49

Usia 0

20

40

60

70

80

90

Laki-laki

2.0%

1.9%

0.8%

1.5%

1.5%

1.0%

0.4%

Perempuan

2.0%

1.6%

1.5%

0.5%

0.5%

0.7%

0.3%

Pertama-tama, faktor-faktor tersebut diaplikasikan dalam model analisis dan diuji untuk melihat apakah data tersebut menyajikan perkiraan harapan hidup seperti yang ditunjukkan pada data Bank Dunia dan Biro Sensus Amerika. Hasil awal pada model analisis menunjukkan bahwa ada dua hal yang perlu diperhatikan: •

Tingkat mortalitas perempuan pada tingkat usia tertentu lebih tinggi daripada tingkat mortalitas lakil-laki ketika diproyeksikan dalam rentang waktu yang lebih panjang, dan pada akhirnya angka harapan hidup laki-laki dan perempuan akan konvergen.

•

Kenaikan angka harapan hidup terlalu rendah apabila dibandingkan dengan yang diproyeksikan oleh Bank Dunia dan Biro Sensus Amerika

Untuk mengatasi isu pertama, faktor peningkatan mortalitas laki-laki dan perempuan dirata-rata dan digunakan untuk kedua jenis kelamin. Dengan begitu tingkat mortalitas perempuan lebih rendah daripada tingkat mortalitas laki-laki dan perbedaan angka harapan hidup antara perempuan dan laki-laki relatif tidak berubah selama periode proyeksi. Observasi kedua menyatakan bahwa tingkat mortalitas di Indonesia diharapkan dapat turun lebih drastis daripada di Amerika Serikat dalam kurun waktu 50 tahun yang akan datang. Hal ini sangat beralasan, karena tingkat mortalitas awal di Indonesia lebih tinggi daripada di Amerika Serikat, dan tingkat mortalitas seharusnya menurun secara drastis di masa yang akan datang karena pertumbuhan ekonomi sejalan dengan kemajuan dalam bidang teknologi kesehatan dan perawatan. Multipel faktor dari Amerika digunakan untuk mereproduksi angka harapan hidup di masa yang akan datang berdasarkan proyeksi Bank Dunia dan Biro Sensus. 140% faktor yang menyebabkan perbaikan tingkat mortalitas di Amerika memberikan hasil yang bisa diterima.

1.4 IMIGRASI DAN EMIGRASI Diasumsikan tidak ada net imigrasi dan emigrasi yang terjadi selama periode penelitian. Dengan catatan imigrasi dan emigrasi yang dimaksud adalah dari/ke negara-negara lain di dunia dan bukan berarti migrasi yang terjadi dalam daerah yang masih ada dalam satu negara. Informasi yang diperoleh dari Bank Dunia dan PBB (Perserikatan Bangsa-Bangsa) menunjukkan bahwa perkiraan net outflow sangat kecil. Dalam proyeksi Bank Dunia, net outflow tersebut akan terus berkelanjutan sepanjang periode analisis, sementara data dari PBB, net outflow berhenti setelah 20 tahun. Faktor imigrasi dan emigrasi dalam perhitungan analisis ini dapat diabaikan. Namun data migrasi neto akan lebih berarti jika tersedia data migrasi menurut usia dan jenis kelamin, tetapi tidak ada satu organisasi pun yang memiliki informasi tersebut.

50

1.5 PROYEKSI DEMOGRAFI Pada bagian ini, akan dibahas mengenai hasil dari proyeksi populasi di Indonesia selama 75 tahun periode analisis. Analisis ini mengindikasikan bahwa populasi di Indonesia mempunyai kecenderungan untuk terus bertambah sampai 2057 yang mana pada saat itu akan mengalami puncak pada jumlah 300 juta dan kemudian akan mulai menurun secara perlahan menjadi 282 juta pada akhir periode analisis seperti dapat dilihat pada tabel di bawah ini.

Sumber: Perhitungan Penulis Meskipun populasi akan terus bertambah hingga tahun 2057, namun komposisi usia populasi akan berubah secara dramatis sepanjang periode analisis. Jauh lebih rendahnya angka kelahiran saat ini bila dibandingkan beberapa tahun yang lalu, menyebabkan peningkatan rata-rata usia populasi. Diagram di bawah ini menunjukkan persentase populasi anak-anak (0-14 tahun), usia kerja (15-59 tahun) dan lanjut usia (60+) saat ini dan beberapa tahun kedepan.

Sumber: Perhitungan Penulis Seperti terlihat, persentase populasi anak-anak mengalami penurunan di sepanjang periode analisis. Penurunan tersebut juga terjadi pada populasi penduduk usia kerja. Sedangkan persentase populasi penduduk usia lanjut (non produktif) meningkat drastis. Saat ini persentase jumlah populasi berusia lebih dari 60 tahun kurang dari 8%. Namun meningkat drastis hingga 16% pada tahun 2030 dan menjadi 28% di tahun 2070.

51

Ketika menetapkan program penjaminan pensiun, salah satu faktor terpenting yang menentukan biaya program adalah rasio dependensi populasi. Rasio dependensi adalah perbandingan antara usia non produktif (lanjut usia) dengan usia produktif. Hal tersebut disebabkan kewajiban penduduk usia produktif untuk berperan dalam pemberian jaminan sosial yang telah dijanjikan untuk para pensiunan. Semakin besar perbandingan antara jumlah pensiunan dan penduduk usia kerja, semakin tinggi pula tarif pajak yang dikenakan untuk pemenuhan kebutuhan dana. Diagram berikut menunjukkan rasio dependensi populasi Indonesia. Seperti terlihat, persentase populasi anak-anak mengalami penurunan di sepanjang periode analisis. Penurunan tersebut juga terjadi pada populasi penduduk usia kerja. Sedangkan persentase populasi penduduk usia lanjut (non produktif) meningkat drastis. Saat ini persentase jumlah populasi berusia lebih dari 60 tahun kurang dari 8%. Namun meningkat drastis hingga 16% pada tahun 2030 dan menjadi 28% di tahun 2070. Ketika menetapkan program penjaminan pensiun, salah satu faktor terpenting yang menentukan biaya program adalah rasio dependensi populasi. Rasio dependensi adalah perbandingan antara usia non produktif (lanjut usia) dengan usia produktif. Hal tersebut disebabkan kewajiban penduduk usia produktif untuk berperan dalam pemberian jaminan sosial yang telah dijanjikan untuk para pensiunan. Semakin besar perbandingan antara jumlah pensiunan dan penduduk usia kerja, semakin tinggi pula tarif pajak yang dikenakan untuk pemenuhan kebutuhan dana. Diagram berikut menunjukkan rasio dependensi populasi Indonesia.

Sumber: Perhitungan Penulis Tabel berikut menunjukkan bahwa terdapat 10 orang usia produktif untuk setiap orang lanjut usia (rasio dependensi kurang dari 12%). Meskipun demikian, rasio akan menurun hingga hanya tiga pekerja untuk setiap pensiunan pada tahun 2040. Di akhir periode analisis, rasio berkurang kembali menjadi hanya 1.9 pekerja untuk setiap orang pensiunan dengan rasio dependensi mendekati 55%. Ketika rasio dependensi meningkat tajam, akan sangat sulit untuk mencegah jumlah iuran yang sudah ditetapkan untuk tidak meningkat secara cepat. Salah satu jalan untuk mengendalikan rasio dependensi populasi adalah dengan menaikkan usia pensiun. Tabel berikut menunjukkan pola rasio dependensi yang diasumsikan dengan usia pensiun dan tahun berlaku. Peningkatan rasio dependensi terjadi seiring dengan bertambahnya usia pensiun, karena lebih sedikit jumlah pensiunan dan lebih banyaknya penduduk dalam usia produktif. 52

Rasio Ketergantungan Populasi Usia Pensiun

2010

2030

2050

2070

60

12.9%

25.8%

40.6%

50.6%

65

8.0%

16.4%

27.9%

35.5%

70

4.0%

9.7%

18.2%

24.8%

Sumber: Perhitungan dari Penulis Perpanjangan usia pensiun dapat dibenarkan bila harapan hidup dalam masa pensiun juga meningkat. Dalam model, angka kematian menurun sepanjang periode analisis, sehingga masuk akal untuk meningkatkan perkiraan asumsi usia pensiun hingga titik tertentu beberapa tahun ke depan. Tabel berikut menunjukkan angka harapan hidup untuk laki-laki dan perempuan usia 60, 65 dan 70 tahun yang digunakan sebagai asumsi sepanjang periode analisis. Harapan Hidup Usia Pensiun

2010

2030

2050

60

18.4

20.3

22.3

65

14.9

16.6

18.4

70

11.8

13.2

14.8

Sumber: Perhitungan dari Penulis Tabel tersebut menunjukkan bahwa saat ini harapan hidup penduduk usia 65 tahun pada tahun 2050 sama dengan harapan hidup usia 60 tahun. Hal tersebut memberi kesan bahwa pada tahun 2050, standar usia pensiunan harus dinaikkan hingga 5 tahun. Karena pada kenyataannya usia pensiun harus ditambah bila usia populasi bertambah dan untuk menjaga kestabilan fiskal.

2. ANGKATAN KERJA DAN PERKIRAAN JUMLAH PEKERJA Untuk memproyeksi angkatan kerja dan jumlah pekerja, kita harus tahu berapa persen populasi penduduk di setiap umur yang dapat bekerja (tingkat partisipasi angkatan kerja), berapa banyak jumlah yang menganggur dan berapa banyak yang bekerja.

2.1 ASUMSI Sebagai langkah awal, keseluruhan angkatan kerja perlu diproyeksikan. Kemudian komposisi sektor formal dan informal dianalisis secara terpisah. Pemisahan tersebut penting dilakukan karena program tabungan lanjut usia dan pensiunan biasanya diterapkan pertama kali pada sektor formal, kemudian 53

dilanjutkan ke sektor informal. Karakteristik angkatan kerja sektor formal sangat berbeda dengan angkatan kerja sektor informal. Tabel di bawah ini menunjukkan jumlah pekerja, jumlah yang tidak bekerja, dan jumlah yang aktif secara ekonomi (jumlah dari pekerja dan pengangguran) untuk seluruh populasi. Seluruh informasi tersedia dari Februari 2007 dan didapatkan dari Badan Pusat Statistik Indonesia.

Pekerja dalam Rentang

Rentang Usia

Pengangguran

Usia dan Jenis Kelamin

Aktif Secara Ekonomi

Laki-laki

Perempuan

Total

Laki-laki

Perempuan

Total

Laki-laki

Perempuan

Total

0-9

0

0

0

0

0

0

0

0

0

10-14

721,219

434,275

1,155,494

147,611

135,073

282,684

868,830

569,348

1,438,178

15-19

3,705,162

2,065,844

5,771,006

1,276,027

1,060,250

2,336,277

4,981,189

3,126,094

8,107,283

20-24

7,073,149

4,124,646

11,197,795

1,917,956

1,533,768

3,451,724

8,991,105

5,658,414

14,649,519

25-29

8,039,153

4,719,343

12,758,496

985,410

910,262

1,895,672

9,024,563

5,629,605

14,654,168

30-34

8,274,462

4,682,084

12,956,546

515,758

447,152

962,910

8,790,220

5,129,236

13,919,456

35-39

7,939,926

4,646,963

12,586,889

303,401

297,827

601,228

8,243,327

4,944,790

13,188,117

40-44

7,234,361

4,241,515

11,475,876

255,292

185,976

441,268

7,489,653

4,427,491

11,917,144

45-49

6,231,607

3,590,656

9,822,263

189,171

151,016

340,187

6,420,778

3,741,672

10,162,450

50-54

4,859,840

2,722,325

7,582,165

137,692

73,435

211,127

4,997,532

2,795,760

7,793,292

55-59

3,453,985

1,859,551

5,313,536

110,597

40,308

150,905

3,564,582

1,899,859

5,464,441

60-64

2,263,557

1,233,926

3,497,483

61,142

32,347

93,489

2,324,699

1,266,273

3,590,972

65-69

1,486,613

802,404

2,289,017

40,967

22,163

63,130

1,527,580

824,567

2,352,147

70-74

918,851

476,043

1,394,894

0

0

0

918,851

476,043

1,394,894

75+

670,616

266,559

937,175

0

0

0

670,616

266,559

937,175

Total

62,872,501

35,866,134

98,738,635

5,941,024

4,889,577

10,830,601

68,813,525

40,755,711

109,569,236

Sumber: Kondisi Angkatan Kerja, Februari 2007, table 14.3 samapi 14.5 dan 40.3 sampai 40.5 Kemudian angka partisipasi angkatan kerja dan angka pengangguran dihitung sebagai berikut: •

Angka partisipasi angkatan kerja sama dengan jumlah penduduk yang aktif secara ekonomis dibagi dengan jumlah populasi awal dari setiap rentang usia danjenis kelamin 54

•

Angka pengangguran sama dengan jumlah pengangguran dibagi dengan jumlah penduduk yang aktif secara ekonomis untuk setiap rentang usia dan jenis kelamin

Setelah melakukan penghitungan, angka yang dihasilkan diperhalus dan dimasukkan pada perhitungan model sebagai data awal angka partisipasi kerja dan angka pengangguran. Angka akhir yang digunakan dalam model adalah sebagai berikut Partisipasi Tingkat Pengangguran Usia

Laki-laki Perempuan

Tenaga Kerja Laki-laki Perempuan

0-9

0.0%

0.0%

0%

0%

10-14

17.0%

23.7%

8%

5%

15-19

25.6%

33.9%

48%

31%

20-24

21.3%

27.1%

93%

58%

25-29

10.9%

16.2%

98%

58%

30-34

5.9%

8.7%

98%

58%

35-39

3.7%

6.0%

98%

58%

40-44

3.4%

4.2%

98%

58%

45-49

2.9%

4.0%

98%

58%

50-54

2.8%

2.6%

93%

54%

55-59

3.1%

2.1%

86%

50%

60-64

2.6%

2.6%

79%

42%

65-69

2.7%

2.7%

67%

34%

70-74

0.0%

0.0%

63%

29%

75+

0.0%

0.0%

46%

18%

Sumber: Perhitungan dari Penulis Angka angkatan kerja yang diperoleh sekitar 109 juta pada tahun 2007. Sedangkan angka pekerja pada tahun yang sama adalah sebesar 98 juta. Seluruh pekerja yang berjumlah 98 juta tersebut harus memberikan iuran pada dana jaminan sosial atau pemerintah lah yang harus memberikan jaminan tersebut atas nama mereka. Dalam undang-undang SJSN, pemerintah bertanggung jawab terhadap mereka yang `miskin` atau kekurangan secara finansial. 55

Selanjutnya, diharapkan angkatan kerja di sektor formal dan informal dapat dianalisis secara lebih teliti, karena keduanya memiliki karakteristik yang sangat berbeda. Mengingat bahwa jumlah penduduk yang aktif secara ekonomis sama dengan jumlah pekerja ditambah dengan jumlah pengangguran, maka angkatan kerja adalah bila semua orang yang mampu bekerja dipekerjakan. Data yang berhubungan dengan komposisi usia dan jenis kelamin tenaga yang bekerja di sektor formal dan informal telah tersedia. Namun mustahil untuk mengelompokkan pengangguran ke dalam salah satu dari kedua sektor tersebut karena akan sulit memperkirakan pada sektor mana mereka nantinya akan bekerja (jika mereka mendapatkan pekerjaan). Akibatnya, sulit untuk membandingkan karakteristik pekerja pada sektor formal dan sektor informal. Tabel berikut menunjukkan komposisi usia dan jenis kelamin pekerja pada sektor formal dan informal.

Formal Rentang Usia Laki-laki

Informal

Perempuan

Total

Laki-laki

Perempuan

Total

10 - 14

57,829

57,685

115,514

663,390

376,590

1,039,980

15 - 19

1,022,494

887,782

1,910,276

2,682,668

1,178,062

3,860,730

20 - 24

3,186,174

2,162,236

5,348,410

3,886,975

1,962,410

5,849,385

25 - 29

3,601,169

2,012,030

5,613,199

4,437,984

2,707,313

7,145,297

30 - 34

3,724,524

1,594,699

5,319,223

4,549,938

3,087,385

7,637,323

35 - 39

3,524,692

1,527,119

5,051,811

4,415,234

3,119,844

7,535,078

40 - 44

3,043,269

1,230,795

4,274,064

4,191,092

3,010,720

7,201,812

45 - 49

2,443,057

983,550

3,426,607

3,788,550

2,607,106

6,395,656

50 - 54

1,727,180

639,286

2,366,466

3,132,660

2,083,039

5,215,699

55 - 59

1,018,848

335,062

1,353,910

2,435,137

1,524,489

3,959,626

60 - 64

464,331

194,722

659,053

1,799,226

1,039,204

2,838,430

65 - 69

264,955

98,739

363,694

1,221,658

703,665

1,925,323

70 - 74

152,961

64,557

217,518

765,890

411,486

1,177,376

75+

101,506

42,718

144,224

569,110

223,841

792,951

36,163,969

38,539,512

35.75

39.32

Total Average Age

24,332,989 11,830,980 36.61

33.98

56

24,035,154 62,574,666 39.84

39.52

Sumber: Badan Pusat Statistik (BPS); Perhitungan penulis untuk rata-rata usia Berdasarkan data tersebut dapat diamati bahwa: • Jumlah pekerja pada sektor informal jauh lebih besar dari sektor formal. Sekitar 63% dari seluruh pekerja bekerja di sektor informal. • Sektor informal kebanyakan terdiri dari pekerja yang berusia sangat muda maupun yang berusia tua. Jumlah pekerja yang berusia di atas 50 tahun sebesar 25,4% dari keseluruhan pekerja di sektor informal. Namun hanya 14% dari mereka bekerja di sektor formal. Pekerja berusia di bawah 20 tahun sebanyak 7.8% dari seluruh pekerja di sektor informal, namun hanya 5.6% dari pekerja di sektor formal. • Usia rata-rata pekerja di sektor informal adalah 39.52 tahun, sedangkan usia rata-rata untuk pekerja sektor formal adalah 35.75 tahun, hanya selisih sekitar 4 tahun diantara keduanya. • Persentase pekerja perempuan di sektor informal jauh lebih besar daripada persentase pekerja perempuan di sektor formal. • Perempuan cenderung memilih bekerja di sektor formal ketika masih muda, kemudian beralih ke sektor informal seiring dengan bertambahnya usia mereka. Hal tersebut berkebalikan dengan laki-laki yang justru beralih ke sektor formal ketika usia mulai bertambah.

2.2 PROYEKSI ANGKATAN KERJA DAN TENAGA KERJA Perhitungan jumlah angkatan kerja pada suatu waktu tertentu dilakukan dengan mengalikan jumlah penduduk usia kerja dengan angka partisipasi kerja berdasarkan usia dan jenis kelamin. Jumlah total tenaga kerja sama dengan hasil kali antara jumlah angkatan kerja dengan persentase pekerja berdasarkan usia dan jenis kelamin. Hasil yang diperoleh merupakan kombinasi antara sektor formal dan informal. Kemudian diasumsikan bahwa tingkat partisipasi kerja dan tingkat pengangguran sepanjang rentang waktu analisis adalah tetap. Akibatnya, setiap perubahan jumlah angkatan kerja (yang merupakan persentase dari populasi) atau perubahan tingkat pengangguran secara keseluruhan lebih merefleksikan perubahan komposisi demografis populasi Indonesia daripada perubahan angkatan kerja dan tingkat pengangguran. Sebagai contoh, angka pengangguran paling tinggi untuk rentang usia termuda dan paling rendah untuk usia pertengahan karir pekerja. Seiring dengan bertambahnya usia populasi, semakin sedikit yang masuk dalam dunia kerja dan rata-rata usia tenaga kerja pun meningkat. Kondisi demografis tersebut menyebabkan angka pengangguran secara keseluruhan menurun meskipun sebenarnya angka pengangguran berdasarkan usia dan jenis kelamin tetap. Tabel berikut memperlihatkan hasil analisis tersebut. Tahun Jumlah Angkatan Kerja Angkatan Kerja sebagai % dari Populasi

2010

2030

2050

2070

115.4

144.3

155.1

150.4

50.7%

52.7%

52.4%

51.4%

57

Tahun Jumlah Pekerja Tingkat pengangguran

2010

2030

2050

2070

104.2

132.3

143.4

139.4

9.7%

8.4%

7.6%

7.3%

Sumber: Perhitungan Penulis Proyeksi ini kemudian digunakan sebagai dasar untuk menentukan jumlah pengiur dan penerima manfaat di masa depan untuk masing-masing program asuransi sosial SJSN.

3. RANCANGAN PROGRAM PENSIUN DAN PENDANAANNYA Dalam sesi ini, kita mendiskusikan secara mendalam mengenai biaya program pensiun SJSN. Pertamatama kita harus memproyeksikan jumlah pembayar iuran dan jumlah penerima manfaat pensiun setiap tahun. Para penerima manfaat pensiun termasuk juga penerima THT, pensiunan cacat dan penerima manfaat pensiun bagi pensiunan yang meninggal dunia (janda,duda, anak, dan orang tua). Setelah perhitungan jumlah pembayar iuran dan penerima manfaat pensiun, kita memproyeksikan jumlah pendapatan dan pengeluaran. Sumber utama dari pendapatan adalah pembayaran iuran dan pengeluaran utama adalah pembayaran manfaat pensiun.

3.1 PROYEKSI PENGIUR

Oleh karena program SJSN mencakup seluruh pekerja, diasumsikan bahwa setiap orang yang bekerja, baik di sektor formal maupun informal wajib mengiur kecuali mereka yang berusia lebih dari 60 tahun. Sehingga jumlah pengiur sama dengan jumlah tenaga kerja yang berusia dibawah 60 tahun. Pekerja diatas usia pensiun tidak direkomendasikan untuk terus mengiur. Dengan melakukan pendekatan ini, maka: •

Manfaat pensiun harus ditunda sampai pada saat pekerja benar-benar memasuki masa pensiun. Dalam hal ini manfaat pensiun menggambarkan seluruh iuran yang telah dibayarkan termasuk bagi mereka yang telah melewati usia 60, dan manfaat pensiun tersebut harus bertambah sesuai dengan perkiraan waktu pembayaran manfaat yang lebih pendek; atau

•

Pembayaran manfaat pensiun harus dimulai sesuai dengan usia pensiun normal walaupun pekerja tersebut memilih untuk terus bekerja dan pembayaran manfaat pensiun untuk pensiunan yang masih bekerja harus disesuaikan dengan perhitungan dasar yang menggambarkan penambahan iuran sesuai masa kerja.

Cara yang paling sederhana untuk mengelola program ini adalah dengan penghentian pembayaran iuran oleh pekerja dan memulai pembayaran manfaat pensiun sesuai dengan usia pensiun normal tanpa memperhatikan status pekerjaan. Kewajiban membayar iuran setelah usia 60 tahun akan menimbulkan 58

perbedaan yang tidak seimbang dengan sektor informal, pada sektor ini penghasilan pekerja lebih sedikit, tidak jarang pekerja bekerja paruh waktu atau musiman, dan terus bekerja selama kesehatan memungkinkan. Seperti halnya kebijakan tenaga kerja, pendekatan ini juga terlalu berlebihan sehingga tidak mungkin untuk mendorong pekerja sektor informal untuk meninggalkan lapangan kerja untuk mulai mendapatkan pensiun dan walau bagaimanapun akan sulit untuk memberlakukan peraturan ini. Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya, usia pensiun normal harus disesuaikan secara berkala untuk mengadaptasi perubahan angka harapan hidup, demografi, dan pola kerja. Tabel dibawah ini menunjukkan jumlah pengiur yang diharapkan pada tahun-tahun mendatang dengan mengasumsikan bahwa usia pensiun 60 tahun pekerja berusia lebih dari 60 tahun tidak perlu mengiur.

Tahun

2010

2030

2050

2070

Pekerja

104.2

132.3

143.4

139.4

Pengiur

95.2

112.4

115.3

108.0

91.4%

85.0%

80.4%

77.5%

% Pembayaran Iuran

Sumber: Perhitungan Penulis Tanpa penyesuaian berkala terhadap usia pensiun, jumlah pengiur dibandingkan dengan jumlah pekerja mengalami penurunan secara teratur.

3.2 ASUMSI PENYUSUTAN Dalam rangka perhitungan jumlah penerima manfaat pensiun di masa yang akan datang, ditetapkan asumsi mengenai usia pengiur mulai menerima manfaat pensiun hari tua dan persentase pengiur yang akan menjadi cacat atau meninggal setiap tahun. Program pensiun ini juga mencakup manfaat ahli waris. Manfaat tersebut diutamakan dibayarkan kepada anak-anak dan istri/suami dari pengiur yang telah meninggal. Manfaat bagi janda/duda dibayarkan sampai mereka menikah lagi atau meninggal, sedangkan manfaat bagi anak-anak akan berhenti pada saat mereka menikah, bekerja atau memasuki usia 23 tahun. Orang tua berhak untuk menerima manfaat pensiun ahli waris jika pensiunan yang meninggal tidak mempunyai pasangan atau anak. Pembayaran manfaat pensiun ahli waris juga akan dibayarkan kepada janda/duda dari pensiunan yang meninggal. Diasumsikan bahwa manfaat pensiun tersebut akan sama dengan atau lebih besar dari: •

70% dari manfaat yang diterima oleh pensiunan yang meninggal dunia

•

100% dari manfaat pensiun janda/duda itu sendiri

Jika janda/duda masih bekerja dan menerima pensiun berdasarkan upahnya sendiri dan riwayat pembayaran iuran, janda/duda tersebut tidak berhak untuk mendapat pensiun ganda. Mereka menerima besaran mana yang lebih besar antara pensiunnya sendiri atau 70% dari pensiun pasangan mereka yang telah meninggal. Hal ini memberikan perlindungan untuk janda/duda yang tidak bekerja 59

tetapi menghindari pembayaran manfaat pension yang berlebihan bagi pasangan yang kedua-duanya bekerja. Tidaklah mudah untuk memodelkan secara tepat karakteristik jumlah, usia, dan jenis kelamin penerima manfaat pensiun dari pengiur yang meninggal. Hal ini tergantung kepada status perkawinan pengiur, jumlah dan usia anak, dan kemungkinan janda/duda tersebut untuk menikah kembali. Keadaan yang rumit ini tidak dapat diakomodasi oleh model yang digunakan dalam analisis ini dan tidak ada data pengalaman sebelumnya yang dapat digunakan sebagai acuan. Selain itu, sulit untuk memperkirakan manfaat mana yang akan lebih besar bagi janda/duda yang ditinggal meninggal oleh suami/istrinya. Untuk saat ini, diasumsikan bahwa pengeluaran untuk semua pembayaran manfaat pensiun ahli waris adalah 3% dari jumlah manfaat pensiun reguler dan manfaat bagi pensiun akibat cacat. Hal ini berdasarkan kepada pengalaman penulis di beberapa negara yang telah mempunyai sistem pensiun yang cukup lama. Sebagaimana telah disebutkan sebelumnya, diasumsikan bahwa setiap pekerja berhak untuk mendapat manfaat pensiun hari tua pada usia 60 tahun. Pembayaran manfaat pensiun tidak tergantung kepada kondisi pengiur (masih bekerja atau tidak). Diasumsikan juga bahwa manfaat pensiun dihitung pada usia 60 tahun berdasarkan besarnya pendapatan dan riwayat pembayaran iuran hingga suatu waktu tertentu dan tidak diperlukannya pembayaran iuran oleh pekerja setelah usia 60 tahun. Untuk menentukan tingkat kemungkinan pekerja menjadi cacat, tidak ada data relevan di Indonesia yang dapat digunakan untuk menentukan rata-rata data tersebut. Untuk itu, tingkat kemungkinan pekerja menjadi cacat dalam hubungannya dengan tingkat kematian dilihat berdasarkan sistem jaminan sosial Amerika Serikat. Dalam analisis ini digunakan hubungan antara tingkat kemungkinan kecacatan dengan tingkat kematian dan bukan tingkat mutlak dari asumsi yang menyatakan bahwa negara dengan tingkat kematian yang tinggi akan memiliki tingkat kecacatan lebih tinggi. Data mengenai hubungan relatif yang diperoleh dari sistem jaminan sosial Amerika Serikat disajikan dalam tabel berikut.

Tingkat Kematian

Tingkat Kecacatan

Rasio

Usia

Laki-laki

Perempuan

Laki-laki

Perempuan

Laki-laki

Perempuan

15-29

0.0923%

0.0390%

0.0400%

0.0240%

43.4%

61.5%

20-24

0.1400%

0.0497%

0.1060%

0.0780%

75.7%

157.0%

25-29

0.1336%

0.0555%

0.1410%

0.1230%

105.5%

221.7%

30-34

0.1485%

0.0726%

0.1990%

0.1970%

134.0%

271.4%

35-39

0.2015%

0.1145%

0.2734%

0.2930%

135.7%

256.0%

40-44

0.3033%

0.1788%

0.3760%

0.4060%

124.0%

227.1%

45-49

0.4584%

0.2636%

0.5110%

0.5460%

111.5%

207.1%

50-54

0.6610%

0.3816%

0.8330%

0.8670%

126.0%

227.2%

60

Tingkat Kematian

Tingkat Kecacatan

Rasio

Usia

Laki-laki

Perempuan

Laki-laki

Perempuan

Laki-laki

Perempuan

55-59

0.9555%

0.5893%

1.4550%

1.3420%

152.3%

227.7%

Sumber: Lampiran Statistik Jaminan Sosila Amerika Serikat 2007 dan Perhitungan Penulis Manfaat pensiun akibat cacat dibayarkan pada saat pengiur dinyatakan cacat sampai meninggal atau sembuh kembali. Karena cacat diasumsikan sebagai cacat total dan permanen, rata-rata kemungkinan untuk sehat kembali sangat kecil dan diasumsikan tidak ada pekerja yang sembuh kembali dalam model ini. Sekali pekerja dinyatakan cacat hingga mencapai usia 60 tahun, manfaat pensiun akan dibayarkan seusia hidup tidak tergantung pada kelanjutan kecacatannya.

3.3 PROYEKSI PENERIMA MANFAAT PENSIUN

Selanjutnya perlu diperkirakan banyaknya penerima manfaat pensiun yang memenuhi syarat untuk menerima program pensiun setiap tahun. Ketika menentukan jumlah penerima manfaat pensiun, diasumsikan bahwa seluruh pensiunan menerima manfaat pensiun selama mereka hidup. Namun, pekerja yang pensiun pada 15 tahun pertama sejak sistem yang baru diimplementasikan hanya menerima pengembalian iuran. Penerima manfaat pension akibat cacat akan menerima manfaat pensiun sejak tanggal dia dinyatakan cacat sampai dia dinyatakan sembuh kembali atau meninggal. Persyaratan 15 tahun pembayaran iuran tidak berlaku bagi pensiunan akibat cacat. Jika program pensiun ini dimulai pada tahun 2009, hanya pekerja yang mencapai usia 60 tahun pada tahun 2024 atau sesudahnya yang berhak untuk menerima manfaat pensiun. Sedangkan pekerja yang lain hanya berhak atas pengembalian iuran beserta bunganya. jadi program pensiun ini adalah program pensiun iuran pasti untuk 15 tahun pertama dan program manfaat pensiun pasti setelahnya. Tabel berikut menggambarkan jumlah total penerima manfaat pensiun dan jumlah penerima manfaat pensiun yang baru (dalam ribuan) yang berhak menerima manfaat pensiun pada tahun-tahun tertentu yang akan datang. Pekerja yang baru memasuki masa pensiun di tahun 2010 hanya menerima pengembalian iuran dan tidak menerima manfaat pensiun. Karena itulah mengapa tabel dibawah ini menggambarkan penerima manfaat pensiun yang baru tetapi tidak terdapat total manfaat pensiun hari tua untuk tahun 2010. Namun pekerja yang pensiun akibat cacat tetap menerima manfaat pensiun tanpa memperhatikan jumlah iuran yang telah dibayar.

2010

2030

2050

2070

1,243.2

2,639.8

3,068.0

3,221.4

Penerima manfaat pension cacat

578.1

567.7

434.4

414.6

Total penerima manfaat pension

0.0

15,736.5

51,897.7

68,203.3

Penerima manfaat pension yang baru

61

Total penerima manfaat cacat

2010

2030

2050

2070

1,691.5

11,996.6

16,133.8

15,047.5

Sumber: Perhitungan Penulis Karena adanya 15 tahun penangguhan pembayaran manfaat pensiun hari tua, jumlah total pensiunan akibat cacat pada awalnya menjadi sangat besar dibandingkan dengan jumlah total pensiunan hari tua. Namun pada akhirnya, kondisi ini akan berubah, di mana aka nada lebih banyak penerima manfaat pensiun hari tua dibandingkan penerima manfaat pensiun akibat cacat.

3.4 RASIO KETERGANTUNGAN PROGRAM PENSIUN Jika populasi rasio ketergantungan populasi dapat diukur maka rasio ketergantungan sistem pensiun juga dapat diukur yaitu rasio antara jumlah penerima manfaat pensiun (hari tua dan akibat cacat) terhadap jumlah pengiur (jumlah pekerja di bawah usia 60 tahun). Grafik di bawah ini menggambarkan kenaikan jumlah penerima manfaat pensiun berkaitan dengan pembayaran iuran dari waktu ke waktu.

Sumber : Perhitungan Penulis.

Rasio ketergantungan sistem menggambarkan beban pekerja untuk membayar manfaat pensiun bagi penerima manfaat pensiun. Semakin tinggi rasio penerima manfaat pensiun terhadap pekerja berarti semakin tinggi pula tingkat iuran dan atau semakin rendah manfaat pensiun yang diperlukan untuk menjamin keseimbangan finansial dari sistem ini. Grafik dibawah ini menggambarkan rasio ketergantungan sistem dari waktu ke waktu.

Sumber : perhitungan penulis 62

Perlu dicatat bahwa rasio ketergantungan sistem pensiun ini dimulai dari angka yang rendah dibandingkan rasio ketergantungan populasi namun pada akhirnya akan mengalami kenaikan yang cukup tinggi. Pada akhir periode analisis, banyaknya penerima manfaat pensiun seimbang dengan banyaknya pengiur. Alasan utama adalah adanya jumlah pensiun akibat cacat yang signifikan yang merupakan usia produktif tetapi mereka tidak membayar iuran namun sebagai penerima manfaat pensiun. Apabila jumlah penerima manfaat pensiun dari pembayaran iuran pensiun akibat cacat dihitung secara langsung, kondisi akan terlihat lebih buruk.

3.5 RANCANGAN PROGRAM PENSIUN Langkah selanjutnya dalam analisis ini adalah menentukan pendapatan dan pengeluaran program pensiun SJSN setiap tahun periode analisis. Namun hal ini tidak mungkin dilakukan tanpa terlebih dahulu menentukan perhitungan manfaat pensiun yang harus dibayar secara tepat. Tujuannya adalah untuk merancang program pensiun SJSN dengan beban biaya 5%-6% dari total upah. Selanjutnya dalam bagian ini akan digambarkan salah satu alternatif rancangan program pensiun dengan biaya tidak lebih dari 6% dari upah.

USIA PENSIUN Undang-undang SJSN menetapkan usia pensiun sesuai “undang-undang dan peraturan yang berlaku”. Program pensiun yang ada sekarang menggunakan beberapa variasi usia pensiun. •

Jamsostek membayar Jaminan Hari Tua pada usia 55 tahun

•

Manfaat pensiun bagi PNS yang dibayarkan oleh PT Taspen umumnya berkisar mulai dari usia 56 atau 60 tahun, tergantung pada klasifikasi pekerjaannya. Pembayaran manfaat pensiun dapat mulai dibayarkan paling cepat pada usia pensiun 50 tahun dengan 20 tahun masa kerja di pemerintahan.

•

Pada sektor swasta, usia 60 tahun dipertimbangkan sebagai usia pensiun normal dan pada usia ini manfaat asuransi kesehatan biasanya dihentikan

•

Pada sektor informal, banyak penduduk bekerja sepanjang masa hidupnya sehingga sangat sulit untuk menentukan usia pensiun yang sebenarnya.

Walaupun demikian, usia pensiun adalah variabel kunci dalam setiap rancangan skim pensiun. Usia pensiun ini seharusnya adalah usia dimana sebagian besar pekerja akan berhenti bekerja. Hal ini juga menentukan rentang waktu pembayaran iuran program pensiun oleh pekerja dan rentang waktu untuk penerimaan manfaat pensiun. Secara umum pemerintah mempunyai pilihan sebagai berikut: •

Menetapkan usia pensiun yang cepat dengan manfaat pensiun yang kecil atau menetapkan usia pensiun yang lama dengan manfaat pensiun yang besar; atau

•

Menetapkan usia pensiun yang cepat dengan biaya yang besar atau usia pensiun yang lama dengan biaya yang kecil.

Seperti yang telah didiskusikan pada bagian pertama dalam laporan ini, berdasarkan wawancara dengan pemangku kepentingan utama dan analisis tingkat kematian dan harapan hidup di Indonesia sekarang, 63

direkomendasikan usia pensiun untuk program SJSN adalah 60 tahun. Jika usia pensiun ini dipilih maka perlu adanya perubahan regulasi yang terkait dengan ketenagakerjaan. Analisis yang dilakukan berdasarkan pada asumsi tersebut. Diasumsikan juga setiap pekerja mulai menerima manfaat pensiun pada usia pensiun yang telah ditetapkan walaupun mereka sebenarnya masih bekerja.

BESARNYA MANFAAT PENSIUN Besarnya manfaat pensiun harus ditetapkan sesuai dengan undang-undang SJSN dan sejalan dengan adanya batasan biaya yang telah ditetapkan pada bagian awal laporan ini. Biaya program pensiun bagi pemberi kerja dan pekerja tidak boleh melebihi dari 6% dari upah. Analisis yang dilakukan mengindikasikan bahwa tingkat pembayaran iuran ini dapat mendukung manfaat pensiun sebesar 20% dari pembayaran. Dengan asumsi rata-rata masa kerja 40 tahun (usia 20 – 60 tahun), ditetapkan rumusan manfaat sebesar 0,5% dari rata-rata upah setiap tahun masa pembayaran iuran. Karena undang-undang SJSN hanya memperhitungkan masa iuran, maka masa kerja sebelum UU SJSN diberlakukan tidak dihitung dalam penentuan manfaat pensiun atau layak untuk menerima manfaat pensiun namun hanya pengembalian akumulasi iuran saja. Sebagaimana telah didiskusikan sebelumnya, rancangan ini memberikan manfaat pensiun yang tidak mencukupi atau bahkan tidak memberikan manfaat pensiun sama sekali bagi pekerja usia tua dan para lanjut usia. Rancangan ini juga memberikan manfaat pensiun yang tidak mencukupi bagi pekerja berpenghasilan rendah. Untuk itu, telah disiapkan analisis tambahan yang mencakup: •

perhitungan masa kerja sebelum sistem ini dimulai bagi karyawan yang telah bekerja

•

pemberian pensiun sosial minimum bagi mereka yang sudah lanjut usia

•

pembayaran manfaat pensiun bulanan minimum sebesar Rp100.000 bagi seluruh pekerja. Setiap orang akan mendapatkan manfaat yang lebih besar dengan menggunakan rumus manfaat diatas atau sebesar Rp100.000

Penambahan ini dapat direalisasikan karena jumlah orang lanjut usia yang ada saat ini sangat sedikit dan jumlah pensiun sosial dan manfaat pensiun minimum yang diusulkan juga sangat sedikit. UU SJSN juga menetapkan bahwa program pensiun harus memberikan manfaat pensiun akibat cacat dan kematian bagi pekerja yang ikut dalam program tersebut. Untuk keperluan analisis ini, diasumsikan bahwa manfaat pensiun akibat cacat dan kematian yang dikaitkan dengan kecelakaan kerja akan dibayar dari program kecelakaan kerja. Jadi hanya cacat dan kematian yang tidak disebabkan oleh pekerjaan yang dibiayai oleh program pensiun SJSN. Diasumsikan bahwa manfaat pensiun hanya dibayarkan bagi pekerja yang cacat total dan cacat permanen, yaitu cacat seumur hidup atau yang mengakibatkan kematian. Manfaat pensiun dibayarkan pada saat pekerja dinyatakan cacat sampai meninggal atau sembuh dan sama dengan besarnya akumulasi pembayaran manfaat pensiun selama masa cacat tersebut. Setelah usia 60 tahun, pembayaran manfaat pensiun yang dibayarkan tidak tergantung pada individu apakah dia masih cacat atau sudah sembuh. Sebagai catatan manfaat ini sepertinya tidak mencukupi untuk seseorang yang dinyatakan cacat pada usia muda. Beberapa program membayar manfaat pensiun sama dengan presentase upah terakhir untuk cacat total dan permanen. Untuk itu mereka yang cacat pada usia muda dapat menerima manfaat pensiun yang lebih tinggi. Penerima manfaat pensiun ahli waris diasumsikan sama dengan manfaat yang diterima pada saat meninggal dunia dan dibagi bersama diantara semua penerima manfaat pensiun yang berhak. Beberapa 64

program membayar presentase tertentu dari akumulasi manfaat pensiun kepada masing-masing penerima manfaat pensiun dan pada beberapa kasus pembayaran tersebut dapat melebihi 100% dari akumulasi manfaat pensiun. Pembayaran kepada penerima manfaat pensiun berhenti sesuai dengan UU SJSN sebagaimana dijelaskan pada awal laporan ini. Perlu dicatat bahwa penerima manfaat pensiun ahli waris juga berhak untuk mendapatkan pembayaran langsung manfaat kematian dalam bentuk lump sum yang dibayarkan dari program manfaat kematian SJSN.

INDEKS PENSIUN Hal lain yang perlu diperhatikan adalah masalah peningkatan manfaat pensiun selama masa pensiun. Apabila manfaat pensiun tetap sama besarnya, mungkin dapat mencukupi kebutuhan penerima manfaat pension selama beberapa waktu, namun setelah beberapa tahun menjadi tidak cukup karena adanya inflasi. Untuk itu, pensiun perlu diproyeksikan terhadap inflasi atau pertumbuhan upah selama masa pensiun. Agar proyeksi upah dapat diterapkan, rasio pengiur terhadap penerima manfaat harus stabil atau meningkat. Hal ini tidak dapat direalisasikan pada negara dengan populasi yang menua secara cepat. sehingga indeks inflasi merupakan metode yang paling tepat untuk program pensiun SJSN.

3.6 PENDAPATAN DAN BELANJA Selanjutnya untuk menghitung perkiraan pendapatan dan pengeluaran untuk program pensiun SJSN, digunakan informasi tentang jumlah pengiur dan penerima manfaat pensiun, rumus manfaat, dan asumsi tingkat pembayaran iuran. Dalam melakukan proyeksi ini, perlu ditetapkan asumsi makro ekonomi dan asumsi upah rata-rata kelompok yang menjadi peserta. Hasil proyeksi dinyatakan dalam rupiah dan sebagai persentase dari PDB. Para analis biasanya lebih fokus pada hasil sebagai presentase dari PDB karena jumlah dalam rupiah menjadi tidak berarti karena jumlah tersebut menjadi begitu besar ketika diproyeksikan kedepan dengan melihat inflasi dan asumsi kenaikan upah selama beberapa tahun. Dalam membuat estimasi tersebut, lebih difokuskan pada biaya program SJSN itu sendiri. Penghematan yang di-offset yang mungkin terjadi akibat pengurangan atau penghapusan program pemerintah lain yang tumpang tindih dengan program yang diatur dalam undang-undang SJSN tidak diestimasikan. Hasil analisis didasarkan pada beberapa basis yang berbeda: • •

•

Biaya program sebagai persentase dari PDB. Hal ini menunjukkan beban untuk masing-masing program asuransi sosial terhadap perekonomian Indonesia secara keseluruhan Biaya program bagi pekerja dan pemberi kerja sebagai presentase dari upah. Hal ini menunjukkan beban terhadap pemberi kerja dalam hal biaya buruh dan pengurangan pendapatan pekerja Biaya iuran merupaka subsidi dari APBN. Jumlah anggaran yang harus dibayar untuk pendanaan asuransi sosial SJSN bagi masyarakat yang tergolong miskin

ASUMSI EKONOMI MAKRO 65

Pembiayaan program manfaat pensiun dinyatakan sebagai persentase dari PDB dan persentase dari upah sektor formal. Untuk itu, dibuat asumsi tentang tingkat pertumbuhan ekonomi dan upah. Asumsiasumsi makroekonomi yang digunakan dalam analisis ini dirangkum di bawah ini. Asumsi-asumsi hingga tahun 2010 diperoleh dari Departemen Keuangan dan berdasarkan pada anggaran tahun 2009. mengingat adanya resesi dan krisis keuangan global, angka-angka pada tabel berikut perlu diperbaharui seiring dengan situasi yang berubah. 2007

2008

2009

2010

2015

2040

2045+

Tingkat Inflasi

6.6%

12.5%

6.2%

6.2%

4.0%

4.0%

4.0%

Pertumbuhan PDB Riil

6.3%

6.3%

6.0%

5.5%

4.5%

4.0%

3.0%

Pertumbuhan Upah Riil

5.0%

5.0%

5.0%

4.0%

3.5%

3.5%

3.0%

Sumber: Departemen Keuangan untuk 2007-2010 inflasi dan pertumbuhan PDB riil

Asumsi upah riil digunakan untuk menjaga porsi pekerja terhadap total upah nasional kurang lebih sama dengan persentase dari pdb untuk seluruh rentang waktu.

PERHITUNGAN UPAH RATA-RATA Untuk menghitung perkiraan manfaat dan iuran di masa yang akan datang dalam program pensiun ini, diperlukan estimasi upah rata-rata pekerja secara keseluruhan dan untuk sektor formal dan informal secara terpisah. Sayangnya, data statistik standar dari BPS tidak memberikan informasi yang dibutuhkan. Data tersebut mengelompokkan pekerja dalam tujuh kategori status pekerja. Tabel berikut menunjukkan status kategori dan jumlah pekerja baik sektor formal maupun informal per Februari 2007. Data upah rata-rata hanya mencakup informasi mengenai upah dan tunjangan yang dibayarkan rutin setiap bulan. Data tersebut tidak mencakup informasi mengenai bonus tahunan dan pembayaran nonrutin lainnya. Nomor Kategori

Tipe Pekerja

Sektor Formal

Sektor Informal

1

wiraswasta

290,350

18,376,982

2

wiraswasta dan keluarga

5,958,943

14,889,592

3

usaha kecil

2,847,692

0

4

pekerja

26,869,051

0

5

pertanian skala kecil

0

6,278,470

66

Nomor Kategori

Tipe Pekerja

Sektor Formal

Sektor Informal

6

non pertanian skala kecil

82,419

4,184,645

7

pekerja sukarela

0

17,804,997

36,048,455

61,534,686

Total

Sumber: BPS, Februari 2007 Seluruh pekerja pada kategori 3 dan 4 adalah pekerja sektor formal dan seluruh pekerja pada kategori 7 adalah pekerja sektor informal. Sedangkan kategori yang lain merupakan gabungan dari kedua sektor. Publikasi BPS memuat data upah rata-rata dari kategori pekerja sebagai berikut: •

Buruh : Buruh adalah setiap tenaga kerja yang berada pada kategori 4, 5, dan 6. Kategori ini merupakan campuran pekerja pada sektor formal (sekitar 75%) dan informal (sekitar 17%).

•

Pekerja : Pekerja adalah tenaga kerja yang berada pada kategori 4. Kategori ini termasuk beberapa namun tidak semua pekerja sektor formal dan tidak termasuk semua buruh pada sektor formal.

•

Status ketenagakerjaan dan Profesi : Termasuk data upah rata-rata dari pekerja baik sektor formal maupun informal, namun data yang tersedia hanya untuk tenaga kerja kategori 1, 4, 5, dan 6.

Informasi mengenai perhitungan dan upah rata-rata berdasarkan status ketenagakerjaan dan profesi digunakan untuk melakukan estimasi upah rata-rata pada sektor formal, sektor informal, dan kombinasi keduanya. Tabel di bawah ini menunjukkan informasi upah rata-rata dari BPS.

Upah Rata-rata Berdasarkan Status Tenaga Kerja dan Profesi

Professional Managerial 1.

Wiraswasta

2.

Clerical Worker

Sales Worker

Service Provider

Agricultural Worker

Production, Operator/ Laborer

1,171,755

2,917,261

836,136

772,742

637,639

452,251

602,246

Wiraswasta dan keluarga

0

0

0

0

0

0

0

3.

Usaha Kecil

0

0

0

0

0

0

0

4.

Pekerja

1,442,270

4,405,180

1,398,190

884,984

702,419

691,300

898,313

5.

Pertanian skala kecil

6.

Non pertanian skala kecil

7.

Pekerja sukarela

Other

1,919,227

373,034 816,502 0

0

888,770

531,919

451,778

0

0

0

Sumber: BPS, Februari 2007 67

609,657 0

0

0

Area yang berwarna abu-abu (ditambah oleh penulis) menunjukkan upah rata-rata pekerja sektor formal, sedangkan area yang tidak berwarna menunjukkan upah rata-rata pekerja sektor informal. Perlu dicatat bahwa tidak ada informasi upah rata-rata untuk kategori 2, 3, dan 7. Konsekuensinya, setiap perhitungan rata-rata upah menjadi tidak lengkap. Selain itu, seharusnya upah pekerja sukarela juga dimasukkan untuk menghitung upah rata-rata sektor informal. Tabel berikut menunjukkan jumlah pekerja untuk setiap kategori.

Dihitung berdasarkan status pekerjaan dan profesi

Professional Managerial

Clerical Worker

Production, Service Agricultural Operator/ Provider Worker Laborer

Sales Worker

1, Wiraswasta

216,802

9,730

63,818

6,889,977 1,104,396 4,633,809 5,748,800

2, Wiraswasta dan keluarga

37,279

3,787

15,361

3,765,057

456,532

3, Usaha Kecil

48,011

51,238

32,049

744,420

188,254

3,390,688

302,115

4, pekerja

875,269

908,451 433,327

6,278,470

6, non pertanian skala kecil

63,936

7, Pekerja sukarela

46,405

514

3,803,121

367,384

Total

14,889,592 1,680,927

3,816,103 2,561,417 3,748,926 2,079,687 10,536,788

5, Pertanian skala kecil

Other

18,483

175,607

486,795

3,522,243

46,689

2,500,311

359,556

13,475,845 1,374,624

3,992,503 16,636,789 6,344,459 42,232,672 23,771,833

1,053 434,380

Sumber: BPS, Februari 2007 Kemudian akhirnya digunakan rata-rata upah dan informasi hasil perhitungan untuk menghitung upah rata-rata pekerja sektor formal dan informal untuk setiap kategori tenaga kerja. Hasil dari perhitungan tersebut ditunjukkan pada tabel dibawah ini. Kategori 2, 3 dan 7 diabaikan dalam perhitungan karena data rata-rata upah tidak tersedia.

1. Wiraswasta

Total

Formal

Informal

638,656

1,156,481

630,474

1,049,222

1,049,222

0

2. Wiraswasta dan keluarga 3. Usaha Kecil 4. pekerja

68

Total

Formal

Informal

5. Pertanian skala kecil

373,034

0

373,034

6. non pertanian skala kecil

592,755

832,708

588,029

802,130

1,049,710

568,271

7. Pekerja sukarela Total

Sumber: BPS, Februari 2007,perhitungan penulis Tabel diatas menunjukkan bahwa upah rata-rata terlalu rendah. Jika upah rata-rata untuk semua pekerja dikalikan dengan jumlah pekerja dan digambarkan sebagai persentase dari PDB, dapat dihitung pendapatan nasional sebagai persentase dari PDB. Hasil perhitungan ini menunjukkan pendapatan nasional sebesar 22% dari PDB. Berdasarkan informasi dari laporan ILO, ”Social Security and Coverage for All”, Desember 2002, pendapatan nasional seharusnya mendekati 35% dari PDB. Terdapat beberapa alasan yang memungkinkan terjadinya perbedaan dan diperlukan penelitian yang lebih lanjut untuk menyesuaikan upah rata-rata tersebut. •

Data BPS hanya mencakup pembayaran berkala dari gaji dan tunjangan lainnya, tidak termasuk bonus atau pembayaran kompensasi lain yang bersifat tidak rutin. Untuk pegawai negeri, pembayaran non rutin ini dapat mencapai 100% dari dasar pembayaran ditambah tunjangan tetap sementara untuk sektor formal pekerja lainnya berkisar 25% dari dasar pembayaran ditambah tunjangan tetap.

•

Upah pada sektor informal untuk kebanyakan kategori tidak termasuk nilai implisit pada tanaman yang ditanam untuk dikonsumsi sendiri. Nilai tersebut seharusnya dimasukkan sebagai pendapatan guna menetapkan siapa yang miskin dan juga dimasukkan sebagai upah untuk guna menghitung jumlah iuran dan manfaat pada program asuransi sosial.

Untuk sementara waktu, upah rata-rata pada sektor formal dan informal disesuaikan sehingga proporsi sektor buruh terhadap PDB sama dengan 35%. Upah baik untuk sektor formal dan informal dinaikkan secara proporsional. Dengan menggunakan metode ini, upah rata-rata untuk tahun 2007 digunakan sepanjang analisis ini yaitu: •

Sektor informal hanya: 1,647,989

•

Sektor informal hanya : 892,155

•

Semua pekerja: 1,181,651

Berdasarkan bukti-bukti subjektif, tampaknya angka-angka tersebut menunjukkan bahwa upah sektor formal menjadi lebih rendah dari sebenarnya dan upah sektor informal menjadi lebih tinggi dari sebenarnya, meskipun upah rata rata untuk semua pekerja mungkin wajar. Analisis ini juga meninggalkan pertanyaan yang tidak terjawab tentang jumlah pekerja yang miskin. Untuk menghitung potensi beban pada anggaran negara, jumlah orang miskin dan upah rata-rata mereka harus dihitung. Sekali lagi, dibutuhkan penelitian lebih lanjut.

69

PROYEKSI PENDAPATAN DAN BELANJA Pengeluaran terdiri dari pembayaran manfaat kepada penerima manfaat pensiun untuk hari tua, akibat cacat, dan ahli waris, serta biaya administrasi. Pembayaran pada penerima manfaat tergantung pada rata-rata iuran terakhir dan lamanya pembayaran iuran. Untuk itu, masa kerja sebelum dimulainya program SJSN tidak dimasukkan dalam perhitungan manfaat. Pembayaran manfaat dimulai pada usia 60 tahun kecuali pekerja yang pensiun akibat cacat atau meninggal dunia sebelum usia tersebut. Sebagai akibatnya, pembayaran manfaat pensiun tergantung pada: •

Jumlah pekerja yang telah mencapai usia pensiun 60 tahun, menjadi cacat atau meninggal dunia setiap tahunnya

•

Upah rata-rata dan rentang waktu pembayaran iuran pada waktu memasuki usia pensiun, menjadi cacat, atau meninggal dunia

•

Tingkat mortalitas penerima manfaat pensiun mengikuti waktu dimulainya pembayaran pensiun

•

Ukuran penyesuaian indeks pensiun setiap tahun.

•

Perkiraan pembayaran manfaat pensiun didasarkan pada kedua asumsi yaitu upah rata-rata dan distribusi upah pada tahun masa pensiun. Distribusi upah sangat penting dalam menentukan biaya dari ketentuan manfaat minimum dan pengaruh setiap batasan upah yang ada terhadap pendapatan yang berasal dari iuran. Informasi yang berhubungan dengan distribusi upah ratarata hanya tersedia untuk buruh (kategori 4, 5, dan 6) dan dapat dilihat pada tabel dibawah ini

Harapan pembayaran manfaat pensiun didasarkan pada kedua asumsi rata-rata upah dan distributsi upah pada setiap tahun masa pensiun. Distribusi upah adalah sangat penting ketika menentukan biaya dari penetapan minimum manfaat dan pengaruh terhadap beberapa batasan upah pada pendapatan pembayaran iuran. Informasi berhubungan dengan distribusi pada rata-rata upah hanya diperuntukan untuk labor (kategori 4,5, dan6) dan tampak pada tabel dibawah ini

Interval Gaji

Laki-laki

Perempuan

Total

< 200

1,326,226

1,966,585

3,292,811

200-400

4,137,686

2,714,965

6,852,651

400-600

4,487,435

1,900,800

6,388,235

600-800

4,630,635

1,430,342

6,060,977

800-1000

3,396,918

1,060,671

4,457,589

1000-1500

3,619,999

1,118,218

4,738,217

1500-2000

2,072,144

797,616

2,869,760

2000+

2,179,498

574,847

2,754,345

Total

25,850,541

11,564,044

37,414,585

Sumber : situasi buruh, feb 2007, tabel 14,3 s.d. 14,5 Biro Pusat Statistik

70

Analisis yang dilakukan memperlihatkan bahwa pengeluaran sangat rendah pada awal implementasi program sistem pensiun SJSN. Manfaat hanya akan dibayarkan kepada pekerja yang pensiun akibat cacat dan ahli waris (janda,duda,anak dan orangtua) dari pekerja yang meninggal. Namun, pengeluaran kemudian akan meningkat dengan sangat cepat karena populasi yang menua dan pertumbuhan jumlah pekerja yang memasuki usia pensiun. Tabel di bawah ini menggambarkan pengeluaran berdasarkan 2 basis yaitu sebagai persentase dari PDB dan iuran rata-rata sebagai persentase dari upah yang diperlukan untuk menutupi pengeluaran pada tahun-tahun berikutnya.

2010

2020

2030

2050

2070

% terhadap PDB

0.0%

0.1%

0.5%

2.0%

2.9%

Iuran yang Dibutuhkan

0.0%

0.2%

1.7%

6.3%

9.8%

Sumber : Perhitungan Penulis

Dana asuransi pembayaran pensiun manfaat pasti sulit untuk dibiayai dengan tepat ketika populasi menua dan rasio pensiunan terhadap pengiur (sistem ratio ketergantungan) terus meningkat. Program ini bekerja dengan baik apabila rasio ketergantungan sistem angkanya stabil atau menurun. Pemerintah harus memilih diantara 3 dasar pilihan pembiayaan untuk program pensiun. •

Pay as you go. Pembayaran iuran setiap tahun akan mencukupi pembayaran manfaat pensiun dan biaya administrasi pada tahun tersebut. Dengan menggunakan dasar ini, pembayaran iuran mendekati nol pada 15 tahun pertama implementasi sistem yang baru dan kemudian meningkat. Karena besarnya pembayaran iuran tidak melebihi target rata-rata 6% hingga 2050, masih banyak waktu untuk mengamati perkembangan makroekonomi di Indonesia sebelum membuat penyesuaian terhadap program ini untuk menjaga tingkat target yang diinginkan. Namun apabila pemerintah menetapkan pilihan ini, maka tingkat pembayaran yang dibutuhkan pada akhirnya akan meningkat tajam seiring waktu, dan pekerja usia tua akan mengiur dalam jumlah sedikit untuk manfaat pensiun yang diterima, sementara pekerja usia muda dan tenaga kerja di masa datang akan membayar lebih banyak untuk manfaat yang sama.

•

Partially funded. Besarnya iuran merupakan prosentase yang tetap dari gaji setiap tahunnya. Untuk rancangan yang dimaksud di sini, iuran tetap yang dibutuhkan adalah 5,27%. Dengan metode pembiayaan ini, besarnya iuran pada tahun-tahun awal lebih tinggi dari seharusnya untuk membayar manfaat dan biaya administrasi. Sisa iuran digunakan sebagai akumulasi cadangan. Pendapatan investasi dari cadangan dan cadangan itu sendiri dapat digunakan sebagai tambahan pembayaran iuran pada tahun-tahun berikutnya ketika pembayaran iuran sendiri tidak mencukupi untuk membayar semua manfaat dan biaya administrasi. Sisi negatif dari pendekatan ini yaitu bahwa cadangan yang sangat besar akan diakumulasikan pada tahuntahun awal ketika pengeluaran masih rendah. Cadangan tersebut harus dikelola dengan baik dan dilindungi agar sistem ini tetap stabil secara finansial. Para peserta pada tahun-tahun awal implementasi sistem ini juga harus membayar dalam jumlah yang berlebih terkait dengan manfaat yang akan diterima. 71

•

Kombinasi dari kedua sistem di atas. Menggunakan sistem pendanaan pay-as-you-go pada awal implementasi program jaminan pensiun dan kemudian secara bertahap akan beralih ke sistem partially funding untuk mengontrol biaya.

Proyeksi pendapatan berdasarkan metode pembiayaan yang dipilih tergantung pada beberapa faktor utama, yaitu: •

Tingkat iuran yang diperlukan sebagai persentase dari upah

•

Jumlah pengiur

•

Upah rata-rata pengiur

•

Batasan upah - jumlah upah maksimum yang dijadikan dasar penetapan besarnya iuran dan manfaat

•

Efisiensi pengumpulan iuran - persentase dari iuran yang telah benar-benar dipungut atau diterima

Diasumsikan bahwa tidak ada batasan upah dan efisiensi pengumpulan iuran. Selain itu, penghitungan jumlah pengiur serta upah rata-rata pengiur telah didiskusikan. Karena itu, proyeksi pendapatan pada awalnya akan bervariasi sesuai dengan pola tingkat pembayaran iuran.

LABA/RUGI DAN CADANGAN Sebagai titik awal, perlu kiranya mengamati dampak dari penetapan tingkat pembayaran iuran tertentu selama rentang waktu 75 tahun periode analisis. Untuk itu laba dan rugi pada setiap tahun selama periode proyeksi serta pembentukan cadangan perlu diamati. Tingkat pembayaran iuran sebesar 5,27% dianggap mencukupi untuk membiayai semua manfaat hingga periode 75 tahun tanpa adanya cadangan yang tersisa pada akhir periode. Tabel dibawah ini menggambarkan laba dan rugi serta tingkat cadangan sebagai prosentase dari PDB pada tahun-tahun tertentu. Untuk keperluan tabel ini, bunga terhadap cadangan diperlakukan sebagai bagian dari pendapatan dan program SJSN diasumsikan mulai pada tahun 2007. Laba/Rugi dan Cadangan sebagai persentase terhadap PDB 2010

2020

2030

2050

2070

2082

Penerimaan

2.1%

3.0%

3.8%

4.1%

2.7%

1.5%

Belanja

0.0%

0.1%

0.5%

2.0%

2.9%

2.9%

Keuntungan/Rugi 2.1%

3.0%

3.3%

2.2%

(0.1%)

(1.4%)

Cadangan

21.5%

33.1%

37.7%

17.4%

0.0%

6.5%

Sumber: perhitungan penulis Perlu dicatat bahwa cadangan akan meningkat sangat tinggi dan kemudian turun dengan cepat ke angka nol pada akhir periode analisis seperti ditunjukkan dalam grafik di bawah ini.

72

Sumber: perhitungan penulis Pada waktu menganalisis output dari skenario tertentu perlu diperhatikan beberapa tanggal penting sebagai berikut: •

Tanggal saat pengeluaran pertama kali melebihi pembayaran iuran: Contohnya, hal ini terjadi pada tahun 2047, yang merupakan tahun pertama di mana pembayaran manfaat dan biaya administrative melebihi pendapatan yang diterima dari pemberi kerja dan pekerja. Setelah tanggal tersebut, bunga pada cadangan diperlukan untuk memenuhi kewajiban pembayaran manfaat. Hal terjadi umumnya pada waktu cadangan mencapai angka maksimum sebagai persentase PDB di mana cadangan sama dengan 38,1% dari PDB pada awal tahun 2047.

•

Tanggal saat pengeluaran pertama kali melebihi pembayaran iuran ditambah bunga pada cadangan. Contohnya, hal ini terjadi pada tahun 2070. Setelah tanggal tersebut, tidak hanya bunga terhadap cadangan yang diperlukan untuk memenuhi pengeluaran, namun juga cadangan itu sendiri sehingga cadangan akan mulai menurun setelah tanggal tersebut.

•

Tanggal saat cadangan telah habis. Contohnya terjadi pada tahun 2082 yang merupakan tahun terakhir selama periode proyeksi. Hal ini terjadi karena tingkat pembayaran iuran telah ditetapkan sedemikian rupa sehingga cadangan akan ada selama periode proyeksi. Apabila tingkat pembayaran iuran ditetapkan lebih rendah, maka cadangan akan habis lebih awal.

Tabel dibawah ini menunjukkan tanggal dan nilai untuk beberapa asumsi tingkat iuran: Tingkat iuran

Belanja melebihi iuran

Belanja melebihi pendapatan

Cadangan habis

Cadangan maksimum % terhadap PDB

5.27%

2047

2070

2082

38.1%

5.0%

2046

2068

2081

36.9%

4.0%

2043

2057

2069

27.4%

3.0%

2038

2049

2059

19.1%

Sumber: perhitungan penulis 73

Perlu diperhatikan adanya akumulasi cadangan yang sangat besar dan panjangnya rentang waktu sebelum sistem ini mengalami masalah finansial. Hal tersebut terjadi karena dua alasan. Pertama, hampir tidak ada pengeluaran pada 15 tahun pertama implementasi sistem ini karena belum ada yang diberikan pensiunan dan orang-orang lanjut usia pada saat itu tidak mendapatkan apa-apa. Kenyataannya dibutuhkan waktu 40 tahun sebelum seorang pekerja menerima pensiun secara penuh pensiun berdasarkan masa kerja. Alasan kedua yaitu hanya terdapat sedikit orang lanjut usia pada tahun-tahun awal sistem tersebut diimplementasikan, namun angka ini kemudian melambung tinggi selama rentang waktu proyeksi. Seperti telah diungkapkan sebelumnya, tidak disarankan untuk mengakumulasi cadangan dalam jumlah besar dalam program pensiun SJSN. Karena cadangan ini akan menjadi persentase yang sangat besar dari PDB dan akan menjadi semakin sulit secara politis untuk melindungi dan menggunakan uang tersebut sesuai dengan tujuan yang ditetapkan. Politisi dan pejabat pemerintah akan menyadari adanya kumpulan uang dalam jumlah yang besar yang belum akan digunakan selama bertahun-tahun. Mereka akan menginginkan untuk menggunakan dana tersebut untuk meningkatkan manfaat atau mengalihkannya sebagai pembiayaan kegiatan di luar program SJSN. Sehingga, pada waktu cadangan tersebut benar-benar dibutuhkan, cadangan tersebut sudah tidak ada. Untuk itu diperlukan modifikasi skim pendanaan.

3.7 PILIHAN ALTERNATIF RANCANGAN Sekarang beberapa pilihan rancangan yang telah disajikan pada sub bagian sebelumnya perlu diamati lebih lanjut. Pada sub bagian ini akan diamati dampak finansial dari perubahan yang terjadi pada program: •

Meningkatnya usia pensiun pekerja dari 60 tahun menjadi 65 tahun pada tahun 2047. Terdapat kekurangan dalam analisis dasar yang cenderung menyebabkan biaya sebenarnya menjadi lebih tinggi dari seharusnya. Analisis ini mengasumsikan kenaikan yang signifikan pada harapan hidup pada masa pensiun, tetapi tidak ada perpanjangan usia pensiun. Agar konsisten, asumsi perpanjangan usia pensiun harus dimasukkan dalam analisis ini. Hal ini akan meningkatkan pendapatan serta mengurangi pengeluaran dan semua biaya dalam program ini.

•

Memperhitungkan masa kerja sebelum implementasi program SJSN bagi pekerja usia tua. SJSN tidak dirancang untuk memperhitungkan masa kerja sebelumnya bagi pekerja usia tua pada waktu program tersebut dimulai. Rancangan besar SJSN ini tidak memperhitungkan masa kerja lalu bagi pekerja yang telah berusia lebih tua pada saat program SJSN ini dimulai. Sebagai akibatnya tidak ada pekerja yang menerima pensiun selama 15 tahun pertama sejak sistem tersebut dimulai dan semua pekerja yang ada sejak dimulainya sistem tersebut mendapatkan manfaat pensiun lebih kecil dibandingkan apabila keseluruhan masa kerja mereka diperhitungkan. Perlu diamati pengaruh dari pemberian beberapa variasi besaran perhitungan masa kerja sebelumnya dari pekerja yang ada.

•

Menyediakan pensiun sosial bagi penduduk yang telah berusia lanjut. Dalam program SJSN, penduduk yang telah berusia lanjut pada waktu sistem ini dimulai tidak menerima apapun. Perlu diuji biaya yang dibutuhkan untuk membayarkan pensiun sosial minimum bagi mereka walaupun mereka tidak pernah mengiur. Perlu juga diperhitungkan pemberian pensiun sosial, yang merupakan pensiun minimum bagi semua pekerja yang memasuki masa pensiun.

74

•

Menyediakan manfaat pensiun minimun yang sama dengan pensiun sosial. Bagi pekerja berpenghasilan rendah dan juga pekerja yang masa kerjanya pendek akan menerima manfaat pensiun yang tidak mencukupi. Untuk mengatasi masalah ini, pada umumnya disediakan manfaat pensiun minimum. Jika pensiun sosial bagi penduduk lanjut usia termasuk dalam program ini, maka besarnya pensiun minimum harus sama atau melebihi pensiun sosial tersebut.

Sebagaimana telah disebutkan sebelumnya, apabila diasumsikan mortalitas menurun namun usia pensiun tetap, hal ini tidak konsisten. Maka perlu diasumsikan tidak ada penurunan mortalitas dan usia pensiun tetap, atau usia pensiun perlahan meningkat seiring dengan kenaikan tingkat harapan hidup. Untuk melengkapi analisis ini, diasumsikan bahwa tingkat mortalitas tetap sama selama 75 tahun periode analisis. Asumsi ini akan menyebabkan tingkat iuran yang diwajibkan menurun dari 5,27% menjadi 4,54%. Opsi ini tidak dianalisis lebih lanjut. Kemudian asumsi usia pensiun dinaikkan dari 60 tahun menjadi 65 tahun. Usia pensiun 60 tahun dipertahankan sampai tahun 2037 kemudian dinaikkan 6 bulan setiap tahun sehingga mencapai 65 tahun pada tahun 2047. Usia ini dipertahankan sampai akhir periode analisis. Hal ini konsisten dengan asumsi mortalitas yang menurun setiap tahun dari tahun 2007 sampai tahun 2047 dan dipertahan pada angka yang sama sampai akhir periode analisis. Seiring dengan peningkatan usia pensiun, diasumsikan bahwa pengiur yang belum mencapai usia pensiun diwajibkan untuk tetap mengiur. Pensiun yang sudah saatnya dibayarkan tidak boleh ditunda. Namun pekerja tetap harus membayarkan iuran untuk waktu yang lebih lama dan mulai menerima manfaat pada umur yang lebih lanjut. Pekerja tersebut menerima manfaat pensiun yang lebih besar karena pembayaran iuran yang lebih lama. Diasumsikan bahwa pekerja yang pensiun pada usia 65 tahun mempunyai masa kerja 45 tahun dan menerima manfaat pensiun sebesar 22,5% dari pembayaran. Pada tabel dibawah ini menunjukkan hasil analisis dengan mengasumsikan peningkatan usia pensiun dan jumlah manfaat tanpa memperhitungkan masa kerja sebelumnya atau pensiun sosial. Setelah tahun 2037, jumlah pengiur lebih tinggi dan jumlah penerima manfaat pensiun lebih sedikit dari analisis dasar. Kelebihan dana dari perubahan tersebut di-offset dengan manfaat yang lebih tinggi yang harus dibayarkan bagi pekerja yang memasuki masa pensiun pada tahun 2047 atau sesudahnya. Perlu diperhatikan bahwa tingkat iuran yang diwajibkan menurun dari 5,27% menjadi 4,48% sehingga biaya program tersebut menjadi kurang dari yang ditargetkan (5-6%).

Tingkat iuran

Belanja melebihi iuran

Belanja melebihi pendapatan

Cadangan habis

Cadangan maksimum % terhadap PDB

4.48%

2046

2069

2082

30.0%

Sumber: perhitungan penulis Selanjutnya, beberapa variasi perhitungan masa kerja diberikan kepada pekerja yang telah bekerja pada waktu program pensiun SJSN ini dimulai. Dilakukan pengujian terhadap dua tingkat masa kerja sebelumnya. Pada kasus pertama, pada saat dimulainya sistem pensiun SJSN setiap pekerja diperhitungkan masa kerja sebelumnya maksimal 15 tahun. Karena pekerja diasumsikan mulai bekerja pada usia 20 tahun dan memasui usia pensiun pada usia 60 tahun, setiap pekerja yang berusia diatas 35 75

tahun menerima beberapa tambahan masa kerja. Tabel dibawah ini menunjukkan jumlah masa kerja yang ditambahkan dalam perhitungan manfaat dengan memperhatikan faktor usia pada saat program pensiun SJSN dimulai.

Usia saat penetapan SJSN

Tahun pensiun

Usia Pensiun

Jaminan masa kerja

Penerimaan Iuran pada masa yang akan datang

Total tahun iuran tunjangan

60

2007

60

15

0

15

50

2017

60

15

10

25

45

2022

60

15

15

30

40

2027

60

15

20

35

35

2032

60

15

25

40

30

2037

60

10

30

40

20

2047

65

0

45

45

Sumber: perhitungan penulis Dapat dilihat dari tabel ini bahwa semua pekerja yang ada akan mendapat setidaknya 15 tahun perhitungan masa kerja sebelumnya, sehingga setiap orang berhak menerima pensiun. Pekerja yang berusia 35 tahun atau kurang akan mendapatkan perhitungan masa kerja selama 40 tahun (atau 45 tahun), sementara pekerja yang berusia lebih dari 35 tahun akan mendapatkan perhitungan masa kerja lebih dari 15 tahun tetapi kurang dari 40 tahun. Jadi sekarang setiap pekerja yang memasuki masa pensiun pada atau setelah tahun 2032 akan mendapatkan perhitungan masa kerja penuh 40 tahun, sementara pada analisis dasar hanya pekerja yang memasuki usia pensiun pada tahun 2047 atau setelahnya yang menerima pensiun penuh. Pada kasus kedua, setiap tahun masa kerja sebelum program SJSN ini diperhitungkan dalam analisis. Jadi semua pekerja diasumsikan mempunyai masa kerja 40 tahun pada saat mencapai usia pensiun 60 tahun (atau 45 tahun masa kerja pada waktu mencapai usia pensiun 65 tahun). Terakhir, dilakukan pengamatan terhadap pemberian perhitungan masa kerja sebelumnya bagi pekerja yang berusia lebih dari 60 tahun pada saat dimulainya program pensiun SJSN. Untuk keperluan analisis ini diasumsikan bahwa setiap penduduk yang berusia 60 tahun ke atas akan menerima pensiun sosial sebesar Rp.100.000 per bulan, yang akan terus meningkat seiring inflasi di masa yang akan datang. Tabel di bawah ini menunjukkan hasil dari semua kombinasi yang memperhitungkan masa kerja sebelumnya dan pensiun sosial. Dalam semua kasus tersebut , usia pensiun diasumsikan meningkat menjadi 65 tahun pada tahun 2047.

76

Masa Bakti

pensiun Sosial

Tingkat iuran

Belanja melebihi iuran

Belanja melebihi pendapatan

Cadangan habis

Cadangan maksimum % terhadap PDB

None

No

4.48%

2046

2069

2082

30.0%

15 years

No

5.69%

2042

2068

2082

28.0%

All years

No

6.02%

2043

2068

2082

24.3%

None

Yes

4.64%

2047

2069

2082

28.2%

15 years

Yes

5.85%

2043

2068

2082

25.5%

All years

Yes

6.18%

2041

2068

2082

21.8%

Sumber: perhitungan penulis Seperti dapat dilihat dari tabel di atas, perhitungan masa kerja sebelumnya menimbulkan biaya yang lebih tinggi dari pensiun sosial. Pensiun sosial sendiri meningkatkan tingkat iuran sebesar 0,16% dari 4,48% menjadi 4,64%. Jika tidak ada pensiun sosial yang dibayarkan, namun diperhitungkan masa kerja 15 tahun sebelumnya, maka tingkat iuran meningkat sebesar 1,21% dari 4,48% menjadi 5,69%. Namun, pilihan untuk memberikan pensiun sosial tanpa memperhitungkan masa kerja sebelumnya tidak masuk akal. Dalam hal ini, setiap orang yang telah mencapai usia 60 tahun sehari sebelum program pensiun SJSN diberlakukan akan mendapatkan pensiun sebesar Rp 100.000 per bulan, sedangkan seseorang yang mencapai usia 60 tahun sehari setelah program pensiun SJSN ini berlaku tidak mendapatkan apa-apa. Demikian juga perhitungan manfaat dengan memperhitungkan masa kerja sebelumnya tanpa pensiun sosial juga sulit untuk diterima. Sebagai contoh, seseorang yang telah mencapai usia 60 tahun sehari sebelum program pensiun berlaku tidak mendapatkan apa-apa, sedangkan seseorang yang mencapai usia 60 tahun sehari setelah program pensiun berlaku mendapatkan pensiun. Untuk itu, sebaiknya kedua pilihan tersebut sama-sama dimasukkan atau dikeluarkan, meskipun jumlah perhitungan masa kerja sebelumnya dan besarny pensiun sosial dapat diubah untuk mengontrol biaya. Dari semua variasi yang telah dijelaskan di atas, menyebabkan pertumbuhan cadangan sebagai presentase sangat besar dari PDB dan hal ini tidak diinginkan. Tingkat iuran yang tetap mungkin akan lebih sesuai apabila perhitungan masa kerja sebelumnya yang signifikan diberikan kepada pekerja. Namun akan menjadi tidak sesuai jika masa kerja sebelumnya tidak diperhitungkan.

3.8 BIAYA BAGI MASYARAKAT MISKIN Pemerintah diwajibkan untuk mengiur untuk pendanaan kelima asuransi sosial bagi masyarakat miskin. Untuk menghitung biaya yang dibebankan pada anggaran negara, perlu ditetapkan jumlah masayrakat miskin dan pendapatan rata-ratanya. Sayangnya, data ini belum ada. Sehingga, perlu diuji biaya berdasarkan beberapa asumsi yang ada mengenai jumlah masyarakat miskin dan upah rata-ratanya. 77

Dalam rangka membuat estimasi terhadap parameter tersebut, digunakan informasi dalam penyebaran upah bagi buruh di sektor informal.

Kisaran Gaji (ribuan Rp)

Laki-laki

Perempuan

Total

< 200

900,566

1,479,650

2,380,216

200-400

2,418,074

984,015

3,402,089

400-600

1,660,459

229,228

1,889,687

600-800

1,349,835

77,596

1,427,431

800-1000

615,086

29,533

644,619

1000-1500

452,935

39,729

492,664

1500-2000

84,142

36,056

120,198

2000+

50,772

55,439

106,211

7,531,869

2,931,246

10,463,115

Sumber: Keadaan Tenaga Kerja, Februari 2007, Tabel 14.3 s.d. 14.5

Diasumsikan upah rata-rata pada masing-masing interval sama dengan titik tengah interval tersebut (dengan pengecualian untuk kategori pertama dan terakhir), dapat dilihat bahwa upah rata-rata untuk kelompok ini Rp 492.570. Namun sebagaimana telah didiskusikan sebelumnya, digunakan upah ratarata sebesar Rp 892.155 untuk sektor informal. Karena itu, perlu dilakukan penyesuaian terhadap semua interval upah sehingga upah rata-rata untuk kelompok ini menjadi Rp 892.155.

78

Distribution

Cumulative

Cumulative

Cumulative

(thousands Rp)

Wage Range Male

Female

Total

of Count

Count

Wages

Wages

Average Wage

<362

900,566

1,479,650

2,380,216

22.7%

22.7%

862,227

862,227

362

263-724

2,418,074

984,015

3,402,089

32.5%

55.3%

1,848,596

2,710,823

469

724-1087

1,660,459

229,228

1,889,687

18.1%

73.3%

1,711,335

4,422,158

576

1087-1449

1,349,835

77,596

1,427,431

13.6%

87.0%

1,809,791

6,231,949

685

1449-1811

615,086

29,533

644,619

6.2%

93.1%

1,050,802

7,282,751

747

1811-2717

452,935

39,729

492,664

4.7%

97.8%

1,115,414

8,398,164

820

2717-3622

84,142

36,056

120,198

1.1%

99.0%

380,987

8,779,152

848

3622+

50,772

55,439

106,211

1.0%

100.0%

555,574

9,334,725

892

7,531,869

2,931,246

10,463,115

100.0%

9,334,725

Sumber: perhitungan penulis Tabel diatas menunjukkan interval setelah penyesuaian. Kolom terakhir tabel ini menunjukkan upah rata-rata masing-masing interval upah. Upah rata-rata untuk kelompok yang berpenghasilan kurang dari Rp362.000 per bulan adalah Rp362.000. Upah rata-rata pada dua kelompok pertama yang berpenghasilan kurang dari Rp724.000 per bulan yaitu Rp469.000. Pada akhir tabel ini, upah rata-rata sama dengan upah rata-rata semua pekerja sektor informal sebesar Rp 892.155. Angka-angka tersebut dapat dijadikan dasar dalam pembuatan asumsi mengenai jumlah masyarakat miskin dan upah rata-ratanya. Menurut perhitungan yang telah dilakukan, terdapat 62.574.666 orang pekerja sektor informal pada tahun 2007. Apabila mereka yang berpenghasilan kurang dari Rp362.000 per bulan dianggap sebagai masayarakt miskin, maka 22,7% dari pekerja sektor informal atau 14,2 juta pekerja akan dikategorikan sebagai masyarakat miskin dan berhak mendapatkan tambahan subsidi penambahan iuran dari pemerintah dengan upah rata-rata Rp362.247. Dengan menggunakan logika yang sama, tabel dibawah ini menunjukkan jumlah masyarakat miskin, upah rata-rata mereka, dan persentase dari total dana upah pada semua pekerja.

Interval Upah (Ribuan Rp)

Jumlah masyarakat Miskin

Upah Rata-rata masyarakat miskin

Dana upah

Prosentase

<362

14,234,883

362,247

61,878,577

4.43%

263-724

34,581,079

468,814

194,544,956

13.93%

724-1087

45,882,353

576,403

317,360,640

22.73%

1087-1449

54,419,105

684,873

447,242,086

32.03%

1449-1811

58,274,249

747,405

522,653,931

37.43%

1811-2717

61,220,627

820,397

602,702,725

43.17%

79

2717-3622

61,939,471

847,662

630,044,659

45.12%

3622+

62,574,666

892,155

669,915,981

47.98%

Sumber: perhitungan penulis Kemudian akan diamati besarnya iuran yang dibayarkan oleh pemerintah sebagai subsidi bagi masyarakat miskin berdasarkan jumlah masyarakat miskin dan program manfaat pensiun. Untuk keperluan analisis ini, dibatasi pada dua pilihan rancangan pensiun yang didiskusikan pada bagian ini skenario dasar dan skenario dengan pembayaran manfaat yang memperhitungkan keseluruhan masa kerja sebelumnya dan pensiun sosial dengan kenaikan usia pensiun secara perlahan hingga mencapai usia 65 tahun. Hasil tersebut disajikan dalam persentase dari PDB dan asumsi pay-as-you-go dan tingkat pendanaan pembayaran manfaat yang tetap.

Jumlah pekerja miskin

2010

2020

2030

2050

2070

Level

Skenario Dasar 14 juta

0.00%

0.00%

0.02%

0.09%

0.13%

0.08%

35 juta

0.00%

0.01%

0.07%

0.28%

0.40%

0.26%

46 juta

0.00%

0.02%

0.11%

0.45%

0.66%

0.42%

63 juta

0.00%

0.05%

0.24%

0.96%

1.39%

0.88%

Skenario Membayar Penuh 14 juta

0.03%

0.04%

0.07%

0.10%

0.12%

0.10%

35 juta

0.08%

0.14%

0.22%

0.32%

0.38%

0.30%

46 juta

0.14%

0.23%

0.36%

0.52%

0.61%

0.49%

63 juta

0.29%

0.48%

0.77%

1.10%

1.30%

1.04%

Sumber: perhitungan penulis Dengan menggunakan metode pay-as-you-go, biaya meningkat sepanjang periode analisis. Sedangkan apabila menggunakan metode pembayaran iuran tetap, biaya menjadi presentase tetap dari PDB selama periode analisis.

80

4. RANCANGAN PROGRAM JAMINAN HARI TUA DAN PENDANAANNYA Menurut Undang-Undang SJSN, program Jaminan Hari Tua menyediakan pembayaran manfaat yang dibayarkan sekaligus (lump sum) pada saat pekerja memasuki usia pensiun. Besarnya tunjangan adalah sebesar saldo rekening Jaminan Hari Tua masing-masing pekerja dan dibayarkan bila pekerja pensiun, mengalami cacat permanen, atau meninggal. Berdasarkan Undang-Undang SJSN, pekerja diperbolehkan mengambil saldo rekening Jaminan Hari Tua setelah mengiur minimal selama 10 tahun. Sebagaimana halnya program Jaminan Pensiun, pekerja sektor formal membayar iuran sebesar persentase tertentu dari upah sedangkan pekerja sektor informal membyar iuran dalam nominal tertentu. Jaminan Hari Tua SJSN dari beberapa segi berbeda dari program Jaminan Hari Tua Jamsostek dan program Tabungan Hari Tua Taspen, yaitu: •

•

Tidak seperti yang terjadi pada Jaminan Hari Tua Jamsostek, apabila pekerja terkena pemutusan hubungan kerja dan menganggur lebih dari 6 bulan maka saldo rekening Jaminan Hari Tua SJSN tetap tidak dapat dibayarkan. Berdasarkan UU SJSN, saldo rekening Jaminan Hari Tua hanya bisa diambil setelah mengiru 10 tahun, dan berdasarkan penjelasannya dinyatakan bahwa setiap pengambilan saldo rekening Jaminan Hari Tua semata-mata hanya untuk keperluan pensiun. Besarnya manfaat Jaminan Hari Tua sebesar saldo rekening Jaminan Hari Tua yang dihitung berdasarkan jumlah iuran dan hasil investasi yang sebenarnya. Dalam program JHT Jamsostek, tingkat hasil investasi yang dikreditkan ke rekening masing-masing peserta ditentukan oleh PT Jamsostek dan tidak selalu sama dengan hasil investasi yang sebenarnya. Dalam program Tabungan Hari Tua, besarnya manfaat dihitung berdasarkan rumus yang dikaitkan dengan besarnya gaji terakhir dan masa bakti. Meskipun PNS membayar iuran sebesar 3,25% dari gaji, program Tabungan Hari Tua Taspen sebenarnya merupakan program manfaat pasti dan bukan program iuran pasti. Besarnya manfaat Tabungan Hari Tua dihitung berdasarkan rumus tertentu dan bukan sebesar saldo rekening Tabungan Hari Tua masing-masing PNS.

Jaminan Hari Tua SJSN merupakan program iuran pasti sementara program Jaminan Pensiun SJSN merupakan program manfaat pasti. Dalam program Jaminan Pensiun, pemerintah menetapkan besarnya manfaat pensiun dan kemudian melakukan perhitungan aktuaria untuk menentukan besarnya iuran. Namun untuk program Jaminan Hari Tua pemerintah akan menetapkan besarnya iurann sedangkan besarnya manfaat disesuaikan dengan saldo rekening Jaminan Hari Tua masing-masing pekerja saat pensiun. Saldo rekening Jaminan Hari Tua tidak dapat diperkirakan pada awal kepesertaan karena saldo akhir tersebut akan tergantung pada banyak faktor: • • • • •

Besarnya upah dan perubahannya; Lamanya menganggur; Besarnya iuran; Pengelolaan investasi dan biaya administrasi; Tingkat hasil investasi.

Dengan asumsi-asumsi tertentu saldo rekening Jaminan Hari Tua dapat diperkirakan termasuk dampak setiap perubahan asumsi tersebut terhadap besarnya saldo rekening Jaminan Hari Tua saat pekerja pensiun.

81

4.1 BESARNYA IURAN Langkah pertama merancang program Jaminan Hari Tua adalah menentukan besarnya iuran untuk sektor formal dan sektor informal. Keputusan Pemerintah tentang besarnya iuran harus mempertimbangkan pada sejumlah kebijakan: •

•

•

Tingkat iuran yang terjangkau bagi pekerja dan pemberi kerja. Besarnya iuran harus mempertimbangkan biaya tenaga kerja dan daya saing produk Indonesia dalam perekonomian regional dan global. Pembayaran iuran bagi pekerja merupakan trade-off antara menabung untuk masa pensiun atau untuk konsumsi saat ini. Besarnya pembayaran pesangon. Jika program pesangon menyediakan dana yang besar, maka tidak dibutuhkan Jaminan Hari Tua yang besar pula. Atau, manfaat Jaminan Hari Tua dapat juga digunakan sebagai pengganti program pesangon. Besarnya manfaat Pensiun dan kualitas Jaminan Kesehatan. Setelah pensiun, pekerja membutuhkan kesinambungan penghasilan dan tabungan keadaan darurat. Kesinambungan penghasilan disediakan oleh Jaminan Pensiun. Jaminan Pensiun harus menjamin bahwa pekerja tidak menjadi miskin setelah pensiun. Salah satu alasan perlu adanya tabungan dimasa pensiun adalah untuk biaya pengobatan. Jika risiko besarnya biaya pengobatan dapat ditanggulangi oleh program Jaminan Kesehatan maka manfaat Jaminan Hari Tua tidak perlu terlalu besar.

Pada Bab I, kami telah menyarankan bahwa pada awal dimulainya SJSN besarnya iuran Jaminan Hari Tua ditetapkan sebesar 3%. Besarnya iuran ini lebih rendah dibandingkan iuran JHT Jamsostek dan sama dengan iuran THT Taspen yang berlaku saat ini. Latar belakang rekomendasi ini adalah: • • •

• •

Program Jaminan Pensiun lebih penting daripada program Jaminan Hari Tua. Bila iuran Jaminan Pensiun sebesar 5% s.d. 6% maka iuran Jaminan Hari Tua harus lebih rendah. Program Jaminan Hari Tua SJSN dirancang menjadi program pensiun yang sesungguhnya. Pengambilan saldo rekening Jaminan Hari Tua sebelum usia pensiun tidak diperbolehkan. Paradigma pengelolaan aset program Jaminan Hari Tua SJSN akan sangat berbeda dibanding program JHT Jamsostek saat ini. Pengelolaan aset program Jaminan Hari Tua SJSN harus menghasilkan tingkat hasil investasi yang lebih tinggi. Hasil investasi aktual akan dikreditkan pada rekening Jaminan Hari Tua, bukan hasil investasi yang ditetapkan. Program Jaminan Hari Tua SJSN tidak akan membayarkan dividen atau pajak kepada pemerintah.

Berdasarkan alasan-alasan tersebut, iuran sebesar 3% dapat menghasilkan manfaat yang lebih baik dibandingkan dengan iuran sebesar 5,7% yang berlaku pada program JHT Jamsostek saat ini. Ilustrasi di tulisan ini menggunakan asumsi iuran sebesar 3,0% untuk sektor formal maupun sektor informal.

4.2 BIAYA PROGRAM JAMINAN HARI TUA Berdasarkan asumsi iuran 3% dan asumsi-asumsi yang dijelaskan sebelumnya, kami menghitung total biaya program Jaminan Hari Tua sebagai persentase dari PDB. Jika total upah nasional sebesar 35% dari PDB dan kontribusi yang diperlukan adalah 3,0% dari upah, maka total biaya program ini akan menjadi 1,05% dari PDB (35% * 3,0%). Jadi bila PDB tahun 2007 sebesar Rp3,957.4 triliun, maka total biaya Jaminan Hari Tua akan menjadi Rp41,5 triliun. 82

Biaya Jaminan Hari Tua sebagai persen dari PDB akan tetap sama pada tahun-tahun berikutnya kecuali bila porsi total upah terhadap PDB berubah. Dalam analisis ini, perhitungan biaya agregat program Jaminan Hari Tua dilakukan dengan sederhana karena hanya tergantung pada kedua variabel. Hal ini kontras dengan program Jaminan Pensiun yang memerlukan model aktuaria canggih untuk memperkirakan biaya Jaminan Pensiun. Biaya Jaminan Pensiun tersebut juga akan bervariasi secara signifikan dari waktu ke waktu.

4.3 BESARNYA MANFAAT PROGRAM JAMINAN HARI TUA Selanjutnya, kita akan menghitung perkiraan besarnya manfaat Jaminan Hari Tua yang akan diterima pada saat pensiun pada tingkat iuran 3,0%. Sebagaimana dinyatakan sebelumnya, besarnya manfaat Jaminan Hari Tua akan tergantung pada berbagai variabel. Untuk itu, kami membuat beberapa asumsi yang wajar untuk memperkirakan besarnya manfaat Jaminan Hari Tua dan melakukan analisi dampak perubahan asumsi terhadap besarnya manfaat Jaminan Hari Tua. Dalam literatur, manfaat Jaminan Hari Tua sering dinyatakan dalam kelipatan dari upah bulanan sebelum pensiun. Misalnya, jika saldo rekening Jaminan Hari Tua saat pensiun adalah Rp5 juta dan upah bulanan adalah Rp1 juta, maka rasio dari saldo rekening Jaminan Hari Tua adalah 5 kali upah; saldo rekening Jaminan Hari Tua akan mencukupi untuk pembayaran gaji selama 5 bulan. Dalam analisis ini digunakan asumsi sebagai berikut: • • • • • • •

Besarnya iuran 3 persen Pembayaran kontribusi dilakukan sepanjang tahun Pengambilan sebelum pensiun tidak diperkenankan Inflasi 4 persen Tingkat pertumbuhan upah riil 3 persen Tingkat hasil investasi 4 persen Tidak ada biaya.

Tabel di bawah ini menunjukkan besarnya manfaat Jaminan Hari Tua untuk berbagai jangka waktu iuran.

Lama Iuran (tahun)

Besar Manfaat (Kelipatan Upah)

5

1.9

10

3.9

15

6.0

20

8.2

25

10.5

30

13.0

83

Lama Iuran (tahun)

Besar Manfaat (Kelipatan Upah)

35

15.5

40

18.2

Sumber: Perhitungan Penulis Rata-rata masa kerja pekerja di Indonesia saat ini adalah sekitar 30 tahun untuk sektor formal. Tabel di atas menunjukkan bahwa seorang pekerja yang mengiur secara teratur selama 30 tahun akan memiliki saldo rekening yang cukup untuk melanjutkan upah terakhirnya dalam waktu 13 bulan sejak pensiun, dengan asumsi iuran dibayar teratur selama 30 tahun dan hasil investasi aktual lebih tinggi 1% dari pertumbuhan upah aktual. Selanjutnya kita akan melihat dampak pengenaan biaya pada rekening Jaminan Hari Tua. Biaya biasanya dibebankan dengan dua cara - sebagai persentase dari saldo rekening dan sebagai persentase dari iuran. Biaya yang dikenakan sebagai persentase dari saldo rekening digunakan untuk menutup biaya pengelolaan investasi sedangkan biaya yang dikenakan sebagai persentase dari iuran digunakan untuk menutup biaya administrasi misalnya biaya penarikan iuran, administrasi rekening individu, dan biaya pendaftaran peserta. Jamsostek saat ini tidak menggunakan salah satu dari standar metode ini dan tidak mengenakan biaya secara jelas dan transparan. Namun, setiap tahun Jamsostek akan menetapkan besarnya hasil investasi yang akan dikreditkan ke rekening individu pesrta dan hasil investasi yang digunakan untuk membayar biaya administrasinya, pajak, dan dividen kepada para pemegang saham (pemerintah Indonesia). Dengan demikian Jamsostek mengenakan biaya hanya berdasarkan persentase dari hasil investasi dan besarnya adalah 29,5% pada tahun 2004 dan 33% di tahun 2005. Biaya ini sangat signifikan mengurangi tingkat hasil investasi yang dikreditkan ke rekening peserta. Kami tidak menyarankan metode tersebut ini untuk membebankan biaya kepada peserta. Berdasarkan Undang-Undang SJSN, dana Jaminan Hari Tua merupakan dana amanat. Ini berarti seluruh iuran dan hasil pengembangannya menjadi milik peserta dan bukan milik BPJS. Setelah program SJSN digulirkan maka BPJS yang ditunjuk menjadi penyelenggara Jaminan Hari Tua harus menetapkan besarnya biaya yang dibebankan kepada rekening peserta. Biaya tersebut harus secara nyata berkaitan dengan operasional BPJS dan adil bagi peserta dan disetujui oleh pemerintah. Untuk dana yang sangat besar, seperti yang akan terjadi dalam SJSN, beban pengelolaan akan cukup rendah karena tercapainya skala keekonomian. Secara umum, pengenaan biaya sebagai persentase dari iuran akan memiliki dampak yang besar terhadap pemupukan saldo rekening peserta pada awal kepesertaan ketika saldo rekening masih kecil. Sebaliknya, biaya yang dikenakan dengan persentase dari saldo rekening akan sangat rendah pada awalnya dan akan meningkat seiring meningkatnya saldo rekening peserta. Perbedaan pola pengenaan biaya akan membuat perbedaan insentif bagi pengelola dana. Untuk ilustrasi, kami mengasumsikan biaya dikenakan sebesar 2% dari iuran dan 0,6% dari saldo rekening. Tingkat biaya tersebut berlaku secara umum untuk dana yang sangat besar, namun hal ini bukan merupakan saran untuk diterapakan pada program Jaminan Hari Tua SJSN. Biaya yang tepat untuk dikenakan kepada peserta Jaminan Hari Tua SJSN tergantung pada rancang bangun Jaminan Hari Tua tersebut. 84

Berdasarkan asumsi tersebut, tabel di bawah ini menunjukkan besarnya manfaat Jaminan Hari Tua untuk berbagai jangka waktu iuran.

Tahun Kontribusi

Pengali Gaji

5

1.8

10

3.7

15

5.6

20

7.6

25

9.6

30

11.6

35

13.7

40

15.8

Sumber: Perhitungan Penulis Dapat dilihat dari tabel di atas bahwa biaya pengelolaan akan berdampak signifikan terhadap besarnya manfaat Jaminan Hari Tua. Untuk pekerja yang mengiur selama 30 tahun, manfaat Jaminan Hari Tua akan menurun dari 13 bulan upah menjadi 11,6 bulan upah, turun sekitar 11%. Secara teori, tingginya biaya yang dibebankan akan dikompensasi dengan hasil investasi yang lebih tinggi kembali. Biaya administrasi merupakan hal yang tidak dapat dihindari untuk operasional pengelola. Namun demikian, semua biaya harus dikontrol secara hati-hati untuk mengurangi dampaknya terhadap manfaat Jaminan Hari Tua. Tabel berikut ini menggambarkan dampak dari perubahan tingkat hasil investasi pada saldo rekening Jaminan Hari Tua dengan asumsi iuran 3% upah, pertumbuhan upah riil 3%, dan tingkat hasil investasi riil 3%, 4% atau 5% (1% di atas dan di bawah asumsi tingkat hasil investasi yang digunakan dalam tabel sebelumnya). Tingkat pengembalian riil Tahun Kontribusi

3%

4%

5%

5

1.8

1.8

1.9

10

3.6

3.7

3.9

15

5.3

5.6

6.1

85

Tingkat pengembalian riil Tahun Kontribusi

3%

4%

5%

20

6.9

7.6

8.4

25

8.5

9.6

10.9

30

10.1

11.6

13.5

35

11.6

13.7

16.4

40

13.0

15.8

19.4

Sumber: Perhitungan Penulis Jika tingkat hasil investasi hanya 3%, pada masa mengiur 30 tahun saldo rekening Jaminan Hari Tua hanya mencapai 10,1 kali upah bulanan, lebih rendah bila dibandingkan tingkat hasil investasi mencapai 4% yang akan menghasilkan saldo rekening Jaminan Hari Tua sebesar 11,6 kali upah bulanan. Dengan kata lain lebih rendah 13%. Selisih saldo rekening Jaminan Hari Tua akan semakin besar pada jangka waktu iuran yang lebih panjang. Namun demikian, Undang-undang SJSN memungkinkan pekerja untuk menarik sebagian dari saldo rekening Jaminan Hari Tua mereka setelah 10 tahun menjadi peserta. Persentase dan frekuensi penarikan yang diizinkan sebelum usia pensiun tidak diatur dalam undang-undang tersebut. Jika tujuan program Jaminan Hari Tua ini untuk tabungan pensiun, maka penarikan dana sebelum usia pensiun harus dibatasi atau dilarang sama sekali. Untuk itu penting untuk memahami dampak dari penarikan lebih awal rekening Jaminan Hari Tua terhadap besarnya manfaat Jaminan Hari Tua pada saat pensiun. Tabel di bawah ini menunjukkan dampak adanya pengambilan saldo rekening setelah 10 tahun kontribusi terhadap besarnya manfaat Jaminan Hari Tua.

Percent of account balance withdrawn Years of Contributions

0%

10%

20%

50%

30

11.6

11.2

10.8

9.6

35

13.7

13.3

12.9

11.7

40

15.8

15.4

15.0

13.7

Sumber: Perhitungan Penulis Dari tabel tersebut terlihat bahwa pengambilan saldo rekening akan mengurangi manfaat lump-sum Jaminan Hari Tua yang tersedia saat pensiun secara signifikan. Untuk itu kami menyarankan bahwa 86

pemerintah harus membatasi penarikan rekening Jaminan Hari Tua hanya untuk hal yang sangat mendesak.

4.4 ASET JAMINAN HARI TUA Pada bagian ini akan membahas jumlah aset yang diharapkan dapat terakumulasi dalam program Jaminan Hari Tua selama 20 tahun pertama, dengan asumsi program Jaminan Hari Tua dimulai pada 1 Januari 2007. Proyeksi jumlah aset ini didasarkan pada asumsi nilai kontribusi 3% upah, tingkat hasil investasi sebesar 4% dan biaya sebesar 2% kontribusi dan 0,6% dari aset yang dikelola, serta tidak ada penarikan saldo rekening Jaminan Hari Tua.

Tahun

% terhadap PDB

2011

5.0%

2016

9.6%

2021

13.6%

2026

17.0%

Sumber: Perhitungan Penulis Setelah 20 tahun berjalan, program Jaminan Hari Tua akan memiliki aset sebesar 17 persen PDB. Pemerintah Indonesia harus secara serius memikirkan bagaimana dan dimana aset dalam jumlah besar tersebut akan diinvestasikan. Sistem tata kelola aset juga perlu serius dipikirkan untuk melindungi aset tersebut sebagai jaminan pensiun bagi warga negaranya.

4.5 PENDAAN JAMINAN HARI TUA BAGI MASYARAKAT MISKIN Beban APBN untuk mensubsidi iuran bagi penduduk miskin akan tergantung pada jumlah penduduk miskin dan pendapatan mereka. Asumsi yang sama akan digunakan seperti pada analisis Jaminan Pensiun. Tabel di bawah ini menunjukkan beban APBN sebagai persentase terhadap PDB yang merupakan fungsi dari jumlah pekerja yang miskin.

Jumlah pekerja miskin

Biaya (% PDB)

14 juta

0.05%

35 juta

0.15%

46 juta

0.24%

87

Jumlah pekerja miskin

Biaya (% PDB)

63 juta

0.50%

Sumber: Perhitungan Penulis Perhitungan ini mengasumsikan total upah nasional sebesar 35 persen PDB dan kontribusi untuk program Jaminan Hari Tua sebesar 3%. Perkiraan beban terhadap APBN dapat lebih tinggi atau lebih rendah jika iuran berubah.

5. JAMINAN KEMATIAN Jaminan Kematian bertujuan untuk memberikan tunjangan secara sekaligus dalam jumlah yang tidak terlalu besar untuk ahli waris pekerja yang meninggal dunia sebelum pensiun. Berikut ini program jaminan kematian yang ada di Indonesia saat ini: •

Jamsostek: melalui program bantuan kematian, ahli waris dari pekerja yang meninggal saat masih aktif bekerja, apapun penyebab kematiannya, akan menerima Rp3 juta dan Rp 600.000 untuk biaya pemakaman. Besarnya santunan tersebut saat ini telah ditingkatkan masing-masing menjadi Rp10 juta dan Rp2 juta.

•

Jamsostek: melalui program jaminan kecelakaan pekerja, pekerja yang meninggal dunia karena kecelakaan yang berhubungan dengan pekerjaan atau sakit akan mendapatkan santunan sebesar 42 gaji bulanan sekaligus.

•

Taspen: program Tabungan Hari Tua akan memberikan santunan kepada PNS yang meninggal dunia dalam status aktif bekerja sebesar 16,5 gaji bulanan.

•

UU Tenaga Kerja No 13 tahun 2003: dalam program pesangon menurut ketentuan undangundang ini maka ahli waris pekerja yang meninggal saat aktif bekerja berhak atas santunan yang dibayar sekaligus yang besarnya tergantung pada lamanya masa kerja. Besarnya santunan bervariasi dari 4,3 gaji bulanan untuk pekerja dengan satu tahun masa kerja dan 30,85 gaji bulanan untuk pekerja dengan masa kerja 24 tahun atau lebih.

5.1 BESARNYA MANFAAT JAMINAN KEMATIAN Berdasarkan berbagai santunan kematian yang ada saat ini, kami mengajukan dua pilihan untuk menentukan besarnya manfaat jaminan kematian SJSN: •

Jumlah Nominal tertentu (flat): diasumsikan Jaminan Kematian akan memberikan manfaat lump-sum sebesar Rp10 juta pada tahun 2009 dan akan disesuaikan setiap tahun. Besarnya manfaat disesuaikan dengan inflasi dan tingkat kenaikan upah. Jika besarnya manfaat disesuaikan dengan inflasi saja, besarnya manfaat dapat menurun terhadap upah rata-rata dari tahun ke tahun. Jika besarnya manfaat disesuaikan dengan kenaikan upah, maka secara relatif besarnya manfaat akan tetap terhadap upah rata-rata sepanjang periode analisis. Perlu dicatat bahwa dengan cara ini besarnya manfaat JaminanKematian tidak akan bervariasi berdasarkan upah pekerja.

88

•

Kelipatan upah: diasumsikan besarnya manfaat Jaminan Kematian sama dengan 12 kali upah bulanan. Besarnya manfaat akan bervariasi pada masing-masing pekerja sesuai dengan upah yang diterima masing-masing pekerja.

Dengan asumsi tersebut, selanjutnya pemerintah dapat menentukan biaya Jaminan Kematian dengan berbagai variasi manfaat. Misalnya, jika pemerintah memutuskan besarnya manfaat Jaminan Kematian sebesar Rp15 juta, maka biayanya akan menjadi 50% lebih tinggi daripada biaya untuk manfaat kematian sebesar Rp10 juta yang dihitung dalam analisis ini. Demikian pula jika pemerintah memutuskan besarnya manfaat Jaminan Kematian sebesar 36 upah bulanan, maka biayanya akan menjadi tiga kali lipat dari besarnya manfaat sebesar 12 gaji bulanan yang dihitung dalam analisis ini.

5.2 BIAYA PROGRAM JAMINAN KEMATIAN Ketika menganalisis biaya program Jaminan Kematian SJSN, diperlukan langkah-langkah berikut ini untuk setiap tahun periode analisis: •

Menghitung jumlah kematian setiap tahun (mortalita)

•

Menghitung besarnya Jaminan Kematian yang harus dibayarkan setiap tahunnya kepada pekerja yang meninggal dunia baik berdasarkan pendekatan tarif flat atau berdasarkan kelipatan upah.

•

Menghitung total upah semua pekerja.

•

Menentukan rasio Jaminan Kematian terhadap upah untuk memperkirakan biaya program Jaminan Kematian setiap tahun.

•

Menghitung biaya rata-rata selama keseluruhan periode analisis sebagai persentase dari upah.

Untuk keperluan analisis, kami mengasumsikan bahwa manfaat Jaminan Kematian hanya dibayarkan kepada pekerja yang membayar iuran (peserta). Ini berarti orang-orang yang telah mencapai standar usia pensiun dan telah menerima tunjangan pensiun tidak memenuhi syarat untuk ikut serta dalam tunjangan kematian ini. Namun demikian, ahli warisnya berhak menerima manfaat anuitas pensiun berdasarkan program Jaminan Pensiun. Jumlah peserta yang meninggal dipengaruhi oleh komposisi usia dan jenis kelamin peserta aktif dan tingkat kematian sesuai dengan usia dan jenis kelamin. Ada dua faktor yang secara langsung mempengaruhi jumlah kematian tiap tahunnya: •

penurunan tingkat kelahiran, yang akan meningkatkan rata-rata umur penduduk (dan peserta). Hal Ini akan meningkatkan rata-rata tingkat kematian.

•

Penurunan rata-rata kematian seiring waktu karena pertumbuhan ekonomi dan meningkatnya pelayanan kesehatan. Hal ini yang menurunankan jumlah kematian.

Tabel di bawah ini menunjukkan perkiraan jumlah peserta dalam beberapa tahun ke depan, jumlah kematian yang diharapkan dengan dan tanpa perbaikan angka kematian, dan rasio kematian terhadap peserta.

89

2010

2020

2030

2050

2070

Proyeksi tanpa penurunan angka kematian Peserta

95,183 106,178 111,357 111,824 102,493

Kematian Ratio, kematian thd peserta

388

461

502

540

508

0.41%

0.43%

0.45%

0.48%

0.50%

Proyeksi dengan penurunan angka kematian Peserta Kematian Ratio, kematian thd peserta

95,167 106,528 112,418 115,298 108,000 373

386

358

272

260

0.39%

0.36%

0.32%

0.24%

0.24%

Tanpa perbaikan angka kematian, jumlah kematian meningkat, namun dengan perbaikan angka kematian djumlah kematian menurun. Agar konsisten dengan analisis lainnya dalam laporan ini, kami akan menggunakan asumsi adanya penurunan angka kematian (mortalitas membaik) untuk memperkirakan biaya program Jaminan Kematian SJSN.

5.2.1. MANFAAT JAMINAN KEMATIAN SEBESAR 12 KALI UPAH BULANAN Jika besarnya Jaminan Kematian adalah sebesar 12 upah bulanan, maka biaya program Jaminan Kematian akan sama dengan rasio kematian peserta. Dengan menganggap rata-rata upah peserta yang meninggal dan semua peserta adalah sama. Dalam kenyataannya, upah peserta yang meninggal akan cenderung lebih tinggi karena usia rata-rata orang-orang meninggal melebihi usia rata-rata dari semua peserta dan upah umumnya meningkat seiring dengan meningkatnya umur. Sebagai contoh, di tahun 2010, rata-rata usia peserta adalah 35,9 tahun sedangkan rata-rata usia peserta yang meninggal adalah 44,3 tahun. Namun, karena kami tidak mempunyai informasi tentang upah rata-rata per jenis kelamin dan usia maka kami tidak dapat memperhitungkan variabel umur dan jenis kelamin dalam analisis kami. Berdasarkan rentang waktu analisis 75 tahun, rata-rata iuran yang diperlukan untuk pendanaan program Jaminan Kematian adalah 0,28% upah. Namun, beban Jaminan Kematian pada tahun-tahun awal lebih tinggi, untuk itu pemerintah disarankan untuk mengunakan tingkat iuran sebesar 0,35% upah atau lebih untuk 15 sampai dengan 20 tahun pertama. Jika manfaat Jaminan Kematian lebih tinggi, misalnya 48 upah bulanan, maka besarnya iuran juga akan empat kali lebih tinggi, yaitu sekitar 1,4% dari upah.

90

5.2.2. MANFAAT JAMINAN KEMATIAN BERDASAR JUMLAH FLAT Selanjutnya kami menganalisis biaya Jaminan Kematian dengan besarnya manfaat Rp 10 juta. Kami akan menganalisis biaya Jaminan Kematian dengan 2(dua) asumsi dasar: besar Jaminan Kematian meningkat sesuai dengan inflasi atau sesuai dengan penigkatan upah setiap tahun. Jika manfaat Jaminan Kematian disesuaikan dengan kenaikan upah, maka persentase besarnya manfaat Jaminan Kematian akan konstan terhadap upah rata-rata untuk semua orang. Namun, besarnya manfaat Jaminan Kematian yang sama untuk setiap orang (flat) berarti bila dibandingkan dengan masing-masing upah perkerja akan menghasilkan kelipatan yang berbeda. Mereka yang berupah rendah akan mendapatkan kelipatan yang lebih banyak, sedangkan yang berupah tinggi akan menerima kelipatan yang lebih rendah. Misalnya, manfaat Jaminan Kematian adalah 10 juta rupiah dan upah rata-rata bulanan adalah Rp 1 juta. Dalam hal ini, manfaat Jaminan Kematian dari seorang pekerja yang mendapatkan upah rata-rata akan menerima tunjangan sebesar 10 gaji bulanan. Namun, jika seorang pekerja mendapatkan Rp 3 juta per bulan, manfaat Jaminan Kematian hanya akan sebesar 3,33 upah sedangkan apabila upah bulanan seorang pekerja sebesar Rp 500.000 per bulan akan menerima manfaat Jaminan Kematian 20 kali bulanan. Ini berarti orang–orang yang berupah tinggi akan menerima manfaat Jaminan Kematian relatif sedikit. Karena iuran manfaat Jaminan Kematian dibayar berdasarkan persentase upah, pekerja dengan upah tinggi akan membayar lebih dari pekerja lainnya untuk mendapatkan manfaat Jaminan Kematian yang sama persis. Hal lain yang memperburuk skim ini adalah semakin tinggi upah seseorang cenderung memiliki tingkat angka kematian yang semakin rendah. Jika pada awal 2009 manfaat Jaminan Kematian ditetapkan sebesar Rp 10 juta maka berarti sekitar 6,5 upah rata-rata bulanan. Biaya manfaat Jaminan Kematian ini akan sekitar 54% dari 12 bulan upah atau sekitar 0,15% upah dengan metode iuran flat. Jika manfaat Jaminan Kematian disesuaikan dengan inflasi, maka manfaat Jaminan Kematian dibandingkan dengan upah akan menjadi lebih kecil dari waktu ke waktu, seperti yang ditunjukkan dalam tabel di bawah ini. 2010

2020

2030

2050

Tunjangan Kematian (juta Rp)

10.6

16.4

24.3

53.2

Upah bulanan rata-rata (juta Rp)

1.7

3.7

7.7

32.0

Tunjangan kematian sebagai kelipatan dari rata-rata upah

6.2

4.4

3.2

1.7

0.20%

0.13%

0.08%

0.03%

% iuran terhadap rata-rata upah

Karena upah naik lebih cepat dibandingkan dengan manfaat Jaminan Kematian, iuran sebagai persentase dari upah untuk membiayai Jaminan Kematian akan menurun seiring waktu. Iuran lebih mahal pada tahun-tahun awal dan menjadi semakin murah pada akhirnya. Manfaat Jaminan Kematian tersebut setara dengan 6,2 bulan upah pada tahun 2010, tetapi menurun menjadi hanya 1,7 upah bulanan pada 2050. 91

Rata-rata iuran Kematian tunjangan dalam 75 tahun periode analisis hanya 0,06% upah. Namun, pemerintah sebaiknya tidak mengenakan iuran hanya sebesar ini karena iuran tersebut tidak mencukupi pada awal-awal pelaksanaan Jaminan Kematian. Iuran yang sebenarnya akan melebihi 0,06% sampai dengan tahun 2035.

KESIMPULAN Tabel di bawah ini menampilkan biaya program Jaminan Kematian SJSN dalam 3 (tiga) opsi tersebut di atas: •

manfaat Jaminan Kematian sama dengan 12 upah bulanan

•

manfaat Jaminan Kematian sama dengan Rp 10 juta (pada 2009) dan disesuaikan terhadap peningkatan upah

•

manfaat Jaminan Kematian sama dengan Rp 10 juta dan disesuaikan terhadap terhadap inflasi

Manfaat Jaminan Kematian

Besarnya Iuran 2010

2020

2030

2050

Average

12 kali upah

0.39%

0.36%

0.32%

0.24%

0.28%

Rp.10 juta, disesuaikan dengan kenaikan upah

0.21%

0.19%

0.17%

0.13%

0.15%

Rp.10 juta, disesuaikan dengan inflasi

0.20%

0.13%

0.08%

0.03%

0.06%

5.3 BIAYA UNTUK ORANG MISKIN Seperti halnya pada program Jaminan Pensiun, tabel di bawah ini menunjukkan beban subsidi pemerintah untuk warga miskin dalam persentase dari PDB atas dasar metode pay as you go dan metode pre funding untuk manfaat Jaminan Kematian setara dengan 12 bulan upah. Beban subsidi akan berkurang bila manfaat Jaminan Kematian ditentukan secara flat.

Pekerja miskin

2010

2020

2030

2050

2070

Flat

14 juta

0.01%

0.01%

0.00%

0.00%

0.00%

0.00%

35 juta

0.02%

0.02%

0.02%

0.01%

0.01%

0.01%

46 juta

0.03%

0.03%

0.03%

0.02%

0.02%

0.02%

63 juta

0.07%

0.06%

0.05%

0.04%

0.04%

0.05%

Sumber: Perhitungan Penulis 92

Berdasarkan tabel tersebut dapat dilihat bahwa biaya dari program Jaminan Kematian relatif lebih kecil daripada biaya program Jaminan Pensiun dan program Jaminan Hari Tua.

6. JAMINAN KESEHATAN Program Jaminan Kesehatan dirancang untuk memberikan jaminan kesehatan yang setara bagi seluruh penduduk Indonesia. Program Jaminan Kesehatan membutuhkan iuran dari sektor formal maupun sektor informal seperti program jaminan sosial lainnya dalam UU SJSN. Sektor formal membayar iuran berdasarkan persentase dari upah, sektor informal membayar iuran sebesar yang ditetapkan oleh pemerintah sedangkan iuran untuk penduduk miskin ditanggung oleh pemerintah. Manfaat yang diharapkan dan dibutuhkan adalah perawatan medis. Hal ini termasuk pelayanan kesehatan tingkat pertama dan tingkat kedua, rumah sakit, operasi, farmasi, tes laboratorium dan pelayanan kesehatan lain untuk menjamin kesehatan. Sistem ini berdasarkan model managed care. Setiap penduduk memiliki pelayanan kesehatan tingkat pertama yang berperan sebagai titik fokus dari sistem ini. Kecuali untuk keadaan darurat, pasien harus terlebih dahulu mengunjungi dokter keluarga sebelum melakukan perawatan di dokter spesialis atau dirujuk ke rumah sakit. Pelayanan kesehatan disediakan dengan menggunakan fasilitas milik pemerintah maupun fasilitas milik swasta yang dicapai berdasarkan kesepakatan dengan BPJS program jaminan kesehatan. BPJS harus menyepakati tingkat harga yang akan digunakan dengan penyedia pelayanan kesehatan di setiap wilayah. Program ini berbeda dari program lain yang telah ada saat ini. PT ASKES telah menyediakan jaminan kesehatan yang menjamin seluruh Pegawai Negeri Sipil beserta keluarganya dan juga menjamin kesehatan keluarga miskin dengan program kesehatan ASKESKIN. Departemen Kesehatan melalui program JAMKESMAS, menyediakan jaminan untuk 70 juta masyarakat miskin di Indonesia. Pengelolaan keuangan program Jaminan Kesehatan berbeda dengan program Jaminan Pensiun dan Jaminan Hari Tua SJSN karena: •

Masyarakat Indonesia berhak atas manfat jaminan kesehatan, tidak hanya bagi mereka yang telah pensiun. Program ini merupakan jaminan kesehatan nasional dan bukan hanya program pelayanan kesehatan pada masa pensiun.

•

Iuran tidak didasarkan pada rasio antara pensiunan dengan pekerja. Iuran didasarkan pada jumlah total populasi, komposisi jenis kelamin dan usia dari suatu populasi, serta tipe populasinya, utilisasi dan biaya pelayanan jaminan kesehatan yang dibutuhkan. Dengan demikian, masyarakat Indonesia dapat berpartisipasi dan harus ada pihak yang akan membayar iuran untuk semua peserta.

•

Dalam pengembangan program jaminan kesehatan, akan terjadi perubahan yang drastis dalam hal jenis pelayanan dan ketersediaannya serta metode pelayanan yang standar. Oleh karena itu, akan lebih sulit untuk membuat proyeksi jangka panjang mengenai pendanaan untuk program jaminan kesehatan tersebut.

•

Keperluan pencadangan dana akan lebih rendah daripada sistem jaminan pensiun. Pada program Jaminan Hari Tua, pekerja membayar iuran yang disimpan dalam akun individu sampai masa pensiun. Dalam sistem jaminan pensiun, penuaan populasi dan peningkatan jumlah pensiunan akan mempengaruhi kebutuhan jumlah pencadangan di masa mendatang. Hal ini bertujuan untuk mencegah peningkatan biaya sebagai persentasi dari gaji. Dalam sistem jaminan kesehatan, tidak dilakukan pencadangan dalam jumlah besar untuk mengantisipasi 93

peningkatan biaya pelayanan kesehatan. Pengumpulan iuran setiap tahun dirancang agar cukup untuk membayar manfaat yang dijanjikan, membayar klaim, membuat cadangan klaim yang berfluktuasi, dan menutup biaya administrasi. Pencadangan yang diperlukan untuk menutup risiko klaim harus lebih tinggi dari perkiraan karena secara statistik fluktuasi tersebut terjadi secara acak. Untuk keperluan akuntansi, pencadangan juga diperlukan untuk pembayaran klaim yang sudah terjadi dan juga untuk menutup biaya klaim yang sudah terjadi di periode akuntasi tertentu tetapi belum dilaporkan secara akuntansi. Namun, cadangan tersebut bukan berupa komponen "tabungan" atau "prefunding" seperti pada program Jaminan Pensiun. Oleh karena itu, biaya program jaminan kesehatan tidak diproyeksikan untuk 75 tahun seperti pada program Jaminan Pensiun. Pemerintah sebaiknya memusatkan perhatian pada proyeksi 10 sampai 20 tahun pertama sejak diberlakukannya sistem baru. Diasumsikan bahwa manfaat program akan sepenuhnya dijalankan pada tahun 2020, sehingga periode proyeksi ini diharapkan dapat menunjukkan dampak keuangan. Program jaminan kesehatan sosial di Indonesia secara administratif dikelola oleh dua perusahaan persero, yaitu PT ASKES dan PT JAMSOSTEK dimana PT ASKES merupakan yang terbesar. Pada akhir 2008, PT ASKES memiliki sekitar 20 juta anggota sedangkan PT JAMSOSTEK memiliki sekitar 1,3 juta anggota. Disamping itu, Departemen Kesehatan menjalankan program JAMKESMAS bagi 70 juta masyarakat miskin di Indonesia. Namun, program ini dibiayai oleh pajak, sehingga hal ini bukan merupakan dana jaminan kesehatan sosial Jumlah staf profesional PT ASKES sangat banyak. Staf professional tersebut terdiri dari 7 ahli asuransi kesehatan, 25 ahli asuransi jiwa, dan 6 aktuaris. PT ASKES juga memiliki lebih dari 100 karyawan dengan gelar master atau yang lebih tinggi di bidang bisnis dan manajemen keuangan, manajemen rumah sakit, manajemen asuransi kesehatan, ilmu aktuaria dan manajemen sumber daya manusia.

6.1 MANFAAT Undang-Undang SJSN menentukan jenis pelayanan kesehatan yang akan diberikan kepada semua penduduk Indonesia sesuai dengan tingkat kebutuhan. Penduduk akan mendapatkan fasilitas pelayanan kesehatan melalui klinik dan rumah sakit pemerintah maupun swasta untuk selanjutnya menerima perawatan medis yang diperlukan. Resep pengobatan juga dijamin oleh program jaminan kesehatan. Dana jaminan kesehatan wajib dikembalikan kepada penyedia layanan untuk layanan yang telah disediakan bagi peserta sebelum terjadi negosiasi harga.

6.2 BIAYA PROGRAM JAMINAN KESEHATAN Setelah penentuan manfaat dan pelayanan kesehatan, maka iuran untuk program ini dapat dihitung berdasarkan tingkat utilisasi yang diharapkan dan biaya untuk setiap layanan. Melalui diskusi dengan PT ASKES dan ahli kesehatan di Indonesia, dapat diasumsikan bahwa paket manfaat yang telah ada saat ini yaitu program ASKES bagi Pegawai Negeri Sipil akan menjadi paket manfaat di bawah program Jaminan Kesehatan Nasional SJSN. Estimasi biaya untuk program ini terlalu tinggi dan sumber daya yang diperlukan tidak memadai sehingga manfaat program ini mungkin harus disesuaikan secara bertahap.

94

Untuk menentukan biaya dari paket manfaat SJSN, telah dipelajari pengeluaran pelayanan kesehatan pada program ASKES untuk Pegawai Negeri Sipil dan program ASKESKIN untuk masyarakat miskin pada tahun 2005 dan 2006. Untuk selanjutnya dilakukan penyesuaian biaya-biaya untuk: •

Pengeluaran untuk penggantian (berdasarkan informasi dari PT ASKES, 40% dari biaya total pada program pelayanan masyarakat dibayar oleh peserta).

•

Harapan untuk perbaikan kualitas pelayanan dimasa mendatang.

•

Peningkatan pelayanan secara bertahap kepada seluruh masyarakat.

•

Kenaikan biaya pengobatan.

•

Peningkatan utilisasi dengan adanya asuransi, perluasan fasilitas, dan bertambahnya pengetahuan penduduk mengenai program jaminan kesehatan.

•

Saat ini program ASKES menyediakan jaminan kesehatan umum, namun peserta tidak puas dengan kualitas pelayanan yang diterima sehingga banyak peserta yang keluar dari program tersebut khususnya untuk peserta yang mendapatkan manfaat rawat jalan. Masalah tersebut dapat diselesaikan dengan adanya program jaminan kesehatan SJSN.

Tabel selanjutnya menunjukkan rincian biaya klaim yang terdiri dari biaya pelayanan kesehatan tingkat pertama, tingkat kedua, dan perawatan rumah sakit bagi Pegawai Negeri Sipil dalam program ASKES, masyarakat miskin, dan komersial. Kolom terakhir menunjukkan persentase dari total klaim untuk setiap kelompok yang terdiri dari pelayanan kesehatan tingkat pertama, tingkat kedua, dan perawatan rumah sakit. Pengeluaran Pelayanan Kesehatan (Rp juta) Pelayanan Kesehatan Tingkat Pertama Pegawai Negeri Sipil

192,431

9.6%

Komersial

79,851

23.2%

Masyarakat Miskin

798,323

24.0%

Total

1,070,605

18.8%

Pelayanan Kesehatan Tingkat Kedua Pegawai Negeri Sipil

781,576

39.0%

Komersial

93,240

27.1%

Masyarakat Miskin

11.9% 95

Pengeluaran Pelayanan Kesehatan (Rp juta) 395,623 Total

1,270,439

22.4%

Pegawai Negeri Sipil

1,031,420

51.4%

Komersial

171,239

49.7%

Masyarakat Miskin

2,137,331

64.2%

Total

3,339,990

58.8%

Pelayanan Rumah Sakit

Total Pelayanan Jaminan Kesehatan Pegawai Negeri Sipil

2,005,427

Komersial

344,330

Masyarakat Miskin

3,331,277

Total

5,681,034

Tabel diatas menunjukkan bahwa persentase biaya pelayanan kesehatan tingkat pertama dari total pelayanan kesehatan untuk Pegawai Negeri Sipil lebih kecil dibanding dengan komersial dan masyarakat miskin. Hal tersebut menunjukkan bahwa Pegawai Negeri Sipil cenderung berada di luar program pelayanan kesehatan tingkat pertama. Masyarakat miskin memiliki persentase yang lebih tinggi untuk perawatan rumah sakit dan lebih rendah untuk pelayanan kesehatan tingkat kedua dibandingkan dengan dua kelompok lainnya. Menurut ASKES, Indonesia kekurangan tenaga dokter, terutama spesialis di daerah pedesaan. Akibatnya, masyarakat miskin harus bergantung pada rumah sakit untuk pelayanan yang mungkin diberikan oleh dokter di daerah perkotaan.

Tabel di bawah menunjukkan statistik lainnya di tahun 2006 terhadap 3 (tiga) program asuransi kesehatan ASKES, Pegawai Negeri Sipil, masyarakat miskin, dan komersial.

96

Jumlah Peserta

Premi per peserta per bulan (PPPB)

Biaya per Peserta Per Bulan (BPPB)

Rasio Kerugian

Pegawai Negeri Sipil

14,274,776

16,045

11,707

73.0%

Masyarakat Miskin

60,000,000

5,000

4,627

92.5%

1,909,662

23,382

16,331

69.8%

Komersial

Sekilas pada awalnya, angka tersebut muncul tidak konsisten satu sama lain karena pada dasarnya tiga kelompok tersebut memiliki cakupan yang sama tetapi biaya bagi masyarakat miskin jauh lebih sedikit daripada untuk pegawai negeri, dan biaya untuk asuransi komersial adalah yang tertinggi dari semua. Namun, angka tersebut lebih konsisten dari kenyataannya dan menghasilkan informasi penting tentang kemungkinan biaya untuk program jaminan kesehatan SJSN. •

Premi bagi pegawai negeri lebih rendah dibanding Askes komersial karena jumah maksimal yang dibayarkan Askes kepada penyedia ditentukan oleh Departemen Kesehatan (Depkes). RSUD dan Puskesmas tidak diperkenankan menagih melebihi jumlah maksimal tersebut, dan di beberapa daerah, penyedia jasa/rumah sakit bersedia utuk menerima kurang dari nilai yang ditetapkan oleh Depkes. Akan tetapi, dibeberapa daerah seperti Jakarta, RS dan klinik swasta menolak untuk menerima pembayaran maksimum yang ditetapkan Depkes. Dalam hal ini, peserta diwajibkan untuk membayar kelebihan biaya dari yang biasa dibayarkan secara maksimum oleh Askes. Menurut pejabat Askes, sekitar 40% dari biaya perawatan medis dibayar sendiri oleh anggota. Karena itu, premi yang diperlukan untuk pegawai negeri harus disesuaikan untuk mencerminkan biaya kesehatan yang harus dikeluarkan sendiri jika jaminan kesehatan SJSN direncanakan untuk menyediakan cakupan layanan yang komprehensif dan secara wajar dapat membiayai penyedia jasa.

•

PPPB untuk menjangkau masyarakat miskin hanya Rp.5.000, dan secara mengejutkan BPPB hanya Rp.4.627. Berarti pada tahun 2006 premi tersebut cukup untuk menyediakan cakupan bagi rakyat miskin. Pertanyaan yang logis adalah mengapa biaya bagi masyarakat miskin untuk cakupan yang sama sangat jauh lebih sedikit daripada untuk pegawai negeri atau asuransi komersial. menurut penjelasan pejabat Askes, karena pemanfaatan yang sangat rendah dan skala ekonomi yang menjaga biaya administrasi per orang untuk lebih rendah dari dua kelompok lainnya. Meskipun 60 juta orang rakyat miskin Indonesia yang dibahas, hanya sekitar 60% yang benar-benar menggunakan asuransi kesehatan. Ada beberapa alasan untuk pemanfaatan yang rendah ini: Banyak rakyat miskin Indonesia hidup jauh dari Puskesmas atau RS dan tidak mampu untuk ke sana. Banyak yang tidak percaya pengobatan modern dan lebih memilih obat tradisional dan alternatif. Banyak yang tidak menyadari layanan yang berhak untuk mereka terima. 97

Rakyat miskin cenderung tidak mempunyai akses untuk menggunakan prosedur pengobatan yang mahal. Jenis perawatan rakyat miskin berbeda dengan orang kaya. Sebagai contoh, rakyat miskin lebih membutuhkan untuk perawatan penyakit menular, yang lebih murah jika dibandingkan dengan penyakit akibat gaya hidup modern seperti kanker dan penyakit jantung. Seiring waktu, Departemen Kesehatan membangun lebih banyak klinik, rumah sakit dan fasilitas lain didaerah terpencil, program tersebut semakin luas dan warga menjadi lebih sadar tentang hak mereka terhadap program tersebut, banyak keistimewaan untuk tetap menjaga biaya yang rendah bagi rakyat miskin, selain untuk dua kelompok lainnya, akan hilang, yang secara signifikan akan mengakibatkan biaya yang lebih tinggi. Satu lagi alasan biaya yang relatif rendah pada program saat ini ini karena pembangunan fasilitas baru tersebut dibiayai oleh Depkes dengan menggunakan anggaran negara (APBN). Menurut Askes, dana tersebut tidak sering seluruhnya masuk sebagai biaya pembangunan. Dana tersebut cukup untuk menutupi biaya operasional, tetapi dalam banyak kasus tidak cukup untuk membiayai amortisasi pembangunan gedung dan pembelian atau peningkatan peralatan. Ini meninggalkan beban perbaikan atau penggantian fasilitas yang sudah ada dan pembelian peralatan baru menggunakan anggaran negara, dan ini merupakan subsidi pemerintah terhadap sistem jaminan kesehatan. Sebagai langkah akselerasi konstruksi fasilitas, Pemerintah mungkin memerlukan biaya untuk meningkatkan amortisasi minimal untuk membiayai pembangunan geddung baru dan pembelian peralatan. Peningkatan kebutuhan dasar dan tambahan untuk perawatan medis, foto sinar-x dan laboratorium tes, peralatan medis dan teknologi baru juga kemungkinan akan mengakibatkan pembiayaan medis tersebut lebih cepat. Meniadakan beberapa peningkatan tersebut akan mengubah badan hukum BPJS jaminan kesehatan dan meningkatkan jumlah anggota. Setelah struktur badan hukum berubah, BPJS jaminan kesehatan tidak perlu lagi membayar pajak kepada pemerintah. Hal ini akan mengurangi biaya keseluruhan, yang mengarah kepada pengurangan premi. Ketika program tersebut tumbuh semakin besar, skala ekonomi juga akan mengakibatkan penurunan unit biaya, lebih stabil dan pola klaim yang dapat diperkirakan. Hal ini akan mengurangi tingkat kemungkinan atau klaim cadangan fluktuasi. Hal tersebut juga akan mengambil waktu bagi sistem asuransi kesehatan untuk mencakup seluruh rakyat Indonesia. Sebelum program Askes bagi masyarakat miskin, sebagian besar rumah sakit dan klinik kesehatan yang beroperasi di bawah kapasitas. Tempat tidur rumah sakit hanya sekitar 50% lengkap dan klinik publik yang buka hanya sekitar dua jam per hari. Saat ini program jaminan kesehatan bagi masyarakat miskin telah diterapkan, daya tampung rumah sakit semakin mendekati kapasitas penuh dan klinik semakin buka lebih lama tiap harinya. Saat program berkembang semakin besar, kemungkinan akan melebihi sarana perawatan kesehatan yang sekarang ada dan akan menciptakan perminntaan yang tinggi untuk sarana dan doktor, khususnya di daerah terpencil. Perluasan cakupan kesehatan tersebut harus disinkronkan dengan kemampuan pemerintah dan swasta untuk menyediakan fasilitas yang dibutuhkan. Tujuan Pemerintah untuk mancakup semua rakyat Indonesia adalah tahun 2015, namun pejabat Askes percaya mungkin memakan waktu hingga 2025 sebelum sistem tersebut dapat mencakup seluruh penduduk. Untuk keperluan proyeksi, kami memperkirakan PPPB tiap tahun dan dikali dengan nilai asumsi cakupan anggota (termasuk para tanggungannya). Kami membuat asumsi berikut ini ketika mempersiapkan perhitungan: 98

•

Persentase populasi yang dicakupi akan meningkat sekitar 50% pada tahun 2007 menjadi 100% pada tahun 2020. Peningkatan dalam persentase cakupan akan linear. Persentase dari populasi yang dicakupi bervariasi dengan asumsi jumlah rakyat miskin karena kami memperkirakan semua masyarakat miskin tercakup dari mulai saat sistem jaminan kesehatan SJSN dimulai.

•

Biaya sebenarnya program asuransi untuk pegawai negeri pada tahun 2006 adalah sama dengan BPPB, disesuaikan dengan penggunaan dari layanan dasar perawatan dokter dan disesuaikan secara signifikan biaya dari pegawai negeri sendiri untuk layanan tambahan dokter dan rumah sakit . Hasil akhir adalah PPPB Rp.31.397 per orang per bulan. Hal ini dihitung dengan membagi jumlah klaim untuk layanan tambahan oleh dokter dan rumah sakit dengan 0,6 untuk menyesuaikan 40% pengeluaran dari pegawai negeri. Kemudian kami memutuskan untuk menyesuaikan klaim untuk perawatan dokter dasar dengan asumsi biaya tersebut 23% dari total klaim (persentase yang sama dengan asuransi komersial). Akhirnya, kami yang menggunakan klaim yang disesuaikan untuk menghitung revisi BPPB dan dibagi dengan rasio kerugian sekarang untuk mendapatkan perbaikan jumlah PPPB. Penyesuaian ini akan ditampilkan dalam tabel di bawah.

(1) Biaya Klaim untuk Pegawai Negeri Tahun 2006 (jutaan Rp) (a) Layanan Kesehatan Dasar (b) Layanan Kesehatan tambahan dan rumah sakit (c) Total

192.431 1.812.996 2.005.427

(2) Penyesuaian uang yang dikeluarkan sendiri (Jutaan Rp) (a) Layanan Kesehatan Dasar (b) Layanan Kesehatan tambahan dan rumah sakit: (1)(a) / 0.6 (c) Total direvisi

192.431 3.021.660 3.214.091

(3) Penyesuaian pengeluaran perawatan dasar (jutaan Rp) (a) Layanan kesehatan dasar: (2)(b)* 0.23 / 0.77 (b) Layanan Kesehatan tambahan dan rumah sakit (c) Total akhir

902.574 3.021.660 3.924.234

(4) Perhitungan revisi PPPB dan BPPB (a) Keanggotaan (b) CMPM: (3)(c) / (4)(a) / 12 (c) Rasio kerugian tahun 2006 (d) BPPB: (4)(b) / (4)(c)

•

14.274.776 22.909 73% 31.397

Biaya pokok cakupan untuk rakyat miskin akan setara dengan 90% dari biaya untuk pegawai negeri. Pada tahun 2006, PPPB untuk rakyat miskin hanya 28,3% dari PPPB untuk asuransi komersial. Persentase ini akan meningkat secara linier menjadi 90% pada tahun 2020.

99

•

Rasio kerugian untuk jaminan kesehatan secara bertahap akan meningkat dari rata-rata 86% pada tahun 2006 menjadi 90% pada tahun 2020. Hal ini disebabkan oleh perubahan dalam struktur badan hukum BPJS dan ekonomi skala.

•

Biaya perawatan medis akan meningkat tiap tahunnya 1% lebih besar dibanding peningkatan PDB. Hal ini akan memperlambat peningkatan biaya perawatan medis sebagai persentase dari PDB dan dimaksudkan untuk menyesuaikan perubahan dalam perawatan medis dan teknologi serta pembangunan fasilitas baru dan pembelian untuk perawatan.

Berdasarkan asumsi tersebut, total biaya dari jaminan kesehatan dalam persentase dari PDB muncul dalam tabel di bawah ini. Untuk tujuan tabel ini, kami diasumsikan 35 juta pekerja miskin dan tanggungannya tercakup pada program jaminan kesehatan saat program tersebut dimulai. Biaya pada tahun 2010 sedikit berbeda tergantung pada jumlah awal rakyat miskin karena kami mengasumsikan semua rakyat miskin pada sektor informal yang tercakup mulai dari tanggal program kesehatan SJSN dimulai. Tahun 2020, semua pekerja yang dianggap akan dicakupi sehingga biaya dalam persen dari PDB tidak berbeda dengan asumsi jumlah rakyat miskin setelah tanggal tersebut.

Tahun 2010 2020 2030 2050 2070 Rata-rata

Biaya dalam % dari PDB 1.6% 2.2% 2.6% 3.5% 4.4% 3.3%

Biaya pada awal tahun adalah rendah karena seluruh penduduk yang tidak tercakup dan pemanfaatan yang rendah karena kurangnya fasilitas yang memadai dan penyedia layanan di banyak daerah di negeri ini. Namun demikian, kami telah diasumsikan tahun 2020, seluruh penduduk tercakupi dan tersedia fasilitas yang memadai untuk memenuhi permintaan. Biaya program jaminan kesehatan rata-rata 3,3% di atas periode 75 tahun, namun biaya tersebut lebih rendah 3,3% sampai 2044. Dengan standar internasional, hal ini biasa bagi negara-negara berkembang yang biasanya menghabiskan 3-4% dari PDB untuk jaminan kesehatan. Untuk negara-negara kaya pengeluaran kesehatan biasanya antara 8 dan 10%. Namun, ini juga berarti akan ada (dan harus ada) peran untuk asuransi kesehatan swasta seiring berlakunya program jaminan kesehatan SJSN. Misalnya mereka yang ingin tambahan cakupan untuk layanan yang tidak tercakup, cakupan melebihi batas maksimum dalam program SJSN, atau yang ingin mendapat tempat tidur kelas satu di rumah sakit atau lebih fleksibel dalam memilih penyedia layanan, dapat membeli cakupan tambahan kesehatan dari perusahaan asuransi swasta. Perlu diketahui bahwa pengaturan ini sangat berbeda dengan program jaminan kesehatan Jamsostek saat ini di mana perusahaan mempunyai hak untuk memilih atau keluar dari program kesehatan dalam hal untuk menyediakan pekerjanya dengan cakupan yang setara atau yang lebih baik melalui perusahaan asuransi swasta. Ketika sebuah opsi memilih diberikan, pengusaha besar dan orang-orang yang mempekerjakan pekerja yang baik dalam kesehatan umumnya memilih untuk keluar dari program ini. Program-program seperti ini meninggalkan Jamsostek dengan pengusaha kecil, dan pekerja yang memiliki kesehatan lebih buruk daripada rata-rata, upah penghasilan minimum, pekerja di industri 100

bahan berbahaya, dan lain-lain. Hal ini pasti akan mengakibatkan kenaikan biaya rutin dan penurunan jumlah anggota yang tercakup dalam program sampai akhirnya kolaps. Ini merupakan pengaturan yang jelek dan harus dilarang di bawah program jaminan kesehatan SJSN. Untuk mendapatkan skala ekonomis dan penyebaran risiko pada kelompok besar sesegera mungkin, adalah sangat penting untuk semua orang untuk berpartisipasi dalam program asuransi dasar SJSN. Jika proyeksi premi yang lebih tinggi dari yang diharapkan, manfaat tersebut dapat dikembalikan skalanya dari yang rencana awal agar premi dapat terjangkau. Mereka yang ingin tambahan cakupan dapat memilih untuk membeli dari perusahaan asuransi swasta. Pendekatan dasar dan tambahan tidak akan menyebabkan masalah keuangan yang terkait dengan pendekatan pilihan keluar.

6.3 BIAYA UNTUK MASYARAKAT MISKIN Biaya program jaminan kesehatan bagi rakyat miskin merupakan yang tertinggi bagi pemerintah diantara lima program asuransi sosial. Asuransi kesehatan juga akan diperkenalkan sebagai program pertama dan akan mencakupi sektor informal. Pemerintah sudah memberikan pajak untuk membiayai manfaat jaminan kesehatan bagi sekitar 70 juta orang Indonesia melalui program Jamkesmas. Namun, program jaminan kesehatan SJSN akan berbeda dengan program Jamkesmas dalam beberapa hal. Hal tersebut didasarkan pada konsep asuransi sosial sementara Jamkesmas dibiayai dari pajak. Definisi rakyat miskin juga akan berbeda dari yang digunakan di bawah program Jamkesmas. Pemerintah belum memutuskan apa yang menjadi kriteria untuk memenuhi syarat guna menerima subsidi kontribusi di bawah program SJSN. Akibatnya, kami telah diperkirakan biaya kepada pemerintah berdasarkan beberapa asumsi tingkat cakupan. Tabel di bawah ini menunjukkan biaya dalam persentase dari PDB untuk beberapa jumlah pekerja miskin. Jumlah Pekerja Miskin

2010

2020

2030

2050

2070

Rata-rata

14 juta

0.10%

0.30%

0.40%

0.50%

0.60%

0.44%

35 juta

0.30%

0.70%

0.90%

1.20%

1.50%

1.06%

46 juta

0.40%

1.00%

1.20%

1.60%

2.00%

1.41%

63 juta

0.50%

1.40%

1.60%

2.10%

2.70%

1.93%

Seperti dapat dilihat, jumlah pekerja miskin dan tanggungannya memiliki dampak signifikan pada biaya. Biaya juga meningkat tajam dari waktu ke waktu. Pada awal tahun biaya dari sistem jaminan kesehatan SJSN tersebut relatif rendah karena rendahnya pemanfaatan oleh rakyat miskin. Namun, seperti pada waktu berjalan, biaya pelayanan medis peningkatan karena adanya peningkatan jumlah penyedia layanan dan fasilitas, peningkatan pengetahuan dan kesadaran tentang sistem dan peningkatan biaya medis.

7. KESIMPULAN Desain dan keputusn atas pembiayaan SJSN melibatkan isu-isu politik dan teknis yang kompleks. Untuk alasan ini, di beberapa negara proses tersebut memakan waktu hingga 10 tahun. Dalam beberapa hal, 101

perdebatan akan desain dan pembiayaan telah terjadi secara terus-menerus di Indonesia setidaknya sejak tahun 2004, namun keputusan penting secara teratur telah ditunda baik pada saat perancangan UU No 40 dan setelah. Sayangnya, Indonesia tidak mampu untuk menunda keputusan ini jika berharap untuk menerapkan program-program SJSN dalam beberapa tahun ke depan. Hingga akhir 2009, dasar hukum keputusan pada struktur, desain, tanggung jawab atas pembiayaan dan administrasi harus dilakukan dan diterjemahkan dalam undang-undang untuk diserahkan kepada DPR dan hal tersebut diperlukan adanya keputusan presiden dan menteri.

102

BAGIAN 3 PRASYARAT UNTUK MEMULAI SISTEM SJSN

103

1. PENDAHULUAN Keberhasilan suatu reformasi program jaminan sosial tergantung pada bagaimana program tersebut diterapkan. Rancangan yang terbaik sekalipun akan gagal jika pemerintah tidak melaksanakan proses bisnis, sistem administrasi, sistem informasi dan teknologi, sistem pengawasan dan penegakan hukum yang baik sebagai langkah awal implementasi sistem. BPJS yang bertanggung jawab untuk menjalankan program harus memiliki pegawai dan sistem pelatihan yang layak agar dapat melaksanakan tanggung jawabnya secara profesional. Untuk mendukung pelaksanaan reformasi program jaminan sosial ataupun menjalankan program jaminan sosial yang baru, banyak negara yang tidak memperkirakan lamanya waktu yang diperlukan untuk mempersiapkan infrastruktur. Pada akhir tahun 1990-an, beberapa negara berusaha untuk mempercepat implementasi program jaminan sosial tanpa mempersiapkan infrastruktur sehingga hasil yang didapat sangat mengecewakan. Tanpa persiapan infrastruktur yang matang, beberapa negara mengalami kehilangan data komputer, kesalahan dalam pengalokasian dana antar akun individu, kepemilikan nomor jaminan sosial lebih dari satu, dan tidak berjalannya undang-undang dan peraturan. Seiring berjalannya waktu, banyak negara dan lembaga donor internasional menyadari bahwa persiapan implementasi suatu program jaminan sosial memerlukan waktu 2 sampai dengan 3 tahun, bukan sekedar 6 bulan. Berdasarkan pengalaman, negara-negara yang memiliki cukup waktu untuk mempersiapkan pengimplementasian program jaminan sosial secara sistematis mendapatkan hasil yang lebih memuaskan dibanding dengan negara-negara lainnya yang tidak mempersiapkannya dengan baik. Saat ini, lebih umum untuk mencantumkan prasyarat dimulainya program jaminan sosial dalam peraturan perundang-undangan daripada menyebutkan waktu dimulainya program jaminan sosial. Tabel di bawah ini menunjukkan road map implementasi Sistem Jaminan Sosial Nasional secara umum. Tabel ini hanya menunjukkan tahapan langkah penting dan waktu pelaksanaannya. Untuk beberapa tahap, waktu pelaksanaan mungkin terlalu ambisius. Sebagai contoh, di beberapa negara proses untuk menyepakati besarnya manfaat dan kontribusi diperlukan waktu selama lima tahun atau lebih. 2009 1Q

2Q

2010 3Q

4Q

1Q

2Q

2011 3Q

4Q

1Q

2Q

3Q

4Q

Implementation Management Strategy Asset Management Strategy Role and Legal Structure of BPJS Responsibility for Key System Functions SJSN Benefits and Contributions Draft BPJS and Benefits Laws Assignment of SIN Financial and Actuarial Analysis Unit Contribution and Data Collection BPJS Capacity Building and Restructuring Supervision, Control and Enforcement Public Education Campaign

X

SJSN Program Start Date

104

Semua tahapan tersebut merupakan prasyarat untuk mulai sistem jaminan sosial dan apabila sistem tersebut dilaksanakan sebelum tahapan persiapan selesai, kemungkinan besar sistem tidak akan berjalan dengan baik yang ditandai dengan: misalokasi iuran, data peserta tidak dikelola dengan baik, investasi tidak sesuai dengan peraturan yang berlaku, dan lain-lain. Dari pengamatan selama 15 tahun terakhir, dapat disimpulkan betapa pentingnya persiapan yang matang untuk mengimplementasikan sistem jaminan sosial yang baru maupun mereformasi sistem jaminan sosial yang telah ada. Tabel di atas, walaupun telah disederhanakan, menunjukkan beberapa hal pokok yang akan dijelaskan pada bagian selanjutnya, yaitu: •

Proses pelaksanaan harus dikelola dengan baik pada tingkat politis maupun tingkat teknis. Struktur tersebut harus ditetapkan dan dipertahankan sampai setidaknya sampai satu tahun setelah pelaksanaan sistem baru.

•

Keputusan tentang pengelolaan aset dalam JHT memiliki dampak yang besar dalam penentuan struktur badan hukum dan staffing BPJS yang bertanggung jawab menjalankan JHT. Keputusan tentang model pengelolaan aset harus dilakukan pada awal proses implementasi SJSN.

•

Saat ini, peran dan tanggung jawab masing-masing BPJS belum jelas. Pembagian tanggung jawab yang jelas setiap BPJS harus diputuskan pada awal proses implementasi SJSN.

•

Pemerintah harus memutuskan pihak yang akan bertanggung jawab dalam pengawasan dan pengendalian BPJS dan pihak yang bertanggung jawab dalam penegakan peraturan tentang kewajiban pembayaran iuran dan teknis pelaksanaannya. Keputusan ini harus dilakukan di awal sehingga badan penyelenggara yang ditunjuk dapat segera membuat perencanaan. Pilihan terbaik adalah jika penarikan iuran dan penegakan aturannya dilakukan oleh badan penyelenggara yang sama.

•

Tidak satupun calon BPJS yang ada saat ini benar-benar memiliki pengalaman yang relevan dalam pengelolaan dana pensiun ataupun program JHT. Setiap BPJS perlu untuk mengevaluasi pegawai yang ada saat ini dan kebutuhan di masa mendatang serta membuat perubahan struktur organisasi untuk mengakomodasi tanggung jawab yang baru. Pelatihan ekstensif dan peningkatan kapasitas pegawai akan diperlukan.

•

Sosialisasi kepada publik yang ekstensif merupakan komponen yang penting dalam proses implementasi SJSN. Tahap ini lebih sering tidak diperhatikan atau sangat kurang pembiayaannya. Sosialisasi mungkin perlu dilakukan secara terpisah untuk masyarakat umum, media, dan Parlemen.

•

Target penerapan SJSN mulai tanggal 1 Januari 2012 adalah target yang optimistik. Apabila setiap tahap-tahap yang dijelaskan di atas tidak dilaksanakan secara serius dan menjadi prioritas, maka SJSN tidak mungkin dapat dimulai pada tanggal tersebut.

Pemerintah memerlukan bantuan dalam mempersiapkan implementasi SJSN. Bantuan tersebut, meliputi kebutuhan perangkat komputer baru, pengembangan perangkat lunak, bantuan dalam pengembangan rencana bisnis dan proses bisnis, penganggaran dan rencana kebutuhan pegawai untuk setiap fungsi utama harus dikembangkan, dan pelatihan staf sangat diperlukan. Hal ini mungkin akan memerlukan bantuan dan koordinasi antar donor internasional.

105

2. MANAJEMEN IMPLEMENTASI Salah satu aspek yang paling penting pada awal implementasi SJSN adalah efektivitas manajemen dalam proses implementasi. Pemerintah harus menyadari bahwa implementasi SJSN secara menyeluruh akan memerlukan waktu minimal 2 sampai dengan 3 tahun. Waktu tersebut diperlukan untuk merancang manfaat program dan skim iuran, mengembangkan seluruh sistem teknologi informasi dan system pendukung yang diperlukan untuk mengelola program-program SJSN, dan untuk peningkatan kapasitas dan pelatihan bagi pegawai yang bertanggung jawab terhadap aspek kunci pengelolaan SJSN. Sebagai konsekuensinya, tim yang bertanggung jawab dalam manajemen implementasi SJSN harus tetap dipertahankan untuk jangka waktu yang lama. Dalam rentang waktu 6 sampai 12 bulan awal sejak SJSN diperkenalkan, akan tetap timbul kesulitan meskipun pemerintah sudah mempersiapkan dengan baik. Proses implementasi ini harus dikelola secara aktif dari hari ke hari. Apabila hal tersebut tidak dilakukan, akan mengakibatkan tertundanya implementasi SJSN. Masalah pokok implementasi dapat dikelompokkan ke dalam dua kategori yaitu isu politik dan isu teknis. Mengingat hal tersebut, banyak negara memiliki dua kelompok kerja untuk menangani kedua isu tersebut. Tim kerja teknis diharapkan dapat lebih intensif dan fokus pada permasalahan teknis. Sedangkan tim kerja politik cenderung untuk tidak sering bertemu dan melakukan harmonisasi antar kebijakan serta mengambil keputusan strategis dalam upaya pelaksanaan SJSN. Ketua tim kerja teknis seharusnya juga menjadi anggota dari tim kerja politik, atau paling tidak akan menghadiri semua pertemuan tim kerja politik. Berdasarkan pengalaman menunjukkan bahwa upaya implementasi akan menghasilkan hasil yang kurang memuaskan kecuali adanya dukungan politik dari tingkat pemerintahan tertinggi. Dalam kasus Indonesia, dukungan dari Presiden adalah penting untuk keberhasilan implementasi SJSN. Agar implementasi SJSN berjalan dengan baik, penting untuk ditunjuk suatu lembaga dalam lingkungan pemerintah yang secara khusus diberi tanggung jawab. Tim kerja politik yang paling memungkinkan dalam manajemen implementasi SJSN adalah DJSN karena DJSN memiliki perwakilan pejabat senior dari para pemangku kepentingan serta ahli-ahli dari luar pemerintah. Berdasarkan undang-undang, DJSN bertanggung jawab dalam perumusan kebijakan dan sinkronisasi administrasi SJSN dan bertanggung jawab secara langsung kepada Presiden. Dengan demikian, DJSN memiliki posisi yang kuat untuk membuat keputusan politik penting yang diperlukan untuk melaksanakan program-program SJSN. Banyak keputusan penting yang harus segera diambil agar implementasi program SJSN dapat segera dilaksanakan. Undang-undang SJSN juga memberikan kewenangan kepada DJSN untuk membentuk Sekretariat yang dapat memberikan masukan masalah teknis kepada DJSN. Sekretariat membutuhkan pegawai dan anggaran yang memadai untuk pelaksanaan kegiatannya. Sekretariat DJSN merupakan lembaga yang memungkinkan untuk melaksanakan manajemen implementasi SJSN secara teknis. Tim implementasi teknis SJSN memerlukan perwakilan dari semua lembaga yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan sistem jaminan sosial yang baru. Perlu juga dibentuk tim implementasi pada masing-masing departemen dan lembaga-lembaga utama yang bertanggung jawab atas SJSN. Hal ini termasuk Menko Kesra, Departemen Keuangan, Departemen Kesehatan, calon BPJS, dan lain-lain. Isu penting lain yang perlu diperhatikan pemerintah adalah penegakan peraturan berkaitan dengan implementasi SJSN. SJSN adalah program jaminan sosial wajib. Semua pekerja diharapkan untuk membayar iuran. Jika pemerintah mewajibkan sebuah program, pemerintah harus menegakkan aturan tersebut. Program Jamsostek merupakan contoh nyata sebuah program wajib, tetapi pemerintah tidak melakukan upaya penegakan peraturan tersebut. Kesulitan yang dialami oleh PT Jamsostek dalam 106

mengumpulkan iuran adalah karena perusahaan tersebut tidak diberi kewenangan untuk melakukan penegakan peraturan.

3. MANFAAT SJSN DAN IURANNYA Hambatan terbesar dalam implementasi Undang-undang SJSN adalah bahwa undang-undang tersebut mengatur lima program jaminan sosial tetapi hanya sedikit membahas tentang manfaat yang akan diberikan dan iuran yang diperlukan untuk pendanaannya. Ketentuan-ketentuan tentang manfaat dan pembiayaannya merupakan bagian terbesar dalam setiap undang-undang jaminan sosial. Sehubungan dengan hal tersebut, pemerintah memiliki tugas politik yang berat untuk mendapatkan kesepakatan dari semua pihak terkait dengan tingkat manfaat SJSN dan iuran yang diperlukan untuk mendanai lima program jaminan sosial tersebut. Dua bagian awal dari White Paper ini membahas keseluruhan rancangan dan metode pendanaan dari program-program SJSN. Bagian 1 membahas strategi umum dalam perancangan dan implementasi SJSN, sedangkan Bagian 2 akan membahas secara lebih rinci setiap rancangan dan pilihan-pilihan pendanaannya. Sebagaimana ditunjukkan pada tabel waktu implementasi SJSN sebelumnya, rancangan program-program SJSN harus telah selesai dan dibuat rancangan peraturannya serta ditetapkan pada akhir 2009. Jika rancangan program dan pendanaannya tidak dapat diselesaikan pada akhir 2009, waktu pelaksanaan SJSN akan tertunda. Penentuan fungsi pengumpulan data dan iuran, pengawasan dan penegakan peraturan, administrasi JP dan JHT dapat dilaksanakan tanpa menunggu rancangan program difinalisasi. Namun, perancangan proses bisnis dan sistem teknologi informasi pendukung tidak dapat dimulai sebelum rancangan program jaminan dan pendanaannya diselesaikan.

4. FUNGSI SISTEM POKOK DAN PROSES BISNIS Agar SJSN dapat dimulai, beberapa fungsi dan proses pendukung pokok harus telah dikembangkan dan dilaksanakan. Fungsi-fungsi tersebut antara lain: •

Penerbitan nomor indentitas tunggal (Single Identity Number). Setiap orang yang menjadi anggota SJSN harus memiliki nomor indentitas tunggal. Setiap orang memiliki nomor indentitas dan tidak seorangpun yang memiliki nomor indentitas lebih dari satu.

•

Prosedur administrasi program SJSN. Fungsi harian yang harus dilakukan oleh BPJS yang bertanggung jawab untuk masing-masing program SJSN harus diidentifikasi dan proses bisnis untuk menyelesaikan tugas-tugas tersebut harus disusun.

•

Manajemen keuangan. Manajemen keuangan meliputi penentuan tarif kontribusi, persiapan model-model keuangan dan proyeksi keuangan, perhitungan cadangan, penyusunan laporan aktuaria, analisis statistik, persiapan pembuatan buletin statistik, laporan tahunan, dll.

•

Pengumpulan iuran dan data serta penegakan hukum. Iuran dan data-data keanggotaan harus dikumpulkan setiap bulan untuk semua peserta kelima program jaminan sosial. Proses ini harus dirancang dan diotomatisasi. Pemerintah juga harus menegakkan aturan pembayaran iuran jaminan sosial dan memidanakan pengusaha dan pekerja yang tidak mematuhi hukum dan peraturan yang berlaku. 107

•

Pengawasan dan pengendalian terhadap BPJS. Undang-undang SJSN mengindikasikan bahwa DJSN bertanggung jawab untuk mengawasi BPJS. Namun, DJSN adalah sebuah lembaga politis yang tidak memiliki staf untuk mengawasi dan tidak memiliki keahlian teknis aspek operasional BPJS.

•

Edukasi publik. Ketentuan, hak-hak, dan kewajiban peserta SJSN harus dikomunikasikan kepada seluruh lapisan masyarakat. Masyarakat juga harus memahami semua lembaga-lembaga yang terlibat dalam sistem SJSN dan peran masing-masing lembaga tersebut. Selain itu, edukasi kepada media secara khusus diperlukan untuk memastikan adanya pemberitaan yang akurat. Edukasi kepada Parlemen juga diperlukan untuk memastikan mereka mengerti alasan, tujuan, dan kepentingan dari berbagai program SJSN dan lembaga-lembaganya.

Pemerintah harus memutuskan lembaga mana saja yang akan bertanggung jawab untuk setiap fungsifungsi tersebut dan memastikan bahwa lembaga tersebut memiliki staf, anggaran, dan sumber daya lainnya yang dibutuhkan untuk beroperasi secara efektif.

5. ADMINISTRASI PROGRAM JAMINAN PENSIUN BPJS yang ditetapkan untuk menangani program JP akan melaksanakan program pensiun manfaat pasti secara nasional dan akan memiliki 100 juta peserta dan tentunya akan ada jutaan beneficiary (penerima) yang menerima manfaat tunjangan hari tua, cacat, dan pensiun. Fungsi-fungsi pokok dalam administrasi program pensiun meliputi: •

Memelihara riwayat tentang upah, iuran, dan masa kerja peserta Program Pensiun. Jika manfaat akan didasarkan pada upah rata-rata selama karir pekerja dan lamanya membayar iuran, riwayat tentang iuran dan masa iuran harus dipelihara. Di sebagian besar negara, database jaminan sosial merupakan database terbesar di negara tersebut.

•

Menentukan keberhakan (eligibility) atas manfaat pensiun. BPJS harus mengkaji setiap permintaan (klaim) atas manfaat program pensiun dan menentukan persyaratannya yang harus dipenuhi. Untuk manfaat JHT, persyaratan usia dan lamanya iuran harus dipenuhi. Sedangkan untuk manfaat cacat, BPJS harus menentukan apakah pekerja benar-benar cacat permanen. Untuk manfaat kematian, BPJS harus memastikan kematian peserta (pekerja), dan memastikan ahli waris yang berhak menerima manfaat.

•

Menghitung manfaat pada saat pensiun, cacat, atau kematian. BPJS bertanggung jawab untuk menghitung besarnya manfaat awal.

•

Mendata dan mengkinikan data penerima pembayaran. Daftar penerima manfaat harus diperbarui saat calon penerima manfaat baru disetujui dan saat penerima manfaat tidak lagi memenuhi syarat untuk mendapat tunjangan. Pembayaran manfaat JHT dan cacat akan berhenti pada saat kematian dan penting untuk memastikan bahwa pembayaran manfaat tersebut tidak dilakukan atas nama orang yang telah meninggal. Dengan demikian pemenuhan persyaratan untuk menerima manfaat harus terus dipantau secara berkala.

•

Membayarkan tunjangan bulanan. Pembayaran pensiun bulanan harus dilakukan kepada peserta yang memenuhi. Pembayaran idealnya dilakukan secara elektronik ke rekening bank, namun di beberapa daerah, pembayaran manfaat mungkin harus didistribusikan melalui kantorkantor BPJS, bank, kantor pos atau cara-cara lain. 108

•

Menyesuaikan besarnya manfaat sesuai indeks secara tahunan. Tunjangan pensiun biasanya disesuaikan setiap tahun berdasarkan inflasi, kenaikan upah nominal, atau dasar lainnya. Penyesuaian jumlah manfaat harus dilakukan setiap tahun demikian juga dengan pembayarannya.

PT TASPEN memiliki pengalaman dengan tugas-tugas tersebut. Namun, pengalaman PT TASPEN terbatas hanya sebagai administrator pensiun PNS. Program pensiun diperuntukkan hanya untuk jumlah pekerja tertentu yang keseluruhannya memiliki pemberi kerja yang sama, yaitu pemerintah. Besarnya manfaat didasarkan pada besarnya gaji terakhir saja, sehingga tidak perlu untuk melihat riwayat gaji sebelumnya. Pengalaman tersebut akan sangat berbeda dengan program pension dalam SJSN yang meliputi 100 juta peserta aktif dari ribuan pemberi kerja yang tersebar di seluruh Indonesia dan tentunya jutaan penerima manfaat pensiun.

6. ADMINISTRASI PROGRAM JAMINAN HARI TUA BPJS yang menangani program JHT harus menjalankan program JHT dengan skim iuran pasti secara nasional untuk semua pekerja aktif. Iuran harus dikumpulkan dan diinvestasikan, kemudian manfaat JHT harus dibayarkan pada saat memasuki masa pensiun. Tugas pokok dalam administrasi JHT meliputi: •

Proses yang efisien dalam mencatat iuran ke masing-masing rekening peserta. Setiap iuran yang diterima secepatnya harus dimasukkan ke akun individu peserta dan segera diinvestasikan.

•

Penilaian aset dan perhitungan nilai aset bersih serta perhitungan nilai unit. Nilai aset yang wajar, nilai aktiva bersih, dan nilai unit harus dihitung dan dipublikasikan secara harian.

•

Pencatatan akun individual peserta. Jumlah unit dan nilai nominal dari setiap akun peserta harus diperbarui setiap hari kerja.

•

Proses pengumpulan iuran dan pembayaran manfaat. Perhitungan iuran dan pembayaran manfaat dilakukan setiap hari kerja dan disesuaikan dengan nilai unit investasi pada hari tersebut.

•

Pengelolaan portofolio. Aset pada program JHT harus dikelola dengan baik. Baik sebagian ataupun keseluruhan aset dapat dikelola langsung oleh BPJS atau dapat menggunakan jasa Manajer Investasi. Semua investasi harus dilakukan sesuai dengan peraturan perundangundangan yang berlaku dan prinsip-prinsip manajemen portofolio JHT.

•

Berhubungan dengan kustodian. Kustodian menyimpan aset program JHT atas nama peserta program. Tugas utama dari kustodian adalah untuk mengamankan aset, melakukan transaksi investasi, dan melindungi kepentingan peserta program.

Terdapat perbedaan yang signifikan antara pengelolaan provident fund dan program JHT. Tabel di bawah ini menunjukkan perbedaan antara dua jenis program tersebut. Meskipun PT JAMSOSTEK telah berpengalaman dalam mengelola program provident fund, namun PT JAMSOSTEK tidak berpengalaman dalam mengelola program JHT sebagaimana dimaksud dalam program SJSN.

109

Tabel 3.6.1 Perbedaan Antara Pengelolaan Provident Fund dan Program JHT SJSN

Provident Fund

JHT Murni

Tingkat Hasil Investasi Ditetapkan pada Akhir Tahun oleh Manajemen. Tingkat hasil investasi yang diberikan kepada peserta ditetapkan pada akhir tahun dan tidak menggambarkan tingkat hasil investasi aktual atas aset program.

Hasil investasi aktual. Hasil investasi diberikan kepada peserta berdasarkan perubahan nilai wajar aset pada setiap hari kerja.

Tidak adanya batas biaya secara eksplisit. Pada umumnya, badan penyelenggara provident fund tidak menetapkan maksimum biaya secara eksplisit dalam pengelolaan dana sehingga hal ini dianggap tidak akan mendorong terjadinya efisiensi.

Maksimum biaya ditetapkan secara eksplisit. Besarnya biaya imbal jasa bagi badan penyelenggara ditetapkan secara tahunan dan akan memotongnya secara langsung dari setiap peserta. Biaya imbal jasa tersebut diperuntukkan untuk pelaksanaan operasional badan penyelenggara.

Pengkinian akun peserta dilakukan secara tahunan. Hal ini dikarenakan karena provident fund ditetapkan pada setiap akhir tahun.

Pengkinian akun peserta dilakukan secara harian. Akun peserta dikinikan setiap hari kerja berdasarkan tingkat hasil investasi aktual.

Pada umumnya aset dinilai dengan dasar tertentu bukan berdasarkan nilai pasar. Sebagai contoh saham dan obligasi dapat dinilai berdasar harga perolehan, obligasi dapat juga dinilai berdasar nilai amortisasi, atau saham dinilai berdasarkan rata-rata nilai pasar selama periode tertentu.

Aset dinilai berdasarkan nilai wajar. Aset dinilai secara marked-to-market setiap hari. Aset yang diperdagangkan dinilai dengan harga pasar penutupan harian. Penilaian berdasarkan harga perolehan dan nilai diamortisasi umumnya dilarang untuk digunakan sebagai dasar penilaian aset.

Pemisahan asset peserta dan badan penyelenggara secara akuntansi. Provident fund adalah suatu lembaga yang mengumpulkan iuran dari peserta dan memasukkan sebagai sebagai asset. Tidak ada pemisahan asset antara peserta dan provident fund, namun secara akuntansi kedua asset tersebut terpisah.

Pemisahan asset peserta dan badan penyelenggara secara hukum; menggunakan kustodian. Aset peserta terpisah secara hukum dengan asset badan penyelenggara. Pada umumnya asset peserta dikelola oleh custodian sehingga badan penyelenggara tidak memiliki akses terhadap asset peserta tersebut.

Manajemen aset dipengaruhi oleh Manajemen aset berdasarkan tujuan kepentingan politik. Keputusan manajemen memaksimalkan hasil investasi untuk aset yang dilakukan oleh badan kepentingan peserta. Pada umumnya, 110

Provident Fund

JHT Murni

penyelenggara sering dipengaruhi oleh pengelolaan manajemen aset dilimpahkan pertimbangan politik daripada tujuan untuk kepada manajer investasi yang ahli dalam memaksimalkan hasil investasi. investasi aset program pensiun. Tujuannya adalah untuk memilih investasi dengan memaksimalkan hasil investasi dan meminimalisir risiko.

Dari tabel tersebut, banyak keahlian yang diperlukan untuk mengelola program JHT dibandingkan untuk mengelola program provident fund. Badan penyelenggara yang ditunjuk harus memiliki keahlian dan sistem teknologi informasi yang layak untuk mengelola program JHT.

7. PENGELOLAAN KEUANGAN Program jaminan sosial memerlukan proses manajemen keuangan, statistik, aktuaria, dan risiko yang baik. Pada dasarnya program ini adalah program asuransi (kecuali program JHT, yang merupakan program pengelolaan investasi) dan kecukupan pendanaannya tergantung pada manajemen risiko yang tepat. Secara khusus diperlukan analisis aktuarial dan proyeksi keuangan yang tepat. Beberapa tugas pokok dalam manajemen keuangan meliputi: •

Mempersiapkan proyeksi jangka panjang, khususnya untuk program Jaminan Pensiun. Proyeksi keuangan jangka panjang diperlukan karena karakteristik demografi penduduk Indonesia dan lamanya rentang waktu yang dibutuhkan dalam melakukan analisis pada program Jaminan Pensiun. Dampak jangka pendek dari implementasi program Jaminan Pensiun baru ataupun program reformasi Jaminan Pensiun berbeda secara signifikan dibandingkan dampak jangka panjangnya. Untuk itu, praktek standar internasional untuk program Jaminan Pensiun adalah dengan menggunakan model yang setidaknya meliputi rentang waktu 75 tahun.

•

Menetapkan tingkat iuran. Biaya aktual program jaminan sosial adalah jumlah tunjangan yang dibayarkan. Total pembayaran hanya diketahui setelah ‘terjadi’, karena tergantung pada berbagai faktor termasuk riwayat gaji, usia pensiun, tingkat inflasi, dan tingkat kesehatan, dll. Teknik aktuarial dapat digunakan untuk memperkirakan waktu dan jumlah arus kas yang diharapkan. Dalam program jaminan sosial baru, besarnya pembayaran manfaat akan meningkat dengan cepat dari waktu ke waktu. Untuk program Jaminan Pensiun, jumlah pensiunan dan jumlah tunjangan rata-rata meningkat dari waktu ke waktu. Untuk program Jaminan Kesehatan, utilisasi dan biaya rata-rata cenderung meningkat setelah jaminan sosial kesehatan diperkenalkan. Pemerintah harus memutuskan bagaimana cara untuk mendanai biaya tersebut. Undang-undang SJSN menyatakan bahwa untuk sektor formal, besarnya iuran adalah persentase tertentu dari gaji sedangkan untuk sektor informal besarnya iuran adalah dalam nominal tertentu. Untuk program Jaminan Pensiun, salah satu keputusan yang harus dibuat pemerintah adalah apakah akan membiayai program tersebut dengan pay-as-you-go atau dengan prefund. Masalah ini telah dibahas secara rinci dalam bagian White Paper sebelumnya.

111

•

Menghitung cadangan aktuaria. Semua program jaminan sosial memerlukan perhitungan cadangan aktuaria. Dalam program Jaminan Pensiun, cadangan meliputi kewajiban pembayaran manfaat kepada peserta yang telah pensiun dan cadangan untuk manfaat pensiun bagi pekerja aktif. Dalam asuransi kesehatan atau asuransi jiwa, cadangan harus dibentuk untuk utang klaim yang belum dibayar, klaim dalam proses, klaim yang telah terjadi tetapi belum dilaporkan, dan premi yang belum merupakan pendapatan. Untuk perusahaan asuransi swasta, jenis cadangan dan metode perhitungannya diatur oleh Biro Perasuransian, Bapepam-LK. Pembentukan cadangan dalam program jaminan sosial juga harus diatur.

•

Mengumpulkan dan analisis data statistik. Bagian penting dari pelaksanaan program jaminan sosial adalah mengumpulkan dan menganalisis data statistik. Hal ini merupakan bagian penting dari proses penetapan iuran dan juga untuk mengkinikan serta meningkatkan ketepatan proyeksi jangka panjang dan membuat rekomendasi untuk perubahan dan perbaikan sistem. Saat ini, banyak data statistik yang dibutuhkan untuk program SJSN tidak tersedia. Pemerintah perlu untuk mengidentifikasi variabel utama yang dapat mempengaruhi kesehatan keuangan SJSN secara keseluruhan.

•

Mempersiapkan laporan aktuaria tahunan. Laporan aktuaria sistem jaminan sosial harus disusun setiap tahun. Apabila terdapat perubahan manfaat dalam SJSN ataupun perubahan tingkat iuran, atau perubahan metode pendanaan, maka harus disiapkan laporan khusus. Tujuan utama dari laporan ini adalah untuk:
Menyediakan perkiraan arus kas;
Mengukur kekurangan pendanaan dalam SJSN;
Mengevaluasi stabilitas jangka panjang SJSN secara aktuaria;
Memberikan opini aktuaria atas status keuangan SJSN;
Memberikan usulan perubahan yang harus dilakukan untuk menjaga kesinambungan keuangan program Jaminan Pensiun.

•

Penyusunan laporan keuangan. Laporan keuangan harus disusun sesuai dengan standar akuntansi dan aktuaria yang berlaku di Indonesia maupun yang berlaku secara internasional. Standar kode akun secara khusus dibutuhkan untuk program jaminan sosial dan harus diatur dalam peraturan perundang-undangan. Kode akun tersebut akan berbeda antar program jaminan sosial. Sesuai dengan undang-undang, SJSN dilaksanakan dengan sistem wali amanah (trust) sehingga aset peserta secara hukum dipisahkan dari aset BPJS.

Masalah utama bagi pemerintah adalah untuk menentukan lembaga mana yang akan melakukan fungsifungsi penting tersebut. Berbagai model diterapkan secara internasional, antara lain: •

Kantor Aktuaria yang independen terhadap Kementerian maupun program jaminan sosial. Kantor aktuaria tersebut memberikan laporan kepada DPR, Presiden, atau Perdana Menteri. Model ini digunakan di Inggris.

•

Kantor Aktuaria pada Kementerian tertentu dan melayani semua program jaminan sosial.

•

Kantor Aktuaria pada BPJS dan hanya melayani lembaga tersebut. Model ini digunakan di Amerika Serikat dan banyak negara lainnya yang hanya memiliki satu BPJS.

•

Kantor Aktuaria terdapat pada salah satu BPJS tetapi melayani semua BPJS. Model ini cenderung tidak berfungsi dengan baik, karena kantor aktuaria lebih mengutamakan pelayanan kepada 112

BPJS tempat bernaung sebelum melayani BPJS lainnya. BPJS lain juga khawatir terhadap kemanan data dan informasi yang dapat diakses oleh kantor aktuaria. •

Tidak ada sentralisasi Kantor Aktuaria. Setiap BPJS memiliki staf aktuaria dan mempersiapkan sendiri analisis dan laporan.

Untuk negara berkembang dengan berbagai model jaminan jaminan sosial dan profesi aktuaria yang terbatas, salah satu dari dua pilihan pertama tampaknya paling sesuai. Pelayanan keuangan, statistik, dan aktuaria kepada semua BPJS harus terpusat pada satu kantor pelayanan. Untuk Indonesia, kantor ini dapat berada di Sekretariat DJSN, Badan Kebijakan Fiskal, atau Bapepam-LK di Departemen Keuangan.

8. PENGELOLAAN ASET UNTUK PROGRAM JAMINAN HARI TUA Untuk menyukseskan program JHT yang menggunakan sistem iuran pasti, iuran yang dikumpulkan harus diinvestasikan untuk mencapai tingkat hasil investasi maksimum. Mengingat besarnya manfaat JHT tergantung pada saldo akhir akun masing-masing peserta, maka: •

Investasi seharusnya tidak terlalu konservatif yang menyebabkan tingkat hasil investasi akan terlalu rendah;

•

Investasi juga tidak boleh terlalu agresif atau spekulatif dengan risiko kerugian yang besar;

•

Investasi harus pada sekuritas yang aktif diperjualbelikan dan dengan cepat dapat dibeli atau dijual seiring perubahan kondisi pasar;

•

Investasi harus diversifikasi dengan baik untuk menghindari risiko kerugian besar;

•

Manajemen investasi dan biaya administrasi harus dikendalikan. Penurunan tingkat hasil investasi yang kecil, ketika dihitung dengan bunga majemuk selama bertahun-tahun, dapat mengurangi saldo akhir akun peserta secara signifikan;

•

Prosedur tatakelola yang tepat harus diterapkan untuk menjamin transparansi, akuntabilitas, dan keterbukaan sistem Jaminan Pensiun secara keseluruhan dan khususnya dalam manajemen investasi.

Undang-undang SJSN tidak secara eksplisit mengatur model pengelolaan aset yang harus digunakan. Manajemen aset program Jaminan Pensiun merupakan kegiatan khusus yang memerlukan keahlian yang sangat berbeda dari manajemen aset program JHT. Tren di seluruh dunia adalah memisahkan pengelolaan Jaminan Pensiun dengan manajemen aset Jaminan Pensiun dengan menggunakan jasa ahli manajemen aset program pensiun untuk mengelola aset program pensiun atas nama peserta program. Alasan umum suatu negara untuk mengelola aset program JHT adalah: •

Pengelola swasta memiliki biaya iklan dan pemasaran yang tinggi. Apabila negara melakukan hal ini, biaya tersebut dapat dihindari;

•

Manajer investasi swasta berperan dalam menghasilkan keuntungan dan menetapkan imbal jasa termasuk juga margin keuntungan. Margin keuntungan ini dapat dihindari jika negara yang mengelola aset;

•

Aset dana pensiun wajib sangat identik di banyak negara, sehingga tidak ada persaingan antar pengelola. Akan lebih sederhana jika hal ini dilakukan oleh Negara; 113

•

Jika dana dikelola oleh negara, lembaga pengawas terpisah tidak diperlukan dan proses pengawasan lebih sederhana dibandingkan jika ada banyak pengelola dana;

•

Tidak perlu untuk mengembangkan sebuah proses perijinan bagi manajer investasi, pencabutan ijin, pemberian sanksi, dll.

Di sisi lain, ada banyak alasan untuk menolak pengelolaan aset oleh negara dan lebih memilih pihak swasta untuk pengelolaan aset dana pensiun. •

Negara sebagai pengelola tunggal dana pensiun merupakan bentuk monopoli. Tidak ada insentif untuk mengelola dana pensiun secara efisien atau memaksimalkan hasil investasi;

•

Pemerintah akan menginvestasikan sesuai dengan kepentingan pemerintah, meminjamkan uang uang untuk dirinya sendiri di bawah harga pasar, investasi yang terkait dengan pertimbangan politik dan disesuaikan dengan kepentingan partai yang sedang memerintah;

•

Portofolio investasi biasanya berupa investasi yang sangat konservatif sehingga sulit untuk mencapai tingkat hasil investasi yang tinggi;

•

Pemilihan investasi lebih didasarkan pada alasan politik daripada prinsip manajemen aset yang diakui internasional;

•

Prosedur tatakelola biasanya tidak memadai dan tidak ada peraturan yang efektif atau pengawasan atas dana yang dikelola negara;

•

Jika pengelolaan dana tidak berjalan dengan baik, Negara tidak dapat dipersalahkan atas kegagalan tersebut. Peserta tidak mungkin melakukan komplain atas buruknya kinerja pemerintah dalam mengelola dana;

•

Birokrasi pemerintah tidak fokus pada pelayanan prima kepada pelanggan;

•

Dana yang dikelola negara cenderung memberikan hasil investasi berdasarkan perhitungannya sendiri dan tidak berdasarkan pada tingkat hasil investasi aset yang sesungguhnya.

Semua alasan tersebut berlaku juga pengelolaan asset JHT di Indonesia, sehingga Indonesia harus mempertimbangkan pihak swasta atau kemitraan swasta dan pemerintah untuk menjamin dana program JHT agar dikelola secara profesional dan sesuai dengan praktik terbaik secara internasional. Beberapa contoh model dari berbagai negara tercantum di bawah ini: •

Di Thailand, dana pensiun pemerintah (GPF), staf pengelola lembaga dana pensiun bertanggung jawab atas manajemen aset. Pengelolaan dana pensiun boleh menggunakan jasa manajemen aset swasta.

•

Di Malaysia dan Singapura, pengelola provident fund pemerintah pusat bertanggung jawab untuk mengelola aset program pensiun. Di kedua negara tersebut, hanya sebagian kecil aset yang dapat dialokasikan untuk dikelola oleh manajer investasi swasta.

•

Di India, dengan sistem pensiun baru untuk pegawai pemerintah, pemerintah akan melakukan tender internasional untuk menentukan sejumlah manajer investasi swasta yang diberi izin mengelola dana program pensiun. Setiap manajer investasi yang terpilih diminta untuk membentuk tiga jenis dana investasi dengan tujuan investasi dan tingkat risiko yang berbedabeda. Pegawai pemerintah dapat memilih perusahaan dan jenis dana investasi yang tersedia untuk mengelola pensiunnya. 114

•

Di Amerika Serikat, Thrift Savings (TSP), program untuk pegawai pemerintah, sebuah Dewan Perencana Thrift Savings dibentuk terpisah dan bertanggung jawab untuk mengelola program. Fungsi manajemen aset dilimpahkan kepada pihak swasta melalui tender internasional. Manajer investasi yang terpilih membentuk 6 dana indeks yang berbeda-beda dengan tujuan investasi yang berbeda-beda pula. Peserta dapat mengalokasikan iuran pensiunnya pada ke-6 dana indeks tersebut.

•

Di Swedia, pekerja membuat portofolio investasi mereka masing-masing dengan mengalokasikan iuran pada reksadana terbuka (mutual fund). Terdapat ratusan pilihan reksadana dengan tujuan investasi yang berbeda-beda.

•

Di Kosovo, terdapat satu dana pensiun wajib yang secara dikelola oleh Kosovo Pensiun Trust (KPT). KPT menetapkan kebijakan investasi, namun manajer investasi swasta yang dipilih melalui proses tender ditunjuk untuk mengelola sebagian dari portofolio dana pensiun.

•

Di Bolivia dan Macedonia, pemerintah melakukan tender internasional untuk memilih dua manajer investasi. Dua tahapan proses tender digunakan. Pada tahapan pertama, dipilih manajer investasi yang memiliki izin, rencana bisnis, dan kekuatan keuangan. Tahapan kedua, dipilih manajer investasi yang telah memenuhi tahapan pertama yang memiliki biaya terendah.

•

Di banyak negara Eropa Timur dan Amerika Latin, aset dikelola oleh dana pensiun swasta yang memiliki izin. Pemerintah memberikan izin pengelolaan aset dana pensiun kepada perusahaan dana pensiun yang memenuhi kriteria-kriteria yang ditetapkan. Perusahaan dana pensiun membuat kebijakan dan membuat portofolio investasi dengan panduan yang ada pada undangundang pensiun. Pekerja memilih dana pensiun sesuai dengan keinginannya.

Semua contoh tersebut menunjukkan bahwa praktik pengelolaan dana pensiun berkisar antara skema terprivatisasi sepenuhnya hingga skema yang dijalankan oleh pemerintah sepenuhnya. Di antara skema tersebut ada skema kemitraan pemerintah-swasta dengan pembagian fungsi-fungsi antara pemerintah dan sektor swasta. Indonesia harus mempertimbangkan model kemitraan pemerintah-swasta, dengan mendelegasikan fungsi manajemen aset untuk program JHT pada sektor swasta. DJSN akan bertanggung jawab atas kebijakan investasi dan BPJS akan bertanggung jawab untuk mengawasi kinerja dari pengelola dana swasta daripada mengelola aset itu sendiri. Hal ini akan memberikan pemisahan yang jelas atas pengelolaan dan tanggung jawab pengawasan yang belum ada pada program JHT yang berjalan saat ini serta dapat meningkatkan tingkat hasil investasi melalui manajer investasi yang profesional.

9. PENGUMPULAN IURAN DAN DATA Indonesia harus memutuskan lembaga mana yang akan bertanggung jawab untuk pengumpulan iuran dan data, serta melaksanakan fungsi penegakan hukum. Karena sistem jaminan sosial Indonesia akan menggunakan beberapa badan penyelenggara, maka tidak masuk akal bila setiap administrator mengumpulkan iuran dan data masing-masing secara terpisah. Hal ini akan menjadi tidak efisien karena setiap badan penyelenggara memerlukan staf dan sistem teknologi investasi untuk pengumpulan iuran dan data, serta penegakan hukum. Hal ini juga akan memberatkan pemberi kerja karena pemberi kerja harus menyiapkan dan menyampaikan laporan kepada empat badan penyelenggara berbeda setiap bulannya dibanding hanya sekali mengirimkan semua informasi yang diperlukan. 115

Beberapa opsi yang tersedia dalam pemilihan badan penyelenggara yang akan bertanggung jawab untuk pengumpulan iuran dan data, verifikasi, dan rekonsiliasi. Pilihan yang paling umum antara lain: •

Salah satu BPJS mengumpulkan iuran untuk semua program. BPJS tersebut menerima data dan iuran untuk semua program SJSN dan kemudian membaginya kepada setiap BPJS pengelola program SJSN disertai dengan informasi yang cukup.

•

Sebuah lembaga khusus dapat dibentuk untuk tujuan ini. Model ini dijalankan di Kroasia. Kroasia membentuk sebuah badan baru yang mengumpulkan dan mendistribusikan data dan iuran. Badan ini juga mempunyai tanggung jawab untuk pendaftaran dan pencatatan akun individu untuk program JHT.

•

Otoritas pajak bertindak sebagai pengumpul iuran yang merupakan model yang lebih disukai oleh IMF. Apabila otoritas pajak diberikan kewenangan untuk mengumpulkan iuran, maka kewenangan tersebut harus dijalankan sebanding dengan tugasnya sebagai pengumpul pajak. Otoritas pajak juga harus fokus pada upaya mengumpulkan iuran dari semua pemberi kerja dan pekerja dan bukan hanya terfokus pada pemberi kerja dan pekerja yang memiliki kewajiban pembayaran iuran paling banyak.

Lima langkah penting dalam efektivitas proses pengumpulan iuran dan data untuk program jaminan sosial, yaitu: •

Pendaftaran semua pemberi kerja dan pekerja. Semua pemberi kerja yang berkewajiban untuk membayar iuran serta pekerjanya harus diidentifikasi dan didaftar. Perubahan harus dilakukan bila ada pemberi kerja yang keluar dari bisnis, munculnya perusahaan baru, perubahan dalam pekerjaan, dan lain-lain. Wiraswasta juga harus didaftar.

•

Pengumpulan iuran. Pengumpulan iuran merupakan suatu proses mengumpulkan dan mencatat iuran dari seluruh pemberi kerja dan pekerja oleh BPJS yang bertanggung jawab. Di beberapa negara, data dan iuran harus diserahkan bersamaaan kepada BPJS yang sama. Sedangkan di negara lain, data dan iuran dikumpulkan secara terpisah kepada BPJS yang berbeda sehingga diperlukan proses rekonsiliasi.

•

Pengumpulan data. Data memuat informasi tentang masing-masing individu pekerja sebagai pembayar kontribusi. Data harus memuat identitas unik setiap pekerja (SIN, misalnya) dan menampilkan informasi mengenai gaji atau pendapatan dan iuran untuk setiap program SJSN. Lembaga yang mengumpulkan data tidak harus sama dengan lembaga yang mengumpulkan iuran, namun proses ini akan lebih sederhana jika hanya ada 1(satu) lembaga yang bertanggung jawab untuk keduanya. Sebagai contoh, otoritas pajak dapat mengumpulkan iuran sementara BPJS bertugas mengumpulkan data.

•

Melakukan rekonsiliasi iuran dan data peserta. Rekonsiliasi iuran dan data peserta disebut sebagai fungsi pengendalian. Suatu lembaga harus menentukan akurasi dan kelengkapan data, dan kesesuaian iuran yang dibayar dengan data yang dikumpulkan. Jika ditemukan adanya ketidaksesuaian, lembaga tersebut harus menghubungi pemberi kerja untuk menyelesaikan permasalahannya.

•

Penegakan aturan. Jika pemerintah yakin bahwa ada pemberi kerja yang mengelak, atau tidak membayar jumlah yang tepat untuk setiap pekerja, dan tidak dapat dicapai kesepakatan, maka pemerintah harus mengambil tindakan untuk menarik iuran yang terhutang. Tindakan yang dilakukan pemerintah dapat berupa denda untuk keterlambatan pembayaran, penyitaan, atau likuidasi aset perusahaan untuk menyelesaikan kewajiban. 116

Langkah-langkah yang dijelaskan di atas sangat berbeda dari situasi saat ini di banyak negara, pengumpulan iuran untuk program jaminan sosial dianggap sebagai sebuah proses pasif dan lembaga yang bertanggung jawab hanya memproses iuran yang diterima tanpa memperdulikan akurasi perhitungan dan ketepatan waktu pembayaran iurannya. Cara ini mungkin wajar untuk program tabungan sukarela. Namun, untuk program jaminan sosial yang diwajibkan pemerintah, lembaga pengumpul iuran memiliki tanggung jawab yang jauh lebih besar. Tujuan dari proses pengumpulan iuran adalah pengumpulan secara tepat waktu dan efisien untuk mengumpulkan iuran dari setiap pemberi kerja dan pekerja yang wajib menjadi peserta program, mengumpulkan, menyimpan, serta menjamin akurasi dan keamanan data individu peserta. Hal ini memerlukan perubahan mentalitas dan pendekatan dalam proses pengumpulan iuran: •

Lembaga pengumpul iuran harus berpikir dan bertindak sebagai penagih hutang dibanding teller bank. Mereka harus secara proaktif mengumpulkan iuran daripada hanya menerima apa yang datang.

•

Jumlah iuran dan data peserta harus saling terkait. Setiap bulan, iuran yang dibayar harus sesuai dengan data peserta yang diserahkan. Data yang diserahkan harus konsisten dari bulan ke bulan dan harus sesuai dengan data yang diajukan kepada pemerintah untuk keperluan lain, seperti pembayaran pajak.

•

Data harus dikirimkan secara elektronik menggunakan perangkat lunak standar yang dikembangkan dan didistribusikan secara gratis oleh lembaga pengumpul iuran. Perangkat lunak harus dirancang untuk dapat melakukan validasi data dan mencegah input data yang tidak benar atau tidak konsisten.

•

Lembaga pengumpul iuran harus memiliki prosedur pengendalian akuntansi yang memadai. Pendapatan iuran harus dimasukkan ke dalam rekening bank yang khusus untuk masing-masing program SJSN dan harus terpisah dengan pendapatan lainnya

•

Tanggung jawab untuk penegakan aturan harus diatur secara jelas dalam undang-undang dan dalam perjanjian tertulis antar berbagai instansi pemerintah.

Untuk membuat proses ini berjalan lancar, sistem harus sepenuhnya berjalan secara otomatis dan elektronik. Untuk itu, diperlukan pengembangan sistem teknologi informasi dan standarisasi cara pelaporan data untuk pengumpulan iuran. Saat ini, PT JAMSOSTEK bertanggung jawab atas pengumpulan iuran dan data peserta beserta rekonsiliasinya. Namun, PT JAMSOSTEK tidak memiliki kewenangan untuk mengambil tindakan hukum. Kewenangan tersebut ada pada Departemen Tenaga Kerja dan hal itu tidak dilakukan secara efektif. Akibatnya, sekitar 75% dari semua pemberi kerja sektor formal mengelak dari tanggung jawab mereka untuk mendaftarkan dan membayarkan iuran kepada PT JAMSOSTEK tanpa ada sanksi.

10. PENEGAKAN ATURAN DALAM PENGUMPULAN IURAN Pemerintah seharusnya tidak membuat SJSN sebagai suatu hal yang wajib kecuali pemerintah juga bersedia untuk menegakkan peraturan perundang-undangannya. Sistem "wajib" pada PT JAMSOSTEK saat ini tidak diikuti oleh 75% perusahaan yang seharusnya wajib menjadi peserta dan bahkan perusahaan yang telah membayar iurannya pun diindikasikan tidak membayar kontribusi dalam jumlah yang benar. Jika sistem bersifat wajib, maka pemerintah harus secara proaktif mengumpulkan iuran dari 117

semua orang dan pembayarannya harus dilakukan tepat waktu. Keterlambatan pembayaran, terutama pada program Jaminan Hari Tua, mengakibatkan hilangnya pendapatan investasi dan menurunkan manfaat pensiun. Oleh karena itu, pemerintah harus menetapkan lembaga yang akan bertanggung jawab untuk penegakan peraturan perundang-undangannya. Lembaga tersebut memerlukan metode atau alat yang terotomasi untuk mengidentifikasi pemberi kerja dan pekerja yang mengalami gagal bayar dan memerlukan serangkaian langkah-langkah sistematis untuk mengumpulkan iuran yang terutang. Dalam hal terjadi ketidaktaatan, pemerintah perlu memiliki otoritas dan kemauan untuk menjatuhkan sanksi administratif, denda, dan dalam beberapa kasus yang ekstrim, untuk menyita dan melikuidasi aset. Pemerintah harus memiliki posisi yang benar terkait posisinya sebagai kreditor dalam rangka menarik iuran yang terutang bila terjadi kepailitan. Sistem yang mampu melacak perusahaan yang mengalami memburuknya kondisi keuangan dan mampu mengambil tindakan proaktif dalam mengumpulkan iuran sebelum perusahaan benar-benar bangkrut harus tersedia. Di banyak negara, tanggung jawab untuk pengumpulan data dan iuran serta untuk penegakan peraturan perundang-undangan terletak pada banyak lembaga. Hal ini juga terjadi di Indonesia saat ini, PT JAMSOSTEK bertanggung jawab atas pengumpulan iuran dan data namun lembaga yang bertanggung jawab untuk penegakan hukum adalah Departemen Tenaga Kerja. Pengalaman menunjukkan bahwa pengumpulan iuran jaminan sosial akan efektif bila lembaga yang bertanggung jawab untuk pengumpulan iuran juga memiliki kewenangan untuk menegakkan peraturan dan perundang-undangan. Hal ini didasarkan atas alasan sebagai berikut: •

Koordinasi antar lembaga yang berbeda cenderung sulit, bahkan ketika masing-masing lembaga memiliki tujuan yang sama baiknya.

•

Jika ada beberapa lembaga yang berbeda, proses penegakan peraturan perundang-undangan biasanya akan sering mengalami keterlambatan.

•

Lembaga yang yang bertanggung jawab dalam penegakan peraturan perundang-undangan seringkali memiliki banyak tanggung jawab dan kekurangan staf dan pengetahuan dalam pengumpulan iuran jaminan sosial.

•

BPJS jaminan sosial merupakan pilihan yang terbaik untuk menegakkan peraturan karena memiliki banyak kantor lokal dan pengetahuan yang cukup mengenai pemberi kerja lokal di daerah.

Lembaga yang bertugas menegakkan peraturan tidak akan efektif jika tidak memiliki staf yang terlatih, prosedur bisnis yang baik, dan sistem teknologi informasi untuk mendukung operasionalnya. Pengawas harus memiliki pengetahuan rinci atas semua skim jaminan sosial, semua peraturan dan perundangundangan terkait, dan proses hukum yang benar untuk menegakkan kewajiban pembayaran iuran. Lembaga tersebut juga memerlukan prosedur tatakelola yang baik dan proses bisnis sebagaimana untuk fungsi-fungsi utama lainnya, yaitu: •

Jumlah pengawas yang memadai diperlukan untuk melakukan pemeriksaan langsung dalam hal adanya indikasi pelanggaran.

•

Proses bisnis, sistem teknologi informasi, dan prosedur pengendalian yang dapat menyaring data dan mengidentifikasi adanya indikasi pelanggaran.

•

Perangkat lunak manajemen untuk melacak kemajuan setiap upaya penegakan peraturan yang diproses. 118

•

Indikator dan patokan kinerja untuk menilai kinerja pengawas.

11. PENGAWASAN DAN PENGENDALIAN BPJS Menurut Undang-undang SJSN, DJSN tidak hanya bertanggung jawab untuk mengharmonisasikan kegiatan masing-masing BPJS, namun operasional teknis dari BPJS penting juga untuk diawasi dan dikendalikan oleh pemerintah dengan tujuan untuk melindungi kepentingan peserta. Di banyak negara, lembaga jaminan sosial tidak dikelola dengan baik. Hal ini ditandai dengan, tidak adanya pengawasan yang efektif atas operasional, lembaga jaminan sosial berada di bawah departemen tertentu, kementerian tersebut lebih sering menghabiskan waktu untuk memberikan perlindungan politik kepada lembaga jaminan sosial daripada mengawasi kegiatannya secara ketat. Di Indonesia, peraturan yang terkait dengan PT JAMSOSTEK tersebar di berbagai departemen dengan pembagian tanggung jawab yang tidak jelas. Pemerintah perlu untuk menetapkan lembaga yang akan bertanggung jawab atas pengawasan dan pengendalian terhadap para BPJS. Lembaga yang bertanggung jawab dapat berbeda atau sama untuk semua BPJS. Sebagaimana dibahas sebelumnya, Indonesia memiliki dua pilihan untuk melakukan pengawasan dan pengendalian BPJS, yaitu Bapepam-LK dan Sekretariat DJSN. Apapun lembaga yang ditetapkan, lembaga tersebut perlu mengawasi dan mengontrol aspek teknis operasional BPJS. Berbagai peraturan teknis perlu diterbitkan dan audit tahunan perlu dilakukan untuk memastikan kepatuhan BPJS. Selain itu, badan pengawas dapat mengumpulkan dan menganalisis data elektronik dari BPJS secara periodik untuk membantu memastikan kepatuhan BPJS. Isu yang memerlukan peraturan dan pengawasan, antara lain (tetapi tidak terbatas pada): •

Persyaratan laporan-laporan dari peserta

•

Standar akuntansi keuangan dan daftar kode akun

•

Persyaratan keamanan dan kerahasiaan data

•

Persyaratan konten atas database program pensiun

•

Rincian metodologi untuk perhitungan manfaat pensiun

•

Prosedur untuk klaim manfaat cacat, penolakan klaim dan pemberian hak jawabnya

•

Investasi dan proses investasi skim dana Jaminan Hari Tua

•

Data klaim dan statistik yang diperlukan untuk sistem asuransi kesehatan, dll

Badan pengawasan juga harus memutuskan paradigma yang akan digunakan dalam operasionalnya. Banyak lembaga pengawasan pensiun di Eropa dan Amerika Latin sangat terfokus pada pengawasan harian dan secara proaktif mencegah timbulnya masalah daripada hanya sekedar memberikan reaksi terhadap masalah dan mengajukan komplain atas masalah yang timbul serta mengandalkan audit lapangan sebagai alat utama untuk mendeteksi penyimpangan. Keputusan tentang paradigma pengawasan ini akan memiliki dampak yang signifikan pada rekruitmen pegawai dan sistem teknologi informasi bagi badan pengawasan tersebut.

119

12. EDUKASI PUBLIK

Edukasi publik merupakan komponen penting bagi pelaksanaan SJSN. Sebagian besar masyarakat Indonesia kemungkinan besar tidak mengenal Undang-Undang SJSN, maupun adanya lima program jaminan sosial baru yang dibentuk untuk menjalankan SJSN. Masyarakat mungkin juga tidak menyadari bahwa mereka akan diminta untuk berpartisipasi dan memberikan iuran. Hal yang sama terjadi pada kalangan media, sangat mungkin hanya beberapa media massa yang mengetahui dan memahami isu yang berkaitan dengan pelaksanaan Undang-Undang SJSN. Sementara keberhasilan pelaksanaan SJSN sangat tergantung pada adanya gambaran positif di media massa. Artikel surat kabar, radio, dan TV yang bersifat positif dan akurat akan menampilkan gambaran positif bagi program jaminan sosial. Sedangkan laporan-laporan yang tidak akurat atau negatif dapat menyulitkan pemerintah dalam upaya implementasi SJSN. Untuk itu, perhatian khusus harus difokuskan pada edukasi bagi kalangan media dan menginformasikan kepada kalangan media tentang pelaksanaan SJSN. Edukasi bagi DPR dan pegawai pemerintah tentang program SJSN juga sangat penting. Undang-undang SJSN bersifat sangat umum dan memerlukan banyak serangkaian undang-undang dan aturan pelaksanaan untuk mengimplementasi program jaminan sosial baru tersebut. Undang-undang tersebut harus disetujui oleh DPR dan perlu dijelaskan mengenai kebutuhan perundangan tersebut dan alasan penyelenggaraan program tersebut kepada DPR. Sebagian besar pembuat kebijakan dari kalangan pemerintah dan anggota DPR yang merancang Undang-undang SJSN pada tahun 2004, tidak lagi menempati posisi yang sama saat ini. Oleh karena itu, tidak banyak institusi yang memahami filosofi dan alasan penyusunan Undang-Undang SJSN. Upaya edukasi bagi DPR dan kementerian terkait diperlukan agar ada pemahaman umum yang sama. Langkah pertama dalam program edukasi publik adalah melakukan jajak pendapat dan diskusi kelompok. Hal ini dapat diawali dengan mencari tahu apa yang diketahui masyarakat tentang UndangUndang SJSN dan bagaimana sikap mereka tentang reformasi jaminan sosial dan lembaga pemerintah terkait. Perlu juga diketahui media apa yang menjadi sumber masyarakat untuk mendapatkan berita dan informasi. Hal ini akan membantu untuk menentukan target dalam edukasi publik atas isu penting dan membantu penggunaan anggaran edukasi publik secara efektif. Terdapat berbagai jenis media yang dapat digunakan dalam proses edukasi publik. Pemerintah perlu menentukan bauran metode komunikasi yang tepat sesuai dengan budaya, wilayah, dan anggaran yang tersedia. Media komunikasi yang mungkin digunakan antara lain: • • • • • • • • •

Televisi Radio Pusat layanan telepon Kantor pemerintah daerah Situs internet Ulasan kolom dalam koran Iklan dalam bentuk berita Talkshow Rapat akbar, dll.

120

Beberapa aspek utama dalam proses edukasi publik (khususnya terkait dengan program Jaminan Pensiun dan Jaminan Hari Tua) disajikan secara ringkas berikut ini. Penjelasan serupa juga diperlukan bagi program jaminan sosial lainnya. •

Menjelaskan strategi pendapatan masa pensiun. Pemerintah perlu menjelaskan dengan jelas strategi pensiun yang akan diterapkan. Penjelasan ini akan memberi gambaran kepada masyarakat bagaimana program pensiun wajib berlaku serta jenis-jenis manfaat yang disediakan. Perlu juga dijelaskan peran dana pensiun pemberi kerja, dana pensiun lembaga keuangan, dan sumber pendapatan masa pensiun lainnya dalam memenuhi kebutuhan keuangan para pekerja setelah pensiun.

•

Menjelaskan alasan dalam merancang program Jaminan Pensiun dan Jaminan Hari Tua SJSN. Pemerintah perlu untuk menjelaskan peran serta Jaminan Pensiun dan Jaminan Hari Tua sebagai bagian dari seluruh strategi pendapatan masa pensiun. Kedua program tersebut dirancang untuk tujuan, peran, dan manfaat masing-masing yang berbeda.

•

Mengkomunikasikan struktur SJSN yang baru dan peran dari semua lembaga yang terlibat. Masyarakat harus memahami berbagai lembaga yang terlibat dalam program SJSN dan peran setiap lembaga. Mereka perlu memahami peran dan tanggung jawab DJSN, BPJS, pemberi kerja, dan pekerja. Mereka juga harus mengetahui organisasi apa yang bertanggung jawab untuk pengumpulan iuran, analisis aktuaria, pengawasan dan pengendalian, serta penegakan hukumnya.

•

Menjelaskan hak dan kewajiban peserta. Peserta harus mengerti manfaat apa yang akan mereka dapatkan, jumlah iuran yang harus dibayarkan, cara memperoleh manfaat, dan cara menuntut hak mereka.

Topik-topik lainnya perlu dimasukkan dalam program edukasi publik dan banyak hal lain ini akan diidentifikasi melalui jajak pendapat dan proses diskusi kelompok. Program-program edukasi untuk masyarakat umum, media, dan DPR juga akan berbeda satu sama lain dalam beberapa hal.

13. PENGEMBANGAN ORGANISASI

Saat BPJS ditetapkan untuk mengelola program SJSN, BPJS tersebut harus secara bersama-sama menyusun rencana bisnis, anggaran, rencana rekruitmen staf, proses bisnis, dan rencana implementasinya untuk melaksanakan tanggung jawabnya. •

Struktur organisasi. Struktur organisasi dari badan penyelenggara yang baru atau yang sudah ada harus dibuat atau dimodifikasi untuk mengakomodir tanggung jawab barunya;

•

Deskripsi kerja. Badan penyelenggara tersebut harus menentukan kualifikasi pegawai yang diperlukan untuk melaksanakan fungsi barunya. Deskripsi pekerjaan harus ditulis dengan persyaratan pendidikan dan pengalaman yang sesuai dengan tanggung jawab mereka.

•

Kewenangan perekrutan staf. Pemerintah harus memberikan wewenang kepada badan penyelenggara SJSN untuk merekrut staf sesuai dengan fungsi yang diperlukan. Seringkali perekrutan staf tidak sesuai dengan keperluan staf dan sulit bagi organisasi untuk secara efektif melaksanakan tanggung jawabnya. 121

•

Anggaran. Badan penyelenggara tersebut akan memerlukan anggaran untuk staf, peralatan, dan biaya administrasi untuk melaksanakan tanggung jawabnya. Sehubungan dengan siklus anggaran pemerintah, proses ini sering memerlukan lebih banyak waktu untuk mendapatkan persetujuan tambahan anggaran. Dalam jangka pendek, hal ini akan menimbulkan kesulitan bagi badan penyelenggara yang ditugaskan untuk melaksanakan program SJSN.

•

Proses bisnis. Badan penyelenggara harus menentukan bagaimana tanggung jawab yang baru akan dilaksanakan. Hal ini meliputi identifikasi semua masukan yang diperlukan dan sumber dayanya, prosedur pengawasan yang akan dilakukan, keluaran yang akan dihasilkan, dan penggunanya.

•

Perangkat keras dan perangkat lunak sistem teknologi informasi yang tepat. Sebagian besar proses bisnis akan memerlukan perangkat keras baru dan sistem perangkat lunak baru atau yang telah diupgrade agar pelaksanaannya efektif. Otomatisasi penting dilakukan untuk efektivitas dari proses bisnis dan efisiensi dari biaya.

•

Rencana pelatihan dan pengembangan. Staf yang telah ada maupun yang baru harus dilatih tentang tanggung jawab baru mereka. Misalnya dengan in house-training, seminar internasional, magang, belajar mandiri, dll

Kegiatan-kegiatan tersebut memerlukan proses yang rinci yang membutuhkan kerjasama erat antar lembaga baik di dalam maupun di luar pemerintah. Seiring dengan berbagai proses bisnis yang terus berkembang, banyak pertanyaan tentang tanggung jawab atas berbagai fungsi akan muncul. Setelah masalah-masalah yang muncul diselesaikan, akan lebih baik jika keputusan yang diambil secara resmi didokumentasikan dalam bentuk Memorandum of Understanding atau instrumen serupa lainnya.

122

BAGIAN 4 KESIMPULAN

123

Dalam laporan ini, telah didokumentasikan alasan rancangan program dan pendanaan program jaminan sosial SJSN. Semua program telah dirancang agar sesuai dengan parameter biaya yang ditentukan sebelumnya untuk memastikan bahwa program tidak akan menjadi beban yang berlebihan bagi anggaran negara, pekerja, atau pemberi kerja. Program tersebut juga dirancang untuk memberikan manfaat dasar bagi setiap orang. Pekerja mungkin memerlukan manfaat tambahan dari manfaat yang disediakan program SJSN melalui program tabungan pribadi, program asuransi dan dana pensiun swasta, serta sumber lain untuk memenuhi kebutuhan mereka. Laporan ini terutama terfokus pada rancangan program dan pendanaan program Jaminan Pensiun, Jaminan Hari Tua, dan Jaminan Kematian SJSN. Analisis tambahan diperlukan, khususnya untuk program jaminan kesehatan. Analisis aktuaria yang rinci diperlukan untuk menentukan kebutuhan pendanaan program jaminan kesehatan dan manfaat kesehatan yang akan diberikan dan pengecualiannya. Hal ini akan memerlukan proyeksi tingkat utilisasi program di masa depan dan biaya rata-rata untuk berbagai jenis perawatan medis. Pemerintah juga harus mengantisipasi dampak peningkatan pelayanan serta penambahan penyedia layanan pada utilisasi program asuransi kesehatan tersebut. Upaya keras digunakan untuk memperoleh data dan asumsi yang diperlukan untuk menyusun analisis yang disajikan dalam laporan ini. Pemerintah harus melakukan review atas data dan metode yang digunakan dalam pembentukan input pokok ke dalam model komputer. •

Asumsi yang digunakan untuk memproyeksi populasi dan angkatan kerja harus direview dengan hati-hati dan penyesuaian yang diperlukan pada model.

•

Upah rata-rata pada data yang ada nampaknya terlalu rendah. Melakukan rekonsiliasi data upah rata-rata dengan data makro ekonomi terkait pendapatan tenaga kerja sebagai persentase dari PDB adalah hal yang penting. Data upah rata-rata juga perlu dipisahkan untuk sektor formal dan informal.

•

Perhitungan batas atas upah dan manfaat minimum hanya dapat diselesaikan dengan baik jika permasalahan pada data upah rata-rata telah terselesaikan.

•

Informasi tambahan mengenai jumlah masyarakat miskin dan pendapatan rata-ratanya diperlukan untuk mempersiapkan proyeksi biaya program-program SJSN pada anggaran negara.

Laporan ini juga mengidentifikasi langkah-langkah penting dalam proses pelaksanaan SJSN dan urutan langkah-langkah yang harus dilakukan. Fungsi pengelolaan utama telah diidentifikasi dan laporan ini juga membahas secara singkat beberapa proses bisnis utama untuk setiap fungsi. Banyak pembuat kebijakan akan sangat terkejut melihat jumlah tugas dan lamanya waktu yang dibutuhkan untuk mempersiapkan pelaksanaan SJSN. Sebagian besar negara memerlukan setidaknya 23 tahun persiapan sebelum memulai program jaminan sosial yang baru atau program jaminan social yang direformasi. Waktu tersebut dihitung sejak struktur administrasi dan tatakelola ditetapkan serta manfaat dan pendanaan setiap program jaminan sosial ditentukan. Untuk memenuhi kerangka waktu ini, suatu negara akan berhasil melaksanakan sesuai dengan waktu jika negara tersebut terfokus pada tahapan-tahapan implementasi secara intensif dan penuh waktu. Tanpa kepemimpinan secara politis dan secara teknis, jadwal implementasi SJSN dapat mejadi lebih lama atau bahkan implementasinya mungkin tidak pernah terjadi. Poin utama yang perlu diingat dalam proses implementasi program SJSN adalah: •

Pelaksanaannya harus dikelola secara hati-hati dalam proses waktu yang panjang. Diperlukan kelompok kerja politis dan kelompok kerja teknis yang terus-menerus aktif selama periode 124

tertentu. Untuk menjaga momentum ini, proses implementasi harus mendapat dukungan politik tingkat tinggi yang kuat serta adanya kepemimpinan secara teknis yang tangguh. •

Penanggungjawab fungsi-fungsi utama SJSN harus diputuskan dengan segera. Pemerintah harus memutuskan lembaga mana yang akan memiliki tanggung jawab untuk (i) pengumpulan, verifikasi, dan rekonsiliasi kontribusi dan data, (ii) analisis keuangan, statistikal, dan aktuaria; (iii) manajemen aset pada program Jaminan Hari Tua dan Jaminan Pensiun; (iv) teknis pengawasan dan pengendalian atas operasional BPJS; (v) penegakan peraturan untuk pembayaran iuran dan kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku.

•

Rancangan terperinci program SJSN harus menjadi prioritas pada tahun 2009. Hal ini merupakan tugas yang rumit yang di beberapa negara lain memerlukan waktu lebih dari 5 tahun. Semuanya masih tergantung apakah Indonesia akan dapat dengan cepat mencapai konsensus di antara para pemangku kepentingan atau apakah konsensus akan dicapai lebih lama. Rancangan program akan memiliki dampak yang besar pada jenis dan kerumitan administrasi yang diperlukan untuk setiap program SJSN.

•

Pengembangan kelembagaan dan sistem teknologi informasi mungkin akan memerlukan waktu 2 – 3 tahun (atau lebih). Calon BPJS saat ini tidak memiliki pengalaman yang relevan untuk mengelola program pensiun secara nasional ataupun program jaminan hari tua. BPJS yang akan bertanggung jawab untuk program-program tersebut harus dilatih dengan tepat. Pengembangan sistem penarikan iuran dan data yang terotomasi, penerbitan peraturanperaturan, dan pengembangan sistem pengawasan akan memerlukan waktu yang cukup lama.

Tanggal 1 Januari 2012 merupakan target implementasi yang agresif jika tahapan-tahapan implementasinya dikelola dengan baik. Rencana implementasi pada tanggal tersebut dapat terlaksana dengan asumsi pemerintah menjadikan pelaksanaan SJSN sebagai sebuah prioritas utama dan menjaga upaya dan komitmen pelaksanaannya dalam rentang waktu yang panjang. Struktur pengelolaan implementasinya harus terlaksana dengan tepat, peran dan tanggung jawab masing-masing lembaga harus diputuskan segera, dan sumberdaya staf dan anggaran harus tersedia untuk memungkinkan lembaga terkait dapat melaksanakan tanggung jawab baru yang diembannya. Keterlambatan dalam setiap fungsi ini akan membuat tanggal implementasi SJSN tertunda.

125