Werknota: pistes voor de meting van leegstand in Vlaanderen Marie Le Roy, Brecht Vandekerckhove
INHOUD 1 2 3 4 5 6 7 8
Situering Doelstelling Koppeling Kadaster – Rijksregister Elektriciteits- en wateraansluitingen Registratie huurcontracten Woningendatabank Cipal CRAB Besluit
1 1 1 1 1 1 1 1
Pag. I
1
Situering Voor onderzoek naar de woningmarkt en het woningpatrimonium in Vlaanderen, zijn niet erg veel databronnen beschikbaar. Tot 2001 beschikten we tienjaarlijks over de gegevens van de Volks- en Woningtellingen of de Socio-economische Enquête. Daarnaast werden ook reeds diverse onderzoeken en surveys uitgevoerd op basis van een steekproef (SEP, PSBH, survey 1994/1995, Woonsurvey 2005, Woningschouwing 2005, …). Op basis van deze bevragingen wordt heel wat informatie bekomen over de woningen en hun bewoners. Nadeel aan dit steekproefonderzoek is dat de steekproeftrekking gebeurt op basis van het Rijksregister. Het huishouden of de referentiepersoon vormt dus de analyseeenheid. Dit heeft als gevolg dat enkel de huishoudens worden bevraagd die zijn ingeschreven in het Rijksregister en dus officieel op een adres wonen. Alle onderzoeksresultaten spreken zich dus enkel uit over de officieel bewoonde woningen. Het gevolg van deze aanpak is dat een deel van de woningmarkt onzichtbaar blijft in de cijfers. Het betreft dan verschillende types woningen: structureel leegstaande woningen woningen buiten het traditionele, officiële parcours: deze woningen zijn wel bewoond, maar er is geen domicilie geregistreerd, zoals studentenkamers, tweede verblijven, woningen bewoond door starters (die nog enige tijd gedomicilieerd blijven op het ouderlijk adres), gezinnen die niet-legaal in het land verblijven, … Op geen enkele manier worden de woningen in dit segment van de woningmarkt op systematische wijze geregistreerd. Daarnaast zijn er ook nog de woningen die slechts tijdelijk leegstaand zijn, begrepen onder de term frictie-leegstand. Het betreft de leegstand die nodig is om de woningmarkt te laten functioneren, bij ver- en aankoop van woningen, tussen verhuisbewegingen, … Naar de omvang van frictie-leegstand werd reeds eerder onderzoek gevoerd. In het RSV wordt uitgegaan van een noodzakelijke frictieleegstand tussen 2,5% à 3,5%, afhankelijk van de migratiedruk (bij grotere migratiedruk is meer frictieleegstand noodzakelijk). Uiteraard is dit onzichtbare deel van de woningmarkt geen volledig onontgonnen terrein. Diverse onderzoeken hebben zich reeds geconcentreerd op deze woningen, of een deel ervan, zoals bijvoorbeeld het onderzoek naar het grijze wooncircuit. Maar ondanks deze informatie blijven deze woningen uitgesloten uit de grootschalige onderzoeken op het niveau van de volledige woningmarkt, en kennen we dus het aandeel ten opzichte van het totaal niet. Zolang een deel van de woningmarkt onzichtbaar blijft in de cijfers, is het dan ook onmogelijk de totale omvang van de Vlaamse woningvoorraad te bepalen, uitspraken te doen over de Vlaamse woningen en cijfers in een totaalkader te plaatsen.
2
Doelstelling Deze werknota brengt verslag van het onderzoek dat binnen het Steunpunt Ruimte en Wonen werd verricht omtrent deze lacune in de kennis van de Vlaamse woningmarkt. Dit onderzoek had de bedoeling mogelijke pistes na te gaan die kunnen leiden tot een kwantificering van de leegstaande en niet-officieel bewoonde woningen in Vlaanderen. Daartoe werden diverse contacten genomen met onderzoekers, administratieve instellingen, … Er werd uitgezocht of de Vlaamse overheid initiatieven kan ontwikkelen, en de mogelijke pistes werden gescreend op haalbaarheid, beschikbaarheid en bruikbaarheid van gegevens, de mogelijk uitkomst etc. Belangrijk is te benadrukken dat het niet het voorwerp vormt van dit onderzoek om ook reeds een effectieve berekening en kwantificering te maken van dit deel van de
Pag. 1
woningmarkt. Deze nota reikt pistes aan die daartoe kunnen leiden, maar werkt deze nog niet concreet uit. Dit kan eventueel, afhankelijk van de haalbaarheid, voorwerp vormen van bijkomende onderzoekstaken binnen het Steunpunt.
Pag. 2
3
Koppeling Kadaster – Rijksregister Een koppeling tussen de databank van het kadaster en het rijksregister lijkt de meest evidente wijze om een zicht te krijgen op het onzichtbare deel van de woningmarkt. Immers, de databank van het kadaster bevat informatie over alle percelen en gebouwen op het grondgebied. Het rijksregister bevat de gegevens over de natuurlijke personen die officieel zijn ingeschreven in het land, met hun adres. Indien beide gegevensbestanden worden gekoppeld, maw men de huishoudens kan linken aan de woongelegenheden, kunnen alle woongebouwen waar geen officiële bewoning is geregistreerd, worden afgeleid. Deze gebouwen kunnen dan ofwel structureel leegstaand zijn, of niet-officieel worden bewoond. Hoewel deze koppeling erg evident lijkt, stellen zich niettemin een aantal problemen. Technisch gezien stellen zich weinig problemen, en kunnen beide bronnen dus reeds worden gekoppeld. Maar dit leidt tot een groot aantal fouten. De reden daarvoor is dat een ‘woning’ in beide bronnen niet op dezelfde wijze is geïdentificeerd. De databank van het kadaster beschikt niet (meer) over juiste gegevens over het aantal woongelegenheden per gebouw of per perceel. Het aantal woongelegenheden is opgenomen zoals het was op het moment van de bouw of verbouwing, maar in vele gevallen zijn daar intussen veranderingen opgetreden: meerdere woongelegenheden werden samengevoegd tot één woning, of omgekeerd, woningen die werden opgesplitst. Dat de koppeling tussen Kadaster en Rijksregister niet tot een goede databron leidt, is een cruciaal tekort in de kennis van de woningmarkt. Talrijke onderzoekers en administraties worden geconfronteerd met deze tekortkoming en zijn dan ook vragende partij voor een oplossing voor dit prangende probleem. Project Microcensus Binnen het project Microcensus, dat loopt in opdracht van FOD Economie, K.M.O., Middenstand en Energie - Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie, wordt gezocht naar oplossingen voor het hierboven aangehaalde probleem. Beschrijving van het project (http://www.belspo.be/belspo/fedra/proj.asp?l=nl&COD=AG/HH/117) De FOD Economie, K.M.O., Middenstand en Energie - Algemene Directie Statistiek en Economische informatie (Nationaal Instituut voor de Statistiek) organiseerde in 1846 de eerste « Algemene Volkstelling ». Nadien kregen de tellingen een steeds meer wetenschappelijk karakter, en volgden ze elkaar op met intervallen van zowat tien jaar. Vandaag bepaalt niet langer de census maar het Rijksregister het officiële bevolkingscijfer, maar de census is nog steeds de belangrijkste bron van socio-economische informatie in ons land. Voor de toekomst zal de klassieke telling op basis van vragenlijsten vervangen worden door een raadpleging van administratieve bronnen. Daarmee treedt België in de voetstappen van een toenemend aantal landen die er naar Scandinavisch voorbeeld in geslaagd zijn een kostefficiënt alternatief voor de census te ontwikkelen door nauw samen te werken met de administraties. Het project Microcensus 2006 past in de wetenschappelijke voorbereiding van deze overgang. De essentie is het organiseren van een eerste administratieve proefcensus op basis van een 20%-steekproef van de populatie. Opgenomen in het AGORA-programma van de POD-Wetenschapsbeleid is Microcensus 2006 een samenwerkingsverband tussen de Belgische statistiekinstelling en een viertal universitaire onderzoeksteams. In het kader van dit project zullen de komende jaren administratieve gegevens m.b.t. onderwijs, arbeid, huisvesting, demografie en de andere klassieke censusthema’s verzameld, geanalyseerd en gevaloriseerd worden. Langs die weg worden de praktische, organisatorische en methodologische aspecten van de overgang naar een census op basis van registergegevens onderzocht.
Pag. 3
Een prioritaire doelstelling binnen het project Microcensus is momenteel het minimaliseren van de foutenmarge bij de koppeling tussen Kadaster en Rijksregister. Op basis van een telefoongesprek met Johan Surkyn (VUB, Interface Demography) dd. 12.11.2007 kan volgende stand van zaken worden gegeven: Er werden tot nog toe reeds verscheidene strategieën ontwikkeld die mogelijks kunnen leiden tot een goede identificatie van woningen in het Kadaster. Op dit moment is een eerste model in testfase, eerste resultaten worden verwacht in de eerste maanden van 2008. In dit model wordt een studie gedaan van de bewoning per adres, op basis van het Rijksregister, dus de gedomicilieerde huishoudens. Voor de periode van de laatste vijf jaar wordt nagegaan hoeveel huishoudens tegelijkertijd op hetzelfde adres waren geregistreerd. Het maximaal opgemerkt aantal huishoudens wordt vervolgens beschouwd als het aantal aanwezige woningen op het adres. Aan de hand van deze gegevens kan het aantal woongelegenheden per perceel of gebouw in de Kadasterdatabank worden aangepast. De eerste simulaties voor deze oefening zijn momenteel lopende. Vooralsnog blijft het echter moeilijk te voorspellen of dit zal leiden tot bevredigende resultaten. Alleszins krijgt de correctie van de kadasterdatabank wat betreft de woongelegenheden bijzondere prioriteit binnen het hele project, aangezien heel wat andere initiatieven vallen of staan met de realisatie van dit project. Ondanks de foutenmarge die ook bij deze techniek ongetwijfeld zal optreden (oa. door het onderzoek slechts te beperken tot de laatste 5 jaar, waardoor vb. langdurig leegstaande woongebouwen buiten het vizier kunnen blijven en geregistreerd blijven als één woning, hoewel het over meerdere kan gaan), zullen deze gegevens alleszins een waardevolle correctie vormen op de huidige kadastergegevens en de aanwezige (grote) foutenmarge aanzienlijk kunnen verkleinen. Deze correctie op de kadastergegevens zal vervolgens ook toelaten een betere koppeling te maken met de gegevens van het Rijksregister. Een vergelijking van het aantal woningen per gebouw en het aantal domicilies kan vervolgens blootleggen waar zich woongelegenheden situeren die geen domicilie hebben. Dat er geen domicilie geregistreerd is in een woongelegenheid, kan echter wijzen op meerdere fenomenen. De woning kan structureel leegstaand zijn of kan wel bewoond zijn, maar dan niet officieel. Aan de hand van de koppeling tussen beide gegevensbronnen kan dus geen onderscheid worden gemaakt binnen het ‘onzichtbare’ deel van de woningmarkt. Verdere differentiatie zal dus nog steeds nodig zijn via andere bronnen. De initiatieven die genomen worden binnen het project Microcensus - en nog meer de resultaten daarvan – zijn dus erg belangrijk voor het toekomstige onderzoek van de woningmarkt. Indien de inspanningen leiden tot bevredigende resultaten opent dit heel wat perspectieven met het oog op het onderzoek van de volledige woningmarkt. Ook voor een goede raming van de leegstand lijkt dit een cruciale stap. De onderzoekers van het Steunpunt Ruimte en Wonen zullen het project Microcensus en de ontwikkelingen en resultaten dan ook van nabij blijven opvolgen en in nauw contact staan met de onderzoekers. 4
Elektriciteits- en wateraansluitingen Op basis van registers waarin alle aansluitingen voor water en/of elektriciteit zijn opgenomen, kan eveneens een breder inzicht worden bekomen in het onzichtbare segment van de woningmarkt. Immers, ook deze registers zouden kunnen worden gekoppeld aan kadaster en rijksregister.
Pag. 4
-
Koppeling met de kadasterdatabank Indien deze koppeling wordt gemaakt, kunnen woningen, zo geregistreerd in het kadaster, maar niet bewoond (geen water en elektriciteit) worden afgeleid. Dit biedt dan inzicht in de structureel leegstaande woningen. Opnieuw komen we echter tot de voorwaarde dat het kadaster over een correcte registratie van de woongelegenheden moet beschikken.
-
Koppeling met het Rijksregister Vergelijking van alle aanwezige aansluitingen met de domicilies, biedt een zicht op alle bewoonde woningen waar geen huishouden officieel is geregistreerd. Het gaat dan om tweede verblijven, studentenkamers, woningen van starters, nietlegale gezinnen, …
Andere onderzoekers en administraties hebben reeds initiatieven ontwikkeld om toegang te bekomen tot deze databestanden, in functie van een koppeling met kadaster en/of rijksregister. Telkens heeft men deze piste moeten verlaten omdat hen de toegang werd geweigerd. Wel bestaat er een samenwerking tussen het kadaster en Fluxys voor de uitwisseling van bestanden, maar Fluxys bechikt enkel over de gasvoorzieningen (en uiteraard beschikken niet alle woningen over gas), en dus niet over de effectieve aansluitingen. (informatie Johan Surkyn, gesprek dd. 12.11.2007) Ook is het onduidelijk wat de kwaliteit van deze databanken is, en welke de effectieve mogelijkheden zijn voor een koppeling met andere bestanden. 5
Registratie huurcontracten Van de bewoning die zich buiten het traditionele parcours bevindt (zonder domicilie), is een groot deel gesitueerd in de private huursector (studenten, starters na het verlaten van het ouderlijk huis, …). Een piste om meer zicht te krijgen op deze verhuring, is mogelijks te vinden in de nieuwe huurwet (FOD Financiën, Een huurcontract laten registreren, een makkelijk te vervullen verplichting – gewijzigde wetgeving, brochure, 2007): Sedert 1 januari 2007 is de verhuurder verplicht een huurcontract van een onroerend goed dat uitsluitend bestemd is voor huisvesting, te laten registreren. Alle belangrijke gegevens van het schriftelijk huurcontract (naam en adres verhuurder, naam huurder, aanvangsdatum, huurprijs, omschrijving van het goed, …) worden ingeschreven in een register. Vanaf deze datum is de registratie van een huurcontract bovendien kosteloos. Ook voor de lopende huurcontracten is de wetgeving gewijzigd. Alle contracten gesloten voor 1 januari 2007 en die nog niet geregistreerd waren, dienden voor 1 juli 2007 te worden geregistreerd. Indien niet het geval, kan er een boete van 25 euro worden gehoffen. Indien het register van huurcontractregistraties wordt vergeleken met de domicilies in het Rijksregister, kunnen op die manier de niet-officieel bewoonde huurwoningen worden aangetroffen. Een kanttekening bij deze piste is dat deze nieuwe regeling nog maar recent in voege is gegaan en het nog onduidelijk is wat de effectieve resultaten zullen zijn. Eerste signalen wijzen er althans op dat de wet in praktijk niet steeds goed wordt nageleefd en dat ook de opvolging vanuit de bevoegde overheden te wensen overlaat. Maar wanneer deze nieuwe wetgeving effectief de voorziene producten oplevert (register van huurcontracten) is dit een zeer waardevolle bron (en niet enkel voor de raming van de leegstand).
Pag. 5
6
Woningendatabank Cipal Vlaamse woningendatabank (http://www.cipal.be/Default.aspx?tabid=1000) In het kader van de inning van de Onroerende Voorheffing heeft CIPAL in opdracht van de Vlaamse overheid (het departement Algemene Zaken en Financiën) een Vlaamse Woningendatabank gebouwd waarin momenteel gegevens van de volgende instanties met elkaar gekruist (verbonden) worden: Gegevens omtrent natuurlijke personen - Gegevens omtrent Rechtspersonen - Kadastergegevens - KSZ-gegevens (Kruispuntbank Sociale Zekerheid) Gegevens omtrent Sociale Huurwoningen De Vlaamse Woningendatabank is zodanig “open” ontworpen dat het zeer eenvoudig is om nieuwe “objecten” op te nemen en daarom durven we spreken van een Vlaamse Kruispuntbank. De grote strategische waarde voor de Vlaamse Overheid betreffende deze Vlaamse Woningendatabank of Vlaamse Kruispuntbank zit niet zozeer in de individuele gegevens maar wel in het feit dat gegevens uit zeer veel verschillende bronnen met mekaar verbonden worden en hier kant en klaar beschikbaar worden gesteld. De Vlaamse Overheid kan op deze manier beschikken over uitzonderlijk veel relevante informatie die kan dienen voor beleidsvoorbereidende en beleidsondersteunende activiteiten. Deze Vlaamse Woningendatabank of Vlaamse Kruispuntbank is eigendom van de Vlaamse overheid. De databank wordt momenteel gebruikt door: Het departement Algemene Zaken en Financiën voor de Onroerende Voorheffing Het departement Algemene Zaken en Financiën voor de heffing op Leegstand Het departement Onderwijs voor het toekennen van Studietoelagen Het departement Onderwijs voor het identificeren van leerlingen Het departement Leefmilieu Infrastructuur en Natuur voor Ruimtelijke Ordening De Vlaamse overheidsinstelling VMM (Vlaamse Milieumaatschappij) voor de afwerking van de Milieuheffingen. De Gemeentebesturen voor hun interactieve toepassing “i-Loket” in het kader van dossieropvolging en openbaarheid van bestuur. De Vlaamse Woningendatabank of Vlaamse Kruispuntbank kan uitgroeien tot ofwel mede een basis vormen voor een centrale referentiedatabank ten behoeve van de ganse Vlaamse Overheid omdat praktisch elk departement of elk beleidsdomein, elke Vlaamse Openbare Instelling of elk verzelfstandigd Agentschap (zowel intern als extern) alsook overkoepelende diensten bepaalde van deze gegevens nodig hebben. Door deze Vlaamse Wonigendatabank / Kruispuntbank centraal te onderhouden dient al het werk om de databank up-todate te houden en om de relaties tussen de verschillende bronnen correct te leggen slechts één keer te gebeuren. Dit laatste is een essentiële vereiste wanneer men een consistent gegevens- en informatiebeleid wil voeren.
Zoals blijkt uit bovenstaande informatie over de Cipal woningendatabank is hierin een heleboel waardevolle informatie te vinden. Ook hier werd ondermeer een koppeling gemaakt tussen het Rijksregister en het Kadaster, wat dus heel wat mogelijkheden zou kunnen bieden ten aanzien van de kennis van de Vlaamse woningmarkt. Niettemin dienen we te benadrukken dat de hierboven aangehaalde problemen bij deze koppeling, zijnde de definiëring van de woongelegenheden in het Kadaster, in deze
Pag. 6
databank niet zijn opgelost. Dit wil dus zeggen dat de fouten die aanwezig zijn in het Kadaster niet werden gecorrigeerd. Vooralsnog zijn de gebruiksmogelijkheden van deze Cipal-databank voor de kwantitatieve raming van leegstand in Vlaanderen dan ook nog beperkt. Het blijft dus wachten op de resultaten binnen het project Microcensus voor een correctere koppeling tussen de Kadaster- en Rijksregisterbestanden. 7
CRAB CRAB is het adressenproject van GIS-Vlaanderen. Het acroniem staat voor Centraal Referentie Adressen Bestand. Het gaat over een bestand met huisnummers en straatnamen, maar wat het CRAB bijzonder maakt is dat het ook de positie van deze objecten bevat. Meer bepaald wordt van elk van de 2,5 miljoen huisnummers in Vlaanderen een xy-coördinaat opgeslagen.Dit maakt het mogelijk adresgebonden gegevens binnen een GIS op kaart uit te zetten en ruimtelijk te analyseren. Het project houdt zich echter met nog andere dingen bezig. Meer bepaald met een standaard die de uitwisseling van adresgebonden gegevens voor heel België moet vereenvoudigen. En met het opdrijven van de kwaliteit van de adresgegevens in Vlaanderen. Met het oog daarop werkt het AGIV een scenario uit waarbij het CRAB onrechtstreeks door de gemeenten wordt bijgewerkt. (http://www.agiv.be/gis/projecten/?catid=34) Recent werd het CRAB door de Vlaamse regering erkend als referentie voor het egovernment. Het CRAB is niet zozeer een piste die mogelijkheden biedt voor de berekening van de leegstand in Vlaanderen, maar is echter een zeer waardevol instrument voor de koppeling van gegevensbestanden waarin adresgegevens voorkomen. Dit zal zeker nodig zijn in het kader van de raming van de leegstand.
8
Besluit In deze werknota wordt verslag uitgebracht van de onderzocht pistes die in de toekomst mogelijks kunnen leiden tot een kwantitatieve inschatting van het in de cijfers onzichtbare deel van de Vlaamse woningmarkt, met name de structurele leegstand en het wonen zonder domicilie. Een aantal pistes werden onderzocht en gescreend op hun waarde, mogelijkheden, bruikbaarheid, mogelijk resultaat etc. Bovenstaande teksten moeten duidelijk zijn dat het niet mogelijk zal zijn op zeer korte termijn een bevredigende berekening te maken van deze fenomenen. De grootste verwachtingen zijn er ten aanzien van het project Microcensus. Daarin wordt immers werk gemaakt van een correctie van de Kadastergegevens wat betreft de definitie van de woongelegenheden. Deze correctie is nodig in functie van een waardevolle koppeling van de kadasterdatabank aan andere gegevensbestanden. Een eerste noodzakelijke stap voor de raming van de leegstand is een koppeling van de bestanden van Kadaster (indien gecorrigeerd) en Rijksregister. Op basis daarvan kunnen alle woningen die niet-officieel bewoond zijn worden afgeleid. Deze koppeling geeft dus inzicht in alle geregistreerde woongelegenheden waar geen domicilie is geregistreerd, maar maakt geen onderscheid tussen woningen die structureel leegstaand zijn en woningen die wel bewoond zijn, maar dan niet officieel. Toch is het wenselijk een inzicht te bekomen in beide fenomenen, aangezien ze zeer verschillend zijn voor de werking van de woningmarkt en dus ook de kennis ervan. Voor deze diepere inzichten zullen aanvullende gegevensbestanden nodig zijn. Het is hier dat informatie uit elektrictiteits- en wateraansluitingen, huurcontractregistraties en mogelijks nog andere bronnen (fiscale gegevens, vb. heffing op leegstand en verkrotting, belasting op tweede verblijven, hoewel deze niet gebiedsdekkend zijn) een waardevolle bijdrage kunnen leveren tot diversificatie en uitdieping van de gegevens.
Pag. 7
We besluiten tenslotte dat voor een zo goed mogelijke raming van de omvang van het niet-officiële segment van de Vlaamse woningmarkt op verschillende sporen gewerkt zal moeten worden. Geen van de onderzochte pistes kan op zich een oplossing bieden voor de huidige leegte in de kennis van de woningmarkt, die zowel voor het onderzoek als voor het beleid een belangrijk knelpunt vormt. Duidelijk is dat een koppeling zal moeten worden gemaakt van zoveel mogelijk gegevensbronnen, waarbij het CRABsysteem van AGIV een belangrijke sleutel zal vormen voor een correcte koppeling op basis van adresgegevens. Ook de verwachtingen naar deze berekening toe moeten vooraf duidelijk gesitueerd worden. Nooit zal het mogelijk zijn een volledig en exact cijfer te plakken op het aantal leegstaande woningen en woningen die niet-officieel worden bewoond in Vlaanderen. De resultaten zullen steeds een raming zijn, de betrachting moet uiteraard zijn met deze raming zo dicht mogelijk aan te leunen bij de werkelijke situatie. Vele factoren, niet in het minst de kwaliteit van de beschikbare gegevensbronnen, zullen echter van grote invloed zijn op de kwaliteit van de resultaten. Een ultieme doelstelling en hoop wordt gekoesterd ten aanzien van een Woningenregister, naar analogie met het Rijksregister. Dit zou het ultieme instrument kunnen zijn dat een volledig inzicht kan verschaffen in de totale Vlaamse woningmarkt. Zoals uit voorliggende nota blijkt, zal dit voorlopig een verre toekomstdroom blijven, maar kunnen de voorgestelde pistes voor de kwantificering van de leegstand toch reeds een grote stap in de goede richting vormen.
Pag. 8
