Werk in Uitvoering Over keuzes bij het inzetten van verschillende vormen van werken met behoud van uitkering voor bijstandsgerechtigden
De Inspectie SZW werkt aan eerlijk, gezond en veilig werk en bestaanszekerheid voor iedereen 2|
Werk in Uitvoering Over keuzes bij het inzetten van verschillende vormen van werken met behoud van uitkering voor bijstandsgerechtigden
2|
Inleiding Gemeenten hebben de taak mensen die aangewezen zijn op een bijstandsuitkering te ondersteunen bij hun zoektocht naar werk. Als de bijstandsgerechtigden daartoe in staat zijn, zijn zij verplicht om mee te werken aan hun re-integratie. Een mogelijkheid daarbij is om de bijstandsgerechtigde te stimuleren en/of te verplichten te werken met behoud van uitkering. Dit soort werk is tijdelijk en heeft normaalgesproken het doel de bijstandsgerechtigde voor te bereiden op een betaalde baan. Wanneer spreken we van werken met behoud van uitkering? Instrumenten die werkactiviteiten combineren met een doorlopende uitkering worden getypeerd als ‘werken met behoud van uitkering’. In dit onderzoek sluiten we aan bij de definitie van werken met behoud van uitkering zoals die in de praktijk bij gemeenten vorm krijgt. Er is dan sprake van wanneer bijstandsgerechtigden werkactiviteiten (moeten) uitvoeren om het recht op uitkering te blijven behouden, terwijl men daarvoor geen loon ontvangt. De combinatie van deeltijdwerk met een gedeeltelijke uitkering komt in de praktijk ook voor, maar is geen onderwerp binnen dit onderzoek. Binnen de omschrijving hierboven is sprake van een brede definitie van werkactiviteiten, waaronder ook activiteiten in het kader van vrijwilligerswerk of de tegenprestatie. We spreken in dit kader over werkactiviteiten als er in meer of mindere mate sprake is van een bijdrage aan de totstandkoming van producten of diensten ten behoeve van derden. De toevoeging ‘en behoeve van derden’ is van belang om onderscheid te kunnen maken tussen activiteiten die uitgevoerd worden om daarmee enige mate van toegevoegde waarde te creëren voor anderen, en activiteiten die worden ondernomen om zelf sterker, gelukkiger of beter te worden. In dat laatste geval spreken we meestal van scholing of sociale activering.
Gemeenten zijn vrij om, binnen de kaders van de wet, instrumenten op dit terrein in te zetten. Dit doen gemeenten dan ook op grote schaal en met een grote diversiteit aan vormen en namen. In een eerdere publicatie van de Inspectie wordt nader ingegaan op de diversiteit aan instrumenten op dit terrein.1 Hoe het beleid van een gemeente op dit terrein ook is vormgegeven, het is uiteindelijk bijna altijd de klantmanager die besluit welk instrument voor een bijstandsgerechtigde wordt ingezet. Daarbij moet hij wel een aantal keuzes en afwegingen maken.2 Het beleid van de gemeente geeft vaak algemene kaders aan waarbinnen de klantmanager moet opereren. Er zijn contracten met aanbieders van re-integratie-instrumenten waartussen hij kan kiezen, diagnoseinstrumenten die hij kan gebruiken en administratieve procedures die hij moet volgen. Echter, deze aspecten zijn maar een deel van de factoren die van belang zijn om te begrijpen hoe de klantmanager de ondersteuning van een bijstandsgerechtigde vormgeeft. Klantmanagers maken keuzes. Zij kiezen hoe zij de bijstandsgerechtigde benaderen, welk van de beschikbare instrumenten het beste past en hoe dwingend zij het instrument opleggen.
“Gemeentelijke beleidsmedewerkers zien klantmanagers als professionals met eigen verantwoordelijkheden. Zij verwachten dat zij maatwerk leveren, hun keuzes goed beargumenteren en daarover adequaat rapporteren.”
1
‘Aan de slag met werk’, Inspectie SZW, september 2014
2
Omwille van de leesbaarheid is steeds ‘hij’ gebruikt in de tekst. Waar ‘hij’ staat kan uiteraard ook ‘zij’ worden gelezen. Werk in Uitvoering | 3
Deze publicatie gaat in op een aantal van deze keuzes, met name die keuzes die op de werkvloer nog wel eens tot dilemma’s en discussie kunnen leiden. De Inspectie hecht eraan duidelijk te maken dat de genoemde dilemma’s niet het gevolg zijn van het normenkader van de Inspectie, maar naar voren komen in gesprekken met medewerkers van gemeenten die de dagelijkse uitvoering van het beleid vormgeven. Onderstaande vragen worden niet expliciet door het rijks- of gemeentelijk beleid beantwoord. • In hoeverre is het mogelijk maatwerk te bieden als het aantal bijstandsgerechtigden sterk toeneemt en de budgetten krapper worden? • Kiezen we ervoor de bijstandsgerechtigde te dwingen om mee te werken aan zijn re-integratie of gaat het erom zijn motivatie te versterken? • Hoe ga je om met de spanning die er is met het laten uitvoeren van additionele werkzaamheden of productief werk? • Hoe weeg je de verschillende belangen tegen elkaar af? De Inspectie SZW doet momenteel onderzoek naar de variatie aan vormen c.q. instrumenten die gemeenten kennen en naar de manier waarop gemeenten beslissen hoe zij deze instrumenten inzetten. Hierover zal de Inspectie een rapport uitbrengen aan de minister en staatssecretaris van SZW. In dit rapport zal worden ingegaan op de vraag in hoeverre de inzet van instrumenten in lijn is met de doelen en de (wettelijke) kaders van het stelsel voor werk en inkomen. De Inspectie hoopt met de publicatie ‘Werk in Uitvoering’ een bijdrage te leveren aan het expliciteren van de vaak impliciet blijvende dilemma’s die klantmanagers in hun werkpraktijk bij de inzet van werken met behoud van uitkering tegenkomen. Sommige van deze dilemma’s zijn verbonden aan de inzet van re-integratieinstrumenten in het algemeen. Andere zijn specifiek te koppelen aan het gebruik van ‘Werken met behoud van uitkering’. Alle genoemde dilemma’s zijn volgens de Inspectie van belang om beter inzicht te krijgen in de achtergronden van de uitvoeringspraktijk en de vraag hoe en waarom de praktijk soms afwijkt van beleid(voornemens). Bij gemeenten vinden gesprekken hierover plaats in werkoverleggen, in teambesprekingen en tijdens intervisie. De Inspectie wil ondersteunend aan deze gesprekken zijn.
4|
1
Keuzes op de werkvloer van de Sociale Dienst De verschillende partijen die een rol spelen in de uitvoering van werken met behoud van uitkering hebben verschillende belangen. De werkgever handelt vanuit zijn maatschappelijke betrokkenheid, wil goed personeel en daarbij waar mogelijk werkgeversrisico’s zoveel mogelijk uitsluiten. De bijstandsgerechtigde zoekt naar een manier om in zijn eigen levensonderhoud te kunnen voorzien, maar ook naar een baan die past bij de eigen wensen en mogelijkheden.
“Re-integratie is geen zwart-witgebied. Omdat het om mensen gaat is het heel moeilijk om alles in procedures en instructies te gieten.” De gemeente zoekt naar manieren om het aantal bijstandsgerechtigden zo beperkt mogelijk te houden en heeft ook een belang bij een goede en effectieve uitvoering van het eigen beleid en het nakomen van gemaakte afspraken. Deze belangen van verschillende partijen spelen, weliswaar vaak impliciet, een rol in de spreekkamer van de klantmanager die nadenkt over de best mogelijke oplossing voor de bijstandsgerechtigde en de werkgever, die dan bovendien ook nog past in het gemeentelijk beleid. De keuzes die de klantmanager maakt hebben betrekking op de specifieke instrumenten die worden ingezet en de manier waarop dat gebeurt. Het lastige daarbij is dat de verschillende belangen geregeld leiden tot dilemma’s met betrekking tot die keuzes. Twee daarvan hebben betrekking op de manier waarop de klantmanager de bijstandsgerechtigde benadert. Hoe kiest men tussen zeggenschap en dwang? Is er sprake van maatwerk, of kiest men voor meer uniformiteit in de ondersteuning? Daarnaast liggen dilemma’s in de vraag hoe bij de ondersteuning om wordt gegaan met tegengestelde belangen en de aard van de activiteiten. Doet de bijstandsgerechtigde ‘echt werk’ of ‘additionele arbeid’? En hoe kan de uitvoering ervoor zorgen dat de bijstandsgerechtigde niet blijft hangen in de ondersteuning, maar uiteindelijk ook echt uitstroomt naar een reguliere baan?
Zeggenschap en dwang Het meebeslissen door de bijstandsgerechtigde over de invulling van het traject wordt over het algemeen beschouwd als succesfactor die een positieve bijdrage kan leveren aan de motivatie van de bijstandsgerechtigde en de mate waarin het traject aansluit bij de wensen en mogelijkheden van de persoon. Maar niet iedere bijstandsgerechtigde is in staat om bij dit proces zelf de lijnen uit te stippelen. De klantmanager helpt en ondersteunt de bijstandsgerechtigde daarbij. Daartegenover staat de gedachte dat bijstandsgerechtigden de plicht hebben mee te werken aan hun eigen re-integratie. De bijstand wordt gezien als een (tijdelijk) vangnet, dat helpt bij het verwerven van zelfstandigheid daar waar dat (nog) niet mogelijk is. Niet iedere bijstandsgerechtigde is op voorhand even enthousiast over de gedachte aan re-integratie en werk. Dwang en drang betreft de mate waarin en de manier waarop deze verplichtingen toch worden opgelegd. Als een bijstandsgerechtigde niet meewerkt aan zijn re-integratie kan zijn uitkering worden stopgezet. Van een keuze is dan nauwelijks sprake.
Maatwerk en uniformiteit Maatwerk betekent dat trajecten worden aanpast aan de situatie en capaciteiten van de bijstandsgerechtigde. Rechtsgelijkheid is daarbij een kritisch begrip. De burger moet er op kunnen rekenen dat gelijke gevallen binnen de gemeente ook gelijk behandeld worden. Tegelijkertijd is het uitgangspunt dat ‘ongelijke gevallen in vergelijkbare mate ongelijk behandeld moeten worden.3 Het realiseren van maatwerk is belangrijk, omdat passende instrumenten over het algemeen als meer effectief worden gezien. De oplossing die wordt gezocht, moet recht doen aan de persoonlijke omstandigheden van de bijstandsgerechtigde en bij de mogelijkheden van die bijstandsgerechtigde. Klantmanagers en beleidsmedewerkers geven echter aan dat ‘echt individueel maatwerk duur is en op korte termijn niet altijd even efficiënt’. Een op maat gesneden traject voor ieder individu wordt door de uitvoerders binnen de huidige financiële kaders bij gemeenten als vrijwel niet mogelijk ervaren.
3
Zie: WRR – verkenning 9: Transactie als bestuurlijke vernieuwing, p33 Werk in Uitvoering | 5
Uniforme trajecten bieden voor grotere groepen bijstandsgerechtigden hetzelfde instrumentarium aan. Zeker waar geholpen kan worden met dezelfde aanpak is dat een efficiënte en kostenbewuste oplossing.
Productief en additioneel werk Als een bijstandsgerechtigde productief werk verricht in het kader van zijn re-integratie doet hij daarmee werkervaring op. De kans op een reguliere baan wordt daardoor mogelijk groter. Zolang die reguliere baan er nog niet is, levert de bijstandsgerechtigde toch al direct daarmee een bijdrage aan de maatschappij. De activiteiten komen dan deels overeen met het doen van regulier werk, al is daarbij geregeld sprake van een trainingscomponent en/of een lagere prestatiedruk. Re-integratie naar werk betekent echter dat de bijstandsgerechtigde zo snel mogelijk uit moet stromen naar een reguliere baan. Als hij in staat is productieve arbeid te verrichten ligt het niet voor de hand dat hij dat doet terwijl de uitkering doorloopt. Als een werkgever gebruik maakt van het productieve werk van een bijstandsgerechtigde kan er sprake zijn van verdringing. Hij zou deze werknemer wellicht ook in (tijdelijke) dienst kunnen nemen. Tegenover productieve arbeid staat additionele arbeid. Dit is werk dat aan het reguliere productieproces is ‘toegevoegd’ om bijstandsgerechtigden die nog niet klaar zijn voor reguliere arbeid de kans te geven zich te ontwikkelen en/of te participeren in een werkomgeving. Additioneel werk in het kader van een re-integratieinstrument verstoort de bestaande verhoudingen op de arbeidsmarkt niet, terwijl productief werk dat (in meer of mindere mate) wel doet.
Uitstroom en participatie Het doel van re-integratie is bij te dragen aan de ontwikkeling van de bijstandsgerechtigde en uiteindelijk aan zijn uitstroom naar werk. Zolang zo’n reguliere baan niet voorhanden is, kunnen andere belangen een rol spelen in de uitvoering. Als iemand dan goed functioneert in een bepaalde, door de gemeente ondersteunde, functie kan een gevolg zijn dat iemand in het re-integratie-instrument ‘blijft zitten’. Uitstroom naar regulier werk is dan wellicht eigenlijk al mogelijk, maar komt niet tot stand. Dit effect ontstaat onder andere als mensen pas regulier werk zoeken als ze het re-integratietraject 6|
hebben afgerond. Sommige bijstandsgerechtigden zijn wellicht eerder aan het werk als ze geen traject volgen, maar al die tijd gewoon werk hadden gezocht. Dit zogenoemde ‘lock-in effect’ speelt een rol in veel beschouwingen over de effectiviteit van re-integratie. De bijstandsgerechtigde kan niet makkelijk tegen de gemeente zeggen dat hij stopt met het re-integratietraject, ook als dit niet langer bijdraagt aan zijn kansen op uitstroom naar werk. Het belang van de organisatie waar iemand geplaatst is, zeker als deze goed functioneert, is om hem of haar binnen de organisatie te houden. Een dergelijke situatie zet de klantmanager voor de keuze. Is het beter de bijstandsgerechtigde zich volledig te laten richten op het zoeken en vinden van regulier werk? Blijft de huidige situatie, waarmee zowel de werkgever als de bijstandsgerechtigde tevreden zijn, in stand? Of is er een middenweg mogelijk waarin de werkzoekende naast zijn activiteiten regulier werk zoekt en solliciteert? Juist ook omdat de gedachte vaak is dat iemand van een traject halen en niks laten doen de kans op terugval of inactiviteit vergroot. Iets is beter dan niets redeneert men dan. Dit zijn de soort keuzes waar klantmanagers vaak mee worstelen.
“Een dilemma waar wij heel veel tegenaan lopen is dat mensen op een gegeven moment lekker in beweging zijn, dan gaat het goed, en dan moet je die stap naar re-integratie gaan maken, naar werk. Maar dan moet hij bijvoorbeeld stoppen met zijn vrijwilligerswerk. Ik heb me persoonlijk wel de blaren op mijn tong geluld van laat hem nu zitten totdat je echt wat hebt. Maar dan hoor je vaak:”Ja, maar dat mag niet of dat kan niet”.
2
Additioneel of niet? De spanning tussen de inzet van productieve en additionele arbeid komt het sterkst naar voren bij vraagstukken waarin de belangen van de bijstandsgerechtigde en de belangen van de werkgever tegengesteld lijken te zijn. De belangen van de bijstandsgerechtigde, de werkgever en de gemeente hoeven niet tegenstrijdig met elkaar te zijn. Bij een traject waarbij een bijstandsgerechtigde daadwerkelijk door middel van productief werk nuttige vaardigheden opdoet, die ervoor zorgen dat hij een baan krijgt hebben alle partijen baat: de bijstandsgerechtigde vanwege het vinden van een baan, de werkgever doordat hij gebruik kan maken van een goedkope productiekracht en de gemeente doordat er uitstroom wordt gerealiseerd. Daar staat tegenover dat zolang er een bijstandsgerechtigde aan het werk is met behoud van uitkering, er geen regulier dienstverband met een ander wordt aangegaan. Een situatie waarin met alle belangen optimaal rekening wordt gehouden, is in de praktijk soms moeilijk te bewerkstelligen. Klantmanagers worstelen met deze thema’s. Het verenigen van de belangen van de bijstandsgerechtigde, de werkgever en het beleid ligt bij hen op tafel. Wat mag wel? Wat mag niet? Waar liggen die grenzen dan precies?
“Je wilt ook mensen beschermen tegen uitbuiting. Laat ik het zo even noemen. Dat speelde natuurlijk ook al bij de tegenprestatie. Als het plaatsvindt in het kader van re-integratie, is het ook verdedigbaar. Want je doet het ook voor jezelf. Dan zou bijvoorbeeld drie maanden werken met behoud van uitkering… In feite verdringt die drie maanden ook betaald werk, maar goed, het is wel geoorloofd.” Verschillende vragen komen aan de orde. Die hebben te maken met de termijn: hoe lang kun je verlengen? Met de aard van het werk is een commerciële omgeving anders dan een niet commerciële? En met de vraag wanneer arbeid dan daadwerkelijk additioneel is? Allemaal vragen die primair in het werk van de klantmanager beantwoord worden.
Hoe lang mag een traject duren? Belangentegenstellingen kunnen verschillende vormen aannemen. Een veelgenoemd voorbeeld heeft te maken met het moment waarop de ondersteuning vanuit de gemeente wegvalt. Als het traject de bijstandsgerechtigde dichter bij werk brengt, maar de werkgever het zich niet kan veroorloven de bijstandsgerechtigde in reguliere dienst te nemen, ontstaat de vraag wanneer het traject stopgezet moet worden. Het belang van de werkgever vraagt dat het traject in zo’n situatie verlengd wordt. Maar het belang van de gemeente en de bijstandsgerechtigde is dubbel. Enerzijds kiezen zij ervoor het traject voort te zetten om te voorkomen dat de bijstandsgerechtigde (weer) thuis moet gaan zitten. Anderzijds is het belangrijk een traject zonder uitzicht op uitstroom tijdig te stoppen.
“Soms krijg ik een vraag voor een werkervaringsplaats, en dat is dan voor de derde of de vierde keer bij dezelfde organisatie. Als ik alweer diezelfde werkervaringsplaats voorbij zie komen denk ik: hoort het dan niet eigenlijk gewoon betaald werk te zijn? Ik heb er dan wel eens moeite mee. Het is een stukje verdringing voor mijn gevoel.” Dit probleem verscherpt zich als het traject eigenlijk niet veel meerwaarde voor de bijstandsgerechtigde (meer) heeft, terwijl de organisatie waar deze de activiteiten uitvoert er wel van profiteert. Dit komt bijvoorbeeld voor bij maatschappelijke organisaties waar goed-functionerende bijstandsgerechtigden soms een belangrijke rol spelen. Vergelijkbare voorbeelden worden gegeven bij door de gemeente georganiseerde, productieve activiteiten of bij de uitbesteding van bijstandsgerechtigden aan ander productief werk.
“Het overkwam meerderen van ons wel dat sommige mensen soms wel 9, 12 of 18 maanden op dezelfde ervaringsplaats bleven zitten. Eigenlijk wilden we dat niet, maar het gebeurde wel.”
Werk in Uitvoering | 7
Klantmanagers geven aan weinig handvatten te hebben bij het beoordelen van dergelijke situaties. Onderling vinden discussies plaats of geven zij aan twijfels te hebben bij constructies waarbij het uitstroomdoel, en daarmee het belang van de bijstandsgerechtigde niet (voldoende) helder is.
Is er onderscheid tussen commerciële en non profit organisaties? Een tweede aspect dat genoemd wordt heeft te maken met de vraag of de activiteiten gedaan worden voor een commerciële partij of niet. Het maakt voor sommige klantmanagers verschil of er geld wordt verdiend door de bijdrage van de bijstandsgerechtigde die werkt met behoud van uitkering.
“Ik vind dat ook van een commercieel bedrijf. Het is weer net de discussie die we hadden over een autofabrikant. Die is commercieel en moet ook zichzelf bedruipen.” Dit onderscheid kan ertoe leiden dat klantmanagers niet de ruimte voelen instrumenten in te zetten bij commerciële bedrijven. Dit is bijvoorbeeld problematisch als, zoals in onderstaand citaat, een functie niet beschikbaar is bij de organisaties waarmee de gemeente veel samenwerkt.
“Je hebt bijvoorbeeld wel ‘Desk Top Publishers’ die nu van school afkomen, maar er zijn weinig bedrijven of stichtingen die daar ruimte voor hebben. Dan wil je die eigenlijk bij een commerciële instelling plaatsen om meer werkervaring mee te geven, maar bij ons is de afspraak dat dat absoluut niet mag omdat je dan reguliere functies uit de markt houdt. Dus dat doen we dan niet, maar hoe ga je dan iemand maatwerk leveren?”
8|
Wanneer zijn activiteiten additioneel? Andere klantmanagers geven aan dat het niet de vraag is of een organisatie commercieel of non-profit is. De toetsvraag die deze klantmanagers aandroegen was de vraag of de werkzaamheden binnen de organisatie probleemloos door zouden kunnen gaan, ook als de bijstandsgerechtigde er niet zou zijn. Alleen dan zouden de activiteiten volledig additioneel zijn.
“Nou ik denk aan de functieomschrijving van wat voor taken heeft iemand en wat voor verantwoordelijkheden. En mag diegene inderdaad weglopen en is het dan niet dat de hele parkeergarage in elkaar stort en er een hele file staat.” Een invulling van additionaliteit die hierop lijkt maar net even iets anders werkt, is de vraag of het werk nu uitgevoerd zou worden als de bijstandsgerechtigde het niet zou doen. Dit kan dus betekenen dat een taak een aantal jaar geleden niet additioneel was, maar nu wel.
“Bijvoorbeeld als iemand in een verzorgingshuis maaltijden rondbrengt, dat wordt heel vaak door vrijwilligers gedaan. Maar naast de patiënt zitten en hem een beetje helpen en zorgen voor de gezelligheid zodat de bewoner het ook leuk vindt om te eten, dat was heel vroeger betaald werk. Maar nu al heel lang niet meer en dat zijn wel additionele werkzaamheden die het leven ook wel een beetje fijner maken.” Toch blijft het ook hier zo dat bij publieke of maatschappelijke taken minder snel het risico op verdringing wordt ervaren dan bij commerciële functies of productief werk.
Oplossingspraktijken Tussen klantmanagers onderling vinden discussies of intervisiegesprekken plaats waarin individuele casussen onderling besproken worden. In die gesprekken geven klantmanagers aan twijfels te hebben bij constructies waarbij het uitstroomdoel niet (voldoende) helder is en wordt het belang van het gezamenlijk met andere klantmanagers zoeken naar oplossingen onderstreept.
“Dan heb je dus intervisie nodig. Praten met elkaar, hoe doe jij het en waarom doe je het zo? Wat drijft jou om dat besluit te nemen?” Een andere oplossing die op dit terrein wordt ingezet is het voorleggen van het additionaliteitsvraagstuk voor specifieke projecten aan een adviescommissie met daarin externe experts (o.a. uit vakbond) om zo een advies te krijgen over wat wel of niet geoorloofd is. Maar weinig klantmanagers hebben echter de luxe van een dergelijke concrete ondersteuningstool. Oplossingen op individueel niveau bieden echter geen structurele oplossing voor de vragen waarmee klantmanagers geconfronteerd worden. Een heldere definitie van additionaliteit ontbreekt en gemeentelijk beleid geeft vaak weinig kaders aan de klantmanager waar het het omgaan met de belangentegenstellingen betreft. Het is daarom ook niet goed mogelijk om de beslisregels die de klantmanagers onderling gebruiken op hun validiteit te toetsen.
“Een vinklijstje is wel handig. Als je dwingend beleid hebt dan kan een klantmanager een vink aanzetten, want de motivering zit hem in het beleid. Als je dat niet hebt dan moet je je er ook wel echt toe te zetten om altijd te motiveren.” Het zijn de klantmanagers die proberen het belang van de bijstandsgerechtigde te bewaken en tegelijkertijd de beleidsdoelen van de gemeente te bereiken. Zij geven aan daarbij geen behoefte te hebben aan hele specifieke uitvoeringsregels. Wel zouden zij baat hebben bij meer uitgewerkte kaders waarbinnen zij hun professionaliteit vorm zouden kunnen geven.
Werk in Uitvoering | 9
3
Keuzes bij de begeleiding van de bijstandsgerechtigde Maatwerk en zeggenschap, uniformiteit en dwang zijn aspecten van de uitvoeringspraktijk waarop gemeenten in hun beleid en uitvoering keuzes maken. Het vormgeven van maatwerk kan goed passen bij een uitvoering waarin de bijstandsgerechtigde relatief veel zeggenschap over het traject heeft, maar is ook mogelijk door een uitgebreide diagnose uit te voeren op basis waarvan een traject wordt opgezet. Hetzelfde geldt voor uniformisering en dwang; twee verschillende aspecten waarbij de keus op één aspect gevolgen kan hebben voor de manier waarop het andere kan worden uitgevoerd.
Is er maatwerk? In de praktijk merken klantmanagers dat op maatwerk moeilijk vorm te geven is binnen de huidige financiële kaders. Buiten het bestaande instrumentarium binnen de gemeente kan er slechts zelden specifieke dienstverlening worden ingekocht.
proberen aan te sluiten bij de motivatie van de persoon door deze zeggenschap te geven over de activiteiten die moeten worden uitgevoerd.
“Als ik tegen mensen zeg: jullie moeten vrijwilligerswerk gaan doen, dan zal dat bij de één 20 uur per week zijn bij een plek met heel veel uitdaging en waar ik eigenlijk helemaal niet begeleid, en bij iemand anders zal dat heel laagdrempelig eerst maar eens twee uur ergens koffie schenken in een buurthuis zijn op een plek die ik ken. Dat is het maatwerk dat je kunt leveren binnen de heel beperkte smaken die je eigenlijk hebt.” Maar ook door rekening te houden met de belastbaarheid, het aantal uren dat iemand kan werken of de aanwezigheid van jonge kinderen, zijn elementen waarbij maatwerk nog wel ontstaat.
Wat is de rol van dwang en drang? Iets vergelijkbaars geldt voor de schijnbare tegenstelling tussen zeggenschap en dwang. Bijstandsgerechtigden moeten meewerken aan hun re-integratie en het staat hen niet vrij re-integratie te weigeren. Er bestaat daarbij ook een zekere druk vanuit politiek en beleid om meer dwang en drang in te zetten.
“Ja, want hoe ga je dan met hem om? Mensen willen misschien sommige dingen niet. Of je hebt natuurlijk ook het idee van je wilt bij mensen zoveel mogelijk meegaan met hun wensen. Tegelijkertijd is er ook, zeker nu, vanuit de politiek steeds meer de discussie van “het moet gewoon, omdat wij het zeggen”. Dan merk je ook dat je daar tegenaan loopt. Dan vraag je je af “ga ik dit nou opleggen, ga ik dit nou vragen?”.
“Als je het over maatwerk hebt denk ik vaak dat een product echt op maat gesneden is op één persoon. In mijn optiek is dat op dit moment heel lastig, juist vanwege het geld.” De klantmanager kiest dus dikwijls uit een (beperkt) aantal standaardinstrumenten die binnen de gemeente ontwikkeld of ingekocht zijn. De praktijk lijkt daarmee gedomineerd te worden door uniformiteit. Maatwerk speelt echter ook op andere niveaus een rol. Bijvoorbeeld in de vraag of het instrument past bij de noden van de bijstandsgerechtigde.
“Bij plaatsingen kijk je denk ik wel per persoon of een proefplaatsing, of een no-riskpolis of een subsidie of dat soort dingen mogelijk zijn. Dat is dan wel individueel gebonden. Als je het hebt over maatwerk zou je dat dan misschien ook daarop kunnen toepassen.” Klantmanagers vinden het belangrijk dat de manier waarop het instrument vorm krijgt, past bij de mogelijkheden en belemmeringen van de bijstandsgerechtigde. Dit kan betekenen dat zij 10 |
Tegelijkertijd is er ruimte in het contact met de klantmanager om de eigen hulpvraag vorm te geven. Verschillende klantmanagers nodigen de bijstandsgerechtigde hier expliciet toe uit en sommige gemeenten hebben een bepaalde vorm van zeggenschap als een belangrijk uitgangspunt van hun beleid opgezet. Illustratief daarbij is de wijze waarop gemeenten omgaan met de tegenprestatie. Het grootste deel van de sociale diensten biedt bijstandsgerechtigden vanaf 1 januari 2015 de ruimte om zelf met voorstellen te komen voor de tegenprestatie in de bijstand.4
4
Zie: http://divosa.nl/actueel/nieuws/ eigen-initiatief-leidend-bij-invulling-tegenprestatie
“Maar er is een groep waarvan iedereen weet, die gaan niet meer aan het werk. En als je toch wilt dat die groep iets doet, dan proberen wij dat eerst in het kader van vrijwilligheid. Als mensen iets niet doen en je vindt toch dat ze iets moeten doen, dan heb je nu dat artikel van de tegenprestatie. Als een soort sluitstuk van je beleid” Het komt zo nu en dan in de gemeentelijke praktijk voor dat een contract is gesloten met een aanbieder van een re-integratie-instrument waarin de gemeente heeft afgesproken een bepaald aantal mensen voor het traject aan te leveren. Gevraagd naar problemen bij het tot stand brengen van maatwerk en/of de ervaringen met dwang en drang noemen klantmanagers dit voorbeeld:
“Ik maak bijvoorbeeld regelmatig mee dat er iets ingekocht wordt door beleid en in een keer in de uitvoering wordt gedropt. Dan wordt het bijna het vullen om het vullen. En wat is dan nog het doel ervan? Wat moet ik hiermee? Waarom hebben we dit bedacht?” Het ‘vullen van contracten’ omdat contractueel aantallen zijn afgesproken gaat in tegen hun ideeën over hun eigen rol en de mogelijkheden de bijstandsgerechtigde goed te ondersteunen. Dat contractuele ‘vul-afspraken’ met dienstverleners een verstorende werking kunnen hebben op hoe trajecten worden toegekend is een fenomeen dat in eerder onderzoek ook al is onderkend als obstakel voor het leveren van maatwerk.5
Conclusie Zowel het dilemma maatwerk-uniformiteit, als het dilemma zeggenschap-dwang leiden tot vragen in de uitvoering. Klantmanagers hebben echter duidelijke beelden bij de discussies die met deze onderwerpen gepaard gaan. Het omgaan met deze spanning wordt ervaren als een onderdeel van de professionaliteit van de klantmanager.
5
Corra, A.D.R. (2014) Contracting for Public Values: Investigating the Contracting out of Employment Reintegration Services, in the Netherlands. Dissertation, University of Groningen. Pag. 220.
Werk in Uitvoering | 11
4
Conclusies Klantmanagers hebben de taak een ‘sociale’ diagnose te maken met betrekking tot hun bijstandsgerechtigden en hoe deze weer kunnen participeren. Daarbij spelen verschillende keuzes in attitude die men aan kan nemen en gevarieerde belangen dwingen de klantmanagers tot het maken van keuzes die door verschillende klantmanagers geregeld als tegenstrijdig worden ervaren. Klantmanagers krijgen doorgaans, al dan niet bewust, veel ruimte om te beslissen. Tegelijkertijd maakt de ruimte die men krijgt het ook moeilijker om keuzes te maken. Vrij beslissen kan beangstigend zijn zoals een leeg canvas. Er is soms behoefte om te komen tot concretere richtlijnen om keuzes aan te spiegelen zonder dat deze de professionaliteit van de klantmanagers in de weg staan. Dit kan bestaan uit gestructureerde vormen van intervisie vergelijkbaar met peer review uit de medische wereld, uit meer gespecialiseerde vormen van professioneel onderwijs of uit certificeringtrajecten speciaal gericht op het ambacht en de wetenschap van het klantmanagerschap. Onderwerpen waar de ‘Beroepsvereniging voor Klantmanagers’ zich mee bezig houdt. Het vraagt daarnaast echter ook meer dan alleen in algemene termen uiteengezette visies op de relevante thema’s. Zeker klantmanagers hebben behoefte aan concrete uitwerkingen van wat het maatwerk is dat men moet leveren of wat de specieke eisen zijn aan additionaliteit. Dergelijke ondersteuning van klantmanagers voor het maken van deze afwegingen kan ervoor zorgen dat het ideaal van maatwerk, dat een belangrijk element is binnen de activeringsgedachte waar re-integratiebeleid op is gestoeld, niet ontspoort in willekeur.
12 |
Titel brochure sans 7 pt zwart | 3
Inspectie SZW De Inspectie SZW maakt deel uit van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid © Rijksoverheid | Maart 2015
