WENKENDE ALTERNATIEVEN Progressieve visies op een andere globalisering

WENKENDE ALTERNATIEVEN Progressieve visies op een andere globalisering

Personalia Marc Buiter was tot 1 januari 2005 beleidsmedewerker bij het Wetenschappelijk Bureau GroenLinks. Momenteel werkzaam als zelfstandig adviseur en journalist onder de naam Feedback Consultancy. E-mail: [email protected]. Martijn Dadema is Internationaal Secretaris van GroenLinks. Wouter van Eck is campagneleider Landbouw en Voedsel bij Milieudefensie. Bas Eickhout is milieukundige en was lid van de commissie GroenLinks Verkiezingsprogramma Europees Parlement 2004-2009. Kees Kodde was beleidsmedewerker bij het team Landbouw en Voedsel bij Milieudefensie toen hij het artikel voor deze bundel schreef. Joris Thijssen is campagneleider Klimaatverandering en Energie bij Greenpeace. Kees Vendrik is Tweede-Kamerlid voor GroenLinks en woordvoerder op het terrein van economie, financiën en onderwijs. Robert Went is gastonderzoeker aan de Faculteit voor Economie en Econometrie (FEE) van de Universiteit van Amsterdam (UVA). E-mail: [email protected]. Homepage: www.fee.uva.nl/pp/rwent.

WENKENDE ALTERNATIEVEN Progressieve visies op een andere globalisering

Auteurs: Marc Buiter Martijn Dadema Wouter van Eck Bas Eickhout Kees Kodde Joris Thijssen Kees Vendrik Robert Went Redactie: Marc Buiter

GROENLINKS WETENSCHAPPELIJK BUREAU

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

Inhoudsopgave Personalia Inhoudsopgave Inleiding Een linkse leemte Alternatieven voor de huidige economische globalisering

2 4 7 7 7

Deel 1 1

9

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 3 3.1 3.2 3.3 4 4.1 4.2 4.3

Deel 2 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

4

Vrijhandel’ versus duurzame ontwikkeling door Robert Went De illusoire voordelen van vrijhandel ‘Doe wat wij zelf nooit gedaan hebben’ De prijs van exportgeleide groei Een alternatieve agenda voor ontwikkeling WTO: ‘Whose Trade Organization?’

9 10 12 13 15

Internationale Financiën als ontwerpprobleem voor een andere globalisering door Marc Buiter Financiële stabiliteit en efficiëntie? Tussen faciliterende en beperkende financiën De Amerikaanse economie-locomotief Gevolgen van financiële globalisering voor ontwikkelingslanden Hervormingen tot dusver Financiën voor ontwikkeling Een nieuwe internationale financiële architectuur Hervorming internationale financiën op linkse agenda

19

Economische globalisering in Progressief perspectief door Martijn Dadema Wereldbank en IMF Wereldhandelsorganisatie (WTO) Tot slot

37

Een linkse agenda voor globalisering: een tussenstand door Kees Vendrik Hoeveel globalisering kan een mens verdragen? Politiek buitenspel Hoofdlijnen voor een progressieve politieke agenda

Ontregionalisering en globalisering van landbouw en voedsel door Kees Kodde en Wouter van Eck, Milieudefensie Transport wordt gesubsidieerd Impact van globalisering op voedselveiligheid Klimaatverandering Milieubelasting door industriële vleesproductie Overconsumptie Is globalisering bij te sturen? Conclusie: stop de fixatie op export

20 20 23 24 26 27 30 33

37 42 46 47 47 47 48

51 51 52 52 53 53 54 56

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Het Klimaat voor Kansen door Joris Thijssen, Greenpeace The day is today Het koolstofbudget Gisteren … het Kyoto Protocol Kyoto gered, nu het klimaat nog Politiek, geld en klimaat - enkele voorbeelden Wil Nederland het klimaat redden? Uitgangspunten voor een post-kyoto klimaatbeleid Driesporig klimaatbeleid ‘The American way of living is not up for negotiation’ De ‘pijn’ van rechtvaardige verdeling Klimaat voor kansen Een uitweg zonder pijn? Mondialisering van het milieubeleid; Dilemma’s voor progressieve politici Door Bas Eickhout Pleidooi voor regionalisering even eenzijdig als pleidooi voor globalisering De behoefte aan een gedifferentieerd handelsbeleid Ontwikkelingslanden en EU: partners in WTO-verband? VS zijn onmisbare partner in klimaatbeleid Concluderend

Bijlage: Verklarende woordenlijst

59 59 59 60 60 61 62 62 62 63 63 64 64 67 67 69 70 71 72 75

5

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

6

Inleiding Een links leemte

De huidige economische globalisering wordt in sterke mate gestuurd door neoliberale inzichten en overtuigingen. Vooral in de uitvoerende macht van politiek en bedrijfsleven zijn velen overtuigd van de meerwaarde van neoliberale richtlijnen zoals een vrije en ongehinderde uitwisseling van goederen en (financiële) diensten tussen landen en werelddelen, een exportgeleide groei en specialisatie van nationale economieën en bedrijven op basis van comparatieve voordelen. In de EU kan deze neoliberale oriëntatie onder machthebbers worden teruggevonden in invloedrijke documenten zoals de Lissabon-agenda en de nieuwe EU-Grondwet. Andersglobalisten hebben veel kritiek op deze, op neoliberale leest geschoeide globalisering. Zij wijzen er onder andere op dat de neoliberale richtlijnen voor economische ontwikkeling geen duurzame oplossing bieden voor urgente mondiale problemen zoals klimaatverandering, het democratisch deficit in mondiale bestuursorganen en de aanhoudende, schrijnende armoede onder een groot deel van de wereldbevolking. Sterker nog, veel critici zijn ervan overtuigd dat de neoliberale globaliseringsrecepten een belangrijke oorzaak zijn (van het voortbestaan) van deze problemen. Ook binnen de groen en links georiënteerde politiek bestaat veel kritiek op de neoliberale receptuur voor economische globalisering. Als relatief jonge politieke stroming maken de Groenen, in Europa en ook in Nederland, zich al jaren sterk voor progressieve hervormingen in het internationale economische beleid en bestuur. Voorstellen lopen uiteen van democratisering van mondiale instituties zoals het IMF en de Wereldbank tot harde eisen met betrekking tot de verslaglegging van bedrijven over de sociale en ecologische gevolgen van hun economische activiteiten. Hierbij wordt vaak voortgebouwd op visies en ideeën van individuen en organisaties die kunnen worden gerekend tot het heterogene gezelschap van de andersglobaliseringsbeweging. Desalniettemin lijkt de groen en links georiënteerde politiek nog ver verwijderd van een integrale progressieve agenda ten aanzien van globalisering. Hoewel het woord ‘leegte’ in dit verband overdreven is, kan er wel met enig recht worden

gesproken van een leemte als het gaat om wer vende linkse antwoorden op de urgente ontwikkelingsdilemma’s die samenhangen met de huidige globalisering. Bij het streven naar oude linkse idealen zoals een min of meer gelijkmatige welvaartsverdeling in de wereld, ontwikkeling e n e m a nc ip at i e v a n a r me b e v ol k i ng sg r o e p e n h ier en elder s i n de wer eld e n e e n democratisch georganiseerd mondiaal bestuur, ontbreekt het vooral aan wenkende linkse alternatieven bij de afweging van deze belangen tegen relatief nieuwe linkse idealen zoals een vitale en duurzame conditie van natuur en milieu op aarde en een slagvaardig mondiaal bestuur. Zonder de pretentie te hebben deze linkse leemte te kunnen vullen, wil het Wetenschappelijk Bureau van GroenLinks met deze bundel artikelen een aanzet geven tot nadere, linkse visieontwikkeling over globalisering. Hij kan worden gezien als een vervolg op de twee eerdere 1 publicaties over globalisering: in de eerste staan vooral de motieven achter de kritiek en de acties 2 van andersglobalisten centraal, in de tweede gaat het om de vorming van een gezamenlijke agenda voor milieu- en ontwikkelingsorganisaties ter versterking van internationale milieuverdragen.

Alternatieven voor de huidige economische globalisering

Deze bundel richt zich vooral op de alternatieven die andersglobalisten bepleiten voor de huidige economische globalisering. Hierover is immers relatief weinig bekend, mede door de universele invloed en overtuigingskracht van het neoliberale gedachtegoed. Aan een vijftal auteurs is daarom de vraag gesteld inzicht te geven in een aantal alternatieven die voor links interessant zijn om op te pakken bij het streven naar een duurzame aanpak van mondiale problemen die samenhangen met de huidige economische globalisering. Om misverstanden te voorkomen, moet hierbij onmiddellijk worden opgemerkt dat deze bundel geen dekkend of representatief overzicht bevat van de in omloop zijnde alternatieven. Daarvoor zijn er eenvoudigweg teveel.

1 Willem Verhaak (2002), Wat beweegt de beweging? Utrecht: Wetenschappelijk Bureau GroenLinks. 2 Willem Verhaak (2003), Handelsverdragen versus Milieuverdragen, een progressieve agenda voor duurzame ontwikkeling, Utrecht: Wetenschappelijk Bureau GroenLinks.

7

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N Gekozen is voor een focus op alternatieven voor mondiaal bestuur en beleid op het gebied van respectievelijk vrijhandel, internationale financiën, voedselvoorziening en klimaatverandering. In het eerste deel schetsen Robert Went en Marc Buiter alternatieven voor de liberalisering van de internationale handel en financiën zoals die tot dusver gestalte heeft gekregen. In het tweede deel breken Kees Kodde en Wouter van Eck namens Milieudefensie eerst een lans voor de ontwikkeling van een meer regionaal georiënteerde landbouw- en voedselmarkt. Namens Greenpeace en het Climate Action Network houdt Joris Thijssen vervolgens een pleidooi voor een driesporig post-Kyoto klimaatbeleid, waarbij een grote historische verantwoordelijkheid wordt toebedeeld aan de geïndustrialiseerde landen om het voortouw te nemen bij de vermindering van broeikasgasemissies in eigen land. De bundel wordt aangevuld met bijdragen van Martijn Dadema, Kees Vendrik en Bas Eickhout. Zij reageren op de voorgestelde alternatieven vanuit de praktijk van de GroenLinkse partijpolitiek. Martijn Dadema en Kees Vendrik gaan daarbij in op de voorstellen van Robert Went en Marc Buiter, terwijl Bas Eickhout zijn licht laat schijnen over de alternatieven van de milieubeweging, in deze vertegenwoordigd door Milieudefensie en Greenpeace.

Utrecht, december 2004 Marc Buiter

8

Deel 1

1 ‘Vrijhandel’ versus duurzame ontwikkeling1 door Robert Went

Een wonderlijk ‘monsterverbond’ beijvert zich binnen en buiten de Wereldhandelsorganisatie (WTO) voor verdergaande handelsliberalisering. Vrijhandel leidt tot grotere afzetmarkten en dat is goed voor de economische groei en armoedebestrijding in ontwikkelingslanden. Aldus redeneren The Economist en Financial Times, de Wereldbank en het United Nations Development Programme (UNDP), veel regeringen, politieke organisaties2 en NGO’s zoals, prominent, de OXFAM (in ons land de NOVIB). In opvallende eensgezindheid verbinden zij daaraan de conclusie dat verdergaande handelsliberalisering dus een goede strategie is om de huidige neoliberale globalisering socialer en rechtvaardiger te maken. Maar voor die claim is geen bewijs. Bovendien zijn er veelal ongewenste neveneffecten voor de economische structuur en ontwikkeling van de betreffende landen. Voor duurzame ontwikkeling is een andere benadering van handel en de WTO nodig.

1.1

De illusoire voordelen van vrijhandel

‘De helft van de wereldbevolking leeft van minder dan 2 dollar per dag terwijl de gemiddelde gesubsidieerde koe in Europa 2 dollar 20 per dag krijgt.’ 3 Het is inmiddels een gevleugelde uitspraak die het goed doet a l s onel i ner i n de per s. De bij behorende k lacht i s dat de VS en EU subsidie geven aan hun agrarische sector, die bovendien een deel van haar producten exporteert naar ontwikkelingslanden. Tegelijkertijd zouden de arme landen inkomsten mislopen omdat hun export naar de EU en de VS wordt belemmerd. Maar de terechte verontwaardiging over deze hypocrisie en dubbele moraal leidt er nogal eens toe dat het belang van grotere export-

mogelijkheden voor ontwikkelingslanden wordt overschat of overdreven. In de aanloop naar de recente (juli 2004) WTO-conferentie verwezen veel kranten bijvoorbeeld naar een studie waarin de Wereldbank stelt dat de levensstandaard van ruim 140 miljoen mensen boven de armoedegrens kan worden getild als mondiaal de tarieven op agrarische en industriële producten worden afgeschaft. Volgens de Wereldbank kan internationale handel ‘een sleutelfunctie vervullen bij de armoedebestrijding doordat het de groei van de werkgelegenheid en de economie in een ontwikkelingsland stimuleert’. Want landen die ‘door middel van handel zijn toegetreden tot exportmarkten en die hun banden met de mondiale economie hebben aangehaald, zijn in het algemeen sneller gegroeid dan landen die dat niet hebben gedaan’.4 Is het werkelijk? Econoom Dani Rodrik (2001) onderzocht de literatuur die aan dit soort claims ten grondslag ligt en concludeerde dat ‘er geen overtuigend bewijs is dat handelsliberalisering op een voorspelbare wijze resulteert in economische groei’.5 Peter Dorman (2002) wijst er op dat de lonen in Mexico tussen 1994 en 1999 met 16 procent zijn gedaald na de vor ming van een vr ijhandelszone (NAFTA) met de VS en Canada, terwijl ze volgens vooraf gemaakte modelberekeningen met 5 tot 10 procent zouden stijgen. De UNCTAD (2004) constateert in haar meest recente Least Developed Countries Report dat betere exportprestaties in de 49 armste landen van de wereld zich zelden vertalen in een substantiële en duurzame vermindering van de armoede. Huffschmidt et al. (2005) waarschuwen dat de vaak bepleite liberalisering van de landbouwsector vooral de extensieve landbouw zal versterken in

1 Delen van dit artikel zijn eerder gepresenteerd in een workshop, getiteld Globalisering: kans of beproeving?, tijdens de Academie van de Wiardi Beckma Stichting (WBS), 14-16 mei 2004. 2 Uit het aanbevelenswaardige boek Globalization: Tame It Or Scrape it? van Greg Buckman, penningmeester van de Australische Groenen, blijkt dat ook een deel van de groene partijen hiertoe kan worden gerekend. 3 Vraaggesprek met Sylvia Borren, algemeen directeur van de NOVIB, op www.novib.nl. 4 Issue brief for trade (updated March 2004) op www.worldbank.org. 5 Rodrik (2001): ‘De enige systematische relatie is dat landen hun handelsrestricties afbreken naarmate ze rijker worden. Dit verklaart het feit dat de meeste rijke landen van vandaag zich op het pad van economische groei begaven vanachter beschermende handelsbarrières die ze in de loop van het proces afbraken.’

9

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N rijk begiftigde opkomende economieën zoals Brazilië en Argentinië. Kleine, individuele boeren in het Noordoosten van Brazilië of Afrika schieten er echter niet veel mee op, die worden van de kaart geveegd.6 En in eigen land, tot slot, kunnen vrijhandelvoorstanders Kets (Universiteit van Tilburg) en Tang (CPB) er niet omheen dat ‘de nettovoordelen van vrijhandel onzeker zijn’. ‘Zelfs wanneer er een robuuste relatie tussen openheid en groei kan worden aangetoond, blijft het onduidelijk welke van beide nu oorzaak en gevolg zijn’ (Kets en Tang 2004). De veronderstelde voordelen van verdergaande handelsliberalisering blijken in de echte wereld dus moeilijk te vinden.

1.2

‘Doe wat wij zelf nooit gedaan hebben’

De meeste economen begrijpen niet dat de rest van de wereld niet snapt dat v r ijhandel een br iljant idee is. 7 Ricardo (1817) toonde immers bijna twee eeuwen geleden al aan dat alle landen daar baat bij hebben. Maar die theorie over de comparatieve voordelen van handel is gebaseerd op een groot aantal aannames waaraan in werkelijkheid nooit wordt voldaan.8 En Ricardo’s voorbeeld, over de wederzijdse voordelen die Engeland en Portugal toentertijd zouden hebben van specialisatie en handel in respectievelijk laken en wijn, bleek niet te kloppen (Sideri 1970). Internationale organisaties en regeringen van rijke landen houden ontwikkelingslanden voor dat zij zich moeten openstellen voor internationale handel om vooruit te komen. Maar er zijn helemaal geen rijke landen die zich met vrijhandel hebben ontwikkeld. Voor zijn fraaie boek Kicking Away the Ladder9 onderzocht econoom Ha-Joon Chang (2002) de geschiedenis van het industrie-, handels- en technologiebeleid van Groot-Brittannië, de VS, Duitsland, Frankrijk, Zweden, België, Nederland, Zwitserland, Japan, Korea en Taiwan. De wijze waarop deze landen zich hebben weten te ontwikkelen tot wat zij nu zijn, blijkt in het geheel niet overeen te komen met wat de

huidige ontwikkelingslanden wordt aanbevolen en aangepraat. Elk succesvol land blijkt namelijk gebruik te hebben gemaakt van protectionistische en andere activistische maatregelen10 om binnenlandse, opkomende industrieën (infant industries) te beschermen tegen buitenlandse concurrenten. Bovendien hebben alle ontwikkelde landen het beleid door de jaren heen regelmatig aangepast aan hun veranderende positie in de internationale concurrentiestrijd. Algemene recepten die werken in alle tijden en alle landen bestaan dus helemaal niet. Vergelijkingen van handelstarieven van ontwikkelde en ontwikkelingslanden zijn daarom volgens Chang ‘hoogst misleidend’. Vanwege het grote verschil in productiviteit tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden zijn zelfs de relatief hoge niveaus van protectionisme, die in de ontwikkelingslanden overheersten tot de jaren 1980, niet excessief in verhouding tot het historische peil van de nu ontwikkelde landen. Na twee decennia handelsliberalisering zijn de ontwikkelingslanden inmiddels minder protectionistisch dan de huidige rijke landen ten tijde van hun eerste ontwikkelingsstadia. Algemene claims over de voordelen van handelsliberalisering berusten dus op drijfzand. Maar in prognoses en berekeningen over de potentiële voordelen van handelsovereenkomsten voor ontwikkelingslanden worden de positieve gevolgen toch vaak dik aangezet. Mark Weisbrot and Dean Baker (2002) van het Center for Economic and Policy Research (CEPR) namen een paar van deze studies en modellen kritisch onder de loep en concludeerden dat daaruit geenszins kan worden afgeleid dat de ontwikkelingslanden als groep beter worden van verdergaande handelsliberalisering. Zo berekende de Wereldbank dat het weghalen van alle barrières in de rijke landen voor de import van producten uit ontwikkelingslanden slechts zou leiden tot een weinig spectaculaire

6 In vergelijkbare zin stelt Rodrik (2004): ‘Een van de raadsels van de huidige onderhandelingsronde over vrijhandel is dat ontwikkelingslanden zich hebben laten verleiden tot acceptatie van een landbouw-liberaliseringsagenda als Ontwikkelingsronde. In feite hebben ontwikkelinslanden altijd al gemengde belangen gehad bij liberalisering van de handel in landbouwproducten.’ 7 Kets en Tang (2004) citeren een bron volgens welke maar liefst 97 procent van de academische economen in de Verenigde Staten het idee van vrijhandel steunt. 8 Went (2002): ‘Hoewel hij ze niet expliciet formuleert, liggen er veel veronderstellingen ten grondslag aan Ricardo’s vrijhandelstheorie. Zonder enige onderbouwing veronderstelt hij dat al het inkomen in een land wordt gebruikt om goederen te kopen, dat er nooit sprake is van vraagafname doordat er geld wordt gespaard, dat de productiecapaciteit en productiefactoren altijd volledig worden benut (doordat ze onmiddellijk worden aangepast aan veranderingen in de vraag), dat landen altijd hun handelsbalans in evenwicht hebben of althans erop gericht zijn dat evenwicht zo snel mogelijk te herstellen, en dat markten zich snel aanpassen en daarom perfect flexibel zijn.’ Zie ook: Shaikh 2003. 9 De titel verwijst naar Friedrich List (1841) die schreef dat landen die zichzelf met protectionistisch beleid ontwikkelen de neiging hebben om de ladder waarlangs zij zelf omhoog zijn geklommen voor andere landen weg te schoppen, door vrijhandel van hen te eisen. 10 Het gaat hierbij o.a. om importtarieven en exportsubsidies, planning van investeringen en steun voor onderzoek en ontwikkeling.

10

1 . ‘ V R I J H A N D E L’ V E R S U S D U U R Z A M E O N T W I K K E L I N G toename van het nationaal inkomen van 0,6 procent in 2015 in landen met lage en middenhoge inkomens. Dezelfde berekening leerde dat liberalisering van de handel in landbouw- en textielproducten voor een aantal ontwikkelingslanden juist negatieve gevolgen heeft. En Brown,Deardorff en Stern (2001; zie ook Dorman 2002) voorzagen in een veelgeciteerde studie ter ondersteuning van verdergaande handelsliberalisering, dat o.a. Mexico, Indonesië en Centraal- en Zuid-Amerikaanse landen slechter zouden worden van de Uruguay-ronde van de GATT (1986-1993). Het is eerder regel dan uitzondering dat modelberekeningen over de gevolgen van handelsliberalisering sterk uiteenlopen. Dat komt omdat er niet één manier is om zulke berekeningen te maken. Niet alle sectoren en landen kunnen in modellen worden opgenomen. Er moeten dus keuzes worden gemaakt en allerlei effecten — bijvoorbeeld hoeveel de vraag naar suiker stijgt als de prijs daalt — moeten worden geschat. Weisbrot en Baker noemen een aantal redenen waarom landen, anders dan modelberekeningen suggereren, niet noodzakelijkerwijs profiteren van handelsliberalisering, of daar zelfs slechter van worden: • Als gevolg van handelsliberalisering kunnen de relatieve prijzen van goederen veranderen. Een land, dat voor zijn inkomsten afhankelijk is van een exportproduct waarvan de prijs daalt onder invloed van de liberalisering, gaat erop achteruit als de prijzen van de goederen die het importeert niet evenveel dalen. • Een land dat goederen exporteert waarvan de import door de ontvangende landen met quota wordt beperkt, krijgt daar in de regel een hogere prijs (quota rent) voor. Dat voordeel vervalt als die importbeperking wordt opgeheven. En het is heel goed mogelijk dat de winst uit verkoop van meer exportgoederen niet opweegt tegen het verlies van een lagere prijs per product. • Landen die veel goederen importeren die door het exporterende land worden gesubsidieerd, bijvoorbeeld graan uit de VS, kunnen er op achteruit gaan als die subsidie wordt stopgezet en zij dus meer moeten gaan betalen voor die importen. • In veel modellen wordt geen rekening gehouden met het verlies aan inkomsten voor landen die, als gevolg van handelsliberalisering, geen importtarieven meer mogen heffen.11 In 1990 ging het daarbij om een niet onbelangrijke daling van de overheidsinkomsten voor Algerije (16procent),

India (21 procent), Kenia (15 procent), Pakistan (17 procent), Sierra Leone (46 procent) en Vietnam (25 procent). Het bijkomende risico is dat dergelijke inkomstendervingen worden gecompenseerd door bezuinigingen op publieke voorzieningen. • In veel modelberekeningen wordt verondersteld dat het aanpassingsproces in economieën die zich openstellen voor handel snel en pijnloos zal zijn, en dus geen invloed zal hebben op de baten van handelsliberalisering. Maar die aanpassing kan tientallen jaren duren en gepaard gaan met hoge sociale kosten, onder meer in de vorm van grote bewegingen van het platteland naar de steden en verlies van banen in binnenlandse sectoren die niet opgewassen zijn tegen de nieuwe concurrentie uit het buitenland. Een voorbeeld: McMillan, Rodrik en Horn Welch (2002) berekenden de directe voordelen van de liberalisering van de cashewsector in Mozambique. Deze liberalisering, die begin jaren 1990 werd doorgevoerd onder druk van de Wereldbank, leverde US $6.6 miljoen op, oftewel 0,14 procent van het nationaal inkomen van Mozambique. ‘De voordelen werden [echter] grotendeels tenietgedaan door de werkloosheidskosten in stedelijke gebieden. De nettowinst voor lokale boeren was waarschijnlijk niet veel groter dan 5,3 miljoen dollar, ofwel 5,3 dollar per jaar voor een gemiddeld huishouden in de cashewteelt’. • Potentiële kosten van handelsliberalisering worden vaak genegeerd in berekeningen en prognoses. Een voorbeeld hiervan zijn de afspraken over de Trade Related Aspects of Intellectual Property (TRIPS) in de WTO. Die kunnen ontwikkelingslanden op hoge kosten jagen, bijvoorbeeld omdat ze voor patenten en copyrights moeten gaan betalen. Of omdat de prijzen van sommige medicijnen in deze landen, onder invloed van TRIPS-afspraken, stijgen met 300 tot 400 procent. Alles bij elkaar kunnen dergelijke kosten van handelsliberalisering, die veelal niet in modelberekeningen zijn meegenomen, de voorspelde voordelen voor een (groot) deel van de betrokken landen minimaliseren, of zelfs overtreffen. Het is mede daarom erg jammer dat andere maatregelen waar ontwikkelingslanden misschien wel evenveel of zelfs meer van zouden profiteren, niet meer aandacht krijgen. Denk bijvoorbeeld aan het vergroten van de stabiliteit van het internationale financiële stelsel, het kwijtschelden

11 De Wereldbank veronderstelt dat deze heffingen worden vervangen door een andere belasting. Maar vooral voor arme ontwikkelingslanden is het vaak eenvoudiger om belasting te heffen op goederen, die via havens of vliegvelden het land in komen, omdat zij geen goed systeem hebben voor het innen en administreren van belasting op inkomen of toegevoegde waarde.

11

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N van de schuldenlast van ontwikkelingslanden12 , of het liberaliseren van het mondiale verkeer van personen.

1.3

De prijs van exportgeleide groei

Naast de veronachtzaming van de kosten van handelsliberalisering zijn er problemen met het stimuleren van ontwikkeling door exportgeleide groei. Per definitie kunnen niet alle landen in de wereld meer exporteren dan importeren. Dus als steeds meer landen hun kaarten zetten op een toename van de vraag in andere landen, zal dat vaak leiden tot onverkoopbare overschotten en dalende prijzen. Als gevolg daarvan dalen dan weer de inkomsten uit de verkoop van goederen en grondstoffen. Zo is de prijs van een ton suiker, katoen of rubber nog maar ongeveer 20 procent van wat deze 20 jaar geleden was. Voor koffie, waarvan 25 miljoen mensen moeten leven, ligt de prijs zelfs beneden dat niveau. En voor veel andere tropische grondstoffen (palmolie, cacao, thee, etc.) wordt nu minder dan de helft betaald dan 20 jaar geleden (Robbins 2003). Wanneer landen meer en meer moeten produceren en exporteren (soms tot 100 procent) om dezelfde inkomsten te houden, kunnen ze in een vicieuze cirkel terechtkomen en gijzelaar worden van hun exportproducten. Zo ontstaat een race to the bottom, waarin landen steeds meer van hetzelfde gaan produceren en met lagere prijzen en aantrekkelijke fiscale regelingen tegen elkaar gaan opbieden om marktaandeel vast te houden, investeringen aan te trekken en inkomsten te genereren. Dat heeft ook negatieve gevolgen voor de financiële stabiliteit. Dalende inkomsten als gevolg van lagere exportprijzen ondermijnen de capaciteit van landen om schulden af te lossen en rente te betalen. En overproductie verhoogt de financiële risico’s van investeringen. Wat een en ander concreet betekent, beschrijft de UNCTAD in haar rapporten over handel en ontwikkeling in de minst ontwikkelde landen (2002a en 2002b). Onderontwikkelde landen zijn volgens deze VN-organisatie in een ‘mondiale armoedeval’ terechtgekomen waar zij niet meer dreigen uit te komen. Het is wellicht verrassend voor voorstanders van verdergaande handels-

liberalisering, maar volgens de UNCTAD is het probleem van de minst ontwikkelde landen niet dat zij te weinig geïntegreerd zijn in de wereldeconomie. ‘Internationale handel is reeds van groot belang voor de economieën van de minst ontwikkelde landen (LDCs13). In de jaren 1997-1998 kwam gemiddeld 43 procent van hun BBP voort uit de import en export van goederen en diensten. Het gemiddelde niveau van handelsintegratie van de LDCs ligt rond het wereldgemiddelde en bijna op hetzelfde niveau als dat van de landen die in het recente Wereldbankrapport Globalization, Growth and Poverty zijn geïdentificeerd als de ‘meer geglobaliseerde ontwikkelingslanden’. ‘Het gemiddelde niveau van handelsintegratie [van de LDCs] ligt zelfs hoger dan dat van de hogeinkomenslanden in de OECD’, aldus de UNCTAD. Veel van deze landen zijn volgens de UNCTAD steeds meer gaan exporteren zonder dat hun inkomen daardoor steeg. Door stagnerende markten en lagere prijzen zijn zij er niet in geslaagd de productie te verschuiven van landbouw en na-tuurlijke hulpbronnen naar producten met meer toegevoegde waarde. Ook zijn veel landen tegelijkertijd meer arbeidsintensieve goederen gaan produceren. Met als gevolg: dalende prijzen en een toenemende concurrentie om buitenlandse directe investeringen aan te trekken — onder meer door met lage loonniveaus tegen elkaar op te bieden. De fixatie op exportvergroting heeft grote gevolgen voor de economische str uctuur, het milieu en, meer in het algemeen, de kwaliteit van de ontwikkeling van landen. Hoogleraar rurale sociologie Jan Douwe van der Ploeg kritiseert in dit kader bijvoorbeeld het functioneren van de wereldvoedselmarkt. Van der Ploeg: ‘We eten vooral voedselkilometers. Die reiken tot daar waar je schaamteloos de factor grond en de factor arbeid kunt uitplukken. Het is een kwestie van niet willen weten. Er is veel bekend over de ecologische ravage die in veel derdewereldlanden wordt aangericht. Dit is direct gekoppeld aan onze importbehoefte’ (NRC Handelsblad, 4 september 2004). Ook geograaf William Moseley (2005), die onderzoek doet in Mali, geeft een treffende illustratie van de keerzijde van de dominante exportlogica. Moseley: ‘Als, ten eerste, de Amerikanen en Euro-

12 Zo wijst Ibrahim Gambari, ondersecretaris-generaal en speciaal adviseur van de VN voor Afrika, er op dat het grootste deel van de hulp aan Afrika verloren gaat aan schuldbetalingen. ‘De officiële ontwikkelingshulp aan Afrika bedroeg in 1990 25,5 miljard dollar, terwijl in dat zelfde jaar door publieke en private partijen uit Afrika 22 miljard dollar werd uitgegeven aan de afbetaling van langetermijnschulden. In 2002 stroomde 22,2 miljard dollar aan ontwikkelingshulp naar Afrika, terwijl de totale publiek-private uitgaven aan langetermijnschulden in Afrika in dat jaar 17,6 miljard dollar bedroegen’, aldus Gambari (Financial Times 27 september 2004). 13 LDCs, de Engelse afkorting voor Least Developed Countries (Minst Ontwikkelde Landen), is een classificatie van de Verenigde Naties die wordt gebruikt voor aanduiding van de 39 armste landen ter wereld.

12

1 . ‘ V R I J H A N D E L’ V E R S U S D U U R Z A M E O N T W I K K E L I N G peanen de subsidies aan hun eigen boeren zouden route naar groei en ontwikkeling bestaat niet reduceren, ligt een stijging van de mondiale prij- alleen het risico van verzet als gevolg van teleurzen in de lijn der verwachting. Eveneens valt te gestelde verwachtingen maar ook van het veronverwachten dat deze prijsstijgingen in het voor- achtzamen van andere beleidsinspanningen die deel werken van Afrikaanse boeren die het be- gecoördineerd moeten worden in een coherente treffende gewas — bijvoorbeeld katoen — telen. ontwikkelingsstrategie. Handelsbeleid is in essenHet probleem is echter dat deze meevaller slechts tie slechts één van de vele beleidsinstrumenten van korte duur zal zijn, omdat katoenboeren over waarmee landen hun economische groei- en de hele wereld (inclusief Afrika) daarop zullen ontwikkelingsdoelen kunnen nastreven, en de reageren door méér te produceren, waardoor het hamvraag is of en onder welke voorwaarden dat prijsniveau op de wereldmarkt weer zal dalen. effectief is.’ 16 De mondiale katoenprijzen zijn de afgelopen 50 Handelsliberalisering is niet de panacee voor jaar gestaag gedaald en soortgelijke trends doen ontwikkeling en een alternatieve benadering van zich voor bij nagenoeg alle grote handelsgewassen handelsregiems is daarom nodig. Rodrik (2004): op de wereldmarkt. Een nationale economie die ‘In plaats van de vraag: “Hoe kunnen we handel en wordt gedomineerd door één of twee handelsge- markttoegang maximaliseren” zouden onderhanwassen — hetgeen in veel Afrikaanse landen aan delaars de vraag moeten stellen: “Hoe kunnen we de orde is — staat bloot aan heftige oplevingen en landen in staat stellen tot groei uit de armoede?”. depressies naar gelang de mondiale prijzen stij- Dat is in een notendop de strategische keus die gen en dalen. De neerwaartse langetermijntrend moet worden gemaakt. Wat de wereld daarvoor in de prijzen van deze goederen voorspelt een nodig heeft, is een ‘dun’ in plaats van een ‘dik’ soortgelijk lot voor de economieën die er in hoge model voor globalisering. Met veel minder nadruk mate afhankelijk van zijn. op internationale harmonisatie en gelijke regels ‘In de tweede plaats is de ecologische houd- voor iedereen en met ruimte voor experimenteren baarheid van de productie van handelsgewassen en maatwerk.’ vaak kwestieus. De katoenproductie bijvoorbeeld, Wat dat voor verschil zou maken voor bijvooris verantwoordelijk voor de helft van het totale pes- beeld Afrikaanse landen werkt Moseley (2005) ticidengebruik in de wereld. Het is ook funest voor uit. ‘Wie werkelijk belang stelt in de ontwikkelde bodem als er niet voldoende organische inputs ing van Afrika zou twee beleidsalternatieven in worden gebruikt. In mijn onderzoek in het West- overweging kunnen nemen. Ten eerste hebben Afrikaanse Mali heb ik vastgesteld dat naarmate veel Afrikaanse landen dringend behoefte aan een een boer zich meer toelegt op exportgeoriënteerde grotere diversiteit aan exportgewassen. Dit zou katoenproductie, hij ook meer geneigd is gebruik kunnen betekenen dat de vrijhandelsorthodoxie te maken van chemische inputs die de bodem moet worden verlaten om ruimte te scheppen voor verzuren en de bodemvruchtbaarheid uithollen. geoormerkte subsidies voor veelbelovende exportDesondanks heeft Mali, mede onder druk van de gewassen. Biologische producten — van peentjes Wereldbank en het IMF, zich consequent ingespan- tot katoen — zijn een potentiële niche met hoge nen om de katoenproductie te verhogen.’14 toegevoegde waarde die zich leent voor sommige Afrikaanse landen. 1.4 Een alternatieve agenda voor ‘Ten tweede zullen Afrikaanse economieën ontwikkeling altijd gehandicapt blijven zolang ze niet de De WTO is opgericht om handelsliberalisering mogelijkheid krijgen om industrie- en dienste organiseren en af te dwingen. Maar, zoals tensectoren te ontwikkelen. Op basis van de UNCTAD-onderzoekers Kozul-Wright en Rayment magere prestaties van een aantal staatsindus(2004) constateren: ‘Het overdreven belang dat trieën in de jaren 1960 en 1970 — ook de belangveel overheden en economische instituties hech- stelling van Noordelijke landen voor nieuwe ten aan handelsliberalisering is vermoedelijk con- afzetmarkten voor hun industrieproducten mag traproductief.15 Door de belofte van een snelle in dit verband niet onvermeld blijven — hebben

14 ‘Farm subsidies and Africa: Cottons’s not king’, International Herald Tribune 20 juli 2004. Zie ook Moseley 2005. 15 Datzelfde geldt voor de liberalisering van het kapitaalverkeer die voor veel landen die vanaf het midden van de jaren 1980 hun handel liberaliseerden. de problemen heeft verergerd (zie ondere andere de bijdrage van Marc Buiter in deze bundel en Kozul-Wright en Rayment 2004). 16 Instituties zijn van groot belang, maar Chang (2002) concludeert op grond van een historische analyse dat er geen algemeen geldend standaardpakket instituties is voor alle situaties en landen. Dat betekent niet dat ontwikkelingslanden geen instituties moeten introduceren, of daar nog eens 100 of 150 jaar over moeten doen. Integendeel, gebruikmaking van voortschrijdende inzichten kan een belangrijk voordeel zijn voor ontwikkelingslanden. Maar ontwikkelingslanden moeten ook met instituties de ruimte krijgen voor maatwerk. De potentiële bijdrage aan de interne ontwikkeling van het land zou hierbij doorslaggevend moeten zijn en niet wat internationale investeerders er over denken.

13

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N de Wereldbank, het IMF en de WTO zich agressief gericht op de ontmanteling van de Afrikaanse industriële sector en op de verwijdering van alle protectionistische maatregelen rond deze producten. De ironie is dat Europa, Amerika en de nieuwe, geïndustrialiseerde landen in Azië allemaal hebben geprofiteerd van protectie gedurende hun ‘industriële kindertijd’. Hoewel ik niet verwacht dat veel Afrikaanse landen zullen concurreren op de wereldmarkt, is er een aantal consumptiegoederen waarvoor de lokale productie kan worden aangemoedigd. In plaats van goedkope plastic goederen uit China te importeren, zou het Afrikaanse landen bijvoorbeeld moeten worden toegestaan protectionistische maatregelen te treffen om de lokale productie van deze producten te stimuleren’ (Moseley 2005). Een ontwikkeling op basis van de interne markt betekent niet dat ontwikkelingslanden zich volledig afschermen voor buitenlandse handel (schrikbeeld Noord-Korea), maar dat zij zich geconditioneerd inschakelen in de wereldmarkt. Een met export verdiende dollar is niet meer waard dan een binnenlands gegenereerde dollar, en export moet dus ook geen doel op zich zijn. Exporteren is alleen zinvol als daar inkomsten mee worden verworven waarmee noodzakelijke importen of leningen kunnen worden gefinancierd. 17 Het doorslaggevende criterium voor internationale organisaties en onderhandelingen zou moeten zijn wat landen moeten doen om zich te kunnen ontwikkelen, in plaats van wat zij moeten doen om te integreren in de wereldeconomie — alsof dat een doel op zich is. Daarbij gaat het volgens de UNCTAD (2004) om ‘adequate groei in plaats van exportgeleide groei’. Er moet kunnen worden gekozen uit verschillende institutionele arrangementen om te komen tot productieve efficiëntie, macro-economische en financiële stabiliteit, armoedebestrijding, en een rechtvaardige verdeling van inkomen en welvaart (zie Chang 2003 en Chang en Grabel 2004). Dat vereist geen generieke benadering op basis van consensus en bindende regels, maar ruimte om te experimenteren. Martin Khor (2003), directeur van het Third World Network, heeft een

aantal relevante hervormingen voorgesteld om het mondiale handelsstelsel en de WTO meer in dienst te stellen van de binnenlandse ontwikkeling van ontwikkelingslanden:18 • Herzie en hervorm de bestaande WTO-regels: elke overeenkomst moet worden herzien om een speciale en gedifferentieerde behandeling van ontwikkelingslanden mogelijk te maken. Tot deze herziening is afgerond, mogen ontwikkelingslanden niet worden onderworpen aan procedures van het Dispute Settlement Body (DSB)19 van de WTO. Huffschmid et al. (2005) stellen voor dat het functioneren van het DSB ‘compleet wordt heroverwogen zodat het minder nadelig uitvalt voor ontwikkelingslanden. Met handhaving van het multilateralismeprincipe zou de DSB, na deprivatisering, onder toezicht van de Verenigde Naties moeten worden gesteld.’ • Het probleem van de lage en dalende grondstofprijzen moet worden aangepakt met grondstoffenovereenkomsten waarin de sociale en ecologische waarden van grondstoffen worden meegenomen. De UNCTAD (2004) bepleit in dat kader een koppeling tussen de prijzen van grondstoffen en de terugbetaling van schulden, en Robbins (2003) breekt een lans voor programma’s om het aanbod van grondstoffen te reguleren. • Ontwikkelingslanden moeten niet langer onder druk worden gezet om akkoord te gaan met het uitbreiden van het WTO-mandaat naar nieuwe terreinen, zoals investeringen, concurrentie en overheidsprocedures. • De besluitvormingsprocedures binnen de WTO dienen ingrijpend te worden gewijzigd. Alle leden moeten het recht krijgen actief deel te nemen aan vergaderingen. De standpunten van alle leden moeten adequaat worden weergegeven in onderhandelingsteksten. Er mag geen druk op leden worden uitgeoefend om de standpunten van andere leden te accepteren. Er moet voldoende tijd zijn voor leden om voorstellen die in discussie zijn te kunnen beoordelen.20 • Ontwikkelingslanden moeten de ruimte en de vrijheid krijgen om zelf te bepalen hoe zij hun economie willen inrichten en in welke mate zij zich willen openstellen voor handel (en ka-pitaal). Zo krijgen zij de gelegenheid ‘zelf te ontdekken welke econo-

17 Dani Rodrik (1999) laat zien dat veel landen sterk groeiden toen zij een strategie van importsubstitutie volgden, dat sommige landen met een zeer open economie niet of nauwelijks groeien, en dat er ook landen zijn (zoals het grote China) die sterk groeiden terwijl ze relatief gesloten waren. 18 Zie voor alternatieve benaderingen bijvoorbeeld ook Citizens Trade Campaign (http://www.citizenstrade.org/), Focus on the Global South (http:// www.focusweb.org/main/html/), Global Trade Watch van Public Citizen (www.citizen.org/trade/) en Wallach en Woodall (2004). 19 ls een WTO-lidstaat van mening is dat een andere lidstaat zich niet houdt aan een WTO-overeenkomst kan het hierover een zaak starten bij het Dispute Settlement Body van de WTO. Zie: http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm. 20 Jawara en Kwa (2003) laten zien dat op dit punt veel mis is met de WTO.

14

1 . ‘ V R I J H A N D E L’ V E R S U S D U U R Z A M E O N T W I K K E L I N G mische activiteiten voor hen op termijn het gunstigst zijn. Om dit leerproces een kans te geven zijn tijdelijke protectiemaatregelen noodzakelijk. Welke instrumenten (invoerrechten, subsidies, overheidsleningen) hiervoor het meest geschikt zijn, hangt van de lokale situatie af’ (Van de Klundert 2004). • Ontwikkeling moet het overheersende doel van de WTO worden en de regels en procedures van de WTO moeten dat doel faciliteren. De meeste leden zijn nota bene ontwikkelingsland. Dat betekent bijvoorbeeld dat bij regels, voorstellen of beleid niet de vraag moet worden gesteld of deze handelsverstorend zijn, maar of ze ontwikkelingsverstorend zijn.21 • Het mandaat en het werkterrein van de WTO moeten worden herzien. Niet-handels issues, zoals milieunormen of arbeidsomstandigheden, moeten buiten de WTO blijven. De WTO heeft daar helemaal geen verstand van en ontwikkelingslanden vrezen niet ten onrechte dat de rijke landen dergelijke thema’s zullen misbruiken voor protectionistische maatregelen tegen armere landen. Deze niet-handels onderwerpen moeten echter wel krachtig worden opgepakt door gespecialiseerde internationale organisaties, zoals het United Nations Environment Programme (UNEP) en de International Labour Organization (ILO). Van onderwerpen die nu al onder de WTO vallen, moet bovendien goed worden bekeken of ze daar wel echt thuishoren. Zelfs Jagdish Bhagwati, de meest bekende (en fanatieke) vrijhandelseconoom, vindt het achteraf een vergissing dat intellectuele eigendomsrechten in de WTO zijn opgenomen. Omgekeerd zou de WTO veel meer moeten doen aan onderwerpen die belangrijk zijn voor ontwikkelingslanden, zoals de lage grondstofprijzen en de verslechterende ruilvoet waarmee veel WTOleden worden geconfronteerd. Is de WTO, die zich sinds haar oprichting monomaan richt op het stimuleren van ‘vrijhandel’, in staat tot zo’n onconventionele draai? Dat is niet per definitie uitgesloten, want in de WTO heeft elke lidstaat formeel evenveel te zeggen. Dat is anders dan bij het IMF en de Wereldbank, waar het

stemmental wordt bepaald door de financiële inzet van een land, zodat — in de klassieke woorden van Eveline Herfkens — de ‘gelden stemmen’, in plaats van omgekeerd. 22 Toch lijkt de kans dat de WTO zich fundamenteel omvormt niet groot. Want stel dat de ontwikkelingslanden zich niet langer tegen elkaar laten uitspelen en de handen ineenslaan. Wat zal er gebeuren als deze landen samen alle nieuwe besluiten blokkeren totdat de WTO zich omvormt tot een organisatie die ontwikkelingslanden stimuleert en faciliteert bij hun inspanningen om zich op hun eigen wijze te ontwikkelen? De kans is groot dat de VS, de EU en hun bondgenoten dan hun interesse in de WTO verliezen, omdat zo’n koerswijziging indruist tegen hun gepercipieerde belangen. Maar als omgekeerd de ontwikkelingslanden het gevecht verliezen en dus overgeleverd blijven aan een WTO-agenda die niet in hun belang is, zullen zij zich terecht steeds meer gaan afvragen of zij nog wel wat te zoeken hebben in de WTO.

1.5

WTO: ‘Whose Trade Oranization?’23

Ontwikkelingslanden kunnen baat hebben bij meer exportmogelijkheden. En het is zeker ook noodzakelijk om de hypocrisie en dubbele moraal in het handelsbeleid van de rijke landen aan te klagen.24 Maar de voordelen van verdergaande handelsliberalisering voor ontwikkelingslanden worden sterk overschat en er zijn veelal belangrijke ongewenste neveneffecten. De ontwikkelingslanden hebben er daarom geen baat bij dat de internationale handelsagenda gedomineerd blijft door het probleem van (landbouw)subsidies in de rijke landen, terwijl allerlei fundamentelere obstakels voor duurzame ontwikkeling onbesproken en onaangetast blijven. Of, in de woorden van William Moseley (2005): ‘Amerikaanse en Europese landbouwsubsidies mogen Afrika er dan van weerhouden een paar kortetermijnwinsten te toucheren, de echte misdaad is dat we ons agressief en hypocriet hebben ingespannen om paal en perk te stellen aan de ontwikkeling van de Afrikaanse industrie, hetgeen het continent wel eens echt op weg zou kunnen helpen.’

21 Het zou daarbij, zoals Robert Wade (2003) stelt, zeker helpen als ‘de staf van de WTO — die veel meer actieve beleidsmaker is dan louter facilitator van onderhandelingen tussen vertegenwoordigers van lidstaten — meer representatief zou zijn. Zo’n 80 procent van de staf is afkomstig uit de ontwikkelde landen, die tezamen minder dan 20 procent van de bevolking van de WTO-lidstaten huisvesten’. 22 Uit de WTO-toppen is gebleken dat dit in de praktijk niet veel hoeft uit te maken. Vertegenwoordigers van arme landen klaagden dat zij buiten belangrijke beslissingen werden gehouden en/of waren gechanteerd om in te stemmen met hen niet-welgevallige voorstellen. Zie bijvoorbeeld Jawara en Kwa (2003) en Focus on the Global South (www.focusweb.org). 23 Met dank aan Lori Wallach en Patrick Woodwall (2004), van wie ik deze titel heb ‘geleend’. 24 Dat zou er echter niet toe moeten leiden dat boeren uit de VS, EU en andere rijke landen enerzijds en uit ontwikkelingslanden anderzijds tegen elkaar worden uitgespeeld. Want, zoals Robbins (2003) terecht constateert, ‘afwenteling van alle schuld en kosten van steun aan boeren in ontwikkelingslanden op hun collega-boeren in rijke landen is nuttig noch billijk’.

15

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N GroenLinks zou zich er — samen met andere linkse partijen en sociale bewegingen uit Zuid en Noord — voor moeten inzetten het mondiale handelsstelsel dienstbaar te maken aan de duurzame ontwikkeling van ontwikkelingslanden. Daartoe dient de vrijhandelsorthodoxie (of -mythe) te worden losgelaten en moet de WTO drastisch worden hervormd. Het ‘slechte beleid’ waarmee ontwikkelde landen zich in het verleden zo effectief hebben ontwikkeld moet ook aan de huidige ontwikkelingslanden worden toegestaan. Dat betekent ook dat het IMF en de Wereldbank bij financiële steun aan deze landen niet meer moeten eisen dat zij afzien van het beschermen van hun infant industries. Walden Bello (2004), directeur van Focus on the Global South, vat mooi samen waar het uiteindelijk om gaat: ‘Meer ruimte, meer flexibiliteit, meer compromissen - dat zouden de doelen moeten zijn van de Zuidelijke Agenda en van de inspanningen van de internationale gemeenschap voor de opbouw van een nieuw systeem voor mondiaal economisch bestuur. Het is een dergelijke, meer fluïde, minder gestructureerde en meer pluralistische wereld, die landen en gemeenschappen in het Zuiden — en het Noorden — in staat zal stellen om ruimte te scheppen voor ontwikkeling op basis van zelfgekozen waarden, ritmes en strategieën.’ De tijd zal leren of de WTO zo’n omslag overleeft.

GERAADPLEEGDE LITERATUUR

Bello, W. (2004), Deglobalization: Ideas for a New World Economy (new updates edition), London en New York: Zed Books. Brown, D., A. Deardorff, en R. Stern (2001), CGE Modeling and Analysis of Multilateral and Regional Negotiating Options, Ann Arbor, MI.: University of Michigan, School of Public Policy. Buckman, G. (2004), Globalization: Tame It Or Scrape It?, London and New York: Zed Books. Chang, H-J. (2002), Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective, London: Anthem Press. Chang, H-J. (2003), Globalisation, Economic Development and the Role of the State, London and New York: Zed Books. Chang, H-J. en I. Grabel (2004), Reclaiming Development: An Alternative Economic Policy Manual, London and New York: Zed Books. Dollar, D. en A. Kraay (2000), Trade, Growth and

16

Poverty, Washington: Development Research Group, The World Bank. Dorman, P. (2002), The Free Trade Magic Act, Economic Policy Institute Briefing Paper, paper available at www.epinet.org Huffschmid, J. et al. (2005), Economic Policy and a Social Europe: A Critique of Neo-Liberalisms and Proposals for Alternatives (te verschijnen). Jawara, F. en A. Kwa (2003), Behind the Scenes at the WTO: The Real World of International Trade Negotiations, London en New York: Zed Books. Kets, W. en P. Tang (2004), Free trade and its enemies, De Economist, 152:3, p. 427-437. Khor, M. (2003), Globalization, Global Governance and the Dilemmas of Development, in H-J. Chang (ed.), Rethinking Development Economics, London: Anthem Press. Kozul-Wright, R. en P. Rayment (2004), Globalization Reloaded: An UNCTAD Perspective, UNCTAD Discussion Papers 167. List, F. (1841), The National System of Political economy, London: Longmans, Green, and Co. (1904). McMillan, M., D. Rodrik en K. Horn Welch (2002), When Economic Reform Goes Wrong: Cashews in Mozambique, NBER Working Paper 9117. Moseley, W. (2005), ‘Global Cotton and Local Environmental Management: The Political Ecology of Rich and Poor Small-Hold Farmers in Southern Mali, in: Geographical Journal (te verschijnen). Ricardo, D. (1817), On the principles of Political Economy and Taxation, in P. Sraffa (ed.), The Work and Correspondence of David Ricardo vol. 1, Cambridge: Cambridge University Press (1970). Robbins, P. (2003), Stolen Fruit: The Tropical Commodities Disaster, London en New York: Zed Books. Rodríguez, F. en D. Rodrik (1999), Trade Policy and Economic Growth: A Skeptics Guide to the Cross-National Evidence, NBER Working Paper 7081. Rodrik, D. (1999), The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work, ODC Policy Essay 24, Washington: John Hopkins University Press. Rodrik, D. (2000), Comments on Trade, Growth, and Poverty by D. Dollar and A. Kraay, paper te downloaden op http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/

1 . ‘ V R I J H A N D E L’ V E R S U S D U U R Z A M E O N T W I K K E L I N G

Rodrik, D. (2001), The Global Governance of Trade: As If Development Really Mattered, New York: United Nations Development Programme (UNDP). Rodrik, D. (2004), How to Make the Trade Regime Work for Development, paper te downloaden op http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/ Shaikh, A. (2003), Globalization and the Myth of Free Trade, paper te downloaden op www.newschool.edu/cepa/ Sideri, S. (1970), Trade and Power; Informal Colonialism in Anglo-Portuguese Relations, Rotterdam: Universitaire Pers Rotterdam. United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) (2002b), The Least Developed Countries Report 2002, Genève: UNCTAD. United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) (2004), The Least Developed Countries Report 2004, Genève: UNCTAD. Van de Klundert (2004), ‘Globalisering en zelfontdekking’, in: Openbaar Bestuur, augustus 2004, p.33-36. Wade, R. (2003), ‘What strategies are viable for developing countries today? The World Trade Organization and the shrinking of “development space”’, in: Review of International Political Economy, 10:4, p. 621-644. Wallach, L. en P. Woodall (2004), Whose Trade Organization: A Comprehensive Guide to the WTO, New York en London: The New Press. Weisbrot, M. en D. Baker (2002), The Relative Impact of Trade Liberalization on Developing Countries, Center for Economic and Policy Research, te downloaden op www.cepr.net. Went, R. (2002), The Enigma of Globalization, London en New York: Routledge. Went, R. (2004), How (not) to measure global poverty and inequality, concept-paper te downloaden op http://www1.fee.uva.nl/pp/bin/130fulltext.pdf

17

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

18

2 Internationale financiën als ontwerpprobleem voor een andere globalisering door Marc Buiter

Internationale financiën zijn een ondergeschoven kindje in het linkse discours over internationale handel en ontwikkelingssamenwerking. Het technische karakter van het onderwerp lijkt weinig tot de verbeelding te spreken. In politieke debatten en verkiezingsprogramma’s wordt het onderwerp binnen links vooral geadresseerd via pleidooien voor democratisering van de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds, schuldverlichting voor ontwikkelingslanden en regulering van de internationale financiële markten. In de context van het laatstgenoemde thema wordt vaak gepleit voor een belasting op internationale valutatransacties naar het voorbeeld van de Tobin-tax. Een coherente linkse, langetermijnvisie op het ontwerp van de internationale financiële architectuur en een bijpassend beleidsinstrumentarium ontbreken echter. In deze bijdrage worden in hoofdlijnen drie urgente redenen onderscheiden voor nadere reflectie en visieontwikkeling binnen links ten aanzien van de vormgeving en regulering van de internationale financiële architectuur. Dat is in de eerste plaats de aanhoudende financiële instabiliteit die onder meer tot uiting komt in het groeiende risico op een wereldwijde monetaire en economische crisis als gevolg van het ineenstorten van de Amerikaanse dollar. De tweede urgente reden is de structurele achterstelling van ontwikkelingslanden die mede te wijten is aan de spilfunctie van de zogenoemde harde valuta’s, met name de dollar, als internationale handelsen reservemunt. In deze analyse wordt duidelijk gemaakt hoe deze spilfunctie op verschillende manieren bijdraagt tot financiële instabiliteit en een inefficiënte, ongelijke verdeling van financieel kapitaal op wereldschaal. De derde reden vloeit voort uit de verstorende effecten van de geliberaliseerde financiën op de bedrijvigheid in de reële economie in de vorm van stijgende kapitaalkosten en schuldenlasten, in rijke en arme landen. Sinds de financiële crises in Azië en Rusland in 1997-1999 zijn er diverse hervormingen door-

gevoerd in de internationale financiële architectuur. Deze financiële hervormingen dragen echter

kader 1:

Politieke hervormingen internationale financiële architectuur De financiële crises aan het eind van de vorige eeuw in Azië, Rusland en Zuid-Amerika kunnen voor een belangrijk deel worden teruggevoerd op politieke besluitvorming uit de jaren 1970 en 1980. Een cruciaal keerpunt was het besluit van president Nixon in 1971 om de inwisselbaarheid van de dollar tegen goud op te heffen en om de dollar in het vervolg te laten zweven op basis van vraag en aanbod op de financiële markten. De Amerikanen hadden geld nodig om de Vietnam-oorlog en hun handels-tekorten te financieren, maar waren tegelijkertijd niet bereid om daarvoor economische hervormingen door te voeren en hun beleidsautonomie op te geven aan hun schuldeisers. Opzegging van de Bretton-Woodsafspraken inzake de vaste waarde en inwisselbaarheid van de dollar bood uitkomst 1 (Pettifor, D’Arista, RWEO 2003). De opheffing van de convertibiliteit van de dollar in goud in 1971 markeerde het begin van een fundamentele reconstructie van de internationale financiële architectuur langs drie hoofdwegen (D’Arista 2000). In de eerste plaats werd vanaf het midden van de jaren 1970, zowel in rijke als in arme landen, geleidelijk afstand gedaan van de strakke regulering van de financiële markten uit de voorafgaande periode. De deregulering van het beheer van pensioenfondsen in de jaren 1980 en 1990 maakte in de tweede plaats de weg vrij voor grootschalige beleggingen met de groeiende spaartegoeden van werknemers. De grootschalige privatisering van staatsbedrijven, die in Europa met name door de regeringThatcher in gang werd gezet, was een derde weg waarlangs de nieuwe internationale financiële architectuur gestalte kreeg (D’Arista 2000).

1 Tot dan toe waren de Amerikanen gebonden aan de afspraak uit het Bretton Woods-verdrag (1944) om de waarde van de dollar met goud te garanderen tegen een vaste koers van $35 per ounce (= ca. 28 gram) goud.

19

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N onvoldoende bij aan de gewenste internationale financiële stabiliteit en convergentie van de economische ontwikkeling in Noord en Zuid. Om deze mondiale publieke belangen veilig te stellen zijn meer structurele hervormingen nodig. De alternatieven die in dit artikel worden behandeld scheppen niet alleen gunstiger voorwaarden voor de totstandkoming van grote en betrouwbare financieringsstromen voor ontwikkeling in de armste landen, ze bieden tevens uitzicht op een evenwichtig en stabiel, internationaal monetair stelsel dat bestuurd en kan worden gecontroleerd vanuit een mondiaal publiek perspectief. Daarmee verdienen deze hervormingen een hoge plaats op de internationale beleidsagenda van links.

2.1

Financiële stabiliteit en efficiëntie?

De in kader 1 beschreven politieke keuzes maken duidelijk dat de financiële integratie van nationale economieën, zoals die sinds de jaren 1970 gestalte heeft gekregen, zeker niet kan worden beschouwd als een onvermijdelijk natuurverschijnsel dat inherent is aan de ontwikkeling van een mondiale markteconomie. De huidige internationale financiële architectuur is primair totstandgekomen door een serie politieke besluiten tot liberalisering en deregulering van nationale en internationale financiële markten. Deze besluiten zijn genomen door democratisch gekozen regeringen en regeringsleiders. Ze maken duidelijk dat de politiek een keuzevrijheid heeft bij de (her)vorming van de internationale financiële architectuur. De hamvraag is nu, of en in hoeverre de liberalisering van de internationale financiën heeft bijgedragen tot de door de neoliberale pleitbezorgers beoogde effecten: meer financiële stabiliteit en een efficiënte verdeling van investeringen en besparingen op wereldschaal (Ministerie van Financiën 2004). Er zijn vele criteria waarmee financiële stabiliteit en efficiëntie kunnen worden getoetst. Voor de toetsing op financiële stabiliteit wordt in dit artikel in de eerste plaats gekeken naar de effecten van de financiële liberalisatie op het vermogen van het financieel systeem om financiële crises te voorkomen en te beheersen. Financiële stabiliteit veronderstelt in de tweede plaats dat het fiatgeld2 op een adequate wijze zijn functies kan vervullen in de reële economie als ruilmiddel, middel voor opslag van waarde en rekeneenheid (Houben et al. 2004). In de derde plaats wordt de neoliberale hervorming van de internationale financiële architec-

tuur getoetst op de bijdrage aan een efficiënte verdeling van financieel kapitaal tussen de reële en financiële economie, in rijke en in arme landen. Het gaat hierbij onder meer om de vraag of er voldoende geld beschikbaar komt voor rendabele investeringen in de productie van reële goederen en diensten buiten de financiële sector. In het vervolg van dit artikel wordt eerst beargumenteerd waarom de huidige financiële architectuur nog onvoldoende bijdraagt aan de realisatie van de bovengenoemde publieke doelen. In het kort komt het erop neer dat de sterk geglobaliseerde financiën momenteel langs twee hoofdwegen negatieve effecten sorteren op de bedrijvigheid en stabiliteit in de reële economie: 1. Via de negatieve impacts van zeepbelvorming in de financiële economie in de vorm van financiële crises en instabiliteit, en stijgende kapitaalkosten en schuldenlasten in de reële economie in rijke en arme landen; 2. Via de spilfunctie van harde valuta, met name de dollar, als internationale handels- en reservemunt in het mondiale financieel systeem. In de volgende paragrafen wordt uiteengezet hoe bovengenoemde mechanismen werken. Daarna wordt ingegaan op de hervormingen tot dusver. In de laatste twee paragrafen worden ten slotte enkele alternatieven behandeld voor hervorming van de financiële architectuur, die betere perspectieven bieden op de gewenste financiële stabiliteit en efficiëntie. Hierbij kunnen vanzelfsprekend niet alle, door andersglobalisten bepleite alternatieven worden behandeld. Bij de noodzakelijke selectie voor dit artikel is gezocht naar een aantal interessante voorstellen en ideeën die tot dusver weinig aandacht hebben gekregen in de publieke discussies over hervormingen van de internationale financiële architectuur.

2.2

Tussen faciliterende en beperkende financiën

De liberalisering van de internationale financiën heeft geleid tot een niet eerder vertoonde groei van de grensoverschrijdende particuliere investeringen en een navenante toename in de omvang en macht van de financiële sector. Tegenwoordig kan 90 procent van de internationale transacties worden toegeschreven aan financieel kapitaalverkeer tegen 10 procent voor de handel. In 1970 waren die verhoudingen nog omgekeerd (Greenhill, RWEO 2003). De totale waarde van de financiële activa is in de geïndus-

2 Fiatgeld is het nationale geld dat wordt gebruikt om handelstransacties definitief af te ronden. Het heeft geen intrinsieke waarde. De aanduiding ‘fiat’ duidt er op dat het leeuwendeel van het geld in omloop ‘uit het niets’ wordt gecreëerd zoals eens het goddelijke licht (fiat lux).

20

2. INTERNATIONALE FINANCIËN ALS ONTWERPPROBLEEM VOOR EEN ANDERE GLOBALISERING trialiseerde landen tussen 1970 en 2000 grofweg inflatie. De rentes over langlopende leningen4 verdrievoudigd in verhouding tot het Bruto Bin- die wel zijn gecorrigeerd voor inflatie, geven een nenlands Product (BBP) (Houben et al. 2004). geheel ander beeld. Net als de toenemende integratie van de internaOnderzoeker David Felix (2003) laat zien dat tionale financiën wijst de groei van de financiële de enorme groei van de internationale obligatiesector op een zekere rijping van het financieel handel sinds de tweede helft van de jaren 1980 systeem in de wereld. Met behulp van financiële — in weerwil van neoliberale voorspellingen — diensten en instrumenten kunnen immers de gepaard is gegaan met een gestage stijging van uiteenlopende behoeften van investeerders en de reële rente over langetermijnleningen en een spaarders aan elkaar worden geknoopt. Econo- demping van de groei van de productieve investemische actoren die ten behoeve van investeringen ringen in de G-7.5 De reële rente voor de lange in het heden behoefte hebben aan contant geld termijn is in de afgelopen twee decennia zelfs (investeerders) kunnen namelijk financiële pro- harder gegroeid dan de reële productie (Felix 2003). ducten zoals obligaties, aandelen en derivaten Een belangrijke verklaring voor dit fenomeen is verkopen aan actoren die de waarde van hun geld de toename van consumptieve kredietverlening voor de toekomst willen veiligstellen en vergroten en speculatieve beleggingen. Het extra geld dat (spaarders/beleggers). Dit is de kern van finan- beschikbaar kwam door de uitgifte en verkoop ciën: de verstrekking van betalingsmiddelen in de van nieuwe obligaties en andere schuldpapieren vorm van baar geld in ruil voor de belofte van door overheden en bedrijven is vooral gebruikt een kwalitatief hoogwaardig middel voor waarde- voor consumptieve uitgaven, voor beleggingen in opslag. Door het vervullen van deze functies ver- bestaande activa zoals aandelen en onroerend lenen financiën ondersteuning bij economische goed en voor de financiering van (internatioprocessen van productie, welvaartsgroei en nale) overnames en fusies. De omvangrijke risicodeling (Houben et al. 2004). aanwas van nieuwe kredieten is met andere woorden nauwelijks gebruikt voor invester ingen 2.2.1 Internationale obligatiehandel in de product ie van nieuwe, niet-financiële produwt lange termijn rente omhoog ducten en diensten die reële welvaart genereren. De groei van de financiële sector en dienstverle- In de rijke geïndustrialiseerde landen is de reële ning kan echter ook resulteren in zeepbelvorming economische groei dan ook gedaald van gemiden stijgende kapitaal- en schuldenlasten. Wanneer deld 3,5 procent in de jaren 1970 naar gemiddeld financiën uitsluitend een faciliterende functie in 1,9 procent in de jaren 1990 (Felix 2003; Greenhill, de wereldeconomie zouden vervullen, dan zou RWEO 2003; Went 2005). een groeiende financiële dienstverlening gepaard moeten gaan met dalende of minimaal gelijkblij- 2.2.2 Belofte maakt schuld vende kapitaalkosten3. In de lijn van deze redene- De keerzijde van de deregulering en groei van ring zou de explosieve groei van de internationale de internationale financiën bestaat niet alleen obligatiemarkt, die sinds de tweede helft van de uit een stijging van de reële kapitaalkosten en jaren 1980 zijn beslag heeft gekregen (Felix 2003), een demping van de groei van productieve moeten hebben geresulteerd in dalende of gelijk- investeringen. De sterk gegroeide kredietverblijvende rentetarieven en een soortgelijke groei lening heeft ook bijgedragen tot omvangrijke van investeringen in de productie van goederen schuldenlasten voor huishoudens, bedrijven en en diensten buiten de financiële sector. Op het overheden (Greenhill, RWEO 2003). In de rijke eerste gezicht lijkt deze trend te worden bevestigd landen is de kredietverlening de laatste jaren door de relatief lage rentestanden die de afgelopen sneller gegroeid dan de productie en inkomsten jaren zijn genoteerd. Daarbij gaat het echter om die ermee worden gegenereerd. Tussen 1992 en de nominale rente die over kortlopende leningen 2002 bedroeg de gemiddelde groei van het nomiwordt verstrekt en die niet is gecorrigeerd voor nale BBP6 in de rijke OECD-landen krap 5 procent. 3 Kapitaalkosten zijn kosten die bijvoorbeeld verbonden zijn aan het afsluiten van leningen of het uitgeven van aandelen. Bij leningen is de rente de belangrijkste kostencomponent en bij aandelen de dividendbetalingen (=winstuitkering). 4 Kortlopende leningen hebben een looptijd van gemiddeld 3-5 jaar. De rente over dergelijke kortlopende leningen wordt ook wel aangeduid als de ‘korte rente’. Bij leningen met een looptijd van 10 jaar of langer wordt in het algemeen gesproken van langetermijnleningen en van de ‘lange rente’. 5 De voor inflatie gecorrigeerde rentetarieven voor langetermijnleningen zijn een belangrijke indicator voor beoordeling van de bijdrage van de geglobaliseerde financiën aan de ontwikkeling van de wereldeconomie. Een gezonde economische ontwikkeling is immers sterk afhankelijk van verstandige langetermij investeringen — bijvoorbeeld in onderzoek en ontwikkeling en vervanging van kapitaalintensieve productiemiddelen — waarvoor meestal langetermijnleningen nodig zijn. Vanaf 1985 rapporteert Felix (2003) ‘scherpe stijgingen’ in de reële rentetarieven van staatsobligaties met een looptijd van 10 jaar (die hij als referentie gebruikt voor bepaling van de reële rente over langetermijnleningen). 6 Dit is de economische groei die niet is gecorrigeerd voor de inflatie.

21

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N Tegelijkertijd groeiden de uitstaande schulden staat zijn om tijdelijke onevenwichtigheden in met gemiddeld 8 procent per jaar (Warburton, de internationale prijsverhoudingen 9 snel te sigRWEO 2003). Deze ontwikkeling is een uiting van naleren en te corrigeren door aan- en verkoop het risico dat inherent is aan financiële dienstver- van de zwevende valuta in kwestie (Felix 2003). lening, namelijk dat investeerders zoals banken, En dat is weer goed voor de wereldeconomie, bedrijven en overheden teveel financiële beloftes7 want stabiele, internationale prijsverhoudingen uitgeven op basis van te weinig garanties met zijn van oudsher een belangrijke voorwaarde betrekking tot de toekomstige in- en aflossing van voor verantwoorde, grensoverschrijdende handeze beloftes (Houben et al. 2004). delstransacties en investeringen. Een dergelijk proces kan lang doorgaan Maar ook hier wringt de schoen tussen theorie maar er komt een moment dat de wal het schip en praktijk, want de gemiddelde jaarlijkse volkeert. Zolang de economische g roei achterblijft atiliteit 10 van de reële wisselkoersen is in de bij de g roei in de kredietverlening, dalen de jaren 1980 en 1990 wereldwijd niet afgenomen garanties dat de afgesloten kredieten ook daadwerkelijk worden terugbetaald. Door relatief dalende inkomsten kader 2 zijn mensen, bedrijven en overheden Geliberaliseerde financiën ondergraven sturingsimmers steeds slechter in staat om hun leningen en de bijbehorende rentekracht rentemechanisme lasten af te betalen. In de OECD-landen is het aantal overtre-dingen van wetteIn de jaren 1990 werden de risico’s van de nieuwe verhoudingen in lijke betalingsverplichtingen de afgelode internationale financiële architectuur op grote schaal zichtbaar pen vier jaar dan ook snel toegenomen. en voelbaar. Tegen het einde van de jaren 1980 gingen beleggers Econoom Peter Warburton8 verklaart de op zoek naar nieuwe investeringsmogelijkheden in opkomende groei van de kredietverlening en waneconomieën in de Derde Wereld. Ontwikkelingslanden die het betalingen uit de verwaarlozing van het grensoverschrijdende kapitaalverkeer hadden geliberaliseerd, toezicht op het kredietwezen door cenkregen hierdoor te maken met een tot dan toe ongekende trale banken. In al hun ijver om de toestroom van financieel kapitaal uit particuliere belegginginflatie te bestrijden, hebben de centrale sportefeuilles. Daarbij werden de betrokken landen blootbanken, volgens hem te weinig gedaan gesteld aan de kortetermijninschattingen van particuliere om de alarmerende groei in de kredibeleggers die een sterk kuddegedrag vertonen. etverlening af te remmen (Warburton, Een belangrijke les uit de financiële crises in de jaren 1990 is RWEO 2003). het inzicht dat omvangrijke en gedereguleerde kapitaalstromen het vermogen van regeringen en centrale banken ondergraven om de pieken en dalen van de reguliere economische cycli te 2.2.3 Valutahandel destabilidempen. Gebruik van het meest gangbare instrument om de seert wisselkoersen economie aan te jagen of af te remmen, het rentemechanisme, Na de eenzijdige opzegging van het Bretkan zelfs averechts werken in een economie met vrij kapitaalton-Woodsverdrag door de VS in 1971 verkeer. Zo kan een verlaging van het rentetarief om een stagwerd het bestaande systeem van vaste nerende economie nieuwe impulsen te geven, het onbedoelde wisselkoersen geleidelijk vervangen door effect hebben dat grote beleggers dit als een wegwezen-sigeen systeem van zwevende wisselkoersen. naal interpreteren. De rentedaling kan immers worden geïnMin of meer gelijktijdig werd het internaterpreteerd als een signaal dat het niet goed gaat met de tionale kapitaalverkeer geleidelijk gelibeeconomie waarin zij beleggen. Bovendien kunnen elders in de raliseerd. Dit beleid werd doorgevoerd, wereld altijd hoge(re) rendementen worden gehaald. Ze trekmede op basis van een centraal leerstuk ken hun geld terug, waardoor de beschikbare geldhoeveelheid in de neoliberale theorie, dat stelt dat voor kredietverlening niet wordt verruimd, zoals de bedoeling de combinatie van zwevende wisselwas, maar beperkt! De economie in kwestie raakt verder in de koersen en vrij kapitaalverkeer zorgt problemen (temeer omdat ook de waarde van de munt onder voor stabilisering van reële wisselkoerdruk komt te staan). Wanneer de centrale bank de rente versen. Internationale valutahandelaren hoogt om oververhitting van de economie te voorkomen, kan zouden beter dan centrale banken in het omgekeerde gebeuren (D’Arista 2000).

7 Het gaat hierbij om beloftes zoals aandelen (die een winstuitkering beloven) en obligaties (die renteopbrengsten beloven). 8 Peter Warburton is momenteel een onafhankelijk economisch consultant en directeur van Rhombus Research. Daarvoor is hij werkzaam geweest als stadseconoom, onderzoeker en docent, onder meer bij de London Business School of Economics en de City University.

22

2. INTERNATIONALE FINANCIËN ALS ONTWERPPROBLEEM VOOR EEN ANDERE GLOBALISERING kader 3

Reserves tegen instabiliteit De financiële crises en instabiliteit hebben bij diverse economische actoren een groeiende behoefte gecreëerd aan (nieuwe) financiële producten om zich in te dekken tegen de bijbehorende financiële risico’s. Zowel bedrijven als nationale regeringen, in rijke en arme landen, hebben de laatste jaren op grote schaal financiële reserves aangelegd. Tussen 2001 en 2004 is de gemiddelde dagomzet in de zogenoemde over-de-toonbank-markt voor derivaten met 112 procent toegenomen tot een bedrag van 1,2 biljoen dollar tegen vigerende wisselkoersen, ofwel bijna 3 procent van de marktwaarde van de totale mondiale productie in 2004 (BIS 2004). Om zich te wapenen tegen grote wisselkoersschommelingen hebben veel ontwikkelingslanden in Azië en Afrika de laatste jaren in hoog tempo omvangrijke financiële reserves aangelegd. De massale aanschaf van internationaal geaccepteerde waardepapieren (o.a. staatsobligaties, bankdeposito’s) heeft bijgedragen tot een enorme welvaartsoverdracht vanuit de opkomende economieën naar de Verenigde Staten en andere landen met harde valuta. Volgens een schatting van de Wereldbank is in de Derde Wereld in 2002 in totaal voor 110 miljard dollar aan valutareserves aangekocht, ofwel meer dan het dubbele van het totale bedrag dat er in de wereld wordt uitgegeven aan ontwikkelingshulp. Deze officiële cijfers houden geen rekening met de illegale kapitaalvlucht uit ontwikkelingslanden, die in 1994 al werd geschat op een totaal van 122,4 miljard dollar (Greenhill, RWEO 2003).

maar juist toegenomen ten opzichte van de jaren 1970 waarin de wisselkoersen reeds behoorlijk bewogen (Felix 2003). Mede als gevolg van de toegenomen volatiliteit van de (zwevende) wisselkoersen, heeft de internationale valutahandel een enorme omvang aangenomen. Uit

recent onderzoek van de Bank voor Internationale Betalingen blijkt dat de mondiale valutahandel, tegen de verwachtingen in11, recentelijk weer sterk is gegroeid tot de duizelingwekkende omzet van zo’n 1,9 biljoen dollar per dag (BIS 2004). Dat is bijna 5 procent van de marktwaarde van de totale mondiale productie in 2004.12 Van deze valutahandel gaat een sterke destabiliserende werking uit op de wisselkoersen en daarmee op de activiteiten in de reële economie. Individuele marktpartijen zoals de hedge funds13 zijn momenteel in staat om, in het tijdsbestek van een dag of minder, de wisselkoers van een heel land te maken of te breken.

2.3

De Amerikaanse economielocomotief

De grootschalige kapitaaloverdrachten van arme naar rijke landen (zie kader 3) markeren een grote verandering in de mondiale kapitaalstromen. Veel ontwikkelingslanden zijn inmiddels nettofinanciers van hoge-inkomenslanden, met name van de Verenigde Staten. De netto-uitstroom van financieel kapitaal uit opkomende economieën in de Derde Wereld bedroeg in 2002 niet minder dan 125,2 miljard dollar. Deze groep ontwikkelingslanden had daarmee een aandeel van 23,7 procent in de totale netto-instroom van financieel kapitaal in de Verenigde Staten in datzelfde jaar. De globalisering van financiën heeft dus niet geresulteerd in een trickle-down-effect maar in een hoovereffect. De welvaart sijpelt niet door naar beneden, naar arme landen in het Zuiden, maar wordt omhoog gezogen door de financiële stofzuiger van de rijke landen (Greenhill, RWEO 2003; D’ Arista 2003). De dollar-dominantie in de internationale financiële architectuur heeft de wereldeconomie eenzijdig afhankelijk gemaakt van groei van de Amerikaanse economie. Mede onder in-vloed van de grootschalige aanleg van dollarreserves in Azië en Afrika was de netto-instroom van financieel kapitaal in de VS in 2002 uitgegroeid tot 528 miljard dollar. Dit bedrag kwam over-

9 Die tot uitdrukking komen in over- of ondergewaardeerde nationale munten. 10 Volatiliteit = beweeglijkheid. 11 Na de Azië-crisis beleefde de mondiale valutahandel een klein ‘dipje’, waarbij de dagomzet terugviel van 1,5 biljoen dollar in 1998 naar $ 1,2 biljoen in 2001 (BIS 2004). De algemene verwachting was dat deze afname zich zou doorzetten na de invoering van de euro. De gemeenschappelijke europese munt zou immers de intra-communautaire valutahandel voor een belangrijk deel overbodig maken. Desondanks is de mondiale valutahandel echter substantieel in omvang toegenomen. 12 De totale waarde van de mondiale productie tegen vigerende prijzen bedraagt in 2004 ruim 40,1 biljoen dollar. Zie: http://www.imf.org/. 13 Hedge funds zijn grote beleggingsfondsen die proberen winsten te genereren uit bijzondere ontwikkelingen en imperfecties in de financiële markten. Zij onderscheiden zich van traditionele beleggingsfondsen door gebruik te maken van een breed scala aan financiële instrumenten (o.a. opties, futures en geleend geld), door resultaatbeoordelingen op basis van absolute rendementen (i.p.v. relatieve rendementen in vergelijking met benchmarks zoals de AEXindex) en door een relatief grote vrijheid voor de fondsmanagers met betrekking tot het te voeren beleggingsbeleid. Zie ook futures, hedging en opties in Verklarende Woordenlijst.

23

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N een met 75,5 procent van de netto-uitstroom van kapitaal uit de rest van de wereld! De Verenigde Staten hebben zich hiermee ontwikkeld tot wat Jane D’Arista treffend karakteriseert als ‘borrower of first choice and buyer of last resort’. Of het nu om leningen, goederen, of diensten gaat, ze worden bij voorkeur verkocht aan economische actoren uit de VS (D’Arista 2003). De recente kapitaaloverdrachten vanuit de rest van de wereld naar de Verenigde Staten heeft de wereldeconomie in een kwetsbare positie gebracht. De groei van de wereldeconomie is hierdoor namelijk primair afhankelijk geworden van drie factoren (D’Arista 2003): 1. een groeiende vraag vanuit de Amerikaanse economie naar goederen, diensten en kapitaal uit de rest van de wereld; 2. een blijvende bereidheid van de Verenigde Staten om meer te importeren dan te exporteren en zich daarvoor in de schulden te steken; 3. een aanhoudende bereidheid van buitenlandse geldschieters om tekorten te financieren op de Amerikaanse begroting en handelsbalans. Alle drie factoren zijn precair. Er hoeft er maar één plotseling weg te vallen en de wereldeconomie schiet in een depressie die de Azië-crisis snel zal doen verbleken. De kans op een dergelijke crisis is niet klein. Een kritieke vraag in dit verband is hoe lang ingezetenen uit landen als China, Duitsland en Japan nog bereid zijn om de dollar te gebruiken — als reservevaluta en voor grensoverschrijdende transacties — terwijl het uitgevende land bekend staat als de chronische internationale debiteur. Daarnaast is er altijd de kans op grote calamiteiten zoals nieuwe terreuraanslagen, natuurrampen of snel stijgende olieprijzen die het vertrouwen in de Amerikaanse economie ineens ernstig kunnen ondermijnen, hetgeen kan leiden tot een massale dollarvlucht en een vrije val van de dollar. Een ander crisisscenario kan zich ontvouwen wanneer de koopkrachtige vraag in de VS in korte tijd stilvalt. Er kan een moment komen waarop Amerikaanse consumenten en bedrijven massaal besluiten om niet langer nieuwe leningen af te sluiten waarmee ze buitenlandse goederen en diensten aan kunnen schaffen. Bijvoorbeeld wanneer ze zich, onder invloed van een gebrekkig economisch herstel, gaan realiseren dat de torenhoge schulden die ze de afgelopen jaren hebben opgebouwd niet langer houdbaar zijn en dat het weer tijd wordt om zelf te gaan sparen (D’Arista 2000 en 2003). De recente ontwikkelingen op het wereldtoneel roepen herinneringen op aan de kritieke situa-

24

tie in 1971. Ook toen hadden de Verenigde Staten te maken met omvangrijke en snel toenemende tekorten op de handelsbalans en de nationale begroting. En zoals de Amerikanen destijds diep verwikkeld waren in de kostbare Vietnam-oorlog, zo lijken ze nu muurvast te zitten in de kostbare conflictsituatie in Irak waarvan het einde voorlopig nog niet in zicht is. Deze situatie is kritiek omdat een dollarcrisis kan worden aangemerkt als een groot systeemrisico in het hart van het huidige monetaire stelsel. Net als in 1971 overigens, maar met dit grote verschil dat de ontsnappingsclausule van destijds — vervanging van goud door Amerikaanse schatkistpapieren als waardegarantie voor Amerikaanse dollars — nu niet meer voorhanden is. Nu staat of valt het internationale financiële kaartenhuis met het vertrouwen in de Amerikaanse economie.

2.4

Gevolgen van financiële globalisering voor ontwikkelingslanden

De grootschalige aanleg van valutareserves door ontwikkelingslanden en de dollardominantie in de wereldeconomie zijn symptomen van een fundamentele ontwerpfout in de internationale financiële architectuur. Deze ontwerpfout is gelegen in de spilfunctie van harde valuta’s, met name de dollar, als internationale handelsen reservemunt. Ontwikkelingslanden die hun economie willen opbouwen kunnen de daarvoor benodigde importen meestal niet betalen in de eigen munteenheid. Voor deze landen is het creëren van handelsoverschotten met rijke landen dan ook de enige manier om de harde valuta te verdienen die ze nodig hebben voor de betaling van hun importen en financiële verplichtingen aan buitenlandse partijen.14 Een exportoverschot met de Verenigde Staten is daarbij vaak een eerste vereiste omdat de meeste kapitaalgoederen, grondstoffen (vooral olie) en buitenlandse leningen in dollars moeten worden afgerekend. En sinds de Azië-crisis is deze behoefte aan netto-inkomsten uit export naar de VS alleen maar gegroeid, vanwege de toegenomen noodzaak om zich met extra dollarreserves in te dekken tegen al te grote koersschommelingen van de nationale munt, vooral ten opzichte van de Amerikaanse munt (D’Arista 2000). De noodzaak om in het internationale betalingsverkeer af te rekenen in harde valuta zet economieën in de Derde Wereld structureel op een achterstand, die niet kan worden verkleind langs het spoor van een exportgeleide groei. Integendeel, de eenzijdige beleidsoriëntatie op dit exportspoor in de afgelopen jaren heeft de economische ongelijkheid tussen rijke en arme landen vooral verder vergroot15. Deze divergentie in de wereldecono-

2. INTERNATIONALE FINANCIËN ALS ONTWERPPROBLEEM VOOR EEN ANDERE GLOBALISERING mie heeft meerdere oorzaken die ook buiten de financiële sfeer liggen16. De stelling die hier wordt betrokken, is slechts dat er in het ontwerp van de geliberaliseerde, internationale financiële architectuur mechanismen besloten liggen die de economische ongelijkheid in de wereld bestendigen en vergroten. Hieronder volgt een korte opsomming: 1.In neoliberale theorieën worden vooral buitenlandse directe investeringen (BDI) gezien als een belangrijke motor voor economische ontwikkeling. Van het totale bedrag dat in 2000 werd uitgegeven aan BDI kwam slechts 0,3 procent terecht in de 49 minst ontwikkelde landen. In datzelfde jaar ging 77 procent van alle BDI naar slechts tien ontwikkelingslanden. Zeven van deze tien behoorden in 1985 ook al tot de toptien ontvangers van BDI. Ondanks neoliberale beweringen van het tegendeel hebben grensoverschrijdende investeringen dus niet het gat kunnen vullen van de teruglopende internationale uitgaven aan ontwikkelingshulp (Griffith Jones 2002; Pettifor et al. 2003). 2. Wanneer ontwikkelingslanden hun economie openstellen voor buitenlands kapitaal verliezen de betreffende regeringen en centrale banken de controle over de belangrijkste economische schakelaars (zie ook kader 2). Omdat de waarde van hun munten vaak sterk afhankelijk is van de dollar, moeten ze hun rentetarieven nauwkeurig afstemmen op die van de FED17. En Amerikaanse rentetarieven zijn alleen bij toeval in overeenstemming met de economische behoeften in ontwikkelingslanden. Bovendien oefenen internationale investeerders en kredietverleners vaak grote druk uit op regeringen in arme landen om straffe bezuinigingen door te voeren, waarbij ook basale voorzieningen zoals onderwijs en gezondheidszorg het vaak moeten ontgelden (Pettifor et al. 2003; zie ook punt 4). 3. De afnemende ontwikkelingshulp en uitblijvende private kapitaalstromen uit het buitenland hebben veel ontwikkelingslanden sterker afhankelijk gemaakt van programma’s voor leningen

en schuldverlichting van Internationale Financiële Instellingen (IFI’s)18. De hieraan verbonden beleidsvoorschriften en herstructureringsprogramma’s hebben in de jaren 1980 en 1990 bijgedragen tot omvangrijke bezuinigingen op onderwijs, gezondheidszorg, sociale zekerheid, landbouwkundige voorlichting en armoedebestrijding. De recente inspanningen tot schuldverlichting hebben de schuldenproblematiek van de ontwikkelingslanden nog niet kunnen verminderen. In 2001 spendeerden ontwikkelingslanden gemiddeld 3 procent van het BBP aan de afbetaling schulden. De totale schuld van de landen met de hoogste schuldenlasten is tussen 1990 en 2001 toegenomen van 88,1 tot 100,3 procent van het BBP (Halonen, Mkapa et al. 2004). 4. Mede omdat er harde valuta nodig zijn om de schulden aan de IFI’s en andere crediteuren te kunnen afbetalen, bracht de schuldencrisis in de jaren 1980 een massale oriëntatie op exportgeleide groei met zich mee (D’Arista 2000). En omdat heel veel ontwikkelingslanden dit tegelijkertijd deden, ontstonden er overschotten op diverse wereldmarkten en daalden de prijzen van grondstoffen en goederen waarvan met name de armste ontwikkelingslanden vaak sterk afhankelijk zijn (Halonen, Mkapa et al. 2004). 5. Ten slotte heeft de liberalisering van de internationale financiën veel bijgedragen tot de valutacrises aan het eind van de vorige eeuw en meer in het algemeen, tot een toegenomen financiële instabiliteit in de wereldeconomie. De meeste ontwikkelingslanden zijn hierdoor gedwongen om schaarse financiële middelen te besteden aan de preventie en bestrijding van financiële crises. De aanleg van valutareserves om zwevende wisselkoersen te stabiliseren brengt hoge gelegenheidskosten met zich mee. Weisbrot en Baker (2002) hebben de gelegenheidskosten geschat van investeringen in Amerikaanse Treasury Bonds, in plaats van reële investeringen in ontwikkelingslanden19. Deze berekening leerde dat de cumulatieve gelegenheidskosten van de aanleg van valutareserves voor ontwikkelings-

14 Deze financiële verplichtingen betreffen aflossingen van schulden, rentebetalingen en dividenduitkeringen, die voortvloeien uit buitenlandse investeringen in de vorm van leningen en aankoop van aandelen. 15 Zie ook het artikel van Robert Went in deze bundel. 16 Ook (geo-)politieke factoren zoals burgeroorlogen, ongunstige geografische ligging en een groot gebrek aan grondstoffen van eigen bodem hebben veel bijgedragen aan de groeiende economische ongelijkheid (Halonen, Mkapa et al. 2004). 17 Als het verschil tussen de nationale en Amerikaanse rentestand te groot wordt, dreigt er grootschalige kapitaalvlucht waardoor de waarde van de nationale munt snel kan dalen. 18 De IFI’s zijn o.a. het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank (WB), de Bank voor Internationale Betalingen (BIB) en de regionale ontwikkelingsbanken zoals de Asian Development Bank en de African Development Bank. 19 Een belangrijk deel van de valutareserves van ontwikkelingslanden wordt aangelegd in de vorm van Amerikaanse staatsobligaties die lage rentes geven van ongeveer 2 procent rendement boven de inflatie. Reële investeringen in ontwikkelingslanden geven daarentegen een gemiddeld rendement van 10 tot 20 procent (Weisbrot en Baker 2002).

25

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N landen groter zijn dan de extra inkomsten die men volgens optimistische schattingen zou kunnen verwerven met handelsliberalisering. Resumerend kan worden vastgesteld dat de neoliberale belofte van een efficiënte allocatie van financieel kapitaal op wereldschaal voor de meeste ontwikkelingslanden vooralsnog een loze belofte is gebleken. In vergelijking met de jaren voor de grote liberaliseringsgolf zijn er met name voor de armste ontwikkelingslanden niet meer maar minder financiële middelen beschikbaar gekomen voor ontwikkeling. En voor zover ze wel beschikbaar kwamen, ging dit gepaard met een grotere afhankelijkheid van wisselvallige, externe economische condities die niet of nauwelijks kunnen worden beïnvloed door nationaal economisch beleid.

2.5

Hervormingen tot dusver

Sinds de Azië-crisis zijn er verschillende stappen ondernomen om het functioneren van het internationale financiële stelsel te verbeteren. Het eerste dat daarbij opvalt, is dat de hervormingen op internationaal niveau achterblijven bij de hervormingen die ontwikkelingslanden inmiddels hebben doorgevoerd. Tegenover de grote inspanningen van ontwikkelingslanden om hun financiële markten en marktpartijen te laten werken volgens internationaal geaccepteerde codes en normen20 staan magere prestaties van de internationale gemeenschap om bijvoorbeeld grote financiële marktpartijen zoals de hedge funds te reguleren (Griffith Jones 2002). In de tweede plaats worden de hervormingen gekenmerkt door een nuttige, maar ook eenzijdige focus op financiële stabiliteit. Binnen het IMF, dat zich in het verleden vaak bezondigde aan neoliberaal dogmatisme, is de nieuwe beleidslijn gericht op een ‘geordend en gefaseerd proces van vrijmaking [van het kapitaalverkeer], gecombineerd met verbeteringen in het toezicht op nationale financiële instellingen en ondersteund door een consistent macro-economisch en wisselkoersbeleid’. Landen die ‘marktconforme restricties’ doorvoeren op het in- en/of uitgaande kapitaalverkeer voor de korte termijn kunnen daarom de laatste jaren rekenen op begrip en steun van het fonds (Ministerie van Financiën 2004).21 Schuldverlichting is een derde hervorming in de internationale financiën die ver achterblijft bij hetgeen nodig is voor ontwikkeling in de armste landen. De internationale gemeenschap heeft tot dusver te weinig vooruitgang geboekt

bij haar inspanningen om te komen tot houdbare schulden voor de meest verschuldigde ontwikkelingslanden, de zogenoemde Highly Indebted Poor Countries (HIPC’s). De meeste schuldverlichtingsinitiatieven van vooral de Wereldbank en het IMF

kader 4

Visie FED op dollardominantie in wereldeconomie Ook de federatie van Amerikaanse centrale banken, de FED, maakt zich wel eens zorgen over de dominantie van de dollar in het internationale betalingsverkeer en de impact daarvan op de wereldeconomie. Enerzijds is het natuurlijk wel prettig dat buitenlandse crediteuren tot dusver steeds bereid zijn om de groeiende consumptie en investeringen in de VS te financieren. Maar anderzijds is die afhankelijkheid van externe geldschieters en hun marktsentimenten ook een bron van zorg. Daarnaast beschouwt de FED de nieuwe rol van de VS, om als enige locomotief de wereldeconomie op gang te houden, als een zware last. De directeur van de FED, Alan Greenspan, stelt echter groot vertrouwen in de onzichtbare hand van de geliberaliseerde en geprivatiseerde financiële markten. Marktpartijen zullen volgens Greenspan de gegroeide onbalans vanzelf herstellen door geleidelijk over te stappen op andere harde valuta zoals de euro, de yen en de Britse pond, waardoor deze munten de handels- en reservefunctie met de dollar zullen gaan delen (D’Arista 2003). Gelet op de eerder genoemde risico’s, lijkt deze veronderstelling niet geheel gespeend van enig wensdenken. Maar belangrijker nog dan de vraag of dit scenario met of zonder grote schokken gepaard zal gaan, is het feit dat het weinig zal veranderen aan de structurele gebreken in de huidige internationale financiële architectuur. Arme landen die zich economisch willen ontwikkelen en die niet zelf een harde valuta uitgeven, blijven immers primair afhankelijk van de bereidheid van landen met harde valuta om handelstekorten op te bouwen in de onderlinge handelsrelaties. De voor ontwikkeling benodigde handels- en reservevaluta kunnen ze immers alleen verdienen door exportoverschotten te creëren met een of meer landen die een harde munt uitgeven. En juist deze structurele stimulans tot exportgeleide groei beperkt veel ontwikkelingslanden in hun mogelijkheden om de eigen economie duurzaam te ontwikkelen. In de volgende paragraaf wordt deze stelling verder onderbouwd vanuit het perspectief van de ontwikkelingslanden.

20 Het gaat hierbij onder meer om codes en normen voor transparantie en informatievoorziening in de financiële sector.

26

2. INTERNATIONALE FINANCIËN ALS ONTWERPPROBLEEM VOOR EEN ANDERE GLOBALISERING blijken niet of nauwelijks te hebben geleid tot een nettotoename van de beschikbare financiële middelen voor economische ontwikkeling in de ontvangende landen (zie ook vorige paragraaf, punt 3). De financiële hervormingen tot dusver, die voor het merendeel zijn doorgevoerd door ontwikke-lingslanden, zijn bevorderlijk voor de financiële stabiliteit. Ze schieten echter tekort voor een effectieve aanpak van de fundamentele tekortkomingen in de internationale financiële architectuur die in het voorafgaande zijn beschreven. Deze ontwerpfouten vormen belangrijke aangrijpingspunten voor de oplossingsalternatieven die in de volgende paragrafen worden behandeld.

2.6

Financiën voor ontwikkeling

Het United Nations Development Programme (UNDP) gaat er vanuit dat er per jaar minimaal 50 miljard dollar extra nodig is om de millenniumdoelen te realiseren. Tijdens de VN-conferentie Finance for Development die in 2002 in het Mexicaanse Monterrey werd gehouden, hebben donoren slechts 16 miljard dollar per jaar extra toegezegd. Dit bedrag is dus al niet genoeg voor de millenniumdoelen. Het verschrompelt echter tot een droge pinda in vergelijking met wat er nodig is voor de realisatie van andere, meer ambitieuze ontwikkelingsdoelen (Halonen en Mkapa et al. 2004). Bovendien is ontwikkelingshulp een onzekere geldstroom die sterk afhankelijk is van verkiezingen en politieke preoccupaties in donorlanden. Mede als gevolg van de liberalisering van het kapitaalverkeer is de particuliere sector tegenwoordig verantwoordelijk voor circa 75 procent van de nettokapitaalstromen naar ontwikkelingslanden. Instroom van investeringen uit buitenlandse portefeuilles van (institutionele) beleggers kunnen een welkome bijdrage leveren aan de eco-nomische ontwikkeling in opkomende economieën. Maar zoals reeds eerder opgemerkt, gaat het leeuwendeel van deze financiën momenteel naar een klein aantal landen uit de middeninkomenscategorie (Halonen en Mkapa et al. 2004). Bovendien zijn deze private kapitaalstromen niet vanzelfsprekend een zege voor het ontvangende land. In een gedereguleerde marktomgeving kunnen ze grote schommelingen veroorzaken in de koersen van de nationale munt, aandelen, obligaties en andere beleggingsobjecten (D’Arista 2000).

kader 5

Aanhoudende schuldencrisis Mede als gevolg van een wijdverbreide onderschatting van de schuldenproblematiek zijn de schulden van ontwikkelingslanden tot dusver niet alleen onvoldoende, maar ook op een verkeerde manier verlicht. In plaats van de noodzakelijke kwijtschelding, werd meestal gekozen voor herstructurering van de schulden. En waar wel kwijtschelding of schuldverlichting werd toegepast, betrof dat meestal de schuldendienst (bijvoorbeeld achterstallige verplichtingen) en niet de schuldvoorraad (de totaal uitstaande schuld van een land). Daarnaast weegt de vermindering van de schuldenlasten vaak niet op tegen de aanwas van nieuwe leningen. Dit probleem hangt nauw samen met de verstrengeling van belangen, die voortvloeit uit de dubbelrol van het IMF en in mindere mate van de Wereldbank. Het IMF en de WB zijn namelijk tegelijk schuldeiser voor de HIPC’s en poortwachter voor de donoren. De rol van poortwachter vloeit voort uit de eis van veel publieke en particuliere donoren om een akkoord van het IMF en/of een andere Internationale Financiële Instelling (IFI), als voorwaarde voor schuldverlichting, ontwikkelingshulp of zachte kredieten. De beleidsvoorwaarden bij dergelijke akkoorden boeten echter reeds bij voorbaat aan kracht in, omdat de IFI’s er als schuldeiser dus belang bij hebben dat er voortdurend nieuwe schenkingen en zachte leningen aan deze landen worden verstrekt. Zolang de HIPC’s diep in het rood staan bij de IFI’s, is er voor deze organisatie een sterke motivatie om deze akkoorden af te geven. Deze kunnen immers de kapitaalstromen genereren waarmee de uitstaande schulden aan de IFI’s kunnen worden afbetaald. Ten slotte is gebleken dat de gestelde beleidsvoorwaarden meestal niet werden uitgevoerd. En voor zover dat wel het geval was, betrof het meestal cosmetische maatregelen om de donoren een plezier te doen, of maatregelen die toch al in de beleidskoker zaten. Tegen deze achtergrond heeft het weinig zin om bijvoorbeeld te eisen dat de schuldverlichting wordt gebruikt om armoede te bestrijden als de verleende steun voor het ontvangende land niet of nauwelijks extra middelen oplevert (Dijkstra 2003).

21 Zo had het IMF, bij nader inzien, begrip voor beperkende maatregelen zoals die bijvoorbeeld door Chili en Zuid-Korea werden ingevoerd. Investeerders moesten bijvoorbeeld de door hen aangekochte aandelen voor minimaal 1 jaar in bezit houden. Een ander voorbeeld is de verplichting voor Chileense bedrijven die in aanmerking willen komen voor buitenlandse leningen, om een bepaald percentage van deze leningen aan te houden als een renteloze deposito bij de centrale bank (Ministerie van Financiën 2004; D’Arista 2000)

27

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N De vraag is dus hoe er voor alle ontwikkelingslanden omvangrijke en gedisciplineerde geldstromen op gang kunnen worden gebracht die voor langere termijn stabiel blijven en die ook kunnen worden aangewend voor de realisatie van publieke ontwikkelingsdoelen in de armste landen. Hieronder wordt een aantal opties besproken. En omdat een zak met geld alleen natuurlijk nooit voldoende is, wordt hierbij tevens ingegaan op een paar belangrijke randvoorwaarden voor een effectieve besteding van geld voor ontwikkeling.

2.6.1 Schuldverlichting

Vanwege de beperkte resultaten tot nu toe is er nog steeds dringend behoefte aan substantiële schuldverlichting om langs deze weg financieel kapitaal vrij te maken voor ontwikkeling (Halonen en Mkapa et al. 2004). Uit de analyse in de voorafgaande paragraaf kunnen drie lessen worden getrokken voor een effectieve schuldverlichting in de toekomst: 1.Initiatieven en programma’s voor schuldverlichting moeten voor het ontvangende land resulteren in een substantiële nettotoename van beschikbare financiële middelen voor ontwikkeling. Voor de HIPC’s impliceert dit doorgaans afbouw van de schuldvoorraad door kwijtschelding. 2. De dubbelrol van de IFI’s — poortwachter voor toelating nieuwe hulp en zachte leningen en crediteur van HIPC’s — moet worden gescheiden. Hiertoe moeten de Wereldbank en het IMF geleidelijk hun kredietloketten sluiten en zich weer concentreren op hun kernactiviteiten. Voor de Wereldbank betekent dit een hernieuwde focus op het verlenen van technische assistentie bij de opzet en uitvoering van ontwikkelingsprogramma’s. Het IMF kan zich dan volledig gaan richten op de regulering en coördinatie van de internationale financiën (Rogoff 2004). De kredietverlening aan opkomende economieën kan worden overgenomen door bestaande marktpartijen (o.a. banken) en een nieuw op te richten ontwikkelingsfonds met een gesloten eind. De vormgeving van een dergelijk fonds wordt verderop besproken. 3. Schuldverlichting moet worden verleend zonder voorwaarden vooraf. Het feitelijk gevoerde bestuur en beleid moeten maatstaf zijn voor voortzetting danwel intensivering van programma’s voor schuldverlichting en ontwikkelingshulp (Dijkstra 2003). Bij deze richtlijnen moet worden opgemerkt dat het probleem van de voortdurende aanwas

22 IFF: International Finance Facility

28

van nieuwe leningen niet afdoende kan worden opgelost zonder het probleem van de harde valuta te adresseren (zie voorgaande paragrafen). Voor deze problematiek kan een omvangrijke uitgifte van nieuwe Speciale TrekkingsRechten (STR’s) door het IMF wellicht uitkomst bieden. Wanneer ontwikkelingslanden namelijk in staat worden gesteld om met deze nieuwe STR’s hun buitenlandse schulden af te lossen, zijn ze althans tijdelijk verlost van de last om de externe schulden af te betalen met inkomsten uit export. Zo kan financiële ruimte worden gecreëerd voor de opbouw en diversificatie van de binnenlandse economie (D’Arista 2000).

2.6.2 Internationaal financieringsmechanisme

Om de extra financiële middelen te genereren die nodig zijn voor de realisatie van de VNMillenniumdoelen heeft de Britse minister van Financiën, Gordon Brown, in januari 2003 voorgesteld om een internationaal financieringsmechanisme (IFF 22 ) in te stellen. Het voorstel is om de IFF extra geld voor ontwikkeling te laten inzamelen door zelf obligaties uit te geven en die te verkopen op de internationale kapitaalmarkten. Het onderpand voor deze IFF-leningen wordt verkregen op basis van de financiële toezeggingen voor de lange termijn die de donorlanden in 2002 hebben gedaan tijdens de VN-conferentie Finance for Development in het Mexicaanse Monterrey. Het inkomen van de IFF wordt opgebouwd door elke drie jaar zogenoemde bid-rondes te organiseren waar alle donorlanden hun Monterrey-afspraken kunnen nakomen door zich voor periodes van 15 jaar juridisch te committeren aan jaarlijkse betalingen aan het IFF. De Monterrey-conferentie waar de aanwezige donoren toezegden om jaarlijks 16 miljard extra aan ontwikkelingshulp uit te geven, kan met terugwerkende kracht worden beschouwd als de eerste bid-ronde. Voor de periode tot 2032 voorziet het plan in nog vier bid-rondes (HM Treasury 2004). Op basis van de juridisch afdwingbare betalingsverplichtingen van donorlanden kan de IFF, net als de meeste IFI’s, in aanmerking komen voor de hoogste ‘AAA-status’ voor kredietwaardigheid op de financiële markten. Tegen deze achtergrond verwacht het Britse ministerie van financiën dat de verkoop van IFF-obligaties op de internationale kapitaalmarkten tot 2015 jaarlijks 50 miljard extra zal opleveren. Vanaf 2015 worden de financiële afdrachten uit de donorlanden tevens gebruikt voor aflossing van de schulden en rentes over de uitstaande IFF-obligaties. De IFF kan aldus voor

2. INTERNATIONALE FINANCIËN ALS ONTWERPPROBLEEM VOOR EEN ANDERE GLOBALISERING geruime tijd een omvangrijke en voorspelbare geldstroom voor ontwikkeling genereren, in aanvulling op de bestaande (toezeggingen voor) ontwikkelingshulp. De IFF-middelen zijn dus geen vervanging van, maar een aanvulling op de budgettaire doelstelling van 0,7 procent van het BBP voor ontwikkelingshulp. De IFF-gelden zullen via bestaande institutionele kanalen worden besteed in de vorm van giften en schuldverlichting aan de armste ontwikkelingslanden. Om in aanmerking te komen voor deze ontwikkelingshulp moeten de ontvangende landen volgens het Britse plan voldoen aan helder gedefinieerde eisen met betrekking tot goed bestuur. Zoals eerder werd opgemerkt, is het van belang dat deze eisen niet vooraf worden gesteld. In plaats daarvan dienen ze te worden getoetst tijdens de uitvoering van ontwikkelingsprogramma’s (Dijkstra 2003). Anderzijds dienen donoren zich te committeren aan een aantal ‘hoogwaardige’ bestedingsprincipes. Zo zijn de IFF-middelen primair bestemd voor armoedebestrijding in een grote groep van lage-inkomenslanden. Daarnaast zal het IFF-geld hoofdzakelijk worden uitgegeven in de vorm van schenkingen die niet gebonden zijn aan contracten met aanbieders uit donorlanden (HM Treasury 2004).

2.6.3 Internationaal investeringsfonds met gesloten eind

Het Brown-plan biedt gunstige condities voor de financiering van ontwikkeling in de armste ontwikkelingslanden. Het plan voorziet echter niet in een effectieve oplossing voor de problemen die opkomende markten in de (lagere) middeninkomensgroep ondervinden als gevolg van het grillige verloop van buitenlandse investeringen. Om ook voor deze markten een stabiele en gedisciplineerde geldstroom van voldoende omvang te genereren heeft Jane D’Arista 23 in 2000 reeds voorgesteld om een internationaal investeringsfonds op te richten met een gesloten eind (D’Arista 2000). Dit gesloten beleggingsfonds geeft zelf aandelen en obligaties uit en verkoopt deze aan particuliere (institutionele) beleggers. Van het daarmee verworven geld koopt het fonds aandelen en obligaties van particuliere en publieke ondernemingen in een breed spectrum van ontwikkelingslanden. Deze opzet maakt het mogelijk om de investeringsrisico’s te spreiden, omdat er tegelijk in meerdere landen en ondernemingen kan worden

geïnvesteerd en in bedragen die zijn afgestemd op de lokale omstandigheden. De aanduiding ‘gesloten’ duidt op de beperking dat het fonds, anders dan gewone beleggingsfondsen, niet verplicht is de uitgegeven aandelen en obligaties terug te kopen wanneer de beleggers dat wensen. Vanzelfsprekend kunnen investeerders hun effecten wel aan andere beleggers verkopen, bijvoorbeeld via de beurs of andere markten. Deze aanpassing van de fondsstructuur is essentieel omdat het hierdoor mogelijk wordt dat de koersen van de uitgegeven aandelen en obligaties fluctueren zonder dat dit direct gevolgen heeft voor de waarde en de omvang van de onderliggende investeringsstroom in de opkomende markten. Naast de risicospreiding wordt een belegging in het fonds extra aantrekkelijk gemaakt door een partiële borgstelling met behulp van staatsobligaties uit rijke landen. Voor de betrokken investeerders heeft deze formule als voordeel dat ze in ieder geval kunnen rekenen op een minimumrendement uit hun beleggingen in de eigen munteenheid. De reservering van staatsobligaties uit rijke landen vormt een belangrijke, vaste ondersteuning van de waarde van het fonds. Ten slotte kan het de betrokkenheid bij het fonds vergroten van de overheden die deze obligaties uitgeven. Een belangrijk voordeel voor de opkomende markten is dat gesloten fondsen de noodzaak verminderen tot regulering van het kapitaalverkeer. Het fondsmanagement kan immers een stabiele investeringsstroom genereren. Voor een efficiënte besteding van de fondsmiddelen in ontwikkelingslanden is het natuurlijk van groot belang om geen topzware, bureaucratische fondsstructuur neer te zetten. Het centrale fondsmanagement kan daartoe nauwe samenwerkingsrelaties aanknopen met lokale banken en investeringsfondsen24 die bij de besteding van fondsmiddelen een grote beleidsautonomie krijgen. Een belegging in een gesloten fonds betekent voor institutionele beleggers een nieuwe mogelijkheid om hun beleggingsportefeuilles te diversifiëren onder een gelijktijdige vermindering van landenrisico’s en transactiekosten. Bovendien kunnen ze via een dergelijk fonds gaan delen in de niet geringe overheadkosten die zijn verbonden aan investeringen in ontwikkelingslanden. Het gaat hierbij o.a. om kosten van informatieverwerving, bijvoorbeeld over het functioneren van lokale ondernemingen.

23 Jane D’Arista is programmadirecteur bij het Financial Markets Center in Washington. Zij heeft veel gepubliceerd over internationale financiën, o.a. over de geschiedenis van het monetaire en financieel-economische beleid in de Verenigde Staten. Tussen 1988 en 1999 gaf zij als hoogleraar vorm en inhoud aan het onderwijsprogramma ‘Internationale Financiën’ aan de Boston University School of Law. Daarvoor was zij 20 jaar stafeconoom voor het Amerikaanse Congres. 24 Bijvoorbeeld microkredietfondsen.

29

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N Omdat particuliere beleggers niet snel initiatieven in deze richting zullen ontplooien, dienen overheden het voortouw te nemen bij het opzetten van dit soort gesloten investeringsfondsen (D’Arista 2000). Het fondsmanagement kan worden uitbesteed aan regionale ontwikkelingsbanken zoals de Asian Development Bank die nu reeds tot taak hebben om particuliere investeringen in ontwikkelingslanden te faciliteren. Om de eerder beschreven belangenverstrengeling te voorkomen is het wel van belang dat deze banken geen poortwachtersfunctie vervullen voor donorlanden die ontwikkelingshulp, schuldverlichting, of zachte leningen willen verstrekken.

2.7

Een nieuwe internationale financiële architectuur

De opheffing van de inwisselbaarheid van de dollar in goud in 1971 en de daarop volgende liberalisering van de internationale financiën hebben de omvang en interne verwevenheid van het mondiale financieel systeem sterk doen toenemen. De Azië-crisis heeft inmiddels een indruk gegeven van de enorme welvaartskosten die de bijbehorende, financiële systeemrisico’s25 met zich kunnen meebrengen. En hoewel de wereldeconomie zich redelijk lijkt te herstellen van de financiële crises aan het eind van de jaren 1990, is er nog steeds weinig reden om achterover te leunen. De wereldeconomie is ook nu nog bijzonder kwetsbaar voor omvangrijke, financiële systeemrisico’s, zoals die bijvoorbeeld voortvloeien uit de explosief gegroeide schulden van huishoudens, bedrijven en overheden in rijke landen en de eenzijdige afhankelijkheid van de Amerikaanse economie (Pettifor, Greenhill, D’Arista, RWEO 2003). Met het oog op deze systeemrisico’s heeft Jane D’Arista rond de eeuwwisseling een oplossingsalternatief uitgewerkt, dat uitzicht biedt op een effectieve aanpak van de ken- en beheersbaarheidsproblemen rond de geglobaliseerde financiën (D’Arista 2000). Zij pleit voor een ingenieuze overkapping van het bestaande monetaire stelsel die de interne samenhang en communicatie tegelijkertijd vereenvoudigt en versterkt. Haar voorstel biedt met andere woorden het wenkende perspectief van een duurzaam herstel van enkele fundamentele ontwerpfouten in de huidige internationale financiële architectuur.

2.7.1 International Clearing Agency

Het voorstel van Jane D’Arista is geïnspireerd

op het zogenoemde Keynes-plan, dat het Verenigd Koninkrijk in 1944 indiende bij de start van de onderhandelingen over een nieuw internationaal monetair stelsel in Bretton Woods. Dit door John Maynard Keynes uitgewerkte plan voorzag in de oprichting van een International Clearing Union die als een soort mondiale, centrale bank het internationale monetaire stelsel zou gaan beheren en reguleren, mede met behulp van een eigen munteenheid, de bancor. Vooral als gevolg van het verzet van de Verenigde Staten sneuvelde het supranationale Keynes-plan en kozen de aanwezige regeringsleiders uiteindelijk voor een intergouvernementele constructie in de vorm van het Internationaal Monetair Fonds. Overtuigd van de nog immer actuele meerwaarde van het Keynes-plan pleit D’Arista nu voor de oprichting van een International Clearing Agency (ICA). Hieronder volgt een overzicht van de belangrijkste taken en bevoegdheden van een dergelijke multilaterale, financiële instelling: • De ICA fungeert als schatkist voor alle internationale reserves van de lidstaten en gebruikt deze voor vereffening van alle grensoverschrijdende financiële transacties tussen economische actoren uit de deelnemende landen. De centrale banken en particuliere financiële instellingen uit de lidstaten mogen geen buitenlandse valuta in reserve houden om grensoverschrijdende transacties mee te financieren. In het dagelijks betalingsverkeer worden internationale betalingsopdrachten van ingezetenen uit ICA-lidstaten verricht in de nationale munteenheid. Alle banken in de ICA-lidstaten zijn te allen tijde verplicht om cheques die zijn uitgedrukt in een vreemde munteenheid van een andere lidstaat als betalingsmiddel te accepteren en aan te bieden aan de centrale bank in eigen land. De centrale banken in de ICA-lidstaten zijn op hun beurt weer verplicht om de waardepapieren in buitenlandse valuta, die ze van de commerciële financiële instellingen ontvangen, aan te bieden aan de ICA. Deze vereffent (clearing) alle internationale betalingsopdrachten door de internationale reserverekeningen van de lidstaten te debiteren en te crediteren op basis van de wisselkoersen van de betrokken valuta’s. De ICA is dus belast met de centrale boekhouding van alle grensoverschrijdende betalingen tussen ingezetenen uit de lidstaten. De buitenlandse valutareserves blijven dus in het bezit van de lidstaten, ze worden alleen beheerd door de ICA.

25 Het betreft hier systeemrisico’s zoals kuddegedrag van grote beleggers en valutahandelaren, domino-effecten in het internationale monetaire stelsel (bv. een nationale valutacrisis die zich verspreid over een groot aantal landen) en stormlopen op banken.

30

2. INTERNATIONALE FINANCIËN ALS ONTWERPPROBLEEM VOOR EEN ANDERE GLOBALISERING • De ICA coördineert, ondersteunt en reguleert het financieel en monetair beleid van lidstaten. Meer in het bijzonder is de ICA verantwoordelijk voor de coördinatie en regulering van de wisselkoersen en internationale schulden en tegoeden van de lidstaten vanuit een ‘mega-economisch perspectief’26. In het verlengde van deze beheerstaken fungeert de ICA ook als noodkredietverlener voor lidstaten die in acute geldnood verkeren. Als alternatief voor het intergouvernementele IMF stelt D’Arista de ICA voor als een supranationale instelling die invloed uitoefent op nationale beleidsstrategieën vanuit een mega-economisch perspectief. De primaire opdracht van de professionele staf is het veilig stellen van mondiale publieke belangen zoals internationale financiële stabiliteit en een efficiënte en gelijkmatige verdeling van besparingen en investeringen op mondiale schaal. De ICA-staf moet professioneel ingesteld zijn op de dynamiek in de diverse markten en de behoeften van de financiële instellingen. De belangen van de bevolking en het zelfbestuur van de aangesloten landen moeten echter voorop staan. Om dit te bevorderen stelt D’Arista voor om de centrale banken van landen die lid willen worden van de ICA te verplichten om werkelijk democratische verantwoording af te leggen tegenover de bevolking over het gevoerde monetaire beleid. Bij de beïnvloeding van nationaal beleid maakt de ICA-staf gebruik van overtuiging, onderhandeling en, als het echt nodig is, overmacht op basis van consensus onder een gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten.27 D’Arista stelt voor om de wisselkoersen van de lidstaten onder het beoogde ICA-regime beheerst te laten zweven binnen bepaalde bandbreedtes rond ‘geschikte’ spilkoersen en voor vaste periodes van bijvoorbeeld 30 dagen. Om er voor te zorgen dat de wisselkoersen niet buiten de vastgestelde bandbreedtes treden voert de ICA zogenoemde openmarktinterventies uit, zoals die ook worden verricht door centrale banken. Hierbij maakt de ICA gebruik van schatkistpapieren van de lidstaten die het in bezit heeft. Door aan- en verkoop van schatkistpapieren kan de ICA ondersteuning

geven aan lidstaten met liquiditeitsproblemen.29 De ICA kan ook effectief als noodkredietverlener optreden door schatkistpapieren aan te kopen van landen die worden geconfronteerd met snel slinkende internationale reserves, bijvoorbeeld als gevolg van een grote natuurramp. Wanneer een wisselkoers ondanks interventies van de ICA structureel buiten de gestelde bandbreedte beweegt, kan dat een signaal zijn om de waarde van de betrokken valuta’s aan te passen. Bij het herstel van structurele onevenwichtigheden in de bilaterale handels- en investeringsstromen ligt de inspanningsverplichting niet eenzijdig bij landen die te maken hebben met slinkende reserves als gevolg van een structureel importoverschot. Tot dusver moeten landen met slinkende reserves meestal in het stof bijten en hun munt devalueren of depreciëren.30 Hierdoor worden hun mogelijkheden beperkt om goederen en diensten en financieel kapitaal uit het buitenland te importeren. In navolging van Keynes stelt D’Arista hierbij dat landen met overtollige reserves een verantwoordelijkheid hebben om hun munt op te waarderen. Opgemerkt moet worden dat dergelijke aanpassingen vooral een reflectie zijn van de reële handels- en investeringsstromen die marktkrachten veroorzaken en veel minder van speculatie (D’Arista 2000).

2.7.2 Overwegingen bij een International Clearing Agency

Het grootste bezwaar dat tegen de oprichting van een ICA kan worden ingebracht, is het soevereiniteitsverlies voor nationale regeringen op financieel-economisch terrein. Net als bij de Bretton-Woodsonderhandelingen in 1944 zullen met name de Amerikanen niet snel bereid zijn om hun gepercipieerde zeggenschap op te geven over zulke elementaire zaken als de rentestand en het toezicht op het nationale kredietwezen. Daar kan tegenin worden gebracht dat de hiervoor geschetste overdracht van bevoegdheden een minder radicale aantasting van de nationale soevereiniteit is dan de ongecontroleerde macht die de financiële markten momenteel kunnen uitoefenen op nationaal econo-

26 De term ‘mega-economisch perspectief’ verwijst naar het mondiale economische perspectief. 27 Het aandeel van elk land in het bestuur van de ICA wordt bepaald op basis van de bevolkingsomvang en het BBP van de betrokken lidstaten. De activiteiten van de ICA worden gefinancierd met inkomsten uit de schatkistpapieren (rente op o.a. staatsobligaties) van de lidstaten die het in kas heeft. Financieringsoverschotten worden vanzelfsprekend teruggesluisd naar de schatkisten van de lidstaten (D’Arista 2000). 28 Wat de geschikte wisselkoersen en bandbreedtes zijn, wordt in eerste instantie bepaald in de onderhandelingen die vooraf gaan aan de oprichting van de ICA (D’Arista 2000). 29 In een land dat te maken krijgt met massale instroom van kapitaal uit het buitenland kan de ICA bijvoorbeeld interveniëren door verkoop van staatsobligaties van de betrokken overheid aan ingezetenen van het land in kwestie. Door de overtollige liquiditeit (deels) te absorberen, kan de ICA de inspanningen van de betrokken centrale bank ondersteunen en de opwaartse druk op de wisselkoers neutraliseren (D’Arista 2000). 30 De grote uitzondering op deze regel zijn natuurlijk de Verenigde Staten die dankzij de positie van de dollar als internationale handels- en reservemunt tot voor kort vrijwel ‘ongestraft’ grote tekorten konden oplopen op de handelsbalans. Dat wil zeggen: zonder al te grote koersdalingen van de dollar en zonder de noodzaak om de rentestand te verhogen om buitenlands kapitaal aan te trekken. Zie verder ‘De Amerikaanse economie-locomotief’ in deze bijdrage.

31

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N misch en monetair beleid (D’Arista 2000). De huidige internationale valutahandel heeft inmiddels zo’n omvang aangenomen dat elke nationale valuta, inclusief de Amerikaanse dollar, in minder dan een dag onderuit kan gaan. Bovendien zouden ook de Verenigde Staten goed kunnen profiteren van de hier voorgestelde hervorming van de internationale financiële architectuur. De vele schuldverplichtingen uitgedrukt in dollars, die binnen en buiten de VS worden uitgegeven, oefenen inmiddels een enorme druk uit op de Amerikaanse markten om de goederen en diensten te kopen van de actoren die deze schuldverplichtingen zijn aangegaan.31 Met de daarmee verdiende dollars kunnen deze debiteuren immers hun schulden afbetalen. Een Amerikaans handelstekort is hierdoor een noodzakelijke systeemkenmerk van het huidige internationale monetaire stelsel. Amerikaanse schulden zijn uitgegroeid tot een structurele voorwaarde voor economische groei in de wereld. Een ICA die alle internationale transacties financieel vereffent, kan de wereldeconomie uit deze impasse halen en minder afhankelijk maken van de Amerikaanse economie als drijvende kracht. Het wegvallen van het ‘noodzakelijke’ importoverschot op de Amerikaanse handelsbalans verbetert bovendien de economische perspectieven van de bedrijven die in de VS voor de export of de binnenlandse markt produceren en die moeten concurreren met producenten uit het buitenland (D’Arista 2000). Een belangrijke meerwaarde van een monetair stelsel onder de bestuurlijke paraplu van een ICA is de verruiming van de mogelijkheden van publieke autoriteiten, op nationaal en internationaal niveau, om financiële crises te voorkomen en te beheersen. Deze verruiming vloeit vooral voort uit de beëindiging van de geprivatiseerde, internationale handel en speculatie in de valuta’s van de deelnemende landen. De ICA mag immers als enige instelling internationale valutareserves aanhouden. Een ICA verkeert hierdoor in een ideale positie voor coördinatie en regulering van het internationale financieel-economisch beleid van de lidstaten, vanuit een mondiaal economisch perspectief. Een zorgvuldige monitoring van zijn centrale boekhouding voor al het internationale betalingsverkeer is voor de ICA voldoende voor een vroegtijdige signalering van zeepbelvorming in de financiële mark-

ten32. Tegelijkertijd krijgt de ICA de middelen en bevoegdheden die nodig zijn om effectief in te grijpen als er zich zorgwekkende ontwikkelingen voordoen op financieel gebied. Zo kan de ICA ingrijpen in het interne financieel-economische beleid van deelnemende landen, via adviezen of voorschriften tot aanpassing van bijvoorbeeld de wisselkoers of het toezicht op het nationale kredietwezen. Een ICA kan zo effectief tegenwicht bieden tegen slecht financieel beleid van arme én rijke landen (D’Arista 2000). De verbeterde randvoorwaarden voor internationale financiële stabiliteit brengen een tweede grote meerwaarde met zich mee in de vorm van meer ruimte en flexibiliteit voor regeringen uit deelnemende landen om op nationaal niveau een effectief ontwikkelingsbeleid te voeren. Deze ruimte ontstaat langs vier wegen: 1.De deelnemende economieën worden minder gevoelig voor de kortetermij oriëntaties op de financiële markten. Beleidsmaatregelen en -voornemens van nationale regeringen of centrale banken kunnen immers niet langer van de ene op de andere dag resulteren in grote wisselkoersschommelingen, als gevolg van massale aan- of verkoop van de nationale munt. Daardoor krijgen publieke autoriteiten, zowel in rijke als in arme landen, ook meer ruimte om beleid te voeren dat door de financiële markten vaak niet wordt (h)erkend als ‘verstandig’.33 2. De betere publieke controle en regulering van inen uitgaande kapitaalstromen in een ICA-stelsel schept ruimte door de verminderde noodzaak tot het aanleggen van omvangrijke internationale reserves om wisselkoersrisico’s af te dekken. Vooral voor ontwikkelingslanden die buitenlands kapitaal aan willen trekken voor opbouw van de eigen economie is dit een belangrijke steun in de rug. 3. Voor landen die nu niet in het ‘gelukkige’ bezit zijn van een harde valuta, schept participatie in een monetair ICA-stelsel economische ruimte om de beleidsstrategie van exportgeleide groei te verlaten. Doordat grensoverschrijdende transacties binnen een ICA-kader kunnen worden verricht in de eigen munteenheid, worden de betreffende economieën minder afhankelijk van export naar het buitenland. Ze kunnen hun importen en buitenlandse schulden immers weer

31 Het gaat hierbij o.a. om bedrijven en overheden binnen en buiten de VS die obligaties in dollars uitgeven. 32 Het betreft hier vooral de beurzen en obligatiemarkten. De geprivatiseerde internationale valutamarkten bestaan niet meer in een ICA-constellatie. 33 Hierbij kan worden gedacht aan maatregelen zoals verhoging van belastingen ten behoeve van overheidsinvesteringen, bijvoorbeeld in de zorg of het onderwijs, die op korte termijn geld kosten, maar die op langere termijn onontbeerlijk zijn voor een duurzame economische ontwikkeling. Andere voorbeelden zijn monetaire beleidsinterventies zoals een aanpassing van de rentestand om een economie op gang te brengen, danwel af te remmen. Deze kunnen in ICA-verband niet meer leiden tot die snelle en massale in- en uitgaande kapitaalstromen die zo kenmerkend waren voor de Azië-crisis. Financieel kapitaal kan zich nog wel over de grenzen bewegen binnen een ICA-stelsel, maar niet meer zo ongecontroleerd en ongereguleerd als nu het geval is.

32

2. INTERNATIONALE FINANCIËN ALS ONTWERPPROBLEEM VOOR EEN ANDERE GLOBALISERING betalen met binnenlandse besparingen en revenuen uit binnenlandse investeringen! Nationale regeringen en centrale banken krijgen hierdoor de ruimte om zich primair te richten op de behoeften van de eigen bevolking en economie via de ontwikkeling van een divers aanbod van producten en diensten op de binnenlandse markt. 4. Landen in financiële nood kunnen rekenen op adequate ondersteuning van de ICA die, anders dan het huidige IMF, beschikt over voldoende en effectieve instrumenten en faciliteiten voor noodkredietverlening (D’Arista 2000). Hoewel de afschaffing van de internationale valutahandel wellicht anders doet vermoeden, betekent de invoering van een ICA niet dat de internationale integratie van financiële markten wordt teruggedraaid. Integendeel, een ICA kan de financiële integratie in de wereldeconomie flink verbeteren. In afwijking van de huidige situatie worden de munten van alle deelnemende landen internationaal inwisselbaar onder gelijke voorwaarden! Dit zorgt voor een enorme vooruitgang in het functioneren van de nationale valuta van alle deelnemende landen.

2.8

Hervorming internationale financien op linkse agenda.

In het voorafgaande zijn enkele voorstellen besproken die in meerdere opzichten ‘wenkende alternatieven’ bieden voor enkele belangrijke omissies en weeffouten in het mondiale financieel systeem. Het internationaal financieringsmechanisme van de Britse minister van Financiën, Gordon Brown en de ontwikkelingsfondsen met een gesloten eind van financieel-econoom, Jane D’Arista, bieden niet alleen uitzicht op een effectieve oplossing van de schuldenproblemen van ontwikkelingslanden. Ze scheppen ook gunstige voorwaarden voor de totstandkoming van omvangrijke, stabiele en betrouwbare financieringsstromen voor ontwikkeling in de armste landen. Het weldoordachte voorstel van D’Arista voor de oprichting van een International Clearing Agency (ICA) is het meest vergaand. Maar het biedt dan ook uitstekende aanknopingspunten voor de ontwikkeling van een evenwichtig en stabiel, internationaal monetair stelsel dat kan worden bestuurd en gecontroleerd vanuit een mondiaal publiek perspectief. Het pleidooi voor een hoge notering van deze voorstellen op de internationale beleidsagenda van links roept natuurlijk vragen op naar de politieke haalbaarheid. Op welke wijze kan er politiek en maatschappelijk draagvlak worden opgebouwd voor de hier voorgestelde hervormingen van de internationale financiële architectuur? In ant-

woord op deze vraag moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat er voor de twee eerstgenoemde voorstellen reeds een breed draagvlak bestaat in de internationale gemeenschap, al dan niet in latente vorm. De campagne van het Britse ministerie van Financiën voor de oprichting van een International Finance Facility (IFF) geniet inmiddels veel steun in opkomende markten, ontwikkelingslanden, internationale instellingen, NGO’s en het bedrijfsleven (HM Treasury 2004). Het voorstel van D’Arista voor de oprichting van een of meer regionale investeringsfondsen met een gesloten eind ligt in het verlengde van het Brown-voorstel. In dit voorstel wordt handig gebruik gemaakt van een aantal financiële marktmechanismen om ook voor opkomende markten in de Derde Wereld stabiele en gedisciplineerde geldstromen van voldoende omvang te genereren. Mede omdat dergelijke fondsen zowel voor ontwikkelingslanden als voor (institutionele) beleggers grote voordelen bieden op korte en lange termijn — o.a. hogere rendementen, risicospreiding — behoeft het creëren van draagvlak hiervoor niet op onoverkomelijke problemen te stuiten. Voor een hervorming van de internationale financiële architectuur naar het voorbeeld van het Keynes-plan uit 1944 is het ongetwijfeld veel lastiger om voldoende steun te verwerven in de internationale gemeenschap. Een internationaal monetair stelsel onder de bestuurlijke paraplu van een supranationale ICA behoort bijvoorbeeld niet direct tot de wensdromen van de Verenigde Staten, om maar eens een understatement te gebruiken. Ook veel ontwikkelingslanden zullen niet direct staan te juichen bij een dergelijk voorstel. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat de grote voordelen die zowel voor rijke als arme landen verbonden zijn aan de oprichting van een ICA niet voor iedereen even evident zijn en ook niet direct voor het oprapen liggen. Een kansrijke strategie zou in dit verband kunnen bestaan uit het signaleren van het prisoners’ dilemma voor de verschillende (groepen) spelers in de wereldeconomie, alsmede van de grote nadelen en risico’s die dit dilemma met zich meebrengt. De kern van het probleem is dat alle deelnemende partijen min of meer gevangen zitten in een wederzijdse af hankelijkheidsrelatie die voortvloeit uit de spilfunctie van de Amerikaanse dollar en economie. Omdat de Amerikaanse economie, mede dankzij de spilfunctie van de dollar, is uitgegroeid tot de eerste locomotief van de wereldeconomie hebben de overige landen op korte termijn grote belangen bij het voortbestaan van tekorten op de Amerikaanse handelsbalans. Dit is immers een belangrijke

33

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N voorwaarde voor het succes van de populaire beleidsstrategie van exportgeleide groei. Dat de Amerikanen zich daarvoor structureel in de schulden moeten steken, wordt daarbij doorgaans niet als een groot probleem onderkend. Hoewel de Amerikaanse overheid het bestaan van de dollar-schuld-spiraal onderkent, heeft ze tot dusver geredeneerd dat de oplossing ervan erger is dan de kwaal. Doorbreking van de dollar-schuld-cyclus kan namelijk ook leiden tot een internationale monetaire en economische crisis. En de gevolgen van een dergelijke crisis zijn in deze redenering voor iedereen erger dan voortzetting van de financiering van Amerikaanse handels- en begrotingstekorten met buitenlandse leningen. Het moge inmiddels duidelijk zijn dat deze redenering opgaat zolang de wal het schip niet keert en dat er op dit moment minstens twee grote wallen in zicht zijn: de kostbare conflictsituatie in Irak en de gestaag stijgende olieprijs. Het grote risico van dit prisoners’ dilemma is natuurlijk dat het langeterm belang pas wordt onderkend en gevoeld op het moment dat het systeem in elkaar stort. En dat is te laat. Het is daarom de uitdaging voor links om het hier geschetste oplossingsalternatief te presenteren in het licht van de bovengenoemde dilemma’s en risico’s. En niet als een Grand Design dat de ultieme oplossing biedt, maar als een weldoordachte zoekrichting die voor alle partijen grote voordelen met zich kan meebrengen. Hierbij is het van belang om op te merken dat een ICA-structuur geleidelijk kan worden ingevoerd, als een bestuurlijke paraplu bovenop de regionale arrangementen die al bestaan of nog in ontwikkeling zijn. De EU zou bijvoorbeeld samen met de APEC-, ECOWAS- en SADC-landen34 het initiatief kunnen nemen tot de oprichting van een gemeenschappelijke ICAstructuur ter bevordering van een meer evenwichtige en efficiënte (financiële) handel tussen de deelnemende landen. Want dat is het wenkend perspectief dat een ICA biedt: het geeft invulling aan de ontbrekende schakel in de internationale financiële architectuur — een krachtige vertegenwoordiging van het mondiale publieke belang van financiële stabiliteit en efficiëntie op wereldschaal.

exchange and derivatives market activity in april 2004; preliminary results, Basel, Bank for International Settlements (Monetary and Economic Department). Dale, Van (1995) groot woordenboek der Nederlandse taal, Twaalfde druk in de nieuwe spelling Utrecht en Antwerpen: Van Dale Lexicografie. D’Arista, J., (RWEO 2003) ‘Financial Architecture in the 21st century’. In Ann Pettifor en Janet Bush (eds.), Real World Economic Outlook; the legacy of globalization: debt and deflation. New York, Jubilee Research at the New Economics Foundation: Palgrave MacMillan. D’Arista, J. (2003), Will America’s unprecedented imbalances defuse benignly, Washington: Financial Markets Center. D’Arista, J. (2000), Challenge: Reforming International Financial Architecture, Washington: Financial Markets Center. Dijkstra, A.G. (2003), ‘De impact van schuldverlichting’. In Economisch Statistische Berichten van 3 oktober 2003. Ellwood, W. (2003), De feiten over globalisering, Rotterdam: Novib/Lemniscaat. Felix, D. (2003), The past as future? The contribution of financial globalization to the current crisis of neoliberalism as a development strategy, PERI Working Papers Serie nr. 69, Amherst: University of Massachussetts. Greenhill, R. (RWEO 2003), ‘Globalization and its consequences’. In: Real World Economic Outlook, (zie verder: D’Arista, RWEO 2003). Griffith Jones, S. (2002), International Financial Stability and Market Efficiency as a Global Public Good. In: I. Kaul et al. (eds.), Providing Global Public Goods, New York: United Nations Development Programme. Halonen, T. en B.W. Mkapa et al. (2004), The World commission on the social dimension of globalization. ILO-rapport van de gelijknamige ILO-commissie onder voorzitterschap van Tarja Halonen en Benjamin William Mkapa, New York: International Labour Organization.

GERAADPLEEGDE LITERATUUR

Bannock, G., R.E. Baxter, en Evan Davis (2003), The Penguin Dictionary of Economics, seventh edition, London: Penguin Books.

HM Treasury (2004), Public Enquiry Unit, IFF Proposal, London, 8 april 2004. Zie: ht tp://w w w.hm-treasur y.gov.uk /media //A5B56 / IFF_proposal_doc_080404

BIS (2004), Triennial central bank survey of foreign

Houben, A., J. Kakes and G. Schinasi (2004), Toward a

34 APEC: Asia-Pacific Economic Cooperation; ECOWAS: Economic Community of West African States; SADC: Southern African Development Community.

34

2. INTERNATIONALE FINANCIËN ALS ONTWERPPROBLEEM VOOR EEN ANDERE GLOBALISERING framework for safeguarding financial stability. Washington: IMF Working Paper, WP/04/101, International Capital Markets Department Ministerie van Financiën (2004), Nuance in het IMFbeleid ten aanzien van kapitaalliberalisatie,. Den Haag: Ministerie van Financiën. Pettifor, A. et al. 2003, Chasing Shadows, London: New Economics Foundation. Rogoff, K. (2004), ‘The Sisters at 60’. In: The Economist, july 24th 2004. Warburton, P. (RWEO 2003), ‘Debt and delusion’. In: Real World Economic Outlook (zie: D’Arista, RWEO 2003). Weisbrot, M. en D. Baker (2002), The Relative Impact of Trade Liberalization on Developing Countries, Washington: Center for Economic and Policy Research. Zie: www.cepr.net Went, R. (2005) Globalization: waiting — in vain — for the long boom, Paper (in druk) In: Science & Society, United States of America, september 2005.

35

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

36

3 Economische globalisering in progressief perspectief door Martijn Dadema

Het mondiale economische bestuur en beleid van de laatste zestig jaar is grotendeels vormgegeven in het Amerikaanse vakantieoord Bretton Woods in 1944. Tijdens de gelijknamige conferentie besloten vertegenwoordigers van 44 landen destijds tot de oprichting van de Wereldbank (WB) en het Internationale Monetaire Fonds (IMF), de Bretton-Woodsinstellingen (BWI’s). Tevens werd de intentie uitgesproken om te komen tot een Internationale Handelsorganisatie (ITO). Die laatste heeft even op zich laten wachten, maar werd uiteindelijk in 1994 opgericht onder de naam Wereldhandelsorganisatie (WTO). Deze drie instellingen vormen tezamen de drijvende kracht achter de agenda voor economische globaliseringen en zijn daarom het geëigende aangrijpingspunt voor uitvoering van een progressieve mondiale beleidsagenda.

dig grote invloed van westerse landen in deze organisaties. De tweede vraag is relevant omdat een democratisch mondiaal systeem nog niet garandeert dat het progressieve beleid prevaleert. Dit artikel is geen poging tot een diepgaande analyse van de economische mondialisering en stelt ook geen fundamentele herijking van de mondiale verhoudingen voor met vergaande veranderingsvoorstellen. Met het oog op verbetering van de positie van de LDCs wordt een progressieve agenda voorgesteld die direct bruikbaar is voor een progressieve lobby richting deze instellingen en de Nederlandse regering. Vanuit dit perspectief worden ook de bijdragen van Buiter en Went besproken. In het eerste deel van dit artikel wordt ingegaan op voorstellen voor hervorming van de Wereldbank en het IMF. In het tweede deel staan de WTO en het wereldhandelsbeleid centraal.

Marc Buiter en Robert Went gaan in deze publicatie uitgebreid in op de belangrijkste beleidsterreinen van deze drie instellingen, namelijk internationale handel en financiën. In verband met de liberalisering van het internationale kapitaalverkeer signaleert Marc Buiter een aantal negatieve ontwikkelingen, vooral voor de minst ontwikkelde landen (LDCs)1. Hij doet suggesties om vanuit een progressieve visie hierop antwoord te geven. Robert Went besteedt veel aandacht aan de vraag of handelsliberalisering eigenlijk wel zo goed is. Daarnaast doet hij voorstellen voor verandering van de WTO-regels die ervoor moeten zorgen dat ook de LDCs kunnen profiteren van internationale handel. Met het oog op een meer evenwichtige, economische globalisering staan in dit artikel de volgende twee vragen centraal: 1. Hoe kan het mondiale economische bestuur (Wereldbank, IMF en WTO) worden gedemocratiseerd? 2. Welke verbeteringen zijn nodig in het beleid van deze organisaties?

3.1

De eerste vraag is relevant vanwege de onevenre-

Wereldbank en IMF

De Wereldbank en het IMF zijn veruit de meest invloedrijke economische instellingen. Ze bepalen de internationale economische agenda en voeren mondiaal economisch beleid, o.a. via de voorwaarden bij de miljardenkredieten voor ontwikkelingslanden. De beleidsvisie van Wereldbank en IMF op economische groei en ontwikkeling heeft veel kritiek te verduren gehad vanwege de beperkte resultaten voor de armoedebestrijding.2 In deze beleidsvisie werd veel belang gehecht aan liberalisering van financiële markten. Marc Buiter analyseert in zijn artikel de gevolgen van deze kapitaalmarktliberalisering. Hij constateert een aantal fundamentele weeffouten in de internationale financiële architectuur, zoals de dominantie van de dollar, de beperkende invloed van de financiële economie op de reële economie en de instabiliteit van het financieel systeem. Hij concludeert dat de liberalisering van de internationale financiën tot dusver weinig heeft bijgedragen aan de verbetering van de condities voor economische ontwikkeling in de minst ontwikkelde landen. De liberaliseringgolf heeft niet geleid tot meer, maar juist tot minder middelen voor ontwikkeling en tot een enorme schuldenlast voor de LDCs.

1 LDCs, de Engelse afkorting voor Least Developed Countries (Minst Ontwikkelde Landen), is een classificatie van de Verenigde Naties die wordt gebruikt voor aanduiding van de 39 armste landen ter wereld. 2 Zie voor een wetenschappelijke onderbouwing van deze kritiek, de uitmuntende Luca d’Agliano Lecture van Professor Dani Rodrik op 8 oktober 2004 met als titel: Rethinking Economic Growth for Developing Countries, (http://ksghome.harvard.edu/~drodrik/Luca_d_Agliano_Lecture_Oct_2004.pdf).

37

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N De relatie tussen de weeffouten die Buiter signaleert en zijn conclusies voor de minst ontwikkelde landen is echter onvoldoende evident. De analyse dat juist kapitaalmarktliberalisering, mede gestimuleerd door Wereldbank en IMF, vooral heeft geleid tot negatieve ontwikkelingen in de minst ontwikkelde landen doet afbreuk aan de realiteit van ontwikkeling. Ontwikkeling is een bijzonder complex fenomeen dat afhankelijk is van vele factoren, waarvan kapitaalmarktliberalisering niet de belangrijkste is. Kapitaalmarktliberalisering heeft vooral gevolgen voor de middeninkomenslanden zoals Argentinië, Brazilië, Maleisië en Thailand. Het heeft veel minder invloed gehad op de minst ontwikkelde landen die bijna nooit zijn aangesloten op de internationale kapitaalmarkt. De opmerkingen van Buiter over de huidige situatie in de minst ontwikkelde landen zijn groten-deels valide. De oorzaken hiervan liggen echter gecompliceerder. Oplossingen moeten dan ook ook niet worden gezocht in een herziening van de te ver doorgeslagen kapitaalmarktliberalisering, maar in een herziening van de agenda voor ontwikkeling. De basis hiervoor kan worden gelegd door stimulering van economische groei, door investeringen in menselijke ontwikkeling en goed bestuur. De Wereldbank en het IMF spelen juist in de vormgeving hiervan een grote rol. De sleutel voor een oplossing moet dan ook worden gezocht in aanpassing van de te ver doorgeslagen invloed van de Wereldbank en het IMF op het beleid van de minst ontwikkelde landen. Wanneer deze landen niet langer de beleidsagenda van de BWI’s hoeven te volgen kan ruimte worden geschapen voor eigen economische en sociale keuzes.3 De internationale institutionele uitdaging voor een verbetering van de positie van de minst ontwikkelde landen in de economische globalisering is dan ook deels gelegen in hervormingen van bestuur en beleid van de Wereldbank en het IMF. Hieronder worden eerst enkele bestuurlijke hervormingen behandeld. Vervolgens wordt ingegaan op enige kansrijke beleidshervormingen.

3.1.1 Verbetering democratisch gehalte Wereldbank en IMF

Een belangrijke hervorming betreft het democratiseren van de besluitvorming van het IMF en de Wereldbank, waarin de G-8 bijna de helft van alle stemmen bezit. De 44 landen uit Sub-Sahara Afrika zijn het slechtst vertegenwoordigd met circa 5 procent van de stemmen. Het dagelijks bestuur van beide instellingen wordt gevormd door de Raad van Bewindvoerders waarin alle landen worden vertegenwoordigd. Er zijn in totaal 24 bewindvoerders die als een soort ambassadeur voor de deelnemende landen fungeren. De grote landen hebben een eigen bewindvoerder en de rest wordt vertegenwoordigd door 16 gekozen bewindvoerders. De Afrikaanse landen hebben twee bewindvoerders die beide meer dan 20 landen vertegenwoordigen uit Afrika. De huidige verhouding weerspiegelt de economische situatie van na de Tweede-Wereldoorlog toen veel WestEuropese landen tot de grootste klanten van de Wereldbank en het IMF behoorden. Heden ten dage zijn de Afrikaanse en Aziatische landen echter de grootste ontvangers van IMF- en Wereldbankleningen. Hierdoor zijn deze landen zeer afhankelijk van de oordelen van beide organisaties over de kwaliteit van hun bestuur en beleid. Deze onevenwichtige situatie heeft geleid tot een luide roep om een meer democratische besluitvorming, ook bij GroenLinks. GroenLinks moet haar intenties uit het verkiezingsprogramma omtrent democratisering actief oppakken. Er is momentum — reeds enkele jaren wordt binnen beide instellingen driftig gediscussieerd4 over democratisering — en de inzet van de Nederlandse regering is verre van progressief 5 Er bestaan legio ideeën voor verandering, maar de haalbaarheid van deze suggesties is afhankelijk van de politieke bereidheid van westerse landen om hun eigen directe belang los te laten. GroenLinks zou moeten starten met bekritisering en zo mogelijk aanpassing van het standpunt van de Nederlandse regering over dit onderwerp, ook in Europees verband. Hieronder wordt een aantal mogelijke aanpassingen besproken:

3 Uiteraard is ook de omvang van de beschikbare middelen van belang. Het ontbreekt westerse landen echter aan politieke wil om te voldoen aan de 0,7 procent BNP voor ontwikkelingshulp, zodat voldoende schulden kunnen worden kwijtgescholden. Buiters sympathieke voorstel voor additionele kwijtschelding zal dus afhangen van deze politieke wil. Alternatieve financieringsbronnen, zoals de door Buiter genoemde International Finance Facility van de Verenigd Koninkrijk, kunnen mogelijk leiden tot additionele middelen voor ontwikkeling. De claim echter van Buiter dat de IFF additioneel zal zijn aan de 0,7 procent, lijkt niet waarschijnlijk. Om de millenniumdoelstellingen te behalen is jaarlijks namelijk additioneel US$50 miljard nodig. Dit is makkelijk te bereiken als landen zoals Duitsland, Frankrijk, Japan, het VK en de VS zouden voldoen aan de 0,7-procentdoelstelling. Hiervoor is geen IFF nodig. 4 Zie: http://www.imf.org/external/np/cm/2004/100204a.htm en Martijn Dadema, ‘Democratie in Wereldbank en IMF: een utopie?’ in Internationale Spectator, februari 2003 (een uitgave van Instituut Clingendael). 5 Zie voor Nederlandse standpunten: www.minfin.nl.

38

3.ECONOMISCHE GLOBALISERING IN PROGRESSIEF 1. Versterken capaciteit De bestaande kanalen voor beïnvloeding kunnen beter worden benut door verdere versterking van de capaciteit van vertegenwoordigingen van ontwikkelingslanden6, o.a. door ze meer technische assistentie en financiële ondersteuning te geven. Deze agenda is reeds deels gerealiseerd, maar verdere stappen zijn noodzakelijk. Hierbij moet ook worden gedacht aan het versterken van de capaciteit van overheidsinstellingen in ontwikkelingslanden — o.a. ministeries van Financiën, Onderwijs, Gezondheidszorg en de Centrale Bank — die onderhandelen met IMF en Wereldbank over hulp- en kredietprogramma’s. Dergelijke investeringen in institutionele ontwikkeling dienen te worden gefinancierd door donoren zoals Nederland. 2. Vergaande decentralisatie van bevoegdheden Een volgende stap is vergaande delegatie van beslissingbevoegdheden rond Wereldbank- en IMFprogramma’s van het centrale seniormanagement in Washington naar de landenkantoren van deze instellingen. Dat heeft drie voordelen. De betrokken WB- en IMF-staf op landenniveau heeft, ten eerste, meer gevoel voor lokale verhoudingen, problemen en vooral oplossingen. Deze uitgezonden staf is daardoor meer bereid om lokale oplossingen te aanvaarden en minder geneigd om een agenda vanuit Washington te promoten. Ten tweede, kunnen onderhandelingen plaatsvinden in het land zelf in plaats van in Washington. Nationale overheden kunnen hierdoor directer en met thuisvoordeel afspraken maken over programma’s. Een derde voordeel van een vergaande decentralisatie van bevoegdheden is dat de WB- en IMF-medewerkers, die in de ontvangende landen worden gestationeerd, een hogere senioriteit hebben. Wanneer seniormedewerkers hun lokale analyses terugbrengen naar het centrale beleidsniveau in Washington is er een grotere kans dat de Bank- en Fondsmanagers meer rekening houden met de realiteit en minder dogmatisch zullen zijn. De definitieve besluitvorming omtrent programma’s van Bank en Fonds blijft uiteraard liggen bij de Raden van Bewindvoerders. De Wereldbank heeft reeds aanzienlijke stappen gezet op dit terrein, maar het IMF blijft ver achter. 3. Uitbreiden raden van bewindvoerders Afrika heeft op dit moment slechts twee bewindvoerders die veel landen vertegenwoordigen die intensieve relaties onderhouden met het IMF en de Wereldbank. Het uitbreiden van de Raden van Bewindvoerders van Wereldbank en IMF

met één extra Afrikaanse bewindvoerder leidt tot een vermindering van de werkdruk van de Afrikaanse bewindvoerders, waardoor zij hun schaarse tijd en middelen gerichter kunnen besteden aan minder landen en beleidsdiscussies. Bovendien krijgt Afrika hiermee één extra stem in de besluitvorming. Dit voorstel heeft uiteraard de steun van de Afrikaanse landen, maar wordt ook gepropageerd door het Verenigd Koninkrijk. Veel andere westerse landen, zoals de VS en Nederland, zijn echter tegen. GroenLinks zou het voorstel actief kunnen ondersteunen in de Tweede Kamer door de potentiële meerderheid, die er voor het voorstel bestaat, te mobiliseren tot een reële meerderheid. 4. Aanpassing verdeling en gebruik stemrecht Het sleutelen aan het stemrecht binnen de Raden van Bewindvoerders van Wereldbank en IMF zet echter de meeste zoden aan de dijk. Deze optie is daardoor ook het meest controversieel. Fundamentele oplossingen zoals het volledig afschaffen van het één-dollar-één-stem-principe en het afnemen van het de facto veto van de Amerikanen, gaan op dit moment waarschijnlijk een brug te ver. Kleinere aanpassingen maken meer kans. Een kleine aanpassing van de rekenregels voor de berekening van het aantal stemmen, waarbij het aandeel van de basisstemmen wordt teruggebracht naar het niveau van 1945, krijgt nog redelijke steun, o.a. van Nederland. Hierdoor zou het stemgewicht van de Afrikaanse landen toenemen van ongeveer 4 naar circa 7 procent. GroenLinks zou deze agenda verder kunnen brengen door meer rigoureuze aanpassingen voor te stellen voor de stemberekening in beide raden. Een mogelijkheid is om ook het armoedeniveau mee te wegen bij de stemberekening, waardoor klanten van het IMF en de Wereldbank meer te zeggen zullen krijgen. Het gebruik van het stemrecht zou ook aangepast kunnen worden door over te gaan naar een systeem van dubbele meerderheden bij de besluitvorming. Een besluit kan bijvoorbeeld de meerderheid nodig hebben van zowel de feitelijke stemmen als van het aantal landen. Hierdoor krijgen ontwikkelingslanden (die in de meerderheid zijn) meer invloed in de besluitvorming. Een verdergaand voorstel zou ten slotte kunnen zijn om elke bewindvoerder evenveel stemrecht te geven in de Raden van Bewindvoerders. Op een totaal van 25 krijgt iedere bewindvoerder dan 4 procent van de stemmen. Hierdoor ontvangen de kleinere landen meer stemrecht, terwijl een aantal grote landen de eigen stoel en stem in de Raden kan behouden.

6 Deze vertegenwoordigingen zijn gevestigd in de zogenoemde ‘kiesgroepkantoren’.

39

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N 5. Ontkoppeling IMF en Wereldbank in de discussie De discussies over aanpassing van de besluitvormingsprocedures worden altijd simultaan gevoerd voor zowel de Wereldbank als het IMF. Vanuit een historisch perspectief is deze gang van zaken verklaarbaar. Na de Tweede-Wereldoorlog waren de lidstaten van het IMF en de Wereldbank zowel klant als aandeelhouder. Sindsdien hebben beide instellingen echter een uiteenlopende ontwikkeling doorgemaakt. De Wereldbank is een ontwikkelingsorganisatie geworden hetgeen een relatief grote invloed van zijn klanten — vooral ontwikkelingslanden — rechtvaardigt. Omdat het beleid van de Wereldbank geen directe gevolgen heeft voor de westerse wereld, hebben westerse landen ook relatief weinig belang bij veel zeggenschap in het bestuur van de bank. Dat ligt bij het IMF aanzienlijk anders. Handhaving van de internationale financiële stabiliteit is de hoofdverantwoordelijkheid van het IMF. Daar ligt een direct belang voor de westerse landen, zoals bleek uit de Azië-crisis. Op grond van deze verschillende belangen zou de agenda voor aanpassing van de besluitvormingsprocedures binnen de Wereldbank en het IMF moeten worden ontkoppeld. De Wereldbank kan dan een progressievere koers varen dan het IMF bij het democratiseren van de besluitvorming. Een progressievere koers zou kunnen zijn dat een apart mechanisme wordt ontwikkeld voor besluitvorming omtrent het concessionele loket van de Wereldbank, de Internationale Development Association (IDA). Het zijn vooral de minst ontwikkelde landen die hieruit gesubsidieerde leningen ontvangen. Het is zinnig om deze landen meer invloed te geven in deze besluitvorming zonder dat besluiten omtrent financiële stabiliteit van de Wereldbank uit handen van de grote aandeelhouders worden gehaald. Dit maakt een dergelijke aanpassing ook meer haalbaar. 6. Nederlandse zeggenschap over Wereldbank en IMF naar Ontwikkelingssamenwerking In westerse landen dient de beleidsverantwoordelijkheid voor Wereldbank en IMF over te gaan van de ministeries van Financiën naar die van Ontwikkelingssamenwerking. In Nederland hebben de ministers van Financiën en Ontwikkelingssamenwerking een gedeelde verantwoordelijkheid voor de Wereldbank. Voor het IMF zijn de minister van Financiën en de president van de Nederlandsche Bank (DNB) formeel verantwoordelijk. Dit is om drie redenen een bijzonder vreemde verhouding. Ten eerste, verloopt een groot deel van de uitgaven aan beide instellingen via het budget voor ontwikkelingssamenwerking. Ten tweede, heeft het merendeel van de inhoud

40

van het Wereldbank- en IMF-beleid betrekking op ontwikkelingslanden en dat is het terrein van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Ten slotte is de democratische controle op DNB veel zwakker en meer getrapt dan op ministeries. GroenLinks moet pleiten voor een overheveling van de eindverantwoordelijkheid, inzake het Nederlandse beleid en budget voor de Wereldbank, van de minister van Financiën naar de minister voor Ontwikkelingssamenwerking of internationale samenwerking, zoals voorgesteld in het verkiezingsprogramma. De minister van internationale samenwerking zou ook formele zeggenschap moeten krijgen over ontwikkelingsrelevante aspecten van het IMF-beleid.

3.1.2 Hervorming van Wereldbanken IMF-beleid

Een tweede cluster van hervormingen heeft betrekking op het beleid van Wereldbank en IMF dat terecht onder vuur heeft gelegen. De nadruk op ‘Washington-consensus-beleid’ in ruil voor nieuwe leningen had tot gevolg dat veel ontwikkelingslanden in de jaren 1980 en 1990 amper eigen economisch en monetair beleid konden voeren. Zij moesten inzetten op vergaande liberalisering van handel en kapitaalmarkten, privatisering van staatsbedrijven, inf latiebestrijding, beperking van overheidsuitgaven en aanleg van omvangrijke internationale valutareserves. Dit neoliberale beleid op basis van de Washington-consensus heeft volgens andersglobalisten onvoldoende bijgedragen aan duurzame economische groei en vermindering van de armoede. Deze kritiek op de Wereldbank en het IMF was in de jaren 1980 en 1990 terecht, maar is thans deels achterhaald. Wereldbank en IMF anno 2005 realiseren zich dat hun beleidsaanbevelingen tot onvoldoende resultaat hebben geleid en dat beleidsdwang nauwelijks helpt als landen niet zelf overtuigd zijn van de meerwaarde. Dit voortschrijdend inzicht heeft geleid tot de zogenoemde Augmented [aangepaste, red.] Washington Consensus. Hierbij staat het geloof in marktwerking nog steeds voorop, maar onder het voorbehoud dat markten beter geleidelijk kunnen worden geliberaliseerd en geprivatiseerd. Ontwikkeling van een goed werkend juridisch systeem — met bijbehorende instituties zoals een rekenkamer, een kadaster en douane — en degelijk begrotingsbeleid vormen daarbij noodzakelijke voorwaarden. De tweede gevolgtrekking die Bank en Fonds aan hun bevindingen hebben verbonden, is de acceptatie van het ‘ownership-principe’ bij ontwikkelingsbeleid. Ontwikkelingslanden moeten met andere woorden hun eigen ontwikkelingsproces kunnen aanvoeren. De nationale strategieën voor armoede-

3.ECONOMISCHE GLOBALISERING IN PROGRESSIEF bestrijding van ontwikkelingslanden dienen het uitgangspunt te zijn voor de activiteiten van zowel de Wereldbank als het IMF. Daarnaast zijn Wereldbank en IMF inmiddels belangrijke, internationale pleitbezorgers van schuldkwijtschelding, meer ontwikkelingshulp en een grotere toegang tot westerse markten voor ontwikkelingslanden. Beide instellingen zijn hierdoor progressiever dan veel westerse lidstaten. Tegen deze achtergrond is er, in vergelijking met enkele jaren geleden, alle reden voor een positievere opstelling van GroenLinks jegens de Wereldbank en het IMF. GroenLinks dient wel kritisch te blijven, want de hervormingen van het Wereldbank- en IMF-beleid zijn nog lang niet voltooid en verbeteringen blijven noodzakelijk. Hieronder wordt een aantal opties voor verbetering besproken:

de omvang van internationale reserves, het nastrevenswaardige inflatieniveau en de reductie van begrotingstekorten. Het moet meer bereidheid tonen om alternatieven te bespreken met nationale overheden en maatschappelijke organisaties. Alternatieven die op korte termijn wellicht minder bijdragen aan de macro-economische stabiliteit, maar die op lange termijn wel beter zijn voor een duurzame ontwikkeling. De Bank moet minder aandringen op gebruikmaking van haar technische expertise en financiering loskoppelen van deze advisering. Financiële middelen blijven hard nodig, maar een overheid moet zelf kunnen bepalen wie haar ondersteunt bij de uitvoering van programma’s en het doorvoeren van beleidsveranderingen.

1. Minder dominante rol op landenniveau Ondanks de beleidswijzigingen domineren de Wereldbank en het IMF, mede dankzij hun uitgebreide staf en middelen, nog steeds veel internationale debatten over ontwikkeling. Bank en Fonds dienen zich veel minder dominant op te stellen ten opzichte van overheden, maatschappelijk middenveld en andere donoren en vooral als adviseur op te treden in plaats van als bepaler. Bank en Fonds zouden daarbij meer moeten accepteren van overheden, maatschappelijk middenveld en donoren en zich meer moeten openstellen voor samenwerking op dit niveau, zonder al te rigide vast te houden aan de eigen regels. De hiervoor beschreven decentralisatie van bevoegdheden speelt hierbij een belangrijke rol.

3. Wereldbank en IMF versterken samenwerking met maatschappelijk middenveld en parlementen Goed ontwikkelingsbeleid komt tot stand via uitgebreide discussie in de samenleving over de doelen resultaten van het armoedebestrijdingsbeleid. Wereldbank en IMF moeten deze discussies mogelijk maken en er zelf ook aan deelnemen. Om de ondersteuning te optimaliseren zouden de Bank en het Fonds veel meer moeten gaan samenwerken met maatschappelijke organisaties, zowel bij de analyse van de ontwikkelingsproblematiek als bij de uitvoering van activiteiten. Op terreinen van zijn expertise — vooral macro-economisch beleid en goed bestuur — zouden Bank en Fonds ook het maatschappelijk middenveld meer kunnen ondersteunen. Bij de opzet en uitvoering van programma’s dienen Bank en Fonds altijd nadrukkelijk rekening te houden met de meningen van de armste potentiële ontvangers. Daarbij moet ervoor worden gewaakt dat deze groepen daadwerkelijk bereikt worden. Met behulp van zogenoemde Poverty and Social Impact Analysis (PSIA)7 moeten Bank en Fonds vooraf inzichtelijk maken wat de gevolgen zijn van hun beleidsadviezen. Het World Development Report 2004 laat bijvoorbeeld zien dat de armste bevolkingsgroepen meestal niet worden bereikt en dat uitgaven voor gezondheidszorg en onderwijs disproportioneel ten goede komen aan de midden- en hoge-inkomensklassen in ontwikkelingslanden.

2. Minder dogmatische beleidsaanbevelingen De staf van Bank en Fonds zijn inmiddels overtuigd van de noodzaak om lokale omstandigheden mee te wegen in beleidsvoorstellen. In de praktijk komt deze overtuiging nog onvoldoende tot uiting. De aanpak is te vaak dogmatisch en door Washington bepaald. De aangepaste Washington Consensus levert een bijzonder brede beleidsagenda op van hervormingen en institutionele versterkingen. Een gemiddeld ontwikkelingsland heeft onvoldoende capaciteit om deze gehele agenda uit te voeren. De landen dienen zelf beleidsprioriteiten te stellen die aansluiten bij de lokale context. Deze prioriteiten zullen per definitie verschillen tussen landen en in de tijd. Deze flexibiliteit moet door de Bank en het Fonds worden geaccepteerd. Het Fonds moet minder aandringen op implementatie van haar eigen normen voor macroeconomisch beleid ten aanzien van bijvoorbeeld

4. IMF niet langer financier van ontwikkeling Een meer verstrekkend voorstel zou zijn om het IMF, bij acute betalingsbalanscrises, alleen nog kredieten aan ontwikkelingslanden te laten verstrekken indien andere financiers, zoals dono-

7 Dit is een soort koopkrachtplaatje.

41

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N ren en de Wereldbank, onvoldoende middelen ter beschikking stellen. Het Fonds trekt zich dan terug op de kerntaak van monitoring van de macro-economische ontwikkeling van landen en onderhoudt geen structurele financieringsrelaties met ontwikkelingslanden. De analyses en aanbevelingen van het IMF in de jaarlijkse landenrapportage (de zogenoemde artikel 4-rapporten) worden vanwege de goede kwaliteit nadrukkelijk wel betrokken bij de besluitvorming op landenniveau door overheden, donoren en multilaterale organisaties. Ze zijn echter niet leidend en er is ruimte voor alternatieven. Dit sluit aan bij het pleidooi van Marc Buiter voor scheiding van de dubbelrol van het IMF die nu tegelijkertijd fungeert als poortwachter voor toelating nieuwe hulp en zachte leningen en als kredietverlener, c.q. schuldeiser van HIPC’s. De leningen van het IMF zijn relatief duur ten opzichte van die van de Wereldbank. IMF-kredieten zouden dus alleen in uiterste nood moeten worden aangesproken als geen andere financieringsbronnen beschikbaar zijn. Hier ligt dus ook een belangrijke taak voor de bilaterale donoren, te weten: voorkomen dat het IMF in beeld komt als noodkredietverlener.

3.2

Wereldhandelsorganisatie (WTO)

De beoogde Internationale Handelorganisatie (ITO) kon in 1944 niet worden opgericht vanwege een Amerikaans veto. De VS wilden geen soevereiniteit overhevelen naar de ITO. In 1994 werd uiteindelijk toch een multilaterale organisatie opgericht voor de regulering van internationale handel op basis van vooraf opgestelde regels: de WTO. Belangrijke fundamenten voor het democratisch gehalte en de slagkracht van deze wereldhandelsorganisatie zijn het één-land-één-stem-principe en het Dispute Settlement Body (DSB) dat bindende uitspraken kan doen in handelsconflicten en economische sancties kan opleggen. In haar ontwerp is de WTO momenteel de meest egalitaire organisatie in de internationale gemeenschap. Mede hierom vormt de WTO een onmisbare schakel in het mondiale economische bestuur, ook voor GroenLinks. De door de WTO uitgevoerde, multilaterale handelsafspraken kennen vele voordelen boven bilaterale handelsafspraken tussen (groepen van) minder ontwikkelde landen en mondiale spelers zoals de VS, de Europese Unie of Japan. Vanwege de grote machtsverschillen in de internationale gemeenschap zijn bilaterale handelsafspraken namelijk veel ongunstiger voor de minst ontwikkelde landen. Dat neemt niet weg dat het vooruitstrevende ontwerp van de WTO in de praktijk beter moet gaan functioneren om alle deelnemende landen niet alleen in woord maar ook in daad echte zeggenschap te geven. Robert

42

Went laat bijvoorbeeld zien dat de nadruk van de WTO op handelsliberalisering niet of nauwelijks bijdraagt aan de realisatie van ontwikkelingsdoelen. Daarom is er ook in relatie tot de WTO aanleiding voor bespreking van enige voorstellen voor hervorming van bestuur en beleid.

3.2.1 Verbetering democratisch gehalte WTO

De mislukte onderhandelingen in Cancún werden door velen gezien als een succes. Niet vanwege het akkoord, maar vanwege het feit dat de ontwikkelingslanden voor de eerste keer gezamenlijk een vuist hadden gemaakt. Hierdoor werden de onderhandelingen lam gelegd. Een mislukking gevierd als een succes; dat lijkt bizar, maar niet in de context van de WTO. Ontwikkelingslanden roeren zich sinds het fiasco in Seattle meer en meer binnen de Wereldhandelsorganisatie. Ze worden zich steeds beter bewust van het belang en de reikwijdte van de WTO-afspraken. Dit geldt niet alleen voor middeninkomenslanden zoals Brazilië, China en India, maar in toenemende mate ook voor Afrikaanse landen. Ze worden zich steeds beter bewust van de mogelijkheden en onmogelijkheden in de WTO. Ondanks de formele gelijkheid van alle landen worden veel WTO-leden uitgesloten van besluitvormingsprocessen door de informele WTO-instituties. Ik zie in dit verband drie uitdagingen die GroenLinks aan het hart moeten gaan:

1.Formalisering van informele besluitvormingsprocessen Een plenaire discussie tussen meer dan honderd leden is bijzonder lastig. Daarom worden de echte onderhandelingen gevoerd in aparte groepen in de zogenoemde Green Rooms (naar de kleur van de kamers in het WTO-gebouw in Genève). Dat is overzichtelijker en efficiënter. Het probleem is echter dat er selectief wordt uitgenodigd voor deze informele groepjes. Meestal mogen alleen de grote jongens aanschuiven en niet de ontwikkelingslanden. De deals die voortkomen uit de onderhandelingen in deze Green Rooms worden tijdens de plenaire besluitvormingsprocessen doorgeduwd. In Seattle hadden de Afrikaanse landen reeds genoeg van deze praktijken. In Cancún kwam het tot een uitbarsting. De selectiviteit in de informele onderhandelingscircuits is derhalve een groot probleem voor de legitimiteit van de besluitvorming in WTOverband. Robert Went roept dus terecht op tot hervorming van de (informele) besluitvormingsprocedures. Bij het zoeken naar een alternatief moet een gulden middenweg worden gevonden tussen efficiëntie en legitimiteit van het besluitvormingsproces, een eeuwig probleem bij inter-

3.ECONOMISCHE GLOBALISERING IN PROGRESSIEF nationale onderhandelingen. Voor de legitimiteit is het van belang dat de alternatieve besluitvormingsprocedure formeel wordt goedgekeurd en vastgelegd in de WTO-overeenkomst. Een getrapt systeem naar het voorbeeld van de besluitvormingsprocedures bij de Wereldbank en het IMF zou de gezochte middenweg kunnen zijn tussen efficiëntie en legitimiteit. De onderhandelingen worden reeds opgedeeld in deelthema’s. Per thema zou een beperkte groep van 20-25 landen, mede namens de rest van de landen, kunnen onderhandelen over de onderwerpen die binnen het betreffende thema vallen. De landen met een onderhandelingsmandaat moeten de inzet en onderhandelingsruimte dan coördineren voorafgaande aan de bijeenkomsten van de betreffende thematische groep. Dit betekent dat de agenda en inhoudelijke voorbereiding bij alle lidstaten tijdig bekend moeten zijn. Zo’n getrapt systeem kan op verschillende manieren worden ingevuld. Een optie is om de omvang en samenstelling van de onderhandelingsgroep per thema te laten variëren. Ook de onderlinge belangen lopen immers per thema uiteen. Brazilië en Oeganda hebben dezelfde belangen bij de regulering van de koffie- en theemarkt. Dus als het over koffie en thee gaat, lijkt het logisch dat deze landen samen optrekken in de onderhandelingen. Een belangrijk nadeel van deze optie is echter dat er moeilijker package deals kunnen worden gesloten. Want Brazilië en Oeganda mogen dan dezelfde belangen hebben rond de koffie- en theehandel, rond andere thema’s hebben ze weer verschillende belangen. Uitruil van standpunten uit verschillende dossiers — een gebruikelijke praktijk in internationale onderhandelingen om impasses te doorbreken — wordt daardoor veel moeilijker. Een package deal, waarbij bijvoorbeeld wordt afgesproken dat er minder koffie mag worden geëxporteerd naar westerse markten in ruil voor minder strenge juridische sancties in westerse landen op het breken van patenten, kan voor Brazilië een positief resultaat zijn, maar voor Oeganda zeer zeker niet. Een andere optie is de vorming van onderhandelingsgroepen rond regionale handelsovereenkomsten, zoals ASEAN in Azië, ECOWAS en SADC in Afrika, MERCOSUR in Zuid-Amerika8 en natuurlijk de EU in Europa. Uiteenlopende standpunten die samenhangen met onderlinge belangenverschillen kunnen dan, met behulp van interne onderhandelingen, vóóraf worden uitgeruild per thema, waardoor de betrokken landen toch met één stem kunnen spreken.

De praktijk van de EU is natuurlijk een goed voorbeeld van deze systematiek die efficiëntie met legitimiteit combineert. Uiteraard blijft de plenaire WTO-vergadering eindverantwoordelijk voor de definitieve besluitvorming. 2. Dispute settlement aantrekkelijker maken voor ontwikkelingslanden De WTO heeft als enige niet-juridische, internationale instelling een ‘rechtsorgaan’, dat juridisch bindende uitspraken kan doen: het Dispute Settlement Body (DSB). Bij deze instantie kunnen landen klachten indienen wanneer zij menen dat een ander land een WTO-afspraak schendt. Er zijn legio voorbeelden van dergelijke zaken die af en toe ook door ontwikkelingslanden worden gewonnen. Robert Went stelt voor om ontwikkelingslanden niet te onderwerpen aan het systeem zolang de bestaande WTO-regels onvoldoende mogelijkheden bieden voor een speciale en gedifferentieerde behandeling van ontwikkelingslanden. Dat lijkt een sympathiek voorstel, want het verhindert dat ontwikkelingslanden worden aangeklaagd op basis van oneerlijke regels. De netto-impact is echter lastig te bepalen. Ontwikkelingslanden hebben namelijk ook een belang bij een goed functionerend DSB. En als ze geen partij zijn van het DSB, kunnen ze zelf ook geen andere landen aanklagen. Went geeft niet specifiek aan welke regels precies moeten worden veranderd. Gelet op de omvang van het WTO-reglement, zou dat ook te ver voeren voor deze bundel. Toch wil ik een belangrijke aanpassing hier niet onvermeld laten. Het betreft de regel die stelt dat de DSB alleen straffen kan opleggen door tijdelijk handelssancties toe te staan tegen landen die de handelsregels hebben overtreden. Het DSB kan namelijk geen geldboetes opleggen. Ontwikkelingslanden ondervinden onevenredig veel nadeel van deze regel. Een bekend voorbeeld is de zaak van Ecuador tegen de EU inzake bananen. Eind 1999 won Ecuador een zaak tegen de EU en mocht handelsbeperkende tegenmaatregelen treffen ter waarde van US$ 200 miljoen. De importen van Ecuador uit de EU waren echter onvoldoende om überhaupt US$ 200 miljoen aan handelssancties tegen de EU te kunnen treffen. Een ander en wellicht belangrijker nadeel was dat Ecuador veel importen uit de EU gewoon hard nodig heeft voor het ontwikkelen van een eigen industrie (vooral kapitaalgoederen). De DSB-uitspraak maakte het dus mogelijk om de invoertarieven voor kapitaalgoederen uit de EU te verhogen maar voor de

8 ASEAN: Association of South East Asian Nations; MERCOSUR: Mercado Común del Sur (Gemeenschappelijke markt van Brazilië, Argentinië, Paraguay en Uruguay in Zuid-Amerika); ECOWAS: Economic Community of West-African States; SADC: Southern African Development Community.

43

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N economische ontwikkeling in Ecuador was dat zeer onwenselijk. Ook kon Ecuador moeilijk de invoertarieven voor voedsel of andere levensmiddelen uit de EU verhogen, aangezien dat de kosten voor levensonderhoud omhoog zou jagen, hetgeen vanuit menselijk oogpunt onwenselijk was. GroenLinks zou daarom moeten pleiten voor uitbreiding van de sanctiemogelijkheden van het DSB. Rijke landen moeten door het DSB kunnen worden gedwongen tot financiële compensatie van ontwikkelingslanden die ze hebben gedupeerd door overtreding van de WTO-handelsregels. De ontwikkelde landen kunnen elkaar blijven bevechten met handelssancties, maar ontwikkelingslanden moeten financieel worden gecompenseerd. Dit voorstel is reeds gedaan door enkele ontwikkelingslanden, zowel in de WTO als in de GATT. Een andere oplossing kan zijn dat het getroffen land additionele toegang krijgt tot de markt van het veroordeelde land. Nog een stapje verder gaat het voorstel om ‘daders’ ook te straffen voor het breken van multilaterale regels. In dat geval moeten ze niet alleen de getroffen landen bilateraal compenseren, maar ook de internationale gemeenschap, in deze vertegenwoordigd door de WTO. Dergelijke maatregelen maken dat het DSB ook aantrekkelijk wordt voor de minst ontwikkelde landen. 3. Vergaande capaciteitsopbouw voor onderhandelingen en juridische processen in WTO Goede formele structuren, die een legitieme en efficiënte besluitvorming waarborgen, bieden op zichzelf nog geen garantie dat ieder land deze structuren even goed kan benutten. De VS, Japan en de EU beschikken over een leger aan juristen, economen en landbouw- en milieu-experts. De opkomende markten, zoals China, India, Brazilië, Thailand en Maleisië, kunnen inhoudelijk langzamerhand een behoorlijk deuntje meeblazen. De minst ontwikkelde landen kunnen echter nauwe-lijks meekomen, simpelweg vanwege gebrek aan gekwalificeerd personeel. De LDCs verkeren hierdoor permanent in een achtergestelde positie binnen de WTO, zowel bij de onderhandelingen over nieuwe akkoorden als bij de benutting van het Dispute Settlement Body. Om het formele speelveld daadwerkelijk gelijk te maken zijn veel investeringen nodig in de omvang en kwaliteit van de staf en politieke vertegenwoordiging van ontwikkelingslanden. Voor de huidige programma’s op dit terrein wordt te weinig geld uitgetrokken; deze programma’s moeten daarom (financieel) worden gesteund en uitgebreid.

3.2.2 Hervorming WTO-beleid

Naast bestuurlijke hervormingen moet GroenLinks ook een antwoord hebben op het huidige beleid van de WTO. De voorstanders van handelsliberalisatie putten voor hun argumentatie uit het empirisch bewijs van honderden studies. Deze empirie is noodzakelijk omdat er geen sluitend theoretisch bewijs bestaat voor een causale relatie tussen handel en economische groei op lange termijn. Dat wordt zelfs erkend door een vrijhandelaanhanger als Anne Krueger 9. Zoals Robert Went aangeeft, is dat empirisch bewijs omstreden en moeilijk bruikbaar voor rechtvaardiging van de conclusies dat handelsliberalisatie altijd leidt tot economische groei en dat totale handelsliberalisatie dus het leidende beleidscredo dient te zijn. Uit onderzoek is wel naar voren gekomen dat landen die hard groeien ook meer gaan handelen. Exporteren is tenslotte noodzakelijk om extra afzetmarkten te creëren en kapitaal te vergaren voor importen. De afkeer van handel die naar voren komt uit de analyse van Robert Went en zijn roep om de productie vooral op de lokale markt te richten, gaan naar mijn smaak dan ook te ver. Handel biedt wel degelijk voordelen. De vraag is alleen hoe die handel tot stand gaat komen, via handelsliberalisatie of misschien langs andere wegen. China, India, Vietnam, Korea, Brazilië, maar ook het oude Europa hebben interventionistische strategieën gevolgd waarin bevordering van exporten, bescherming van lokale industrieën en stimulering van innovatie terugkerende elementen waren. Gemeenschappelijk kenmerk van deze strategieën was dat behartiging van nationale belangen van de samenleving in kwestie voorop stond. Juist op dit punt is het vooral in Afrika vaak misgegaan doordat vriendjespolitiek een degelijke nationale belangenbehartiging belemmerde. In sommige landen bestaan nog steeds huizenhoge invoertarieven ter bescherming van bepaalde sectoren die worden gedomineerd door monopolistische elites. GroenLinks moet dan ook pleiten voor weloverwogen handelsbeleid, dat gebruik moet kunnen maken van verschillende beleidsinstrumenten, zoals exportpromotie, liberalisering, bescherming van bepaalde markten. Ontwikkelingslanden moeten in staat worden gesteld om dit gedifferentieerde — in economentermen: heterodoxe — handelsbeleid te kunnen voeren. Helaas staat de WTO een bewuste vrijhandelstrategie onvoldoende toe. Vanuit ontwikkelingsperspectief is dat dus het belangrijkste punt waaraan GroenLinks zou moeten werken.

9 Anne Krueger is plaatsvervangend Managing Director van het IMF en vooraanstaand hoogleraar economie aan Stanford University.

44

3.ECONOMISCHE GLOBALISERING IN PROGRESSIEF 1. Ontwikkelingsperspectief is leidend Tegen de achtergrond van het bovenstaande en in navolging van de aanbeveling van Robert Went, pleit ik er voor dat de WTO haar verantwoordelijkheid neemt door ontwikkeling als hoogste doel vast te stellen en niet vrijhandel. Dat betekent bijvoorbeeld dat de minst ontwikkelde landen vrije toegang moeten krijgen tot westerse markten zonder dat ze in ruil daarvoor concessies hoeven te doen aan hun eigen handelsbeleid. Deze landen moeten de vrijheid krijgen om bewust een nationale handelsstrategie te volgen die goed past bij de eigen ontwikkelingsdoelen. In onderhandelingen moet men zich altijd primair vanuit een ontwikkelingsperspectief afvragen of iets wenselijk is voor ontwikkelingslanden. Of zoals Went het verwoordt: ‘Niet de vraag moet worden gesteld of [maatregelen] handelsverstorend zijn, maar of ze ontwikkelingsverstorend zijn’. Een concrete invulling is echter ook hier noodzakelijk, want ontwikkelingslanden volledige vrijheid geven om een eigen handelsbeleid te voeren, ongeacht de WTO-regels, betekent in feite opheffing van het non-discriminatiebeginsel voor een groot deel van de WTO-leden. Dat lijkt zeer onwaarschijnlijk, zelfs op de middenlange termijn. Er bestaan echter al diverse uitzonderingen binnen de WTO-overeenkomst, die een eigen handelsbeleid deels mogelijk maken. GroenLinks en de progressieve beweging kunnen pleiten voor verdere oprekking van deze uitzonderingsbepalingen. Goede voorbeelden hiervan zijn GATT artikelen XVI en XVIII. Artikel XVIII (het Infant Industry Protectionartikel) staat lidstaten, die in een beginstadium van ontwikkeling zijn, toe om handelsbarrières op te werpen of andere beschermende maatregelen te nemen om beginnende industrieën te beschermen. Dit artikel stelt echter dat compensatie moet worden betaald indien de beschermende maatregelen schade veroorzaken voor andere landen. Hierdoor maken ontwikkelingslanden tot dusver amper gebruik van deze mogelijkheden. Deze sanctieclausule zou daarom moeten worden verwijderd. Verder moet de tekst worden aangepast zodat ontwikkelingslanden een eigen handelsbeleid kunnen voeren met een legitiem beroep op artikel XVIII. Ook artikel XVI (het Exportsubsidie-artikel) zou zodanig moeten worden aangepast dat ontwikkelingslanden het kunnen gebruiken voor een bewuste,

nationale handelsstrategie. Tenslotte kan worden gedacht aan uitbreiding van de WTO-overeenkomst inzake subsidies en tegenmaatregelen10 zodat ontwikkelingslanden meer steunmaatregelen kunnen treffen om het eigen handelsbeleid kracht bij te zetten. 2. Beperken WTO-agenda Ik onderschrijf het voorstel van Robert Went om de huidige WTO-agenda niet uit te breiden met nieuwe issues zoals TRIPS en grensoverschrijdende investeringen. Ontwikkelingslanden hebben hier nu geen direct belang bij. Bovendien kunnen nieuwe afspraken over dergelijke issues in de toekomst tegen hen gaan werken. GroenLinks moet zich stevig verzetten tegen nieuwe onderwerpen zoals de Singapore-issues. Daarbij dient de partij ook zelf zeer restrictief te zijn met het aandragen van eigen onderwerpen zoals milieu, sociale zaken en kinderarbeid. Dit verhoogt immers de kans op uitruil van agendapunten, waardoor alsnog een kerstboom van onderwerpen wordt opgetuigd. 3. Bevordering van een internationaal level playing field11 Een derde voorstel voor aanpassing van het internationale handelsbeleid krijgt brede steun in de internationale gemeenschap, namelijk de vrije toegang tot alle westerse markten voor alle producten uit de minst ontwikkelde landen en kleine ontwikkelingslanden. In lijn met dit voorstel verdient het Europese Everything-but-Arms-initiatief (EbA) verdere uitbreiding. Deze ontwikkelingslanden dienen zo snel mogelijk vrije toegang te krijgen tot westerse markten en niet pas na overgangstermijnen van vele jaren. Een tweede voorstel dat onze steun verdient is de afschaffing alle landbouwsubsidies in de westerse wereld die voor ontwikkelingslanden concurrentievervalsing met zich meebrengen. Met de egalisering van het internationale speelveld is reeds een goed begin gemaakt door de afschaffing van de exportsubsidies. Het wachten is nu nog op afschaffing van de landbouwsubsidies in de westerse landen zelf. GroenLinks moet erop aandringen dat de minst ontwikkelde landen in het onderhandelingsproces geen concessies hoeven te doen die in strijd zijn met de wens om een eigen handelsbeleid te voeren. 4. Sociaal-economisch perspectief GroenLinks ijvert reeds vele jaren voor een sociaal en ecologisch bewuste WTO en heeft de

10 Het betreft hier de zogenoemde ‘Subsidies and Counter Measures’ (SCM) Agreemen. 11 Speelveld waarop gelijke condities heersen voor alle spelers.

45

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N EU meerdere malen opgeroepen om ook deze aspecten mee te nemen in de onderhandelingen. Deze aspecten zijn van groot belang voor het welzijn in de mondiale gemeenschap. Vanuit ontwikkelingsperspectief is het echter strategisch onwenselijk om sociale en ecologische aspecten volledig te integreren in WTO-onderhandelingen en -afspraken. Dat zet namelijk de deur open om ook nieuwe liberale punten te agenderen — bijvoorbeeld mededingingswetgeving — die de belangen van ontwikkelingslanden kunnen schaden. Ook met het oog op het belang van goed multilateraal bestuur is het onwenselijk om WTOafspraken na te streven op sociaal en ecologisch terrein. Hiermee worden bestaande VN-organisaties immers ondermijnd in plaats van versterkt. Ik deel Robert Wents mening dat GroenLinks zich moet inzetten voor toepassing, uitbreiding en versterking van internationale VN-verdragen inzake arbeidsomstandigheden, kinderrechten, milieunormen, mensenrechten, etc. binnen de betreffende VN-organisaties (o.a. ILO en UNEP12).

GroenLinks dient zich ook in te zetten voor integrale acceptatie van deze VN-verdragen door de gehele internationale gemeenschap en door andere multilaterale instituties, inclusief WTO, Wereldbank en IMF. De internationale VN-verdragen moeten dus als uitgangspunt dienen voor de WTO en nieuwe (WTO-)akkoorden mogen niet strijdig zijn met deze verdragen. Dat betekent bijvoorbeeld dat de milieunormen die in UNEP-verband zijn overeengekomen, ook dienen als uitgangspunt en toetssteen in internationale handelsakkoorden.13

3.3

Tot slot

In het voorafgaande heb ik een agenda geformuleerd van concrete en (mogelijk) haalbare, progressieve alternatieven voor bestuur en beleid op het gebied van de economische globalisering. Een agenda die hopelijk kan rekenen op brede steun binnen GroenLinks of anders aanleiding moge geven tot een stevig debat. In 2005 wordt waarschijnlijk de Doha-ronde van de WTO afgerond in Hong Kong. Een uitgelezen mogelijkheid om elementen van deze agenda te verwezenlijken.

12 ILO: International Labour Organization; UNEP: United Nations Development Programme. 13 In een interessante publicatie van het Wetenschappelijk Bureau GroenLinks Handelsbelangen versus milieuverdragen heeft Willem Verhaak een goede en uitgebreide agenda hiervoor uiteengezet die ik van harte ondersteun.

46

4 Een linkse agenda voor globalisering: een tussenstand Door Kees Vendrik

Globalisering is een politiek project. Een project dat vooralsnog wordt gedomineerd door neoliberale inzichten, kortetermijnposities van economisch machtige staten en belangen van internationaal opererende bedrijven. Groene en linkse partijen, ontmoetingsplaatsen voor kritische andersglobalisten, moeten meer dan ooit hun kritiek op het globaliseringsproject verdiepen en voorzien van politieke alternatieven. Nodig is een progressieve politieke agenda voor een andere globalisering. Een tussenstand. De globalisering van economie en samenleving zal geen aardbewoner onberoerd laten. Landsgrenzen en culturele scheidslijnen vervagen in hoog tempo onder invloed van de internationalisering van de economie. Het proces is niet nieuw. Wel nieuw is de omvang en intensiteit ervan. Multinationale ondernemingen, de carriers van de internationale markteconomie, zijn in omvang en aantal astronomisch gegroeid. Financiële markten zijn vrijwel volledig geglobaliseerd: de jongens en meisjes van de beurs spelen nog uitsluitend op het wereldtoneel. Nieuwe digitale technologieën en oude en nieuwe media brengen de wereld in handzaam formaat thuis en vormen een mondiale cultuur in wording. Met de toenemende urgentie van onder meer het klimaatvraagstuk is milieudegradatie meer dan ooit een wereldomspannend probleem. Omvangrijke migratiestromen, vooral tussen zuidelijke landen, trekken een wissel op de nationale regulering van economie en solidariteit. Zelfs de organisatie van terreur is mondiaal geworden. Kortom: op alle maatschappelijke terreinen slaat de fall-out van de globalisering neer.

4.1

Hoeveel globalisering kan een mens verdragen?

Eén wereld, kan dat? Volgens de neoliberale leer is de burger/consument soeverein en autonoom op de markt van de westerse postindustriële economieën. Deze veronderstelling legt een rookgordijn over de essentie van het globaliseringsproces: een indrukwekkende toename van de afhankelijkheid van burgers van wereldomvattende economische, sociale en culturele processen. Ook dit is niet nieuw. Mensen zijn voor hun voortbestaan altijd afhankelijk geweest van anderen. Elke zichzelf respecterende democratische samenleving stelt als het ware een sociaal contract op, waarin wederzijdse risico’s, rechten en

plichten worden vastgelegd en machtsverschillen en conflicten worden gereguleerd. Door de globalisering kraakt dit op nationale leest geschoeide samenlevingsmodel in zijn voegen. Wereldburgers worden opgenomen in grote internationale financieel-economische systemen, zonder al te veel bescherming van een mondiale versie van dit sociaal contract. Burgers zien hun invloed op de sociale en economische condities van hun bestaan afnemen. Tegelijkertijd dragen ze wel de consequenties van de toenemende mondialisering, bijvoorbeeld in de vorm van een groeiende onzekerheid over de vraag of ze morgen nog betaald werk hebben. Dat roept spanningen op. De wereld staat op de stoep, maar verschijnt voor veel burgers als een onhandelbaar en ontilbaar fenomeen. Dat kan ver gaan: miljoenen werklozen in Indonesië vragen zich nog steeds af wat hun in 1998 in vredesnaam is overkomen toen de Azië-crisis uitbrak op de internationale financiële markten. Zoals de filosofen Sloterdijk en Safranski zich terecht afvragen: hoeveel globalisering kan een mens verdragen? De verdeling van de risico’s van globalisering is als vanouds ongelijk. De winnaars en verliezers van het mondiale geldspel variëren naar tijd, plaats en markt. Ontegenzeggelijk groeit de behoefte van burgers om grip terug te krijgen op hun bestaan en zich af te schermen van de toenemende afhankelijkheid van de wereldeconomie. Het verlangen naar meer sociaal-economische veiligheid groeit, maar de mogelijkheden om daarin te voorzien via beïnvloedbare sociale verbanden of maatschappelijke arrangementen zijn kwetsbaar. In het globaliseringsdebat van de mainstream uit de politiek en het bedrijfsleven krijgt dit onbehagen nauwelijks een plaats. In plaats daarvan worden burgers juist opgeroepen ondernemer van hun eigen bestaan te worden. Het streven naar zelfredzame burgers is de culturele code, waarin dit officiële ‘plan’ is gegoten. De fundamentele notie dat elke burger ten diepste afhankelijk is van anderen en de omgeving — en vice versa — is hiermee van tafel.

4.2

Politiek buitenspel

Dát is de paradox van de globalisering die op de progressieve politieke agenda thuis hoort: waar grootschalige, anonieme systemen het lot van burgers en hun sociaal-economische veiligheid

47

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N op steeds klemmender wijze beïnvloeden en in gevaar brengen, weet de nationale staat niks beters te bedenken dan zich terug te trekken. Hoezeer dat knelt blijkt ook uit de laatste RIVMstudie naar wereldbeelden van Nederlandse burgers. Slechts 6 procent omarmt het perspectief van ongeremde globalisering. Meer dan de helft van de Nederlanders koestert het verlangen naar een zorgzame samenleving waarin solidariteit voorop staat. Politiek is hier goeddeels afwezig. Globalisering is, zoals de Franse econoom Michel Beaune ooit zei, de organisatie van onverantwoordelijkheid. De markt is het toneel van tijdelijke spelers, wisselende contacten en economische one-night stands. Externalisering van maatschappelijke kosten, het afschuiven en afwentelen van consequenties van economische gedrag is aan de orde van de dag. Nationale staten kennen een lange traditie in het beheersen van deze economische drang tot externaliseren. In de internationale arena ontbreken regulerende mechanismen om sociale en economische verantwoordelijkheden scherp te duiden, vast te leggen en te handhaven. De mainstream in de internationale politieke arena is hier ook niet op uit. Niet de anarchie in het internationale financieel-economische systeem, maar het gebrek aan vrijheid is de officiële probleemstelling. Globalisering is, anders dan vaak wordt beweerd, geen natuurverschijnsel. Ze is het product van de huidige economische orde. Dagelijks woedt een internationale politieke strijd over kleine en grote agenda’s met betrekking tot vrijhandel, milieuvervuiling, migratie en sociale ongelijkheid. Deze strijd onttrekt zich goeddeels aan het oog, mede omdat het zichtbare politieke debat nog overwegend nationaal is georganiseerd. Hoewel de fenomenale aanblik van de internationale ontwikkelingen tot bescheidenheid stemt, moet krachtig worden gewerkt aan een progressieve agenda voor een andere globalisering. Bij die politieke agenda van groen en links past een combinatie van vriendelijke bescheidenheid, strategische naïviteit en forse ambitie. Een ambitie om de globalisering, als uitkomst van een keten van talloze politieke beslissingen op nationaal en internationaal niveau, in een meer gewenste richting te duwen. Er valt nog steeds een wereld te winnen.

4.3

Hoofdlijnen voor een progressieve politieke agenda

In de artikelen van Went, Buiter en Dadema worden de grote beloften van globalisering kritisch tegen het licht gehouden. Went bestrijdt dat een steeds vrijere wereldhandel tot een hogere economische groei leidt en tot voordeel van alle

48

deelnemende landen strekt. De bewijsvoering voor deze belofte is niet alleen theoretisch zwak, ook de empirie laat het neoliberalisme in de steek. Het lijkt er sterk op dat de huidige neoliberale ordening van de wereldeconomie meer voortvloeit uit een effectieve behartiging van de belangen van rijke landen en bedrijven, dan uit een weldoordacht en oprecht geloof in een vrijere wereldhandel als weg uit de armoede van vele ontwikkelingslanden. Nog sterker komt dit beeld naar voren uit het essay van Buiter. De chaotische wanorde die het internationale financiële en monetaire systeem in zijn greep heeft, is bij uitstek de uitkomst van een niet aflatende, ongelijke politieke strijd om de internationale geldorde. Het proces van economische globalisering blijkt gebouwd op het drijfzand van een instabiel en wankel internationaal financieel systeem. Dat systeem hangt aan elkaar van noodverbanden en kortetermijnoplossingen. Hoewel het grote publiek er weinig van mee krijgt, is het vertrouwen van de internationale monetaire bureaucratie in haar eigen systeem sinds de Azië-crisis fors geslonken. Waar eerder onbekommerd liberalisatie en deregulering van kapitaalverkeer werden gepropageerd, regeert nu twijfel en onzekerheid. Financiële vrijhandel en oprukkende internationalisering van financiële markten blijken een crisisgevoelig systeem op te leveren. Als de meest geliberaliseerde en geglobaliseerde sector van de economie, de financiële sector, een voorproefje biedt van de voortschrijdende mondialisering van de reële economie, staat ons nog wat te wachten. Dadema doet een terechte en lovenswaardige poging een politieke agenda te formuleren voor de relevante internationale instituties (IMF, Wereldbank en WTO). Veel voorstellen zijn terecht en horen door GroenLinks actief te worden opgepakt. Zonder volledig te willen zijn destilleer ik uit de verschillende bijdragen de volgende hoofdlijnen voor een progressieve politieke agenda rondom globalisering: • Verbind Noord en Zuid Vanzelfsprekend behoort het proces van economische globalisering allereerst te worden beoordeeld op de gevolgen voor de armste landen en bevolkingsgroepen in het Zuiden. Daar moet het niet bij blijven. Links hoort een politiek van internationale solidariteit te volgen, die ook oog heeft voor de verliezers van de globalisering in het Noorden. Steeds gaat het om de vraag: hoeveel globalisering willen wij? • Zet ontwikkeling voorop Tegenover de huidige politieke agenda van

4. EEN LINKSE AGENDA VOOR GLOBALISERING: EEN TUSSENSTAND deregulering en liberalisatie moet links ontwikkeling tot het belangrijkste politieke doel uitroepen. Internationale handel, buitenlandse investeringen en hulp behoren dienstig te zijn voor dit doel. De Europese Unie moet als civiele supermacht hierbij een leidende rol spelen. Ontwikkelingslanden mogen niet gedwongen worden zich open te stellen voor de wereldmarkt. Zij moeten een eigen pad voor ontwikkeling kunnen volgen. • Ongelijkheid is de regel Globalisering is geen spel zonder grenzen waarbij een ieder gelijk aan de start verschijnt. Van fundamenteel belang is het inzicht dat de deelnemende landen zeer uiteenlopende stadia van ontwikkeling en concurrentiekracht kennen. Deelname aan internationale handel en het openen van nationale (financiële) markten betekent voor veel landen een groot risico, mede vanwege de eenzijdige en daardoor kwetsbare inrichting van de eigen economie. Dus: stap af van one-size-fits-all-aanpak van IMF, WB en WTO. Internationale economische en financiële regimes horen differentiatie en ruimte voor nationale en regionale experimenten tot uitgangspunt te nemen. • Globaliseer onderwijs en gezondheidszorg Onderwijs en gezondheidszorg zijn de basisvoorwaarden voor elke ontwikkeling. Dat is al lang bekend, maar miljarden wereldburgers merken er niets van. Een mondiaal offensief om de verspreiding en toegankelijkheid van onderwijs en gezondheidszorg substantieel te bereiken is onontbeerlijk. Financiering van een dergelijk initiatief uit de Tobin-tax is een optie. • Geef globalisering de juiste prijs Het eindeloze patroon van afwenteling van maatschappelijke kosten en ontwijking van nationale belastingregimes moet worden doorbroken. Internationale mobiliteit hoort de juiste prijs te krijgen. Afschaffing van het Verdrag van Chicago dat de belastingvrijstelling van kerosine regelt is daarvoor nodig. Daarnaast is er ruimte nodig in het WTO-handelssysteem om te discrimineren op basis van milieubelasting van productie en vervoer.

diale coördinatie van de grondstoffenproductie moeten opnieuw op de agenda komen. Internationale handelsregels moeten hiervoor de ruimte bieden. • Hervorm het internationale financiële systeem Zonder aanpak van het instabiele internationale financiële systeem komen we er niet. Het ICAvoorstel van D’Arista is een optie, hoewel de haalbaarheid daarvan op korte termijn mag worden betwijfeld. Prudentie op het terrein van kapitaalliberalisatie hoort regel te zijn, zeker als nationaal toezicht op het bankwezen onvolkomen is. Een verplichte verzekeringsclausule voor internationale financiële titels is een andere interessante optie om ervoor te zorgen dat crediteuren in geval van crisis hun verantwoordelijkheid niet ontlopen. • Kwijtschelding van schulden Opnieuw een zeurende kwestie, die de minst ontwikkelde landen nog steeds dwars zit. Een breed initiatief om schulden kwijt te schelden is een belangrijke randvoorwaarde voor economische ontwikkeling van democratische ontwikkelingslanden. • Democratisering van internationale regimes In navolging van Dadema pleit ik voor een breed democratiseringsoffensief op de linkse politieke agenda richting de mondiale bestuursinstellingen: WTO, WB, IMF en VN. • Durf te dromen Globalisering maakt bescheiden. Internationale hervormingen zijn moeilijk voorstelbaar voor wie de belangen achter dit proces bestudeert en de politieke inertie van veel internationale fora in ogenschouw neemt. Het zou onterecht zijn het daarbij te laten. Progressieve politiek is meer dan ooit internationale politiek. We hebben domweg geen keus.

• Duurzame handelssystemen De wildgroei in export van grondstoffen heeft geleid tot scherpe prijsdalingen op de meeste internationale grondstoffenmarkten. Dat tast de koopkracht van de exporterende landen aan en zet natuur en milieu op het spel, mede als gevolg van doorgaans onduurzame productiemethoden. Duurzame handelssystemen en mon-

49

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

50

Deel 2

5 Ontregionalisering en globalisering van landbouw en voedsel1 Door Kees Kodde en Wouter van Eck, Milieudefensie

Eendagskuikens vliegen uit over de hele wereld, appels komen uit Chili, peren uit China, kiwi’s uit Nieuw Zeeland en druiven uit India. Op het etiket van één pak Tropicana-appelsap staat dat het appelsapconcentraat afkomstig is uit welgeteld tien landen: Duitsland, Oostenrijk, Italië, Hongarije, Argentinië, Chili, Turkije, Brazilië, China en de VS. Nederland is een van de grootste importeurs van landbouwproducten ter wereld en is ook op de exportmarkt een gigant. Nederland is de derde agro-exporteur ter wereld, na de VS en Frankrijk. De landbouw- en voedselsector globaliseert in een snel tempo. Sinds 1961 is het aantal tonnen voedsel dat wereldwijd tussen landen wordt vervoerd verviervoudigd, terwijl de wereldbevolking in dezelfde periode verdubbelde.2 Globalisering lijkt bij te dragen aan een vergroting van de keuzevrijheid voor de consumenten die het zich kunnen veroorloven, zij eten nu anything, anywhere, anytime. Maar het proces van globalisering 3 is ook een proces van ‘ontregionalisering’ of ‘delokalisering’. In toenemende mate worden gewassen en producten die voorheen van dichtbij kwamen, nu vervangen door producten die van ver komen. Zo wordt Indiase melk verdrongen door goedkopere melk uit Nieuw-Zeeland en zijn knoflooktelers uit de VS op hun thuismarkt verdreven door Chinese knoflook. West-Afrikaanse pluimveehouders worden weggeconcurreerd door exporten van de Europese Unie. Peruanen eten tegenwoordig meestal aardappelen uit de VS, terwijl de Andes bakermat van de aardappel is met een enorme variëteit aan rassen.

Het Nederlandse areaal aan appelbomen was in 2003 twintig procent kleiner dan in 2000 en Nederland importeerde in 2003 veertig procent meer appels dan in 2000. Er zijn in Europa enkele duizenden appelrassen, maar het aantal appelrassen dat je in de winkel aantreft is minder dan tien. Het voortgaande verlies aan biodiversiteit roept de vraag op of de keuzevrijheid van de consument wel echt is toegenomen. Sinds 1900 is 75 procent van de genetische diversiteit van landbouwgewassen verloren gegaan.4 Tegelijkertijd raken primaire producenten steeds meer in de knel. In de Europese Unie is het aantal boeren in 25 jaar tijd (van 13 miljoen naar 6 miljoen) gehalveerd. Ook in ontwikkelingslanden trekken boeren massaal naar de steden, omdat de prijzen te laag zijn om nog als boer te kunnen voortbestaan.

5.1

Transport wordt gesubsideerd

Globalisering wordt sterk bevorderd door het feit dat transport steeds goedkoper is geworden, mede dankzij de goedkope olie. Vervoer per schip is nu relatief 70 procent goedkoper dan 20 jaar geleden en vervoer per vliegtuig is 50 procent goedkoper geworden in 20 jaar.5 Transport is kunstmatig goedkoop. Zo wordt er geen accijns geheven op kerosine en is diesel extra goedkoop voor vrachtwagens. De aanleg van wegen, vliegvelden en havens wordt gesubsidieerd. Transport over de weg in de EU is verdubbeld in de laatste 30 jaar. Vliegverkeer is de snelst groeiende emissiebron van broeikasgassen. Maar in het Kyoto Protocol, waarin landen beloven hun uitstoot van broeikasgassen te ver-

1 Dit artikel is een bewerkte versie van een essay uit het boek ‘Wat van ver komt is lekker? Essays over landbouw en globalisering’, met essays van o.a. Vandana Shiva, Joop de Koeijer, Franz Fischler, Gerard Doornbos, Cees Veerman, Arze Glipo en Sylvia Borren. Uitgeverij Jan van Arkel in samenwerking met Milieudefensie, maart 2004, 136 pagina’s, ISBN 90 6224 457 2 (te bestellen bij Milieudefensie, tel. 020 6262620). 2 Brian Halweil, Home Grown: The Case For Local Food In A Global Market. Worldwatch Paper #163, november 2002. Zie: www.worldwatch.org 3 Met ‘globalisering’ wordt in het vervolg van dit artikel ‘economische globalisering’ bedoeld. 4 FAO (2002), Food Security and the Environment, Rome. Zie: www.fao.org/worldfoodsummit/fsheet/environment.pdf. 5 Andy Jones (2001), Eating Oil: food Supply in a Changing Climate, London: Sustain.

51

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N minderen, wordt transport per schip en vliegtuig van reducties gevrijwaard van beheersmaatregelen. Goedkoop transport leidt tot inefficiëntie en gesleep met voedsel. Het Verenigd Koninkrijk importeerde 61.400 ton kippenvlees uit Nederland in hetzelfde jaar dat 33.100 ton kippenvlees werd geëxporteerd naar Nederland.6 Van de Nederlandse vleesproductie wordt 75 procent naar het buitenland geëxporteerd. Tegelijkertijd wordt 63 procent van de binnenlandse consumptie van vlees uit het buitenland geïmporteerd.7 Nederlandse varkens worden per vrachtwagen naar Italië vervoerd, verwerkt tot Parmaham, om daarna weer over de weg naar Nederland terug te komen. Vismeel van vis uit de Noordzee wordt vervoerd naar Thailand waar het wordt gevoerd aan garnalen. Deze garnalen worden vervolgens weer in Europa geconsumeerd.

5.2

Impact van globalisering op voedselveiligheid

De sterk toenemende transportstromen over de wereld roepen een controleprobleem op: hoe kan nog worden gecontroleerd of voedsel veilig is nu er sprake is van steeds meer schakels in de voedselketen? Bestrijdingsmiddelen kunnen als voorbeeld dienen. Op mondiaal niveau is er sprake van een enorme toename van het gebruik. De wereldwijde verkoop van pesticiden is tussen 1980 en 1999 verdrievoudigd van 11,7 naar 30,2 miljard dollar. Ongeveer 20.000 mensen, meestal plantagearbeiders, sterven elk jaar aan de gevolgen van contacten met pesticiden.8 Pesticiden en herbiciden worden vooral gebruikt in de monoculturen van de exportlandbouw. Op de exportmarkten is de concurrentie immers het scherpst; er moet zoveel mogelijk worden geproduceerd tegen lage prijzen. Onderzoek van de Nederlandse Keuringsdienst

van Waren uit 2002 wees uit dat er bij 21 procent van de geïmporteerde groenten en fruit sprake is van overschrijdingen van de wettelijke maxima voor pesticidenresiduen. In 2001 was dat nog 13 procent. Bij Nederlandse producten steeg het percentage overtredingen van vier naar vijf procent.9 De overtredingen van de Warenwet zijn de laatste tien jaar sterk gestegen. Werd in het begin van de jaren negentig nog bij vijf procent van de importproducten de wet overtreden; in 2002 was dat percentage opgelopen tot 21 procent. Druiven, aardbeien, paprika’s, pepers en bonen uit Egypte en Thailand zijn het meest vervuild. Al deze producten hadden niet verkocht mogen worden, maar dat is wel gebeurd want de controle vindt achteraf plaats.

5.3

Klimaatverandering

De globaliserende landbouw- en voedselmarkt brengt aanzienlijke risico’s met zich mee op het gebied van klimaatverandering. Het gevaar van onherstelbare schade aan het klimaat is groot. Globalisering leidt tot een toename van transport hetgeen gepaard gaat met hoge milieukosten. Vliegtuigen en trucks hebben een hoog energieverbruik en dragen daardoor bij aan klimaatverandering. Kiwi’s, die per vliegtuig uit Nieuw-Zeeland worden aangevoerd, veroorzaken vijf kilo CO2emissies per kilo fruit. Transport per vliegtuig verbruikt ongeveer 50 keer zo veel brandstof als vervoer per schip.10 Van de Nederlandse en Engelse vrachtwagens rijdt naar schatting 40 procent rond met voedselproducten. De snelle groei in de broeikasgasuitstoot van wegtransport is er de hoofdoorzaak van dat de EU de Kyoto-doelstelling waarschijnlijk niet zal halen.11 Lange-afstandtransport leidt tot extra verpakking en toepassing van extra chemische middelen om de producten heelhuids op de bestemming aan te laten komen. Inmiddels bestaat een groot deel van de afvalberg uit verpakkingsmaterialen van voedsel. Ook de productie van kunstmest en bestrij-

6 Caroline Lucas (2001), Stopping the great food swap; Relocalising Europe’s food supply, Brussel: Europees Parlement. In hetzelfde rapport staat vermeld dat het Verenigd Koninkrijk in 1998 240.000 ton varkensvlees en 125.000 ton lamsvlees importeerde en tegelijkertijd 195.000 ton varkensvlees en 102.000 ton lamsvlees exporteerde. 7 Zie: http://bedrijfsnet.pve.agro.nl/pls/pbs/docs/folder/BEDRIJFSNET_US_CA/MARKT/PRIJS_EN_HANDELSINFORMATIE/STATISTISCH_JAARRAPPORT/ 2003/TOTAAL.PDF 8 Erik Millstone & Tim Lang (2003), The Atlas of Food; who eats what, where and why, London: Earthscan publications. 9 Report of pesticide monitoring results (2002). Zie: www.keuringsdienstvanwaren.nl, onder rapporten. 10 Maar ook zeeschepen leveren een steeds grotere bijdrage aan de luchtvervuiling. Als er geen maatregelen worden genomen, zullen schepen in 2010 ruim de helft van alle luchtvervuiling op het land voor hun rekening nemen, zoals zwavel (68 procent) en stikstof (55 procent). Daarnaast komt veel fijn stof in gebieden langs de kust terecht. Zie: http://www.noordzee.nl/scheepvaart/, persbericht 19 augustus 2002. 11 ‘The transport sector, responsible for just over one-fifth of the EU’s greenhouse gases, poses by far the biggest challenge to the Kyoto targets, largely because of fast-growing emissions from road transport. On the basis of existing domestic policies and measures, total greenhouse gas emissions from transport are projected to be 34 procent above 1990 levels in 2010. This does not include rapidly increasing emissions from international air travel, which is not covered by Kyoto.’ Uit:http://org.eea.eu.int/documents/newsreleases/ghg-en, European Environmental Agency.

52

5. ONTREGIONALISERING EN GLOBALISERING VAN LANDBOUW EN VOEDSEL dingsmiddelen is zeer energie-intensief. Landbouw is een belangrijke bron van uitstoot van broeikasgassen als kooldioxide, methaan (veehouderij) en stikstofoxiden. De opwarming van de aarde vergroot de kans op stormen en orkanen en een stijging van de zeespiegel. Omdat ze zich tegen dergelijke gevolgen moeilijker kunnen beschermen, worden arme landen het meest bedreigd door klimaatverandering. De landbouw zou zelf wel eens het eerste slachtoffer kunnen worden van klimaatverandering. Het opschuiven van klimaatzones brengt als risico met zich mee dat de landbouwproductie deze veranderingen niet kan bijbenen en dat de voedselvoorziening in gevaar komt.

5.4

Milieubelasting door industriële vleesproductie

Industriële vleesproductie is niet alleen de meest geglobaliseerde sector, maar ook één van de meest milieuvervuilende sectoren van de voedselproductie. De intensieve veehouderij vervuilt bodem en water met stikstof en fosfaat. Varkens en kippen hebben een mondiaal menu: soja uit Brazilië, cassave uit Thailand, maïs uit de VS en oliepalm uit Indonesië. De Nederlandse veeteelt verbruikt in het buitenland een oppervlakte van 7 tot 12 maal Nederland voor de productie van veevoer. De grootschalige teelt van intensieve monoculturen van oliepalm en soja voor het veevoer zorgen voor ontbossing en verdringing van kleine boeren van hun land. Wereldwijd wordt ongeveer 95 procent van de oogst aan soja en een derde van de visvangst gebruikt voor veevoer in plaats van voor menselijke consumptie. De productie van vlees wordt gestimuleerd in het kader van het Europees Landbouwbeleid. Rundvleesproductie wordt met zo’n 8 miljard euro per jaar gesubsidieerd, ofwel 20 procent van het EU-landbouwbudget. De intensieve varkensen pluimveehouderij wordt sinds 1992 vooral indirect gesubsidieerd via de verschaffing van EU-inkomenspremies voor de teelt van voedermaïs. Deze indirecte subsidies leveren goedkoop veevoer op. Ook de verlaging van de graanprijzen in 1992 resulteerde in een stimulans voor de intensieve veehouderij.12 De onbelaste invoer van veevoer in de EU zorgt voor een continue instroom van 55 miljoen ton per jaar.13

Vleesproductie is een inefficiënte manier van voedselvoorziening. Een gemiddelde vleeseter consumeert indirect 930 kilo graan per jaar, terwijl een vegetariër slechts 180 kilo graan nodig heeft.14 Ook is de vleesproductiesector een grootverbruiker van water.15 Gebrek aan water wordt een steeds groter wereldwijd probleem en de landbouw verbruikt 75 procent van de mondiale zoetwatervoorraad. De vleesproductie wordt in hoog tempo geglobaliseerd. Door betere koeltechnieken en technieken als voedselbestraling wordt de vleessector steeds internationaler. Smithfield bijvoorbeeld, de grootste varkensvleesproducent ter wereld, produceert 20 miljoen varkens per jaar en heeft nu al vestigingen in de VS, Frankrijk, Polen, Brazilië, Canada, Verenigd Koninkrijk en Mexico. Het bedrijf ligt wereldwijd onder vuur van omwonenden vanwege overtreding van milieuwetten en vervuiling van water en bodem. In 2001 opende Smithfield samen met Artal Holland BV een vestiging in China om de razendsnel groeiende Chinese markt te bedienen. Wat te denken van de milieugevolgen als China het westerse vleesconsumptiepatroon overneemt?

5.5

Overconsumptie

De scheve verdeling van de milieugebruiksruimte in de wereld zorgt op twee manieren voor ecologische en sociale problemen. Enerzijds zorgt de grootscheepse uitstroom van grondstoffen uit Zuidelijke landen voor erosie, ontbossing en verdringing van lokale voedselproductie. Anderzijds veroorzaakt het overschot aan nutriënten in het Noorden overbemesting, verzuring en vervuiling van grondwater en bodem. 20 Procent van de wereldbevolking neemt 86 procent van de totale consumptie voor haar rekening. Bijna een miljard vissers in 40 ontwikkelingslanden dreigt de toegang tot hun primaire voedingsbron, vis, te verliezen vanwege industriële overbevissing ten bate van veevoer, vis en oliën.16 De enorme voedselimport van de Europese Unie draagt bij aan deze overconsumptie, doordat hiermee de stroom van grondstoffen van Zuid naar Noord in stand wordt gehouden. Dit wordt ook wel ecologische schuld genoemd, een begrip dat verwijst naar het feit dat overconsumptie in het Noorden mede verantwoordelijk is voor milieuvernietiging in het Zuiden.17

12 European Court of Auditors, Greening the CAP, special report no 14/00, par. 25. 13 Terwijl voor bijna alle andere invoer wel een reeks tarieven en quotaregelingen geldt. 14 De productie van 10 kg varkensvlees vereist net zoveel landbouwgrond als de productie van 240 kg groente. 15 Voor de productie van 100 gram rundvlees 25.000 liter water nodig, terwijl voor 100 gram graan slechts 25 liter water nodig is. Uit: Erik Millstone & Tim Lang (2003), The Atlas of Food. 16 UNDP (1998), Human Development Report.

53

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

5.6

Is globalisering bij te sturen?

Ja, want globalisering is het gevolg van bewuste beleidskeuzes. Het is hard nodig dat de Europese Unie en de Nederlandse regering hun eenzijdige voorliefde voor globalisering laten varen en meer aandacht ontwikkelen voor alternatieven zoals regionalisering. Staatsinterventie in de landbouw is hard nodig, maar tot nu toe heeft overheidsingrijpen met name de intensieve exportgerichte landbouw bevoordeeld. Overheidsregulering en subsidiëring zouden moeten worden ingezet voor de stimulering van positieve externe effecten van landbouw, zoals landschapsbeheer, kwaliteitsvoedsel, lekker vers eten en beheer van biodiversiteit en water. Milieudefensie pleit voor behoud van landbouw in zoveel mogelijk gebieden en bescherming van landbouw tegen de wereldmarkt. In plaats van overheidsinterventie ten gunste van intensivering en globalisering, zou de overheid zich moeten richten op extensivering, milieuvriendelijke landbouw en fatsoenlijke prijzen voor boeren. In de volgende subparagrafen worden de uitgangspunten beschreven waarop nieuw beleid van de Europese Unie gebaseerd zou moeten.

5.6.1 Het nabijheidsprincipe: regionalisering

Dit principe zou ook omschreven kunnen worden als het principe van geografische subsidiariteit: het streven om productie en consumptie zoveel mogelijk op regionaal niveau te laten plaatsvinden. Regionalisering betekent niet dat internationale handel moet worden afgeschaft, maar wel dat het bevorderen van internationale handel als beleidsdoelstelling moet worden vervangen door het bevorderen van regionale handel en het verkorten van ketens. In plaats van toename van handel als doel op zichzelf te bestempelen, zou veeleer transportpreventie als uitgangspunt voor EU-beleid moeten worden genomen. Het beleid zou zich dan moeten richten op het verkorten van de afstand tussen ‘grond en mond’ en tussen ‘boer en bord’. Per product zal de ideale geografische schaal van de ‘regio’ uiteenlopen. Zo zal voor producten als koffie, cacao, mango’s en bananen de wereld-

markt de optimale schaal blijven.18 Deze producten worden immers maar in een beperkt aantal landen geproduceerd, terwijl ze over de hele wereld worden geconsumeerd. Maar voor producten als granen, zuivel, eiwiten oliehoudende zaden en vlees zou de optimale geografische schaal veel kleiner kunnen worden. Omdat bijna alle landen deze producten zelf kunnen produceren, zou ‘regionale’ zelfvoorziening op nationaal en/of EU-niveau als optimum kunnen worden nagestreefd.

5.6.2 Internaliseer externe kosten.

De huidige landbouw betaalt zijn externe kosten niet. De samenleving draait op voor de schoonmaak van bodem, water en lucht. Dit geeft een kunstmatig voordeel aan vervuilende landbouw. Het stelt de intensieve landbouw in staat veel goedkoper te produceren dan de milieuvriendelijker landbouw, die veel minder externe kosten veroorzaakt. Deze externe maatschappelijke kosten moeten worden verdisconteerd in de prijs om verkeerde marktwerking tegen te gaan. Dit betekent dat er heffingen (ecotaks) moeten worden ingevoerd op pesticiden, fossiele energie en vlees uit de gangbare landbouw. Ook een heffing op stikstof is mogelijk.19 Deze heffingen zullen de landbouw in een milieuvriendelijker richting sturen, het probleem van de overproductie verminderen en regionalisering dichterbij brengen20. De opbrengsten van deze heffingen zouden moeten worden besteed aan verlaging van de belastingdruk op arbeid en aan subsidiëring van de vele milieuvriendelijke landbouwinitiatieven zoals boerenmarkten, voedselcoöperaties, biologische landbouw en zaadbanken. Een andere mogelijkheid is het verlagen van belastingen zoals de BTW voor biologische producten en producenten.

5.6.3 Strenge milieu- en dierenwelzijnseisen aan producenten.

Aan boeren die EU-subsidies ontvangen, moeten strenge eisen worden gesteld op gebied van milieu en dierenwelzijn. Dezelfde eisen moeten ook gelden voor de zogenoemde vrije marktgewassen21, die niet onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid vallen, en voor landbouwproducten die worden geïmporteerd uit landen buiten de

17 Zie ook: http://www.foei.org/ecodebt/ 18 Hiervoor moet dan wel de tariefescalatie worden afgeschaft. Doordat de EU hogere importtarieven heft, naarmate het produkt meer bewerkt is, blijven ontwikkelingslanden vastzitten in hun rol van grondstoffenexporteurs met bijbehorende lage prijzen, en worden koffiebranders als Nestlé en Sara Lee (Douwe Egberts) sterk bevoordeeld. 19 Stikstofheffingen zijn ingevoerd door Zweden, Noorwegen, Finland en Oostenrijk. Heffingen op bestrijdingsmiddelen zijn ingevoerd door Italië en de Scandinavische landen. 20 Transport wordt door een ecotaks immers ook duurder. 21 Vrije marktgewassen zijn o.a. consumptie- en pootaardappelen, uien en groenten.

54

5. ONTREGIONALISERING EN GLOBALISERING VAN LANDBOUW EN VOEDSEL EU. Het kan niet zo zijn dat Nederlandse en Europese boeren worden weggeconcurreerd door producenten elders die niet aan dezelfde eisen voldoen.22 Daarmee zou de milieuwinst verdampen en raakt de EU haar landbouw kwijt. De Europese Unie klaagt dat haar pleidooien voor meer aandacht voor multifunctionele landbouw en dierenwelzijn binnen de WTO weinig gehoor vinden, maar dit klinkt hypocriet. Zolang men binnen de Unie zelf de bio-industrie en misstanden zoals stierenvechten en foie gras23 laat voortbestaan, moet ze niet verwachten dat andere landen deze pleidooien erg serieus nemen. En zolang Europa doorgaat met dumpen van agrarische producten op de wereldmarkt, zal de animo voor milieu, dierenwelzijn en een multifunctionele landbouw bij andere landen ook niet toenemen. De Europese Unie kan alleen internationaal draagvlak vinden voor strenge eisen aan voedselimporten als ze ophoudt met haar handelshypocrisie. De EU is terughoudend met het stellen van kwaliteitseisen aan import, omdat ze beducht is voor benadeling van haar export. Den Haag en Brussel willen niet dat andere landen vervolgens reageren met wraakacties die de eigen exportbelangen schaden. Gezien de eenzijdige fixatie van de WTO op handelsliberalisering is het bovendien zeer de vraag of de WTO het juiste forum is voor onderhandelingen over milieunormen. Dergelijke onderhandelingen zouden beter in VN-verband kunnen plaatsvinden. Er bestaat veel weerstand bij ontwikkelingslanden en ontwikkelingsorganisaties tegen een pleidooi voor strenge importeisen aan landbouwproducten, omdat dit als onrechtvaardig protectionisme wordt gezien. Er zijn inderdaad genoeg voorbeelden van hypocriete importeisen die een uiting zijn van verkapt protectionisme door de rijke landen.24 Vaak zijn deze voorschriften toegesneden op grote producenten, met als gevolg dat kleine producenten de dupe worden. Het zoveel mogelijk stellen van doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften biedt een mogelijke oplossing voor dit probleem. De producten dienen ‘schoon’ te zijn, maar hoe dit doel bereikt wordt, is aan de producenten. Strenge Europese importeisen kunnen elders een heilzaam effect hebben op de lokale produc-

tieomstandigheden. De marktmacht van de EU als grootste importeur van landbouwproducten ter wereld is groot. Als bijvoorbeeld duidelijk wordt gemaakt aan landen die willen exporteren dat deze producten bijvoorbeeld vrij moeten zijn van pesticidenresiduen, dan zal dat grote gevolgen hebben voor de teeltmethoden. Dan is er een gerede kans dat er een forse daling kan worden bereikt in de 20.000 doden per jaar die nu het gevolg zijn van pesticidengebruik in de wereld. Als de Europese Unie deze strenge importeisen gaat stellen, dan laadt zij wel de verplichting op zich om exporterende ontwikkelingslanden en kleine producenten te ondersteunen met expertise en geld zodat zij aan deze eisen kunnen voldoen. Een ander argument tegen strenge importeisen is de stelling dat ontwikkelingslanden wel andere prioriteiten hebben dan bijvoorbeeld dierenwelzijn. Zij moeten immers de honger bestrijden en hebben daarom nu even geen tijd voor ‘decadente beslommeringen van urbane burgers’ uit de rijke landen. Maar de vraag is in hoeverre intensieve exportlandbouw en intensieve bio-industrie echt een bijdrage leveren aan hongerbestrijding in ontwikkelingslanden. Vaak gaan deze intensieve exportindustrieën juist ten koste van lokale voedselvoorziening en voedselzekerheid.25

5.6.4 Productiebeheersing

De moderne landbouw heeft een neiging tot overproductie, met als resultaat dumping en dalende prijzen voor boeren. Voor een aantal basisproducten is dan ook productiebeheersing nodig om dumping tegen te gaan en om producenten faire prijzen te kunnen bieden. Ter beheersing van de primaire productie kunnen diverse instrumenten worden ingezet: grenstarieven, productiequota, maximaal areaal voorschriften, importquota, braaklegging. Een combinatie van deze instrumenten kan worden ingezet, afhankelijk van wat het beste werkt bij een specifiek product. Productiebeheersing kan worden gebruikt om regionalisering te bevorderen. Melkquota zouden bijvoorbeeld meer kunnen worden toegesneden op het niveau van de consumptie in een land. In de jaren tachtig, toen de melkquota werden ingevoerd, kwam Nederland goed weg, want haar

22 Men moet dan wel rekening houden met specifieke omstandigheden van kleine producenten. De huidige importeisen werken vaak in het voordeel van grote producenten. 23 Voor foie gras wordt het overvloedige voer bij ganzen letterlijk door de strot geduwd. 24 Bertram Zagema haalt in zijn boek Casino Mexico een voorbeeld aan van hoe de VS plots een ziekte vond in de Mexicaanse meloenen, toen deze de VSoogst beconcurreerden. Toen ze nog minister was, zei Evelien Herfkens dat als de EU dezelfde veiligheidsnormen zou hanteren voor uitlaatgassen van wegverkeer als voor aflatoxinen in pinda’s (vaak uit Afrika), dat dan heel veel vrachtverkeer niet zou mogen rijden. 25 Zie voor voorbeelden hiervan: http://www.ourworldisnotforsale.org/agri.asp

55

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N quotum werd vastgesteld op 200 procent van haar eigen consumptieniveau. Hiermee werd Nederland als zuivelexportland bevoordeeld, ten koste van kleinschalige melkveehouders in Portugal, Spanje en Griekenland, die werden weggeconcurreerd. Productiebeheersing is ook belangrijk om arme landen een voorkeursbehandeling te kunnen geven. In het huidige suikersysteem bijvoorbeeld bestaan er invoerquota voor een aantal arme landen, die daarmee profiteren van de hoge interne suikerprijs van de EU. Als daarentegen wordt besloten tot een liberalisering van het suikerregime, zullen sterke producenten als Brazilië en Australië daarvan profiteren, ten koste van arme landen. Ook kunnen invoertarieven en -quota worden gebruikt om producten die duurzaam zijn geproduceerd, een voorkeursbehandeling te geven bij de verlening van toegang tot de markt. Op die manier kan de Europese Unie duurzame productiemethoden in andere landen bevorderen.26

5.6.5 Faire prijzen voor producenten

Het Europese landbouwbeleid wordt beheersd door een hardnekkig dogma: de prijzen moeten dalen naar de wereldmarktprijs. Landbouwcommissaris Fischler stelt bijvoorbeeld: ‘Welke conclusie er ook wordt getrokken, één ding moet duidelijk zijn: de hervorming van de suikersector moet de kloof dichten tussen interne EU-prijzen en wereldmarktprijzen.’27 Fischler over zuivel: ‘De levensvatbaarheid van de EU-zuivelsector werd bedreigd door het feit dat de prijs die aan producenten wordt betaald, gemiddeld ongeveer 30 procent boven de wereldmarktprijs ligt. Dit verschil maakt het steeds moeilijker te exporteren. Ons deel van de wereldmarkt gaat omlaag, en anderen nemen het over. We hebben een gebrek aan concurrentiekracht. De Raad heeft hierop gereageerd door prijzen te verlagen.’28 De prijzen worden dus verlaagd om de exportpositie op de wereldmarkt veilig te stellen. Maar de wereldmarktprijs komt tot stand op een markt die door dumpingpraktijken wordt gedomineerd. De wereldmarkt is een overschotmarkt en daardoor zijn de prijzen kunstmatig laag. Voor deze prijs is het onmogelijk om duurzaam te produceren. Daarnaast maken prijsverlagingen het landbouwbeleid zeer duur, want om boeren in de EU een fatsoenlijk inkomen te bieden, wordt het inkomen van de boer aangevuld met inkomenssubsidies die een fors beslag leggen op de EU-begroting.

In feite is er dan sprake van een indirecte subsidie aan de agribusiness en de supermarkten, omdat die zo voor lage prijzen aan hun grondstoffen komen. Het lageprijsdogma komt voort uit de WTOsystematiek, waarin prijsondersteuning als zeer handelsverstorend wordt beschouwd, terwijl ontkoppelde inkomenssubsidies niet als zodanig worden gezien. Maar ontkoppelde inkomenssubsidies kunnen evenzeer handelsverstorend werken. Prijsondersteuning hoeft niet handelsverstorend te zijn, mits er sprake is van effectieve productiebeheersing.

5.6.6 Pak dominante internationale bedrijven aan

Multinationale ondernemingen, die steeds machtiger worden in de voedselketen, lobbyen op alle niveaus voor een ‘vrijere’ wereldhandel. Hierdoor wordt hun schaalvoordeel ten opzichte van lokaal of nationaal opererende bedrijven vergroot. ‘Vrije’ handel stelt hen in staat in een steeds groter gebied op zoek te gaan naar de goedkoopste leveranciers van grondstoffen. Bedrijven als Cargill en Unilever breken grondstoffen als soja, zonnebloemolie, koolzaadolie en palmolie af tot gestandaardiseerde, uitwisselbare componenten, die vervolgens door toevoeging van kunstmatige additieven weer ‘echte’ producten worden. Doordat zodoende steeds meer producten onderling uitwisselbaar worden, kunnen deze bedrijven kiezen uit leveranciers uit de hele wereld, die vervolgens voor steeds lagere kosten moeten produceren. Deze concentratie van marktmacht leidt tot veel extra transport, omdat productie wordt gecentraliseerd in steeds minder vestigingen. Om marktdominantie tegen te gaan, bestaan er instellingen op nationaal niveau (bv. NMa, Nederlandse Mededingingsautoriteit) en ook op Europees niveau. Op wereldniveau ontbreken dergelijke instellingen. De WTO verstaat onder marktverstoring uitsluitend staatsinterventie en besteedt geen aandacht aan verstoring van de markt door multinationale ondernemingen.

5.7

Conclusie: Stop de fixatie op export

De Europese Unie richt haar energie vooral op het openbreken van markten bij andere landen, maar zou meer belang moeten hechten aan het produceren van kwaliteitsvoedsel voor de eigen markt. De exportfixatie leidt tot lage prijzen voor de boeren binnen de Unie en tot het steeds

26 Zie ook CLM (2003), Feasibility study on preferential tariffs for sustainable produce, Utrecht: Centrum voor Landbouw en Milieu. 27 Fischler: speech 16 oktober 2003. 28 Zie de notulen van de EU landbouwministers van maart 2003 op http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/ 29 Zie ook het artikel van Novib.

56

5. ONTREGIONALISERING EN GLOBALISERING VAN LANDBOUW EN VOEDSEL meer openstellen van de markt voor buitenlandse import. Zodoende worden de belangen van het merendeel van de Europese boeren verwaarloosd, ten gunste van een kleine groep bedrijven die zich op export richt. Europa zal zich met open grenzen niet kunnen verweren tegen de grote exportpotentie van landen als China, Thailand en Brazilië en de gentechproducten en het hormoonvlees uit de VS. Niet alleen Nederland, maar ook armere ontwikkelingslanden zullen het afleggen tegen deze agrarische productiereuzen want die kunnen onder de huidige economische voorwaarden veel goedkoper produceren. De productie van een kilo kippenvlees in Nederland kost 3,75 euro, terwijl die zelfde kilo in Brazilië voor slechts 1,60 euro wordt geproduceerd. Er zijn nu eenmaal veel landen met betere klimatologische condities, lagere loonkosten, goedkopere grond of een ‘soepele’ wet- en regelgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn of milieu. Het creëren van een vrijewereldmarkt voor steeds meer landbouwproducten, betekent dat zij die roof bouw plegen op mens en milieu, andere producenten zullen verdringen. Een gereguleerde wereldmarkt biedt meer mogelijkheden om markttoegang daadwerkelijk ten goede te laten komen aan hen die dat

het meest nodig hebben, de armste ontwikkelingslanden. De Europese Unie beroept zich op haar ‘Europees landbouwmodel’ en ‘multifunctionele landbouw’, landbouw met veel toegevoegde waarde voor natuur, landschap en voedselkwaliteit. Maar juist deze landbouw raakt steeds meer in de verdrukking onder invloed van de geglobaliseerde wereldmarkt. De multifunctionele landbouw kan steeds moeilijker concurreren op een wereldmarkt waar lage prijzen, schaalvergroting en industrialisering steeds belangrijker worden. De EU is een grote speler op de mondiale, agrarische exportmarkt, maar uit de samenleving komt steeds meer weerzin tegen de industriële productiewijze van voedsel. De toekomst voor de Europese landbouw ligt in de kwaliteit en niet in de bulk. De hoop van minister Veerman en EU-commissaris Fischler dat consumenten en de markt de omschakeling naar kwaliteitsproductie teweeg zullen brengen, is een illusie. Want de markt werkt scheef, omdat veel externe kosten niet worden geïnternaliseerd en consumenten in de winkel niet zo bewust zijn als enquêtes soms suggereren. Overheidsingrijpen is nodig. Want landbouw is te kostbaar om aan de ‘vrije’ wereldmarkt over te laten.

57

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

58

6 Het klimaat voor kansen Door Joris Thijssen, GREENPEACE

Het Kyoto Protocol kan gevaarlijke klimaatverandering niet voorkomen. Daarvoor zijn de afgesproken emissiereducties veel te klein en de ontsnappingsmogelijkheden te groot. Volgens het Climate Action Network hebben de geïndustrialiseerde landen de historische verantwoordelijkheid om het voortouw te nemen bij het realiseren van vergaande reducties van broeikasgasemissies in eigen land. Zij kunnen daartoe een relatief snelle transitie naar een duurzame energievoorziening realiseren door fossiele en nucleaire energie niet langer te subsidiëren, door de maatschappelijke kosten van conventionele energieopwekking door te berekenen in de prijs en door te kiezen voor een kortdurende, maar gerichte ondersteuning van vernieuwbare energie op basis van zon, wind, water en schone biomassa.

6.1

The day is today

In de Hollywood blockbuster, The Day after Tomorrow, treft ons ergens in de toekomst een klimaatramp. Klimaatverandering is alleen geen toekomstbeeld, het bestaat gewoon al. Elke dag, elk uur. Een paar feiten: de temperatuur is de afgelopen eeuw met 0,6 graden Celsius gestegen en de concentratie van het belangrijkste broeikasgas in de atmosfeer, koolstofdioxide (CO2), is sinds 1750 met een derde toegenomen1. Deze temperatuursstijging heeft over de hele wereld gevolgen die zichtbaar en merkbaar zijn. Zo was augustus 2004 lokaal de natste maand ooit in Nederland, terwijl augustus 2003 extreem droog was. Met uitzondering van 1996 behoren de laatste tien jaren (1995-2004) tot de warmste ooit gemeten2. De komende decennia worden er in Nederland miljarden geïnvesteerd om bij een stijgende zeespiegel en 20procent meer regenval toch de voeten droog te houden. Gletsjers, de thermometers van de aarde, verdwijnen wereldwijd in rap tempo. Overstromingen in Bangladesh zijn van alle tijden, maar door de klimaatverandering zullen de extreme overstromingen, die in de zomer van 2004 nog duizenden doden en miljoenen daklozen tot gevolg hadden, vaker voorkomen. Het International Panel on Climate Change (IPCC) van de Verenigde

Naties voorspelt dat in 2020 alleen al in Bangladesh 17 miljoen mensen bedreigd zullen worden door overstromingen3. De orkanen die elk jaar het Caribisch gebied teisteren, kunnen in kracht en grootte toenemen. De woestijnen van de wereld dijen door klimaatverandering extra hard uit. Het Rode Kruis constateert dat het aantal klimaatgerelateerde rampen (droogtes, overstromingen, stormen, etc.) de afgelopen 10 jaar is verdubbeld4. Volgens de wereldgezondheidsorganisatie (WHO) zijn in 2002, als gevolg van de hogere temperaturen, 150.000 mensen éxtra omgekomen door malaria en andere tropische ziekten. Naast negatieve impacts zal klimaatverandering in sommige gebieden ook positieve gevolgen hebben. Zo zal landbouw mogelijk worden op plaatsen waar dat nu nog niet kan. Een ander voorbeeld is de noordoostpassage boven Rusland, die door de stijgende zeewatertemperatuur beter bevaarbaar wordt voor schepen. De wetenschappers van het klimaatpanel van de Verenigde Naties (IPCC) zijn het er echter over eens dat de negatieve gevolgen van het broeikaseffect de overhand zullen krijgen boven de positieve effecten.

6.2

Het koolstofbudget

Roepen dat klimaatverandering moet worden voorkomen, is dus onzinnig omdat de opwarming van de aarde al realiteit is. Het IPCC waarschuwt echter voor gevaarlijke klimaatverandering. Als de wereldwijde temperatuur met meer dan twee graden Celsius stijgt, zullen er niet-lineaire effecten optreden. Dit betekent dat bepaalde gevolgen zoals het uitsterven van diersoorten of regionale klimaatveranderingen, niet geleidelijk maar plotseling en snel kunnen totstandkomen. De verwachting is dat deze effecten samenlevingen kunnen ontwrichten en ecosystemen onherstelbaar kunnen verstoren. De uitdaging is dan ook om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen.

Voor de industriële revolutie was de concentratie van kooldioxide (CO2) in de atmosfeer 280 deeltjes per miljoen (Parts Per Million; ppm) luchtdeeltjes.

1 Zie rapport The scientific basis op www.ipcc.ch 2 Zie: http://www.knmi.nl/voorl 3 Zie rapport Impacts, adaptation and vulnerability op www.ipcc.ch 4 Zie rapport Preparedness for climate change op www.climatecentre.org

59

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N De huidige CO2-concentratie is 30 procent hoger, ofwel 378 ppm. Wetenschappers proberen te bepalen bij welke CO2-concentratie de globale temperatuursstijging twee graden Celsius zal bedragen. Als die maximumconcentratie bekend is, kan immers worden bepaald hoeveel CO2 er nog in de lucht mag worden geblazen. Om de temperatuursstijging beneden de twee graden te houden, heeft de Europese Unie de maximaal toelaatbare CO2-concentratie vastgesteld op een verdubbeling van het preïndustriële niveau, ofwel 550 ppm. Als voorzitter van de EU heeft Nederland deze twee-graden-grens onlangs nogmaals bevestigd.5 Drie denktanks uit Australië, de Verenigde Staten en Groot-Brittanië 6 hebben begin 2005 in een rapport vastgesteld dat de maximale concentratie 400 ppm moet zijn. Aangezien de concentratie CO2 jaarlijks met 2 ppm toeneemt, geeft dat de mens een window of opportunity van 10 jaar om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. Uit de maximumconcentratie volgt een CO2-budget dat aangeeft hoeveel kooldioxide er maximaal mag worden uitgestoten voor de kritische twee-graden-grens wordt bereikt. Het geeft met andere woorden aan hoeveel fossiele brandstoffen zoals olie, gas en kolen er nog mogen worden verbrand. Dit is het zogenoemde koolstofbudget. Voordat dit budget is opgesoupeerd, zal de mensheid de fossiele brandstoffen dus moeten hebben vervangen door duurzame energiebronnen. Winning en verbranding van alle bekende, economisch rendabele reserves aan olie, kolen en gas zal leiden tot een overschrijding van het koolstofbudget met 300 tot 400 procent, afhankelijk van het gehanteerde maximum voor de CO2-concentratie in de atmosfeer. Dit betekent met andere woorden dat slechts een derde of een vierde van de economisch winbare kolen-, gas- en olievoorraden mag worden geëxploiteerd. Uit het bovenstaande concludeert Greenpeace dat de mondiale energievoorziening op de schop moet. Met name de rijke geïndustrialiseerde landen zijn voor hun energievoorziening nog veel te afhankelijk van fossiele brandstoffen. De Nederlandse energiehuishouding is bijvoorbeeld voor meer dan 95 procent afhankelijk van fossiele brandstoffen. Vele wetenschappers zijn het erover eens dat Westerse landen in 2050 hun CO2-uitstoot ten opzichte van 1990 met 80 procent moeten hebben gereduceerd om het koolstofbudget niet te overschrijden.

6.3

Gisteren… het Kyoto protocol

6.4

Kyoto gered, nu het klimaat nog

De Verenigde Naties (VN) erkenden al het bestaan van klimaatverandering. De VN richtten een conventie — United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) — op, die volgens haar statuten ‘gevaarlijke klimaatverandering door menselijk handelen’ moet voorkomen. Hiervoor werd al vermeld dat een speciale VN-commissie heeft bepaald dat gevaarlijke klimaatverandering kan worden voorkomen door de mondiale temperatuurstijging niet boven de twee graden uit te laten komen. Dat was in 19927. De daarop volgende grote stap was het Kyoto Protocol dat VN-landen in 1997 overeenkwamen. Kort gezegd komt het protocol er op neer dat de geïndustrialiseerde landen, die vanwege hun historische ontwikkeling kunnen worden aangemerkt als de belangrijkste veroorzakers van het klimaatprobleem, een eerste stap moeten zetten om hun CO2-uitstoot te beperken. In een later post-Kyotostadium moeten andere landen volgen. Het Kyoto Protocol, dat tijdens de klimaatonderhandelingen in 2001 (in Bonn en Marakesh) werd afgerond, verplicht de geïndustrialiseerde landen om hun uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van 1990 met gemiddeld 5,2 procent te verminderen. Het Kyoto Protocol treedt in werking als aan twee voorwaarden is voldaan. Ten eerste moeten 55 landen het protocol hebben geratificeerd. Dat is gelukt, op dit moment hebben 132 landen dat gedaan. De tweede voorwaarde is dat die landen 55 procent van de CO2-uitstoot van de geïndustrialiseerde landen moeten vertegenwoordigen. De Verenigde Staten en Australië hebben aangegeven het protocol niet te zullen ratificeren en vertegenwoordigen respectievelijk 36,1 procent en 2,1 procent van de totale CO2-uitstoot van deze landengroep. De overige geïndustrialiseerde landen hebben wel geratificeerd en vertegenwoordigen in totaal 44,2 procent van de CO2-uitstoot. Het lot van het Kyoto Protocol lag lange tijd in de handen van één land, Rusland, dat met 17,4procent van de totale CO2-uitstoot in de geïndustrialiseerde landen in 1990 het Kyoto Protocol in werking kan laten treden. In oktober 2004 jaar heeft het Russische parlement, de Doema, het Kyoto Protocol geratificeerd. Het Kyoto Protocol is daardoor op 16 februari 2005 in werking getreden.

Het Kyoto Protocol levert enerzijds grote winst op: een internationale overeenkomst met juridisch bindende verplichtingen. Weinig internationale

5 Zie:http://www2.vrom.nl/pagina.html?id=7383 6 Zie: http://www.tai.org.au/Publications_Files/Papers&Sub_Files/Meeting%20the%20Climate%20Challenge%20FV.pdf 7 Voor meer informatie over de klimaatconventie van de Verenigde Naties en het Kyoto protocol zie: http://UNFCCCc.int/2860.php

60

6. HET KLIMA AT VOOR KANSEN verdragen kennen dergelijke bindende afspraken. Bovendien zorgt het Kyoto Protocol ervoor dat CO2 een prijs krijgt. De beprijzing van kooldioxide stimuleert handel in CO2-emissies en vermindert de rentabiliteit van investeringen die veel CO 2-uitstoot tot gevolg hebben, bijvoorbeeld in nieuwe kolencentrales. Anderzijds zal het Kyoto Protocol klimaatverandering niet stoppen. Daarvoor zijn de reducties veel te klein en de ontsnappingsmogelijkheden te groot. Om één voorbeeld van een dergelijke ontsnappingsmogelijkheid te geven: door het ineenstorten van de Sovjet-Unie stoot Rusland sinds 1990 veel minder CO2 uit dan in de voorgaande decennia. Een gevolg hiervan is dat Rusland kan groeien alsof er geen Kyoto Protocol is. Sterker nog, Rusland houdt heel veel emissierechten over. Dit overschot aan emissierechten wordt hot air genoemd. Die hot air van Rusland kan door andere Kyoto-landen worden aangekocht om daarmee te voldoen aan hun eigen reductieverplichting. Door emissierechten voor een zacht prijsje van Rusland te kopen kunnen de andere verdragspartijen dus in principe hun economieën en uitstoot van broeikasgassen ongehinderd laten groeien. Resultaat: Kyoto gered, het klimaat absoluut niet. Daarnaast is de afgesproken vermindering van de uitstoot van broeikasgassen — gemiddeld -5,2 procent ten opzichte van 1990 — bij lange na niet voldoende. Zoals gezegd moeten de geïndustrialiseerde landen hun broeikasgasemissies met 80 procent beperken in 2050 en niet lang daarna moet de rest van de wereld dat voorbeeld volgen om gevaarlijke klimaatverandering te kunnen voorkomen. Een andere reden waarom het Kyoto Protocol het klimaat niet gaat redden is gelegen in de zogenoemde flexibele mechanismen. Het Protocol staat landen met verdragsverplichtingen toe om de benodigde emissiereducties in het buitenland te realiseren en die mee te laten tellen voor de eigen reductiedoelstelling. Zo heeft Nederland een samenwerkingsverband met Brazilië om de methaanemissies (CH4) van een vuilnisbult in Rio de Janeiro af te vangen. Het methaan wordt gebruikt als brandstof voor elektriciteitsopwekking. Bij verbranding wordt methaan omgezet in CO2. Aangezien methaan een veel sterker broeikasgas is dan kooldioxide levert dit dus relatief veel klimaatwinst op. Door dergelijke projecten worden maatregelen in Nederland echter uitgesteld. In Nederland en in de andere geïndustrialiseerde landen moet, zoals hiervoor al werd betoogd, de energiehuishouding

worden omgeschakeld van fossiele brandstoffen naar duurzame energiebronnen. Door gebruik te maken van de flexibele mechanismen wordt deze omschakeling uitgesteld. De geïndustrialiseerde landen zouden echter juist nu moeten investeren in technologische vernieuwing om de vruchten daarvan later te kunnen exporteren naar de rest van de wereld. Daarover verderop meer.

6.5

Politiek geld en klimaat – enkele voorbeelden

Het Kyoto Protocol zal gevaarlijke klimaatverandering dus niet kunnen voorkomen. Dat heeft niet alleen te maken met de weinig ambitieuze reductiedoelstellingen en de diverse ontsnappingsclausules in het Protocol, maar ook met de vele stimuleringsregelingen die overheden inzetten om fossiele en nucleaire energie te bevorderen. De overheidsinspanningen om duurzame energie te stimuleren steken daarbij armoedig af. Twee voorbeelden. Onderzoek van het Europese milieu-agentschap laat zien dat alleen al in de Europese Unie jaarlijks zeven miljard euro aan subsidies wordt besteed aan de stimulering van fossiele en nucleaire energieopwekking. Voor de bevordering van duurzame energie wordt nog geen half miljard euro uitgetrokken8. Uit onderzoek in opdracht van de Europese Unie blijkt dat de werkelijke kosten van elektriciteit veel hoger liggen dan de prijs die er nu voor wordt betaald9. Roet uit een kolencentrale bijvoorbeeld leidt tot gezondheidsklachten en hogere (overheids)uitgaven voor de gezondheidszorg. De studie becijfert dat in Nederland de werkelijk kosten van kolenstroom eigenlijk twee keer zo hoog liggen. Duurzame energiebronnen zoals windenergie en zonne-energie brengen niet of nauwelijks dergelijke maatschappelijke kosten met zich mee. Duurzame energie kan dus financieel veel aantrekkelijker worden als de werkelijke kosten worden doorberekend in de energieprijzen. Bovenstaande voorbeelden geven een indruk van de weerbarstige werkelijkheid waarin gevestigde belangen worden beschermd door de politiek. Hierdoor is er nog steeds geen sprake van een eerlijke concurrentie tussen nieuwe, duurzame vormen van energieopwekking en de gangbare, fossiele en nucleaire energievoorziening.

8 Zie: http://reports.eea.eu.int/briefing_2004_2/en 9 Zie: http://europa.eu.int/comm/research/press/2001/pr2007en.html

61

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

6.6

Wil Nederland het klimaat redden?

Zoals al eerder werd aangegeven, is hier en daar wat energie besparen niet voldoende. Om het klimaatprobleem echt op te lossen moet de hele energiehuishouding veranderen. En dat moet als eerste gebeuren in de geïndustrialiseerde landen. Daar zijn namelijk de techniek, de kennis en het kapitaal aanwezig om nieuwe energievormen zoals wind-, zon-, water- en getijdenenergie te ontwikkelen en grootschalig in te zetten. Dat was ook de gedachte achter de 50 procent-50 procent norm waarmee Nederland aan de eigen reductieverplichting in het kader van het Kyoto Protocol wil voldoen. Volgens deze norm moet de Nederlandse doelstelling voor reductie van broeikasgasemissies voor 50 procent binnen Nederland worden gerealiseerd en voor 50 procent in het buitenland. De buitenlandse emissiereducties zullen worden gerealiseerd met behulp van de flexibele mechanismen. Die 50 procent-50 procent verdeling dreigt op de helling te gaan nu het kabinet-Balkenende II op kostenefficiënte wijze aan het Kyoto Protocol wil voldoen10 door meer emissiereducties in het buitenland te realiseren. Boekhoudkundig klopt het; Nederland kan op deze manier zijn Kyotoverplichtingen nakomen. Maar de ontwikkeling van een nieuwe energiehuishouding komt zo niet van de grond. Door prioriteit te geven aan emissiebeperkende projecten in het buitenland stelt Nederland actie in eigen land uit. En dat is jammer, want juist die binnenlandse inspanningen kunnen voor doorbraken zorgen in de omschakeling naar duurzame energiebronnen.

6.7

Uitgangspunten voor een postKyoto klimaatbeleid

Het is duidelijk dat het klimaatbeleid niet mag ophouden bij het Kyoto Protocol en dat er meer inspanningen nodig zijn. Het Climate Action Network (CAN) — een internationaal netwerk van meer dan 365 niet-gouvernementele organisaties waaronder Milieudefensie, Wereld Natuurfonds en Greenpeace - heeft de volgende uitgangspunten gedefinieerd voor het toekomstige post-Kyoto klimaatbeleid11: • CO2-uitstoot wordt beschouwd als gemeengoed en elke wereldburger heeft evenveel recht op CO2uitstoot. Eén van de consequenties van dit uitgangspunt is dat landen die in het verleden veel CO2 hebben uitgestoten, binnen het koolstofbudget ‘ruimte’ moeten maken voor andere landen om wat meer te kunnen uitstoten zonder dat

dit leidt tot gevaarlijke klimaatverandering. De mondiale emissies van broeikasgassen moeten snel worden gereduceerd, maar in de Westerse landen dus relatief sneller dan in ontwikkelingslanden. In de laatstgenoemde landen mogen de broeikasgasemissies in eerste instantie nog wat toenemen, zodat economische groei met CO2-uitstoot nog even mogelijk blijft. · Het principe van historische verantwoordelijkheid bepaalt welke landen de meeste inspanningen moeten leveren. De 30 procent toename van de CO2-concentratie in de atmosfeer sinds 1750 is vooral veroorzaakt door de geïndustrialiseerde landen. Volgens dit principe moeten deze landen niet alleen ruimte maken voor de economische ontwikkeling van andere landen, maar ook zelf het initiatief en de verantwoordelijkheid nemen om klimaatverandering een halt toe te roepen. • Ten slotte moet per land worden bepaald in hoeverre dat land in staat is om geld vrij te maken voor klimaatbeleid en in hoeverre kennis en kunde aanwezig zijn om dat klimaatbeleid ook uit te voeren. Naast bovenstaande principes zijn er ook enkele algemene principes uit internationale verdragen van toepassing verklaard op al het klimaatbeleid: • Het voorzorgprincipe waar ook de klimaatconventie van de Verenigde Naties naar verwijs • Het algemene principe uit het internationaal recht, dat stelt dat activiteiten binnen de jurisdictie van het ene land niet mogen leiden tot schade in een ander land. • Het recht op duurzame ontwikkeling en dan met name het recht op beschikking over betaalbare basisvoorzieningen zoals energie, onderdak, voedsel, gezondheidszorg en drinkwater. • Het basisrecht om te leven en het recht op fysieke integriteit, zoals omschreven in onder meer de VN-Verklaring van de Rechten van de Mens.

6.8

Driesporig klimaatbeleid

Op basis van bovenstaande principes pleit het Climate Action Network voor een klimaatbeleid met drie parallelle trajecten. Het eerste traject, dat wordt aangeduid als het Kyototraject, is eigenlijk een voortzetting van het huidige beleid maar dan met grotere emissiereducties. Landen met de grootste historische verantwoordelijkheid, met een hoog inkomen en omvangrijke broeikasgasemissies per hoofd van de bevolking, volgen

10 Zie pagina 22 van het regeerakkoord van Balkenende II op: http://parlando.sdu.nl/cgi/showdoc/session=anonymous@3A1853820520/action=doc/ pskey=KST62497/KST62497.pdf 11 Zie: http://www.climatenetwork.org/docs/CAN-DP_Framework.pdf

62

6. HET KLIMA AT VOOR KANSEN dit traject waarvoor juridisch bindende reductiedoelstellingen gelden. De historische verantwoordelijkheid en een eerlijke verdeling van het koolstofbudget verplichten de landen in dit traject tot een leidende rol bij het realiseren van vergaande emissiereducties in eigen land. Pas wanneer deze landen laten zien dat ze in eigen land serieus werk maken van het voorkomen van gevaarlijke klimaatverandering, kunnen zij met enig recht aan andere landen vragen om ook hun CO2-uitstoot te verminderen. In eerste instantie zouden alle landen, die in het kader van het Kyoto Protocol een reductieverplichting hebben, moeten meedoen aan dit traject. Dat betekent dat dus ook de landen die het Kyoto Protocol (nog) niet hebben geratificeerd — Australië en de Verenigde Staten — aan dit traject moeten deelnemen.

Volgens eerlijke en transparante regels moeten landen worden ingedeeld in bovenstaande drie groepen. In de loop van de tijd moeten landen van het ene traject overgaan naar het volgende traject. In de eerste fase reduceren de Kyoto-landen hun CO2-uitstoot dramatisch, groeien de landen in het vergroeningstraject op een CO2-arme wijze en wapenen de meest kwetsbare landen zich tegen klimaatverandering. In de tweede fase stappen landen van het vergroeningstraject over naar Kyoto-traject waarmee ze zichzelf verplichten om hun CO2-uitstoot eerst te stabiliseren en later te reduceren. De Kyoto-landen gaan door met het drastisch reduceren van hun broeikasgasemissies terwijl de meest kwetsbare ontwikkelingslanden overstappen op een vergroeningstraject zodra ze daartoe in staat zijn.

Het tweede traject noemt het CAN het vergroenings- of decarbonisatietraject. De landen in dit traject worden aangemoedigd om zich op een CO2-arme wijze te ontwikkelen. Dit betekent dat hun CO2-uitstoot nog wel mag toenemen, maar dat bijvoorbeeld niet alle nieuw te bouwen elektriciteitscentrales op kolen mogen draaien. Een deel van de nieuw te bouwen centrales zou op biomassa moeten draaien of er zouden windmolenparken moeten verrijzen. De Kyotolanden moeten beproefde technologieën voor een CO2-arme ontwikkeling beschikbaar stellen aan landen in het vergroeningstraject, dat met name bedoeld is voor opkomende economieën met omvangrijke broeikasgasemissies zoals China, India en Brazilië. De minst ontwikkelde landen, waarvan de uitstoot van broeikasgassen beneden een overeengekomen niveau blijft, hoeven niet mee te doen aan dit traject. Zij kunnen vanzelfsprekend wel worden gestimuleerd om voor CO2-arme ontwikkelingsopties te kiezen.

6.9

Het derde parallelle traject van het post-Kyotoklimaatbeleid is het adaptatietraject. Klimaatverandering is een feit en zelfs het meest stringente klimaatbeleid zal naar verwachting nog steeds een temperatuursstijging van 0,5° Celsius boven op de huidige 0,6° Celsius met zich meebrengen. Aanpassing aan klimaatverandering is noodzakelijk, met name voor laaggelegen eilandstaten en gebieden zoals Tuvalu en Bangladesh. Deze ‘lage landen’ zullen al hun middelen moeten inzetten om zich te kunnen aanpassen aan de gevolgen van de klimaatverandering. Deelname aan het vergroeningstraject is voor deze landen daardoor niet haalbaar. Wederom zijn het de landen met de grootste historische verantwoordelijkheid — de geïndustrialiseerde landen — die deze kwetsbare ontwikkelingslanden moeten bijstaan.

‘The american way of living is not up for negotiation’

De hiervoor geschetste visie van het Climate Action Network op het klimaatbeleid van de toekomst is prachtig. Het klimaat voor effectief beleid in deze is echter weerbarstig. Het land met de grootste historische verantwoordelijkheid, de Verenigde Staten, doet al niet eens mee met het Kyoto Protocol, laat staan dat het bereid is zich te verbinden aan verdergaande reductieverplichtingen in een post-Kyotoregime. Met de uitspraak ‘the American way of living is not up for negotiation’, bij de oprichting van de VN- conventie over klimaatverandering (IFCCC) in 1992, maakte president Bush senior duidelijk wat het Amerikaanse standpunt was in deze. De Verenigde Staten consumeren veel fossiele brandstoffen en daaraan wilde Bush senior niks veranderen. De huidige Amerikaanse president George W. Bush voegde de daad bij zijn vaders woord en trok zijn land terug uit het Kyoto Protocol, dat hij ‘fatally flawed’ noemde. Ook tijdens de tiende onderhandelingsronde over internationaal klimaatbeleid in december 2004 bleek wederom dat de Verenigde Staten evenals de OPEC-landen en Australië niet van plan zijn om klimaatbeleid te gaan voeren.

6.10

De ‘pijn’ van rechtvaardige verdeling

En wat betekent dat dan, effectief klimaatbeleid? Het koolstofbudget verplicht de mens om minder energie uit fossiele brandstoffen te halen en meer energie uit duurzame energiebronnen zoals wind, zon, waterkracht en schone biomassa. Daarnaast zijn er nog steeds veel mogelijkheden voor energiebesparing. Zo’n tien jaar geleden werden er voor het eerst op grote schaal windmolens neergezet op land. De elektriciteit die met deze molens werd gegene-

63

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N reerd was duurder dan de elektriciteit die in die tijd met kolen-, gas- en kerncentrales werd opgewekt. Er moest dus geld van de overheid bij om de stroom te kunnen verkopen. Nu worden er windmolens op land in Schotland en in Denemarken neergezet die zónder subsidie elektriciteit opwekken tegen een elektriciteitsprijs die concurrerend is met de prijzen van bestaande elektriciteitscentrales12. De schaalvergroting en technologische vooruitgang van de afgelopen tien jaar hebben dat mogelijk gemaakt. Een soortgelijke ontwikkeling is ook mogelijk voor windmolens in bijvoorbeeld de Noordzee en voor energie uit schone biomassa. Volgens onderzoek van de European Windenergy Association kan in 2020 windenergie op zee 12 procent van de wereldbehoefte aan elektriciteit voorzien — zonder subsidie13. Onderzoek van de European Biomass Association laat zien dat biomassa in 2020 15 procent van de elektriciteit in de OECD-landen kan opwekken14. Onderzoek van Ecofys15 in opdracht van Greenpeace laat zien dat de komende jaren met relatief eenvoudige maatregelen een flinke kolencentrale op het Nederlandse elektriciteitsverbruik kan worden bespaard. Eén van de mogelijke maatregelen is bijvoorbeeld om huishoudelijke apparaten in hun stand-by modus niet meer dan 1 Watt te laten verbruiken. Nu is het stand-by energieverbruik van dergelijke apparaten vaak veel hoger. Spaarlampen kunnen ook veel bijdragen aan de besparing van elektriciteit. Verder kunnen kleine elektrische apparaten en motoren in huishoudens, kantoren en bedrijven vaak veel efficiënter worden gemaakt. Bovengenoemde studies laten zien dat een paar jaar gerichte subsidiëring van vernieuwbare energie en energiebesparing al voldoende kan zijn om duurzame energie concurrerend te maken ten opzichte van de conventionele energievoorziening op basis van fossiele en nucleaire brandstoffen. Die paar jaar subsidie om een duurzame energierevolutie te realiseren is de ‘pijn’ van effectief klimaatbeleid. Als Nederland het Kyoto Protocol en eventueel post-Kyoto beleid gewoon uitvoert, dan zouden we niet in januari 2037 twee keer zo rijk zijn als nu, maar pas in september 2037. Dat is de pijn van het Kyoto Protocol die het Rijksinstituut

voor Volksgezondheid en Milieu heeft berekend16. Uit een soortgelijke rekenexercitie op mondiaal niveau van het klimaatpanel van de VN kwam naar voren dat effectief klimaatbeleid gemiddeld genomen maar een paar tienden van het bruto nationaal product van een land hoeft te kosten.

6.11

Klimaat voor kansen

6.12

Een uitweg zonder pijn?

Effectief klimaatbeleid biedt dus ook kansen. Met het juiste beleid zijn er in de windindustrie in 2020 bijna 2 miljoen banen te verdelen, bij een jaarlijkse omzet van 75 miljard euro. Soortgelijke groeicijfers kunnen ook worden gerealiseerd voor andere duurzame energiebronnen zoals schone biomassa en, meer in de toekomst, zonne-energie en getijdenenergie17. Daarnaast biedt effectief klimaatbeleid de kans om kosten te besparen op andere terreinen. De eerder genoemde roetuitstoot uit kolencentrales zorgt voor ademhalingsproblemen die bijdragen tot hogere kosten in de gezondheidszorg. De Nederlandse overheid investeert nu al miljarden in het ophogen van de dijken, het instellen van overloopgebieden en andere beheersmaatregelen die in ons kikkerlandje er voor moeten zorgen dat we de voeten droog houden bij een voortgaande klimaatverandering. Effectief klimaatbeleid zal dergelijke kostenposten verminderen. En dan zijn er ook landen die niet de miljarden hebben om zich te wapenen tegen de droogtes, overstromingen en andere extreme weersomstandigheden die zich, als gevolg van de klimaatverandering, vaker en heviger zullen voordoen. Effectief klimaatbeleid biedt een kans om de gevolgen van deze extreme weersomstandigheden te verzachten. Ieder land vreest echter meer nadeel of minder voordeel te hebben van het gevoerde klimaatbeleid. In een ideale wereld wordt de pijn van het klimaatbeleid op een rechtvaardige wijze verdeeld over alle landen. De hiervoor beschreven CANvoorstellen tonen een manier om de pijn van klimaatbeleid eerlijk te verdelen en de benodigde reducties in de uitstoot van broeikasgassen voor elkaar te krijgen.

Zijn er mogelijkheden om effectief klimaatbeleid te voeren zónder pijn? Greenpeace denkt van wel. Eerder werd al verwezen naar de windmolens op

12 ‘On track as the cheapest in town’, in: Windpower monthly, January 2002. Zie: http://www.windpower-monthly.com/spis/runisa.dll?WPM:HOME:693478 13 Zie: http://www.ewea.org/03publications/WindForce12.htm 14 Zie: http://www.ecop.ucl.ac.be/aebiom zie rapport ‘biopowerswitch!’ 15 Ecofys (2004), Elektriciteitsbesparing als alternatief voor de bouw van nieuwe centrales, Utrecht: Ecofys. 16 Zie: http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/500035001.html 17 Voor zonne-energie zie bijvoorbeeld: http://archive.greenpeace.org/docs/SolarThermalPower.pdf

64

6. HET KLIMA AT VOOR KANSEN land in Denemarken en Schotland, waarvan de elektriciteit concurrerend is met de elektriciteit van gas-, kolen- en kerncentrales. De schaalvergroting en technologieverbeteringen die de afgelopen 10 jaar zijn doorgevoerd in de windenergie-industrie hebben subsidies aan deze vorm van duurzame energie overbodig gemaakt. Nog mooier zou het zijn als er überhaupt geen stimulans van overheidswege nodig zou zijn. Zou het mogelijk zijn om duurzame energievormen sneller winstgevend te maken zodat er minder of zelfs helemaal geen overheidssteun nodig is? De windmolens op land hebben in de praktijk laten zien wat daar in elk geval voor nodig is: schaalvergroting en technologieverbetering. Beide voorwaarden kunnen worden vervuld door de industrie de zekerheid te geven dat er in de komende jaren bijvoorbeeld vele biomassacentrales en windmolens zullen worden gebouwd. Overheden kunnen deze zekerheid geven. Wanneer een kritisch aantal landen besluit om tegelijkertijd precies voldoende biomassacentrales en windmolens te bouwen, is de industrie verzekerd van een schaalvergroting die voldoende is om wind- en bio-energie effectief te laten concurreren met gas-, kolen- en kernenergie. De EU-landen zouden de besluitvorming over de EU-richtlijn voor duurzame energie in 2007 kunnen aangrijpen om de benodigde groei van duurzame energie zeker te stellen. Het is heel goed mogelijk om te berekenen bij welke schaal

en aantallen biomassacentrales en windmolens (op zee) concurrerend kunnen worden in de huidige energiehuishouding. Met een richtlijn die aangeeft dat het productievermogen voor duurzame energie in een bepaalde periode met de kritische hoeveelheid zal worden uitgebreid, kan de industrie worden verleid tot grootschalige investeringen in schaalvergroting en technologieverbeteringen. Zodra deze schaalvergroting en technologieverbetering zijn gerealiseerd, is de pijn voor overheden weggenomen en kan duurzame energie werkelijk concurreren met conventionele energie. Een en ander ontslaat regeringen natuurlijk niet van verplichting om de eerder genoemde, concurrentievervalsende subsidies aan de kolen-, gas- en kernindustrie per direct te stoppen. Daarnaast is het ook de hoogste tijd om de werkelijke kosten van de elektriciteit uit kolen-, gas- en kerncentrales door te berekenen in de prijs, zodat de kosten van dijkverzwaringen en extra gezondheidszorg door de vervuiler worden betaald. Het is nodig om duurzame energie snel concurrerend te maken met fossiele en nucleaire energie. Want als iets nu al duidelijk is, dan is het dat het klimaat alleen kan worden gered als windmolens niet worden gebouwd omdat het klimaatverdrag daartoe verplicht, maar omdat het vanuit bedrijfeconomisch oogpunt het beste is.

65

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

66

7 Mondialisering van het milieubeleid; Dilemma’s voor progressieve politici Door Bas Eickhout

In januari 2005 brachten de Verenigde Naties onder leiding van Jeffrey Sachs het rapport uit over de stand van zaken omtrent de Millenniumdoelstellingen.1 Met de Millenniumdoelstellingen formuleerde de internationale gemeenschap in 2002 in Johannesburg enkele ambitieuze uitdagingen voor de wereld op het gebied van armoedebestrijding, voedselvoorziening, bestrijding van HIV/AIDS, natuurbescherming, toegang tot schoon drinkwater en vrouwenemancipatie. Voor progressieve politici vormen deze Millenniumdoelstellingen een belangrijk houvast bij het bepalen en beoordelen van mondiaal ontwikkelingsbeleid. Om deze doelstellingen te behalen moeten echter ook keuzes worden gemaakt. De voor 2010 beoogde halvering van het aantal chronisch ondervoeden2 moet bijvoorbeeld gepaard gaan met een significante verbetering van de mondiale biodiversiteit 3. Een ouderwets dilemma dient zich aan: hoeveel natuur mag worden opgegeven voor het voeden van alle mensen? Of: kunnen mensen en natuur tegelijkertijd worden gered in verarmde regio’s zoals Afrika waar de ondervoedingsproblemen de afgelopen decennia zijn toegenomen? Hoe past een pleidooi voor regionalisering van de landbouw bij een continent als Afrika waar de landbouw hopeloos is verouderd en de productiviteit ver achterblijft bij de Europese landbouw? En hoe kunnen ontwikkelingslanden worden betrokken bij internationaal klimaatbeleid, terwijl ze zich vooral economisch willen ontwikkelen? Deze dilemma’s mogen niet onbeantwoord blijven; daar ligt ook een verantwoordelijkheid voor maatschappelijke organisaties als Milieudefensie en Greenpeace. Het is dan ook jammer dat Kees Kodde, Wouter van Eck (Milieudefensie) en Joris Thijssen (Greenpeace) in deze bundel slechts beperkt ingaan op deze dilemma’s. Ten behoeve van een evenwichtige afweging van milieu- en

ontwikkelingsbelangen wordt in dit artikel gepleit voor een gedifferentieerd, internationaal handelsen klimaatbeleid. De Europese Unie zou meer moeten aansturen op beleid-op-maat voor verschillende groepen landen en daarbij veel duidelijker moeten inzetten op coalitievorming in internationale gremia.

7.1 Pleidooi voor regionalisering even eenzijdig als pleidooi voor globalisering

Kees Kodde en Wouter van Eck (Milieudefensie) breken in hun artikel een lans voor regionalisering als antwoord op de dominante trend in de huidige mondiale handelspolitiek: globalisering. De auteurs snijden daarmee een relevant uitgangspunt aan: de voedselvoorziening moet in principe zo dicht mogelijk bij huis worden gerealiseerd om het milieu minder te belasten en meer toezicht op het productieproces te kunnen houden. In een ideale wereld, waar alle landen gelijke ontwikkelingskansen hebben en de milieukosten afdoende zijn verdisconteerd in de voedselprijzen, is dit standpunt ook goed houdbaar. Overal ter wereld zullen consumenten door de groene beprijzing sneller geneigd zijn om regionale producten aan te schaffen en de landbouwmarkt kan zich in elke wereldregio gelijkmatig ontwikkelen. In de huidige wereld hebben de verschillende wereldregio’s echter zeer ongelijke ontwikkelingsmogelijkheden. In deze context werkt het nabijheidsprincipe slechts voor een beperkt aantal landen gunstig uit, met name voor die landen die al ver zijn gevorderd bij het realiseren van een evenwichtige voedselvoorziening in de eigen regio. Mede gelet op de ontwikkelingsdoelen van veel ontwikkelingslanden, is het op dit moment dan ook weinig opportuun om het nabijheidsprincipe te hanteren als het leidende principe voor een mondiale handelspolitiek.

1 Het rapport kwam uit op 17 januari 2005 met als titel: Investing in Development. A practical plan to achieve the Millennium Development Goals. Zie ook: http://www.unmillenniumproject.org/ 2 Tijdens de World Food Summit van de Verenigde Naties bereikten de deelnemende landen overeenstemming over de doelstelling om tussen 1990 en 2015 te komen tot een halvering van het aantal mensen dat honger lijdt. Deze doelstelling werd in Johannesburg als Millenniumdoelstelling nummer 1 herbevestigd. 3 De Convention on Biological Diversity van de VN sprak in Den Haag in april 2002 af om ‘in 2010 een significante vermindering van het huidige biodiversiteitsverlies tot stand te brengen op het mondiale, regionale en nationale niveau als een bijdrage aan de armoedebestrijding en ten gunste van al het leven op aarde’. Deze doelstelling werd in augustus 2002 in Johannesburg bevestigd.

67

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N In het licht van de huidige eenzijdige globalisering is een pleidooi voor regionalisering zeker verfrissend. Helemaal als wordt gerealiseerd dat veel globaliseringsbeleid op dit moment wordt opgelegd zonder oog te hebben voor de gevolgen voor het milieu of voor kleine boerenbedrijven in ontwikkelingslanden. Ter onderbouwing van deze stelling kunnen uit de wetenschappelijke literatuur vele voorbeelden worden aangehaald. Het opgelegde beleid van de Wereldbank en IMF maakt een land als Bolivia bijvoorbeeld steeds afhankelijker van importen van rijst en granen, terwijl kleine boeren werkeloos het platteland ontvluchten.4 Dergelijke voorbeelden ondersteunen de visie van Milieudefensie en laten de voordelen van marktbescherming zien. Daarnaast tonen ze duidelijk dat het eenzijdige liberaliseringbeleid van de EU en WTO nauwelijks bijdraagt aan de realisatie van de Millenniumdoelstellingen. Maar de wetenschap is in werkelijkheid veel meer verdeeld dan de fervente voor- en tegenstanders van globalisering ons willen doen geloven. De selectie van wetenschappelijke studies door Kees Kodde en Wouter van Eck is dan ook zeer eenzijdig. En eenzijdige argumentaties maken de discussies over de voor- en nadelen van handelsliberalisering ook zo eindeloos. Robert Went onderbouwt in zijn artikel zijn stellingname met legio wetenschappelijke artikelen, maar Martijn Dadema nuanceert in zijn reactie terecht Went’s stelligheid5. Er valt te vrezen dat de discussies nooit kunnen worden beslecht als iedereen zich in de loopgraven blijft nestelen. Dit wordt prachtig geïllustreerd door het International Institute for Sustainable Development (IISD) dat in zijn recente rapport Lessons Learned on Trade and Sustainable Development de vraag stelt of handel goed of slecht voor het milieu is. ‘Nee’, luidt het ongerijmde en daardoor veelbetekende antwoord van IISD. Er is met andere woorden geen eenduidig antwoord te geven op een dergelijke vraag. Uit het wetenschappelijk onderzoek kunnen voorbeelden worden gehaald die aantonen dat handel slecht is voor het milieu. Tegelijkertijd kunnen in de literatuur ook voorbeelden worden gevonden die aantonen dat handel juist goed is voor het milieu. De wetenschap kan gewoonweg geen uit-

sluitsel geven over wat duurzamer is.6 Als wetenschap wordt gebruikt ter onderbouwing van maatschappelijke visies, is het raadzaam om te realiseren dat het begrip ‘duurzaamheid’ — dat door alle bevolkingsgroepen als nastrevenswaardig wordt gezien — door iedereen verschillend wordt ingevuld. Wat dat betreft heeft het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) in het najaar van 2004 een sterke poging gedaan om de subjectiviteit van het duurzaamheiddebat in kaart te brengen.7 In deze Duurzaamheidsverkenning wordt uitgegaan van het feit dat alle mensen een andere visie hebben op wat duurzaam is. Waar de één duurzaamheid vooral associeert met economische groei in ontwikkelingslanden, noemt de ander juist een kleinschaliger verwevenheid van de wereld en meer zelfredzaamheid een duurzame oplossing. In het rapport worden vier wereldbeelden geïntroduceerd met even zoveel oriëntaties ten aanzien van globalisering, regionalisering, economische efficiëntie en solidariteit. Uit enquêtes, gepubliceerd in hetzelfde rapport, blijkt dat Nederlanders verschillende prioriteiten stellen ten aanzien van de te realiseren duurzaamheidsdoelen, terwijl die doelen met dezelfde middelen moeten worden gerealiseerd. De uiteenlopende percepties en wetenschappelijke inzichten worden in het rapport geoperationaliseerd in verschillende sturingsmechanismen. Bevolkingsgroepen die geloven in economische groei als oplossing voor veel problemen, zullen geneigd zijn om economische analyses van de Wereldbank te geloven en zullen daarbij tot de conclusie komen dat volledige handelsliberalisering moet worden nagestreefd om hun prioritaire doelstellingen te bereiken.8 Bij de afweging van duurzaamheidsdoelen geven andere bevolkingsgroepen de bescherming van de lokale landbouw een hoge prioriteit. Zij komen tot hele andere sturingsmechanismen en onderbouwen dat met studies die laten zien dat handelsliberalisering slechts in beperkte mate helpt bij de ontwikkeling van arme landen.9 De wetenschap kan, kortom, geen definitief uitsluitsel geven en dient daarom niet te worden

4 Giel Ton, landbouweconoom, in Project & Nieuws van de Stichting Duurzame Solidariteit, nummer 18, najaar 2004. 5 De artikelen van Giel Ton en Wim Kersten in Project & Nieuws, nummer 18, najaar 2004, zijn in dit verband illustratief. Beide auteurs streven vergelijkbare doelen na, maar komen op basis van andere ervaringen uit op totaal verschillende manieren om dat doel te verwezenlijken. 6 International Institute for Sustainable Development (IISD, 2004), Lessons Learned on Trade and Sustainable Development. Distilling Six Years of Research from the Trade Knowledge Network. Zie ook: http://www.tradeknowledgenetwork.net 7 MNP-RIVM, 2004. Kwaliteit en toekomst - Verkenning van duurzaamheid. Zie ook: http://www.rivm.nl 8 Deze groep mensen zal de Global Economic Prospects 2004-studie van de Wereldbank uit 2003 aanhalen om hun gelijk te halen. In deze studie wordt op basis van modelberekeningen geconcludeerd dat volledige handelsliberalisering leidt tot een additionele economische groei van 1,7 procent van het BNP voor alle ontwikkelingslanden. 9 Het pleidooi van Robert Went zal door deze bevolkingsgroep worden omarmd. Zie ook het artikel ‘Duurzame voedselproductie in vier visies’ van Van Zeijts

68

7. MONDIALISERING VAN HET MILIEUBELEID; DILEMMA’S VOOR PROGRESSIEVE POLITICI gebruikt voor de verbloeming van verschillende politieke inzichten.

7.2

De behoefte aan een gedifferentieerd handelsbeleid

Gegeven de verschillende wetenschappelijke inzichten, is het jammer dat Kees Kodde en Wouter van Eck in hun artikel zeer stellig poneren dat globalisering slecht is voor milieu, voedselveiligheid en de landbouw in het algemeen. Zoals eerder gesteld, is het goed dat er een tegenwicht wordt gevormd tegen de grote globaliseringslobby die de WTO lijkt te overheersen. De voorbeelden die door de auteurs worden aangehaald zijn een gezonde relativering van de argumenten van veel WTOadepten die heilig geloven in liberalisering als panacee voor alle problemen. Maar de auteurs schieten te kort met hun pleidooi voor regionalisering door nauwelijks in te gaan op de hongerbestrijding in ontwikkelingslanden; toch ook een niet onbelangrijk doel voor een maatschappelijke organisatie als Milieudefensie.10 Eigenlijk komen de auteurs hierbij niet verder dan een pleidooi voor uitwisseling van landbouwpraktijken ter ondersteuning van ontwikkelingslanden. Maar hoe geloofwaardig is een dergelijk pleidooi voor de ontwikkelingslanden die de Westerse markten gesloten zien blijven, zij het ditmaal met een ander excuus. Eigenlijk is dit ook het belangrijkste verwijt aan het adres van de schrijvers van Milieudefensie. Bij hun strijd tegen eenzijdige globalisering, komen ze met een nogal eenzijdige oplossing: de regio als optimale geografische schaal voor de voedselvoorziening, tenzij de producten alleen elders kunnen worden geproduceerd (zoals koffie en cacao). Hiermee pleiten ze in feite voor een beperkte toegang van ontwikkelingslanden tot de landbouwmarkten in het rijke Noorden, terwijl veel ontwikkelingslanden juist een grotere toegang tot deze markten willen hebben. Een dergelijke inzet zou in WTO-verband een patstelling creëren tussen de EU en ontwikkelingslanden. En daarmee gaan de auteurs voorbij aan de uitdaging voor de EU om in de WTO-onderhandelingen gezamenlijk met de ontwikkelingslanden tot duurzame oplossingen te komen voor ontwikkeling en milieu. Kortom, ze maken een vergelijkbare fout als de WTO door een mondiaal probleem

te willen oplossen met een uniform pakket maatregelen dat per definitie onvoldoende rekening houdt met de diversiteit van de wereld en haar problemen. Een land als Mozambique is nauwelijks te vergelijken met een land als Brazilië; voor beide landen is dus een gedifferentieerd pakket handelsmaatregelen nodig om ze te helpen ontwikkelen. Een gedifferentieerd handelsbeleid kan in principe goed worden uitgevoerd onder de vlag van de WTO. In WTO-verband wordt tot dusver echter geen onderscheid gemaakt tussen landen en bestaat een eenzijdige focus op het bevorderen van handel en het opheffen van handelsbelemmerende maatregelen. En dit, terwijl in de doelstellingen van de WTO wel degelijk ook staat dat er ruimte moet zijn voor een voorkeursbeleid voor ontwikkelingslanden, mede om ze de tijd te geven om zich aan te passen.11 Een mondiaal handelsbeleid lijkt dus vooral te leiden tot een generiek beleid waarbij alle landen als gelijken worden behandeld. Dit egalitaristische principe wordt echter zelden bekritiseerd. Meestal wordt met veel vertrouwen gekeken naar de Verenigde Naties die alles beter zullen doen dan zulke ‘verachtelijke’ organisaties als de WTO.12 Hierbij wordt een organisatie als de WTO vaak afgeschilderd als een amorf monster dat autonoom handelt. Vergeten wordt echter dat de WTO niet meer is dan een onderhandelingstafel waaromheen de meeste landen zijn vertegenwoordigd (ongeveer 150 landen) en waar besluiten worden genomen op basis van consensus, of waar nodig, op basis van een meerderheid van stemmen waarbij elk land één stem heeft. Wat dat betreft is de WTO democratischer dan de Verenigde Naties en lijken er weinig argumenten te zijn waarom onderhandelingen over internationaal handelsbeleid bij de VN beter zullen verlopen. Daar komt nog bij dat het machtigste land van de wereld, de Verenigde Staten, niet bekend staan om hun respect voor de VN (zie Irak), terwijl de WTO er wel voor heeft gezorgd dat de VS hun interne steun aan staalarbeiders hebben gestaakt na klachten van de EU. Een tamelijk unieke inmenging van de EU in het binnenlandse beleid van de VS.13 De WTO-statuten maken een gedifferentieerd

en Eickhout in Spil (209-210, nummer 1 in 2005). Hierin worden de vier visies uit de Duurzaamheidsverkenning verder uitgewerkt voor op het gebied van landbouwbeleid. 10 Daarnaast staan in het rapport van IISD veel voorbeelden van studies die aantonen dat handel juist gezorgd heeft voor verbeteringen van de milieusituatie in landen als Argentinië en Zuid-Afrika. 11 Zie bijvoorbeeld Understanding the WTO, een overzichtsrapport over de doelstellingen en het functioneren van de WTO, te downloaden via: http://www.wto.org 12 Zie ook de argumentatie van Kees Kodde en Wouter van Eck die in hun artikel de eenzijdige fixatie van de WTO op handelsliberalisering bekritiseren en meteen menen dat deze onderhandelingen in VN-verband moeten plaatsvinden.

69

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N handelsbeleid in de wereld dus in principe mogelijk. Laten de Europese maatschappelijke organisaties dan ook niet de fout maken een ander, even weinig differentiërend, beleid voor te stellen. Het gaat dus niet aan om alle WTOlidstaten te confronteren met dezelfde, strenge milieu-eisen. Dergelijke eisen, bijvoorbeeld met betrekking tot het gebruik van pesticiden, zouden pas aan landen mogen worden gesteld als zij een bepaald ontwikkelingsniveau hebben bereikt en niet, zoals Milieudefensie voorstelt, per direct aan alle deelnemende landen. Dat betekent inderdaad ook dat er producten Nederland binnenkomen die niet aan de strenge EU-eisen voldoen. Dit kan met labels worden aangegeven, mits daarbij maar tevens wordt vermeld dat deze producten zijn geproduceerd door de armste landen ter wereld. Hierdoor wordt het dilemma bij de consument gelegd: accepteer je een lagere voedselveiligheid of een grotere belasting van het milieu in het belang van de ontwikkeling van een ontwikkelingsland? Het is niet aan westerse maatschappelijke organisaties om dergelijke keuzes voor de Nederlandse consument te maken.

7.3

Ontwikkelingslanden en EU: partners in WTO-verband?

Tot dusver onderneemt de EU — die mede namens Nederland de onderhandelingen in WTO-kader voert — te weinig pogingen om allianties te vormen met ontwikkelingslanden. Hierdoor is de EU genoodzaakt om in haar eentje de strijd tegen bijvoorbeeld hormonenvlees uit de VS te voeren. Bovendien draagt deze houding van de EU bij aan een onverzoenlijke opstelling van ontwikkelingslanden die momenteel tamelijk ongeremd pleiten voor verdergaande globalisering. De ontwikkelingslanden krijgen namelijk geen enkel signaal dat de EU de ontwikkelingsdoelstellingen van de Dohaagenda van de WTO14 daadwerkelijk nastreeft met concrete maatregelen. Hierdoor dreigt de WTO in een discussie terecht te komen waarbij de EU onder druk wordt gezet door ontwikkelingslanden om haar marktbescherming af te bouwen; een ontwikkeling die Milieudefensie niet graag ziet.15 Kortom, onder druk van ontwikkelingslanden dreigt de eenzijdige globalisering in WTO-kader

momenteel eerder te worden versneld. In antwoord op deze pressie zetten de EU en de VS namelijk op hun beurt weer de ontwikkelingslanden onder druk om hun markten verder te liberaliseren. Deze eenzijdige neerwaartse spiraal, die alleen maar meer globalisering tot gevolg heeft, kan worden doorbroken als verschillende landen meer strategische coalities aangaan in WTO-verband. Dergelijke coalities kunnen worden gebouwd op basis van integrale maatregelenpakketten die enerzijds gunstige condities creëren voor economische ontwikkeling in ontwikkelingslanden en anderzijds mogelijkheden scheppen tot bescherming van mens en milieu binnen de EU.16 Organisaties als Milieudefensie zouden de EU meer onder druk kunnen zetten om die allianties met andere landen dan de VS aan te gaan, juist om ook ambitieuze milieudoelstellingen te kunnen realiseren. Een eenzijdige focus op regionalisering helpt daarbij niet om de achterdocht van ontwikkelingslanden weg te halen. Wie kan hen namelijk verzekeren dat de Europese markten niet als vanouds gesloten blijven, ditmaal onder de noemer van milieubescherming? De belofte van uitruil van technologie lijkt te pover om die achterdocht weg te nemen. Waarom zouden milieuorganisaties niet gaan ijveren voor een inzet van de EU op strenge milieu-eisen aan importproducten behalve als die uit de armste landen komen? Uiteindelijk is het ook voor milieu-organisaties aanbevelenswaardig om terughoudendheid te betrachten bij het stellen van eisen die de soevereiniteit van ontwikkelingslanden schijnbaar aantasten. Wanneer de ontwikkelingslanden duidelijk het gevoel hebben dat de EU de ontwikkelingsagenda van Doha serieus neemt, zullen ze ook meer open staan om maatregelen te nemen die het milieu ten goede komen. Een dergelijke strategische agenda van Milieudefensie is waarschijnlijk op de lange termijn effectiever voor het milieu dan een eenzijdig pleidooi voor regionalisering waarmee de patstelling in WTO-onderhandelingen wordt instandgehouden.

13 Overigens wordt hier niet bepleit om de WTO los te zien van de verschillende VN-verdragen. Wat dat betreft sluit ik me aan bij het pleidooi van Martijn Dadema om de VN-verdragen leidend te laten zijn voor WTO-uitspraken. 14 In november 2001 bereikten de WTO-leden het akkoord dat de volgende onderhandelingsronde van de WTO specifiek de ontwikkeling van de minst ontwikkelde landen moest dienen. Dit akkoord, dat bekend staat als de ‘Doha-agenda’, heeft sindsdien nauwelijks geleid tot nieuwe overeenkomsten met als bekendste mislukking: de WTO-conferentie in Cancún in 2003. 15 De recente WTO-uitspraak die de Amerikaanse katoensubsidies onrechtmatig noemen, kan verstrekkende gevolgen hebben voor het Europese subsidiebeleid. De geschillenprocedure tegen de VS is ingezet door een aantal ontwikkelingslanden onder leiding van Brazilië. 16 Landen mogen eigen eisen stellen binnen de WTO om de gezondheid van mensen, dieren en natuur te beschermen op basis van de ‘Sanitary and Phytosanitary Measures Agreement’ (SPS) of de ‘Technical Barriers to Trade Agreement’ (TBT).

70

7. MONDIALISERING VAN HET MILIEUBELEID; DILEMMA’S VOOR PROGRESSIEVE POLITICI

7.4

VS zijn onmisbare partner in klimaatbeleid

Het is interessant om te zien dat Joris Thijssen van Greenpeace in deze bundel eveneens een groot vertrouwen heeft in mondiaal milieubeleid in VNkader, wat betreft klimaatbeleid. Thijssen constateert dat een vervolg op het huidige klimaatbeleid in het kader van het Kyoto Protocol vooral moet worden gezocht in verdergaande, mondiale onderhandelingen.17 Het lijkt daarbij alsof Greenpeace gelooft dat een post-Kyotobeleid van de grond kan worden getild met argumenten die tijdens het proces van voorbereiding en ratificatie van het Kyoto Protocol ook al niet werkten. Wat dat betreft wordt ook door Thijssen te weinig nagedacht over geëigende strategieën en coalities. Daarnaast is zijn argumentatie voor een verdergaand klimaatbeleid niet altijd even consistent. Enerzijds concludeert Thijssen dat het Kyotodoel slechts een kleine stap is.18 Tegelijkertijd wil hij in hetzelfde stuk aantonen dat klimaatbeleid heel goedkoop kan zijn en presenteert hij, ter onderbouwing van die bewering, gunstige kostenplaatjes voor het halen van de Kyotodoelstelling. Een doelstelling van –80 procent broeikasgasemissies in 2050 is echter andere koek dan de –5 procent van het Kyoto Protocol. Daarbij komt dat de goedkope schattingen van de kosten van het klimaatbeleid altijd uitgaan van volledige emissiehandel, iets waar Greenpeace ook tegenstander van is. Kortom, nieuw, ambitieus klimaatbeleid in vervolg op Kyoto zal de discussies van Kyoto doen verbleken, niet in het minst omdat het onwaarschijnlijk is dat Rusland na 2010 nog kan ‘profiteren’ van haar economische ineenstorting in de jaren 1990. Het is dan ook jammer dat Thijssen in zijn stuk de ware dilemma’s uit de weg gaat. Waarom zouden de VS in de komende vier jaar — waarin het post-Kyotobeleid tot stand moet komen — over klimaatbeleid willen praten, terwijl ze tot nu toe de bescheiden doelstellingen van Kyoto niet eens wilden accepteren? Waarom zouden landen als China, India en Brazilië wel over klimaatbeleid willen praten, terwijl de VS niets doen? Hoe wil de EU haar eenheid bewaren met alle 25 lidstaten,

waarvan de onlangs toegetreden landen uit OostEuropa tot nu toe geen doelstelling hebben? Het door Thijssen beschreven driesporenbeleid haakt nauwelijks in op deze netelige kwesties. Ten eerste, zijn de voortekenen voor een effectief post-Kyotoklimaatbeleid in samenwerking met de Amerikanen niet gunstig na de herverkiezing van George W. Bush. Maar Europa moet zich niet blind staren op deze herverkiezing. Ook met Kerry zou het post-Kyotobeleid een harde dobber worden. Het is raadzaam om een te snelle veroordeling van de VS te voorkomen. Europa heeft zich namelijk ook niet altijd de beste onderhandelaar getoond. Laten we niet vergeten dat de houding van de EU in 2000 een belangrijke oorzaak was voor het mislukken van de klimaatonderhandelingen in Den Haag.19 Nadat de regime change in Washington duidelijk had gemaakt dat Kyoto het zonder de VS zou moeten doen, waren in 2001 in Bonn ineens veel meer concessies mogelijk om landen als Japan en Canada binnen boord te houden. De geschiedenis lijkt zich te herhalen bij de postKyoto-onderhandelingen. De EU heeft stoer vastgesteld dat de temperatuur niet meer dan 2°C mag stijgen, wat wel eens forse implicaties kan hebben voor de te bereiken emissiereducties van broeikasgassen.20 Voor Amerikanen is een dergelijke houding ondenkbaar: voor hun zijn doelstellingen hard waar je als beleidsmaker door publiek en private bedrijven op kunt worden afgerekend. Een doelstelling afspreken zonder daarbij precies te weten wat deze inhoudt voor je emissieplafonds, is gelijk aan politieke zelfmoord in Washington, of die nu Democratisch is of Republikeins. Het is dus te hopen dat de EU niet wederom het eigen gelijk gaat claimen in Washington, zonder daarbij na te denken over manieren om de VS bij klimaatbeleid te betrekken. Hier ligt ook een rol voor een organisatie als Greenpeace om in de VS steun te gaan zoeken voor het klimaatbeleid bij de vele groeperingen die wel oog hebben voor de risico’s van klimaatverandering en de kansen van effectief klimaatbeleid. En ja, misschien moet Greenpeace zelfs een bondgenootschap aangaan met de relatief groene gouverneur Schwarzenegger in Californië. De zaak van een post-Kyotokli-

17 Uitgaande van een driesporenbeleid, waarbij eerst de industriële landen hun verantwoordelijkheid moeten tonen, waarbij de meeste landen een CO2-arm energiebeleid moeten ontwikkelen en waarbij landen adaptatiebeleid moeten ontwikkelen. 18 Er wordt voorzichtig gesteld dat het Kyoto Protocol klimaatverandering niet zal stoppen. Projecties tonen aan dat de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen met 40 procent zal zijn gestegen in 2010 ten opzichte van 1990. Het temperatuureffect in 2010 zal tegelijkertijd verwaarloosbaar zijn. Zonder een vervolg op Kyoto, is Kyoto dus voor niets geweest. 19 De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat met name de Groene minister Trittin niet bereid was om enige concessies te doen. Een jaar later ging de EU in Bonn akkoord met veel grotere concessies. 20 Overigens blijkt uit het RIVM-rapport Hoeveel warmer mag het worden? dat de 2°C-doelstelling geen overbodige luxe is, gezien de mogelijke klimaateffecten van hogere temperaturen. Zie www.rivm.nl

71

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N maatbeleid behoeft in de VS niet hopeloos te zijn.21 Maar dan moeten de Europeanen niet voortdurend als een soort klimaatmissionaris de misstanden in Washington gaan veroordelen. Zonder deelname van de VS aan het post-Kyotospoor kun je de beperking van de temperatuurstijging tot 2°C namelijk zeker vergeten.

vesteerd in energie-efficiëntie, zoals Greenpeace terecht betoogt. Omdat Greenpeace weinig ingaat op de wijze waarop dat het beste kan, wil ik hier verwijzen naar enkele interessante studies op dit terrein. Daarin wordt bijvoorbeeld voor-gesteld om landen alleen toegang te geven tot een R&D-fonds als ze zelf emissiereductieverplichtingen op zich nemen. Wanneer je als land voorop wil lopen in technologieontwikkelingen ga je dus tegelijkertijd meer verplichtingen aan. Landen die via technologietransfers indirect ook van het R&D-fonds willen profiteren — meestal de ontwikkelingslanden — kunnen worden verplicht om niet-bindende doelstellingen te nemen.25 Dergelijke combinaties van wortel en stok zijn onontbeerlijk om na Kyoto te komen tot een beduidend ambitieuzer klimaatbeleid.26

En dan de ontwikkelingslanden — hoewel, men een land als China zo zeker niet meer kan noemen, helemaal niet als men zich realiseert dat China in 2025 in totaal meer broeikasgassen zal uitstoten dan de VS.22 Ten eerste, is het van belang dat ontwikkelingslanden gaan beseffen dat klimaatbeleid niet alleen een langetermijndoel dient. Daar ligt een schone taak voor maatschappelijke organisaties zoals Greenpeace. Zo zal de uitfasering van kolen als energiebron in steden als Peking meteen resulteren in een sterke verbetering van 7.5 Concluderend de luchtkwaliteit. In het licht van de aanstaande Al met al lijken de overgebleven milieuproblemen Olympische Spelen in Peking groeit de motivatie — o.a. klimaatverandering en uitholling van de bioom de ernstige luchtvervuiling in de stad aan te diversiteit — steeds lastiger aan te pakken. Tot pakken.23 nu toe slaagt de internationale gemeenschap er Een andere koppeling is ook mogelijk bij het land- nauwelijks in om deze grensoverschrijdende milieubouwbeleid. Door subsidies aan boeren om kunst- problemen ook op mondiaal niveau krachtdadig aan mest bij de lokale industrie te kopen, dumpen te pakken. Het door Milieudefensie aangedragen veel boeren dierlijke mest in rivieren. Deze prak- oplossingsalternatief — hantering van het nabijtijk leidt tegelijkertijd tot vermestingsproblemen heidsprincipe bij handel — gaat echter voorbij aan in rivieren en een verhoogde uitstoot van sterke de dilemma’s die blijven bestaan bij de keuze tussen broeikasgassen als methaan en lachgas24. Een milieu en ontwikkeling, met name van de arme gericht nutriëntenbeleid in China zal de water- landen. En de voorstellen van Greenpeace en het Clikwaliteit van de rivieren dus ten goede komen en mate Action Network voor een verdergaand monditegelijkertijd bijdragen aan een vermindering van aal klimaatbeleid komen wel erg naïef over. de uitstoot van broeikasgassen. Dergelijke maatIn de praktijk zal mondiaal beleid meer en meer regelen vragen dus om een slimme koppeling van rekening moeten gaan houden met de specifieke milieubeleid — in veel landen nog in ontwikke- condities en wensen van de verschillende wereldling — met andere beleidsterreinen. Ook hier moet delen en landen. Dat vergt van de internationale dus vooral gekeken worden naar een gedifferen- gemeenschap een intelligent beleid van lange tieerd mondiaal milieubeleid, dat is toegesneden adem, waarbij de verleiding moet worden weerop de maat van de specifieke omstandigheden in staan om snel mondiale akkoorden te sluiten die de verschillende landen. Hierin kan en moet de op den duur niet werken. Behartigenswaardige EU een voortrekkersrol vervullen, aangemoedigd lessen kunnen in dit verband worden geleerd van door maatschappelijke organisaties. de eindeloze discussies over het wel of niet liberaliseren van de landbouw en van de vervreemding Daarnaast moet natuurlijk ook worden geïn- van de VS van de klimaatdoelstellingen van Kyoto.

21 Zie bijvoorbeeld de brochure Learning from State Action on Climate Change van het PEW Center, waaruit blijkt dat vele VS-staten ondanks het nationale beleid uit Washington een eigen Climate Action Plan hebben, met o.a. doelstellingen voor hernieuwbare energie. Californië heeft zich bijvoorbeeld ten doel gesteld om in 2017 20 procent van de energievoorziening uit hernieuwbare energiebronnen te halen. Zie: www.pewclimate.org 22 Per hoofd van de bevolking blijven de Amerikanen echter nog zeker 100 jaar fier bovenaan staan. 23 In Seoul is men vanwege de Olympische Spelen ook overgeschakeld op bussen die op aardgas rijden. Een omschakeling die merkbaar gunstig uitpakte voor zowel de CO2-uitstoot als de luchtverontreiniging. 24 Deze gassen komen vrij bij verschillende natuurlijke processen van afbraak (compostering en vergisting) van meststoffen in en rond rivieren. Bovendien komt bij de productie van stikstofkunstmest lachgas vrij. 25 Zie voor meer informatie het NIES/IGES Joint Research Report, Climate Regime beyond 2010 — Incentives for Global Participation, December 2003. 26 Zie ook het werk van het Rocky Mountain Institute waarin veel manieren worden beschreven om de huidige belemmeringen van klimaatbeleid om te zetten in kansen voor klimaatbeleid. Zie http://www.rmi.org

72

7. MONDIALISERING VAN HET MILIEUBELEID; DILEMMA’S VOOR PROGRESSIEVE POLITICI Daarbij komt het feit dat de EU in de wereld slechts één van de partijen is. Er zal dus altijd naar coalities moeten worden gezocht. Dat betekent ook het accepteren van niet-ideale voorwaarden. Zonder het sluiten van compromissen en het bouwen van coalities met ontwikkelingslanden en de VS op het gebied van respectievelijk handel en klimaat zullen de Millenniumdoelstellingen zeker niet worden gehaald. En op die verantwoordelijkheid kunnen Europese politici niet vaak genoeg worden gewezen. Hier ligt een schone taak voor organisaties als Milieudefensie en Greenpeace.

Wanneer zij deze taak oppakken kan dat betekenen dat ze soms complexe boodschappen aan hun leden moeten verkopen: de one-size-fits-all-maatregelen lijken namelijk niet meer te voldoen bij het aangaan van de uitdagingen die zijn opgesteld als Millenniumdoelstellingen. Deze complexere boodschappen moeten echter toch aan de man worden gebracht. Als de maatschappelijke organisaties het lef tonen om complexere boodschappen te communiceren, die soms concessies aan idealen impliceren, kan dit uiteindelijk ook tot voorbeeld dienen voor de verschillende politieke bewegingen in de EU.

73

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

74

Bijlage: Verklarende woordenlijst • Activa Boekhoudkundige term (meervoud van ‘actief’) voor alle bezittingen van een bedrijf of organisatie met een geldwaarde. • Biljoen Eén biljoen is tien tot de twaalfde macht, ofwel 1000 miljard (een 1 met 12 nullen erachter). • Broeikaseffect Verhoging van de temperatuur op aarde die wordt veroorzaakt door absorptie en weerkaatsing, door broeikasgassen in de atmosfeer, van infrarode straling die direct en indirect afkomstig is van de zon. • Broeikasgassen Gasvormige bestanddelen in de atmosfeer die niet in het Montreal Protocol worden genoemd en die infrarode straling absorberen en weerkaatsen, in het bijzonder: kooldioxide (CO2), lachgas (N20), methaan (CH4) en de fluorverbindingen HFK’s, PFK’s en SF6. De emissie van deze gassen is het gevolg van natuurlijke en menselijke activiteiten en draagt bij aan het broeikaseffect. •Bruto Binnenlands Product (BBP) Het BBP, uitgedrukt in marktprijzen, is een wereldwijd gehanteerde maat voor de totale marktwaarde van de goederen en diensten die in een economie in een jaar wordt geproduceerd. Hierbij worden intermediaire producten niet meegeteld, omdat er vanuit wordt gegaan dat de waarde van deze producten in de prijzen van eindproducten is inbegrepen. ‘Bruto’ betekent dat er geen afschrijvingen voor onderhoud en vervanging van kapitaalgoederen worden afgetrokken van de totale marktwaarde. Er wordt ook niet gecorrigeerd voor productgebonden belastingen (o.a. BTW) en subsidies. In afwijking van het Bruto Nationaal Product (BNP) worden inkomsten uit buitenlandse investeringen en bezittingen niet meegerekend bij de berekening van het BBP (Bannock et al. 2003). • BDI Buitenlandse directe investeringen (zie ook buitenlandse of grensoverschrijdende investeringen). • Buitenlandse of grensoverschrijdende investeringen Wanneer hier wordt gesproken over ‘buitenlandse of grensoverschrijdende investeringen’ wordt daarbij gedoeld op de volgende twee soorten investeringen: – portfolio-investeringen in de vorm van beleggingen in financiële producten zoals aandelen, obligaties en derivaten; – en directe investeringen waarbij direct wordt geïn-

vesteerd, b.v. in de bouw van een nieuwe fabriek of in de overname van een bestaand bedrijf. • BWI’s Bretton-Woodsinstellingen: de Wereldbank (WB), het Internationale Monetaire Fonds (IMF) en de Wereldhandelsorganisatie (WTO) • CAN Climate Action Network, een internationaal netwerk van meer dan 365 niet-gouvernementele organisaties waaronder Milieudefensie, Wereld Natuurfonds en Greenpeace. • Clean Development Mechanism Eén van de drie Flexibele (Kyoto-)mechanismen (naast Joint Implementation en Emission Trading). Ter vermindering van broeikasgasemissies kunnen met behulp van Clean Development Mechanism gezamenlijke investeringsprojecten worden uitgevoerd in ontwikkelingslanden. Het CDM dient tevens ter bevordering van duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden. Onder het CDM kan dus worden geïnvesteerd in een pro-ject dat bijdraagt aan duurzame ontwikkeling in een ontwikkelingsland, waarbij de gerealiseerde emissiereducties door Annex-I landen (de landen die een reductieverplichting zijn aangegaan) kunnen worden gebruikt om aan hun Kyoto-doelstelling te voldoen. De emissiereducties, die via CDM worden gerealiseerd in de periode vanaf 2000 tot 2008, kunnen worden opgespaard (‘banking’) en mogen door verdragspartijen worden gebruikt om aan de Kyoto-doelstelling te voldoen. • Crediteur Schuldeiser. •Comparatieve voordelen In de internationale handelstheorie werd de wet van de ‘comparatieve voordelen’ voor het eerst geïntroduceerd door de klassieke econoom David Ricardo (1772-1823). Deze wet stelt dat twee economische actoren beiden voordeel zullen hebben van onderlinge handel indien zij zich toeleggen op de productie (specialisatie) en ruil (handel) van de goederen en diensten die zij relatief het goedkoopste kunnen produceren. • Debiteur Schuldhebbende. • Depreciatie of devaluatie Waardevermindering van een geldsoort. Bij zwevende wisselkoersen wordt gesproken van depreciatie; bij vaste wisselkoersen spreekt men van devaluatie.

75

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N • Derivaten ‘Derivaten’ is een verzamelnaam voor een serie financiële instrumenten (o.a. futures en opties) die zijn afgeleid van conventionele transacties in aandelen, valuta en goederen. De handel in derivaten is in de jaren 1990 sterk toegenomen, omdat financiële bewindvoerders in publieke en private sector ze graag gebruiken als buffer tegen grote fluctuaties in de koersen van aandelen, valuta en goederen. Deze groei zet zich door in het nieuwe millennium. • Dispute Settlement Body Als een WTO-lidstaat van mening is dat een andere lidstaat zich niet houdt aan een WTOovereenkomst kan het hierover een zaak starten bij het Dispute Settlement Body van de WTO. In dit rechtsprekend lichaam zijn alle WTO-lidstaten vertegenwoordigd. • Financieel systeem Het financieel systeem bestaat uit drie pijlers (Houben et al. 2004): 1. de financiële infrastructuur (juridisch kader, geautoriseerde betalings-, transactieen boekhoudsystemen); 2.de financiële instellingen (vooral banken, verzekeringsmaatschappijen, institutionele beleggers en financieringsmaatschappijen) en 3. de financiële markten (aandelen-, obligatie-, geld- en derivaatmarkten). • Financiële activa Rechtsgeldige aanspraken op contant geld in de vorm van o.a. bankrekeningen, aandelen, obligaties en derivaten (zie ook ‘activa’). • Financiële economie/ sector De financiële economie/sector bestaat uit het geheel van financiële markten (o.a. aandelenbeurzen, optiebeurzen en obligatiemarkten) en financiële instellingen zoals banken, verzekeringsmaatschappijen, (institutionele) beleggers en financieringsmaatschappijen. • Future Contract voor de aan- of verkoop van een standaardhoeveelheid goederen of financiële waardepapieren op een vaste datum in de toekomst tegen een vooraf vastgestelde prijs. • G-7 Groep van de 7 grootste geïndustrialiseerde economieën in de wereld: de VS, Japan, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië en Canada. De twee laatstgenoemde landen sloten zich later (in 1986) aan bij de vijf overige leden van het eerste uur. In 1997 sloot ook Rusland zich aan bij het gezelschap, maar niet als volwaardig lid. • Hedge funds Grote beleggingsfondsen die proberen winsten te genereren uit bijzondere ontwikkelingen en imperfecties in de financiële markten. Zij onder-

76

scheiden zich van traditionele beleggingsfondsen door gebruik te maken van een breed scala aan financiële instrumenten (o.a. opties, futures en geleend geld), door resultaatbeoordelingen op basis van absolute rendementen (i.p.v. relatieve rendementen in vergelijking met benchmarks zoals de AEX-index) en door een relatief grote vrijheid voor de fondsmanagers met betrekking tot het te voeren beleggingsbeleid. • HIPC’s Highly Indebted Poor Countries. • Infant Industries Industriële sectoren en bedrijven in opbouw. • International Finance Facility (IFF) Internationaal financieringsmechanisme dat is bedacht door de Britse minister van financiën, Gordon Brown, om de extra financiële middelen te genereren die nodig zijn voor de realisatie van de VN-Millenniumdoelen. • Internationale Financiële Instellingen (IFI’s) De IFI’s zijn o.a. het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Wereldbank (WB), de Bank voor Internationale Betalingen (BIB) en de regionale ontwikkelingsbanken zoals de Asian Development Bank en de African Development Bank. • IPCC International Panel on Climate Change. • LDCs LDCs, de Engelse afkorting voor Least Developed Countries (Minst Ontwikkelde Landen), is een classificatie van de Verenigde Naties die wordt gebruikt voor aanduiding van de 39 armste landen ter wereld. • Millenniumdoelen In 2000 formuleerde de Verenigde Naties acht, zogenoemde millenniumontwikkelingsdoelen die in 2015 moeten zijn bereikt. Het gaat om meetbare doelen op het gebied van onder meer armoedebestrijding, onderwijs en gezondheidszorg. • Obligatie Schuldbekentenis, met name schuldbrief van een lening van een staat, provincie, gemeente, enz., of van een vennootschap, tegen een vaste rente, soms volgens loting af te lossen. Een obligatie geeft, in tegenstelling tot een aandeel, meestal recht op een vaste rente (na aflosbaarstelling) op terugbetaling van de hoofdsom. De koers van obligaties wordt bepaald door de hoogte van de rente (Van Dale 1995). • Optie Verhandelbaar recht om een standaardhoeveelheid van een onderliggende waarde (bv. aandeel) te kopen (calloptie) of verkopen (putoptie) tegen een vooraf overeengekomen prijs en gedurende de hele looptijd. Dit laatste kenmerk onderscheidt de optie van de future die op een vaste

BIJLAGE: VERKLARENDE WOORDENLIJST datum moet worden ingekocht of verkocht. opment. De missie van de in 1964 opgerichte • Reële economie/sector UNCTAD is: ‘Bevordering van een ontwikkeDe markten en bedrijven buiten de financiële lingsvriendelijke integratie van ontwikkelingseconomie/sector vormen tezamen de reële landen in de wereldeconomie’. economie/sector. • UNFCCC • Reële rente United Nations Framework Convention on CliDe reële rente is de rente die is gecorrigeerd voor mate Change. Dit is het Kaderverdrag over Klimaatinflatie. verandering van de Verenigde Naties, gesloten in • Reële wisselkoers 1992 in Rio de Janeiro en geratificeerd in 1994. De De reële wisselkoers wordt bepaald door de UNFCCC ‘biedt een algemeen institutioneel kader waarde van een mandje goederen en diensten uit voor intergouvernementele samenwerking bij de te drukken in twee munteenheden en de resulaanpak van problemen die samenhangen met kliterende sommen geld vervolgens door elkaar maatverandering. De Conventie beschouwt het te delen. Aldus kunnen wisselkoersen worden klimaatsysteem als een gemeenschappelijke hulpgecorrigeerd voor veranderingen in het algemene bron waarvan de stabiliteit kan worden beïnvloed prijsniveau en de waarde van de munten in de door industriële en overige emissies van kooldioxbetrokken economieën. Reële wisselkoersen zijn ide en andere broeikasgassen. In het kader van de dus wisselkoersen gecorrigeerd voor inflatie en Conventie kunnen overheden: depreciatie/devaluatie (Bannock et al. 2003). – Informatie verzamelen en delen over broeikasgas• Speciale TrekkingsRechten (STR’s) emissies, nationaal beleid en ‘goede praktijken’ STR’s zijn waardepapieren die door het IMF – Nationale strategieën lanceren voor de aanpak worden uitgegeven als aanvulling op de intervan broeikasgasemissies en voor de aanpasnationale reserves van deelnemende landen. sing aan de verwachte gevolgen, inclusief De waarde van de STR’s wordt bepaald op de verschaffing van financiële en technische basis van een gewogen gemiddelde van een ondersteuning aan ontwikkelingslanden mandje met vijf munteenheden. – Samenwerken bij de aanpassing aan de ver• UNCTAD wachte gevolgen van klimaatverandering’ Zie United Nations Conference on Trade and Develverder: http://www.unfccc.int/

77

W E N K E N D E A LT E R N AT I E V E N

Colofon Uitgave: Wetenschappelijk Bureau GroenLinks - 2005 Teksten: Marc Buiter, Martijn Dadema, Wouter van Eck, Bas Eickhout, Kees Kodde, Joris Thijssen, Kees Vendrik, Robert Went Redactie: Marc Buiter Eindredactie: Gerrit Pas Binnenwerk: Daniel Hentschel Omslagontwerp: Ruparo (Ivo Sikkema), Amsterdam Omslagfoto: Jan van Rietschoten/HH Foto: APG, Amsterdam

Copyright © WETENSCHAPPELIJK BUREAU GROENLINKS Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande toestemming van de uitgever. Uitgave van het WETENSCHAPPELIJK BUREAU GROENLINKS Oudegracht 312, Postbus 8008, 3503 RA Utrecht Telefoon: 030 23 999 00 Fax: 030 23 00 342 E-mail: [email protected] Website: http://www.groenlinks.nl ISBN 90-72288-45-9

78

79