Wegwijzer Gebiedsontwikkeling Sturen op grondbeleid, grondexploitaties en risico’s
Wegwijzer Gebiedsontwikkeling Sturen op grondbeleid, grondexploitaties en risico’s
1
Inhoudsopgave 1
Inleiding ............................................................................................................................... 3
2
Ontwikkelingen in gebiedsontwikkeling................................................................................. 4
3
Grondbeleid.......................................................................................................................... 8
4
Grondexploitatie ................................................................................................................. 12
5
Analyse en management van risico’s ................................................................................... 18
6
In control ............................................................................................................................ 20
7
Taken en rollen gemeenteraad en college van B&W ............................................................. 24
8
Afsluiting ............................................................................................................................ 26
2
1 Inleiding De grond- en vastgoedmarkt is in de afgelopen jaren hard getroffen door de economische crisis. Het uitstellen, bijstellen en soms zelfs afstellen van ruimtelijke plannen heeft enorme gevolgen gehad voor burgers en bedrijven, maar ook zeker voor u als lokale overheid. Er zijn diverse onderzoeken uitgevoerd naar de oorzaken en omvang van de effecten van de crisis. Deze onderzoeken zijn interessant en leerzaam, maar wij vinden het tijd om vooruit te kijken. Vooruit kijken is een belangrijke drijfveer achter de recente bundeling van krachten van Van Heijst & Partners, Metrum en PurpleBlue. Drie elkaar versterkende bureaus die samen een bijdrage leveren aan de toekomst van Nederland. Die toekomst kent vele uitdagingen. Ook voor uw gemeente, of deze nu nog uitbreidt, vooral beheert of misschien krimpt. De ruimte is altijd in ontwikkeling. Kortom: nietsdoen is geen optie. Hoewel de crisis nog niet achter ons ligt, is er steeds meer aanleiding om positiever naar de toekomst te kijken. In reactie op positieve geluiden wordt vaak gezegd: “Het wordt nooit meer zoals het was”. Maar is dat erg? Of juist een aanbeveling om voorbereid op pad te gaan? Wij denken het tweede en bieden u daarom graag deze Wegwijzer gebiedsontwikkeling aan. Met deze wegwijzer beogen wij in eerste instantie u als raadslid op een overzichtelijke en heldere wijze te informeren over de belangrijkste onderwerpen van gebiedsontwikkeling. Als raadslid heeft u een belangrijke stem, zowel letterlijk als figuurlijk, in de besluitvorming van gebiedsontwikkelingen. Om die taak goed en zorgvuldig uit te voeren, is het belangrijk om kennis van zaken te hebben. Met deze wegwijzer vertellen wij u wat u (op hoofdlijnen) moet weten over gebiedsontwikkeling anno 2014. Daarnaast is de wegwijzer een handig naslagwerk voor een ieder die geïnteresseerd is in gebiedsontwikkeling. In deze wegwijzer blikken we eerst kort terug op de geschiedenis van grondbeleid om vervolgens te kijken naar enkele actuele ontwikkelingen (hoofdstuk 2). Deze actuele ontwikkelingen zijn van belang voor het heden en de toekomst van grondbeleid ( hoofdstuk 3). Het grondbeleid brengt met zich mee dat gemeenten ruimtelijke plannen in ontwikkeling hebben. De financiële vertaling van die ruimtelijke plannen is de grondexploitatie (hoofdstuk 4). In 4.1 reiken we handvatten aan om de grondexploitatie in 10 minuten te toetsen. De geldstromen in de grondexploitatie zijn substantieel. Daarom is het van groot belang dat er voldoende aandacht is voor de analyse en management van risico’s (hoofdstuk 5). De financiële aspecten die in hoofdstuk 4 en 5 aan de orde komen, vinden een project overstijgende inbedding in de organisatie. De gemeente moet financieel in control (hoofdstuk 6) zijn en zorgvuldig en inzichtelijk rapporteren. Vervolgens besteden we in meer algemene zin aandacht aan de taken en rollen (hoofdstuk 7) van de gemeenteraad en het college rond grondbeleid en grondexploitaties. In bijlage 1 lichten we de begrippen toe die we in voorliggende wegwijzer hanteren. In bijlage 2 geven we de rollen en taken van gemeenteraad en college, meer specifiek rond grondbeleid, schematisch weer.
3
2 Ontwikkelingen in gebiedsontwikkeling Diverse maatschappelijke en sociaal-economische trends hebben invloed op de wijze waarop gemeenten gebiedsontwikkelingen kunnen vormgeven. Dit is sterk afhankelijk van de gemeentelijke context. Context Historisch gezien hanteren veel gemeenten in Nederland een actief grondbeleid. Dit houdt in dat gemeenten een ontwikkelingsstrategie hanteren die er van uitgaat dat gemeenten gronden verwerven en in eigen beheer geschikt maken voor gronduitgifte aan derden voor de ontwikkeling van woningen, bedrijven etc. Het actieve beleid vindt (grotendeels) zijn oorsprong in de woningbehoefte die ontstond na de Tweede Wereldoorlog en (een paar decennia later) de stimulering van het eigen woningbezit vanaf de jaren negentig. In de jaren negentig werd beleid geformuleerd voor grootschalige woonwijken in de VINEX-gebieden1. In deze tijd verschoof het grondbeleid van actief naar (noodzakelijke) publiek-private samenwerkingsverbanden (PPS), aangezien marktpartijen hun kans schoon zagen strategische grondaankopen te doen. De periode grofweg tussen halverwege de jaren negentig en 2008 kenmerkt zich grotendeels door economische voorspoed op de grond- en huizenmarkt met bijbehorende winsten voor de betrokken partijen. Ook op het gebied van kantoren en bedrijventerreinen werd niet stilgestaan en ook hier schoten de locaties als paddenstoelen uit de grond. Het actieve grondbeleid en de samenwerkingen met private partijen heeft overheden destijds geen windeieren gelegd. De economische crisis vanaf 2008-2009 heeft in de jaren erna gezorgd voor een nieuwe werkelijkheid. Inmiddels is duidelijk dat de bomen niet tot de hemel groeien en de verworven grondposities op dit moment meer een last zijn dan een lust. Met als gevolg dat veel gemeenten (hebben) moeten afboeken op de waarde van hun gronden en hierdoor financieel in zwaar weer zitten. Trends Tegelijkertijd is een aantal trends zichtbaar dat invloed heeft op het gebruik en de inrichting van de ruimte: Vergrijzing Krimp Flexibele arbeidsmarkt Invloed van internet op wonen, werken, winkelen Minder grootschalige ontwikkelingen in de uitleggebieden Meer kleinschalige binnenstedelijke ontwikkelingen Minder vraag naar koopwoningen, kantoren en bedrijventerreinen als gevolg van de crisis Minder beschikbare middelen voor overheden Toename van gemeentelijke taken als gevolg van decentralisaties in het sociale domein 1
Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX); Nota van het toenmalige ministerie van VROM uit
4
Deze, niet uitputtende lijst van trends zorgt ervoor dat met een kritische blik naar de rol van gemeenten in gebiedsontwikkeling gekeken moet worden. De gemeente kan en moet een nieuwe rol en positie bepalen. Het is niet meer vanzelfsprekend dat gemeenten gebiedsontwikkelingen zelf actief oppakken. Maar hoe kan een gemeente er toch voor zorgen dat de gewenste ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkelingen worden gerealiseerd? Overigens wil dit niet zeggen dat de wijze waarop gemeenten in het verleden hebben geacteerd verkeerd is geweest. Er zijn goede resultaten behaald in het verleden, waarvan de gemeenschap heeft mee kunnen profiteren, onder meer, in de vorm van publieke voorzieningen. De ervaringen van de laatste jaren leren echter dat vraag en aanbod beter op elkaar afgestemd moeten worden. Dit betekent onder andere dat wanneer dit beeld duidelijk is, de gemeentelijke projectenportefeuille, het te voeren grondbeleid en wellicht een deel van de gemeentelijke organisatie hierop moet worden aangepast. De laatste jaren zijn gemeenten hier al mee begonnen. De een wat eerder dan de ander, maar een kentering is zichtbaar. Gemeenten zijn bezig hun positie op de grondmarkt te herijken. Nieuwe vormen en instrumenten Wat hierbij helpt is dat er veel onderzoek wordt gedaan om de gereedschapskist van gebiedsontwikkeling uit te breiden met nieuwe ontwikkelingsvormen en instrumenten. Denk bijvoorbeeld aan: Organische gebiedsontwikkeling Uitnodigingsplanologie Stedelijke herverkaveling Vraaggestuurd ontwikkelen voor de eindgebruiker (zoals particulier opdrachtgeverschap) Zoektocht naar innovatieve financieringsconstructies, zoals Tax Increment Financing (TIF) en alternatieve besluitvormingsinstrumenten, zoals Maatschappelijke Kosten Batenanalyse (MKBA) Op een aantal van deze punten willen we wat verder inzoomen. Organische ontwikkeling Organische ontwikkeling in de meest extreme vorm staat in het spectrum van gebiedsontwikkeling aan de andere kant van integrale ‘blauwdrukplanning’. Organische gebiedsontwikkeling kenmerkt zich door een faciliterende overheid die in een open-eindeproces (veelal) particuliere initiatieven de ruimte geeft om tot ontwikkeling te komen. Hierbij is geen sprake van een gedefinieerd eindbeeld, ontwikkelingen en investeringen in de ruimte kunnen gespreid plaatsvinden. Er is geen sprake van een afgebakend tijdspad, waardoor ontwikkeling en beheer door elkaar heen lopen. Het is vooraf onduidelijk of er initiatieven zullen zijn, wanneer en waar deze worden gerealiseerd. Kortom, de projectmatige ontwikkeling wordt vervangen door een strategische procesaanpak. Indien gemeenten initiatieven willen ‘ontlokken’ zal zij zich uitnodigend (zie uitnodigingsplanologie) moeten opstellen en partijen moeten verleiden tot het ontplooien van initiatieven. Financieel gezien heeft organische ontwikkeling consequenties voor de bekostiging van publieke voorzieningen, aangezien de directe koppeling tussen de kosten en de opbrengsten waaruit deze kosten normaliter worden bekostigd veel lastiger te maken is. Deze vorm van gebiedsontwikkeling ligt ver af van wat gemeenten in Nederland tot op heden gewend zijn. Het betekent een cultuuromslag in het denken over gebiedsontwikkeling. Logischerwijs
5
heeft dit consequenties voor de gemeentelijke organisatie, maar ook voor het verdienmodel van de gemeente: de grondexploitatie. Deze is niet meer zondermeer van toepassing bij organische ontwikkeling. En er zijn de nodige consequenties voor de bekostiging van publieke voorzieningen zoals riolering, infrastructuur en openbaar gebied. Overigens moet organische gebiedsontwikkeling gezien worden als een aanvulling en niet als vervanging van (integrale) gebiedsontwikkeling. Uitnodigingsplanologie Zoals hierboven is aangegeven, is er naast de traditionele houding van gemeenten (toelatingsplanologie en ontwikkelingsplanologie) een nieuwe werkwijze nodig: uitnodigen en enthousiasmeren. Dit vraagt andere kennis en vaardigheden van ambtenaren. Particulieren worden uitgenodigd tot initiatieven die, al dan niet organisch, in samenwerking met de overheid worden ontwikkeld. Stedelijke herverkaveling In essentie komt stedelijke herverkaveling, net als de ruilverkaveling in het landelijk gebied, neer op het ‘ruilen van grond’, maar dan in een stedelijke context. In een bepaald gebied komen eigenaren en gebruikers tot een gezamenlijk plan, herverdelen de grond (de eigendomsrechten) met als uitgangspunt dat de betrokkenen er niet (financieel) op achteruit gaan. Voor gemeenten is het een interessant instrument, met name voor binnenstedelijke gebieden waar herontwikkelingen in financieel opzicht veelal moeilijk haalbaar te maken zijn. Dit heeft (onder andere) te maken met versnipperd eigendom en hoge(re) verwervingskosten. Voor gemeenten biedt dit kansen om noodzakelijke herontwikkelingen van binnenstedelijke gebieden zonder financiële risico’s op te pakken aangezien grondverwerving door de gemeente niet aan de orde is. Ook investeringen in de openbare ruimte komen niet voor rekening van de gemeente maar worden uit de waardestijging als het gevolg van gebiedsplan bekostigd. Vraaggestuurd ontwikkelen Bij vraaggestuurd ontwikkelen staan de woonwensen van de eindgebruiker centraal. Keuzevrijheid en differentiatie van het woningaanbod. Hiermee wordt getracht het gat te dichten tussen de standaard woonproducten die projectontwikkelaars in ‘betere tijden’ probleemloos konden verkopen en de veranderende vraag van de woonconsument. Deze is onder andere kritischer geworden doordat financieringsmogelijkheden van woningen zijn beperkt. Dit heeft tot gevolg dat potentiële kopers kritischer kijken naar het product voordat ze besluiten tot koop. Kortom, meer waar voor zijn geld. Bovendien proberen mensen zichzelf steeds meer te onderscheiden. Er is meer dan alleen ‘doelgroepen-denken’, namelijk een verdere differentiatie naar leefstijlen. De vertaling hiervan in woonproducten wordt steeds vaker gemaakt . Gemeenten, corporaties en projectontwikkelaars spelen hier steeds meer op in. Afhankelijk van de mate van betrokkenheid en zeggenschap van de eindgebruiker in het ontwikkelproces, zijn diverse vormen van vraaggestuurd ontwikkelen te onderscheiden. Van consumentgericht bouwen met beperkte keuzevrijheid in de vorm van opties tot aan particulier opdrachtgeverschap, waarbij elke beslissing door de eindgebruiker zelf wordt bepaald. Ook dit vraagt een andere overheid met een andere organisatie en kennis en vaardigheden.
6
Conclusie De geschetste actuele ontwikkelingen en nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden en –richtingen in relatie tot de specifieke gemeentelijke context zijn (mede) bepalend voor de keuzes die kunnen worden gemaakt in het gemeentelijke grondbeleid. Steeds meer gemeenten zien in dat het verstandiger is om per situatie en ruimtelijke ontwikkeling de afweging te maken welke mate van gemeentelijke bemoeienis passend is. Men maakt dus niet op voorhand de keuze voor één strategie, maar beoordeelt iedere ontwikkeling op haar merites. Voor een succesvolle planrealisatie is flexibliteit in de planontwikkeling noodzakelijk. Het volgende hoofdstuk gaat hier verder op in.
7
3 Grondbeleid Grondbeleid: Strategie waarop de (gemeentelijke) overheid zich op de grondmarkt beweegt om ruimtelijke doelstellingen te bereiken. Afhankelijk van de gekozen strategie kan de (gemeentelijke) overheid hier diverse instrumenten voor inzetten. Introductie Het gemeentelijk grondbeleid weerspiegelt de wijze waarop de gemeente zich op de grondmarkt manifesteert. Het is aan de raad om de kaders vast te stellen voor het gemeentelijke grondbeleid. De keuzes die de raad hierin maakt, bepalen de mate waarin de gemeente sturend is bij gebiedsontwikkelingen. Deze keuzes zijn tegelijkertijd bepalend voor de mate waarin de gemeente risico’s loopt. Het is dan ook van essentieel belang dat het stellen van kaders op een weloverwogen manier tot stand komt. Ruimtelijk beleid Gemeenten formuleren hun ruimtelijke doelstellingen op het gebied van: Volkshuisvesting Economie Infrastructuur Recreatie, natuur en milieu Maatschappelijke voorzieningen Meestal zijn deze doelstellingen vastgelegd in specifieke beleidsnota’s. Daarnaast is het voor gemeenten verplicht om een structuurvisie (met uitvoeringsparagraaf) vast te stellen waarin de gemeente richting geeft aan de gewenste inrichting van de ruimte. Uiteindelijk legt een gemeente haar ruimtelijk beleid vast in bestemmingsplannen, vast te stellen door de raad. Grondbeleid is een gereedschapskist Het is belangrijk te beseffen dat grondbeleid geen doel op zich is, maar een middel. Een middel om uitvoering te geven aan het gemeentelijke ruimtelijke beleid en dus aan het bereiken van de gestelde ruimtelijke doelen. Deze doelen zijn via verschillende strategieën te bereiken. Zo is het voor een gemeente mogelijk om op een actieve manier te acteren op de grondmarkt. Andere strategieën zijn behoudender. De keuze voor een bepaalde strategie kan voor alle projecten gelijk zijn, maar aangezien niet elke ruimtelijke ontwikkeling hetzelfde is, laten steeds meer gemeenten de keuze voor een strategie afhangen van de ruimtelijke ontwikkeling.
8
Grondbeleid kan gezien worden als een gereedschapskist waaruit, strategieafhankelijk, bepaalde instrumenten gepakt kunnen worden om uitvoering te geven aan het ruimtelijke beleid. Daarbij dienen (wettelijke) kaders in acht te worden genomen. Enkele hiervan zijn: Wet op de Ruimtelijke Ordening (Wro) Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) Onteigeningswet Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Diverse Europese regels (o.a. staatssteun en aanbestedingsrecht) Strategieën en instrumenten Grofweg zijn drie strategieën, oftewel vormen van grondbeleid te kiezen: 1. Actief 2. Publiek-Private Samenwerking (PPS) 3. Faciliterend In onderstaande figuur is het spectrum tussen actief en faciliterend grondbeleid weergegeven.
9
Figuur 1 Vormen van grondbeleid (bron: Rijksoverheid)
Hieronder lichten we de drie hoofdvormen van grondbeleid inclusief bijbehorende instrumenten kort toe. 1. Actief grondbeleid Zoals de term al aangeeft behelst actief grondbeleid de meest actieve inzet van de gemeente. De gemeente heeft gronden in eigendom of verwerft het grondeigendom - via minnelijke (vrijwillige) aankoop, grondruil of onteigening - en zorgt er vervolgens voor dat de grond geschikt wordt gemaakt voor de bouw van woningen, bedrijven of andere functies. De gemeente draagt alle kosten die gepaard gaan met dit proces, maar ontvangt ook de opbrengsten van de ontwikkeling door verkoop
van de grond aan bijvoorbeeld een projectontwikkelaar, woningcorporatie of particulieren. Deze partijen dragen vervolgens zorg voor de bouw (bouwexploitatie). Wanneer de gemeente een project actief tot ontwikkeling brengt, stelt zij hiertoe een grondexploitatieberekening op waaruit de financiële haalbaarheid van het project moet blijken (zie hoofdstuk Grondexploitatie). Het vaststellen van een grondexploitatie is voorbehouden aan de raad. Door actief gronden te ontwikkelen kan de gemeente maximale invloed uitoefenen op het (ruimtelijke) resultaat. Bovendien is het de gemeente die profiteert van de waardesprong van de grond als gevolg van de bestemmingswijziging en/of investeringen in de openbare ruimte. Deze waardesprong kan de gemeente inzetten voor andere maatschappelijke doelen en daarmee zorgen voor verevening tussen (economisch) sterkere en zwakkere locaties. Deze vorm van grondbeleid brengt ook de grootste risico’s met zich mee. Denk daarbij onder andere aan aankooprisico’s en marktrisico’s (conjunctuurafhankelijkheid). Bij deze vorm van grondbeleid is het van groot belang het risicomanagement goed op orde te hebben (zie hoofdstuk Risicomanagement). Het kan voorkomen dat een actieve strategie noodzakelijk is, ook als bij voorbaat al vrijwel zeker is dat niet alle kosten kunnen worden terugverdiend. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij ontwikkelingen waar het maatschappelijk belang groter is dan het financiële belang. Instrumenten bij actief grondbeleid Voor het verkrijgen van het grondeigendom kan de gemeente diverse instrumenten inzetten. Zo kan de gemeente grond minnelijk aankopen of gronden ruilen, gebruikmakend van privaatrechtelijke overeenkomsten. Ook kan de gemeente gebruik maken van het voorkeursrecht. Bij het vestigen van voorkeursrecht op gronden, verkrijgt zij het eerste recht van aankoop. Wanneer gronden niet vrijwillig kunnen worden verkregen, de eigenaar niet zelf kan ontwikkelen (zelfrealisatie-principe) en het algemeen belang van verkrijging voor de gemeente is aangetoond, is het mogelijk om het onteigeningsinstrument in te zetten. Aangezien dit een ingrijpend instrument is, verdient het de voorkeur de minnelijke weg te bewandelen. 2. PPS In sommige gevallen is het voor de gemeente wenselijk of noodzakelijk (afhankelijk van eigendomsposities) om samen te werken met een of meerdere private partijen. De gemeente en de private partij(en) maken afspraken over taakverdeling, prijzen en risicoverdeling. Verschillende samenwerkingsvormen zijn denkbaar - al dan niet opererend in de vorm van een rechtspersoon -, waarbij de variatie zit in de mate waarin partijen gezamenlijk de grond- en bouwexploitatie oppakken. Instrumenten bij PPS Aangezien PPS een mengvorm is van actief en faciliterend grondbeleid, staan de instrumenten van beide vormen ter beschikking.
10
3. Faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid gaat het om het mogelijk maken van ruimtelijke ontwikkelingen van marktpartijen. Grondverwerving en gronduitgifte zijn de verantwoordelijkheid van deze partijen. Zij dragen de risico’s en profiteren van een eventuele waardesprong. Bij deze strategie loopt de gemeente het minste risico, maar zijn de mogelijkheden om te sturen en daarmee het behalen van gewenste ruimtelijke doelstellingen, beperkter. Instrumenten bij faciliterend grondbeleid De gemeentelijke rol is beperkt tot het planologisch mogelijk maken van de ruimtelijke ontwikkeling door het vaststellen van bestemmingsplannen. In het bestemmingsplan moeten de kaders voor de ontwikkeling helder worden vastgelegd om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen. Ook in een op te stellen exploitatieovereenkomst en/of exploitatieplan worden regels en afspraken vastgelegd. De kosten die de gemeente maakt om de ontwikkeling mogelijk te maken, zoals de aanleg van openbare voorzieningen en ambtelijke kosten, kunnen niet worden terugverdiend via de gronduitgifte. Echter, de gemeente is wel verplicht deze kosten te verhalen. De gemeente verhaalt de kosten in de vorm van een exploitatiebijdrage op de ontwikkelende partij. Dit kan via een exploitatieovereenkomst (privaatrechtelijk op basis van vrijwilligheid) en/of via exploitatieplan (publiekrechtelijk, dwingend). Ook bij een faciliterend grondbeleid staat het de gemeente vrij om incidenteel verwervingen te doen en dus instrumenten van actief grondbeleid te hanteren. Dit is echter meer uitzondering dan regel. 11 Nota Grondbeleid De gemeente moet het grondbeleid vastleggen in een Nota Grondbeleid. In de nota wordt vastgelegd hoe de gemeente wenst om te gaan met het grondbeleid. Zo kan worden vastgelegd of de keuze wordt gemaakt voor een overkoepelende strategie of een projectafhankelijke, welke instrumenten daarbij ingezet gaan worden en bijvoorbeeld welke ‘vrijheden’ het college krijgt ten aanzien van strategische aankopen. Hiermee is de nota een belangrijk document voor de raad, aangezien ze hiermee haar kaderstellende en controlerende rol vorm geeft. Verantwoording over grondbeleid Het college geeft uitvoering aan de door de raad vastgestelde grondbeleidskaders. Het college moet dan ook verantwoording aan de raad afleggen over het gevoerde en te voeren grondbeleid. Dit respectievelijk bij de begroting en jaarrekening (zie hoofdstuk In Control). Als gevolg van de uitvoering van grondbeleid hebben gemeenten ruimtelijke projecten actief in ontwikkeling. De financiële vertaling van deze projecten is vervat in een grondexploitatie. Dit is het financiële ‘huishoudboekje’ van het betreffende project, waarin kosten en opbrengsten zijn verantwoord. Het volgende hoofdstuk gaat verder in op grondexploitaties.
4 Grondexploitatie Een grondexploitatie is de financiële vertaling van het productieproces dat (ruwe) grond omzet in grond voor een (andere) gewenste bestemming. Het is een overzicht van de grondkosten en grondopbrengsten uitgezet in de tijd, rekening houdend met opbrengsten- en kostenstijgingen en rentetoerekening. De grondexploitatie is (tevens) een hulpmiddel bij besluitvorming. De grondexploitatie is een begroting (het ‘huishoudboekje’) die wordt opgesteld om alle grondkosten en grondopbrengsten van een ruimtelijk ontwikkelingsplan in beeld te brengen. Aan de kostenkant staan de kosten die gemoeid zijn met het productieproces van bouwgrond. Dit zijn kosten voor aankoop van grond, het slopen van opstallen, het saneren en het bouwrijp en woonrijp maken van de grond en de kosten van planontwikkeling en begeleiding van de uitvoering. Aan de opbrengstenkant staan de inkomstenstromen die worden gegenereerd als gevolg van de ontwikkeling. De voornaamste bron van inkomsten is de verkoop van bouw- en woonrijpe gronden. Daarnaast kan sprake zijn van subsidiegelden en overige opbrengsten, zoals bijdragen en inkomsten uit tijdelijke verhuur. De financiële uitkomst van de grondexploitatie wordt in grote mate bepaald door de factor tijd. Een ruimtelijk plan kent een looptijd van jaren. Om opbrengsten te kunnen realiseren worden traditioneel grote voorinvesteringen gedaan (aankoop, sanering, bouw- en woonrijp maken), deze kosten gaan zogezegd “voor de baat uit”. In de regel zit er een periode van een paar jaar tussen de eerste investeringen en de eerste opbrengsten. In de looptijd is sprake van rentekosten over het saldo van investeringen en opbrengsten. In de grondexploitatie worden kosten en opbrengsten in de tijd uitgezet (gefaseerd). Op basis hiervan wordt de rente-invloed berekend. Daarnaast worden geraamde kosten en opbrengsten in de looptijd van het project beïnvloed door prijsinflatie en marktontwikkeling (kosten- en opbrengststijging). Het resultaat van de grondexploitatie is het saldo van alle kosten en alle opbrengsten. Er worden drie saldi gepresenteerd: Nominaal saldo: Opbrengsten minus kosten. Dit saldo houdt geen rekening met de factor tijd (geen rente en inflatie). Dit saldo geeft een eerste zeer globale inschatting van de richting van het resultaat. Eindwaarde saldo: Dit is het saldo van alle opbrengsten en kosten inclusief rente en inflatie aan het einde van het project (prijspeil einddatum project). Netto contante waarde saldo: Het eindwaarde saldo wordt met een rentepercentage teruggerekend (contant gemaakt) naar een basisjaar (prijspeil veelal het lopende jaar). Met andere woorden, de netto contante waarde geeft het bedrag weer dat op 1 januari van het actuele jaar gereserveerd en op rente weggezet moet worden om zo met de jaarlijkse rentebijschrijvingen te laten toenemen tot het exploitatieresultaat op eindwaarde. Exploitatieresultaten worden veelal uitgedrukt in netto contante waarde, omdat deze waarden met elkaar vergelijkbaar zijn als gevolg van het terugrekenen naar dezelfde datum. Eindwaarden kunnen
12
niet worden opgeteld, omdat de einddata van de betreffende grondexploitaties niet gelijk (hoeven te) zijn.
4.1 Toets een grondexploitatie in 10 minuten Een grondexploitatie kent drie pijlers; kosten, opbrengsten en tijd. Het samenspel tussen deze drie pijlers resulteert in het resultaat van de grondexploitatie. De grondexploitatie is een rekenmodel. Het verdient aanbeveling een goede toelichting op de grondexploitatie op te stellen. In een dergelijke toelichting kan men denken aan onderstaande elementen: Ruimtegebruik (het plangebied, huidig gebruik, toekomstig gebruik en de omgeving) Grondeigendom Ontwikkelmodel en strategie Kosten Opbrengsten Fasering in de tijd Rekenparameters Resultaat, risico’s en kansen Actualiteit Bruikbare toetsingscriteria voor een (toelichting op een) grondexploitatie zijn: Staan bovenstaande elementen in de grondexploitatie? Zo nee, waarom niet? Zijn de elementen onderbouwd? De informatie/onderbouwing actueel? Ruimtegebruik De basis van de grondexploitatie is het plangebied en het huidige en toekomstige grondgebruik. De overgang van huidig naar toekomstig is bepalend voor de kosten en te realiseren grondopbrengsten. De omgeving van het plangebied kan eventueel van invloed zijn op de kosten en opbrengsten. Denk daarbij bijvoorbeeld aan hinder van nabij gelegen bedrijven (waardeverlagend) of de nabijheid van voorzieningen of natuur (waardeverhogend). Aanbeveling: neem kaartmateriaal op waaruit de exacte begrenzing van het plan volgt alsmede het huidige en toekomstige grondgebruik in vierkante meters per gebruikscategorie. Grondeigendom De eigendomsposities zijn van invloed op het plan. Hier is een nauwe samenhang met het gevoerde grondbeleid (actief vs. faciliterend). Als de gemeente alle gronden reeds in eigendom heeft of nog wil verwerven, loopt de gemeente ook het volledige grondexploitatierisico. In die situatie kan de gemeente ook eventuele winst realiseren. Als de gemeente alle gronden actief wil verwerven dan loopt de gemeente aankooprisico’s, er kan een situatie ontstaan waarin de gemeente niet tijdig of enkel voor een te hoge verwervingsprijs over de gronden kan beschikken. Als het niet nodig is om over (alle) gronden te kunnen beschikken, kan gekozen worden voor een meer faciliterende rol. Dat
13
resulteert in een lager risicoprofiel voor het project. De eventuele winstpotentie is in die situatie niet of slechts deels voor de gemeente. Aanbeveling: neem kaartmateriaal op waaruit de eigendomsposities binnen het plangebied volgen. Indien sprake is van te verwerven gronden, bepaal een verwervingsstrategie. Ontwikkelmodel en strategie De gemeente kiest een ontwikkelmodel en strategie. Dat is de wijze waarop de gemeente een plan tot stand wil laten komen. In veel gevallen wordt deze keuze in belangrijke mate bepaald door omstandigheden (bijvoorbeeld eigendomsposities). Aanbeveling: geef in de toelichting op de grondexploitatie aan welk ontwikkelmodel en strategie worden gevolgd en waarom hier voor is gekozen. Kosten Onderstaande kostenposten kan men in de grondexploitatie tegenkomen: Verwerving (gronden en of vastgoed) Boekwaarden Sloopkosten Saneringskosten Bouwrijp maken Kunstwerken Woonrijp maken Planontwikkelingskosten (pok) Voorbereiding en toezicht op de uitvoering (vtu) Risico en onvoorzien (r&o) Beheer tijdens de realisatie Fondsen Overig (planschade e.d.) Rente en inflatie Aanbevelingen: Kijk of alle kosten zijn opgenomen, zo nee, is dat onderbouwd? Maak onderscheid tussen gerealiseerde kosten (niet beïnvloedbaar) en te realiseren kosten (beïnvloedbaar). Kijk of de opgenomen kosten zijn onderbouwd. Kijk of dit op basis van aannames, kengetallen of gedetailleerde ramingen is gedaan. Opbrengsten Onderstaande opbrengstenposten kan men in de grondexploitatie tegenkomen: Grondopbrengsten (woningbouw, bedrijven, kantoren, voorzieningen etc.) Subsidies Overige bijdragen Voor het bepalen van de grondopbrengsten is de residuele grondwaardemethode een veel gehanteerde methode. Deze methode bepaalt de waarde van de grond door de verkoopprijs van het
14
vastgoed te verminderen met de realisatiekosten van het vastgoed, het residu is de grondwaarde. Het is daarbij van belang dat er onderbouwing is van zowel de geraamde verkoopprijzen als de realisatiekosten van het vastgoed. Bij voorkeur is er tevens een onderbouwing van de afzetbaarheid van het aantal te realiseren objecten. Aanbevelingen: Maak onderscheid tussen gerealiseerde opbrengsten (niet beïnvloedbaar) en te realiseren opbrengsten (beïnvloedbaar). Kijk of de opgenomen opbrengsten zijn onderbouwd (marktonderzoek, subsidiebeschikkingen, besluitvorming over bijdragen). Kijk met speciale aandacht naar de gehanteerde grondopbrengsten. Fasering in de tijd In de grondexploitatie gaan de kosten voor de baten uit. Het verloop van kosten en opbrengsten in de tijd (de fasering) is bepalend voor het financiële resultaat. De aannames die hiervoor worden gedaan moeten dus zo realistisch mogelijk zijn. Aanbevelingen: Kijk of de fasering onderbouwd en logisch is. Sluit de fasering van de opbrengsten aan bij de onderbouwing van de marktvraag. Sluit de fasering aan bij de eigendomsposities en verwervingsschema (eerst verwerven dan pas ontwikkelen). Rekenparameters De rekenparameters hebben betrekking op de percentages voor kostenstijging, opbrengstenstijging en rente waarmee in de grondexploitatie wordt gerekend. Het rentepercentage dat wordt gehanteerd in grondexploitaties komt vaak overeen met de gemeentelijke rekenrente die is gebaseerd op de leningenportefeuille van de gemeente. Wat betreft de rekenparameters is er meer vrijheid ten aanzien van te hanteren percentages. Op basis van (lokale) marktontwikkelingen wordt een aanname gedaan voor de hoogte van de betreffende parameter. Hier is dus ruimte voor variatie mogelijk. Aanbevelingen: Kijk of de percentages worden onderbouwd en beoordeel de gehanteerde percentages. Voor kostenstijging is een gangbare bandbreedte 2 tot 3,5%. De opbrengstenstijging wordt momenteel door veel gemeenten op 0% tot 1% gezet, deze parameter hangt van de lokale marktcontext af. De rente volgt vaak interne regels (bijvoorbeeld rekenrente). Resultaat, risico’s en kansen Het resultaat kan op verschillende manieren worden gepresenteerd. In de regel wordt het eindwaarde saldo en het contante waarde saldo gepresenteerd. Wanneer een langjarige ontwikkeling enkel met een nominaal saldo wordt gepresenteerd, biedt dit onvoldoende houvast. Risico’s en kansen geven aan dat de onderbouwde toekomstvoorspelling van de grondexploitatie in de praktijk anders kan lopen dan nu wordt gedacht. Het is van belang om met name de risico’s goed te beschouwen. De risico’s kunnen immers een gevaar vormen voor de financiële gezondheid. Mogelijk moeten bij voorbaat maatregelen worden getroffen. Aanbevelingen: Kijk op welke wijze het resultaat is gepresenteerd en of deze wijze aansluit bij de situatie. Kijk of de risico’s zijn geanalyseerd en wat er aan deze analyse is gekoppeld (maatregelen?).
15
Actualiteit en prijspeil Het is gangbaar om een grondexploitatie jaarlijks te herzien. In deze jaarlijkse herzieningen worden de gerealiseerde kosten en opbrengsten tot en met het voorgaande jaar verwerkt. Daarnaast worden alle nog te realiseren kosten en opbrengsten geïndexeerd en tegen het licht gehouden en waar nodig aangepast. Bij de herziening wordt ook de fasering van kosten en opbrengsten beoordeeld op basis van de actualiteit. Aanbevelingen: Kijk of de grondexploitatie actueel is. Beoordeel de actuele grondexploitatie ten opzichte van de voorgaande versie en kijk waar verschillen ontstaan. Kijk of deze verschillen verklaarbaar en logisch zijn. Integrale haalbaarheidsstudie en sturing in de tijd Het opstarten van een gebiedsontwikkeling brengt de nodige (financiële) implicaties met zich mee. Het is van groot belang dat het college en de raad hun beslissing op een weloverwogen en zorgvuldige wijze kunnen nemen. Een manier om hier gehoor aan te geven is door een integrale haalbaarheidsstudie uit te (laten) voeren. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een Gebiedsgericht ondernemingsplan. Dit is een businessplan, waarin de haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling op de onderdelen ambitie, markt, product, organisatie, financiën en risico’s wordt onderzocht. Het gebiedsgerichte ondernemingsplan is het resultaat van de strategische fase van een gebiedsontwikkeling, waarin de uitgangspunten voor de operationele fase goed op papier worden gezet. Op basis van het ondernemingsplan vindt besluitvorming plaats en committeren de betrokken partijen zich aan de uitvoering. Zie het figuur hieronder, waarin bovenstaande als zogenaamde ‘Big 8’ is weergegeven.
Figuur 2 Fasering van gebiedsontwikkeling, 'Big 8'
16
Niet In Exploitatie Genomen Gronden en Voorraad Gronden Wanneer sprake is van actief grondbeleid en de daarvoor benodigde gronden zijn ingebracht in een grondexploitatie, spreekt men ook wel van Bouwgrond in Exploitatie (BIE). Het kan ook voorkomen dat de gemeente met het oog op toekomstige ontwikkelingen (strategische) aankopen heeft gedaan. Naast BIE kunnen gronden worden aangemerkt als Niet In Exploitatie Genomen Gronden (NIEGG) en Voorraad Gronden. Kort gezegd zijn NIEGG en Voorraad (strategisch) aangekochte gronden bedoeld voor toekomstige ontwikkeling. Het Besluit Begroting en Verantwoording (zie hoofdstuk 6) bevat de nodige regels voor de wijze waarop met NIEGG en Voorraad, en ook met grondexploitaties moet worden omgegaan. In februari 2012 heeft de Commissie BBV hiertoe een notitie grondexploitatie gepubliceerd. Deze notitie bevat nadere toelichting op het BBV. Een belangrijk element uit deze notitie is de aanscherping van de regels rond NIEGG, waaronder de waarderingsgrondslag. Onder NIEGG mogen alleen gronden worden geschaard waarbij sprake is van een vastgesteld besluit waarin het voornemen tot ontwikkeling binnen afzienbare tijd is onderbouwd (zogenaamd reëel en stellig voornemen). Als het stellige voornemen ontbreekt om deze gronden binnen afzienbare tijd te ontwikkelen, worden de gronden aangemerkt als Voorraad. Het label NIEGG of Voorraad is bepalend voor de waardering van de gronden. Over het algemeen geldt dat de waardering van NIEGG hoger is dan voor Voorraad Gronden, aangezien er minder onzekerheid en risico kleeft aan NIEGG gezien het stellige voornemen. Grondexploitaties hebben in de regel betrekking op substantiële geldstromen vaak gefaseerd over een meerjarige looptijd. Ook strategisch aangekochte gronden leggen beslag om gemeentelijke middelen. Zowel ten aanzien van de kosten als van de opbrengsten is sprake van risico’s. Wanneer zaken anders lopen dan verwacht, brengt dit (grote) financiële gevolgen met zich mee. Daarom is het van belang zorg te dragen voor goede analyse en management van risico’s. Het volgende hoofdstuk gaat hier op in.
17
5 Analyse en management van risico’s Risicomanagement is het proces van identificeren, analyseren en beheersen van risico’s. Daarbij wordt onder meer gekeken naar risicokansen, risico-effecten en kosten van beheersmaatregelen. Inzicht in de risico’s is onlosmakelijk verbonden met grondexploitaties.
Gebiedsontwikkeling gaat gepaard met grote geldstromen. De grondexploitatie van een ontwikkeling is een onderbouwde vorm van toekomstvoorspelling. Een gebiedsontwikkeling komt in de regel tot stand over een periode van jaren. Wanneer in die periode zaken anders lopen dan verwacht, heeft dit financiële effecten. Het is van belang om een gedegen inzicht te hebben in de risico’s en de financiële effecten ervan. Op basis van dit inzicht kan risicomanagement worden ingericht. Risicoanalyses Om een risicoanalyse uit te voeren bestaan verschillende technieken. Drie veel gehanteerde technieken in het kader van grondexploitaties zijn: Gevoeligheidsanalyse Scenarioanalyse Stochastische analyse (Monte Carlo simulatie) Een gevoeligheidsanalyse onderzoekt hoe gevoelig het financiële projectresultaat is voor verandering van één bepaalde parameter. Bij een gevoeligheidsanalyse kunnen, onder andere, de volgende gegevens worden betrokken: rente, kosten- en opbrengstenstijging, fasering en grondprijzen. Met het uitvoeren van een gevoeligheidsanalyse wordt de financiële bandbreedte van een exploitatie inzichtelijk gemaakt. Wanneer bijvoorbeeld vertraging een groter financieel effect heeft dan lagere uitgifteprijzen en andere wijzigingen, dan wordt de planning van het project financieel gevoelig. De gevoeligheidsanalyse geeft een overzicht van de meest omvangrijke financiële risico’s van een grondexploitatie. Een scenarioanalyse houdt rekening met het feit dat verandering van een bepaalde parameter ook gevolgen heeft voor andere parameters, die vervolgens samen weer invloed hebben op het resultaat. Meerdere parameters worden dus tegelijkertijd veranderd zodat een scenario ontstaat. In praktijk worden dan vaak een “goed weer” en “slecht weer” scenario doorgerekend. Het voordeel van de scenarioanalyse ten opzichte van de gevoeligheidsanalyse is dus dat een aantal parameters samen, in logisch verband, gewijzigd wordt. Het grootste nadeel van deze methode is dat het over het algemeen niet waarschijnlijk is dat alle waarden tegelijk negatief (slecht weer) of allemaal tegelijk positief (goed weer) zijn. De uitkomsten van het goed- en slecht weer scenario, geven de bandbreedtes aan waarbinnen de werkelijke uitkomsten zullen liggen. Een Monte Carlo simulatie komt tegemoet aan de nadelen van de hiervoor beschreven methoden. De Monte Carlo analyse is een statistische simulatie waarbij gebruik wordt gemaakt van een kwantitatieve definitie van het begrip risico. Deze luidt: Risico = kans x gevolg. Als de kans groot is dat een bepaalde gebeurtenis zich voordoet, maar het gevolg klein is, dan gaat het volgens deze definitie toch om een beperkt risico.
18
De Monte Carlo analyse berekent op basis van een groot aantal “at random” berekeningen het totale financiële risico van een project (of meerdere projecten). Voor diverse financiële variabelen wordt gesimuleerd dat deze naar boven en/of naar beneden afwijken. Dit gebeurt binnen vooraf vastgestelde bandbreedtes. De Monte Carlo analyse geeft hiermee een beeld van de mogelijke scenario’s en de kans dat ze zullen optreden. Risicoprofiel projectenportefeuille en weerstandsvermogen Door de uitkomsten van risico-analyses op te tellen, kan het totale risicoprofiel van de projectenportefeuille bepaald worden. Dit totale risicoprofiel is input om te kunnen beoordelen of de gemeente financieel in staat is deze risico’s financieel op te vangen. Dit wordt het weerstandsvermogen genoemd. Dit wordt bepaald door het totaal aan berekende risico’s te confronteren met de aanwezige financiële buffer van de gemeente, of te wel de aanwezige weerstandscapaciteit. Veelal bestaat de aanwezige weerstandscapaciteit uit de financiële reserves die de gemeente heeft opgebouwd. De voorgaande hoofdstukken hebben in hoofdzaak betrekking op ruimtelijke domein. De activiteiten die de gemeente ontplooit in het ruimtelijke domein hebben uiteraard een bredere organisatorische inbedding in de zogenaamde gemeentelijke planning & controlcyclus (P&C-cyclus) en in de taken en rollen van de gemeenteraad en college. In de komende twee hoofdstukken besteden we hier aandacht aan.
19
6 In control De Planning & Control cyclus (P&C-cyclus) is een instrument voor de gemeenteraad om zijn sturende en controlerende rol mogelijk te maken en het functioneren van de organisatie op niveau te houden of te verbeteren.
In voorgaande paragrafen is vanuit grondbeleid en projectniveau naar ruimtelijke plannen gekeken. Dit heeft een bredere inbedding in de gemeentelijke organisatieprocessen. P&C-cylus Een belangrijk proces is de P&C-cyclus. Dit is een jaarlijkse cyclus met als doel: Het vergroten van de beheersbaarheid van de organisatie, zowel op financieel beleid als op de diverse andere beleidsterreinen Het bewaken van de realisatie dan wel bijsturen van de beleidsdoelstellingen De P&C-cyclus omvat: Planning: het plannen van het uit te voeren gemeentelijk beleid in de vorm van maatschappelijke doelen, prestaties (output), functioneren van productieprocessen en de aanvraag en toewijzing van middelen in de vorm van geld en tijd (input) Control: het sturen op de realisatie van de planning en het afleggen van verantwoording over de planning en bestedingen Hiermee is het een belangrijk onderdeel van het totale financiële management van de gemeente. Het volgende figuur betreft een voorbeeld van een procesmodel Planning & Control
Figuur 3 procesmodel P&C
20
Onderstaande documenten zijn verplicht en maken onderdeel uit van de P&C-cyclus: Document Begroting Jaarrekening
Doel In de begroting wordt aangegeven wat men wil bereiken, wat men daarvoor gaat doen en wat de kosten hiervan zijn. Het zowel financieel als beleidsmatig verantwoording afleggen over het afgelopen jaar.
Documenten die door gemeenten facultatief in de P&C-cyclus worden gebruikt: Document Kader- of perspectiefnota Voorjaarsnota Najaarsnota MPG
Doel Doorkijk meerjarenbegroting, beleidsaanpassingen en kaderstelling nieuwe begroting Terugblik voorgaande begroting en tevens vooruitblik Analyse (voorlopige) resultaten i.r.t. begroting Het actuele meerjaren perspectief van de lopende grondexploitaties
Wanneer we specifiek kijken naar de inbedding van gebiedsontwikkeling in de P&C-cyclus, is het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) een, weliswaar facultatief maar, zeer bruikbaar document. Het document rapporteert namelijk over alle resultaten van de grondexploitaties en geeft daarmee het totaalbeeld van de projectenportefeuille. Hieronder lichten we het MPG verder toe. Meerjaren Perspectief Grondexploitaties Een MPG is een beleidsinstrument dat bestaat uit de resultaten van een analyse van de lopende en in voorbereiding zijnde grondexploitaties van gebiedsontwikkelingen. Daarbij wordt nader ingegaan op doelstellingen, programma’s, financiën en risico’s. Daarnaast biedt het MPG expliciet inzicht in de bouwprogramma’s voor woningen en andere functies, zoals bedrijven en kantoren. Ook besteedt het MPG aandacht aan de fasering van deze programma’s en in hoeverre ze in lijn lopen met de gestelde beleidsdoelstellingen. Het doel van een MPG is het bieden van inzicht en overzicht over de gemeentelijke grondexploitaties. Hiermee is het MPG een verantwoordingsinstrument van het college aan de raad. Het stelt raadsleden in staat om te monitoren in hoeverre de grondexploitaties binnen de vastgestelde kaders blijven en geeft daarnaast de mogelijkheid om te beoordelen of de bouwprogramma’s aansluiten op de lange termijn visie en doelstellingen van de gemeente. Voor het College van B & W is het een sturingsinstrument. Zij kunnen aan de hand van het MPG optimaal sturen op gebiedsontwikkelingen. Het helpt om keuzes te maken. De resultaten van de grondexploitaties, vervat in het MPG, zijn van invloed op de reserves van de gemeente. Eventuele winsten uit grondexploitaties vloeien naar de reserve. Eventuele verliezen komen (direct of indirect) ten laste van de reserve. Aangezien een grondexploitatie een gefaseerde berekening is, kan op basis hiervan een prognose voor de ontwikkeling van de reserve worden bepaald. Doorgaans bestaat een MPG uit twee delen: Openbaar gedeelte: Algemeen en resultaat op hoofdlijnen Vertrouwelijk gedeelte (ter inzage voor de raad): Gedetailleerde resultaten op totaal- en projectniveau, zoals specifieke werkbladen uit de grondexploitatie, risicoanalyses en verschillenanalyse
21
Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) bevat regelgeving voor provincies en gemeenten voor het opstellen van de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingsstukken . Het BBV verplicht gemeenten bij de begroting en de jaarrekening een programmaplan/verantwoording op te stellen. Daarnaast is in het BBV voorgeschreven dat in de begroting en de jaarrekening een aantal paragrafen wordt opgenomen. Dit betreft: Lokale heffingen Weerstandsvermogen Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid Deze paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de financiële aspecten van de begroting.Het gaat met name om de beleidslijnen voor beheersmatige aspecten die grote financiële gevolgen kunnen hebben en/of van belang zijn voor het realiseren van de programma’s. Deze informatie komt in de begroting veelal versnipperd voor en is daardoor minder inzichtelijk voor de gemeenteraad. Het is de bedoeling van de paragrafen dat de raad de juiste en integrale informatie krijgt om zijn kaderstellende en controlerende rol ook op de beheersmatige aspecten in te vullen. De kwaliteit daarvan is immers van groot belang voor een continue, effectieve en efficiënte dienstverlening door de gemeente. Paragraaf Grondbeleid Voor de ruimtelijke ontwikkelingen is met name de paragraaf Grondbeleid van belang. Deze paragraaf geeft de visie op het grondbeleid in relatie tot de uitvoering van vastgestelde (ruimtelijke) programmadoelen, bijvoorbeeld op het gebied van volkshuisvesting en economische ontwikkeling. De paragraaf brengt ook de financiële belangen die daarbij spelen in kaart. De verplichte onderdelen volgens de (toelichting op) BBV van deze paragraaf zijn: De visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van alle grondexploitaties Een onderbouwing van de geraamde winstneming De beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken Zowel bij de begroting als bij de jaarrekening hoort een paragraaf grondbeleid te zijn opgenomen. In de begroting wordt in deze paragraaf de visie op het grondbeleid beschreven en wordt tevens aangegeven op welke wijze de gemeente het grondbeleid uitvoert. Dit is een minder uitvoerige uitwerking van een nota grondbeleid waar in hoofdstuk 3 aandacht aan wordt besteed.
22
In de jaarrekening legt het college verantwoording af aan de raad over het gevoerde grondbeleid. De jaarrekening biedt inzicht in de geactualiseerde grondexploitaties en de eventuele afwijkingen in programma, tijdsplanning en/of saldo ten opzichte van de door de raad vastgestelde uitgangspunten. Ook de af te sluiten plannen en de eventuele strategische aankopen worden beschreven in de jaarrekening. Overige onderwerpen die aan bod dienen te komen zijn de winstnemingen/verliesnemingen, risico’s en de financiële positie (het weerstandsvermogen, zoals toegelicht in hoofdstuk 5). We hebben in de voorgaande hoofdstukken al diverse malen aangegeven dat het college aan de raad verantwoording moet afleggen en dat de raad een controlerende en kaderstellende taak heeft. In het volgende hoofdstuk gaan we verder in op de taken en rollen van de raad en het college.
23
7 Taken en rollen gemeenteraad en college van B&W De gemeenteraad stelt de kaders, het college van B&W bestuurt (uitvoering) binnen deze kaders. Deze uitvoering wordt gecontroleerd door de gemeenteraad.
Hieronder gaan we kort in op de taken en rollen van de raad en het college en aanverwante partijen, met daarbij de noot dat de gepresenteerde informatie voor een deel van u als lezer als bekend wordt verondersteld. Sinds 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur van kracht. Dualisering houdt in dat de gemeenteraad en het college van B&W sterker gescheiden zijn dan daarvoor. De raad, als vertegenwoordiging van de bevolking, stelt kaders en controleert het college. Het college bestuurt, voert de maatregelen uit en legt achteraf verantwoording af aan de raad. De wijze van verslaglegging over het gevoerde beleid moet zodanig vorm worden gegeven, dat de raad in staat is haar controlerende functie naar behoren uit te voeren. Wanneer de raad eenmaal de grote lijnen (kaders) heeft vastgesteld, is het aan het college om te bepalen hoe zij ditdie het gaat uitvoeren. De Wet dualisering gemeentebestuur heeft ertoe geleid dat de meeste in de Gemeentewet opgenomen bestuursbevoegdheden zijn verschoven van de raad naar het college. Gemeenteraad en College van B&W De raad heeft de navolgende bestuursbevoegdheden: Het vaststellen van de begroting en de rekening Het vaststellen van verordeningen Het vaststellen van (andere) algemene regels Het vaststellen van plannen met een verordenend karakter Commissiestelsel Alle overige bestuursbevoegdheden liggen bij het college. De raad heeft in het duale stelsel de navolgende rechten: Het recht van initiatief: een raadslid kan onderwerpen in de raad brengen Het recht van amendement: een raadslid kan vragen een raadsvoorstel te wijzigen Het recht van vragen: een raadslid kan zowel mondeling als schriftelijk vragen stellen aan het college Het recht van interpellatie: een raadslid kan aan de raad vragen of hij vragen mag stellen over een onderwerp dat niet op de agenda staat Het recht van informatie: het college heeft een actieve en passieve informatieplicht ten opzichte van de raad Het recht op onderzoek: de raad kan een door het college uitgevoerd beleid laten onderzoeken Bijlage 2 bevat een schematische weergave van de verdeling van taken en rollen van het college en de raad bij grondbeleid.
24
Een gemeente is op basis van de Gemeentewet verplicht een financiële verordening te hebben. Met het vaststellen van de financiële verordening regelt de raad op hoofdlijnen de spelregels voor het algemene financiële beleid, het financiële beheer en de financiële organisatie. Rekenkamer Iedere gemeente heeft een rekenkamer. Een rekenkamer doet onderzoek naar het functioneren van de gemeente. Het gaat dan over doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Doel van de onderzoeken is om zichtbaar te maken hoe publiek geld wordt besteed en of de voorgenomen doelstellingen van de gemeente ook daadwerkelijk worden bereikt. Ieder jaar doet de rekenkamer een (beperkt) aantal onderzoeken, zij mag zelf bepalen welke onderwerpen ze wil onderzoeken. De bevindingen van de onderzoeken staan in onderzoeksrapportages die aan de gemeenteraad worden gepresenteerd. De gemeenteraad kan de aanbevelingen van de rapporten overnemen en het college de opdracht geven de aanbevelingen uit te werken om verbeteringen te doen in haar werkwijze. De rekenkamer is onafhankelijk, wat tot uitdrukking komt in de onafhankelijkheid van de externe leden, de vrijheid van onderwerpkeuze, de onderzoeksaanpak, de oordeelsvorming en de rapportage. Deze onafhankelijkheid is verder gewaarborgd door haar bevoegdheid om bij de gemeentelijke diensten, instellingen en organen alle inlichtingen in te winnen die zij nodig heeft voor haar onderzoek. Het werkterrein van de rekenkamer strekt zich uit over alle organen (raad, college en ambtelijke organisatie), diensten en instellingen waarvoor de gemeente bestuurlijk verantwoordelijk is of waarvan de activiteiten geheel of in belangrijke mate door de gemeente worden bekostigd. 25
8 Afsluiting In voorgaande hoofdstukken hebben we in vogelvlucht aandacht besteed aan enkele belangrijke onderwerpen in de gebiedsontwikkeling. Daarbij realiseren we ons dat we aan de oppervlakte blijven en dat de context van elke gebiedsontwikkeling telkens weer uniek is. We kunnen ons daarom voorstellen dat u naar aanleiding van deze publicatie vragen heeft of meer wil weten over een bepaald onderwerp. We nodigen u uit om vrijblijvend contact met ons op te nemen. De contactgegevens vindt u hieronder en op onze websites door in de digitale versie van deze wegwijzer te klikken op de onderstaande logo’s. Hier vindt u tevens meer informatie over onze volledige dienstverlening en referenties. Bundeling van krachten Van Heijst & Partners, Metrum en PurpleBlue zijn al tientallen jaren werkzaam in het werkveld van gebiedsontwikkeling. Sinds maart 2014 zijn onze krachten gebundeld. Op basis van onze (gecombineerde) kennis, ervaring en creativiteit zetten wij ons dagelijks in voor gemeenten als de uwe en daarmee voor de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. Wij adviseren daarbij over gebiedseconomie, grondbeleid, vastgoed- en omgevingsrecht, bouw- en aanbestedingsrecht en, projectmanagement.
26
www.heijstenpartners.nl 038-426 00 40
www.purple-blue.nl 038-426 00 40
www.metrum.nl 024-388 85 05
EEN VEELZIJDIG EN UNIEK ADVIESBUREAU IN GEBIEDSONTWIKKELING
Van Heijst & partners staat voor
PurpleBlue helpt overheden en
Metrum focust op integrale
deskundig en onafhankelijk advies,
ontwikkelende partijen door de
dienstverlening binnen de
voor spraakmakende en inspirerende
juridische en financiële complexiteit
gebiedsontwikkeling en helpt
projecten voor zowel overheden als
van gebiedsontwikkeling heen.
overheden en ontwikkelende partijen
particulieren.
hun initiatieven te realiseren.
• Vastgoedadvies
• Grondbeleid & vastgoedrecht
• Planeconomie
• Particulier opdrachtgeverschap
• Algemeen & ruimtelijk bestuursrecht
• Project- & procesmanagement
• Projectmanagement
• Gebiedseconomie
• Vastgoed
• Rentmeesters
• Bouw- & aanbestedingsrecht
• Grondbeleid
• Gebiedsontwikkeling
• Organisatieadvies
www.heijstenpartners.nl
www.purple-blue.nl
www.metrum.nl
038-426 00 40
038-426 00 40
024-388 8505
0
27
BIJLAGE 1 – Begrippenlijst Actief grondbeleid; De gemeente verwerft gronden, maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt deze aan ontwikkelaar. Er is sprake van grondexploitatierisico bij de gemeente. Bestemmingsplan; Formele vastlegging, aan de hand van plankaarten en voorschriften, van de visie van een gemeente op toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen in een bepaald gebied of bepaalde locatie. Bouwrijp maken; Alle civieltechnische werkzaamheden die nodig zijn om het bouwen mogelijk te maken. Genoemde werkzaamheden hebben tot doel: Een obstakelvrij terrein Een goed bereikbare bouwlocatie Voldoende droog Oppervlaktewaterafvoer Een bodem met voldoende draagkracht Mogelijkheid aansluiting op de leidingnetten van de nutsbedrijven en riolering Contante waarde; Teruggerekend toekomstig resultaat (eindwaarde) op basis van rente. Veelal wordt teruggerekend tot de prijspeildatum van de actuele grondexploitatie. Eindwaarde; De verwachte waarde van alle kosten en opbrengsten tot aan afronding van een project (inclusief rente invloed, kosten- en opbrengstenstijgingen). Faciliterend grondbeleid; De gemeente verwerft geen gronden, de ontwikkeling wordt aan grondeigenaren overgelaten. De gemeente stelt de kaders. Faseren; Het in de tijd uitzetten van kosten en opbrengsten. Gemeentelijk grondbeleid; instrument om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling, volkshuisvesting, openbare ruimte, infrastructuur, recreatie en natuur te bereiken. Grondexploitatie; De financiële vertaling van het productieproces dat grond omzet in grond voor een (andere) gewenste bestemming. Het is een overzicht van de grondkosten en grondopbrengsten uitgezet in de tijd, rekening houdend met opbrengsten- en kostenstijgingen en rentetoerekening. Inflatie; Geldontwaarding. Deze parameter wordt in de grondexploitatie toegepast om de kostenstijging door de jaren heen mee te nemen. Kunstwerken; Bruggen, duikers, viaducten e.d. Marktrisico; de mogelijkheid dat in een gegeven periode en situatie, verwachtingen ten aanzien van de markt niet in vervulling gaan.
28
Nominaal saldo; Het saldo van kosten en opbrengsten op het huidige prijspeil, dus zonder opbrengsten- en kostenstijgingen. Organische gebiedsontwikkeling; Tegenhanger van integrale gebiedsontwikkeling (‘blauwdrukplanning’), waarbij particuliere initiatieven centraal staan. Gebiedsontwikkeling als openeindeproces, waarbij vooraf niet duidelijk wat, wanneer waar wordt ontwikkeld. Planontwikkelingskosten; Kosten die worden gemaakt bij de ontwikkeling van een ruimtelijk plan. Wordt vaak als percentage over de civieltechnische werkzaamheden genomen. Publiek-Private Samenwerking (PPS); Samenwerking tussen overheid en bedrijven in (veelal langdurige) projecten. Residuele grondwaardemethode; methode die de waarde van de grond bepaalt door de verkoopprijs van het vastgoed te verminderen met de realisatiekosten van het vastgoed, het residu is de grondwaarde. Risico en onvoorzien; Een bedrag, in de regel een percentage, dat opgenomen wordt in de grondexploitatie ter dekking van de risico’s die gelopen worden tijdens de planrealisatie. Stedelijke herverkaveling; stedelijke variant van ruilverkaveling in landbouwgebieden, waarbij eigenaren in een, veelal binnenstedelijk, gebied gezamenlijk een waardecreërend ontwikkelingsplan opstellen en uitvoeren. Eigendomsrechten worden herverdeeld op basis van het ontwikkelingsplan. Er is geen sprake van eenzijdige ontwikkelrisico voor bijvoorbeeld de gemeente. Kosten openbare voorzieningen worden gefinancierd uit de waardestijging. Uitnodigingsplanologie; een faciliterende overheid die probeert particuliere initiatieven te ‘ontlokken’ door te enthousiasmeren. Vraaggestuurd ontwikkelen; Ontwikkelingsvorm waarbij in meer of mindere mate sprake is van particuliere bemoeienis. Van consumentgericht bouwen tot particulier opdrachtgeverschap. VTU; De kosten voor voorbereiding en toezicht op de uitvoering. Woonrijp maken; Het geschikt maken van een gebied ten behoeve van bewoning door aanleg en inrichting van de openbare ruimte (o.a. parkeren, openbaar groen, water en straatverlichting).
29
BIJLAGE 2 - Rolverdeling Gemeenteraad & College bij grondbeleid Onderdeel
Gemeenteraad
College van B&W
Grondbeleid
Vaststellen Nota Grondbeleid
Grondexploitatie
Vaststellen grondexploitatieberekeningen
Uitvoeren grondbeleid op basis van vastgestelde kaders in de Nota Grondbeleid. Jaarlijks actualiseren van grondexploitatieberekeningen
Verwerving
Nemen onteigeningsbesluit Besluit tot vestigen voorkeursrecht op basis van de Wvg
Beheer Bouw- en woonrijp maken Uitgifte
Sluiten overeenkomsten tbv tijdelijk beheer Vaststellen aanbestedingsbeleid
Aanbesteding van werken en diensten
Vaststellen algemene uitgiftevoorwaarden
Vaststellen uitgifteplan bouwkavels particulieren
Vaststellen doelgroepenverordening Vaststellen beleid uitgifte reststroken Samenwerking
Uitvoering ontwikkelingen conform vastgestelde kaders in Nota Grondbeleid
Besluit tot oprichting of deelneming aan privaatrechtelijke rechtspersoon of GEM
Besluit aangaan overeenkomst in het kader van samenwerking op basis van de kaders uit de Nota Grondbeleid (inputcriteria) Aangaan anterieure en posterieure overeenkomsten op basis van kader Nota Grondbeleid (eventueel gehoord hebbende de gemeenteraad) Uitgifte grond op basis van vastgestelde kaders in beleidsnotitie gronduitgifteprijzen Bepalen mogelijkheden tussentijds winstnemen op basis van vastgestelde methode
Exploitatieplan en bestemmingsplan gelijktijdig vaststellen
Grondprijzen
Vaststellen beleidsnotitie gronduitgifteprijzen Vaststellen methode tussentijds winstnemen in Nota Grondbeleid
Sturing en verantwoording
Uitgifte complexbouw Vaststellen kaveluitgiftebeleid Uitvoering beleid uitgifte reststroken op basis van vastgestelde kaders
Vaststellen kaders wijze van ontwikkeling per type ontwikkeling in Nota Grondbeleid (faciliterend, regisserend, actief)
Kostenverhaal
Tussentijds winstnemen
Opstellen verwervingsplan
Begroting, Jaarrekening
30
