Risico s beheerst? Onderzoek naar risicomanagement van grondexploitaties

Rekenkamercommissie

RISICO’S BEHEERST? ONDERZOEK NAAR RISICOMANAGEMENT VAN GRONDEXPLOITATIES

www.deventer.nl

Risico’s beheerst? Onderzoek naar risicomanagement van grondexploitaties

1

Colofon Rekenkamercommissie Deventer Leden: Dhr. B. Eindhoven Mw. C.N. Hunger Mw. M. van Tilburg Dhr. V. Stijns Dhr. H. Groothuis Dhr. A. Krahl Dhr. O. Bulthuis Dhr. P. Wolbert Voorzitter: dhr. P.A.B. Sertons Secretaris: dhr. J.E. Nijkamp Het onderzoek is uitgevoerd door Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling in opdracht van de Rekenkamercommissie Deventer. Auteurs: drs. Erik Berkelmans, Siemen Veldhuis, drs. R.P.J van der Straaten MCD Metafoor Ruimtelijke Ontwikkeling Bolderweg 1 1332 AX ALMERE Tel. 036-5300211 www.metafoor.nl

2

Inhoudsopgave Colofon ...............................................................................................................................................................................................2 Deel 1: Bestuurlijke Samenvatting .........................................................................................................................................5 1.

Kern............................................................................................................................................................................................7

1.1

Inleiding................................................................................................................................................................................7

1.2

Doel- en vraagstelling ....................................................................................................................................................7

1.3

Risicomanagement binnen de grondexploitaties ...............................................................................................8

1.4

Aanpak van het onderzoek ..........................................................................................................................................9

1.5

Conclusies ....................................................................................................................................................................... 10

1.6

Aanbevelingen ............................................................................................................................................................... 13

Deel 2: Nota van Bevindingen .............................................................................................................................................. 17 2.

Risicomanagement binnen de grondexploitatie ................................................................................................... 19

2.1

Risicomanagementbeleid ................................................................................................................................... 19

2.2

De uitvoering van het risicomanagementbeleid ........................................................................................ 25

2.3

Grondexploitatiebeleid ......................................................................................................................................... 37

2.4

Uitvoering van het grondexploitatiebeleid .................................................................................................... 38

2.5

Het actuele risico .................................................................................................................................................... 42

2.6

Het college en de gemeenteraad .................................................................................................................... 47

Bijlage 1 Vraagstelling en normenkader ........................................................................................................................... 54 Bijlage 2 Bevindingenrapport Bedrijventerrein A1 (niet openbaar) ....................................................................... 60 Bijlage 3 Bevindingenrapport Steenbrugge (niet openbaar) .................................................................................... 61 Bijlage 4 Bevindingenrapport Havenkwartier (niet openbaar) ................................................................................. 62 Bijlage 5 Bevindingenrapport Wijtenhorst-Douweler Leide (niet openbaar) ...................................................... 63 Bijlage 6 Gesprekspartners .................................................................................................................................................... 64 Bijlage 7 RIS ................................................................................................................................................................................. 65 Bijlage 8 Bevindingen projectfaseopdracht /plan van aanpak (niet openbaar) ................................................ 66 Bijlage 9 Kernvariabelen grondexploitaties ..................................................................................................................... 67 Bijlage 10 Relevante artikelen BBV .................................................................................................................................... 68 Bijlage 11 Relevante artikelen Financiële verordening gemeente Deventer .................................................... 70 Bijlage 12 Gebruikte afkortingen .......................................................................................................................................... 72

3

Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. In Deel 1 treft u de bestuurlijke samenvatting van dit onderzoek aan. In Deel 2 worden de bevindingen uit het onderzoek gepresenteerd en nader toegelicht. In Deel 1 worden allereerst de doel- en vraagstelling van het onderzoek in § 1.2 beschreven. In § 1.3 wordt vervolgens vanuit de theorie het risicomanagementproces binnen de gemeentelijke organisatie beschreven en de wijze waarop het onderzoek getoetst en beoordeeld is. In § 1.4 komt de onderzoeksaanpak aan de orde. Daarna worden in § 1.5 de conclusies en in § 1.6 de aanbevelingen weergegeven. Naast Deel 1 en Deel 2 is een aantal bijlagen opgenomen in het onderzoeksrapport. Een deel van de in de bijlagen opgenomen informatie is niet openbaar. In het onderzoeksrapport zijn alleen de bijlagen opgenomen waarin informatie staat die openbaar is. Bijlagen met niet openbare informatie zijn opgenomen in een apart bijlagenboek.

4

Deel 1: Bestuurlijke Samenvatting

5

6

1. Kern 1.1

Inleiding

De economische crisis heeft veel veranderd op het terrein van gebiedsontwikkelingen. In het verleden waren grondexploitaties een betrouwbare bron van inkomsten voor de gemeente. Als risico’s zich voordeden betekende dat hooguit dat er iets minder winst overbleef. De laatste jaren is dat veranderd. Grondexploitaties zijn in veel gevallen geen inkomstenbronnen meer voor de gemeente, maar vormen kostenposten. Om goede besluiten te nemen over ruimtelijke projecten is informatie en risicomanagement essentieel. Goed informatiemanagement dient ertoe dat beslissers over voldoende, inzichtelijke en betrouwbare informatie beschikken om overwogen beslissingen te kunnen nemen. Risicomanagement ziet deels toe op het ter beschikking stellen van informatie over risico’s. Daarnaast ziet risicomanagement toe op het beheersen van risico’s. Als de raad of het college ervoor kiest om risico’s te nemen, en dat doen ze per definitie bij een grondexploitatie, dan is het van belang dat zij weten hoe omgegaan wordt met deze risico’s. Voor de raad is het van groot belang dat hij weet welke onzekerheden de grondexploitaties bevatten en hoe het college het risicomanagement heeft ingericht of uitvoert. De raad heeft immers een kaderstellende rol. Hij bepaalt wat uitgegeven mag worden maar hij moet ook bepalen welke risico’s acceptabel zijn. Om goede besluiten te kunnen nemen is het van belang dat de raad kan vertrouwen op de hele keten van informatievoorziening en risicomanagement. Ook moet de raad erop kunnen bouwen dat het systeem van risicomanagement op het gebied van grondexploitaties goed is vormgegeven en effectief is. De Rekenkamercommissie (RKC) van de gemeente Deventer heeft besloten om dit te onderzoeken. Het onderzoek richt zich op de wijze waarop de gemeente haar systeem van risicomanagement op het gebied van grondexploitatie vormgeeft en op de effectiviteit van dat systeem. Grondbeleid en (risicomanagement van) grondexploitaties zijn voor raadsleden vaak een complex onderwerp waarin weinig inzicht bestaat. Wanneer de raad zijn rol als kadersteller en controleur echter goed wil uitoefenen, is het wel van belang om goed zicht in te hebben op de wijze waarop hiermee wordt omgegaan. Het onderwerp Grondbeleid/grondexploitaties stond al geruime tijd op de lijst met onderwerpen voor een onderzoek. De RKC heeft overwogen om het grondbeleid ‘breed’ te onderzoeken. Aangezien er wordt gewerkt aan het actualiseren van de nota Grondbeleid, lijkt het niet zinvol om een onderzoek te doen naar Grondbeleid in brede zin. Een onderzoeksrapport met conclusies en aanbevelingen is dan wellicht achterhaald in de tijd. De RKC heeft daarom besloten om zich te focussen op het aspect risico’s. In het voorliggende rapport wordt door de RKC het onderzoek gepresenteerd. In opdracht van de RKC is het onderzoek uitgevoerd door Metafoor RO.

1.2

Doel- en vraagstelling

De doelstelling en onderzoeksvraag luiden als volgt: Doelstelling van het rekenkameronderzoek is: - meer inzicht te verschaffen in de wijze waarop het risicomanagement inzake grondexploitaties is georganiseerd en hoe het in de praktijk functioneert; - inzicht te geven in de mate waarin de raad zijn kaderstellende en controlerende taak goed kan uitoefenen. De centrale vraag in het onderzoek luidt: 7

In hoeverre beheerst de gemeente Deventer haar risico’s op het gebied van grondexploitaties en biedt de manier waarop de raad is betrokken bij grondexploitaties voldoende mogelijkheid om invulling te geven aan zijn kaderstellende en controlerende rol? Deze centrale vraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Is het risicomanagement van grondexploitaties adequaat? - Op welke manier is risicomanagement geborgd in de organisatie en binnen het bestuur? - Welke maatregelen treft de gemeente om de risico’s van het grondbeleid te beheersen? (bijvoorbeeld in tijd, capaciteit, middelen, etc.) - Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men daarnaar? - Worden exploitatieopzetten regelmatig en op tijd geactualiseerd? - Is de bestuurlijke informatievoorziening zo ingericht dat degenen die beslissen over grondexploitaties tijdig over voldoende kwantitatieve en kwalitatieve informatie beschikken om een afgewogen beslissing te kunnen nemen? 2. Hoe groot is het actuele risico? 3. Op welke momenten en op welke wijze is de raad betrokken bij de grondexploitaties? 4. Is de informatie die de raad en college krijgen kwalitatief en kwantitatief voldoende (volledig, tijdig en juist) om invulling te geven aan zijn kaderstellende en controlerende taak? Op dit moment lopen binnen Deventer 37 projecten. De RKC heeft ervoor gekozen om het risicomanagement te onderzoeken door vier projecten te selecteren als referentieprojecten. Deze projecten zijn door middel van een verdiepend onderzoek onderzocht. Het voordeel van deze methode is dat hierdoor een zeer goed beeld is gekregen van het uitgevoerde risicomanagement bij deze vier projecten. De uitkomsten van dit onderzoek geven een dusdanig helder en uniform beeld dat op basis van het onderzoek betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over het risicomanagement van de 37 projecten. Een onderzoek door middel van vier projecten kent echter ook zijn beperkingen. De belangrijkste beperking is dat hierdoor geen betrouwbare uitspraak gedaan kan worden over het (totale) actuele risico van de gemeente. Omdat dit is opgebouwd uit alle risico’s van de 37 projecten en er slechts vier zijn onderzocht. De vier referentieprojecten zijn op basis van de volgende criteria geselecteerd om daarmee een goede afspiegeling te vormen van de totale projectenportefeuille: - De wijziging in financieel resultaat in 2012 ten opzichte van 2011 (bijvoorbeeld bij project Y resultaat 10 mln. positief, in 2012 10 mln. negatief, betekent resultaatverslechtering van 20 mln.); - Complexiteit (tenminste twee projecten met een hoge complexiteit en één project met een lage complexiteit); - Programma (tenminste één commercieel vastgoedproject en één woningbouwproject); - Risicoprofiel (tenminste één project met een hoog risicoprofiel en één project met een laag risicoprofiel). Op basis van deze selectiecriteria zijn de volgende vier referentieprojecten geselecteerd: - Bedrijvenpark A1: Van alle projecten is dit project in boekjaar 2012 geconfronteerd met de grootste verslechtering van het financieel resultaat. Bedrijvenpark A1 is een zeer complex project met een hoog risicoprofiel en programmatisch gericht op de vestiging van voornamelijk bedrijven. - Wijtenhorst/Douweler Leide in Schalkhaar: De complexiteit van dit project en het risicoprofiel zijn gemiddeld. Het programma betreft uitsluitend woningbouw. - Steenbrugge: Een project met een hoge complexiteit en een groot risicoprofiel. Het programma bestaat uit woningbouw. - Havenkwartier: Een project met een lage complexiteit en een laag risicoprofiel. Havenkwartier heeft een gemengd programma.

1.3

Risicomanagement binnen de grondexploitaties

Bij het risicomanagement van de grondexploitaties zijn verschillende actoren betrokken. Dit betreft de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Op grond van wetgeving en gemeentelijk beleid hebben deze actoren verschillende taken en rollen binnen het risicomanagement, zoals opgenomen in figuur 1.1. Vanuit zijn kaderstellende taak heeft de gemeenteraad beleid geformuleerd voor risicomanagement. Dit beleid wordt beschreven in Deel 2. De uitvoering van het beleid is in Deel 2 getoetst aan de hand van de verschillende rapportages binnen de gemeente Deventer waarin gerapporteerd wordt over risico’s. Daarbij is onderzocht op welke wijze risico’s rondom grondexploitaties gekwantificeerd en gekwalificeerd worden en welke beheersmaatregelen geformuleerd zijn. Tevens is de informatieverstrekking rondom de geïdentificeerde risico’s aan de 8

gemeenteraad in beeld gebracht en getoetst aan het vigerende beleid. Op basis hiervan is beoordeeld of de raad adequaat zijn kaderstellende en controlerende taak kan uitvoeren. Met behulp van interviews van de belangrijkste betrokken personen zijn de voorlopige bevindingen getoetst. Rol Nr.

Taak

Gemeenteraad

College

Ambtelijk

1.

Kaderstelling en strategie

Bepalen kaders en strategie

Advies en feedback

Adviseren, informatie verstrekken, stellen beleid op.

2.

Risicomanagement-proces doorlopen

Toezicht

Monitoren

Toezicht en controle

4.

Toezicht en toetsing

Controle

5.

Verbetering

Feedback bij verbeteren beleid

Geeft opdracht en toetst Ontwikkelig kaders en maatregelen Toezicht en verantwoording door rapportage Advies betreffende verbetering beleid

Formuleert/voert uit en controleert

3.

Rapporteert en controleert Continu monitoren Signaleren, formuleren en implementeren

Figuur 1.1: Overzicht taken en rollen binnen risicomanagement binnen de gemeente Bron: Deloitte, Risicomanagement Meer dan de som der delen, 2012

Uit onderzoek van o.a. TU Delft en Deloitte blijkt dat een succesvol risicomanagement beleid afhankelijk is van tenminste drie factoren. Dit zijn: 1. Heldere transparante meetbare afspraken die controleerbaar zijn. Deze worden vastgelegd in het gemeentelijk beleid en op basis hiervan wordt gerapporteerd (proces); 2. Goede inhoudelijke kwaliteit van het risicomanagementbeleid (inhoud); 3. Verankering en draagvlak van het risicomanagementbeleid binnen de organisatie (organisatie). De eerste twee bovengenoemde factoren zijn in het onderzoek getoetst aan de hand van de documenten die de onderzoekers van de organisatie (gemeente of RKC) ontvangen hebben. Deze twee factoren zijn eenvoudig meetbaar. De derde genoemde factor “verankering en draagvlak” is niet meetbaar, maar minstens zo cruciaal voor het succes van het risicomanagement als de andere twee factoren. Door middel van de interviews en de rapportages is een goede indruk verkregen van het risicobewustzijn van de gemeentelijke organisatie.

1.4

Aanpak van het onderzoek

Om de centrale vraag en bijbehorende deelvragen uit § 1.2 te beantwoorden zijn de volgende onderzoekstappen uitgevoerd: 1. Normenkader: Om het onderzoek objectief te kunnen toetsen is een normenkader geformuleerd. Dit normenkader is gebaseerd op wettelijke, gemeentelijke en deskundige normen (zie bijlage 1). De gemeentelijke normen zijn afkomstig uit, door de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders, vastgestelde beleidskaders, zoals bijvoorbeeld de beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007). Daarnaast zijn enkele nietvastgestelde ambtelijke beleidsdocumenten toegevoegd, omdat deze door het ambtelijke apparaat als norm worden gehanteerd. Dit betreft o.a. het Handboek Planeconomie en de Richtlijnen Jaarrekening 2012. 2. Documentenstudie: in deze fase is bestudeerd welke informatie de raad krijgt en welke maatregelen voor risicobeheersing genomen zijn. Ook zijn de documenten aangaande de vier referentieprojecten in deze stap bestudeerd. 3. Interviews: met 22 bij de projecten betrokken sleutelpersonen is een interview afgenomen (zie bijlage 6). Tot de geïnterviewden behoren; afgevaardigde(n) van de gemeenteraad, de verantwoordelijk wethouder, de ambtelijk opdrachtgever, de programmanager, de bij het project betrokken planeconomen, de concerncontroller, het hoofd van het team advies en beleid, teammanager ORB en de verantwoordelijke projectmanager(s) voor de referentieprojecten. Gespreksthema’s richten zich op de risico’s en het risicomanagement, specifieke elementen/wijzigingen uit de vier geselecteerde referentieprojecten, de rol van de raad, de daarvoor benodigde informatie en de wijze waarop deze informatie is verstrekt. 4. Integratie: met behulp van de informatie uit de documentstudie en de interviews zijn de bevindingen uit de vier referentieprojecten geplaatst binnen de centrale vraagstelling van de RKC, ontleed in een aantal deelvragen met daaronder een aantal subvragen. 5. Het opstellen van het eerste concept rapport met conclusies en aanbevelingen. 9

6. Uitnodigen betrokkenen voor hoor en wederhoor door de RKC en het verwerken hiervan. 7. Het opstellen en aanbieden van het definitief rapport naar aanleiding reacties onder punt 6.

1.5

Conclusies

In deze paragraaf worden de conclusies uit het onderzoek beschreven. Deze paragraaf start met een opsomming van een aantal algemene constateringen. Vervolgens worden de centrale vraagstelling en onderzoeksvragen beantwoord.

1.5.1 Algemene constateringen A. Sinds 2010 is er veel aandacht voor risico’s van grondexploitaties binnen zowel de ambtelijke als de bestuurlijke organisatie van de gemeente Deventer. Er wordt veel over risico’s gesproken en er is een open houding aangaande bespreken en managen van risico’s. Risicomanagement is in die zin verankerd binnen de organisatie. De aanwezigheid van deze verankering geeft de gemeente Deventer een goede uitgangspositie om waar nodig verbeteringen in het risicomanagement te realiseren. B. Er is géén sprake van een gestandaardiseerd en eenduidig risicosysteem, waarin de risico’s zowel worden vastgelegd als beheerd. Het ontbreekt hierdoor aan structuur en eenduidigheid wat tot uiting komt in de grote diversiteit in vastlegging van de risico’s in de rapportages. De wijze waarop de risico’s worden vastgelegd, verschilt zowel per projectmanager als per project. De gevolgen hiervan zijn dat de kwaliteitsborging ontbreekt en het adequate controle en toezicht bemoeilijkt. Zo is niet controleerbaar of alle mogelijke risico’s zijn geïnventariseerd en beoordeeld. Door bijvoorbeeld in de verschillende rapportages hetzelfde risico een andere naam te geven kan verwarring ontstaan. C. Er is wél een database (RIS) waarin op dit moment alleen de belangrijkste risico’s worden vastgelegd en het financieel gevolg wordt weergegeven. Deze database heeft een beperkte toepassing doordat niet alle risico’s, gevolgen en beheersmaatregelen hierin worden vastgelegd. D. Risicobeheersingsmaatregelen worden niet altijd helder gedefinieerd en indien deze worden uitgevoerd, dan worden deze te beperkt geëvalueerd. Over de uitkomsten van de evaluatie wordt niet gerapporteerd. Op de uitvoering van de beheersingsmaatregelen wordt niet of nauwelijks toezicht gehouden. E. Binnen de organisatie vindt een filtering plaats van risico’s die binnen projecten worden ondervangen of als niet relevant worden beschouwd. De motivering die aan deze filtering ten grondslag ligt, wordt niet vastgelegd. Deze filtering vindt dus niet transparant plaats, waardoor toetsing wordt bemoeilijkt. F. Er zijn meerdere risicowaarderingssystemen in gebruik, die leiden tot verschillende uitkomsten (risicoscores). Binnen de organisatie leidt dit tot miscommunicatie. De beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen schrijft een waarderingsmethodiek voor, waarin een score van 1 t/m 25 mogelijk is. Binnen de organisatie worden diverse methodieken gehanteerd waarbij slechts een score 1 t/m 16 mogelijk is. Bij de toepassing van deze afwijkende methoden is de kans dat een score van 8 of hoger (informatieplicht raad) of 12 of hoger (actieve informatieplicht raad) wordt bereikt, kleiner. Het is daardoor aannemelijk dat door gebruik te maken van deze afwijkende methoden de gemeenteraad niet altijd (actief) is geïnformeerd, terwijl dit op grond van de beleidsnota wel had gemoeten.

10

G. De beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007) en de nota Gronden voor Vastgoedbeleid (2001) zijn nog niet geactualiseerd. Hiermee wordt niet voldaan aan de Financiële verordening (2011). Op basis van deze verordening moet deze nota’s periodiek worden herzien om hiermee de kwaliteit en de actualiteit van deze nota’s te borgen. Een actualisatie van beide nota’s is in voorbereiding. H. In de beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007) zijn door de raad beleidsregels geformuleerd voor de wijze waarop en wanneer de raad moet worden geïnformeerd over risico’s. In de Nota Gronden voor Vastgoedbeleid (2001) is het grond(exploitatie)beleid geformuleerd. Het is voor de ambtelijke organisatie niet duidelijk wat er volgens het eigen beleid aan de raad ten aanzien van risico’s moet worden gerapporteerd. Hierdoor wordt niet voldaan aan de beleidsregels die door de raad zijn geformuleerd. I. De kwaliteit van het risicobeheer is sterk afhankelijk van de capaciteit en vaardigheden van de projectmanagers en de planeconomen. Het hoger management heeft groot vertrouwen in de projectmanagers en planeconomen. Het bestuur vertrouwt het hoger ambtelijk management waardoor iedereen leunt op de kwaliteit en capaciteit van de projectmanagers en planeconomen. Toezicht, controle en voortgangsbewaking vinden niet of nauwelijks plaats. Dit maakt de kwaliteit van het risicobeheer kwetsbaar. Het leunen op individuele kwaliteiten biedt onvoldoende basis om goed risicobeheer gedurende langere tijd te garanderen. J. De raad wordt wel juist, maar niet volledig en niet altijd tijdig geïnformeerd over risico’s binnen de grond exploitaties. De belangrijkste oorzaak dat de raad niet altijd tijdig wordt geïnformeerd, is dat de ambtelijke organisatie onvoldoende op de hoogte is van de regels die gelden voor (actieve) informatieplicht. K. Bij substantiële projectwijzigingen vindt niet standaard een herziening van de grondexploitatie plaats. Het gevolg hiervan is dat de projectinhoud wijzigt zonder dat de gemeenteraad hier expliciet goedkeuring voor geeft.

1.5.2 Conclusies per onderzoeksvraag Op basis van bovenstaande beschrijving van het onderzoek kunnen de volgende conclusies over de onderzoeksvragen worden getrokken. Conclusie 1. Deze conclusie betreft het antwoord op de centrale vraagstelling van dit onderzoek. In hoeverre beheerst de gemeente Deventer haar risico’s op het gebied van grondexploitatie en biedt de manier waarop de raad is betrokken bij grondexploitaties voldoende mogelijkheid om invulling te geven aan zijn kader stellende en controlerende rol? Ondanks het feit dat risicobeheersing bij zowel ambtenaren en bestuur van de gemeente Deventer hoog op de agenda staat en binnen de organisatiecultuur is verankerd, wordt geconstateerd dat de gemeente de risico’s binnen grondexploitaties onvoldoende beheerst. Hoewel de raad op regelmatige basis wordt geïnformeerd over risico’s en regelmatig wordt betrokken bij de beheersing daarvan, biedt de wijze waarop informatie wordt verstrekt onvoldoende handvatten om een integraal oordeel te vormen over bestaande risico’s zodat de raad onvoldoende invulling kan geven aan zijn kaderstellende en controlerende rol. Zoals uit het onderzoek naar voren komt is deze eerste algemene conclusie gebaseerd op het gegeven (de bevindingen uit het onderzoek) dat er veel elementen van het risicobeheersingsproces onvolledig, ongestructureerd en niet consequent worden uitgevoerd. Daarnaast is deze conclusie 11

gebaseerd op de constatering dat de rapportering aan de raad niet conform de door de raad geformuleerde beleidsregels plaatsvindt en dat de rapportering onvolledig, ongestructureerd en niet consequent plaatsvindt. Hierdoor is het voor de raad onmogelijk om adequaat invulling te geven aan zijn rol. Conclusie 2. Deze conclusie betreft het oordeel over het risicomanagement binnen de grondexploitaties. Is het risicomanagement van de grondexploitaties adequaat? Uit de inleidende tekst kan worden opgemaakt dat het risicomanagement binnen de verschillende grondexploitaties als onvoldoende adequaat wordt beoordeeld. Dat is gelegen in het ontbreken van zowel een gedegen risico systeem als een uniforme wijze van rapportering. Daarnaast is binnen de organisatiestructuur onvoldoende toezicht en controle op kwaliteit, voortgang en beheersing van de risico’s. De kwaliteit van het risicomanagement is hierdoor onvoldoende binnen de organisatie geborgd. Het ontbreken van een uniforme wijze van rapportering bemoeilijkt toezicht en controle en kan tevens leiden tot miscommunicatie. De verschillende subvragen behorende bij deze onderzoeksvraag worden in het volgende hoofdstuk beantwoord. Binnen de grondexploitaties zijn de risico’s tot nu toe veelal tijdig geconstateerd en zijn deze in veel gevallen opgevangen binnen de projecten zelf. Dit heeft naar het oordeel van de onderzoekers te maken met de kwaliteit van de projectmanagers en planeconomen die bij deze projecten zijn betrokken. Het leunen op individuele kwaliteiten is echter onvoldoende basis om goed risicomanagement binnen de gemeente te kunnen garanderen. Conclusie 3. Hoe groot is het actuele risico? De RKC heeft slechts vier van de in totaal 37 projecten onderzocht. Een onderzoek naar vier van de 37 projecten is te beperkt van omvang om een betrouwbare uitspraak te doen over de totale reserve- en risicopositie van de gemeente. Op basis van het onderzoek kan wel worden vastgesteld dat niet alle financiële risico’s van deze vier projecten worden vastgelegd in RIS. Volgens de geïnterviewden betreft dit slechts de belangrijkste financiële risico’s. RIS fungeert als basis voor de bepaling van het weerstandsvermogen. De motivering waarom een deel van de risico’s niet in RIS is opgenomen, is niet vastgelegd. In het onderzoek kan daarom niet worden vastgesteld of de bepaling van het weerstandsvermogen juist is. Aangezien slechts de belangrijkste financiële risico’s zijn vastgelegd in RIS, is het weerstandsvermogen in ieder geval niet te hoog, maar eerder te laag vastgesteld. Conclusie 4. Op welke momenten en op welke wijze is de raad betrokken bij de grondexploitaties? Op de voorgeschreven momenten wordt de raad gerapporteerd over grondexploitaties. Op een aantal punten (zoals ten aanzien van de voorgeschreven inhoud conform artikel 70 BBV en ten aanzien van herzieningen) voldoet de huidige wijze van informatievoorziening niet. In veel gevallen wordt de raad betrokken bij de initiële opzet van een grondexploitatie en de reguliere voortgang. Bij belangrijke wijzingen in het project wordt de raad niet of niet altijd betrokken. Conform het eigen gemeentelijk beleid zou de raad wel betrokken moeten worden op dit soort momenten. Echter, de inhoud van dit beleid is, onvoldoende bekend binnen de eigen organisatie. Het gevolg hiervan is dat de projectinhoud wijzigt zonder dat de gemeenteraad hier expliciet goedkeuring voor geeft. Conclusie 5. Is de informatie die de raad en college krijgen kwalitatief en kwantitatief voldoende (volledig, tijdig en juist) om invulling te geven aan zijn kader stellende en controlerende taak? Op basis van de onderzochte stukken wordt door de RKC vastgesteld dat zowel de raad als het college van juiste informatie wordt voorzien. De onderzoekers hebben geconstateerd dat informatie die buiten de reguliere rapportage routine valt, niet altijd tijdig wordt verstrekt. Dit 12

geldt met name ten aanzien van de toepassing van de beleidsregel met betrekking tot de actieve informatieplicht aangaande de raad (zie ook § 2.1). Dat is voornamelijk te wijten aan een ander referentiekader en de onbekendheid met het reeds vastgestelde beleid. Verder wordt geconstateerd dat er niet volledig wordt gerapporteerd. Dat heeft in de eerste plaats te maken met de mate van samenvoegen van informatie waardoor er een te beperkt beeld ontstaat van de onderliggende risico’s. In de tweede plaats vindt er in de lijnorganisatie een schifting plaats van risico’s die mogelijk van belang zijn voor zowel de oordeelsvorming als de besluitvorming. Als laatste zijn de spelregels waarover gerapporteerd moet worden niet duidelijk, hierdoor kan de indruk ontstaan dat alle informatie die relevant is ter beschikking is gesteld aan raad en college, terwijl dat niet strookt met de vereisten conform het gemeentelijk beleid. Uiteindelijke conclusie is dat de raad onvoldoende informatie aangaande risico’s krijgt. Belangrijk is te vermelden dat de geïnterviewde raadsleden dat beperkt of niet ervaren.

1.6

Aanbevelingen

In deze paragraaf zijn de aanbevelingen opgenomen die naar mening van de onderzoekers van het onderzoek bijdragen aan een beter risicomanagement. De aanbevelingen zijn gegroepeerd per conclusie. Aangezien conclusie 1 de beantwoording van de centrale vraagstelling betreft, zijn hiervoor geen aparte aanbevelingen geformuleerd. De invulling van de aanbevelingen die betrekking hebben op de hoofdvragen (conclusie 2 t/m 5) bieden gezamenlijk tevens een adequaat antwoord op de conclusie 1. Conclusie 2: Het risicomanagement binnen de grondexploitaties wordt als onvoldoende adequaat beoordeeld. Aanbeveling 1: Maak de volledige risicomanagementcyclus af, zoals opgenomen in de Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement. Zet daarbij bewust extra in op het formuleren, uitvoeren en evalueren van beheersmaatregelen, omdat deze onderdelen van de cyclus binnen Deventer op dit moment onvoldoende aandacht krijgen. Aanbeveling 2: Formuleer de beheersmaatregelen SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden). Wijs per beheersmaatregel een verantwoordelijke voor de uitvoering aan. Leg ook de benodigde kosten en capaciteit vast voor de uitvoering van deze maatregelen. Aanbeveling 3: De vier mogelijke strategieën om met risico’s om te gaan, zijn het vermijden, het overdragen, het accepteren en het reduceren van risico’s. Leg de gekozen risicostrategie per risico binnen het risicomanagementproces in de rapportages vast en licht de keuze toe. Leg daarbij ook vast, door welk orgaan of persoon deze keuze is gemaakt. Aanbeveling 4: Risico’s met een afgesproken risicoscore moeten altijd worden toegelicht. Ook de ontwikkeling van bestaande risico’s met deze score en de voortgang van beheersmaatregelen moeten altijd worden toegelicht. Aanbeveling 5: Neem in de risicorapportages een categorie ‘totaal overige risico’s’ op. Hierdoor wordt inzicht gekregen in de financiële omvang van alle risico’s. Hierin dienen ook de risico’s te worden opgenomen die verder niet in der risicorapportage worden toegelicht .

13

Conclusie 3: De grootte van het actuele risico kan niet worden vastgesteld Aanbeveling 6: Gebruik één standaard risicobeheersingssysteem of bouw RIS hiertoe uit. Zorg ervoor dat alle risico’s hierin worden vastgelegd en dat alle rapportages vanuit dit systeem plaatsvinden. Zorg er ook voor dat het weerstandsvermogen hier vanuit wordt bepaald. Zie er op toe dat dit systeem eenduidig en consequent wordt gehanteerd. Aanbeveling 7: Zorg ervoor dat iedere gebruikersgroep (gemeenteraadslid, collegelid en ambtenaar) ervan op de hoogte is, dat deze RIS kan raadplegen. Maak bij de toegang tot RIS alleen onderscheidt in tolerantiegrenzen. Presenteer de risico’s die kleiner zijn dan de tolerantiegrens als ‘totaal overige risico’s’. Aanbeveling 8: Leg de motivering die aan de filtering van de risico’s binnen de organisatie plaatsvindt expliciet vast, zodat deze controleerbaar is. Leg daarbij ook vast wie tot deze filtering besloten heeft. Aanbeveling 9: Rapporteer conform aanbeveling 4 in de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting, voorjaarsnota en jaarrekening in de tabel “Risico’s met financieel gevolg waarvoor weerstandsvermogen wordt aangehouden” per individueel risico per project in plaats van deze risico’s samen te voegen. Hierdoor wordt de opbouw van het totale actuele risico transparant weergegeven en wordt deze voor de gemeenteraad controleerbaar. Conclusie 4: Op de voorgeschreven momenten wordt gerapporteerd aan de raad over grondexploitaties. Bij belangrijke wijzingen in het project wordt de raad niet of niet altijd betrokken. Aanbeveling 10: Formuleer voor risico’s heldere tolerantiegrenzen voor projectmanagement, managementniveau en bestuur. Niet alleen voor het financiële aspect, maar ook voor de looptijd, kwaliteit en het programma van het project. Een voorbeeld van een dergelijke tolerantiegrens is dat wanneer bij een risico een vertraging wordt geconstateerd van meer dan 3 maanden dit via de reguliere routine wordt gerapporteerd aan de raad en bij een vertraging van een jaar of meer de raad actief wordt geïnformeerd. Aanbeveling 11: Formuleer heldere beleidsregels voor wanneer niet kan worden volstaan met een actualisatie van de grondexploitatie, maar de grondexploitatie middels een herziening ter goedkeuring aan de raad moet worden voorgelegd. Formuleer daarbij in ieder geval regels voor substantiële projectwijzigingen op de aspecten (financiën, tijd, kwaliteit, risico’s en scope). Voorbeelden hiervan zijn een wijziging van het financieel resultaat met meer dan € 1 miljoen, een wijziging van de looptijd van 1 jaar of meer en een programmawijziging van 10 woningen of meer. Met de vaststelling van deze specifieke normen wordt de wettelijke richtlijn die volgt uit de Notitie Grondexploitatie bijgesteld van de Commissie BBV (2012) geïmplementeerd. Daarnaast wordt hiermee de onduidelijkheid wanneer de raad wel en wanneer de raad zowel voor de organisatie als het bestuur opgelost. Conclusie 5: De informatievoorziening aan raad en college is juist, buiten de reguliere rapportage routine niet altijd tijdig en niet volledig. Aanbeveling 12: Zorg voor actuele beleidsnota’s. Stem deze binnen de organisatie en met de betrokken teams op elkaar af. Zorg voor inbedding van deze nota’s en de daarbij behorende beleidslijnen in de organisatie. Communiceer regelmatig over de afgesproken uit te voeren beleidslijnen, zodat ook nieuwe betrokkenen deze direct toepassen.

14

Aanbeveling 13: Werk aan een verdere professionalisering van een eenduidige rapportage over risico’s. Voer deze eenduidigheid in alle verschillende rapportages door. Maak uitsluitend onderscheidt door heldere tolerantiegrenzen te formuleren. Een voorbeeld van een dergelijke tolerantiegrens is de grens van risico’s met score 8 of hoger. Op grond van de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen geldt hiervoor een informatieplicht aan de raad. Geef standaard in de rapportages de verschillen tussen verschillende rapportage momenten aan op het gebied van risico’s en de getroffen beheersmaatregelen. Hierdoor worden de ontwikkelingen in de tijd helder en kunnen deze ook worden geëvalueerd. Aanbeveling 14: Laat het risicomanagement verder deel uitmaken van het projectmatig werken. Organiseer robuust toezicht, voortgangsbewaking en controle op het risicomanagement en beheer. Geef daarbij voldoende aandacht aan de evaluatie van de gehanteerde beheersmaatregelen. Overweeg of hiervoor binnen de organisatie een aparte risicomedewerker moet worden aangesteld Aanbeveling 15: Rapporteer aan de raad op een eenvoudige en heldere wijze. Gedacht zou kunnen worden aan een puntenwolk/spreidingsdiagram waardoor visueel inzicht kan worden gekregen over het totaal aan risico’s. Het voordeel van een dergelijk diagram is dat direct duidelijk wordt, waar de meeste risico’s zich bevinden. Zie figuur 1.2.

Figuur 1.2: Voorbeeld puntenwolk/spreidingsdiagram

15

16

Deel 2: Nota van Bevindingen

17

18

2. Risicomanagement binnen de grondexploitatie In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het risicomanagement binnen de grondexploitaties. In § 2.1 wordt het risicomanagement beleid beschreven aan de hand van bestaande wet- en regelgeving, het vastgestelde gemeentelijk beleid en deskundigen normen. Vervolgens wordt in § 2.2 de uitvoering van het risicomanagementbeleid in de praktijk van Deventer weergegeven. Daarnaast wordt beschreven op welke momenten en in welke managementrapportages binnen de organisatie gerapporteerd wordt over de risico’s in de grondexploitaties. Vervolgens wordt uitvoerig ingegaan op de uitvoering van risicomanagementbeleid binnen de organisatie. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in enerzijds organisatie en proces rondom risicomanagement en anderzijds de inhoudelijke kwaliteit van risicomanagementbeleid. Dit wordt beschreven op basis van een beschrijving van het proces en de organisatie. Ook wordt de inhoudelijke kwaliteit van de rapportages op gebied van risicomanagement beoordeeld. In § 2.3 wordt het grondexploitatiebeleid beschreven, waarna in § 2.4 de uitvoering in de praktijk wordt beoordeeld. In § 2.5 wordt ingegaan op actuele risico’s binnen de gemeente Deventer. Tenslotte wordt in de laatste paragraaf de rol en taak van zowel het college als de gemeenteraad belicht. Deze paragraaf wordt afgesloten met de beoordeling van de informatievoorziening op de aspecten volledigheid, tijdigheid en juistheid. In dit hoofdstuk worden de volgende hoofdvraag en deelvragen beantwoord: Hoofdvraag: Is het risicomanagement van de grondexploitaties adequaat? Deelvragen: 1.

Op welke manier is het risicomanagement geborgd binnen organisatie en bestuur?

2.

Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men daarnaar?

3.

Welke maatregelen treft de gemeente om de risico’s van het grondbeleid te beheersen?

4.

Worden exploitatieopzetten regelmatig en op tijd geactualiseerd?

2.1

Risicomanagementbeleid

Risicomanagement wordt in Deventer gedefinieerd als het identificeren en kwantificeren van risico’s en het bepalen van activiteiten die de kans op optreden en/of de gevolgen van risico’s beheersbaar houdt/maakt.1 In deze paragraaf wordt ingegaan op de wijze waarop het risicomanagementbeleid van Deventer is vormgegeven. Hiertoe wordt allereerst het wettelijk kader toegelicht. Vervolgens komt de uitwerking van de wet in het gemeentebeleid aan de orde. In Deventer is het beleid aangaande risicomanagement vastgelegd in de beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007) (hierna: BRW). Vandaar dat hierop een uitgebreide toelichting wordt gegeven. Daarnaast is binnen Deventer het Risico Informatie Systeem (hierna: RIS) van belang, omdat daarin de actuele risico’s van de grondexploitaties worden vastgelegd. Wettelijk kader De Gemeentewet schrijft voor dat gemeenten een begroting en een jaarrekening moeten maken. De eisen waaraan de begroting en de jaarrekening moeten voldoen zijn vanaf begrotingsjaar 2004 geregeld in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Daarnaast is in de BBV vastgelegd op welke wijze binnen gemeenten risicomanagement wordt toegepast en op welke wijze over risicomanagement wordt gerapporteerd. In bijlage 10 zijn de belangrijkste artikelen opgenomen. Aangaande risico’s is in de BBV vastgelegd dat: - in de paragraaf grondbeleid gerapporteerd moet worden over grondexploitaties en over de risico’s van grondzaken; - in de paragraaf weerstandsvermogen een inventarisatie is opgenomen van alle risico’s.

1

Definitie: Deloitte, Handboek Risicomanagement meer dan de som der delen

19

In de inventarisatie van alle risico’s zijn tenminste alle risico’s opgenomen, die van materiële betekenis zijn. Materiele betekenis wil zeggen dat deze risico’s als deze zich voordoen een substantieel financieel effect hebben op de gemeentelijke financiële huishouding. In Deventer is in de gemeentelijke Richtlijnen Jaarrekening vastgelegd hoe groot de financiële impact van een risico moet zijn om van materiele betekenis te zijn. Voor de Jaarrekening 2012 is dit bijvoorbeeld gedefinieerd op € 295.000 en groter. Omdat voor jaarrekeningen 2006 t/m 2011 een vergelijkbare definitie geldt, gaan we er in dit onderzoek vanuit dat risico’s met een financieel impact groter dan circa € 300.000 van materiële betekenis zijn. Dit betekent dat tenminste alle risico’s met een financiële impact groter dan € 300.000 gerapporteerd moeten worden in de paragraaf weerstandsvermogen. De BBV schrijft voor dat dit in jaarrekening en jaarbegroting moet zijn opgenomen. Risico’s met een financieel impact groter dan circa € 300.000 zijn van materiële betekenis. Ter versterking van de transparantie, controle en deugdelijkheid van de jaarrekening en jaarbegroting is het BBV op 25 juni 2013 aangescherpt. De aanscherping heeft onder meer tot gevolg dat de paragraaf weerstandsvermogen vanaf begrotingjaar 2014 paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing wordt genoemd. Uit de handelingen van de Tweede Kamer valt op te maken dat de wetgever hiermee tot uitdrukking wil brengen dat meer aandacht moet worden besteed aan risicomanagement. Gemeentelijk beleid Medio 2007 is door Concerncontrol een project begonnen, waarbij werd gestart met het uitrollen van risicomanagement binnen de gemeente Deventer. Uitvloeisel van dit project is onder andere het vertalen van het wettelijk beleid in de BRW, waarin de belangrijkste beleidslijnen voor de gemeente ten aanzien van risicomanagement zijn opgenomen. Sinds 2009 hebben enkele incidenten in dat jaar geleid tot een groter risicobewustzijn. Daarom is sinds 2010 door het ambtelijk apparaat steeds meer ingezet op risicobeheersing. Binnen het risicomanagement in Deventer is de inzet van het RIS in 2011 belangrijk. Dit systeem kan de gemeente op een gestructureerde wijze inzicht bieden in de majeure project- en generieke risico’s. Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 (BRW) Op 26 oktober 2007 is de BRW door de gemeenteraad vastgesteld. In deze BRW zijn de belangrijkste beleidslijnen opgenomen ten aanzien van de uitvoering van risicomanagement. Deze BRW is nog steeds het formele document waarin de werkwijze rondom risico’s is vastgelegd. In de gemeentelijke financiële verordening is ter borging van het risicomanagementbeleid opgenomen dat deze nota periodiek moet worden herzien. Op dit moment is de BRW binnen de gemeente nog steeds actueel. Binnenkort wordt deze BRW geactualiseerd. Hoewel niet vastgelegd is wat onder periodiek wordt verstaan, moet worden vastgesteld dat actualisatie 6 jaar na vaststelling van de BRW te laat is, mede omdat deze BRW in een geheel andere context is opgesteld. In 2007 bevond de Nederlandse economie zich op een hoogtepunt. Vrijwel niemand zag toen de val van Lehman Brothers (september 2008) en de mondiale en Europese recessie aankomen.

Figuur 2.1 Economische groei in Nederland Bron: CBS

20

Risicomanagement wordt binnen Deventer op grond van de BRW gedefinieerd als ”….een set van activiteiten en processen die samen betrouwbare en tijdige informatie verschaffen, die de organisatie in staat stelt om noodzakelijke beslissingen te nemen om nadelige effecten bij het optreden van risico’s te voorkomen of te minimaliseren.” In de BRW wordt het risicomanagementproces op basis van de indeling van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement ingedeeld in de volgende 6 stappen, zie figuur 2.2.

Figuur 2.2: Het risicomanagementproces (Bron: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen, 2007)

Deze 6 stappen worden in Deventer vervolgens in de volgende drie fasen samengevat; Fase 1. Identificeren en classificeren (stap 1 en 2) Fase 2. Kwantificeren (stap 3) Fase 3. Sturen en beheersen (stap 4 tot en met 6) Fase 1 Identificeren en classificeren In fase 1 vindt de risicoanalyse plaats en worden risico’s in diverse categorieën onderscheiden. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen interne en externe risico’s. Interne risico’s liggen binnen de invloedsfeer van de gemeente en kunnen door middel van het nemen van adequate beheersmaatregelen worden beheerst. Binnen de interne risico’s worden de volgende categorieën onderscheiden: • Financieel risico • Materieel risico • Organisatorisch risico • Politiek/bestuurlijk risico • Juridisch risico • Human resource risico • Imago risico Externe risico’s worden gekenmerkt door het feit dat de oorzaak van deze risico’s zich buiten de beïnvloedingsfeer van de gemeente bevindt. Ook voor deze risico’s kunnen beheersmaatregelen worden genomen om risico’s te kunnen reduceren. Binnen externe risico’s worden de volgende categorieën risico’s onderscheiden • Economisch-/marktrisico • Politiek/maatschappelijk risico • Natuurrisico

21

Fase 2 Kwantificeren Op basis van de BRW worden risico’s gekwantificeerd naar verwachte financiële omvang en worden ze ingedeeld in onderstaande risicoklassen. Zoals uit onderstaande tabel blijkt geeft de score 1 een lage financiële impact weer en de score 5 een hoge impact. Verwachte omvang (impact) Geen financiële gevolgen € 1 < € 250.000 € 250.000 < € 500.000 € 500.000 < € 1.000.000 € 1.000.000 < € 2.500.000 > € 2.500.000

Score op omvang 0 1 2 3 4 5

Tabel 2.3: Risicoklassen op omvang Bron: Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007)

Vervolgens wordt een inschatting gemaakt van de waarschijnlijkheid dat het risico daadwerkelijk zal optreden. Voor de beoordeling van de kans (verwachting) dat een risico zich voordoet worden in Deventer onderstaande klassen gehanteerd. Hierbij geeft de score 1 een lage kans weer en score 5 een zeer grote kans op het optreden van het risico. Waarschijnlijkheid Niet (0%) Zeer klein (10%) Klein (25%) Niet klein/niet groot (50%) Groot (70%) Zeer groot

Score op waarschijnlijkheid 0 1 2 3 4 5

Tabel 2.4: Risicoklassen op kans (waarschijnlijkheid) Bron: Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen

De scores op de verwachte omvang en waarschijnlijkheid worden met elkaar vermenigvuldigd (kans x effect). Hiermee krijgt een risico binnen de gemeente een risicoscore. De gemeente Deventer hanteert op basis van de risicoscores een risicokaart. Hoe hoger de score op deze kaart, hoe groter het gevolg en hoe hoger de prioriteit om dit risico te beheersen.

Figuur 2.5: Risico(score)kaart Bron: Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007)

Fase 3 Sturen en Beheersen Fase 3 is gericht op het sturen en beheersen van risico’s. Er zijn vier vormen 22

van omgang met risico’s: 1. Risico’s vermijden – doelen aanpassen, activiteiten staken, desinvesteren, etc. 2. Risico’s beheersen – middels procedures, voorzorg- en bijsturingsmaatregelen, etc. 3. Risico’s overdragen – verzekeren, diversificatie (spreiden), delen (Joint ventures), etc. 4. Risico’s accepteren – accepteren van de gevolgen. Met deze vier vormen wordt sturing gegeven aan de organisatie hoe om te gaan met de risico’s. Maatregelen voor reductie van het gevolg van risico’s liggen volgens de BRW op het operationele vlak. Het gaat hierbij niet alleen om het kiezen van de juiste maatregel en het toepassen daarvan, maar ook om het bewaken en controleren dat de gekozen maatregel effect sorteert (monitoren). De aandacht gaat daarbij uit naar de risico’s die het hoogst scoren in bovenvermelde matrix. Informatieplicht aan de gemeenteraad Op 26 oktober 2007 is door raadsbesluit vastgesteld dat de gemeenteraad tenminste 3 keer per jaar (bij de programmabegroting, jaarrekening en voorjaarnota in de paragraaf weerstandsvermogen) wordt geïnformeerd over de ontwikkeling van risico’s in de grondexploitaties. Niet alle risico’s worden in deze paragraaf opgenomen, het betreft hier alleen risico’s met een score van 8 of hoger. Volgens de BRW betekent dit “dat de raad geïnformeerd wordt over risico’s met een potentiële impact van circa € 250.000 of meer.” Het is niet duidelijk wat de BRW met potentiele impact bedoeld. Zoals uit de afbeelding van de risicoscorekaart blijkt, als hiermee de verwachte omvang (impact) wordt bedoeld, zijn er risico’s met een lagere score dan 8 die in omvang groter zijn dan € 250.000. De BRW lijkt op het eerste gezicht te bedoelen dat de uitkomst van de berekening verwachte omvang x kans = € 250.000 of meer groot is. Als we deze berekening echter toepassen op de regels van actieve informatieplicht klopt dit niet, hetgeen het verwarrend maakt.

Figuur 2.6: Risico(score)kaart. Risico’s met een score lager dan 8, waarvan de verwachte omvang (impact) hoger is dan € 250.000 Bron: Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007)

Indien zich buiten de genoemde P&C cyclus rapportages om substantiële ontwikkelingen voordoen dan geldt op basis van de BRW een actieve informatieplicht aan de gemeenteraad. Hiervoor wordt, op basis van de risicokaart, de volgende richtlijn gehanteerd; Actief melden aan de raad indien: - Nieuw risico met risicoscore 12 of hoger (potentiële impact > € 350.000) - Bestaande risico stijgt naar 12 of hoger (stijging potentiële impact naar € 350.000 of meer) - Indien binnen een bepaalde periode meerdere kleinere risico’s cumuleren tot een financiële impact > € 1.000.000, moet de raad hiervan actief in kennis worden gesteld.

23

Figuur 2.7 Risico(score)kaart. Risico’s met een score lager dan 12, waarvan de uitkomst van de berekening kans x verwachte omvang hoger is dan € 350.000 Bron: Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007)

Als we de berekening verwachte omvang x kans toepassen op de gemarkeerde score 8 risicokaart, is de berekening €2,5 miljoen x 25% = € 750.000. Deze score ligt hoger dan € 350.000 maar de risicoscore ligt lager dan 12. Zowel in het geval er sprake is van een actieve als reguliere informatieplicht aan de raad, dient er per risico aan de raad over de volgende elementen te worden gerapporteerd. - Welk programma en welk product - Tekstuele toelichting op het risico - De bruto- en netto verwachte omvang van het risico - De verwachte kans op optreden van het risico - De risicoscore - Zijn de gevolgen incidenteel of structureel - Welke beheersmaatregelen worden/zijn getroffen Risico’s met score lager dan 8 hoeven niet aan de raad te worden gerapporteerd. Volgens de BRW verzorgt de ambtelijke organisatie het risicomanagement van al deze kleinere risico’s. Deze risico’s worden door de ambtelijke organisatie gevolgd en beheerst. Deze kleinere risico’s moeten worden gerapporteerd in de managementrapportages. In de praktijk van Deventer betreffen dit de Voortgangsrapportages (hierna: VGR) en de Projectenrapportages (hierna: PR). In de BRW is niet vastgelegd aan wie deze managementrapportages worden gerapporteerd. Risicomanagement informatiesysteem (RIS) In 2011 is binnen de gemeente Deventer het risicomanagement informatiesysteem (RIS) geïntroduceerd. Deze database biedt de mogelijkheid om vanuit de verschillende programma’s risico’s te registreren, te monitoren en te rapporteren. Per geïdentificeerd risico wordt de kans op een gebeurtenis ingevuld, met daaraan gekoppeld een eventueel financieel gevolg. Vervolgens kan worden aangevinkt of over een risico moet worden gerapporteerd in een P&C-rapportage en of voor het financiële deel van het risico weerstandsvermogen moet worden aangehouden.

24

2.2

De uitvoering van het risicomanagementbeleid

In deze paragraaf wordt de uitvoering van het risicomanagementbeleid in de Deventerse praktijk weergegeven. In de volgende subparagraaf wordt eerst een beschrijving gegeven van de organisatie en het daarbij gevolgde proces bij de uitvoering van risicomanagement. Door het toetsen van de organisatorische en procesmatige kant van risicomanagementbeleid wordt inzicht gekregen in welke actoren betrokken zijn bij risicomanagement. Daarnaast wordt duidelijk op welke wijze de afzonderlijke actoren betrokken zijn bij de uitvoering van risicomanagementbeleid. In daarop volgende paragraaf wordt de inhoudelijke kwaliteit van risicomanagement beoordeeld aan de hand van de rapportages die door de gemeentelijke organisatie op dit punt worden gemaakt.

2.2.1 Organisatie en Proces In dit deel van het onderzoek belichten we de organisatorische en procesmatige kant van risicomanagementbeleid binnen Deventer. Ten eerste worden enkele algemene bevindingen over de organisatie van risicomanagement binnen de organisatie ten aanzien van de verankering en de administratieve organisatie geformuleerd. Een groot aantal personen binnen de organisatie zijn betrokken bij risicomanagement en de producten waarin risico’s worden benoemd. Hun betrokkenheid wordt kort beschreven. Vervolgens worden de verschillende personen die betrokken zijn bij de uitvoering van risicomanagementbeleid besproken en wordt hun rol toegelicht. Algemeen Met behulp van interviews en onderzochte documenten is getoetst of het risicomanagement is verankerd binnen de gemeentelijke organisatie. Op basis van de interviews en onderzochte documenten is vastgesteld dat binnen het gemeentelijke apparaat en bij het bestuur sprake is van een groot risicobewustzijn. Bovendien werkt de organisatie er actief aan om het risicobewustzijn binnen de organisatie verder te versterken. Zo is bijvoorbeeld het afgelopen jaar voor het eerst een risicosessie door de programmamanager met alle betrokken projectmanagers georganiseerd, gericht op het bespreken van de risico’s die generiek in de verschillende projecten voorkomen. De intentie van alle betrokkenen is om dergelijke sessies met regelmaat te herhalen. Deze sessies versterken niet alleen het bewustzijn, maar zorgen er ook voor dat projectmanagers dezelfde “risico taal” leren spreken en dragen bij aan vergroting van kwaliteit van en het draagvlak voor risicomanagement. Deze “zachte” niet meetbare elementen van risicomanagement zijn belangrijke voorwaarden voor een succesvolle uitvoering van risicomanagement. Op de zachte onderdelen van risicomanagement scoort Deventer goed. Dit blijkt uit het hoge risicobewustzijn binnen de projecten. In Deventer worden risico’s regelmatig besproken en staan deze hoog op zowel de ambtelijke- als de politieke agenda. Uit de interviews is de indruk ontstaan dat veel overleggen ten aanzien van risico’s in de praktijk informeel plaatsvinden. Hierbij gaat het niet alleen om overleggen en telefoongesprekken met de verantwoordelijk wethouder, maar ook op overleggen tussen ambtenaren (zoals bijv. projectmanager met programmamanager, projectmanager met projectteamleden) onderling. Er wordt van deze overleggen en gesprekken relatief weinig vastgelegd. Omdat het risicomanagement zo hoog op de agenda staat, hebben zowel het bestuur als het gemeentelijke apparaat de indruk dat men controle heeft op de risico’s. Bij het opvragen van de documenten is opgevallen dat de dossiervorming in zijn algemeenheid onvoldoende op orde is. De kwaliteit van de dossiervorming verschilt echter per project. De opgevraagde dossierstukken konden niet altijd worden geleverd of werden pas geleverd nadat er meerdere malen om gevraagd was. Ook werd één keer abusievelijk het verkeerde document geleverd. Bij college- en raadsstukken, maar soms ook bij andere documenten, ontbreken regelmatig de bijbehorende bijlagen. Een gedeeltelijk verklaring voor de niet directe levering van de documenten zou kunnen zijn dat documenten in de zomervakantieperiode zijn opgevraagd. Producten waarin risico’s voorkomen Binnen de gemeentelijke organisatie worden risico’s gerapporteerd in 7 producten; namelijk:

25

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

De risicosessie De Voortgangsrapportage (VGR), De Project(fase)opdracht en bijbehorend Plan van aanpak, De Projectenrapportage (PR), De Jaarrekening, de Programmabegroting en de Voorjaarsnota, De zomer- en najaarsmarap2. De grondexploitatie RIS

Deze producten worden onder het kopje ‘ inhoud’ nader toegelicht. Bij de totstandkoming van deze producten zijn een groot aantal actoren betrokken. In tabel 2.8 is schematisch weergegeven welke actoren bij deze producten betrokken zijn. Uit dit overzicht blijkt dat de ambtelijke organisatie betrokken is bij de totstandkoming van alle producten en het bestuur bij slechts vier producten.

x x x x x x x

x x x x

x x x x x x

Gemeenteraad

College

x x x x x x

Portefeuillehouder

x x x x x x

Concerncontroller

Ambtelijke opdrachtnemer (teammanager)

Overig Team AB

Projectmanager x x x x x x x

Ambtelijke opdrachtgever

x x x x x x x

Projectcontroller en/of Planeconoom

Product Risicosessie Voortgangsrapportage Projectenrapportage Jaarrekening, Programmabegroting, Voorjaarnota Grondexploitatie Project(fase)opdracht en Plan van Aanpak RIS

Bestuur

Programmamanager

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Projectteam

Ambtelijke organisatie

x x x x

x x x

x x x

x x x

x

x

x

x

Tabel 2.8 Overzicht van de producten waarin risico’s staan vermeld en de daarbij betrokken actoren

Beschrijving rol en taak actoren Hieronder volgt een korte beschrijving van de rol en taak van de verschillende actoren. Het projectteam (o.a. planeconoom en projectcontroller) Het projectteam ondersteunt de projectmanager. In het projectteam is als teamlid een planeconoom betrokken. De planeconoom is verantwoordelijk voor de juistheid van de financiële gegevens. Bij enkele majeure projecten, waaronder A1, maakt ook een projectcontroller van Team AB deel uit van het projectteam, die toezicht houdt op de (financiële) kwaliteit van de producten. Bij de meeste projecten ontbreekt een projectcontroller. In dat geval vervult de planeconoom de rol van projectcontroller. In veel gevallen heeft de planeconoom dus een ‘dubbele pet’. Dit is in strijd met de financiële verordening. Op grond hiervan moet de organisatie dusdanig ingericht zijn dat uitvoering en toezicht gescheiden zijn. Uit de interviews blijkt dat de planeconoom geen moeite heeft met het scheiden van deze dubbele rol. De planeconoom vervult samen met de projectmanager een grote rol bij de actualisatie of herziening van de grondexploitatie. Uit de interviews blijkt dat op basis van het advies van de planeconoom door de ambtelijk opdrachtgever wordt bepaald of een actualisatie of herziening van de grondexploitatie plaatsvindt.

De projectmanager Binnen Deventer is de projectmanager integraal verantwoordelijk voor de voortgang van zijn of haar project, zo ook op het gebied van risicomanagement. Van de projectmanager wordt verwacht dat deze met zijn projectteam regelmatig het risicomanagementproces doorloopt, zoals beschreven in de BRW.

2

Deze twee documenten hebben we in het rapport niet nader onderzocht en worden verder ook niet behandeld. 26

Figuur 2.9: Het risicomanagementproces (Bron: Beleidsnota Risicomanagement en Weerstandsvermogen, 2007)

De projectmanager voert samen met zijn projectteamleden tijdens een bijeenkomst de risicoanalyse in de vorm van een sessie uit. Van het projectteam is daarbij in ieder geval de gemeentelijke planeconoom betrokken. De andere projectteamleden die bij de uitvoering van de risicoanalyse betrokken zijn worden door de projectmanager geselecteerd naar gelang het project, de projectfase en de risico’s. De projectmanager maakt drie keer per jaar een VGR. In deze rapportage neemt hij de uitkomsten van de risicosessie met het projectteam op. Uit de interviews en de daarop volgende VGR blijkt dat niet altijd voorafgaand aan de VGR een nieuwe risicosessie met een projectteam wordt gehouden. De VGR wordt besproken met de programmamanager, de ambtelijk opdrachtgever en –opdrachtnemer. Bij de jaarrekening is als niet openbare bijlage de PR gevoegd. De projectmanager levert hiervoor één keer per jaar een rapportage van het project ten behoeve van de PR aan. Dit doet hij aan de programmanager, de ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer. Zodra de PR aangeleverd is, is deze uit het zicht van de projectmanager. De projectmanager maakt zelf een afweging welke risico’s uit de VGR relevant voor de gemeenteraad zijn om op te nemen in de PR. De projectmanager is verantwoordelijk voor de vastlegging van projectrisico’s in het RIS. Uit de interviews blijkt dat de projectmanager alleen de naar zijn oordeel majeure risico’s vastlegt in het RIS. De projectmanager is samen met de planeconoom verantwoordelijk voor de grondexploitatie. De projectmanager heeft in sommige gevallen zonder tussenkomst van programmamanager, ambtelijk opdrachtgever en -opdrachtnemer overleg met de wethouder en/of directie. Dit kan op hun verzoek zijn, maar ook op initiatief van de projectmanager. Zo geeft een projectmanager bijvoorbeeld tijdens een interview aan dat hij soms de wethouder rechtstreeks belt om hem te informeren of zijn standpunt te raadplegen. De projectmanagers zeggen niet bekend te zijn met de beleidsregels uit de BRW. Programmamanager De programmamanager heeft een adviserende rol naar de ambtelijke opdrachtgever en de verantwoordelijke wethouder. De programmamanager heeft een toezicht houdende rol op de kwaliteit van de grondexploitaties. Verder houdt hij toezicht op de projectvoortgang en bewaakt het totale programma van de projecten. Daarnaast is hij sinds kort verantwoordelijk voor de generieke risico’s, die bij bijna alle grondexploitaties voorkomen, zoals bijvoorbeeld vertraging van de gronduitgifte. Hiertoe heeft hij onlangs een eerste sessie georganiseerd met alle projectmanagers. De programmamanager en projectmanagers hebben de generieke risico sessie als zeer waardevol ervaren, daarom is besloten ook in de toekomst deze op regelmatige basis te laten plaatsvinden. De generieke risico’s legt hij vast in het RIS. Daarnaast legt hij in sommige gevallen, in overleg met de projectmanager, ook projectspecifieke risico’s in het RIS vast. De programmanager verwerkt de aangeleverde PR van de projectmanagers in één PR. De programmamanager is niet bekend met de 27

regels uit de beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen omtrent de informatievoorziening van risico’s aan de gemeenteraad. Ambtelijk opdrachtnemer (Teammanager) De Teamleider van de afdeling Ontwikkeling, Realisatie en Beheer, is de dagelijkse leidinggevende van de projectmanagers en de planeconomen. De teamleider fungeert als gedelegeerd ambtelijk opdrachtnemer voor de projecten. Deze houdt toezicht op de kwaliteit en de inhoud van de aangeleverde stukken van de projectmanager, zoals de VGR, de PR en de grondexploitatie. Naast reguliere overleggen met de projectmanagers is de teamleider aanwezig bij de bespreking van de VGR met de Ambtelijk Opdrachtnemer en de Programmamanager. Uit de interviews en documenten blijkt dat het toezicht op de inhoudelijke juistheid van het risicomanagement van de projectmanager beperkt is. In het interview geeft ambtelijke opdrachtnemer aan erop te vertrouwen dat de projectmanager zijn werk doet en het teammanagement ziet er op toe dat de ‘toolbox van projectmatig werken’, waaronder risicomanagement, wordt toegepast. De ambtelijk opdrachtnemer verzorgt in overleg met de Programmamanager de eindregie op de PR. Ambtelijk opdrachtgever Als ambtelijk opdrachtgever fungeert de adjunct-directeur van de bundel Besturen en Ontwikkelen of de directeur Dienstverlening. De ambtelijk opdrachtgever verzorgd samen met de programmamanager het reguliere overleg met de verantwoordelijk wethouder. Desgewenst wordt het overleg met de wethouder aangevuld met de desbetreffende projectmanager en eventueel de ambtelijk opdrachtnemer. De VGR wordt vastgesteld door de Ambtelijk opdrachtgever in het bijzijn van de programmamanager en ambtelijk opdrachtnemer. Alleen in de gevallen wanneer deze drie betrokkenen in de bespreking van de VGR aanvullende vragen hebben is de projectmanager bij dit overleg aanwezig. Uit het interview met ambtelijk opdrachtnemer en -gever blijkt dat zij samen met de programmamanager vaststellen welke risico’s uit de VGR in RIS moeten worden vastgelegd. De voorbladen van de VGR worden sinds begin 2013 ter informatie gestuurd naar de Directie. De PR wordt ambtelijk vastgesteld in overleg met Ambtelijke Opdrachtnemer en de Programmamanager en vervolgens gestuurd naar de Directie. Adviseurs Team Advies en Beleid Het Team Advies en Beleid houdt toezicht op de kwaliteit van het risicomanagement en de grondexploitatie op projectniveau, portefeuilleniveau en concernniveau. Bij de majeure projecten, zoals het project A1, ondersteunt de projectcontroller de projectmanager. Op programmaniveau adviseert een adviseur van het Team Advies en Beleid de programmamanager. Daarnaast adviseert een strategisch adviseur van het Team Advies en Beleid de directie inzake de jaarstukken en de PR. De PR is onderdeel van de jaarrekeningstukken die geconsolideerd worden door het Team Advies en Beleid. Daarnaast beoordeelt het Team Advies en Beleid de college- en raadsvoorstellen op kwaliteit. Het Team Advies en Beleid monitort of het RIS adequaat is ingevuld. In het geval een risico naar hun inzicht ontbreekt, adviseren zij de lijnorganisatie, de bundel Besturen en Ontwikkelen, om deze op te nemen. Het komt voor dat zij constateren dat risico’s die wel opgenomen zijn in de PR niet zijn opgenomen in het RIS. In dat geval maken zij er melding van. De conclusie van het Team Advies en Beleid is dat de kwaliteit van de rapportages op gebied van risicomanagement wisselt. Gedeeltelijk wordt dit veroorzaakt door verschillen in kennis & kunde van betrokken medewerkers. De regel is dat het Team Advies en Beleid de lijnorganisatie adviseert. De lijnorganisatie beslist uiteindelijk. De concerncontroller De concerncontroller is wat risicomanagement met name betrokken bij de totstandkoming van de P&C-stukken (Jaarrekening, Jaarbegroting, Voorjaarsnota en Najaarsnota). Hij beoordeelt deze stukken en adviseert de ambtelijke directie. Grondexploitaties vormen daarin een belangrijk onderdeel. Deze hebben daarom zijn bijzondere aandacht. De projectcontroller(s) van het Team Advies en Beleid zijn echter degene die specifiek de verschillende grondexploitaties moeten toetsen. 28

Soms vindt op zijn advies een externe of interne audit van een project of grondexploitatie plaats. Zo wordt thans bedrijvenpark A1 geaudit. Hij zou graag meer actief betrokken worden bij het risicomanagement binnen de projecten. Hij heeft daarom aangegeven aanwezig te willen zijn bij de bespreking van de VGR. Zijn algemeen oordeel ten aanzien van risicomanagement is dat Deventer goed op weg is. De kwaliteit van rapportering is naar zijn mening echter niet voldoende. De verantwoordelijk wethouder Voor het risicomanagement van grondexploitaties en ruimtelijke projecten is binnen de gemeente Deventer, wethouder met de portefeuille Grondbeleid c.a. (hierna: de wethouder) verantwoordelijk. Binnen Deventer geldt echter de afspraak dat projectwethouders voor lijnwethouders gaan. Om deze reden ligt de verantwoordelijkheid voor de projecten A1 en Havenkwartier bij een andere wethouder dan de portefeuillehouder Grondbeleid c.a. In het interview met de wethouder geeft deze aan voor het risicomanagement van projecten volledig te vertrouwen op het ambtelijk apparaat. De wethouder heeft regulier overleg met de ambtelijk opdrachtgever en de programmamanager. In dit overleg komen regelmatig risico’s van projecten aan de orde. Incidenteel heeft de wethouder ook overleg met de projectmanager van het project. In de meeste gevallen is dit op initiatief van de ambtelijke opdrachtgever of de programmamanager. Met de ambtelijke opdrachtnemer heeft hij vrijwel nooit overleg. De wethouder neemt soms zelf actief maatregelen om te komen tot beheersmaatregelen. Een voorbeeld hiervan is de onlangs gesloten “Bouwakkoord” met marktpartijen. Met verschillende marktpartijen zijn in dit akkoord afspraken gemaakt over de reductie en realisatie van woningbouw op verschillende locaties. De wethouder ontvangt één keer per jaar een formele rapportage van de risico’s per project. Dit bespreekt hij met het college en de gemeenteraad. Zeer incidenteel komt het voor, dat een in het concept PR genoemd risico op zijn verzoek niet direct wordt overgenomen in de definitieve rapportage aan de raad. De reden hiervan is bijvoorbeeld dat dit bij een lopende onderhandeling, het onderhandelingsresultaat met de marktpartij kan schaden. In dergelijke gevallen meldt hij dit risico direct na afronding van de onderhandelingen. De wethouder geeft aan dat hij en het college zo transparant mogelijk willen zijn naar de gemeenteraad en daarom streven naar een zo volledig mogelijke informatievoorziening. De verantwoordelijk wethouder geeft aan niet op de hoogte te zijn van de regels van informatievoorziening aan de gemeenteraad die volgen uit de BRW. Op dit punt vertrouwt hij er volledig op dat het ambtelijk apparaat hem hierop adequaat bediend. Het college van burgemeester en wethouders In hoeverre het college van burgemeester en wethouders de inhoud van de PR en de Paragraaf weerstandsvermogen van de jaarstukken beïnvloedt, is in dit onderzoek niet vastgesteld. De gemeenteraad Uit het interview met diverse gemeenteraadsleden blijkt dat de meerderheid niet op de hoogte is van de regels van informatievoorziening aan de gemeenteraad die volgen uit de door de gemeenteraad in 2007 vastgestelde BRW. De informatievoorziening op gebied van risico’s wordt in het algemeen als “voldoende” betiteld. De informatie is niet altijd tijdig, maar dit komt onder andere omdat de organisatie soms verrast wordt. De gemeenteraadsleden hebben niet de indruk dat ze bewust verkeerd of onvoldoende tijdig worden geïnformeerd door het college. Sommige raadsleden vinden de informatievoorziening in de paragraaf weerstandsvermogen van de jaarstukken onvoldoende helder en transparant, waardoor die moeilijk controleerbaar is. Dat punt zou volgens de raadsleden kunnen worden verbeterd, door in een niet openbare bijlage een onderbouwing op te nemen voor de risico’s die opgenomen zijn in de paragraaf weerstandsvermogen. In het algemeen hebben de raadsleden er vertrouwen in dat het college voldoende zicht en grip heeft op de risico’s.

29

2.2.2. Inhoudelijke kwaliteit In dit deel van het onderzoek beoordelen we de inhoudelijke kwaliteit van het risicomanagement. Dit doen we aan de hand van de documenten, waarin risico’s gerapporteerd worden. Een groot deel van deze documenten (zoals bijvoorbeeld de grondexploitaties en de PR) zijn door de gemeenteraad niet openbaar vastgesteld dan wel vormen geheel of gedeeltelijk een ambtelijke onderbouwing van een niet openbaar vastgesteld document. (Dit betreft bijvoorbeeld de VGR en de Risicosessie). Een weergave van deze documenten, zou het financiële belang van de gemeente kunnen schaden. Om deze reden heeft de RKC voor gekozen om aan het rapport een aantal niet openbare bijlagen toe te voegen, waarin de Bevindingen per project zijn weergegeven en waarmee de geconstateerde feiten onderbouwd worden. In deze paragraaf komen we allereerst tot een inhoudelijke beoordeling van de afzonderlijke documenten. Vervolgens komen we tot een aantal conclusies. 1. Risicosessie Voorafgaand aan het opstellen van een VGR behoort een risicosessie met het projectteam plaats te vinden. Doel van deze interne regel is dat de projectmanager regelmatig met het projectteam het risicomanagementproces zoals weergegeven op onderstaande afbeelding doorloopt. Uit de interviews met de projectmanager blijkt dat deze sessie niet altijd voorafgaand aan een VGR plaatsvindt. De uitkomsten van een risicosessie worden in de meeste gevallen niet vastgelegd in een apart document of verslag, maar direct meegenomen in de VGR. Alle betrokken projectmanagers zijn verzocht om een verslag of document van deze sessie aan te leveren. Alleen van de projectmanager A1 is een dergelijk document ontvangen (zie bijlage 1). Hierdoor vallen geen generieke conclusies te trekken op dit punt.

Figuur 2.10: Het risicomanagementproces (Bron: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen, 2007)

Binnen Deventer wordt bij de uitvoering van het risicomanagementproces niet standaard gebruikgemaakt van een bestaand systeem/model. Bij het project A1 is tot op heden eenmalig vastgelegd door de projectmanager gebruikgemaakt van een matrix afkomstig uit NARIS (een gecertificeerd risicomanagementsysteem (zie bijlage 1). Op welke wijze het risicomanagementproces wordt uitgevoerd, bepaalt de projectmanager zelfstandig. Door de projectmanager wordt niet vastgelegd welke risico’s in de risicosessie “niet van toepassing” worden verklaard, waardoor achteraf niet controleerbaar is op alle mogelijke risico’s in de sessie aan de orde zijn gekomen. Ten aanzien van de risicomanagementsessie die voor het project A1 heeft plaatsgevonden, kunnen onderstaande feiten worden vastgesteld: • De risico’s zijn niet onderverdeeld per categorie zoals in de BRW, waardoor het niet duidelijk is of alle categorieën in de sessie aan de orde zijn gekomen. • De keuze voor een risicostrategie (vermijden, overdragen, accepteren en beheersen) wordt niet per risico vastgelegd. • Voor niet alle risico´s is een beheersmaatregel geformuleerd. • De beheersmaatregelen die zijn geformuleerd, kunnen lang niet allemaal als ´echte´ serieuze beheersmaatregelen worden beoordeeld. Zo zijn in de sessie onder meer de volgende beheersmaatregelen opgenomen: ‘Proactief, Beheersmaatregelen nemen, Flexibel blijven 30

•

denken en Waterschap.’ De beheersmaatregelen zijn niet SMART-geformuleerd (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden). In de risicosessie wordt gebruik gemaakt van een afwijkende scoringsmethodiek ten opzichte van de BRW. In tabel 2.11 wordt deze weergegeven. Door deze afwijkende scoringsmethodiek, wijken de uitkomsten van de berekening kans x verwachte omvang van de nota af. Bovendien is door deze scoringsmethodiek in plaats van een score van 1 t/m 25 een score van 1 t/m 16 mogelijk. De kans dat een risico een score 8 of hoger of 12 of hoger bereikt, waardoor de verplichting ontstaat om de raad hierover te informeren, is door gebruik te maken van deze methodiek kleiner.

Score 0 1 2 3 4 5

Sessie A1 0-5% 5-25% 25-50% 50-100%

Kans Nota Niet (0%) Zeer klein (10%) Klein (25%) Niet klein/niet groot (50%) Groot (70%) Zeer groot

Sessie A1

Verwachte omvang Nota

Zeer klein Klein Groot

€ 1 < € 250.000 € 250.000 < € 500.000 € 500.000 < € 1.000.000

Zeer groot

€ 1.000.000 < € 2.500.000 > € 2.500.000

Tabel 2.11: De risicoscoringsmethodiek risicosessie A1 vergeleken met de voorgeschreven methodiek in de Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen, 2007.

•

In de risicosessie verkrijgt 1 risico een score van 16. Op grond van de actieve informatieplicht moet dit risico gemeld worden aan de gemeenteraad. Uit de interviews blijkt dat in dit specifieke geval hieraan niet voldaan is. Wel is het risico volgens de geïnterviewden op collegeniveau besproken, hetgeen heeft geleid tot beheersing van het risico.

2. De Voortgangsrapportage De VGR is een managementrapportage. Het is een ambtelijk sturingsinstrument. Bestuurders kennen de inhoud van dit document niet. In de VGR rapporteert de projectmanager aan de programmamanager, ambtelijk opdrachtgever en opdrachtnemer de voortgang van het project. Dit doet hij of zij op alle zes projectbeheersaspecten (Geld, Risico, Organisatie, Tijd, Informatie en Kwaliteit) en de eventueel daarbij te constateren afwijkingen. Uit de interviews blijkt dat de geïnterviewde projectmanagers dit als een adequaat verantwoordingsinstrument beoordelen. Ten aanzien van het risicomanagement onderdeel van de VGRs kunnen de feiten worden vastgesteld (zie tevens hiervoor bijlagen 2, 3, 4 en 5): • Er bestaat een grote diversiteit in de wijze van rapporteren van de risico’s tussen de projecten. In sommige gevallen wordt volstaan met een tekstuele toelichting en ontbreekt een kwantificering van de risico’s. In sommige gevallen worden de risico’s wel gekwantificeerd maar ontbreken de risicoscores; • De risico’s zijn niet onderverdeeld per categorie zoals in de BRW, waardoor het niet duidelijk is of alle categorieën in de VGR aan de orde zijn gekomen; • De keuze voor een risicostrategie (vermijden, overdragen, accepteren en beheersen) wordt niet per risico vastgelegd; • Uit de interviews blijkt dat het aan de zelfstandige beoordeling van de projectmanagers afhangt welke risico’s opgenomen worden in de VGR. Uit de vergelijking van de risicosessie A1 met de VGR uit dezelfde periode blijkt dat in de VGR veel minder risico’s zijn opgenomen. Gezien het beperkt aantal risico’s dat opgenomen is in de VGR voor alle projecten achten wij het meer dan aannemelijk dat in de Voorgangsrapportage niet alle geconstateerde risico’s zijn opgenomen. Aan de beleidsregel uit de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen dat alle risico’s ook de kleinere opgenomen zijn in de managementrapportage wordt dus naar verwachting niet voldaan; • In niet alle rapportages van een project worden de risicoscore en de financiële impact gemeld; • Voor niet alle risico´s is een beheersmaatregel geformuleerd; • De beheersmaatregelen die zijn geformuleerd, zijn in sommige gevallen geen beheersmaatregelen. Zo is bijvoorbeeld in een VGR als beheersmaatregel opgenomen: ‘Bij aankoop van {gebied y} is een risicoanalyse uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat de risicobandbreedte ligt tussen € {x1} en € {x2} met een kans van {….%}’; 31

• • •

Beheersmaatregelen zijn regelmatig niet SMART-geformuleerd (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden). In een VGR wordt bijvoorbeeld de beheersmaatregel ‘acquisitie goed organiseren’ genoemd; Ook wordt in de daarop volgende VGRs niet consequent melding gemaakt van risicowijzigingen ten opzichte van de voorgaande rapportage. Hierdoor is het effect van de genomen beheersmaatregelen niet zichtbaar en niet controleerbaar; In de VGR wordt door de projectmanager regelmatig gebruik gemaakt van een afwijkende scoringsmethodiek ten opzichte van de BRW. In tabel 2.12 wordt deze weergegeven. Deze alternatieve methodiek heeft geen aansluiting qua scoringsmogelijkheden en het effect is niet financieel gekwantificeerd. Deze scoringsmethodiek wijkt overigens ook af van de methodiek die bij de risicosessie die voor A1 is toegepast. Door deze afwijkende scoringsmethodiek, wijken de uitkomsten van de berekening kans x verwachte omvang van de nota af. Bovendien is door deze scoringsmethodiek in plaats van een score van 1 t/m 25 een score van 1 t/m 16 mogelijk. De kans dat een risico een score 8 of hoger of 12 of hoger bereikt, waardoor de verplichting ontstaat om de raad hierover te informeren, is door gebruik te maken van deze methodiek kleiner.

Score 0

VGR Nihil

1

Laag

2 3

Gemiddeld Hoog

4

Vrijwel zeker

5

Kans Nota Niet (0%) Zeer klein (10%) Klein (25%) Niet klein/niet groot (50%) Groot (70%)

VGR Onmerkbaa r Beperkt

Verwachte omvang Nota

€ 1 < € 250.000

Ernstig Zeer ernstig

€ 250.000 < € 500.000 € 500.000 < € 1.000.000

Catastrofaal

€ 1.000.000 < € 2.500.000

Zeer groot

> € 2.500.000

Tabel 2.12: De risicoscoringsmethodiek risicosessie uit de VGRs vergeleken met de voorgeschreven methodiek in de Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen, 2007.

•

In tabel 2.13 is een overzicht opgenomen, waarin is weergegeven welke elementen per risico op grond van de BRW om te voldoen aan de (actieve) informatieplicht aan de raad moeten worden gerapporteerd en welke daarvan zijn vastgelegd in de VGR. Uit tabel 2.13 kan worden geconcludeerd dat diverse verplichte onderdelen ontbreken, zodat het niet zonder aanvullingen kan worden gebruikt om te voldoen aan de informatieplicht aan de raad. Nota Welk programma en welk product

Opgenomen in Voortgangsrapportage? Gedeeltelijk

Tekstuele toelichting op het risico De bruto- en netto verwachte omvang van het risico

Ja

De verwachte kans op het optreden van het risico

In veel gevallen

Nee

Opmerkingen Het programma is opgenomen op het voorblad van de gebundelde VGR’s. In een deel van de rapportages is opgenomen “Gevolg als risico zich voordoet” of “Gevolg” opgenomen. Voor de lezer is het onduidelijk of dit het bruto of netto verwachte omvang betreft. In een deel van de rapportages is de kans opgenomen als “Gebeurtenis” In een deel van de rapportages wordt de kansscore weergegeven en in ander deel de kanspercentages. 32

De risicoscore

In veel gevallen

Zijn de gevolgen incidenteel of structureel Welke beheersmaatregelen worden/zijn getroffen

Nee Gedeeltelijk

Er wordt echter gebruik gemaakt van een afwijkende scoringsmethodiek, waardoor weergave niet conform nota is In niet alle rapportages en voor niet alle risico’s worden beheersmaatregelen geformuleerd.

Tabel 2.13 Overzicht van elementen die vanuit de Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen per risico op grond van de (actieve) informatieplicht aan de raad moeten worden weergegeven en welke per risico zijn opgenomen zijn in de VGR.

3. Een project(fase)opdracht & Plan van Aanpak Sinds 2011 is de gemeentelijke richtlijn “Proces Gebiedsontwikkeling 2011” opgesteld. Op basis van dit beleidsdocument moet bij de start van het project en aan het eind van elke projectfase een projectfaseopdracht en bijbehorend fasedocument (Plan van Aanpak) worden opgesteld. Het document dient als feitelijke opdracht om de volgende fase te doorlopen. Op basis van de faseopdracht wordt een plan van aanpak voor een projectfase gemaakt. De faseopdracht kan ook een opdracht voor meerdere fasen tegelijk behelzen. In het Plan van Aanpak beschrijft de projectmanager het project aan de hand van de projectbeheersaspecten (Geld, Risico, Organisatie, Tijd, Informatie en Kwaliteit) op welke wijze hij/zij het project wil managen. Uit de interviews met betrokkenen blijkt dat niet altijd consequent per projectfase een Plan van Aanpak wordt opgesteld en goedgekeurd. In het onderzoek hebben wij meerdere keren gevraagd om het aanleveren van faseopdrachten en Plannen van Aanpak. Desondanks hebben wij slechts een klein aantal documenten ontvangen. Het aanleveren van een beperkt aantal Plan van Aanpakken/Fasedocumenten komt mede doordat de gemeentelijke richtlijn pas vanaf 2011 geldt. Deventer heeft er toen niet voor gekozen heeft om voor alle projecten nieuwe Plan van Aanpakken/Fasedocumenten te maken. Voor een deel van de projecten is het nog niet nodig geweest om een niet Plan van Aanpak/Fasedocument te maken. De conclusies die onderzoekers op basis van de aangeleverde documenten trekken behoeven gezien het beperkt aantal onderzochte documenten dus niet voor alle Plan van Aanpakken/Fasedocumenten te gelden. In de onderzochte stukken worden de risico’s niet op basis van de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen beschreven. In een Plan van Aanpak voor de realisatie van de Wijtenhorst bijvoorbeeld wordt volstaan met een tekstuele beschrijving van de risico’s. Soms worden de risico’s zelfs niet beschreven. In een fasedocument voor Steenbrugge wordt bijvoorbeeld verwezen voor een nadere toelichting naar de betreffende grondexploitatie. Ook wordt daarin aangegeven dat in de nu voorliggende fase een uitvoerige risicoanalyse zal worden uitgevoerd. 4. Projectenrapportage De PR vormt een niet openbare bijlage van de Jaarrekening. In de PR wordt aan de gemeenteraad de stand van zaken van het project gerapporteerd. Een onderdeel hiervan is een rapportage van de risico’s per project. Ten aanzien van het risicomanagement, onderdeel van de PR, kunnen de volgende feiten worden vastgesteld (zie tevens hiervoor bijlagen 2, 3, 4 en 5): • Er bestaat een grote diversiteit in de wijze van rapporteren van de risico’s tussen de projecten. In sommige gevallen wordt volstaan met een tekstuele toelichting en ontbreekt een kwantificering van de risico’s. In sommige gevallen worden de risico’s wel gekwantificeerd maar ontbreken de risicoscores; • De risico’s zijn niet onderverdeeld per categorie zoals in de BRW, waardoor het niet duidelijk is of alle categorieën in de PR aan de orde zijn gekomen; • De keuze voor een risicostrategie (vermijden, overdragen, accepteren en beheersen) wordt niet per risico vastgelegd; • Uit de interviews blijkt dat het aan de zelfstandige beoordeling van de projectmanagers afhangt welke risico’s opgenomen worden in de PR; 33

• • • •

•

• •

•

In de PR staan niet alleen risico’s met een score 8 of hoger vermeldt, maar ook risico’s met een lagere score; In niet alle rapportages van een project worden de risicoscore en de financiële impact gemeld; Voor een deel van de risico´s is geen beheersmaatregel geformuleerd; De beheersmaatregelen die zijn geformuleerd, zijn in sommige gevallen geen beheersmaatregelen. Zo zijn bijvoorbeeld in een PR de volgende beheersmaatregelen opgenomen: “volgen prijsontwikkelingen”, “overwegen project {x} in de mottenballen te doen” en “verwerken in grex”. In het tweede geval wordt het project beëindigd en in het derde geval is het risico een feit en dus geen risico meer; Beheersmaatregelen zijn regelmatig niet SMART-geformuleerd (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden). In een PR worden bijvoorbeeld de beheersmaatregelen ‘acquisitie/verkoop goed organiseren’ , ‘Marketing afstemmen op specifieke groepen, ontwikkelaars benaderen met bijzondere producten’ Geïnteresseerden vinden of overboeken naar product 13” genoemd; Ook wordt in de daarop volgende PR niet consequent melding gemaakt van risicowijzigingen ten opzichte van de voorgaande rapportage. Hierdoor is het effect van de genomen beheersmaatregelen niet zichtbaar en niet controleerbaar; In de PR wordt dezelfde scoringsmethodiek gehanteerd als bij de VGR. Bij de PR ontbreekt de legenda bij de gehanteerde scoringsmethodiek, maar omdat de scores van de risico’s overeenkomen met de VGR kunnen wij dit op basis hiervan vaststellen. Zoals geconstateerd wijkt deze scoringsmethodiek af van de BRW (zie tabel 2.12). Deze alternatieve methodiek heeft geen aansluiting qua scoringsmogelijkheden en het effect is niet financieel gekwantificeerd ; Door deze afwijkende scoringsmethodiek, wijken de uitkomsten van de berekening kans x verwachte omvang van de nota af. Bovendien is door deze scoringsmethodiek in plaats van een score van 1 t/m 25 een score van 1 t/m 16 mogelijk. De kans dat een risico een score 8 of hoger of 12 of hoger bereikt, waardoor de verplichting ontstaat om de raad hierover te informeren, is door gebruik te maken van deze methodiek kleiner. Uit tabel 2.14 blijkt dat in de PR niet wordt voldaan aan de (actieve) informatieplicht aan de raad omdat in de rapportages niet alle verplichte elementen worden weergegeven.

Nota Welk programma en welk product Tekstuele toelichting op het risico De bruto- en netto verwachte omvang van het risico

Opgenomen in Projectenrapportage? Gedeeltelijk

Opmerkingen Het programma is opgenomen als hoofdstuktitel van de PR’s die onder dit programma vallen.

Ja Nee

De verwachte kans op het optreden van het risico

In veel gevallen

De risicoscore

In veel gevallen

Zijn de gevolgen incidenteel of structureel

Nee

In een deel van de rapportages is opgenomen “Gevolg als risico zich voordoet” of “Gevolg” opgenomen. Voor de lezer is het onduidelijk of dit het bruto of netto verwachte omvang betreft. In een deel van de rapportages is de kans opgenomen als “Gebeurtenis” In een deel van de rapportages wordt de kansscore weergegeven en in ander deel de kanspercentages. Soms ontbreekt de kans volledig Er wordt echter gebruik gemaakt van een afwijkende scoringsmethodiek, waardoor weergave niet conform nota is

34

Welke beheersmaatregelen worden/zijn getroffen

Gedeeltelijk

In niet alle rapportages en voor niet alle risico’s worden beheersmaatregelen geformuleerd.

Tabel 2.14 Overzicht van elementen die vanuit de Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen per risico op grond van de (actieve) informatieplicht aan de raad moeten worden weergegeven en welke per risico zijn opgenomen zijn in de Projectenrapportage.

Tussen de PR en de VGR voor hetzelfde project uit dezelfde periode zijn vergelijking gemaakt. Hieruit kunnen de volgende feiten worden geconstateerd: • •

•

Uit een vergelijking tussen de VGR en de PR kan worden vastgesteld dat lang niet alle risico’s met een score 8 of hoger vermeldt staan in de PR; In vergelijking met de VGR worden in de PR per project over het algemeen minder risico’s beschreven. In sommige gevallen is het aantal gemelde risico’s in de PR groter of komt dit overeen met de VGR. Op welke wijze de keuze is gemaakt welke risico’s uit de VGR opgenomen worden in de PR is niet te herleiden en dus niet vast te stellen in het onderzoek; In sommige gevallen wordt in de PR volstaan met een tekstuele toelichting, terwijl de risico’s wel gekwantificeerd zijn in de VGR.

5. Jaarrekening, Voorjaarsnota en Programmabegroting Op grond van de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen moeten in de paragraaf weerstandsvermogen van de Jaarrekening, Voorjaarsnota en Programmabegroting alle risico’s met een score 8 of hoger worden vermeld. Uit het onderzoek blijkt dat aan deze eis niet wordt voldaan. De afzonderlijk risico’s worden niet per project opgesomd. Hierdoor wordt ook niet voldaan aan de eis uit de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen om per risico de verplichte elementen te beschrijven, zoals weergegeven is in tabel 2.15:

Figuur 2.15: De risico’s met financieel gevolg opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen van de Jaarrekening 2012.

De risico’s die wel vermeldt worden, zijn de risico’s met financieel gevolg. De vermelding van deze risico’s vindt op een hoog abstract niveau plaats, waarbij diverse risico’s zijn samengevoegd. De vermelde risico’s zijn niet te herleiden naar de afzonderlijke projecten. Dit heeft er onder andere toe geleid dat bij de Voorjaarsnota 2013 een gemeenteraadslid om een nadere onderbouwing heeft gevraagd. Uit de onderbouwing blijkt dat de vermelde risico’s afkomstig zijn uit RIS en zijn opgebouwd uit meerdere risico’s. Uit tabel 2.16 blijkt tevens dat ook de weergegeven samengevoegde risico’s niet voldoen aan de eisen van de BRW, omdat niet alle verplichte elementen worden weergegeven. Nota Welk programma en welk product Tekstuele toelichting op het risico

Opgenomen in paragraaf Weerstandsvermogen Ja (Programma) en Nee (Product) Ja

Opmerkingen

35

Nota De bruto- en netto verwachte omvang van het risico

Opgenomen in paragraaf Weerstandsvermogen Nee (bruto verwachte omvang) en Ja (netto verwachte omvang)

De verwachte kans op het optreden van het risico

Ja

De risicoscore Zijn de gevolgen incidenteel of structureel Welke beheersmaatregelen worden/zijn getroffen

Nee Nee

Opmerkingen Netto verwachte omvang wordt als het “gevolg” weergegeven. Voor de lezer is het onduidelijk of dit het bruto of netto verwachte omvang betreft. Het risico betreft een samenvoeging van een groot aantal risico’s met verschillende kanspercentages, waardoor dit een vertekend beeld geeft van het risico.

Nee

Tabel 2.16 Overzicht van elementen die vanuit de Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen verplicht zijn om per afzonderlijk risico moeten worden weergegeven en welke per samengevoegd risico opgenomen zijn in de paragraaf weerstandsvermogen

6. Grondexploitatie De wijze van rapporteren over de grondexploitatie komt aan de orde in § 2.4. 7. RIS Het Risico Informatie Systeem (RIS) is in Deventer in 2011 ingevoerd. Zowel de ambtelijke organisatie als college en raadsleden hebben toegang tot RIS. Uitgangspunt van het RIS dat hierin alle financiële risico’s van de gemeente worden vastgelegd voor alle programma’s. De financiële risico’s binnen de grondexploitatie vallen binnen het Programma Herstructurering en Vastgoed onder het product Grondexploitaties. In RIS worden zowel negatieve als positieve risico’s (kansen) vastgelegd. De risico’s voor de grondexploitaties worden ingedeeld in projectspecifieke en generieke risico’s. Generieke risico’s zijn financiële risico’s die voor alle grondexploitaties gelden. Nota Welk programma en welk product Tekstuele toelichting op het risico De bruto- en netto verwachte omvang van het risico

Opgenomen in RIS? Ja

De verwachte kans op het optreden van het risico De risicoscore Zijn de gevolgen incidenteel of structureel Welke beheersmaatregelen worden/zijn getroffen

Ja

Opmerkingen

Ja Ja, maar niet onder dezelfde benaming

De bruto verwachte omvang wordt vastgelegd als “Verwachte schade risico”. De “netto verwachte omvang” als “verwachte schade” Classificatie conform indeling nota

Nee Nee Nee, welke beheersmaatregel worden/zijn getroffen worden niet beschreven.

Het verwachte financieel effect van de getroffen of te treffen beheersmaatregel wordt wel weergegeven

Tabel 2.17 Overzicht van elementen die vanuit de Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen verplicht zijn om per risico moeten worden weergegeven en welke vastgelegd worden in RIS

Per risico worden in RIS een groot aantal zaken ingevuld (zie bijlage 7). In tabel 2.17 is een overzicht opgenomen, waarin is weergegeven welke elementen per risico op grond van de BRW om te voldoen aan de (actieve) informatieplicht aan de raad moeten worden gerapporteerd en welke daarvan zijn vastgelegd in RIS. Uit tabel 2.17 kan worden geconcludeerd dat enkele verplichte onderdelen in RIS ontbreken, zodat het niet zonder aanvullingen kan worden gebruikt om te voldoen aan de informatieplicht aan de raad. 36

Ten behoeve van het onderzoek hebben wij van de organisatie tweemaal (in augustus en september) een bestand afkomstig uit het RIS ontvangen. Ook hebben we RIS met een groot aantal geïnterviewden besproken. Op basis hiervan hebben onderzoekers vastgesteld dat in het RIS niet alle (financiële) risico’s van de grondexploitatie worden vastgelegd, terwijl deze bijvoorbeeld wel zijn gerapporteerd in de VGR of de betreffende grondexploitatie. Door de geïnterviewden is deze conclusie mondeling bevestigd. De oorzaak hiervoor is dat in samenspraak met de ambtelijke opdrachtgever, opdrachtnemer en programmamanager, door de projectmanager uitsluitend de belangrijkste risico’s voor het project worden vastgelegd. De inschatting wat onder belangrijkste wordt verstaan, wordt gezamenlijk bepaald. Naast de projectspecifieke risico’s worden ook generieke risico’s (de financiële risico’s die voor alle grondexploitaties gelden) vastgelegd. Deze worden door de programmamanager vastgelegd. De programmamanager heeft hiervoor medio 2013 een gezamenlijke sessie met de projectmanagers georganiseerd. Op basis van deze sessie is door de programmamanager bepaald welke generieke risico’s vastgelegd worden in RIS. Zoals blijkt uit bijlagen 2,3,4 en 5 worden veel risico’s die beschreven staan in de VGR en PR niet vastgelegd in het RIS. Ook wijkt de naamgeving van het risico soms af van de naam zoals dit risico genoemd is in de VGR en PR. Hierdoor is het niet duidelijk of het om hetzelfde risico gaat.

2.3

Grondexploitatiebeleid

In deze paragraaf worden kort de normen beschreven normen waaraan het gemeentelijk beleid ten aanzien van grondexploitaties moet voldoen. Allereerst wordt ingegaan op het wettelijk normen. Vervolgens komen de normen vanuit het gemeentelijk beleid en de deskundige normen aan de orde. Op basis van deze normen hebben wij in het onderzoek het gemeentelijk grondexploitatiebeleid getoetst. Wettelijk kader In het BBV is vastgelegd dat in de paragraaf grondbeleid gerapporteerd wordt over de grondexploitaties en de risico’s binnen grondzaken. Ook is voorgeschreven wat de minimale inhoud is wat moet worden gerapporteerd over de grondexploitaties (zie hiervoor ook bijlage 10, artikel 16 BBV). In het BBV is vastgelegd dat tenminste één keer per jaar een actualisatie van de grondexploitatie moet plaatsvinden. Bij een actualisatie van de grondexploitatie blijft de grondexploitatie nagenoeg binnen de begroting. Van een herziening is sprake als de grondexploitatie substantieel wijzigt (bijvoorbeeld op gebied van programma, financiën en looptijd). In de Notitie Grondexploitatie (bijgesteld) van de Commissie BBV (2012) is opgenomen “dat als de {actualisatie} betrekking heeft op ondergeschikte punten, zoals de vervanging van een raming van kosten door werkelijk gemaakte kosten, kan volstaan worden met een aanpassing van de exploitatiebegroting als normaal onderdeel van de jaarlijkse verslagleggingprocedures. Als {de grondexploitatie wijzigt} …. op belangrijke punten zoals het anders invullen van de ruimtelijke kaders van het bestemmingsplan met grote gevolgen voor de grondexploitaties, dan zal de raad veelal apart of uitgebreider moeten worden geïnformeerd of zelfs in de besluitvorming moeten worden betrokken.” Afhankelijk van de mate waarin het project wijzigt moet deze uitgebreide herziening ter informatie of ter goedkeuring aan de gemeenteraad worden voorgelegd. In het BBV is niet voorgeschreven wanneer sprake is van een substantiële wijziging. Gemeentelijk kader In aanvulling op het BBV zijn in de Financiële Verordening 2011 aanvullende normen gesteld aan de inhoud van de paragraaf Grondbeleid. Deze normen zijn opgenomen in artikel 22 (zie bijlage 11). Uit het onderzoek blijkt dat aan deze normen wordt voldaan. In de Nota Gronden voor Vastgoed 2001 wordt het grondbeleid voor Deventer vormgegeven. De nota is vastgesteld voor het BBV 2004, waarin door de wetgever voor het eerst risicomanagement als onderdeel van het gemeentelijk beleid werd verankerd. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in Gronden voor Vastgoed nauwelijks aandacht is voor risicomanagement. De financiële verordening 2011 van Deventer schrijft ter borging van de kwaliteit van het grondbeleid dat de Nota Grondbeleid voor dat deze periodiek moet worden herzien. Anno oktober 2013 moet worden vastgesteld dat de 37

vigerende Nota Gronden van Vastgoed niet voldoet aan deze norm. Actualisatie van deze nota is thans in voorbereiding. In Gronden voor Vastgoed is vastgelegd dat het bestuur op zes momenten in het jaar wordt geïnformeerd over de stand van zaken van alle grondexploitaties en projecten en de mate waarin de beleidsdoelstellingen zijn gerealiseerd. Eénmaal per jaar is dit in een integrale vastgoedrapportage, voorzien van beleidsvoorstellen. De andere vijf momenten sluiten aan op de gemeentelijke informatiecyclus, namelijk: • begroting • voorjaarsnota • zomerrapportage • najaarsrapportage • jaarrekening Het grondbeleid is voor wat betreft het grondexploitatiedeel uitgewerkt in het Handboek Planeconomie. Het Handboek Planeconomie is op ambtelijk niveau vastgesteld. Deze schrijft voor dat met de jaarlijkse vaststelling van de vastgoedrapportage alle actualisaties van de gemeentelijke grondexploitaties door de raad zijn goedgekeurd. Tot herziening van een grondexploitatie wordt pas overgegaan wanneer wijzigingen binnen een project invloed hebben op andere projecten of beleidsterreinen binnen Deventer. Elders in het Handboek Planeconomie is opgenomen dat aan de beoordeling van het Grondbedrijf wordt overgelaten of een herziening moet worden doorgevoerd. Binnen de gemeente zijn dus geen specifieke normen geformuleerd voor wanneer een herziening moet worden toegepast. Voor zowel de gemeenteraad als de gemeentelijke organisatie is het hierdoor onduidelijk wanneer er een herziening i.p.v. een actualisatie moet plaatsvinden. De normen die gelden op grond van Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen zijn ook van toepassing op de grondexploitaties. Voor de rapportage van risico’s in de grondexploitatie zijn geen specifieke normen geformuleerd in het gemeentelijk beleid. Deskundige normen Op grond van deskundige normen en normen die bij andere gemeenten wordt gehanteerd, mag worden verwacht dat bij evidente substantiële wijzigingen van de grondexploitatie (bijvoorbeeld wijziging van het financieel resultaat van meer dan € 1,0 miljoen en de toename van de looptijd met meer dan 1 jaar) de grondexploitatie door middel van een herziening is voorgelegd aan de gemeenteraad.

2.4

Uitvoering van het grondexploitatiebeleid

In de paragraaf wordt beschreven hoe de uitvoering van het grondexploitatiebeleid plaatsvindt. Dit is getoetst op basis van de Jaarrekening en Programmabegroting en de actuele grondexploitaties. 1. De Jaarrekening en de Programmabegroting In de Jaarrekening en de Programmabegroting moet op grond van het BBV in de paragraaf Grondbeleid worden gerapporteerd over grondexploitaties. Uit het onderzoek kan worden vastgesteld dat aan deze wettelijke norm wordt voldaan. Ook hebben we vastgesteld dat wordt voldaan aan de minimaal voorgeschreven wettelijke inhoud (artikel 16 BBV). 2. De grondexploitaties Uit het onderzoek blijkt dat wordt voldaan aan de wettelijke en gemeentelijke norm dat de grondexploitaties van de projecten jaarlijks moeten worden geactualiseerd. Zoals uit de bijlagen 2 tot en met 5 blijkt hebben bij alle vier de projecten Bedrijventerrein A1, Steenbrugge, Havenkwartier en Wijtenhorst Douwelerleide zich grote substantiële wijzigingen (in zowel financieel resultaat (€ 1 miljoen of meer) en looptijd (1 jaar of meer)) voorgedaan. Deze wijzigingen zijn in de meeste gevallen niet expliciet voorgelegd aan de gemeenteraad. Hiermee voldoet Deventer niet aan de Notitie Grondexploitatie bijgesteld van de Commissie BBV (2012) en de

38

deskundige normen die dit voorschrijven. Als gevolg van de “ambtelijke” gemeentelijke norm dat pas overgegaan wordt op een herziening wanneer wijzigingen binnen een project invloed hebben op andere projecten of beleidsterreinen binnen Deventer, is deze afwijking verklaarbaar. Ook blijkt uit de interviews dat de betrokken planeconomen binnen Deventer een grote autonomie hebben, bij de afweging of een actualisatie of herziening plaatsvindt. De planeconoom adviseert hierover op basis van zijn eigen persoonlijke inschatting. In de regel wordt dit advies door de ambtelijk opdrachtgever en de programmamanager opgevolgd. In de grondexploitaties is geen standaard wijze van het inventariseren van de risico’s opgenomen. Uit het onderzoek kan worden vastgesteld dat bij zowel een actualisatie als herziening niet standaard een gevoeligheidsanalyse en scenarioanalyse wordt uitgevoerd. Hiermee wijkt Deventer af van de deskundige norm. De wijze waarop over de risico’s gerapporteerd wordt, wijkt in de meeste gevallen af van de wijze waarop in de PR en VGR over risico’s gerapporteerd wordt (zie bijlage 2, 3, 4 en 5). De risicoscores ontbreken veelal. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of wordt voldaan aan de beleidsregel uit de BRW dat de raad geïnformeerd moet worden over alle risico’s met een score 8 of hoger. In sommige gevallen worden de risico’s die afkomstig zijn uit de grondexploitatie één-op-één overgenomen in de PR (zoals bijvoorbeeld het geval is bij het project Steenbrugge in 2013 zie ook bijlage 3). In veel gevallen gebeurt dit niet. Een verklaring hiervoor is mogelijk de toelichting van een geïnterviewde “dat risico’s die in de grondexploitatie reeds gemeld zijn aan de raad” niet nogmaals vermeld worden in de PR. Een volledig overzicht van de risico’s ontbreekt hierdoor. In de PR zijn in de regel minder risico’s opgenomen per project dan in de VGR. In onze analyse van de grondexploitatie hebben we niet kunnen vaststellen dat alle risico’s uit de VGR meegenomen zijn in de grondexploitatie. Deventer is in 2013 voornemens om bij de PR een MPG (MeerjarenProgramma Grondexploitaties) op te nemen. Dit is een grote verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Hierdoor ontstaat een totaaloverzicht van de gemeentelijke grondexploitaties. Het inzicht en de sturing op de totale projectenportefeuille, het programma, de planning en bij behorende risico’s wordt hierdoor verbeterd. Zo kan hierbij ook een indeling worden gehanteerd naar planfasen. Hierbij krijgt de raad inzicht in welke fase zich een plan bevindt, welke planning hierbij hoort en wanneer een plan naar een volgende fase gaat.

2.4.1. Samenvatting aan de hand van deelvragen en normen Onderzoeksvraag en normen Voldaan Toelichting Hoofdvraag 1. Is het risicomanagement van de grondexploitaties adequaat? Nee Uit beantwoording van onderstaande deelvragen blijkt dat met name de kwaliteit van de informatie en in de uitvoering het risicomanagement onvoldoende is om als adequaat te kunnen worden beoordeeld. deelvragen: Op welke manier is het risicomanagement geborgd binnen organisatie en bestuur? Gemeentelijke norm: financiële verordening Gedeeltelijk In de praktijk is er geen volledige 1. Er wordt voldaan aan de in artikel 24 t/m scheiding tussen de uitvoerende 28 opgenomen normen voor de inrichting organisatie en financiële controle. van de organisatie en administratie en financieel beheer en controle. 2. Er wordt voldaan aan de in artikel 12, 17 en 22 opgenomen normen die voorschrijven dat de nota’s reserves en voorzieningen, risicomanagement en weerstandsvermogen en grondbeleid periodiek moeten worden herzien.

Nee

De vigerende nota op het gebied van grondbeleid (2001) en de beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen (2007) zouden op grond van deze norm geactualiseerd moeten zijn. Actualisatie van beide nota’s zijn in voorbereiding. 39

3. Er wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 11 en 14 dat de raad op voorspraak van het college een treasurystatuut (financieringsspelregels) en regels zal gaan vast stellen op het gebied van de waardering van strategische voorraden en onderhandenwerk voor grondbedrijfprojecten. Gemeentelijke norm: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 4. Er wordt voldaan aan de gestelde norm dat risicomanagement en analyses integraal onderdeel vormen van bestuurlijke besluitvorming bij de vaststelling van de herziening van grondexploitaties, de jaarrekening en jaarbegroting.

Gemeentelijke norm: Begrotingsrichtlijnen 2013-2016 5. Er wordt voldaan aan de door het college gestelde norm dat in de paragraaf weerstandsvermogen wordt gefocust op de financiële risico’s. 6. Er wordt voldaan aan de door het college gestelde norm dat risico’s met een financieel gevolg worden vastgelegd in de database risicomanagement.

Ja

Er is een treasurystatuut door de raad vastgesteld.

Gedeeltelijk

Bij de vaststelling en actualisatie van een grondexploitatie wordt in de meeste gevallen ook aandacht besteed aan risicomanagement. In die zin is sprake van integrale besluitvorming. De invulling ervan is echter niet volledig. Ook bij de jaarrekening en begroting wordt aandacht besteed aan risicomanagement. Een compleet overzicht ontbreekt echter.

Gedeeltelijk

Uit het onderzoek blijkt dat in de paragraaf weerstandsvermogen, met name aandacht wordt besteed aan de financiële risico’s.

Nee

Uit de rapportages en de interviews blijkt dat niet alle risico’s met een financieel gevolg worden vastgelegd in RIS.

Uit het onderzoek kon niet worden vastgesteld of over risico’s zonder direct financieel gevolg separaat wordt gecommuniceerd met het college. 1.2 Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men daarnaar? Gemeentelijke norm: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 In de rapportages worden de risico’s Nee 1. Er wordt voldaan aan de norm dat in de niet per risicocategorie vastgelegd. risicoanalyse alle omschreven Hierdoor kan niet worden vastgesteld risicocategorieën worden onderzocht. of alle risicocategorieën zijn onderzocht. Op grond van de interne Leidraad Nee 2. Er wordt voldaan aan de norm dat in de Gebiedsontwikkeling moet per fase risicoanalyse de risico’s per procesfase in een projectplan worden gemaakt, kaart worden gebracht en gekwantificeerd. waarin een risicoanalyse wordt uitgevoerd. In de praktijk vindt het opstellen van een projectplan per fase niet altijd plaats. De VGR worden 3x per jaar opgesteld, waarbij ook een risicoanalyse wordt uitgevoerd. Deze hoge frequentie leidt er in praktijk toe dat de risico’s per procesfase in kaart worden gebracht. 7. Er wordt voldaan aan de door het college gestelde norm dat over risico’s zonder direct financieel gevolg separaat wordt gecommuniceerd aan het college

3. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse alle procesfasen worden

Niet kunnen vaststellen

Nee

Uit de Projecten en VGR blijkt dat regelmatig niet alle voorgeschreven 40

doorlopen en uitgevoerd. Deskundige norm: 4. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse per risico over alle mogelijke gevolgen wordt gerapporteerd (financieel, tijd, kwaliteit en scope)

processtappen worden doorlopen. Nee

5. Er wordt voldaan aan de norm dat risicoanalyse tenminste plaatsvindt bij alle projectfaseovergangen en substantiële projectwijzigingen.

Ja

6. Er wordt voldaan aan de norm dat gebruikt wordt gemaakt van een risicomanagement systeem waarmee op een gestructureerde wijze risico’s worden geïnventariseerd, bewaakt en beheerst

Nee

In de meeste gevallen wordt uitsluitend over het financieel gevolg gerapporteerd en komen de andere gevolgen niet expliciet aanbod. In enkele gevallen wordt ook de gevolgen op gebied van tijd benoemd. In enkele gevallen komen ook de andere aspecten aan de orde. Door de hoge frequentie van de Voorgangsrapportage wordt impliciet voldaan aan de norm dat risicoanalyse plaatsvindt bij alle faseovergangen en wijzigingen. Er wordt geen risicomanagement systeem gehanteerd.

1.3 Welke maatregelen treft de gemeente om de risico’s van het grondbeleid te beheersen (bijv. in tijd, capaciteit en middelen)? Wettelijke norm: BBV artikel 9 en 11 (paragraaf weerstandsvermogen) Gedeeltelijk In de paragraaf weerstandsvermogen 1. Er wordt in de jaarrekening en is een overzicht opgenomen van jaarbegroting, voor wat betreft de paragraaf risico’s van financiële betekenis. Dit weerstandsvermogen voldaan aan de betreft echter geen volledig overzicht wettelijke eisen van het BBV. per risico, maar een overzicht waarin de risico’s afkomstig uit het RIS zijn samengevoegd tot één of enkele risico’s. Hierdoor geeft het geen volledig beeld van de risico’s. Uit het onderzoek blijkt bovendien dat in RIS geen compleet overzicht van alle risico’s is opgenomen, waardoor er geen garantie kan worden geboden dat het overzicht volledig is. Gedeeltelijk Zie het antwoord onder punt 1. 2. Er wordt voldaan aan de norm dat in de paragraaf weerstandsvermogen een inventarisatie is opgenomen van risico’s, waarvoor geen beheersmaatregelen zijn getroffen, maar die wel van materiele betekenis zijn op de financiële positie van de gemeente. 3. Er wordt voldaan aan de norm dat in de paragraaf weerstandsvermogen beleid wordt geformuleerd omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s en de realisatie daarvan. Gemeentelijke norm: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 1. Er wordt voldaan aan de norm dat voor risico’s van de grondexploitaties beheermaatregelen zijn geformuleerd.

Ja

Uit de onderzochte jaarrekeningen en jaarbegrotingen blijkt dat in de paragraaf weerstandsvermogen beleid wordt geformuleerd omtrent de weerstandscapaciteit.

Gedeeltelijk

Uit de projecten- en VGR blijkt dat voor niet alle risico’s, die niet worden geaccepteerd, overgedragen of vermeden kunnen worden, beheersmaatregelen worden geformuleerd. 41

2. Er wordt voldaan aan de norm dat de geformuleerde beheersmaatregelen ook geïmplementeerd en geëvalueerd zijn.

Gemeentelijke norm: Richtlijnen Jaarrekening 2012 Er wordt in de paragraaf weerstandsvermogen voldaan aan de definitie voor “materiele betekenis” zoals deze in 4.B1. (p. 25-26) is omschreven.

Beperkt

Er wordt in de rapportages niet vastgelegd of beheersmaatregelen geïmplementeerd en geëvalueerd zijn, waardoor dit niet valt vast te stellen. Uit de interviews blijkt dat enkele beheersmaatregelen in praktijk wel geïmplementeerd zijn.

Gedeeltelijk

In de paragraaf weerstandsvermogen is een overzicht opgenomen van risico’s van financiële betekenis. Dit betreft echter geen volledig overzicht per risico, maar een overzicht waarin de risico’s afkomstig uit het RIS zijn samengevoegd tot één of enkele risico’s. Hierdoor geeft het geen volledig beeld van de risico’s. Uit het onderzoek blijkt bovendien dat in RIS geen compleet overzicht van alle risico’s is opgenomen, waardoor er geen garantie kan worden geboden dat het overzicht volledig is.

1.4 Worden exploitatieopzetten regelmatig en op tijd geactualiseerd? Artikel 70 van het BBV en het Gemeentelijke Ja Uit de ontvangen documenten en Handboek Planeconomie schrijven voor dat de raadsbesluiten blijkt dat de grondexploitaties tenminste 1x per jaar worden grondexploitaties voor de projecten geactualiseerd. A1, Steenbrugge, Wijtenhorst Douweler Leide en Havenkwartier tenminste 1x per jaar worden geactualiseerd.

2.5

Het actuele risico

In deze paragraaf wordt het actuele risico binnen Deventer aangaande grondexploitaties nader toegelicht. Het is niet mogelijk om op basis van dit onderzoek een betrouwbare uitspraak te doen over de omvang van het actuele risico van de gemeente. Slechts 4 van de in totaal 37 projecten zijn onderzocht. Een onderzoek naar 4 van de 37 projecten is hiervoor te beperkt van omvang om betrouwbare uitspraken te kunnen doen. Wel kunnen op basis van de stukken uit de P&C-cyclus enkele conclusies getrokken worden aangaande het weerstandsvermogen en de opbouw van het weerstandsvermogen. In dit hoofdstuk wordt de volgende hoofdvraag beantwoord: Hoe groot is het actuele risico?

Het weerstandsvermogen Een belangrijk onderdeel van het risicomanagement is het weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen is de mate waarin onverwachte financiële tegenvallers kunnen worden opgevangen zonder dat de normale bedrijfsvoering daardoor wordt aangetast. Hierbij wordt de beschikbare weerstandscapaciteit afgezet tegen de risico’s (benodigde weerstandscapaciteit) die de gemeente loopt. Conform artikel 11 BBV dient in de paragraaf weerstandsvermogen in ieder geval te worden opgenomen: - Een inventarisatie van de (weerstands)capaciteit; - Een inventarisatie van de risico’s; - Het beleid omtrent de (weerstands)capaciteit en de risico’s. De risico’s met een risicoscore 8 of hoger dan wel een verwachte financiële omvang van € 250.000 moeten in de paragraaf weerstandsvermogen worden gerapporteerd. In de BRW is verder vastgesteld 42

dat de beschikbare weerstandscapaciteit minimaal gelijk moet zijn aan de benodigde weerstandscapaciteit om voldoende weerstand te kunnen bieden aan het optreden van risico’s. Ontwikkeling weerstandsvermogen Deventer In figuur 2.18 wordt de ontwikkeling van de beschikbare weerstandscapaciteit van Deventer weergegeven zoals deze is opgenomen in de jaarverslagen periode 2007 tot en met 2012. De beschikbare weerstandscapaciteit zijn de middelen waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten die onverwachts en substantieel zijn, af te dekken (Bron: Jaarrekening 2012).

Miljoenen

Tijdlijn beschikbare weerstandscapaciteit Deventer € 25 € 20 € 15

beschikbare weerstands capaciteit

€ 10 €5 €-

Figuur 2.18: Tijdlijn beschikbare weerstandscapaciteit Deventer

In figuur 2.19 wordt de ontwikkeling van de benodigde weerstandscapaciteit van Deventer weergegeven zoals deze is opgenomen in de jaarverslagen periode 2007 tot en met 2012. De middelen die de gemeente moet aanhouden om de risico’s waarvoor geen voorzieningen of verzekeringen zijn afgesloten, af te dekken (Bron: Jaarrekening 2012).

Miljoenen

Tijdlijn benodigde weerstandscapaciteit Deventer € 30 € 25 € 20 € 15 € 10

benodigde weerstands capaciteit

€5 €-

Figuur 2.19: Tijdlijn benodigde weerstandscapaciteit Deventer

Hierbij valt het op dat in de jaarverslagen 2007 tot en met 2009 de benodigde weerstandscapaciteit niet is opgenomen. In de betreffende jaarrekeningen wordt in de paragraaf weerstandsvermogen vermeld dat de benodigde weerstandscapaciteit nog nader bepaald moet worden. Ter verduidelijking is in figuur 2.20 de weergave uit de paragraaf weerstandsvermogen van het jaarverslag 2007 opgenomen. In de jaarverslagen 2008 en 2009 is een vergelijkende weergave als het jaarverslag 2007 opgenomen. Hierdoor is voor de periode 2007 tot en met 2009 niet vast te stellen of de beschikbare weerstandsvermogen minimaal gelijk is aan de benodigde weerstandsvermogen.

43

Samenvatting benodigde weerstandscapaciteit Zoals in de beleidsnota weerstandsvermogen en risicomanagement is aangegeven, wordt de benodigde weerstandscapaciteit berekend als de som (verwachte omvang risico’s x waarschijnlijkheid risico’s) + minimumnorm. Bij het bepalen van de omvang van de benodigde weerstandscapaciteit wordt bovenop de gecalculeerde capaciteit een extra minimumnorm berekend voor het opvangen van risico' s waar niemand rekening mee heeft gehouden. Hierbij wordt uitgegaan van 2% van de uitkering uit het gemeentefonds (AU) en de OZB capaciteit (zie beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen). Deze is ultimo 2007 als volgt berekend; Bedragen o.b.v. begroting 2008 (bedragen x € 1.000)

Geraamd bedrag

Minimumnorm 2%

Algemene uitkering (gemeentefonds)

€ €

93.000 € 16.000 €

1.900

OZB capaciteit 2007

Totaal €

109.000 €

2.200

Benodigde capaciteit (bedragen x € 1.000)

300

Jaarrekening 2007 €

Gekwantificeerde kleine risico’s Risico' s grondexploitatie

100 Nog nader te bepalen

Risico’s beheer en exploitatie overig onro Nog nader te bepalen Risico’s Wet Werk en Bijstand

Nog nader te bepalen €

Minimumnorm Totaal

2.100 Nog nader te bepalen

Figuur 2.20: Weergave paragraaf weerstandsvermogen benodigde weerstandscapaciteit, jaarverslag 2007

In de jaarverslagen 2010 tot en met 2012 is de benodigde weerstandscapaciteit wel opgenomen. Ter verduidelijking is in figuur 2.21 de weergave uit de paragraaf weerstandsvermogen van het jaarverslag 2010 opgenomen. In het jaarverslag 2011 is een vergelijkende weergave als het jaarverslag 2010 opgenomen.

44

Benodigde weerstandscapaciteit In paragraaf 3 is aangeven dat de bruto omvang van de benodigde weerstandscapaciteit bijna € 25 miljoen is exclusief correctie op basis van de uitkomst van het simulatiemodel. Daar bovenop is een minimumnorm berekend van € 2,2 miljoen. Doordat de uitkomst van de omvang van de benodigde weerstandscapaciteit niet is gecorrigeerd met de zekerheidsfactor kan geen reële uitkomst van de ratio weerstandsvermogen worden bepaald. De reden hiervoor is opgenomen in de conclusie hieronder. 4.3.5 Conclusie Op basis van de bruto omvang van de benodigde weerstandscapaciteit kan op voorhand de conclusie worden getrokken dat de uitkomst van de ratio, ook na correctie met de zekerheidsfactor uit het simulatiemodel, on-der de 1 uitkomt. Dit betekent dat de gemeente Deventer met de huidig beschikbare weerstandscapaciteit niet in staat is de financiële tegenvallers, als gevolg van het optreden van risico’s op te vangen, zonder dat daardoor de reguliere dienstverlening wordt beïnvloed. Een verbeteringsmaatregel die op dit moment voortvloeit uit de jaarrekening 2011 is dat het rekenin-gresultaat (die aan de raad wordt voorgelegd) uiteindelijk voor ongeveer € 2 miljoen zal worden ingezet voor het verbeteren van de omvang van de beschikbare weerstandscapaciteit dat vervolgens een positief effect zal hebben op de ratio weerstandsvermogen. Hierna zal de uitkomst van de ratio weer om en nabij 1 uitkomen. Op basis van deze conclusie is het op dit moment niet zinvol een risicosimulatie te laten uitvoeren. De stille reserve van de gemeente Deventer is gekwantificeerd voor € 14,7 miljoen. Op dit moment is deze stille reserve, of een onderdeel daarvan, niet direct kapitaliseerbaar en wordt daarom (nog) niet meegenomen in de omvang van het weerstandsvermogen maar blijft wel potentieel aanwezig. De uitkomst van de ratio weerstandsvermogen in combinatie met de voort-durende nadelige economische ontwikkelingen en de mogelijk aanvullende bezuinigingsmaatregelen vanuit het Rijk dwingen tot waakzaamheid. In de Voorjaarsnota zullen beide componenten van de ratio opnieuw worden bepaald en zullen maatregelen worden gepresenteerd om de beschikbare weerstandscapaciteit te verhogen. Tevens zullen via de risicomanagement database de risico’s in 2012 en volgende jaren nauwlettend en continu worden gevolgd en zal tegelijkertijd worden gewerkt aan het reduceren van de omvang van de financiële risico’s.

Figuur 2.21: Rapportage benodigde weerstandscapaciteit, paragraaf weerstandsvermogen jaarverslag 2010

Ondanks dat de gemeente inzicht heeft in de benodigde weerstandcapaciteit is in de paragraaf weerstandsvermogen niet vastgesteld of de beschikbare weerstandscapaciteit minimaal gelijk is aan de benodigde weerstandscapaciteit. In de paragraaf weerstandsvermogen behorende bij het jaarverslag 2012 is de benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit opgenomen, zie ook figuren 2.18 en 2.19 . Daarnaast is in de paragraaf weerstandsvermogen vastgesteld dat de beschikbare weerstandscapaciteit minimaal gelijk is aan de benodigde weerstandscapaciteit. Uit het onderzoek blijkt dat de risico’s zoals deze vermeld worden in het weerstandsvermogen niet alle risico’s betreffen die er binnen de grondexploitatie aanwezig zijn. Uit het onderzoek blijkt dat de risico’s die in de paragraaf weerstandsvermogen vermeld worden afkomstig zijn uit het RIS. Zoals uit de onderzochte stukken blijkt en in de interviews is bevestigd, worden niet alle risico’s vastgelegd in RIS. Binnen de ambtelijke organisatie vindt een afweging plaats, waarna een deel van de risico’s niet verder in het proces wordt betrokken. Omdat hierover onvoldoende wordt gerapporteerd, is over de omvang en waarschijnlijkheid van het voorkomen van deze risico’s onvoldoende bekend. Mogelijk is de impact van deze risico’s beperkt. Dit is echter niet aantoonbaar. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of de bepaling van de omvang van de risico’s zoals gebruikt bij het weerstandsvermogen juist is. Verder dient er nog een volgende meer technische opmerking worden gemaakt over de risico’s welke in het weerstandsvermogen worden betrokken, welke een oordeel over het actuele risico bemoeilijkt: In Deventer is het gebruik dat kansen en risico’s bij elkaar worden opgeteld ten behoeve van de bepaling van het weerstandsvermogen. In principe mag dat niet, tenzij wordt bedoeld met een kans een positief risico, dan mag het onder voorwaarden wel. In de Deventerse situatie wordt de kans ingezet als beheersmaatregel ter vermindering van een bestaand negatief risico. Naar het oordeel van Metafoor RO is dat geen kans in de zin van een positief risico (een baat) maar een vermindering van een bestaand risico. Hierdoor mag de optelling van kansen en risico´s dus niet. Toelichting: In artikel 11 BBV wordt gesproken over risico’s. Deze moeten worden vermeld en worden meegenomen in het weerstandsvermogen zolang ze niet verzekerbaar zijn dan wel dat ze door een 45

andere voorziening zijn te ondervangen. Het moet dus gaan over echte risico’s. In de toelichting betreffende artikel 11 BBV staat het volgende: De risico’s relevant voor het weerstandsvermogen zijn die risico’s die niet anderszins zijn ondervangen. Reguliere risico’s – risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn – maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Hiervoor kunnen immers verzekeringen worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd. Voorbeelden van risico’s die wel tot de paragraaf weerstandsvermogen horen zijn ondernemersrisico’s (of bedrijfsrisico’s) en hangen vooral samen met grondexploitatie, gebiedsuitbreiding, publiek – private samenwerking (PPS), sociale structuur (bij neergaande conjunctuur) en open-einde regelingen. Overigens dienen ook positieve risico’s meegenomen te worden. Het gaat hierbij om dezelfde risico’s als die in de ComptabiliteitsVoorschriften ’95 (hierna CV 95) zijn beschreven bij de risicoparagraaf. Uitdrukkelijke aandacht voor de een na laatste zin. Ook positieve risico’s moeten (beter mogen) worden meegenomen. Overigens is dat, nogmaals iets anders dan een kans (voor zover daarmee wordt bedoeld dat een gebeurtenis zich voordoet). Verder wordt verwezen naar de CV 95. Daarbij wordt in concreto verwezen naar de risico’s in artikel 14c van de CV 95. Toelichting op artikel 14c “De toelichting bij de begroting bevat ten minste: c een risicoparagraaf CV 95. Het is de bedoeling dat alleen die risico’s worden gepresenteerd en toegelicht die afzonderlijk of gecumuleerd van substantiële betekenis kunnen zijn gezien het balanstotaal dan wel de financiële positie. Door schaalverschillen bij provincies en gemeenten is het niet mogelijk een concrete invulling aan het begrip substantieel te geven. Ook de voorwaardelijke baten dienen in beeld te worden gebracht. Onder voorwaardelijke baten wordt verstaan die baten die onder bepaalde voorwaarden ten gunste van de winst- en verliesrekening van een volgend boekjaar komen. Een voorwaardelijke baat mag volgens deze richtlijnen slechts in het resultaat van het lopend boekjaar worden verantwoord, indien nagenoeg vaststaat dat aan de voorwaarden zal worden voldaan. Relevant daarbij is dus het fenomeen baat, die onder voorwaarden zijn te realiseren in het volgende boekjaar. In essentie een versoepeling van het voorzichtigheidsbeginsel. Maar er moet dus wel zicht zijn op realisatie op korte termijn. Mogelijke voordelen of opbrengsten over enkele jaren zijn niet aan te merken als een positief risico. Verder moet er ook duidelijk worden vermeld wat het dan betreft (aanduiding van de risico’s), de toelichting BBV is ook daar helder over. De paragraaf weerstandsvermogen bevat een aanduiding van de weerstandscapaciteit en de risico’s, alsmede het beleid omtrent beide. Wat in provincies en gemeenten tot de weerstandscapaciteit wordt gerekend en welke risico’s relevant zijn kan niet in zijn algemeenheid worden aangegeven. Provincies en gemeenten dienen de capaciteit en de risico’s zelf na te lopen en in kaart te brengen. Doordat de risico’s die provincies en gemeenten lopen verschillen, is het niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een goede relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s. Het is aan de provincies en gemeenten zelf een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie noodzakelijk geachte weerstandscapaciteit in relatie tot de risico’s. Uitgaande van dit gebruik is het in het weerstandsvermogen genoemde risico waarschijnlijk vervuilt door kansen die als positief risico zijn aangemerkt.

46

2.5.1 Samenvatting aan de hand van hoofdvraag en normen Onderzoeksvraag en normen Voldaan Hoofdvraag 2. Hoe groot is het actuele risico? Niet kunnen vaststellen

2.6

Toelichting De RKC heeft slechts 4 van de in totaal 37 projecten onderzocht Een onderzoek naar 4 van de 37 projecten is te beperkt van omvang om een betrouwbare uitspraak te doen over de totale reserve en risicopositie van de gemeente. Op basis van het onderzoek kan wel worden vastgesteld dat niet alle financiële risico’s van deze 4 projecten worden vastgelegd in RIS (zie bijlage 7). In het onderzoek kan niet worden vastgesteld of de bepaling van het weerstandsvermogen juist is. Het optellen van kansen en risico’s, voor de bepaling van het weerstandsvermogen is slechts onder voorwaarden toegestaan. In Deventer wordt niet aan deze voorwaarden voldaan.

Het college en de gemeenteraad

In deze paragraaf worden de taken en rollen van het college en de gemeenteraad beschreven. Voor zover de grondexploitaties en het risicomanagement nog niet getoetst zijn aan het wettelijk en gemeentelijk beleid vindt deze toetsing in deze paragraaf plaats. Vervolgens wordt beoordeeld of de informatievoorziening aan het college en de gemeenteraad volledig, tijdig en juist plaatsvindt. Met behulp van deze paragraaf worden onderzoeksvragen 3 en 4 beantwoord. Een samenvattende beantwoording van deze hoofdvragen aan de hand van de gestelde normen wordt aan het eind van deze paragraaf weergegeven. Taken en rollen Door de wetgever zijn de taken en rollen van de verschillende partijen bij risicomanagement binnen de grondexploitaties beschreven. Deze zijn schematisch weergegeven in afbeelding 2.22. In het onderzoek richten we ons op de taken en rollen van de gemeenteraad en college. Echter voor het totaalbeeld is belangrijk om de taken en rollen van alle betrokken partijen te begrijpen. De gemeenteraad stelt de beleidskaders vast waarbinnen het college het beleid mag uitvoeren. In Deventer is dit beleid o.a. vastgelegd in de BRW, de Nota “Gronden voor Vastgoed” en de “Financiële Verordening”. Op grond van deze nota’s voert het college van burgemeester en wethouders het beleid uit. De uitvoering van het beleid vindt in opdracht van het college plaats door de ambtelijke organisatie. Het college verantwoordt de uitvoering van het beleid aan de gemeenteraad. In de wet liggen hiervoor diverse verplichte verantwoordingsmomenten gekoppeld aan de P&C-cyclus. De grondexploitaties en het risicomanagement maken hier standaard onderdeel vanuit. Het college legt haar beleidsvoornemens op gebied van grondexploitaties en risico’s vast in de Programmabegroting. Afwijkingen worden gerapporteerd in de tussentijdse rapportages, de Voorjaars- en Najaarsnota. In de Jaarrekening wordt door het college de begroting, waaronder de grondexploitaties en het risicomanagement, van het afgelopen jaar verantwoord. De momenten waarop het college aan de gemeenteraad moet rapporteren ten aanzien van risicomanagement en grondbeleid staat beschreven in § 2.2 en § 2.3.

47

Afbeelding 2.22 Rollen Gemeenteraad, College, Accountant en Rekenkamercommissie bij risicomanagement binnen de grondexploitaties. Bron: Metafoor

De gemeenteraad controleert of het college binnen de gestelde beleidskaders is gebleven. De wijze van verslaglegging moet zo plaatsvinden dat de gemeenteraad haar controlerende taak kan uitvoeren. Naast de gemeenteraad vindt er door twee onafhankelijke instanties controle plaats de rekenkamercommissie en de accountant. Ook houdt de Provincie financieel toezicht. Toetsing aan het wettelijk kader Op grond van de Gemeentewet is het budgetrecht voorbehouden aan de gemeenteraad. Dit bekent onder meer dat de grondexploitaties en kredieten vooraf ter goedkeuring moeten worden voorgelegd aan de gemeenteraad. In het onderzoek blijkt dat door het college hieraan voldoet. Zowel de kredieten als de grondexploitaties worden ter goedkeuring voorgelegd aan de gemeenteraad. In de onderzochte raadsbesluiten stelt de raad de grondexploitatie vast en daarmee de actuele begroting voor het project. In principe is dit voldoende. Vanuit het oogpunt van transparantie wordt aanbevolen om niet te volstaan met de vaststelling. Voor niet iedereen is duidelijk dat daarmee ook toestemming wordt verleend voor de totaal benodigde investering. Om deze reden kiezen veel gemeenten ervoor, waaronder Almere en Amsterdam, ervoor om bij vaststelling ook het krediet voor de totale investering van de grondexploitatie vast te stellen. De jaarrekening en jaarbegroting zijn inhoudelijk getoetst aan artikel 9, 16, 24 en 70 van het BBV. (Voor een weergave van deze artikelen zie bijlage 10). Uit de toetsing blijkt dat de gemeente voldoet aan artikel 9, 16 en 24. Artikel 70 BBV schrijft voor dat in de toelichting op het onderhanden werk inzake grondexploitatie op de jaarrekening en jaarbegroting moet worden gerapporteerd op een aantal verplichte parameters. Deze verplichte parameters staan weergegeven in tabel 2.23. Daarnaast moet voor de nog niet in exploitatie genomen gronden de gemiddelde boekwaarde per m2 vermeld. Zoals uit tabel 2.23 blijkt wordt gedeeltelijk wel voldaan aan artikel 70 en gedeeltelijk niet. Het college is voornemens om vanaf 2014 de grondexploitaties te rapporteren door middel van een MPG (Meerjaren Programma Grondexploitaties). Met behulp van het MPG wordt het eenvoudiger om te voldoen aan artikel 70 BBV. Artikel 70 BBV Verplichte parameters onder handen werk boekwaarde begin begrotingsjaar Boekwaardevermeerderingen Boekwaardeverminderingen boekwaarde eind begrotingsjaar geraamde nog te maken kosten en onderbouwing: geraamde opbrengsten + onderbouwing het geraamde eindresultaat: uiteenzetting van de wijze waarop eventuele nadelige resultaten worden opgevangen middels verliesvoorziening Niet in exploitatie genomen gronden de gemiddelde boekwaarde per m2

Opgenomen in jaarrekening 2012? Ja Ja Ja Ja Nee Nee Nee Ja

Nee

Tabel 2.23 Toetsing artikel 70 BBV aan de Jaarrekening 2012

48

Toetsing gemeentelijk beleid Gedeeltelijk heeft de toetsing van het gemeentelijk beleid reeds plaatsgevonden in de voorgaande paragrafen. Op grond van de Nota Gronden voor Vastgoedbeleid (2001) vindt de vaststelling van de grondexploitatie door de raad gelijktijdig plaats met de vaststelling van het inhoudelijk plan. Ambtelijk is hieraan invulling gegeven door de vaststelling van de grondexploitatie gelijktijdig te laten plaatsvinden met de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit geldt voor de projecten Bedrijventerrein A1, Steenbrugge en Havenkwartier. Het project Wijtenhorst Douwelerleide wijkt hiervan af. Het bestemmingsplan is reeds in 2008 vastgesteld. De grondexploitatie is pas in 2009 vastgesteld. Beoordeling van de informatievoorziening aan raad en college Op basis van de onderzochte stukken wordt door de RKC vastgesteld dat zowel de raad als het college van juiste informatie wordt voorzien. De onderzoekers hebben geconstateerd dat informatie die buiten de reguliere rapportage routine valt, niet altijd tijdig wordt verstrekt. Dit geldt bijvoorbeeld zoals in § 2.2.2 wordt geconcludeerd voor de actieve informatieplicht aangaande de raad. Dat is voornamelijk te wijten aan een andere referentie kader en onbekendheid met de reeds vastgestelde beleidsafspraken. Verder kan op basis van § 2.2.2 worden geconstateerd dat er niet volledig wordt gerapporteerd. Dat heeft in de eerste plaats te maken met de mate van aggregatie van informatie waardoor er een te beperkt beeld ontstaat van de onderliggende risico’s. In de tweede plaats vindt er in de lijn een schifting plaats van risico’s die mogelijk van belang zijn voor de oordeelsvorming. Als laatste zijn de spelregels waarover gerapporteerd moet worden niet duidelijk, hierdoor kan de indruk ontstaan dat alle informatie die relevant is ter beschikking is gesteld aan raad en college, terwijl dat niet strookt met de werkelijkheid. Uiteindelijke conclusie moet zijn dat de raad onvoldoende informatie aangaande risico’s krijgt. Belangrijk is te vermelden dat de geïnterviewde raadsleden dat beperkt of niet ervaren.

2.6.1 Samenvatting aan de hand van hoofdvraag en normen Voor een toelichting op de beoordeling van de geformuleerde normen in hoofdvraag 3 wordt naast § 2.6 ook verwezen naar §2.2, §2.3 en § 2.4.1 Onderzoeksvraag en normen Voldaan Toelichting Hoofdvraag 3. Op welke momenten en op welke wijze is de raad betrokken bij de grondexploitaties? Grotendeels Op de voorgeschreven momenten wordt de raad gerapporteerd over grondexploitaties. Op een aantal punten (zoals ten aanzien van de voorgeschreven inhoud conform artikel 70 BBV en ten aanzien van herzieningen) voldoet de huidige wijze van informatievoorziening niet. Wettelijke norm: Gemeentewet 189 e.v. Ja Door het nemen van een raadsbesluit 1. Er wordt voldaan aan de norm dat het worden grondexploitaties vastgesteld budgetrecht is voorbehouden aan de (goedgekeurd) en in uitvoering gemeenteraad. Dit betekent dat voor de gebracht. In het raadsbesluit wordt aanvraag van een krediet en/of geen kredietaanvraag gedaan ter grondexploitatie toestemming moet hoogte van de totale investering van worden gevraagd aan de raad. de grondexploitatie. Wettelijke norm: BBV artikelen 9, 16, 24 en 70. 2. Er wordt voldaan aan de verplichting om in de jaarbegroting en jaarrekening een paragraaf weerstandsvermogen en een paragraaf grondbeleid op te nemen, waarin over de grondexploitaties wordt gerapporteerd. 3. Er wordt voldaan aan de minimale wettelijke inhoud zoals deze in artikel 16 en 24 voor deze paragrafen is

Ja

In zowel de paragraaf weerstandsvermogen als de paragraaf grondbeleid wordt gerapporteerd over de grondexploitaties.

Ja

Hieraan wordt voldaan

49

voorgeschreven. 4. Er wordt voldaan aan de minimale wettelijke inhoud zoals deze in artikel 70 voor bouwgronden in exploitatie (BIE) is voorgeschreven en in deze jaarrekening en jaarbegroting moet worden gerapporteerd. Gemeentelijke norm: Nota Gronden voor Vastgoedbeleid 2001 5. Er wordt voldaan aan de norm dat de raad tenminste op 6 momenten per jaar wordt geïnformeerd over de stand van zaken van alle grondexploitaties en projecten, en de mate waarin beleidsdoelstellingen gerealiseerd zijn. 1x per jaar vindt dit plaats door middel van een integrale Vastgoedrapportage, voorzien van beleidsvoorstellen. De andere 5x sluiten aan bij de gemeentelijke informatiecyclus (begroting, voorjaarsnota, zomerrapportage, najaarsrapportage en jaarrekening)

Nee

Ja

Aan artikel 70 wordt niet voldaan

Het bestuur (college van B&W) wordt op 6 momenten per jaar geïnformeerd over de stand van zaken van de grondexploitaties.

Gedeeltelijk

Bij het project Wijtenhorst Douwelerleide is de grex niet gelijktijdig vastgesteld met het bestemmingsplan, bij de andere projecten wel.

Er wordt voldaan aan de norm dat wijzigingen in de jaarschijven van een grondexploitatie jaarlijks plaatsvinden bij de vastgoedrapportage dan wel in de vorm van een herziene grondexploitatie indien dit gepaard gaat met inhoudelijke wijzigingen van het plan. Gemeentelijke norm: Handboek Planeconomie 8. Er wordt voldaan aan de norm dat actualisaties van grondexploitaties jaarlijks plaatsvinden, voor het opstellen van de “Vastgoedrapportage” en bijbehorende “Voortgangsrapportage vastgoedprojecten”. Deze actualisaties betreffen zowel de in exploitatie genomen projecten als de nog niet in exploitatie genomen projecten.

Niet kunnen vaststellen

We hebben op basis van de stukken niet kunnen vaststellen of hieraan wordt voldaan.

9. Er wordt voldaan aan de norm dat van de grondexploitatieproducten de financiële verkenning en de grondexploitatie ter goedkeuring aan de raad worden voorgelegd. De ontwerp-grondexploitatie wordt ter informatie gestuurd aan de raadscommissie.

Niet kunnen vaststellen

Op basis van de stukken hebben we dit niet kunnen vaststellen.

10. Er wordt voldaan aan de norm dat de grondexploitatie in principe pas ter goedkeuring aan de raad mag worden voorgelegd nadat het ontwerp bestemmingsplan door B&W is vastgesteld en de inspraaktermijn is verlopen.

Gedeeltelijk

Zie toelichting onder punt 6.

6.

Er wordt voldaan aan de norm dat bij het raadsbesluit van de grondexploitatie de besluitvorming samen met de inhoudelijke vaststelling van het plan plaatsvindt.

7.

Ja

Zoals reeds in § 2.4.1 wordt geconcludeerd worden de grondexploitaties jaarlijks geactualiseerd.

50

11. Er wordt voldaan aan de norm dat een grondexploitatie wordt herzien bij grote wijzigingen. Wanneer er sprake is van een grote wijziging wordt bepaald door het Grondbedrijf. Gemeentelijke norm: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 12. Er wordt voldaan aan de norm dat integrale rapportage over de risico’s aan de raad tenminste 3x per jaar plaatsvindt, namelijk: in de voorjaarsnota, jaarrekening en programmabegroting. In deze stukken wordt alleen gerapporteerd over risico’s met een score 8 of hoger (risico’s met minimale potentiele financiële impact € 250.000). Deze integrale rapportage is opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen.

Nee

Zoals reeds in § 2.4.1 wordt geconcludeerd worden de grondexploitaties in veel gevallen niet herzien bij grote wijzigingen.

Nee

Zoals reeds in § 2.2 wordt geconcludeerd wordt niet conform de nota gerapporteerd.

13. Er wordt voldaan aan de norm van actieve informatieplicht van het college aan de raad bij substantiële afwijkingen. Dit is het geval bij een nieuwe risico met een score van 12 of hoger (minimale potentiele impact € 350.000), een bestaand risico stijgt naar 12 of hoger of meerdere kleine risico’s cumuleren tot een financiële impact van € 1.000.000 of meer).

Nee

Zoals reeds in § 2.2 wordt geconcludeerd wordt niet conform de nota gerapporteerd.

14. Er wordt voldaan aan de norm dat alle risico’s (ook kleinere risico’s) door middel van managementrapportages worden gemeld en gevolgd. Deskundige norm 15. Er wordt voldaan aan de norm dat de raad en college specifieke en adequate toleranties hebben bepaald per soort gevolg en risicocategorie waarbij na afwijking over wordt gerapporteerd. 16. Er wordt voldaan aan de norm dat de raad bij substantiële projectwijzigingen en risicoafwijkingen adequaat wordt geïnformeerd.

Nee

Zoals reeds in § 2.2 wordt geconcludeerd worden in de VGR niet over alle risico’s gerapporteerd.

Gedeeltelijk

Zoals reeds in § 2.2 wordt geconcludeerd heeft uitsluitend de gemeenteraad een specifieke norm geformuleerd. Dit betreft uitsluitend een norm voor financiële gevolgen Zoals reeds in § 2.3 wordt geconcludeerd wordt niet conform de nota gerapporteerd.

Nee

Voor een toelichting op de beoordeling van de geformuleerde normen in hoofdvraag 4 wordt naast § 2.6 ook verwezen naar § 2.4 Onderzoeksvraag en normen Voldaan Toelichting Hoofdvraag 4. Is de informatie die de raad en college krijgen kwalitatief en kwantitatief voldoende (volledig, tijdig en juist) om invulling te geven aan zijn kader stellende en controlerende taak? Gedeeltelijk De informatievoorziening is juist, maar niet altijd tijdig en volledig; hetgeen ook blijkt uit de beoordeling aan de hand van onderstaande normen. Wettelijke norm: BBV (o.a. artikel 70) Nee Zoals reeds in § 2.4 wordt 1. Er wordt voldaan aan de minimale inhoud geconcludeerd wordt niet aan artikel die In artikel 70 is omschreven voor de 70 BBV voldaan. rapportage van het totaal van de BIE (Bouwgrond in Exploitatie) en de NIEGG 51

(Niet in Exploitatie Genomen Gronden). Indirect werkt deze norm voor het totaal door op de minimale inhoud die gerapporteerd wordt voor een individuele grondexploitatie. Gemeentelijke norm: Financiële verordening artikel 212 Gemeentewet (2011). 2. Er wordt voldaan aan de in artikel 22 voorgeschreven minimale inhoud van de projecten (grondexploitaties) die in de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening en de jaarbegroting dient te worden opgenomen. Gemeentelijke norm: Begrotingsrichtlijnen 2013-2016 3. Er wordt voldaan aan de door het college gestelde norm in ad 5.4 (p.30), waarin voorgeschreven wordt voorgeschreven welke aanvullende informatie over grondexploitaties moet worden opgenomen in de jaarbegroting. Gemeentelijke norm: Handboek Planeconomie 4. Er wordt voldaan aan de norm voor de minimale inhoud van een grondexploitatie.

Ja

Zoals reeds in § 2.4 wordt geconstateerd wordt aan deze norm voldaan.

Gedeeltelijk

Uitgaven aan aankoop grond, bouwen woonrijpmaken e.d. en verkoopopbrengsten uit gronden wel. Boekwinsten op grondverkopen niet kunnen vaststellen.

ja

De meerjarenbegroting van de grondexploitaties die wij hebben ontvangen zijn overeenkomstig inhoud Handboek Planeconomie.

Ja

De college en raadsbesluiten die wij hebben ontvangen voldoen aan voorgeschreven werkwijze. We hebben echter niet alle college- en raadstukken ontvangen, waardoor hierover geen finaal oordeel kan worden gegeven.

Ja

In de meerjarenbegroting van de grondexploitaties die wij hebben ontvangen wordt gerapporteerd over alle kernvariabelen grondexploitaties.

7. Er wordt voldaan aan de norm dat er in een grondexploitatie voldoende aandacht besteed wordt aan alle projectbeheersaspecten (GROTIC: geld, risico, organisatie, tijd, informatie en communicatie).

Nee

In de grondexploitatierapporten die wij hebben ontvangen worden de risico’s niet consequent in beeld gebracht.

8. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse van de grondexploitatie tenminste is opgenomen een gevoeligheidsanalyse en een scenarioanalyse.

Nee

Willekeurig wordt of een gevoeligheidsanalyse of een scenarioanalyse uitgevoerd.

9. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse de gevolgen van het mogelijk optreden van een risico voor alle aspecten (geld, kwaliteit, tijd en scope) is beschreven.

Nee

Zoals reeds in §2.4 wordt geconcludeerd wordt hieraan niet voldaan

5. Er wordt voldaan aan de voorgeschreven werkwijze rond informatievoorziening aan college en raad.

Deskundige norm: 6. Er wordt voldaan aan de norm dat tenminste in de grondexploitatie gerapporteerd wordt over alle kernvariabelen grondexploitaties.

52

10. Er wordt voldaan aan de norm dat zowel het moment dat de informatie wordt aangeboden en het geplande besluitvormingsmoment dusdanig tijdig zijn dat ten aanzien van de gevraagde beslissing bijsturing of geen goedkeuring verlenen reële keuzemogelijkheden zijn

Nee

In de meeste gevallen wordt uitsluitend aandacht besteed aan de financiële gevolgen. In enkele gevallen is er ook aandacht voor de gevolgen op gebied van tijd. De andere aspecten komen nauwelijks aan de orde. De informatie wordt niet altijd tijdig aangeboden. Hoofdzakelijk doordat betrokkenen geen kennis hebben van de spelregels.

53

Bijlage 1 Vraagstelling en normenkader Hoofdvraag 1. Is het risicomanagement van de grondexploitaties adequaat? deelvragen: 1.1 Op welke manier is het risicomanagement geborgd binnen organisatie en bestuur?

Gemeentelijke norm: financiële verordening artikel 212 1. Er wordt voldaan aan de in artikel 24 t/m 28 opgenomen normen voor de inrichting van de organisatie en administratie en financieel beheer en controle. 2. Er wordt voldaan aan de in artikel 12, 17 en 22 opgenomen normen die voorschrijven dat de nota’s reserves en voorzieningen, risicomanagement en weerstandsvermogen en grondbeleid periodiek moeten worden herzien. 3. Er wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 11 en 14 dat de raad op voorspraak van het college een treasurystatuut (financieringsspelregels) en regels zal gaan vast stellen op het gebied van de waardering van strategische voorraden en onderhandenwerk voor grondbedrijfprojecten. Gemeentelijke norm: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 4. Er wordt voldaan aan de gestelde norm dat risicomanagement en analyses integraal onderdeel vormen van bestuurlijke besluitvorming bij de vaststelling van de herziening van grondexploitaties, de jaarrekening en jaarbegroting. Gemeentelijke norm: Begrotingsrichtlijnen 2013-2016 5. Er wordt voldaan aan de door het college gestelde norm dat in de paragraaf weerstandsvermogen wordt gefocust op de financiële risico’s. 6. Er wordt voldaan aan de door het college gestelde norm dat risico’s met een financieel gevolg worden vastgelegd in de database risicomanagement. 7. Er wordt voldaan aan de door het college gestelde norm dat over risico’s zonder direct financieel gevolg separaat wordt gecommuniceerd aan het college.

1.2 Worden goede risicoanalyses uitgevoerd en handelt men daarnaar?

Gemeentelijke norm: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 8. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse alle omschreven risicocategorieën worden onderzocht. 9. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse de risico’s per procesfase in kaart worden gebracht en gekwantificeerd. 54

10. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse alle procesfasen worden doorlopen en uitgevoerd.

1.3 Welke maatregelen treft de gemeente om de risico’s van het grondbeleid te beheersen (bijv. in tijd, capaciteit en middelen)?

Deskundige norm: 11. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse per risico over alle mogelijke gevolgen wordt gerapporteerd (financieel, tijd, kwaliteit en scope) 12. Er wordt voldaan aan de norm dat risicoanalyse tenminste plaatsvindt bij alle projectfaseovergangen en substantiële projectwijzigingen. 13. Er wordt voldaan aan de norm dat gebruikt wordt gemaakt van een risicomanagement systeem waarmee op een gestructureerde wijze risico’s worden geïnventariseerd, bewaakt en beheerst Wettelijke norm: BBV artikel 9 en 11 (paragraaf weerstandsvermogen) a. a Er wordt in de jaarrekening en jaarbegroting, voor wat betreft de paragraaf weerstandsvermogen voldaan aan de wettelijke eisen van het BBV. a. b Er wordt voldaan aan de norm dat in de paragraaf weerstandsvermogen een inventarisatie is opgenomen van risico’s, waarvoor geen beheersmaatregelen zijn getroffen, maar die wel van materiele betekenis zijn op de financiële positie van de gemeente. a. c Er wordt voldaan aan de norm dat in de paragraaf weerstandsvermogen beleid wordt geformuleerd omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s en de realisatie daarvan. Gemeentelijke norm: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 a. d Er wordt voldaan aan de norm dat voor risico’s van de grondexploitaties beheermaatregelen zijn geformuleerd. a. e Er wordt voldaan aan de norm dat de geformuleerde beheersmaatregelen ook geïmplementeerd en geëvalueerd zijn. Gemeentelijke norm: Richtlijnen Jaarrekening 2012 a. f Er wordt in de paragraaf weerstandsvermogen voldaan aan de definitie voor “materiele betekenis” zoals deze in 4.B1. (p. 25-26) is omschreven.

1.4 Worden exploitatieopzetten regelmatig en op tijd geactualiseerd?

Wettelijk norm: BBV artikel 70: a. g Er wordt voldaan aan de norm die volgt uit artikel 70 van het BBV (minimaal 1x per jaar herzien van de exploitatieopzetten) Gemeentelijke norm: Handboek Planeconomie a. h Er wordt voldaan aan de norm wanneer er 1 55

Hoofdvraag 2. Hoe groot is het actuele risico?

Hoofdvraag 3. Op welke momenten en op welke wijze is de raad betrokken bij de grondexploitaties?

actualisatie van de grondexploitatie per jaar plaatsvindt en bij grote wijzigingen een herziening. De Rekenkamercommissie onderzoekt het risicomanagement van 4 referentieprojecten. Van deze 4 projecten kan door RKC het actuele risico worden vastgesteld op basis van de vastgestelde normen in de andere deelvragen. Begin 2013 kent Deventer 37 projecten die de totale reserveen risicopositie van de gemeente bepalen. Een onderzoek naar 4 van de 37 projecten is te beperkt van omvang om een betrouwbare uitspraak te doen over de totale reserve en risicopositie van de gemeente. Wettelijke norm: Gemeentewet 189 e.v. 1. Er wordt voldaan aan de norm dat het budgetrecht is voorbehouden aan de gemeenteraad. Dit betekent dat voor de aanvraag van een krediet en/of grondexploitatie toestemming moet worden gevraagd aan de raad. Wettelijke norm: BBV artikelen 16, 24 en 70. 2. Er wordt voldaan aan de verplichting om in de jaarbegroting en jaarrekening een paragraaf weerstandsvermogen en een paragraaf grondbeleid op te nemen, waarin over de grondexploitaties wordt gerapporteerd. 3. Er wordt voldaan aan de minimale wettelijke inhoud zoals deze in artikel 16, 24 en 70 voor deze paragrafen is voorgeschreven. 4. Er wordt voldaan aan de minimale wettelijke inhoud zoals deze in artikel 70 voor bouwgronden in exploitatie (BIE) is voorgeschreven en in deze jaarrekening en jaarbegroting moet worden gerapporteerd. Gemeentelijke norm: Nota Gronden voor Vastgoedbeleid 2001 5. Er wordt voldaan aan de norm dat de raad tenminste op 6 momenten per jaar wordt geïnformeerd over de stand van zaken van alle grondexploitaties en projecten, en de mate waarin beleidsdoelstellingen gerealiseerd zijn. 1x per jaar vindt dit plaats door middel van een integrale Vastgoedrapportage, voorzien van beleidsvoorstellen. De andere 5x sluiten aan bij de gemeentelijke informatiecyclus (begroting, voorjaarsnota, voorjaars bestuursrapportage, najaarsbestuursrapportage en jaarrekening) 6. Er wordt voldaan aan de norm dat bij het raadsbesluit van de grondexploitatie de besluitvorming samen met de inhoudelijke vaststelling van het plan plaatsvindt. 7. Er wordt voldaan aan de norm dat wijzigingen in de jaarschijven van een grondexploitatie jaarlijks plaatsvinden bij de vastgoedrapportage dan wel in de vorm van 56

een herziene grondexploitatie indien dit gepaard gaat met inhoudelijke wijzigingen van het plan. Gemeentelijke norm: Handboek Planeconomie 8. Er wordt voldaan aan de norm dat actualisaties van grondexploitaties jaarlijks plaatsvinden, voor het opstellen van de “Vastgoedrapportage” en bijbehorende “Voortgangsrapportage vastgoedprojecten”. Deze actualisaties betreffen zowel de in exploitatie genomen projecten als de nog niet in exploitatie genomen projecten. 9. Er wordt voldaan aan de norm dat van de grondexploitatieproducten de financiële verkenning en de grondexploitatie ter goedkeuring aan de raad worden voorgelegd. De ontwerp-grondexploitatie wordt ter informatie gestuurd aan de raadscommissie. 10. Er wordt voldaan aan de norm dat de grondexploitatie in principe pas ter goedkeuring aan de raad mag worden voorgelegd nadat het ontwerp bestemmingsplan door B&W is vastgesteld en de inspraaktermijn is verlopen. 11. Er wordt voldaan aan de norm dat een grondexploitatie wordt herzien bij grote wijzigingen. Wanneer er sprake is van een grote wijziging wordt bepaald door het Grondbedrijf. Gemeentelijke norm: beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen 2007 12. Er wordt voldaan aan de norm dat integrale rapportage over de risico’s aan de raad tenminste 3x per jaar plaatsvindt, namelijk: in de voorjaarsnota, jaarrekening en programmabegroting. In deze stukken wordt alleen gerapporteerd over risico’s met een score 8 of hoger (risico’s met minimale potentiele financiële impact € 250.000). Deze integrale rapportage is opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. 13. Er wordt voldaan aan de norm van actieve informatieplicht van het college aan de raad bij substantiële afwijkingen. Dit is het geval bij een nieuwe risico met een score van 12 of hoger (minimale potentiele impact € 350.000), een bestaand risico stijgt naar 12 of hoger of meerdere kleine risico’s cumuleren tot een financiële impact van € 1.000.000 of meer). 14. Er wordt voldaan aan de norm dat alle risico’s (ook kleinere risico’s) door middel van managementrapportages worden gemeld en gevolgd. Deskundige norm 57

15. Er wordt voldaan aan de norm dat de raad en college specifieke en adequate toleranties hebben bepaald per soort gevolg en risicocategorie waarbij na afwijking over wordt gerapporteerd. 16. Er wordt voldaan aan de norm dat de raad bij substantiële projectwijzigingen en risicoafwijkingen adequaat wordt geïnformeerd. Hoofdvraag 4. Is de informatie die de raad en college krijgen kwalitatief en kwantitatief voldoende (volledig, tijdig en juist) om invulling te geven aan zijn kader stellende en controlerende taak?

Wettelijke norm: BBV (o.a. artikel 70) 1. Er wordt voldaan aan de minimale inhoud die In artikel 70 is omschreven voor de rapportage van het totaal van de BIE (Bouwgrond in Exploitatie) en de NIEGG (Niet in Exploitatie Genomen Gronden). Indirect werkt deze norm voor het totaal door op de minimale inhoud die gerapporteerd wordt voor een individuele grondexploitatie. Gemeentelijke norm: Financiële verordening artikel 212 Gemeentewet (2011). 2. Er wordt voldaan aan de in artikel 22 voorgeschreven minimale inhoud van de projecten (grondexploitaties) die in de paragraaf grondbeleid in de jaarrekening en de jaarbegroting dient te worden opgenomen. Gemeentelijke norm: Begrotingsrichtlijnen 2013-2016 3. Er wordt voldaan aan de door het college gesteld norm in ad 5.4 (p.20), waarin voorgeschreven wordt voorgeschreven welke aanvullende informatie over grondexploitaties moet worden opgenomen in de jaarbegroting. Gemeentelijke norm: Handboek Planeconomie 4. Er wordt voldaan aan de norm voor de minimale inhoud van een grondexploitatie. 5. Er wordt voldaan aan de voorgeschreven werkwijze rond informatievoorziening aan college en raad. Deskundige norm: 6. Er wordt voldaan aan de norm dat tenminste in de grondexploitatie gerapporteerd wordt over alle kernvariabelen grondexploitaties. 7. Er wordt voldaan aan de norm dat er voldoende aandacht besteed aan alle projectbeheersaspecten (GROTIC: geld, risico, organisatie, tijd, informatie en communicatie) 8. Er wordt voldaan aan de norm dat in de risicoanalyse van de grondexploitatie tenminste is opgenomen een gevoeligheidsanalyse en een scenarioanalyse. 9. Er wordt voldaan aan de norm dat in de 58

risicoanalyse de gevolgen van het mogelijk optreden van een risico voor alle aspecten (geld, kwaliteit, tijd en scope) is beschreven. 10. Er wordt voldaan aan de norm dat zowel het moment dat de informatie wordt aangeboden en het geplande besluitvormingsmoment dusdanig tijdig zijn dat ten aanzien van de gevraagde beslissing bijsturing of geen goedkeuring verlenen reële keuzemogelijkheden zijn

59

Bijlage 2 Bevindingenrapport Bedrijventerrein A1 (niet openbaar) Deze bijlage is opgenomen in het niet-openbare bijlagen boek.

60

Bijlage 3 Bevindingenrapport Steenbrugge (niet openbaar) Deze bijlage is opgenomen in het niet-openbare bijlagen boek.

61

Bijlage 4 Bevindingenrapport Havenkwartier (niet openbaar) Deze bijlage is opgenomen in het niet-openbare bijlagen boek.

62

Bijlage 5 Bevindingenrapport Wijtenhorst-Douweler Leide (niet openbaar) Deze bijlage is opgenomen in het niet-openbare bijlagen boek.

63

Bijlage 6 Gesprekspartners In onderstaande tabel worden de personen weergegeven die tijdens het onderzoek zijn geïnterviewd.

Naam

Organisatie

Functie

Antonique Hamaker

gemeente Deventer

Teammanager ORB

Jos Pierey

gemeente Deventer

wethouder

Henri Pelleboer

gemeente Deventer

Adjunct directeur

Frank Galesloot

gemeente Deventer

Concerncontroller

Michel Hobbij

gemeente Deventer

Teammanager Advies en Beleid

Jean Modderkolk

gemeente Deventer

Strategisch adviseur team AB

Hans Jellema

gemeente Deventer

Raadslid PVDA

Lars Wuijster

gemeente Deventer

Raadslid VVD

Pieter Hollemans

gemeente Deventer

Fractieopvolger CDA

Erik van Brink

gemeente Deventer

Raadslid SP

Arie de Niet

gemeente Deventer

fractieopvolger CU, lid auditcommissie

Bram Emens

gemeente Deventer

Raadslid Deventer Belang

Marcel Elferink

gemeente Deventer

Raadslid Gemeentebelang

Karin van der Velden

gemeente Deventer

Planeconoom

Ad Paauwe

gemeente Deventer

Projectmanager

Marco Odding

gemeente Deventer

Programmamanager

Jeanet ter Veer

gemeente Deventer

Planeconoom

Dennis Laing

gemeente Deventer

Projectmanager

Bert Landeweerd

gemeente Deventer

Planeconoom

Arthur Borst

gemeente Deventer

Projectmanager

64

Bijlage 7 RIS In RIS wordt ingevoerd:

RIS, uitdraai 2 september 2013 Risiconummer Domein/Agenda Programma Risicotype Product Verantwoordelijke Portefeuillehouder Doelgroep Risico Gebeurtenis Oorzaak Gevolg Risicokenmerk 1 Impact 1 Risicokenmerk 2 Impact 2 Risicokenmerk 3 Impact 3 Max geld (netto) Kans optreden risico Verwachte schade risico Meenemen in P&C cyclus PC Cyclus Jaar PC Document Invoerstatus Volgende Controledatum Risico Beëindigd CC Datum invoer Laatste mutatie

65

Bijlage 8 Bevindingen projectfaseopdracht /plan van aanpak (niet openbaar) Deze bijlage is opgenomen in het niet-openbare bijlagen boek.

66

Bijlage 9 Kernvariabelen grondexploitaties

informatiebehoefte

Kernvariabelen

Kunnen de gronden op het binnen de grondexploitatie beoogde moment en functie programma en marktonderzoek verkocht worden?

Hoeveel geld heeft de gemeente uitgegeven en moet terug verdiend worden?

boekwaarde

Wat denkt de gemeente aan het einde van de projecten over te houden?

Netto contante waarde (NCW)

Hoe flexibel is de gemeente m.b.t. de te maken kosten?

nog te maken kosten en cashflow

Hoeveel rente moet de gemeente betalen als de gronden een jaar later pas verkocht jaarlijkse rente kunnen worden?

Hoeveel heeft de gemeente opzij gezet voor de grondexploitaties?

voorzieningen

Stel dat het (economisch) slechter gaat dan verwacht, hoeveel geld kan de gemeente dan kwijt zijn aan de grondexploitaties?

benodigde weerstandscapaciteit

Bron: http://www.nvrr.nl/kernvariabelen-grondexploitaties

67

Bijlage 10 Relevante artikelen BBV Artikel 9 1. In de begroting worden in afzonderlijke paragrafen de beleidslijnen vastgelegd met betrekking tot relevante beheersmatige aspecten, alsmede tot de lokale heffingen. 2. De begroting bevat ten minste de volgende paragrafen, tenzij het desbetreffende aspect bij de provincie onderscheidenlijk gemeente niet aan de orde is: a. lokale heffingen; b. weerstandsvermogen en risicobeheersing; c. onderhoud kapitaalgoederen; d. financiering; e. bedrijfsvoering; f. verbonden partijen; g. grondbeleid. Artikel 11 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen en risicobeheersing bevat ten minste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b. een inventarisatie van de risico's; c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's. Artikel 16 De paragraaf betreffende het grondbeleid bevat ten minste: a. een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting; b. een aanduiding van de wijze waarop de provincie onderscheidenlijk gemeente het grondbeleid uitvoert; c. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie; d. een onderbouwing van de geraamde winstneming;

68

e. de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico's van de grondzaken. Artikel 24 1. De jaarstukken bestaan ten minste uit: a. het jaarverslag; b. de jaarrekening. 2. Het jaarverslag bestaat ten minste uit: a. de programmaverantwoording; b. de paragrafen. 3. De jaarrekening bestaat uit: a. het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening en de toelichting; b. de balans en de toelichting; c. de bijlage met de verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen. Artikel 70 1.In de toelichting op het onderhanden werk inzake grondexploitatie wordt voor het totaal van de in exploitatie zijnde complexen aangegeven: a. de boekwaarde aan het begin van het begrotingsjaar; b. de vermeerderingen in het begrotingsjaar; c. de verminderingen in het begrotingsjaar; d. de boekwaarde aan het einde van het begrotingsjaar; e. de geraamde nog te maken kosten en een onderbouwing hiervan; f. de geraamde opbrengsten en een onderbouwing hiervan; g. het geraamde eindresultaat; h. een uiteenzetting van de wijze waarop eventuele nadelige resultaten worden opgevangen. 2.Van de nog niet in exploitatie genomen gronden wordt de gemiddelde boekwaarde per m2 vermeld.

69

Bijlage 11 Relevante artikelen Financiële verordening gemeente Deventer Artikel 11 Grondbedrijf De raad stelt op voorstel van het college regels vast voor de waardering van de strategische voorraden en het onderhanden werk van grondbedrijfprojecten. Artikel 12 Reserves en voorzieningen 1. Het college biedt de raad periodiek een nota reserves en voorzieningen aan. De raad stelt de nota vast. 2. De nota behandelt: a. de vorming en besteding van reserves; b. de vorming en besteding van voorzieningen; c. de toerekening en verwerking van rente over de reserves en de voorzieningen. 3. Bestemmingsreserves worden niet ingesteld, mits voldaan is aan de in het eerste lid genoemde nota opgenomen specifieke criteria. Bij een voorstel voor de instelling van een bestemmingsreserve gaat het college in ieder geval in op: a. de argumenten die aan de keuze voor een reserve ten grondslag liggen; b. het specifieke doel van de reserve; c. de voeding van de reserve; d. de maximale hoogte van de reserve; e. de maximale looptijd. Artikel 17 Weerstandsvermogen 1. De paragraaf weerstandsvermogen bevat naast de verplichte onderdelen op grond van het Besluitbegroting en verantwoording provincies en gemeenten in ieder geval informatie over: a. het risicomanagement-proces; b. de wijze van bepalen van de bestanddelen van de beschikbare weerstandscapaciteit; c. de wijze van bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit; d. de bepaling van het weerstandsvermogen en de mate van toereikendheid daarvan; e. de beleidsgevolgen en de maatregelen die het college voorstelt bij een overschot dan wel tekort aan weerstandsvermogen. 2. Het college biedt de raad periodiek een BRW aan. De raad stelt deze vast. Artikel 22 Grondbeleid 1. Het college biedt de raad jaarlijks bij de behandeling van de begroting een paragraaf grondbeleid aan ter vaststelling. In deze paragraaf wordt naast de verplichte onderdelen op grond van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten in ieder geval aandacht besteed aan: a. het invulling geven aan de in de programma’s van de begroting opgenomen beleidsdoelen; b. de strategische visie op marktontwikkelingen en in te zetten instrumenten en maatregelen vanuit de gemeente; c. te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten en de te verwachten planuitkomsten; d. de toereikendheid van de beschikbare buffers in relatie tot de risico’s van projecten en voorraden. 2. In de paragraaf grondbeleid in het jaarverslag wordt gerapporteerd over de in de begroting aangegeven onderwerpen. 3. Het college biedt de raad periodiek een nota grondbeleid aan. De raad stelt de nota vast. In de nota wordt aandacht besteed aan: a. de strategische visie van de gemeente; b. de inzet van de beleids- en beheersinstrumenten; c. de uitgangspunten voor prijsstelling van de verkoop van gronden. Artikel 24 Interne controle 1. Het college draagt ten behoeve van het getrouwe beeld en de rechtmatigheid van de jaarrekening zorg voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij afwijkingen neemt het college maatregelen tot herstel. 2. Het college draagt zorg voor de jaarlijkse planmatige uitvoering van interne toetsing door middel van audits welke zijn gebaseerd op een risicoanalyse van de binnen de organisatie-eenheden voort te brengen producten, alsmede de onderliggende processen. De audits richten zich op juistheid, 70

volledigheid en tijdigheid van de bestuurlijke informatievoorziening, de rechtmatigheid van beheershandelingen en op misbruik en oneigenlijk gebruik van de gemeentelijke regelingen. 3. Indien nodig zorgt het college op basis van de resultaten van de audits genoemd in het tweede lid voor een plan van verbetering. Het college neemt op basis van het plan van verbetering maatregelen voor het herstel van de tekortkomingen. 4. De rapportage met betrekking tot de resultaten van de uitgevoerde audits en het plan van verbetering worden tenminste eenmaal per jaar ter kennis van de raad gebracht. Artikel 25 Administratie Het college draagt er zorg voor dat de administratie zodanig van opzet en werking is, dat zij in ieder geval bruikbaar is voor: a. het sturen en het beheersen van activiteiten en processen in de gemeente als geheel en in de organisatie-eenheden; b. het verstrekken van informatie over ontwikkelingen in onder andere de omvang van activa met economisch nut, activa met maatschappelijk nut, voorraden, vorderingen en schulden; c. het verschaffen van informatie aan de budgethouders en voor het maken van kosten-calculaties; d. het sturen op prestaties en effecten; e. het bevorderen van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en terzake geldende wet- en regelgeving; f. het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en ter zake geldende wet- en regelgeving; g. de controle van de registratie van gegevens en van de daaraan ontleende informatie evenals voor de controle op de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving. Artikel 26 Financiële administratie Het college draagt er zorg voor dat: a. de inrichting en de werking van de financiële administratie voldoet aan het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en andere relevante wet- en regelgeving; b. de vereiste informatie verstrekt wordt aan het rijk, de provincie en de Europese Unie, evenals aan andere instellingen die specifieke verantwoordingsverplichtingen opleggen aan gemeenten. c. financiële administratie: het onderdeel van de administratie dat omvat het systematisch vastleggen en verwerken van de financiële gegevens van de organisatie van de gemeente Deventer of onderdelen daarvan, teneinde te komen tot een goed inzicht in: 1° de financieel-economische positie; 2° het financiële beheer; 3° de uitvoering van de begroting; 4° het afwikkelen van vorderingen en schulden, Artikel 27 Financiële organisatie 1. Het college draagt de zorg voor en legt in het Organisatiebesluit vast: a. een eenduidige indeling van de gemeentelijke organisatie en een eenduidige toewijzing van de gemeentelijke taken aan de organisatie-eenheden; b. een adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, zodat aan de eisen van interne controle wordt voldaan en de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie aan beleids- en beheersorganen is gewaarborgd; c. de verlening van mandaten en volmachten voor het aangaan van verplichtingen ten laste van de toegekende budgetten en investeringskredieten; d. de regels voor de opdrachtverlening en de verrekening van leveringen tussen de organisatieeenheden van de gemeente; e. de te maken afspraken met de organisatie-eenheden over de te leveren prestaties, de daarvoor beschikbare middelen en de wijze en frequentie van rapportage over de voortgang van de activiteiten en uitputting van middelen; f. de regels voor de verlening van décharge over het gevoerde beheer van de organisatie-eenheden. 2. Het college brengt het Organisatiebesluit ter kennis van de raad. Artikel 28 Aanbesteding en inkoop Het college legt in een besluit Inkoop en aanbesteding de spelregels vast die gelden voor de inkoop en aanbesteding van werken, leveringen en diensten. De regels waarborgen, dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels van de Europese Unie. 71

Bijlage 12 Gebruikte afkortingen BBV

Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten

B&W

Burgemeester en wethouders

BIE

Bouwgronden in exploitatie

BRW

Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen

CV ‘95

ComptabiliteitsVoorschriften ’95

DOC

Deventer Ontwikkel Combinatie

de gemeente

De gemeente Deventer

Grex

grondexploitatie

GROTIC

Projectbeheersaspecten Geld, Risico, Organisatie, Tijd, Informatie en Communicatie

MPG

MeerjarenProgramma Grondexploitaties

NIEGG

Niet in Exploitatie Genomen Gronden

P&C

Planning & Control

PR

Projectenrapportage

RIS

Risico Informatie Systeem

RKC

Rekenkamercommissie

SMART

Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden

VGR

Voortgangsrapportage

de wethouder

De portefeuillehouder Grondbeleid c.a.

72

Colofon

Druk Productie Uitgever

: Xerox QSP Deventer : team Communicatie gemeente Deventer : gemeente Deventer, Rekenkamercommissie

Datum

: December 2013