DE BOCHTIGE WEG NAAR BEHEERST RISICO Naar een evenwichtige besluitvorming bij grote infrastructurele projecten
Samengesteld door
:
drs. L.J. Zwaan MMC ir. P. Bockholts mr. J.H. Ekkers
Datum van uitgifte
:
december 2001
Referentie
:
1.4203023/4447/LZW/RBE
INHOUDSOPGAVE Pag.
1
SAMENVATTING
2
INLEIDING
10
3
VERANTWOORDELIJKHEDEN EN BEVOEGDHEDEN
12
3.1
Verantwoordelijkheden en bevoegdheden per partij
12
3.2
Lacunes in de verantwoordelijkheden
17
4
5
1
TOETSINGSKADERS
19
4.1
Wettelijke kaders
19
4.2
Niet bindende richtlijnen en leidraden
24
4.3
Lacunes in de toetsingskaders
26
DE BRANDWEERORGANISATIE IN NEDERLAND
27
5.1
Organisatie van de brandweer
27
5.2
Lacunes en knelpunten in de brandweerorganisatie
29
6
PROBLEEMANALYSE
30
7
AANBEVELINGEN
34
7.1
Inleiding
34
7.2
Toetsingskader
35
7.2.1 Noodzaak tot een adequaat toetsingskader
35
8
7.2.2 Fasering van het toetsingskader
36
7.2.3 Afstemmingsproces
39
7.3
De pro-actieve rol van de brandweer
44
7.4
Kennisontwikkeling
46
7.4.1 Kennisvoorziening
46
7.4.2 Kennisbronnen
48
7.4.3 Benutten van kennisontwikkelingen elders
50
7.4.4 Behoefte aan eigen onderzoek
50
7.4.5 Nascholingsprogramma
51
7.5
Grenzen aan de verantwoordelijkheid van de brandweer
51
7.6
De rol van BZK
52
7.7
Overige aanbevelingen en aandachtspunten
53
7.8
Overzicht van aanbevelingen
55
7.9
Actiepunten
56
BIJLAGEN
59
8.1
Casusbeschrijvingen
59
8.1.1 HSL-Zuid
59
8.1.2 Westerscheldetunnel
62
8.1.3 Noord-Zuid lijn
65
8.1.4 Betuweroute
68
8.2
Projectaanpak
73
8.2.1 Activiteiten
73
8.2.2 Projectorganisatie
76
8.3
Samenstelling van de stuurgroep
77
8.4
Samenstelling van het projectteam
78
8.5
Interviews
79
8.6
Deelnemers workshops
82
8.7
Werkconferentie
84
8.8
Documentatieoverzicht
90
1
SAMENVATTING In opdracht van vijf regionale brandweren en met steun van het ministerie van BZK is een advies opgesteld om de brandweer beter in staat te stellen adequaat invulling te geven aan zijn adviesrol met betrekking tot de fysieke veiligheid bij grote en/ of gemeentegrensoverschrijdende infrastructurele projecten. Als basis voor het onderzoek is een aantal praktijkcasussen onderzocht: • Betuweroute (i.h.b. knooppunt Barendrecht, tunnel onder het Pannerdensch kanaal en Sophia spoortunnel); • HSL-Zuid; • Noord-Zuid-lijn; • Westerscheldetunnel. Een beschrijving van deze casussen is in de bijlage van het rapport opgenomen. De knel- en leerpunten uit de casussen zijn in het rapport onder een aantal thema’s veralgemeniseerd en nader uitgediept op basis van bureaustudie, interviews, workshops en een werkconferentie. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden Als onderdeel van het onderzoek is in kaart gebracht hoe in de huidige situatie de verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van de veiligheid bij infrastructurele projecten zijn verdeeld. In het rapport wordt het stelsel van verantwoordelijkheden en bevoegdheden per partij beschreven. Verantwoordelijkheid voor veiligheid is vooral een gemeentelijke verantwoordelijkheid. De afgifte van de bouwvergunning bij de kunstwerken binnen een infrastructureel project is ook een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Gemeenten zien de bouwvergunning als het belangrijkste middel om invloed te krijgen op de discussie over de veiligheid. Op rijksniveau is de verantwoordelijkheid voor veiligheid over meerdere departementen verdeeld. De verantwoordelijkheid van BZK blijkt zich toe te spitsen op brandweerzaken en heeft vooral een faciliterend karakter. Duidelijker afgebakend is de verantwoordelijkheid van VROM voor veiligheid, maar deze spitst zich toe op de mogelijke risico’s voor de omgeving (externe veiligheid en bouwveiligheid). Het ministerie van SZW is verantwoordelijk voor de arbeidsomstandigheden (waaronder veiligheid) tijdens de bouwfase. V&W tenslotte is verantwoordelijk voor transportveiligheid.
1
Bij nationale projecten is V&W bovendien veelal de initiatiefnemer/ opdrachtgever en heeft in die hoedanigheid primair de verantwoordelijkheid voor de veiligheid binnen het project. Niet vergeten mag worden dat niet de overheid, maar de initiatiefnemer/ opdrachtgever eerst verantwoordelijke voor het veiligheidsniveau binnen een project is. (Dit kan overigens wel weer een overheidsdienst zijn.) Daarnaast hebben de aannemer, de beheerder en de gebruiker ook elk hun verantwoordelijkheid. Ondanks wetten en regelgeving levert veiligheid op diverse aspecten onduidelijkheden op ten aanzien van de verantwoordelijkheden. Dit heeft te maken met een aantal factoren: • Er zijn diverse soorten veiligheid te onderscheiden. Waar verschillende veiligheidsaspecten interfereren ontstaat een onoverzichtelijke lappendeken van verantwoordelijkheden. • Absolute veiligheid is een fictie. Wat een maatschappelijk aanvaardbaar niveau is en wie hierin het laatste woord heeft is echter niet duidelijk. • Er bestaat geen duidelijk toetsingskader voor veiligheid bij dit soort projecten. Wiens verantwoordelijk is het om vervolgens toch een bepaald veiligheidsniveau vast te stellen? Is de gemeente die een vergunning verleent verantwoordelijk als er toch een calamiteit optreedt? • Op welk niveau de afstemming met en tussen de hulpverlening moet plaatsvinden en wie verantwoordelijk is voor extra eisen (investeringen/ capaciteit) aan de hulpverlening t.g.v. een project is niet helder. • Het publiek is zich nauwelijks bewust van de aanwezige restrisico’s en de eigen verantwoordelijkheid bij het gebruik maken van de infrastructuur. Bovendien is er een tendens dat het publiek verwacht dat de overheid elk risico uitsluit, hetgeen onmogelijk is. Toetsingskaders De planvorming en uitvoering van infrastructurele projecten worden gestructureerd door regelgeving. Geïnventariseerd is wat de belangrijkste wettelijke en andere toetsingskaders zijn waar infrastructurele projecten mee te maken kunnen krijgen. Tevens zijn de belangrijkste instrumenten beschreven die bij een infrastructureel project kunnen worden toegepast. De externe veiligheid blijkt een duidelijk kader mee te krijgen doordat de Wet milieubeheer een milieueffectrapportage (MER) verplicht stelt. In de Tracéwet worden de MER-plicht en de tracéplicht gekoppeld. Er bestaat specifiek voor veiligheid een (nog experimentele) veiligheidseffectrapportage (VER), maar deze heeft een volledig vrijblijvend karakter.
2
In de huidige praktijk dient vooral het Bouwbesluit als toetsingskader bij het al dan niet verlenen van de bouwvergunning. Voor het aspect veiligheid is het Bouwbesluit bij grote en complexe infrastructurele projecten echter volstrekt ontoereikend. Bestaande leidraden, zoals de ‘leidraad ondergronds bouwen’, zijn zinvol maar hebben een vrijblijvend karakter. Het ontbreken van een toereikend toetsingskader wordt als een belangrijk probleem ervaren. Er zijn reeds initiatieven in gang gezet, die ten dele aan dit gemis tegemoet zullen komen. In 2003 wordt de Wet op de tunnelveiligheid verwacht. BZK en V&W werken samen aan normen voor infrastructuur en transport (MAVIT), waarbij als eerste aan normen voor tunnelveiligheid. De brandweerorganisatie in Nederland Er wordt een beknopt overzicht gegeven van de brandweerorganisatie in Nederland. De brandweer in Nederland is op gemeentelijk niveau georganiseerd en valt onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het lokaal gezag. De regionale brandweer heeft geen hiërarchisch gezag naar lokale brandweerkorpsen. Een proces ter versterking van de brandweer is nog steeds gaande. Een zwak punt is nog altijd de interne kennisinfrastructuur. Weliswaar zijn officiers- en andere opleidingen goed geregeld binnen het NIBRA. Specialistische kennis, bijvoorbeeld ten aanzien van de veiligheid bij grote infrastructurele projecten, wordt echter ad hoc opgedaan en is veelal gekoppeld aan enkele individuen. Bij het vertrek van één persoon kan de in jaren opgebouwde kennis op een terrein volledig verdwijnen. Probleemanalyse De geanalyseerde problemen zijn grotendeels samen te brengen onder een drietal hoofdproblemen: • Een adequaat toetsingskader voor de veiligheid bij infrastructurele projecten ontbreekt. Hierdoor is uniformiteit in de beoordeling en vergunningverlening bij grensoverschrijdende projecten moeilijk te bereiken. Ook is het hierdoor moeilijk om verantwoordelijkheid te nemen voor een vergunning en de mogelijke gevolgen als het toch mis gaat. • Er is geen vaste aanpak voor het moment en de wijze waarop de afstemming tussen relevante partijen over de veiligheid bij infrastructurele projecten plaatsvindt. Per geval worden gaande het project vormen en procedures bedacht. Hierdoor worden partijen soms te laat betrokken, zodat men zich voor voldongen feiten gesteld voelt. Ook wordt soms op het verkeerde niveau overlegd en blijken afspraken als het erop aankomt als vrijblijvend terzijde te kunnen worden geschoven.
3
• De benodigde kennis bij de brandweer om ten aanzien van de veiligheid bij grote infrastructurele projecten adequaat te kunnen adviseren en op te kunnen treden in het afstemmingsoverleg is onvoldoende. Voor zover deze kennis lopende een project wordt opgebouwd, is deze sterk persoonsgebonden en verdwijnt weer snel. Systematische kennisopbouw en –uitwisseling ontbreekt. Hierdoor wordt ook het overleg met de initiatiefnemer/ bouwer, die wel over kennis beschikt moeilijk. Aanbevelingen Er moet worden voorzien in een aanvulling van het toetsingskader. Vanwege het karakter van dit soort projecten (veelal uniek, complex, technologisch vernieuwend, ‘design and construct’) is een algemeen toetsingskader echter niet haalbaar. Geconstateerd wordt dat een toetsingskader voor veiligheid alleen gefaseerd tot stand kan worden gebracht aansluitend op fasering van het ontwikkelingsproces van elk project. Wij onderscheiden hierin vier fasen: • In een vroeg stadium vindt een Veiligheidseffectrapportage (VER) plaats als integraal onderdeel van de Milieueffectrapportage (MER) of als autonome VER in gevallen waar geen MER-plicht is. Hiertoe wordt de MER aangepast om veiligheid daarbinnen een volwaardige plaats te geven. De huidige vrijblijvende VER krijgt een verplichtend karakter en wordt verder ontwikkeld, waarbij in de fasering rekening wordt gehouden met de fasen die wij hier onderscheiden. • De veiligheidsparagraaf van de MER dan wel de modulen 1 en 2 van de VER leiden tot een Integraal Veiligheidsplan (IVP), waarin de veiligheidsfilosofie en algemene veiligheidsuitgangspunten worden vastgelegd. Het IVP wordt tot stand gebracht onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en in samenwerking met de hulpverleningsdiensten en wordt vastgesteld door het bevoegd gezag. • Op basis van het IVP wordt in een vervolgtraject een Veiligheidsconcept A uitgewerkt, waarin de veiligheidseisen en –maatregelen worden geconcretiseerd voor het gehele project. Dit document wordt onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en in samenwerking met de hulpverleningsdiensten opgesteld en vastgesteld door het bevoegd gezag. Dit veiligheidsconcept betreft zowel de bouwfase als de gebruiksfase. • Tenslotte wordt voor afzonderlijke projectdelen (kunstwerken) een Veiligheidsconcept B opgesteld, waarin de veiligheidseisen en –maatregelen voor dat specifieke deel nader worden uitgewerkt. Deze documenten worden onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en in samenwerking met de hulpverleningsdiensten opgesteld en vastgesteld door het bevoegd gezag. Deze veiligheidsconcepten betreffen zowel de bouwfase als de gebruiksfase.
4
Indien het overleg tussen initiatiefnemer en hulpverleningsdiensten niet tot overeenstemming over het veiligheidsoverleg leidt wordt advies gevraagd aan een (per project ad hoc) door het bevoegd gezag in te stellen onafhankelijke adviescommissie alvorens het bevoegd gezag tot een besluit komt. Ten behoeve van de afstemming over veiligheid in bovengenoemde fasen wordt een procesdirecteur aangesteld. De procesdirecteur heeft tot taak de tijdelijke veiligheidsorganisatie binnen de coördinerende hulpverleningsregio aan te sturen. Hiertoe behoort de coördinatie van: •
de inzet van deskundigen o.a. vanuit de kennispool;
•
de afstemming met de betrokken regio’s;
•
de afstemming met (de projectorganisatie veiligheid van) de opdrachtgever/ initiatiefnemer;
•
de afstemming met de vergunningverleners;
•
de afstemming met (de procesdirecteuren bij) de andere hulpverleningsorganisaties.
Een adequate invulling van de rol van procesdirecteur met voldoende gewicht en gezag vraagt om een zware invulling. De procesdirecteur werkt in opdracht van de besturen van de betrokken hulpverleningsregio’s. De brandweercommandant van de coördinerende regio draagt zorg voor de eenduidigheid van de opdracht aan de procesdirecteur. De procesdirecteur heeft vanuit zijn rol eigen coördinerende bevoegdheden. De andere hulpverleners (GHOR, politie) kunnen hun proces en organisatie naar dit voorbeeld inrichten. Ook is denkbaar dat zij de coördinatie van de afstemming overdragen aan de procesdirecteur bij de brandweer. Op deze wijze ontstaat een integrale inbreng vanuit de hulpverleningsorganisaties. Bij grote infrastructurele projecten moet het formuleren van de veiligheidseisen en de afstemming en advisering aan de gemeentebesturen inzake veiligheid zo vroeg mogelijk in het proces op één punt worden ondergebracht. Het afstemmings- en adviestraject rond veiligheid zou hiermee winnen aan eenduidigheid en kracht. Laat de regionale brandweer van de regio waarin het project plaatsvindt verantwoordelijk zijn voor de bijdrage aan het toetsingskader en voor de vertegenwoordiging in de afstemming rond veiligheid. Bij regio overschrijdende projecten kiezen de betrokken regionale brandweren één coördinerende regio uit hun midden. De regionale brandweer of brandweren zijn daarmee tevens verantwoordelijk om te zorgen dat de vertegenwoordigers voldoende kennis van de problematiek hebben. De coördinerende regio stelt voor de duur van het project een projectorganisatie veiligheid in. 5
De procesdirecteur coördineert de inbreng van de brandweer in de projectorganisatie van de opdrachtgever. Vanuit een kennispool (waarover dadelijk meer) wordt deskundigheid in de projectorganisatie ingebracht. De bovengestelde werkwijze mag niet vrijblijvend zijn. Een wettelijke grondslag is (uitgezonderd het MER en VER traject) echter niet noodzakelijk. Wij adviseren de besturen van de brandweerregio’s met ondersteuning van BZK en met betrokkenheid van het ministerie van V&W een leidraad op te stellen, waarin de procedure voor de afstemming en advisering inzake veiligheid bij grote projecten (zoals beschreven in deze rapportage) nader wordt uitgewerkt en vastgesteld. Voorts adviseren wij de besturen van de regio’s bij convenant af te spreken zich aan deze leidraad te conformeren. De kennis bij de brandweer schiet tekort om een gedegen rol als veiligheidsdeskundige te vervullen. Opdrachtgevers zouden het zeer op prijs stellen als de brandweer met meer deskundigheid kan deelnemen. Als de brandweer van begin af aan in een infrastructureel ontwikkelingstraject een rol wil spelen dient zij daartoe in staat te zijn qua kennis en kwaliteit. De capaciteit en kennis van de brandweer moeten landelijk worden gebundeld en de brandweer moet in de toekomst over deskundigen op pro-actie en preventiegebied beschikken. Met een bundeling wordt bovendien de uniformiteit ten aanzien van het veiligheidsniveau tussen gemeenten verbeterd. Elke regio en elke gemeente die met grote infrastructurele projecten te maken hebben, moeten dan echter ook hiervan gebruik maken. Om een aanvaardbaar veiligheidsniveau te bereiken zijn compromissen nodig. De brandweer heeft hier veel moeite mee in het overleg met de opdrachtgevers. Dit betekent dat naast inhoudelijke kennis ook behoefte bestaat aan proceservaring, brede visie en vaardigheden in het maken van afwegingen om tot een evenwicht tussen een verantwoord veiligheidsniveau en een verantwoord kostenniveau te komen. Stel een kennispool samen in een nader te bepalen organisatorische structuur die de brandweer kan vertegenwoordigen in elk stadium van grote infrastructurele projecten. Deze aanbeveling sluit aan bij het advies van de commissie Oosting en het kabinetsstandpunt inzake het vuurwerkdossier. Deze kennispool bestaat uit een kleine centrale eenheid gekoppeld aan een bestaand kennisinstituut (waar de wisselwerking met onderzoek en/ of onderwijs wederzijds bevruchtend kan werken). Deze voorziening heeft een bestuur samengesteld vanuit de brandweerregio’s al dan niet aangevuld met enkele vertegenwoordigers vanuit BZK, V&W, VROM en/ of de wetenschap.
6
Deze voorziening omvat zowel inhoudelijke deskundigen als deskundigen met kennis van de (afstemmings-)processen bij grote projecten en de vaardigheden nodig om hierin op te treden. Medewerkers uit deze pool moeten door de regio’s kunnen worden ingeschakeld. Deze voorziening fungeert bovendien als portaal naar relevante kennis die verder nationaal en internationaal aanwezig is en onderhoudt een netwerk van deskundigen, die ad hoc en op projectbasis kunnen worden benaderd. In elke brandweerregio wordt een medewerker aangewezen als contactpersoon (verbindingsofficier) naar het kenniscentrum en kennisnetwerk. Bij het opbouwen van kennis kan de brandweer meer de blik naar buiten wenden dan tot op heden gebruikelijk. Laat de landelijk geselecteerde deskundigen deelnemen aan externe opleidingsprogramma’s, workshops en seminars en laat hun ook kennisnemen van het vele onderzoek dat opdrachtgevers (laten) doen. Geef ook aandacht aan nascholingsprogramma’s. Uit de interviews blijkt dat de brandweer ook behoefte heeft aan eigen onderzoek op wetenschappelijk niveau. In de diverse werkgroepen blijkt dat de brandweer over diverse onderwerpen geen standpunt kan innemen omdat de benodigde kennis ontbreekt. Ontwikkel daarom een structureel onderzoeksprogramma waarvan de invulling periodiek wordt bepaald op basis van prioriteiten en beschikbare fondsen. Stel hiertoe een programmaraad in met daarin vertegenwoordigers uit de brandweer. De brandweer ziet steeds meer taken op zich afkomen. Hoewel de hieraan gerelateerde versterking van de brandweer een goede zaak is, mag de brandweer naar onze mening duidelijker communiceren dat er ook grenzen zijn aan de verantwoordelijkheden en mogelijkheden van de brandweer. De brandweer en BZK dienen zich gezamenlijk nader te beraden over de afbakening van het werkterrein op het gebied van pro-actie, preventie en op het formuleren van de grenzen aan repressieve mogelijkheden. BZK heeft zich erg ingezet om de pro-actieve rol van de brandweer te intensiveren. Naar nu blijkt heeft de brandweer behoefte aan verdere ondersteuning om die rol te kunnen spelen. De behoefte aan verdere inbreng van BZK om de brandweer in staat te stellen een sterkere rol bij de afstemming en advisering bij grote projecten te kunnen spelen ligt enerzijds op het terrein van de daarvoor benodigde middelen en anderzijds op het terrein van de totstandkoming van wettelijke kaders en leidraden.
7
Onderstaand volgen de aanbevelingen in schema: nr. Aanbeveling 1 Breng een adequaat en gefaseerd toetsingskader tot stand 2 Ga door met de ontwikkeling van MAVIT en Wet op de tunnelveiligheid
Soort proces / wetgeving wetgeving
Maak bij MAVIT en Wet tunnelveiligheid de plaats van het Bouwbesluit helder wetgeving 3 Geef integrale veiligheid een volwaardige plaats binnen de MER Ontwikkel een verplichte VER en veranker dit in de WRO
wetgeving wetgeving
4 Leg de veiligheidsfilosofie voor een project vast in een IVP
proces
5 Concretiseer de veiligheidseisen voor het totale project in een veiligheidsconcept A 6 Concretiseer de veiligheidseisen per kunstwerk in een veiligheidsconcept B
proces
7 Laat het toetsingskader door het bevoegd gezag vaststellen
proces
8 Stel per project een procesdirecteur aan
proces
9 Stel bij onoverbrugbare meningsverschillen een ad hoc adviescommissie in
proces
proces
10 Laat per project één brandweerregio coördineren in afstemming en advies
proces
11 Leg het proces vast in een leidraad en convenant
proces
12 Stel een kennisvoorziening in
kennisvoorziening
13 Laat medewerkers uit het kennisnetwerk opleidingen volgen
kennisvoorziening
14 Stel een programmaraad in en maak een onderzoeksprogramma
kennisvoorziening
15 Voorzie in een verplicht nascholingsprogramma
kennisvoorziening
16 Baken het werkterrein van de brandweer af
overige
17 Laat BZK actief bijdragen aan de totstandkoming van een toetsingskader en proces 18 Laat de leges deels ten goede komen aan de beoordeling van de veiligheid
proces / wetgeving
19 Geef ook aandacht aan de gebruiksfase (voorzieningen, handhaving e.d.)
overige
20 Geef aandacht aan het totale systeem
overige
21 Geef aandacht aan veiligheid bij bestaande infrastructuur
overige
proces
Benodigde acties om de aanbevelingen te implementeren Een aantal aanbevelingen heeft betrekking op reeds in ontwikkeling zijnde of nog te ontwikkelen/ aan te passen wetgeving. Dit vindt plaats op rijksniveau. BZK is verantwoordelijk om de benodigde acties gaande te houden of in gang te zetten in directe samenwerking met de betreffende andere departementen. Een groot aantal aanbevelingen heeft betrekking op het proces. Het proces moet worden vastgelegd in een leidraad en bevestigd in een convenant tussen de brandweerregio’s. BZK kan de realisatie hiervan ondersteunen. Voordat deze leidraad kan worden ontwikkeld moet eerst een aantal actoren zich uitspreken voor deze aanpak: • De VNG (veiligheidscommissie); • De KNBV (mede bij mandaat namens de besturen van de brandweerregio’s); • Het CCRB.
8
BZK en de KNBV kunnen gezamenlijk als opdrachtgever optreden bij de ontwikkeling van de leidraad en het convenant. In de voorgestelde werkwijze zijn onderdelen van het proces gekoppeld aan ontwikkelingen in de wetgeving (met name t.a.v. de plaats van de MER/ VER). Het is niet nodig deze wetgeving af te wachten. De leidraad kan zo worden opgesteld dat de nieuwe wetgeving t.z.t. aansluit. Een aantal aanbevelingen heeft betrekking op de kennisvoorziening. Een aantal aanbevelingen terzake is van meer algemene aard. Met name de inrichting van een kenniscentrum, de opbouw van daaruit van een kennisnetwerk en de instelling van een onderzoeksprogrammaraad vereisten actie vanuit de brandweer met ondersteuning vanuit BZK. Bij de uitwerking zal moeten worden gekeken naar de mogelijkheid aan te sluiten bij andere ontwikkelingen rond kennisorganisatie voor de veiligheidsketen. Een aantal overige aanbevelingen en aandachtspunten is niet nader uitgewerkt binnen de scope van dit project, maar vraagt in de toekomst nader aandacht. Zowel BZK als de brandweer en de gemeenten kunnen hiervoor aandacht vragen.
9
2
INLEIDING In opdracht van vijf regionale brandweren1, die samenwerken rond de veiligheid van de Hoge Snelheidslijn-Zuid (HSL-Zuid), is een advies opgesteld om de brandweer beter in staat te stellen adequaat invulling te geven aan zijn adviesrol met betrekking tot de fysieke veiligheid bij grote en/ of gemeentegrensoverschrijdende infrastructurele projecten. Het advies betreft zowel de interne organisatie van de brandweer als de condities waarbinnen de brandweer zijn adviesrol kan waarmaken. Aan de gemeenten is de zorg voor de veiligheid op het eigen grondgebied opgedragen. Zeker bij grote en gemeente- en regiogrensoverschrijdende activiteiten is in het kader van die zorg afstemming van de aan vergunningen te verbinden voorwaarden nodig. Op dit moment wordt deze afstemming ad hoc gerealiseerd. Met name op het gebied van pro-actie worden de regionale brandweren de laatste jaren in toenemende mate geconfronteerd met situaties, waarbij afstemming van het gebruik van de gemeentelijke bevoegdheden en diepgaande kennis van risico’s en effecten vereist zijn. Derhalve bestaat behoefte aan een structurele voorziening voor het bereiken van de benodigde afstemming en voor de beschikbaarheid van de daarbij benodigde kennis. De opdracht voor het onderzoek is als volgt geformuleerd: Het project leidt - vanuit de concrete ervaringen van relevante partijen (gemeentebesturen, regionale brandweer, BZK, V&W) met advisering door de brandweer bij grote en gemeentegrensoverschrijdende activiteiten - tot een onderbouwd voorstel voor een na te streven wijze waarop: • de afstemming van het gebruik van gemeentelijke bevoegdheden optimaal kan plaatsvinden, toegespitst op de regierol van de brandweer daarbij; • de toegang tot de daartoe noodzakelijke kennis binnen de brandweerorganisatie verankerd kan worden. Het project is gericht op het realiseren van het grootst mogelijke draagvlak voor de voorgestelde aanpak bij de brandweerorganisatie en het bestuur. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft het onderzoek gefinancierd. Het onderzoek leidend tot dit advies is uitgevoerd door Leeuwendaal advies.
1
Amsterdam en Omstreken, Breda, Rijnland, Rijnmond en Zuid-Holland Zuid
10
De aanpak voor het onderzoek is in de bijlagen opgenomen. De rapportage begint met een analyse van de bestaande situatie ten aanzien van: •
verantwoordelijkheden en bevoegdheden;
•
toetsingskaders;
•
de brandweerorganisatie.
Per onderdeel wordt ook reeds aangegeven wat de belangrijkste lacunes en/ of knelpunten zijn. Deze worden in de probleemanalyse nader uitgewerkt. Deze analyse is tevens gebaseerd op praktijkervaringen, opgedaan in een aantal casusstudies (opgenomen in de bijlagen). Vervolgens worden aanbevelingen gedaan, ten aanzien van zowel de context als de interne brandweerorganisatie, die moeten leiden tot een meer adequate advisering van de brandweer inzake risicobeheersing bij grote infrastructurele projecten. Deze aanbevelingen omvatten een beschrijving van het proces van afstemming en advisering vanaf de initiatieffase tot en met de verlening van de bouwvergunning.2 Dit rapport spitst zich toe op risicobeheersing in de ontwerp- en bouwfasen. Risicobeheersing in de beheer- en gebruiksfasen (toezicht, inspectie, handhaving, instandhouding calamiteitenplannen en voorzieningen e.d.) verdient eveneens nadere aandacht, maar valt buiten de scope van dit onderzoek. In de aanpak om te komen tot dit advies is nadrukkelijk aandacht besteed aan het betrekken van een groot aantal relevante partijen, ook van buiten de brandweer, en aan het zoeken naar draagvlak. De bevindingen en aanbevelingen zijn getoetst in en aangescherpt naar aanleiding van een breed opgezette werkconferentie, waarin het advies met instemming werd ontvangen. Het advies kan dan ook met recht een breed gedragen advies van het veld aan de verantwoordelijke bestuurders bij rijk, provincie, gemeenten en hulpverleningsregio’s worden genoemd.
2
Naast de bouwvergunning is een groot aantal andere gemeentelijke en provinciale vergunningen vereist. In de praktijk spitst het veiligheidsaspect zich toe op de bouwvergunning. Deze is niet vereist voor een weg- of spoortracé, maar wel voor de diverse kunstwerken binnen het tracé (bouwwerken niet zijnde gebouwen).
11
3
VERANTWOORDELIJKHEDEN EN BEVOEGDHEDEN Als onderdeel van het onderzoek is in kaart gebracht hoe in de huidige situatie de verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van de veiligheid bij infrastructurele projecten zijn verdeeld. Onderstaand volgt een overzicht naar de diverse relevante partijen.
3.1
VERANTWOORDELIJKHEDEN EN BEVOEGDHEDEN PER PARTIJ Gemeente De verantwoordelijkheid voor veiligheid is in ons staatsbestel vooral een gemeentelijke aangelegenheid. De burgemeester is verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid en heeft daarbij handhavende bevoegdheden. De verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur spitst zich toe op de preparatie op zware ongevallen en rampen en op de bestuurlijke afhandeling als er zich zulke situaties voordoen. Bij een nieuw infrastructureel project op het eigen grondgebied zal het gemeentebestuur zich vanuit deze verantwoordelijkheid beraden op de consequenties voor de afhandeling van rampen en zware ongevallen. De gemeenteraad stelt het bestemmingsplan of wijzigingen3 daarvan vast. In het geval van een nationaal project op basis van een Tracéwet is de gemeente verplicht om het bestemmingsplan in overeenstemming met de Tracéwet aan te passen. De gemeente kan echter ook zelf initiatiefnemer zijn van een groot infrastructureel project. In dat geval heeft het gemeentebestuur een dubbele verantwoordelijkheid, namelijk als initiatiefnemer/ opdrachtgever (zie ook verderop) en als openbaar bestuur. Het verlenen van de bouwvergunning is een bevoegdheid van het college van B&W. Ook kunnen B&W een gebruiksvergunning eisen en verlenen. Bij het verlenen van de vergunning kunnen eisen worden gesteld aan de veiligheidsvoorzieningen. Het Bouwbesluit en het bestemmingsplan dienen bij het verlenen van bouwvergunningen als belangrijkste toetsingskaders. Het Bouwbesluit is evenwel niet berekend op complexe infrastructurele projecten.
3
Wijzigingen van bestemmingsplannen kunnen aan B&W worden gedelegeerd.
12
De Wet rampen en zware ongevallen verplicht de gemeenteraad tot het vaststellen van een gemeentelijk rampenplan. De burgemeester stelt op basis van dezelfde wet rampbestrijdingsplannen vast voor rampen die naar aard en plaats binnen de gemeente voorzienbaar zijn. De burgemeester beslist over de noodzaak van rampbestrijdingsplannen. Provincie Gedeputeerde Staten kan gemeenten aanwijzen om een gemeenschappelijke regeling te treffen ten einde de brandweertaken doelmatig te organiseren (art. 3, lid 1 Brandweerwet 1985). Voorts heeft de provincie conform de Wet rampen en zware ongevallen toezichthoudende bevoegdheden t.a.v. rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. Deze bevoegdheden zijn vooral gericht op het voorbereiden op en ingrijpen bij rampen en zware ongevallen (preparatie en repressie) en nauwelijks op de voorkoming van rampen (pro-actie en preventie). De provincie toetst de rampbestrijdingsplannen van de gemeenten. De provincie stelt het streekplan op en toetst bestemmingsplannen van de gemeente aan het streekplan. Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) Het ministerie van BZK is verantwoordelijk voor het systeem van brandweerzorg en rampenbestrijding. De directie Brandweer en Rampenbestrijding draagt zorg voor het opstellen en onderhouden van wet- en regelgeving op het gebied van brandweer en rampenbestrijding. De minister van BZK heeft voorts conform artikel 19 van de Brandweerwet 1985 tot taak te toetsen op welke wijze de diverse bestuursorganen hun taken m.b.t. brand en rampenbestrijding uitvoeren. Deze verantwoordelijkheden liggen primair op het terrein van preparatie, repressie en nazorg. Dat wil niet zeggen dat het ministerie geen aandacht zou schenken aan pro-actie en preventie, maar de verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn op dit punt minder expliciet gemaakt. De bewindspersonen van het ministerie van BZK zijn op grond van hun coördinerende verantwoordelijkheid voor integrale veiligheid betrokken bij de planontwikkeling voor grote infrastructurele projecten. Deze coördinerende rol is vooral gericht op de bevordering van het vroegtijdig in de besluitvorming meewegen van alle veiligheidsaspecten en het bepalen van de noodzakelijke voorzieningen en maatregelen. Hierin stelt BZK zich derhalve wel nadrukkelijk verantwoordelijk op ten aanzien van pro-actie en preventie.
13
BZK geeft op het gebied van infrastructurele projecten op de volgende wijzen invulling aan zijn systeemverantwoordelijkheid voor brandweerzaken: • faciliteren van het brandweerveld met middelen; • bemiddelen tussen andere ministeries en gemeenten bij knelpunten; • ontwikkelen van kaders en richtlijnen (bijv. leidraad tunnelveiligheid, MAVIT e.d.). Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) Het ministerie van VROM is coördinerend ten aanzien van de ruimtelijke inrichting van Nederland en in die zin betrokken bij grote infrastructurele projecten. De minister van VROM is bovendien coördinerend bewindspersoon voor externe veiligheid. Het ministerie van VROM richt zich met andere woorden op de eventuele gevolgen voor de omgeving. Bij infrastructurele projecten spitst dit zich vooral toe op de mogelijke verspreiding van gevaarlijke stoffen. De minister van VROM draagt in samenwerking met de bewindslieden van BZK zorg voor de afstemming tussen externe veiligheid en andere onderdelen van het veiligheidsbeleid. Verkeer & Waterstaat (V&W) Het ministerie van V&W zorgt voor bescherming tegen het water en voor adequate verbindingen (vervoersverbindingen via lucht, water, weg, spoor alsmede telecommunicatie). V&W is vanuit die missie initiatiefnemer en coördinator bij de uitvoering van nationale infrastructurele projecten. De minister van V&W is bovendien coördinerend bewindspersoon voor waterveiligheid en transportveiligheid. Het ministerie van V&W is verantwoordelijk voor het tot stand komen en handhaven van veiligheidsnormen voor transportmiddelen. Veel grote infrastructurele projecten betreffen transportroutes. Bij nationale projecten ontstaat een dubbele verantwoordelijkheid, aangezien V&W dan meestal als initiatiefnemer voor het project optreedt. Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) / Arbeidsinspectie Het ministerie van SZW is verantwoordelijk voor veilige werkomstandigheden. De Arbeidsinspectie toetst deze. Binnen grote infrastructurele projecten is tijdens de exploitatiefase het aantal werkende personen veelal beperkt (bijvoorbeeld de machinist op de trein). De aandacht voor veiligheid vanuit SZW spitst zich toe op de bouwfase en op beheer en onderhoud. De Arbeidsinspectie is zeer terughoudend in haar advisering om zodoende voldoende vrijheid te hebben in haar oordeel over incidenten.
14
Justitie en politie In de praktijk is de betrokkenheid vanuit justitie en politie bij de voorbereiding van grote infrastructurele projecten beperkt. De politie kan met name meedenken over aspecten van ordebewaring bij eventuele calamiteiten en over de mogelijkheden voor het afzetten van het gebied en het vrijhouden van de aan- en afvoerroutes voor de hulpverleners (zie GHOR). Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen (GHOR) De betrokkenheid van de geneeskundige hulpverleningsorganisaties bij grote infrastructurele projecten richt zich vooral op de toegankelijkheid voor ambulances en de mogelijkheid om slachtoffers af te voeren bij eventuele calamiteiten. Een en ander is geregeld in de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen en zware ongevallen. Waterschappen Waterschappen hebben op grond van de Waterschapswet de waterstaatkundige zorg voor een gebied tot verantwoordelijkheid. Bij grote infrastructurele projecten kunnen met name aspecten van waterkeringen (bijvoorbeeld bij tunnels onder waterwegen) een rol spelen. De waterkering is een verantwoordelijkheid van het waterschap. Brandweer De betrokkenheid van de brandweer bij grote infrastructurele projecten richt zich op het verlagen van het restrisico, de voorzieningen voor zelfredzaamheid en de mogelijkheden voor hulpverlening. In de praktijk betekent dit dat de brandweer zich zowel met de hoofdlijnen als met de details van het ontwerp bezighoudt vanuit zijn adviesrol bij de afhandeling van aanvragen om bouwvergunningen. Initiatiefnemer/ opdrachtgever De initiatiefnemer/ opdrachtgever is primair verantwoordelijk voor het ontwerp en daarmee het veiligheidsniveau. Bij design & construct projecten is deze verantwoordelijkheid gedeeltelijk overgedragen aan de aannemer. Aannemer De rol van de aannemer ten aanzien van de veiligheid krijgt in de praktijk weinig aandacht. Ten aanzien van de veiligheid in de gebruiksfase is deze rol ook beperkt. De functionele eisen, inclusief de veiligheidsaspecten, worden aangegeven door de opdrachtgever. De aannemer is verantwoordelijk voor een correcte uitvoering. Tijdens de bouwfase is de aannemer evenwel primair verantwoordelijk voor de veiligheid van het bouwpersoneel.
15
De aannemer zal eventuele extra veiligheidsvoorzieningen afwegen tegen de extra kosten en deze zoveel mogelijk doorbelasten aan de opdrachtgever. Beheerder De beheerder is verantwoordelijk voor handhaving van het veiligheidsniveau van de infrastructuur. Dit betekent periodieke inspectie, onderhoud volgens daarvoor opgestelde procedures en zonodig reparaties. Dit is een belangrijke preventieve verantwoordelijkheid. Bij incidenten heeft de beheerder eveneens een verantwoordelijkheid ten aanzien van de afhandeling. De beheerder beslist over het inschakelen van de openbare hulpverleningsdiensten en ondersteunt deze bij een inzet. Gebruiker/ bezoeker/ passant Veel grote infrastructurele projecten hebben een publieke functie, zodat op enig moment publiek binnen het project aanwezig zal zijn (bijvoorbeeld treinreizigers of automobilisten in een verkeerstunnel.). Bij de totstandkoming van het project is het publiek hooguit zeer indirect betrokken (inspraakprocedures, verkiezingen e.d.) en heeft geen eigen verantwoordelijkheid voor het veiligheidsniveau. Door het betreden en gebruiken van de infrastructuur neemt de bezoeker echter ook eigen verantwoordelijkheid voor het aanwezige restrisico. In de praktijk zijn de gebruikers zich hier nauwelijks van bewust. Bij spoorvervoer zijn de railverkeersleiding en de vervoerder als gebruiker belangrijke partners in veiligheid naast de beheerder van de infrastructuur. Railverkeersleiding is verantwoordelijk voor de verkeersregeling op het spoor en dus ook bij treinincidenten zoals het stilleggen van het verkeer op nevensporen. Ook ligt bij calamiteiten de coördinatie van de acties aan spoorwegkant bij de railverkeersleiding. De vervoerder (zowel spoor- als wegvervoer) is verantwoordelijk voor beheer en onderhoud van het rollend materieel en voor de zorg van de reizigers bij incidenten. De vervoerder is ook verantwoordelijk voor goede veiligheidsprocedures voor het personeel.
16
3.2
LACUNES IN DE VERANTWOORDELIJKHEDEN Ondanks wetten en regelgeving levert veiligheid op diverse aspecten onduidelijkheden op ten aanzien van de verantwoordelijkheden. Voor infrastructurele projecten bestaan geen formele veiligheidsnormen (zie ook het volgende hoofdstuk over toetsingskaders). Het HSL-Zuid projectbureau is uitgegaan van een systeem dat tenminste zo veilig is als het bestaand spoor. Deze norm heeft het projectbureau aan zichzelf opgelegd. Het HSL-Zuid projectbureau heeft daarmee de verantwoordelijkheid over het veiligheidsniveau naar zich toe gehaald zonder dat daar een wettelijk kader of anderszins bestuurlijke dekking voor bestaat. Bij de uitwerking van de gestelde norm blijkt dat er plaatselijke verschillen optreden in het veiligheidsniveau. Deels zijn deze verschillen het gevolg van verschillen in de constructie (tunnel versus open baan) maar ook verschillen in de omgeving (stedelijk gebied, landelijk gebied, kruisende infra) spelen hierbij een rol. Het blijkt heel lastig om de verschillen te kwantificeren en eveneens om aan te geven hoe groot deze verschillen ten opzichte van het gemiddelde mogen zijn. HSL-Zuid heeft hier bijvoorbeeld een risicobudgetsysteem voor ontwikkeld. Ook hiermee heeft HSL-Zuid de verantwoordelijkheid zonder formele dekking naar zich toegehaald. De veiligheid moet een maatschappelijk aanvaardbaar niveau hebben. Dit is echter geen nader gedefinieerd begrip. In de praktijk betekent dit dat onafhankelijk deskundigen de uitspraken hierover doen en niet de verantwoordelijke bewindvoerders. Het is niet duidelijk wie hier het laatste woord heeft en daarmee de verantwoordelijkheid draagt voor het uiteindelijke veiligheidsniveau. Het verlenen van een bouwvergunning impliceert instemmen met het veiligheidsniveau en de veiligheidsvoorzieningen. Wie is er echter verantwoordelijk als ooit mocht blijken dat de voorzieningen niet toereikend zijn? Het is niet duidelijk op welk niveau de gemeentelijke en regionale hulpverlening moet zijn afgestemd. Daarmee is het ook niet duidelijk in hoeverre de introductie van de risico’s van het infrastructurele project extra eisen stelt aan de hulpverlening in termen van investeringen en/ of capaciteitsuitbreiding.
17
Er zijn diverse soorten van veiligheid te onderscheiden, die elk op zichzelf een eigen karakter hebben maar gelijkertijd vaak niet los van elkaar kunnen worden gezien. Formele verantwoordelijkheden zijn veelal gekoppeld aan een bepaalde vorm van veiligheid. Daar waar meer aspecten van veiligheid met elkaar interfereren ontstaat een onoverzichtelijke lappendeken van verantwoordelijkheden. Uit de interviews en workshops komt naar voren dat BZK zich zeer terughoudend opstelt ten aanzien van een eventuele versterking van de eigen sturende rol. Door het betreden en gebruiken van de infrastructuur neemt de bezoeker voor een deel een eigen verantwoordelijkheid op zich voor het aanwezige restrisico. In de praktijk is het publiek zich hier nauwelijks van bewust. 4 Veeleer wordt een tendens geconstateerd om steeds minder eigen risico te willen accepteren en van de overheid te verwachten dat deze elk risico uitsluit.
4
V&W gaat overigens bij spoorsystemen veel verder in het expliciteren van de eigen verantwoordelijkheid van de reiziger dan bij wegverkeer. Bij wegverkeer zou een voorlichtingscampagne op zijn plaats zijn om passanten van tunnels te wijzen op de risico’s en ze te informeren hoe te handelen in geval van calamiteiten. (Bij de tunnel in Marseille krijgen alle passanten een instructie mee bij hun tolkaartje).
18
4
TOETSINGSKADERS De planvorming en uitvoering van infrastructurele projecten worden gestructureerd door regelgeving. In dit hoofdstuk staan de belangrijkste wettelijke en andere toetsingskaders waar infrastructurele projecten mee te maken kunnen krijgen. Tevens zijn de belangrijkste instrumenten beschreven die bij een infrastructureel project kunnen worden toegepast.
4.1
WETTELIJKE KADERS Alvorens de kaders afzonderlijk nader toe te lichten wordt het proces van planvorming op hoofdlijnen geschetst, met daarbij een verwijzing naar de verschillende kaders en hun plaats in dat proces. Nationale projecten
Kaders
Locale projecten
Initiatief
Initiatief
Planvorming
Planvorming
PKB
WRO
MER
Wet milieubeheer
MER
Tracébesluit
Tracéwet
Besluit GS/B&W
(aanpassing) Streek-/ Bestemmingsplannen
WRO
(aanpassing) Streek-/ Bestemmingsplannen
Ontwerp
Leidraden
Ontwerp
Bouwvergunning
Bouwbesluit
Bouwvergunning
Realisatie
Arbowet
Realisatie
Beheer/gebruik
Beheer/gebruik
19
Bij infrastructurele projecten op nationaal niveau ligt het initiatief bij het kabinet, in het bijzonder de ministers van V&W en VROM. Een dergelijk project is onderdeel van de ruimtelijke planvorming op nationaal niveau. De kaders hiervoor worden gegeven in de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Tracéwet. Het besluit voor een bepaald tracé wordt vastgelegd in een tracébesluit. Bij projecten van (inter)nationaal belang wordt het tracébesluit voorafgegaan door een planologische kernbeslissing (PKB). Bij provinciale projecten ligt het initiatief bij gedeputeerde staten (GS). De basis wordt gelegd in het door GS vast te stellen streekplan. Bij projecten op gemeentelijk niveau wordt de basis gelegd in het door B&W vast te stellen bestemmingsplan (eventueel voorafgegaan door een structuurplan). In wettelijk bepaalde situaties is een Milieu effectrapportage (MER), waarin ook het aspect externe veiligheid wordt betrokken, verplicht. Bij nationale projecten wordt de MER-procedure geïntegreerd in de procedure om te komen tot het tracébesluit. Ook bij provinciale of gemeentelijke projecten vindt de MER voorin de planfase plaats. Indien een Veiligheidseffectrapportage (VER) wordt opgesteld begint dit eveneens in de eerste planfase, maar loopt in fasen door tot en met de realisatiefases. Dit instrument is echter nog experimenteel en volstrekt vrijblijvend. De eerste formele stap na de vaststelling van het tracébesluit en/ of streek-/ bestemmingsplan is het verlenen van de bouwvergunning. Bij grotere projecten zal per deelproject (bouwwerk) een aparte vergunning worden aangevraagd. Bij gemeentegrensoverschrijdende projecten moet in ieder geval per gemeente een vergunning worden aangevraagd. Als een bouwwerk (bijvoorbeeld een tunnel) in twee gemeenten ligt wordt per gemeente voor dat deel dat op het betreffende grondgebied ligt een vergunning aangevraagd. Bij het toetsen van de vergunningaanvraag is het Bouwbesluit het belangrijkste kader. In de toekomst zal daar voor tunnels de Wet op de tunnelveiligheid bijkomen. Overige kaders, zoals de leidraad ondergronds bouwen, hebben een vrijblijvend karakter. In de bouwfase zelf kan de Arbeidsinspectie nog nadere eisen stellen op basis van de ARBO-wet. Wet op de Ruimtelijke Ordening De Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is het belangrijkste wettelijke kader voor de ruimtelijke ordening van Nederland. De wet stamt uit 1965, maar is sindsdien vele malen herzien. In deze wet wordt het planologisch indelen van de openbare ruimte geregeld. 20
De ruimtelijke planvorming is gebaseerd op door de Tweede Kamer vast te stellen ' Planologische Kernbeslissingen'(PKB). Naast dit rijksplanologisch beleid staan in de WRO wettelijke kaders voor het provinciale, gemeentelijke en regionale beleid. Dit beleid vertaalt zich in de volgende plannen: • provinciale streekplannen; • gemeentelijke en intergemeentelijke structuurplannen; • gemeentelijke bestemmingsplannen; • gemeentelijke inrichtingsplannen; • bouwplannen. Hoofdstuk Va van de WRO omvat bepalingen voor de coördinatie van besluitvorming over grote projecten van bovengemeentelijk belang. Op deze NIMBY (not in my backyard) projecten is de, op het bereiken van op overeenstemming gerichte, algemene procedure niet van toepassing maar geldt een bijzondere procedure (zie ook Tracéwet). Het NIMBY- artikel voorziet in de bevoegdheid voor Gedeputeerde Staten en/ of de minister van VROM om vrijstelling te verlenen van het geldende bestemmingsplan voor zover bovengemeentelijke belangen en een tijdige verwerkelijking van het project dit vorderen. Tracéwet De Tracéwet is een procedurewet. Met de Tracéwet wordt beoogd zorgvuldige procedures voor de besluitvorming inzake de aanleg of wijziging van rijks- of hoofdinfrastructuur in het leven te roepen die niet meer tijd nemen dan nodig is om tot een verantwoorde beslissing te komen. In de Tracéwet zijn de tracéprocedure en de planologische afweging geïntegreerd. Bovendien vindt er een volledige koppeling plaats met de milieueffectrapportage. Per aanleg of wijziging van een autosnelweg, een spoorweg of een vaarweg moet een trajectnota worden gemaakt. De Tracéwet heeft geen betrekking op provinciale en gemeentelijke infrastructuur. De minister van VROM en de minister van V&W dragen gezamenlijk verantwoordelijkheid voor het projectplan. De Tracéwet bevat een procedure die de minister van VROM verplicht tot het geven van een aanwijzing wanneer overleg met lagere overheden faalt. De Tracéwet maakt een onderscheid tussen de algemene procedure die in normale gevallen moet worden gevolgd en de bijzondere procedure voor projecten van nationaal belang. Wanneer het gaat om grote projecten van (inter)nationaal belang, ligt de basis in een planologische kernbeslissing met concrete beleidsbeslissingen. De eerste twee fasen van de algemene procedure, het beleidsvoornemen en de trajectnota, worden vervangen door de procedure planologische kernbeslissing uit de WRO.
21
Als een project van nationaal belang wordt verklaard, moet deze keuze worden gemotiveerd zodat het voor de Staten Generaal mogelijk is te beoordelen of deze status terecht aan het project is toegekend. Milieueffectrapportage (MER) (Wet Milieubeheer hfst. 7) De milieueffectrapportage (MER) is een verplicht instrument om het milieubelang een volwaardige plaats te geven in de planologische besluitvorming. De belangrijkste onderdelen van de MER staan in de Wet Milieubeheer (hoofdstuk 7). Deze MER geeft voor Nederland uitvoering aan Europese verplichtingen. In het besluit Milieueffectrapportage worden MER-plichtige activiteiten zoals industriële vestigingen, landinrichtingsprojecten, olie- en gaswinningactiviteiten en infrastructurele projecten opgesomd. Deze lijst wordt periodiek bijgesteld. In het milieueffectrapport worden alle belangrijke milieugevolgen van een activiteit en van alle alternatieven in hun onderlinge samenhang beschreven. Hieronder valt ook het aspect externe veiligheid. De initiatiefnemer voor een MER-plichtig project is verantwoordelijk voor het opstellen van het milieueffectrapport. De initiatiefnemer meldt de MER-plichtige activiteit aan bij het bevoegd gezag door middel van een startnotitie. Het bevoegd gezag stelt in deze fase richtlijnen vast waaraan het milieueffectrapport moet voldoen. Dit geschiedt op basis van inspraak en vooral op basis van advisering van de (onafhankelijke) Commissie voor de milieueffectrapportage (die in het advies de inspraak meeneemt).5 Na indiening van het milieueffectrapport door de initiatiefnemer beoordeelt het bevoegd gezag binnen 6 weken of het milieueffectrapport voldoet aan de richtlijnen (de gevraagde inhoud) en wettelijke eisen. Het bevoegd gezag kijkt tevens of de aanvraag in behandeling kan worden genomen. Het bevoegd gezag publiceert binnen 8 weken het milieueffectrapport met de aanvraag voor het besluit ten behoeve van de inspraak en advisering. Na afloop van de inspraak brengt de Commissie voor de milieueffectrapportage binnen 5 weken advies uit over de volledigheid en de kwaliteit van het milieueffectrapport. Zij kijkt daarbij ook naar de binnengekomen opmerkingen en adviezen. Het bevoegd gezag neemt het besluit over het project. Het houdt daarbij rekening met de milieugevolgen en de binnengekomen reacties en adviezen. Het motiveert in het besluit wat er met de resultaten van het milieueffectrapport is gedaan. De regelingen van bezwaar en beroep vloeien voort uit de regeling van het besluit.
5
Een bijzonderheid doet zich voor indien de initiatiefnemer tot het project ook bevoegd gezag is. In dat geval gelden op onderdelen aangepaste regels.
22
Bouwbesluit (onderdeel Woningwet) Het Bouwbesluit maakt onderdeel uit van de Woningwet en geeft technische voorschriften omtrent het bouwen van bouwwerken en de staat van bestaande bouwwerken. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in gebouwen en in bouwwerken, geen gebouw zijnde. Volgens de definities uit de Woningwet valt een tunnel in de categorie gebouwen. Duidelijk is echter dat in het bouwbesluit niet uitgegaan wordt van de specifieke risico´s van verkeerstunnels. De bouwaanvraag wordt aan het Bouwbesluit (en aan het bestemmingsplan) getoetst. Veiligheid wordt als eerste van de drie oogpunten, van waaruit het Bouwbesluit is opgesteld, genoemd. Met de inwerkingtreding van het Bouwbesluit (1992) voegen gemeentelijke bouwverordeningen, die aan dit kader ondergeschikt zijn, in het algemeen niets voor grote infrastructurele projecten toe aan het algemene toetsingskader dat het Bouwbesluit biedt. Hoofdstuk X handelt over het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde. Veel grotere infrastructurele projecten vallen onder deze categorie. Afdeling 1 van dit hoofdstuk handelt over de veiligheid en § 3 van deze afdeling handelt specifiek over brandveiligheid. De meeste bepalingen van het Bouwbesluit zijn vrij algemeen (hoewel de toelichting op onderdelen wel nadere specificaties geeft) en zeker niet toegespitst op complexe infrastructuur. Artikel 372 stelt dat gebruikers bij brand binnen redelijke tijd door de brandweer moeten kunnen worden gered. Met name bij langere tunnels kan echter niet worden uitgesloten dat zich situaties voordoen waarbij reddend optreden van de brandweer in de tunnel zelf geen realistische optie is. Wet op de tunnelveiligheid Het ministerie van V&W en het ministerie van BZK werken aan een Wet op de tunnelveiligheid. Deze wet zal eisen stellen waaraan een tunnel moet voldoen. Voor tunnels zal de wet een aanvullend en meer specifiek op tunnels toegerust toetsingskader vormen. De wet wordt niet voor 2003 verwacht. Gemeentelijke verordeningen In gemeentelijke verordeningen kunnen gemeenten algemene regels stellen. In relatie tot infrastructuur zijn de volgende verordeningen relevant: •
De bouwverordening. Na de vaststelling van het Bouwbesluit (onderdeel van de Woningwet) omvat de gemeentelijke bouwverordening alleen nog locale verbijzonderingen binnen het kader van het Bouwbesluit. Voor grote infrastructurele projecten hebben deze geen betekenis.
•
Brandveiligheidsverordening. Hierin staan de regels omtrent het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt, voor zover daarin niet bij of krachtens de Woningwet (Bouwbesluit), de Brandweerwet of enige andere wet is voorzien.
23
De gemeenteraad stelt de verordening vast. Op het gebied van fysieke veiligheid bij infrastructurele projecten voegen de gemeentelijke bouwverordening en brandveiligheidsverordening niets toe. Bouw- en gebruiksvergunningen Gemeenten hebben de bevoegdheid tot het verlenen van bouw- en gebruiksvergunningen en het stellen van nadere voorwaarden hieraan. Dit kunnen ook voorwaarden zijn uit het oogpunt van risicobeheersing. Voor het afgeven van een bouw- en gebruiksvergunning kan de gemeente kosten (leges) in rekening brengen. De hoogte hiervan wordt per gemeente bepaald afhankelijk van bouwsom, het vloeroppervlak en deels van het soort bedrijf. ARBO-wet De Arbeidsomstandighedenwet (Arbo-wet) geeft voorschriften over arbeidsomstandigheden, waaronder ook veiligheid op het werk. Dit is relevant voor medewerkers werkzaam binnen infrastructurele projecten in de gebruiksfase, maar vooral tijdens de bouwfase.
4.2
NIET BINDENDE RICHTLIJNEN EN LEIDRADEN Veiligheidseffectrapportage (VER) De VER is nog experimenteel en in de huidige opzet volledig vrijblijvend. Om bij locale overheden, hulpverleners, ontwerpers en toekomstige gebruikers en eigenaren veiligheid al bij het begin van het ontwerpproces onder de aandacht te brengen is de VER ontwikkeld door BZK met de VNG en vertegenwoordigers van hulpverleningsdiensten. De VER en het bijbehorende instrumentarium bieden hulpmiddelen om de besluitvorming rond projecten zo te organiseren dat op de daarvoor geëigende momenten de juiste veiligheidsvragen worden gesteld en de juiste veiligheidsactiviteiten worden gestart. De VER is een niet verplicht hulpmiddel. De VER is recent in een aantal projecten bij wijze van proef toegepast. In samenwerking met het Informatiepunt Lokale Veiligheid van de VNG zal een databank ‘best practices’ worden opgezet. Een VER kan worden uitgevoerd bij elk project waar iets gebouwd wordt of waarbij plannen concreet worden om iets te bouwen. Er is geen vaste initiatiefnemer bij het uitvoeren van een VER. Gezien de verantwoordelijkheden van het gemeentebestuur zal de gemeente in veel gevallen als trekker van VER fungeren. Ook is het mogelijk dat de provinciale overheid de regie in handen neemt. Er wordt gewerkt met een multidisciplinair team waarin de belangenbehartigers van veiligheid vertegenwoordigd zijn zoals de hulpdiensten, traditionele partners bij een bouw- en ontwerpproces en toekomstige en/of huidige gebruikers.
24
De VER bestaat uit een aantal activiteiten gekoppeld aan het plannings- en bouwproces. De activiteiten zijn ondergebracht in de volgende 5 modules die worden afgesloten met een rapportage aan het gemeentebestuur als basis voor de inhoudelijke beslissing van het gemeentebestuur: startnotitie, veiligheidsscan, alternatieven, maatregelen en implementatie. De startnotitie wordt op verzoek van het gemeentebestuur opgesteld (module 1). De veiligheidsscan bestaat uit het inventariseren van risico' s en het stellen van prioriteiten (module 2). In de module alternatieven stelt de werkgroep voorstellen op die een oplossing bieden voor de belangrijkste risico' s (module 3). Er wordt een voorkeursalternatief geselecteerd. In module 4 werkt de werkgroep het geselecteerde alternatief uit in concrete maatregelen. Tijdens de implementatie wordt de uitvoering van de gemaakte afspraken bewaakt (module 5). De naamgeving VER suggereert een parallel met de MER. Op een aantal wezenlijke punten verschilt de VER echter van de MER. MER
VER
Milieu incl. externe veiligheid
Integrale veiligheid
Wettelijke basis (hfst. 7 Wet Milieubeheer)
Geen wettelijke basis
Verplicht
Vrijblijvend
Gevestigd instrument
Experimenteel
Initiatief bij initiatiefnemer MER-plichtig
Geen vaste initiatiefnemer (vaak de gemeente)
project Alleen opstartfase project
Alle projectfasen (t/m realisatie)
Onafhankelijke MER commissie toetst
Geen onafhankelijke toets
Omvat inspraakprocedure
Inspraak niet geregeld
MAVIT De MAVIT (Maatschappelijk aanvaardbaar veiligheidsniveau voor infrastructuur en transport) wordt ontwikkeld om te voorzien in de gebleken behoefte aan normering op het gebied van fysieke veiligheid. Hierin werken de ministeries van BZK en V&W samen en worden gemeenten en provincie betrokken. Als eerste wordt gewerkt aan normen voor tunnelveiligheid MAVIT(T). Deze moeten nog in 2001 beschikbaar zijn. MAVIT(T) is bedoeld om gemeenten te faciliteren bij hun taak als bevoegd gezag voor bouwvergunningen en rampenbestrijding.
25
Leidraden en beveiligingsconcepten Het ministerie van BZK heeft met andere partijen diverse leidraden en beveiligingsconcepten ontwikkeld. Dit type documenten geeft richtlijnen voor veiligheid, onder andere bij infrastructurele projecten, maar deze zijn niet bindend. Bij infrastructurele projecten zijn de ondergrondse delen uit veiligheidsoogpunt veelal het meest kritisch en complex. De belangrijkste van deze richtlijnen is dan ook de ‘Leidraad bij besluitvorming’, ontwikkeld door het ministerie van BZK en het Centrum Ondergronds Bouwen in het kader van het project ‘Beveiligingsconcept ondergrondse bouwwerken’. Hierin staat beschreven welke veiligheidsaspecten moeten worden meegewogen bij beslissingen over een ondergronds bouwwerk, op welke wijze en wanneer dat moet gebeuren en wie waarvoor verantwoordelijk is.
4.3
LACUNES IN DE TOETSINGSKADERS In de procedure van de Tracéwet wordt een koppeling gemaakt tussen de MER-plicht en de tracéplicht. Hierdoor is het mogelijk dat de inspraak tegelijkertijd plaats vindt over de milieueffecten en het traject. In augustus 1995 is door het ministerie van V&W in het onderzoek ' Structurering effectrapportages'geconcludeerd dat als gevolg van de wettelijke basis van de MER in de Wet milieubeheer milieu in de prioriteitstelling van infrastructuur veel aandacht krijgt. Het onderzoeken en meewegen van andere factoren zoals economische, sociale en veiligheidseffecten vinden meer ad hoc plaats. Uit de bestudering van de praktijk casussen blijkt eveneens het gemis van het meewegen van veiligheidseffecten bij planvorming. Er ontbreekt een veiligheidseffectrapportage gekoppeld aan de tracéplicht. (Weliswaar wordt momenteel geëxperimenteerd met een VER, maar deze heeft een geheel vrijblijvend karakter.) Een andere lacune die zeer urgent en prominent naar voren komt, is het ontbreken van een helder wettelijke toetsingkader ten aanzien van fysieke veiligheid voor de vergunningverlening. Er is behoefte aan normering op het gebied van fysieke veiligheid die als leidraad kan dienen bij de vergunningverlening en kan bijdragen aan een adequate en eenduidige benadering van fysieke veiligheid. Het huidige bouwbesluit is onvoldoende toegerust voor de beoordeling van grote infrastructurele projecten. Richtlijnen en kaders die vanuit BZK op het gebied van fysieke veiligheid zijn ontwikkeld worden als vrijblijvend ervaren. Er is behoefte aan sturing en wettelijke richtlijnen.
26
5
DE BRANDWEERORGANISATIE IN NEDERLAND Dit hoofdstuk geeft een beknopte inventarisatie hoe nu de brandweer in Nederland is georganiseerd, toegespitst op de organisatie van de advies- en afstemmingsrol ten aanzien van proactie en preventie en de daartoe benodigde kennis(infrastructuur).
5.1
ORGANISATIE VAN DE BRANDWEER De brandweer in Nederland is een gemeentelijke dienst die functioneert onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het lokaal gezag. De brandweer wordt uit het gemeentefonds gefinancierd. De gemeentelijke brandweren worden sinds ongeveer 1980 ondersteund door regionale brandweren. Nederland is hiervoor verdeeld in brandweerregio’s. De regionale brandweren zijn publiekrechtelijke organisaties met een bestuur. Het bestuur wordt meestal gevormd door de burgemeesters van de deelnemende gemeenten. In het begin telde Nederland ongeveer 65 regio’s. Dit aantal neemt inmiddels af. Nu zijn het er ongeveer 37. De bedoeling is om de regio-indeling gelijk te trekken met die van de politie (25). Deze operatie moet 1 januari 2003 zijn voltooid. De commandanten van de regionale brandweren zijn meestal de commandanten van de grootste gemeente in elke regio. De regionale brandweren hebben geen hiërarchische relatie met de gemeentelijke brandweren maar uitsluitend een adviserende en ondersteunende functie. Hierover zijn per regio afzonderlijke afspraken gemaakt alsmede over de financiering. De rol van de regionale brandweer verschilt daardoor per regio. BZK heeft de regionale brandweren in de loop van de jaren van bijzonder materieel voorzien zoals verbindingscommandovoertuigen, schuimblusvoertuigen en hulpverleningscontainers. De regio’s kunnen deze spullen inzetten in elk van de deelnemende gemeenten. BZK ondersteunt de regio’s ook met personeel. De regionale brandweren zijn over het algemeen organisaties met maar een heel beperkt aantal eigen medewerkers.
27
Verreweg het merendeel van de gemeentelijke brandweren (80%) bestaat uit vrijwilligers. In de kleinere gemeenten geldt dit voor het voltallige personeel. In de middelgrote gemeenten zijn de commandant en soms ook enkele officieren beroepskrachten. Aangezien brandweerfuncties in de kleinere en middelgrote gemeenten geen volledige taken zijn hebben deze mensen een neventaak binnen de gemeente of vormt de brandweertaak een neventaak. De grotere steden hebben een beroepsbrandweer met vaak vrijwillige korpsen op de kazernes in de buitengebieden. Voor de brandweer is een uitgebreid scholingsprogramma beschikbaar met officiële examens en erkende diploma’s. Dit opleidingsprogramma wordt gedeeltelijk op diverse plaatsen in het land gegeven, meestal op kazernes en in de avonduren. Het NIBRA verzorgt de overige cursussen en de officiersopleidingen. Het NIBRA wordt in de brandweerwet (artikel 18) genoemd als instituut met als wettelijk opgedragen taken: •
verzorgen van de officiersopleidingen;
•
verzorgen van opleidingen die met een rijksexamen worden afgesloten;
•
werven en selecteren van kandidaten voor deze opleidingen;
•
ontwikkelen van leerstof en instructiemethoden.
Daarnaast kan het NIBRA: •
andere aan brandweer en rampenbestrijding gerelateerde opleidingen ontwikkelen, geven en examineren;
•
expertise m.b.t. brandweer en rampenbestrijding ontwikkelen, in stand houden en beschikbaar stellen;
•
andere activiteiten verrichten op het gebied van deskundigheidsbevordering en op het gebied van brandweerzorg en rampenbestrijding.
Naast de openbare brandweren bestaan er ook bedrijfsbrandweren. Bedrijven kunnen door de burgemeester worden verplicht op grond van artikel 13 van de Brandweerwet tot het oprichten van een bedrijfsbrandweer. Voor bedrijfsbrandweren zijn er naast de reguliere brandweeropleidingen ook particuliere opleidingsinstituten. Deze instituten zijn gespecialiseerd in bedrijfsbranden en vliegtuigbranden. Een aantal locaties van Defensie (militaire vliegvelden o.a.) beschikt ook over eigen brandweren en over eigen opleidingsfaciliteiten. Veel leden van bedrijfsbrandweren zijn tevens lid zijn van de vrijwillige brandweer in de gemeente waar zij wonen.
28
BZK beschikt over een brandweerinspectie. Deze inspectie is een kleine organisatie met de volgende taken:
5.2
•
gemeentelijke en regionale brandweren inspecteren;
•
het optreden van de brandweer bij incidenten onderzoeken;
•
specifieke brandweervraagstukken onderzoeken.
LACUNES EN KNELPUNTEN IN DE BRANDWEERORGANISATIE Met de overdracht van het takenpakket van de BB aan de brandweer is de toename van het takenpakket van de brandweer begonnen. BZK heeft de groei van dat takenpakket in de achterliggende decennium actief gestimuleerd. De brandweerorganisatie heeft die groei onvoldoende bij kunnen benen mede door het achterblijven van de organisatorische aanpassingen. Met name ten aanzien van de kennisstructuur worden enkele knelpunten gesignaleerd: •
De instroom van hoger opgeleide medewerkers blijft achter bij de behoefte.
•
De beschikbare opleidingen voorzien nauwelijks in gespecialiseerde kennis.
•
De organisatiestructuur is niet ingesteld op poolvorming van gespecialiseerde kennis.
De organisatiestructuur is niet ingesteld op uniformiteit in opvattingen en strategie en het CCRB mist bevoegdheden om deze af te dwingen. De brandweer wil van BZK meer richtinggevende adviezen, naar BZK is hierin (te) terughoudend. De adviserende rol van de brandweer is moeilijk omdat de onderliggende wetgeving door andere ministeries wordt opgesteld. Zwakke punten in de cultuur en competenties van de brandweer, die ook de pro-actieve rol bij grote projecten bemoeilijken, zijn (in de ogen van de onderzoekers): •
onvoldoende leergierigheid en vernieuwingszin;
•
onvoldoende vaardigheden in het leggen van contacten;
•
een gemis aan de stimulans van vernieuwend onderzoek;
•
eenzijdige gerichtheid op technische hulpmiddelen als oplossing voor problemen;
•
een te veel ad hoc en te weinig beleidsmatig gerichte invulling van de pro-actieve rol.
29
6
PROBLEEMANALYSE Uit de bureaustudie, algemene interviews, casusstudies en workshops is een nadere verdieping van de probleemstelling naar voren gekomen. Uniformiteit in de beoordeling Grote infrastructurele projecten vereisen bouwvergunningen net als elk ander gebouw of bouwwerk. Bij gemeentegrens overschrijdende projecten moeten dus bouwvergunningen worden afgegeven door elke gemeente afzonderlijk. De brandweer is in elke gemeente adviseur van het gemeentebestuur voor het verlenen van bouwvergunningen. Alhoewel dat advies niet bindend is zal het gemeentebestuur dit advies in het algemeen wel als zodanig hanteren. Deze gang van zaken geldt ook voor grote infrastructurele projecten. Probleem 1: hoe wordt er uniformiteit bereikt in de beoordeling en de vergunningverlening. Vooroverleg De gangbare werkwijze is dat de beoordeling door de brandweer een eenmalige aangelegenheid is. Afhankelijk van de complexiteit of specifieke veiligheidsaspecten kan vooraf overleg met de brandweer hebben plaats gevonden. Probleem 2: wie neemt het initiatief en hoe wordt dit overleg gestuurd. Gebruik van het Bouwbesluit De brandweer hanteert het Bouwbesluit voor de beoordeling. Het Bouwbesluit kent gebouwen en bouwwerken. Het Bouwbesluit stelt functionele eisen en laat de wijze waarop daaraan kan worden voldaan vrij. Het hanteren van het Bouwbesluit leidt bij grote infrastructurele projecten tot grote interpretatieproblemen. Ook de bewijsvoering voor het voldoen aan het besluit levert grote problemen op omdat hiervoor geen standaard methoden beschikbaar zijn. Behalve de geschiktheid wordt door sommigen ook de geldigheid van het Bouwbesluit voor de beoordeling van infrastructurele projecten ter discussie gesteld. Probleem 3: het Bouwbesluit blijkt alleen geschikt te zijn voor een heel beperkt gedeelte van de beoordeling. Fasering van projecten Grote infrastructurele projecten worden sinds enige tijd gefaseerd ontworpen (‘design and construct’). Dit houdt in dat de beoordeling niet eenmalig maar eveneens gefaseerd moet plaatsvinden.
30
Probleem 4: hoe kan de brandweer een project beoordelen als er nog belangrijke informatie onbekend is. Wijzigingen in de rollen De verantwoordelijkheid voor de veiligheid van een project lag tot voor kort geheel bij Rijkswaterstaat als het wegverkeer betrof en bij de NS als het spoorverkeer betrof. Beide organisaties hebben in de loop van de tijd interne richtlijnen ontwikkeld waaraan de ontwerpen moesten voldoen. De betrokkenheid van de brandweer was gering. De beoordeling van de brandweer voor bouwvergunningen bleef beperkt. Probleem 5: de veranderingen in de aanpak van de brandweer zijn niet tijdig door de ontwerpende partij opgemerkt en ook niet door de brandweer aangegeven. Pro-actief beleid van de ontwerpende partijen De ontwerpende partijen hebben altijd veel aandacht gegeven aan veiligheid. Daartoe hebben zij veelvuldig fundamenteel onderzoek laten doen en de resultaten verwerkt in de ontwerpen. De brandweer is daar zelden bij betrokken. Probleem 6: de brandweer is niet of zelden bij veiligheidsonderzoek betrokken. Pro-actief beleid van de brandweer In enkele gevallen heeft de brandweer binnen eigen kring een programma van eisen opgesteld zonder daarbij de ontwerpende partijen te betrekken. Deze programma’s van eisen zijn vanuit eigen inzicht opgesteld, zonder rekening te houden met kosten en zonder wetenschappelijke onderbouwing. De wetenschappelijke onderzoeken van de ontwerpers zijn hierbij niet gebruikt. De ontwerpers worden hiermee op een willekeurig moment in het project geconfronteerd. Probleem 7: deze werkwijze is niet bevorderlijk voor een constructief proces. Methodiek In alle projecten is op enig moment een projectmatig overleg op gang gebracht om de veiligheidsproblemen op te lossen. Zulk overleg is voor de brandweer nieuw. Zij heeft dan ook moeite met haar eigen rol. De brandweer blijkt in dat overleg een grote kennisachterstand te hebben en niet vertrouwd te zijn met probabilistische benaderingen en evenmin met methodieken om afwegingen te maken en compromissen te bereiken. De deterministische benadering is op zich een heel goed instrument. Het ontbreekt echter aan een goed uitgewerkte methodiek waardoor aanpak en resultaten discutabel zijn. Het overleg leidt niet tot bindende resultaten. Probleem 8: sinds de brandweer een veel bredere en diepere beoordeling uitvoert blijkt de daarvoor benodigde methodiek te ontbreken.
31
Dubbelrol van de brandweer Bij de uiteindelijke aanvragen voor de bouwvergunningen blijkt dat de brandweer zich opstelt zoals bij andere aanvragen voor bouwvergunningen. De resultaten van het voorafgaande overleg blijken vervolgens te weinig basis voor de beoordeling te geven. De partnerrol in het overleg en die van beoordelaar bij de vergunningaanvraag blijken moeilijk te combineren. Bij de beoordeling worden soms aanvullende eisen gesteld die in het voorgaande overleg niet aan de orde zijn geweest of waarover een andere conclusie was getrokken. Probleem 9: de brandweer constateert dat een finaal toetsingskader ontbreekt. De eigen verantwoordelijkheid is daardoor onduidelijk. Advies geven aan het gemeentebestuur is zodoende onmogelijk. Dit leidt tot extra eisen. Ondersteuning van BZK De brandweer zoekt vervolgens steun bij BZK. BZK aarzelt vanwege de beperkte eigen verantwoordelijkheid in deze problematiek. Probleem 10: BZK kan niet de steun geven die de brandweer nodig heeft. Bestuurlijke rol Het gemeentebestuur wordt door de onzekerheid van de brandweer in een lastige positie gemanoeuvreerd. Ook het gemeentebestuur mist een toetsingskader om zowel de eigen verantwoordelijkheid als die van de brandweer te dragen. Probleem 11: de vergunningaanvraag leidt tot een bestuurlijk dilemma. Toetsingskader Het Bouwbesluit wordt toegepast omdat er geen ander meer toegespitst toetsingskader is. Bovendien leent het Bouwbesluit zich niet voor een gefaseerde beoordeling. Probleem 12: er ontbreekt een adequaat inhoudelijk toetsingskader dat bestuurlijk is geaccordeerd. Continuïteit De rol van de brandweer heeft in veel gevallen een sterk persoonlijk karakter gehad. Tevens hebben veel wisselingen plaats gevonden. De continuïteit in overleg en het ontwikkelen van inzichten is daardoor sterk bemoeilijkt. Probleem 13: de sterk persoonsgebonden inzichten hebben uniformiteit in benadering bemoeilijkt en de kennisoverdracht is onvoldoende geweest.
32
Kennisontwikkeling De brandweer laat weinig of geen wetenschappelijk onderzoek doen. Er is geen regulier programma met een budget. Kennisopbouw gebeurt in belangrijke mate door interne informatieuitwisseling en heeft voornamelijk een vrijblijvend karakter. Op de nationale en internationale congressen over veiligheid aangaande infrastructurele projecten (en die zijn er vele) ontbreekt de brandweer stelselmatig. De brandweer mist ook een interne structuur voor een systematische kennisuitwisseling (zoals bijvoorbeeld wel aanwezig in de medische wereld). Probleem 14: het gebrek aan systematische kennisopbouw bij de brandweer, geen onderzoek en geen uitwisseling van kennis met anderen. Verantwoordelijkheden Uit het overleg tussen projectbureaus en brandweer blijkt dat er belangrijke vragen zijn over de grenzen aan de verantwoordelijkheden van de diverse betrokkenen. De discussie over het veiligheidsniveau wordt hierdoor sterk bemoeilijkt. De brandweer wordt hierdoor aangemoedigd om de eisen te verzwaren. Probleem 15: onduidelijkheden over verantwoordelijkheden bemoeilijken de discussie over een voldoende niveau van veiligheid.
33
7
AANBEVELINGEN
7.1
INLEIDING In hoofdstuk 3 is een overzicht gegeven van de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en in hoofdstuk 4 is een overzicht gegeven van de belangrijkste bestaande toetsingskaders. In hoofdstuk 5 zijn de huidige structuur en werkwijze van de brandweer uiteengezet. In hoofdstuk 6 is tenslotte aangegeven welke problemen de gemeenten ondervinden bij het verlenen van bouwvergunningen en de brandweer bij het geven van adviezen daarvoor. In dit hoofdstuk geven wij aanbevelingen om de dilemma’s van gemeenten en brandweren bij grote infrastructurele projecten weg te nemen. In het huidige staatsbestel is de gemeente verantwoordelijk voor en bevoegd tot het afgeven van bouwvergunningen. (Hoewel er rond grote infrastructurele projecten vele andere vergunningen nodig zijn, spitsten de veiligheidsdiscussie en de daarbij benodigde afstemming zich toe op de bouwvergunning.) Een denkbare weg om te komen tot meer eenduidigheid en een eenvoudiger afstemming bij gemeentegrensoverschrijdende projecten zou het centraliseren van deze verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn. Dit zou een ingrijpende wijziging van het huidige bestel betekenen met consequenties op diverse niveaus. Een dergelijk zware ingreep achten wij niet wenselijk of noodzakelijk6. Wel noodzakelijk zijn verbetering van het toetsingskader, verheldering van de verantwoordelijkheidsverdeling en een beter gestructureerde wijze van advisering van de opdrachtgever/ initiatiefnemer van grote infrastructurele projecten en betere afspraken met de opdrachtgever/ initiatiefnemer over de pro-actieve rol van de brandweer. Een adequaat toetsingskader kan de gemeenten een instrument bieden bij de vergunningverlening, zodat de gemeente – ook als er onverhoopt toch een keer een calamiteit plaats vindt – staande kan houden dat er een verantwoorde afweging heeft plaatsgevonden. Een adequaat beleid ten aanzien van vertegenwoordigers en een doelgericht kennisontwikkelingsprogramma bij de brandweer kan de pro-actieve rol bij grote infrastructurele projecten in goede banen leiden. Tenslotte worden aanbevelingen geformuleerd voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met betrekking tot de eigen systeemverantwoordelijkheid en ondersteuning van de brandweer.
6
Ook in het recente kabinetsstandpunt naar aanleiding van de vuurwerkramp wordt gesteld dat: ‘De primaire
verantwoordelijkheid voor het bevorderen van veiligheid ligt op locaal niveau, waar locale partners – veelal onder regie van de gemeente - het veiligheidsbeleid vormgeven.’
34
7.2
TOETSINGSKADER
7.2.1 Noodzaak tot een adequaat toetsingskader De probleemstelling spitst zich in belangrijke mate toe op het ontbreken van een toetsingskader. Indien tijdig een bruikbaar toetsingskader aanwezig is kan dit dienen om: • in gemeentegrensoverschrijdende projecten voldoende consistentie in het veiligheidsniveau over het hele project te bewerkstelligen; • het bevoegd gezag houvast te geven bij de vergunningverlening, waardoor de verantwoordelijkheid voor het veiligheidsniveau op een verantwoorde wijze kan worden waargemaakt. Er zijn diverse initiatieven gaande om te komen tot meer op grote infrastructurele projecten toegespitste kaders, met name ten aanzien van ondergronds bouwen, o.a.: • MAVIT(T); • Leidraad ondergronds bouwen (is niet bedoeld voor tunnels); • Wet op de tunnelveiligheid; • Beveiligingsconcepten. Ook deze kaders houden echter een relatief abstract karakter. Een meer toegespitst en toch algemeen toepasbaar kader is voor dit type projecten niet haalbaar vanwege de complexiteit, dynamiek, variëteit en het technologisch vernieuwend karakter van deze projecten. Bovendien hebben dergelijke projecten over het algemeen unieke aspecten waardoor een algemeen toetsingskader per definitie te kort zal schieten. Veiligheidsaspecten spelen op meerdere momenten en op verschillende niveaus een rol in grote infrastructurele projecten. In de ontwerpfase gaat het om conceptuele aspecten op hoofdlijnen, in de detaileringsfase gaat het eerst om bouwkundige aspecten en daarna over installatietechnische aspecten. Bij projecten als HSL-Zuid, Betuweroute en Noord/Zuidlijn spelen daarbij de veiligheidskenmerken van het rollend materieel en de functie van Verkeersleiding een belangrijke rol in het totale veiligheidsniveau. Tenslotte wordt er bij grote infrastructurele projecten steeds vaker de zogenaamde design en construct benadering toegepast, hetgeen betekent dat er op het moment van de contractering van een uitvoerende partij nog veel vrijheden zijn ten aanzien van het definitief ontwerp.
35
Grote infrastructurele projecten vereisen daarom een gefaseerde benadering qua veiligheid. De traditionele benadering van een enkelvoudige beoordeling bij de aanvraag van een bouwvergunning past niet in deze projecten. Derhalve is een procedure nodig om per project een nader toetsingskader op te stellen. Geconstateerd kan worden dat een algemeen toetsingskader een fictie is. Tevens moet worden geconstateerd dat een toetsingskader voor veiligheid alleen gefaseerd tot stand kan worden gebracht aansluitend op fasering van het ontwikkelingsproces van elk project. Dit leidt tot aanbeveling 1: Breng een adequaat toetsingskader tot stand, in meerdere niveaus die aansluiten bij de fasering van de betreffende projecten. Deze aanbeveling wordt nader uitgewerkt in de aanbevelingen 2 t/m 11. Deze aanbevelingen komen tegemoet aan de problemen 1, 2, 3 5, 7, 9, 11 en 12. 7.2.2 Fasering van het toetsingskader Fase 0; algemeen geldend kader De toekomstige Wet op de Tunnelveiligheid en de toekomstige MAVIT normen (al dan niet in combinatie met diverse leidraden) vormen straks het belangrijkste algemene toetsingskader. Er zal overigens duidelijkheid moeten worden geschapen of, dan wel in welke opzichten, het Bouwbesluit nog als toetsingskader zal dienen. Samenvattend luidt aanbeveling 2: De Wet op de Tunnelveiligheid en de MAVIT normen bieden een bruikbaar algemeen toetsingskader. Schep duidelijkheid of, dan wel in welk opzicht, het Bouwbesluit bij inwerkingtreding van deze kaders nog een rol speelt. Fase 1; MER/ VER Aspecten van milieu en externe veiligheid worden al vroeg in het planproces meegenomen middels de MER. Naar analogie van de MER is een veiligheid effectrapportage (VER) in ontwikkeling. Deze VER heeft echter in tegenstelling tot de MER een volstrekt vrijblijvend karakter en wijkt ook in andere opzichten af van de MER (zie
4.2).
36
De huidige MER omvat het aspect externe veiligheid. Dat wil zeggen dat bijvoorbeeld bij railverkeer mogelijke risico’s voor de omgeving wel worden meegenomen, maar risico’s voor de passagiers niet. In kringen van de MER commissie wordt positief gedacht over de optie om veiligheid in bredere zin binnen de MER te incorporeren. De beschikbaarheid van een normenkader voor veiligheidsniveaus is daarbij wel een voorwaarde. De MAVIT kan hierin voorzien. (De MER bestrijkt globaal de modulen 1 en 2 uit de huidige VER.) Dit leidt tot aanbeveling 3: Wij bevelen aan om integrale veiligheid een volwaardige plaats te geven binnen de MER. Hiervoor moet de Wet Milieubeheer (hfst. 7) worden aangepast. Een voorwaarde daarbij is dat de vroegtijdige betrokkenheid van de hulpverleningsorganisaties bij de totstandkoming van de veiligheidsparagraaf binnen zo’n MER wordt gewaarborgd. Wij bevelen daarnaast aan om de bestaande VER verder te ontwikkelen naar analogie van de MER en deze een verplichtend karakter te geven voor die gevallen waarin geen sprake is van een MERplicht. In dat geval moeten de hier beschreven fasen een plaats krijgen in deze VER. In de Wet op de Ruimtelijke Ordening moet hiervoor een wettelijke basis worden gelegd. Fase 2: Integraal Veiligheidsplan Voor HSL-Zuid heeft de opdrachtgever in een vroeg stadium een integraal veiligheidsplan (IVP) opgesteld om de veiligheidsnormen vast te leggen. Voor Betuweroute en Noord/Zuidlijn is zo’n plan niet opgesteld. Naar dit voorbeeld komen wij tot aanbeveling 4: Wij bevelen aan om in een vroeg stadium de veiligheidsfilosofie en algemene veiligheidsnormen voor het project vast te leggen in een Integraal Veiligheidsplan (IVP). Het IVP omvat ook procedureafspraken voor de uitwerking van het veiligheidsconcept in de volgende fasen. De veiligheidsparagraaf van de MER (of bij een VER de twee beginmodules) leidt onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgever tot dit Integraal Veiligheidsplan (IVP). De commandant(en) van de Regionale Brandweer beoordelen het IVP. Het bevoegd gezag stelt het IVP vast.
37
Fase 3: Veiligheidsconcept A Op basis van het IVP kan in een vervolgtraject een Veiligheidsconcept worden uitgewerkt (in analogie met het Beveiligingsconcept Deel A van de HSL-Zuid). Hierin worden voor het totale traject de veiligheidseisen en maatregelen nader geconcretiseerd. Dit veiligheidsconcept komt tot stand tijdens de algemene ontwerpfase, maar voordat in het ontwerp onomkeerbare beslissingen zijn genomen. Dit document wordt onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en in samenwerking met de hulpverleningsdiensten opgesteld en dient door de betreffende commandant(en) van de Regionale Brandweer beoordeeld te worden. Het bevoegd gezag stelt het veiligheidsconcept A vast. Dit veiligheidsconcept betreft zowel de ontwerpfase, de bouwfase als de gebruiksfase. Samenvattend luidt aanbeveling 5: Concretiseer tijdens de ontwerpfase algemene veiligheidseisen en –maatregelen voor het totale project in een veiligheidsconcept A. Betrek daarbij zowel de veiligheid in de bouw- als de gebruiksfase. Fase 4: Veiligheidsconcept B Tenslotte wordt voor de meer complexe kunstwerken binnen een project een nader uitgewerkt veiligheidsconcept opgesteld met details over specifieke onderdelen van het project (in analogie met de Beveiligingsconcepten Deel B van HSL-Zuid). Dit concept wordt opgesteld in de ontwerpen bestekfase van deze specifieke onderdelen, voordat daarin onomkeerbare beslissingen zijn genomen. Deze documenten worden onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en in samenwerking met de hulpverleningsdiensten opgesteld en dienen door de betreffende commandant(en) van de Regionale Brandweer beoordeeld te worden. Het bevoegd gezag stelt de veiligheidsconcepten B vast. Deze veiligheidsconcepten betreffen zowel de bouwfase als de gebruiksfase. Samenvattend luidt aanbeveling 6: Concretiseer tijdens de ontwerp- en bestekfase voor de specifieke delen (kunstwerken) van het project de specifieke veiligheidseisen en –maatregelen voor het betreffende onderdeel in een veiligheidsconcept B. Betrek daarbij zowel de veiligheid in de bouw- als de gebruiksfase.
38
Op deze wijze vindt in feite een invulling van het toetsingskader plaats van algemeen naar concreet: Wet op de Tunnelveiligheid en MAVIT
MER of VER
IVP Veiligheidsconcept A Veiligheidsconcept B
Met bovenstaande benadering wordt in stappen een toetsingskader voor de veiligheid ontwikkeld waar alle bij veiligheid betrokken partijen hun medewerking aan geven. Aan dit kader kan worden getoetst bij het verlenen van bouwvergunningen. Om te voorkomen dat dit kader als het erop aan komt als vrijblijvend terzijde wordt geschoven dient het kader bestuurlijk te worden gedragen. Het bevoegd gezag bekrachtigt het IVP en de veiligheidsconcepten A en B. Afhankelijk van de aard van het project (nationaal, provinciaal of gemeentelijk) bestaat het bevoegd gezag uit de minister van V&W (en BZK), Gedeputeerde staten of het college van B&W van de gemeente. Samenvattend luidt aanbeveling 7: Laat het toetsingskader door het bevoegd gezag vaststellen. 7.2.3 Afstemmingsproces Het gefaseerd tot stand brengen van de toetsingskaders op de diverse niveaus dient plaats te vinden onder verantwoordelijkheid van de opdrachtgever met medewerking van en in afstemming met de openbare hulpverleningsdiensten. Hierdoor kan worden vermeden dat de hulpverleningsdiensten vanuit een eigen visie de opdrachtgever confronteren met een pakket van eisen. Veiligheidseisen dienen altijd onderbouwd te worden en niet te worden opgelegd met de dreiging van een negatief advies bij de bouwvergunning.
39
Aan de afstemming inzake de veiligheid nemen deel: • Opdrachtgever/Initiatiefnemer; • BZK; • Provincie; • Gemeenten; • Brandweer; • GHOR; • Politie; • Aannemer (noodzakelijk vanwege de ‘design and construct’ werkwijze)7; • Arbeidsinspectie (ad hoc als het om veiligheid tijdens de bouwfase gaat). Een stevige inbreng van de hulpverleningsregio’s in het afstemmingsproces vereist structurele en krachtige aansturing van deze inbreng gedurende het gehele proces. Dit leidt tot aanbeveling 8: Stel per project een procesdirecteur aan. Er wordt per project binnen de (coördinerende) regio een procesdirecteur aangesteld. De procesdirecteur heeft tot taak de tijdelijke veiligheidsorganisatie binnen de (coördinerende) hulpverleningsregio (zie aanbeveling 10) te managen en het proces te organiseren. Hiertoe behoort de coördinatie van: •
de inzet van deskundigen o.a. vanuit de kennispool (zie aanbeveling 12);
•
de afstemming met de betrokken regio’s (indien meerdere regio’s betrokken zijn);
•
de afstemming met (de projectorganisatie veiligheid van) de opdrachtgever/ initiatiefnemer;
•
de afstemming met de vergunningverleners;
•
de afstemming met (de procesdirecteuren bij) de andere hulpverleningsorganisaties.
Een adequate invulling van de rol van procesdirecteur met voldoende gewicht en gezag vraagt om een zware invulling. De procesdirecteur werkt in opdracht van de besturen van de betrokken hulpverleningsregio’s. De brandweercommandant van de coördinerende regio draagt zorg voor de eenduidigheid van de opdracht aan de procesdirecteur. De procesdirecteur heeft vanuit zijn rol eigen coördinerende bevoegdheden.
7
In de huidige praktijk krijgt de aannemer vaak niet de ruimte van de opdrachtgever om direct in het veiligheidsoverleg te participeren. Met name bij ‘design and construct’ en waar het de veiligheid tijdens de bouw betreft is een directe participatie wel wenselijk.
40
De andere hulpverleners (GHOR, politie) kunnen hun proces en organisatie naar dit voorbeeld inrichten. Ook is denkbaar dat zij de coördinatie van de afstemming overdragen aan de procesdirecteur bij de brandweer. Op deze wijze ontstaat een integrale inbreng vanuit de hulpverleningsorganisaties. Het is denkbaar dat het veiligheidsoverleg tussen de opdrachtgever/ initiatiefnemer en de hulpverleningsregio’s niet tot overeenstemming over het veiligheidsconcept leidt. Binnen de eerste fase van het MER-traject vindt altijd een onafhankelijke toets plaats door de onafhankelijke MER commissie. Bij het opwaarderen van de VER tot een verplicht instrument (in gevallen waarin er geen MER-plicht is) zou in een onafhankelijke VER-commissie moeten worden voorzien. In geval van onoverbrugbare meningsverschillen rond het IVP en/ of de veiligheidsconcepten A/B kan het bevoegd gezag besluiten ad hoc een onafhankelijke adviescommissie in te stellen alvorens tot vaststelling over te gaan. Dit leidt tot aanbeveling 9: Laat het bevoegd gezag bij onoverbrugbare meningsverschillen voor het project een ad hoc adviescommissie veiligheid instellen. Hoewel de commissie ad hoc is kan enige continuïteit worden aangebracht door uit te gaan van een vaste formule voor de samenstelling. In ieder geval moet de commissie door de samenstelling gezag en deskundigheid omvatten en onafhankelijk zijn. Een permanente adviescommissie veiligheid is om meerdere redenen minder wenselijk: • De terughoudendheid van de rijksoverheid ten aanzien van permanente adviescolleges; • Het gevaar dat een permanent college opschuift naar beleidsorgaan; • Het dynamische en wisselende karakter van infrastructurele projecten vereist een commissie die op maat wordt samengesteld met deskundigen die de nieuwste ontwikkelingen kennen en voldoende gewicht hebben om een minister adequaat te kunnen adviseren; • Het feit dat het niet alleen gaat om nationale, maar ook om provinciale en gemeentelijke projecten. Het bevoegd gezag neemt de uiteindelijke beslissing. Het integrale veiligheidsplan en de veiligheidsconcepten komen met deze procedure formeel in de plaats van het bouwbesluit ten aanzien van fysieke veiligheid. Gemeenten en de gemeentelijke brandweren moeten genoemde documenten als vervanger beschouwen van het Bouwbesluit. De toetsing houdt in dat de procedure en de status van de documenten als zodanig kunnen worden getoetst. Het ontwerp kan in de diverse stadia worden getoetst op overeenstemming met de documenten. Tenslotte zullen er voor gemeenten altijd individuele elementen een rol blijven spelen in de beoordeling van plaatselijke bijzonderheden. 41
In het algemeen zullen zulke plaatselijke aspecten betrekking hebben op de inpassing in de omgeving en de bereikbaarheid voor hulpverlening. Op de volgende pagina wordt de gefaseerde totstandkoming van het toetsingskader schematisch weergegeven.
42
Kaders
Beoordelaar
Initiatiefnemer
Initiatief
Initiatiefnemer
Planvorming
PKB (nationale projecten) MER (VER)
WRO
2e kamer
BZK
Wet milieubeheer
Initiatiefnemer
MER/ (VER) commissie
Initiatiefnemer
Hulpverleningsdiensten
Ministers VROM en V&W
Hulpverleningsdiensten
(WRO) MER, (VER), Wet op de
IVP
Tunnelveiligheid, MAVIT Tracéwet8
(Tracé)besluit
resp. GS of B&W9
(aanpassing) streek-/ bestemmingsplan
WRO
O n t w e r p
IVP/ Leidraden / Wet op de
Veiligheidsconcept A
Provinciale staten respectievelijk Gemeenteraad
tunnelveiligheid/ MAVIT
Initiatiefnemer (totstandk.) Minister V&W/ GS/ B&W
Hulpverleningsdiensten 10
(vaststelling)
Veiligheidsconcept B
IVP/ Leidraden / Wet op de
Initiatiefnemer (totstandk.)
tunnelveiligheid/ MAVIT
Minister V&W/ GS/ B&W
Hulpverleningsdiensten
(vaststelling)10
D&C Bouwvergunning
Realisatie
Beheer/ gebruik
Verantwoordelijk
IVP/
B&W
Veiligheidsconcept A en B Arbo-wet/ Bouwvergunning
Hulpverleningsdiensten (advies aan B&W)
Initiatiefnemer
Arbeidsinspectie
Aannemer
Hulpverleningsdiensten
Beheerder
Hulpverleningsdiensten
8
Tracéwet en tracébesluit zijn alleen van toepassing bij nationale projecten. Het tracébesluit (nationale projecten) komt tot stand onder verantwoordelijkheid van de minister van V&W in overleg met de minister van VROM. Bij provinciale of gemeentelijke projecten nemen GS respectievelijk B&W een besluit. 10 Afhankelijk van de aard van het project (nationaal, provinciaal, gemeentelijk) stelt de minister van V&W respectievelijk GS, respectievelijk B&W het veiligheidsconcept vast. 9
43
7.3
DE PRO-ACTIEVE ROL VAN DE BRANDWEER Het is gebruikelijk dat de brandweer van de gemeente of de regio waarin het project plaatsvindt ook de vertegenwoordigende deelnemers levert voor het overleg. Die koppeling ligt in principe voor de hand maar heeft in de meeste gevallen geleid tot de ervaring dat er onvoldoende kennis beschikbaar was en er evenmin een mogelijkheid was om voldoende aanvullende ondersteuning te mobiliseren. De brandweer ondervindt hier zowel een capaciteits- als een kennisprobleem. Grote infrastructurele projecten hebben altijd in een zekere mate een uniek karakter en de benodigde aandacht speelt voor een beperkte periode. Dit maakt het lastig voor gemeentelijke en regionale brandweren om in capaciteit en kennis in voldoende mate te voorzien. Vrijwel geen enkel korps heeft voldoende capaciteit om mensen substantieel deel te laten nemen aan het ontwikkelen van een veiligheidsconcept. Alleen de korpsen in enkele grote steden kunnen zich veroorloven om substantieel tijd vrij te maken. Voor verreweg de meeste brandweermensen is het de zoveelste bijtaak maar zelfs de grote korpsen hebben laten weten dat de werkdruk veel te hoog is. Bovendien is er sprake van een grote mobiliteit bij de brandweer. Dit maakt de rol van de brandweer niet eenvoudiger omdat complexe projecten een zekere stabiliteit in personeel vergen. Bij gemeentegrensoverschrijdende projecten ontstaan bovendien onwenselijke doublures en mogelijke tegenstellingen indien verschillende korpsen bij het infrastructurele project betrokken worden. De praktijk is dat meestal de regionale brandweer wordt ingeschakeld, maar dit is niet verplicht. Bij regio-overschrijdende projecten is nu de praktijk dat de verschillende regio’s elk voor hun deel van het project adviseren en voor projectbrede aspecten met elkaar afstemmen en gezamenlijk optrekken in de afstemming met andere partijen. De wijze waarop en de mate waarin dit gebeurt is wisselend en in zekere zin vrijblijvend. Bij grote infrastructurele projecten moeten het formuleren van de veiligheidseisen en de afstemming en advisering aan de gemeentebesturen inzake veiligheid zo vroeg mogelijk in het proces op één punt worden ondergebracht.
44
Het afstemmings- en adviestraject rond veiligheid zou hiermee winnen aan eenduidigheid en kracht. Zowel de locale als de regionale brandweren zijn hier meestal niet voor toegerust. De brandweer heeft zich met moeite een plaats weten te veroveren in het pro-actieve vlak van grote infrastructurele projecten. De uitvoering van de rol in die positie is moeilijk geweest. Nu bij de voorgestelde totstandkoming van het veiligheidsconcept een duidelijk omschreven plaats voor de brandweer is aangegeven is de vraag hoe deze plaats in te vullen. Dit leidt tot aanbeveling 10: Laat de regionale brandweer van de regio waarin het project plaatsvindt verantwoordelijk zijn voor de bijdrage aan het toetsingskader en voor de vertegenwoordiging in de afstemming rond veiligheid. Bij regio overschrijdende projecten kiezen de betrokken regionale brandweren één coördinerende regio uit hun midden. De regionale brandweer of brandweren zijn daarmee tevens verantwoordelijk om te zorgen dat de vertegenwoordigers voldoende kennis van de problematiek hebben. De coördinerende regio stelt voor de duur van het project een projectorganisatie veiligheid in. De procesdirecteur (zie aanbeveling 8) coördineert deze projectorganisatie. Vanuit de kennispool (zie aanbeveling 12) worden op detacheringbasis deskundigen in deze projectorganisatie ingebracht. (Zonodig kan ook extern aanvullende deskundigheid worden aangetrokken.) Deze aanbeveling komt tegemoet aan de problemen 4, 6, 8 en 13. De bovengestelde werkwijze, waarbij per project in een vroeg stadium één brandweerregio wordt aangewezen om de afstemming te coördineren en over de veiligheid te adviseren, mag niet vrijblijvend zijn. Een wettelijke grondslag is echter niet noodzakelijk. Wij adviseren de besturen van de brandweerregio’s met ondersteuning van BZK een leidraad op te stellen, waarin de procedure voor de afstemming en advisering inzake veiligheid bij grote projecten (zoals beschreven in deze rapportage) nader wordt uitgewerkt en vastgesteld. Voorts adviseren wij de besturen van de regio’s bij convenant af te spreken zich aan deze leidraad te conformeren. Bij het opstellen van de leidraad dringen wij er sterk op aan om hier het Ministerie van V&W bij te betrekken omdat dat ministerie in veel gevallen de opdrachtgever is van grote infrastructurele projecten. Samenvattend luidt aanbeveling 11: Leg de procedure voor afstemming rond veiligheid vast in een leidraad en bevestig deze in een convenant tussen de besturen van de regio’s.
45
7.4
KENNISONTWIKKELING De brandweer heeft nadrukkelijk aangegeven van begin af aan in het traject van afstemming rond veiligheid een rol te willen spelen. Om dit mogelijk te maken dient de brandweer in een vroeg stadium betrokken te worden. Hiertoe moet aan drie voorwaarden worden voldaan: • Opdrachtgevers/ Initiatiefnemers van zulke projecten moeten leren beseffen dat de brandweer deze betrokkenheid nastreeft; • De brandweer moet pro-actief die betrokkenheid kenbaar maken aan opdrachtgevers. • De brandweer moet door het bevoegd gezag in staat gesteld worden zijn rol te kunnen vervullen.
7.4.1 Kennisvoorziening Uit de meeste interviews, zowel aan brandweerzijde als aan de zijde van de opdrachtgevers van grote infrastructurele projecten, blijkt dat de kennis bij de brandweer tekort schiet om een gedegen rol als veiligheidsdeskundige te vervullen. Het gaat daarbij om inhoudelijke kennis over veiligheidsaspecten van het betreffende project maar ook over de wijze en het tijdstip waarop die wordt ingebracht. Als de brandweer van begin af aan in een infrastructureel ontwikkelingstraject een rol wil spelen dient zij daartoe in staat te zijn qua kennis en kwaliteit. Opdrachtgevers zouden het zeer op prijs stellen als de brandweer met meer deskundigheid kan deelnemen. In de meeste interviews is de wens geuit om capaciteit en kennis landelijk te bundelen. In elk geval moet de brandweer in de toekomst over specialisten beschikken. Met een bundeling wordt bovendien de uniformiteit ten aanzien van het veiligheidsniveau tussen gemeenten verbeterd. Elke regio en gemeente die met grote infrastructurele projecten te maken heeft moet dan echter ook hiervan gebruik maken. De betrokkenheid van gemeentelijke en regionale brandweren hoeft er niet minder om te worden maar de resultaten van het veiligheidsniveau die de opdrachtgever met de specialisten bereiken moeten wel door de gemeentelijke en de regionale brandweren worden overgenomen. Er wordt van de brandweer echter niet alleen specifieke kennis van veiligheid in relatie tot het brandweerveld verwacht maar ook inzicht over de aanpak en de werkwijze van opdrachtgevers. In de huidige gang van zaken bij de grote infrastructurele projecten valt op dat de brandweer grote moeite heeft om afwegingen te maken en grenzen te trekken. In de ogen van de brandweer zijn de veiligheidsvoorzieningen nooit genoeg en spelen de daaraan verbonden kosten een ondergeschikte rol. Om een aanvaardbaar veiligheidsniveau te vinden zijn compromissen nodig. 46
De brandweer heeft hier veel moeite mee in het overleg met de opdrachtgevers. Dit betekent dat ook vaardigheden vereist zijn in het participeren in het afstemmingsproces en in het maken van afwegingen om tot een verantwoord kostenniveau te komen. Dit leidt tot aanbeveling 12: Stel een kennispool samen van deskundigen die de brandweer kunnen vertegenwoordigen in elk stadium van grote infrastructurele projecten en/ of de daarbij benodigde kennis kunnen inbrengen. In deze pool zijn deskundigen nodig die in de verschillende stadia van zo’n groot project kunnen deelnemen. Dit betekent dat er deskundigen nodig zijn op inhoudelijk, beleidsmatig en procesmatig gebied. Deze deskundigen moeten door de regio’s kunnen worden ingeschakeld. Deze aanbeveling komt tegemoet aan de problemen 7 en 13. Deze aanbeveling sluit aan bij het advies van de commissie Oosting en het kabinetsstandpunt inzake het vuurwerkdossier. In het kabinetsstandpunt wordt onder meer het volgende gesteld: • ‘het kabinet wil de capaciteit en deskundigheid bij de regionale brandweren voor het uitvoeren van taken op het gebied van pro-actie en preventie verder uitbreiden. Het gaat om een aanvulling op de capaciteit die reeds is toegezegd in de beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004’ (par. 4.5.1); • ‘de brandweer krijgt een intensievere rol bij de advisering over besluiten en vergunningen van gemeenten op het terrein van milieuwetgeving, de brandveiligheid en de ruimtelijke ordening; daartoe dient de specifieke kennis van de brandweer op deze terreinen te worden vergroot. Om de gemeentelijke en regionale brandweren op dit punt te ondersteunen, beoogt het kabinet een landelijke voorziening te creëren om de kennis op het gebied van fysieke veiligheid te verzamelen en beschikbaar te maken (par. 4.5.1; uitwerking in 4.6); • ‘Op de eerste plaats dient er een op pro-actie, preventie en preparatie gerichte faciliteit te komen waar actuele kennis over en ervaring met de diverse aspecten van fysieke veiligheid en de rampenbestrijding worden gebundeld, voor zover relevant voor de taakuitvoering van de hulpverleningsdiensten. Het gaat daarbij om kennis en deskundigheid over het voorkomen en bestrijden van ongevallen met gevaarlijke stoffen, brandveiligheid, kernongevallen ruimtelijke ordening en infrastructuur (inclusief ondergronds bouwen). Deze faciliteit draagt er zorg voor dat de kennis en ervaring beschikbaar zijn voor alle betrokken hulpverleningsdiensten. Bij bepaalde onderwerpen zal deze faciliteit de benodigde kennis zelf in huis hebben, bij andere onderwerpen zal zij kunnen doorverwijzen naar gespecialiseerde instanties. Het beoogde resultaat is een netwerk van deskundigheid en actuele documentatie over fysieke veiligheid en rampenbestrijding’ (par. 4.6).
47
Bij het inrichten van de voorziening zoals in het voornoemde kabinetsstandpunt wordt beoogd kan ook de benodigde kennis ten behoeve van de advisering bij grote infrastructurele projecten worden opgenomen. De kern van de kennispool moet een centrale voorziening zijn. Binnen de regio’s zelf zal het altijd moeilijk zijn om dergelijke taken overeind te houden onder de druk van de dagelijkse beslommeringen. Wij geven in overweging deze centrale voorziening bij een bestaand kennisinstituut onder te brengen. De wisselwerking met onderzoek en/ of onderwijs kan stimulerend werken, terwijl kennis in een isolement slecht gedijt. Deze centrale voorziening omvat zowel inhoudelijke specialisten als medewerkers met kennis van en ervaring met processen, bestuurlijke afstemming e.d. en de vaardigheden om hierin te opereren. Een centrale kennisvoorziening is per definitie klein en vormt het centrum van een netwerk. Naast de kennis en de deskundigen die direct vanuit het centrum beschikbaar respectievelijk inzetbaar moeten zijn bouwt het centrum vooral een netwerk op. Dat wil zeggen dat actief bijgehouden wordt waar voor de brandweer relevante kennis nationaal en internationaal wordt ontwikkeld en kan worden gevonden. Dat houdt echter ook in dat een netwerk van specialisten en deskundigen buiten het centrum (bij brandweer, onderzoeksinstellingen, overheden etc.) wordt onderhouden, waarop op projectmatige basis een beroep kan worden gedaan. Deze voorziening wordt door de brandweer georganiseerd en in stand gehouden. Hiertoe wordt een bestuur gevormd waarin de brandweerregio’s zitting hebben. Vanuit de netwerkgedachte geven wij in overweging het bestuur aan te vullen met vertegenwoordigers vanuit BZK, V&W, VROM, NIBRA en de wetenschap. Vanuit het bestuur worden prioriteiten gesteld inzake de inzet van mensen ten behoeve van projecten in de regio’s. Wij stellen voor om in elke brandweerregio een medewerker aan te wijzen als contactpersoon (verbindingsofficier) naar de centrale kennisvoorziening en het kennisnetwerk. 7.4.2 Kennisbronnen De deelname van de brandweer aan interdisciplinaire werkgroepen bij grote infrastructurele projecten levert de brandweer veel kennis op. Bij enkele brandweerkorpsen worden bovendien mensen vrijgemaakt om zich daadwerkelijk in de veiligheidsaspecten van grote infrastructurele projecten te verdiepen. De aandacht gaat bovendien veelal uit naar operationele aspecten en minder naar integrale aspecten.
48
De veiligheid bij grote infrastructurele projecten kent een groot aantal veiligheidsaspecten waar de brandweer geen inhoudelijke verantwoordelijkheid voor heeft maar de opdrachtgever en andere partijen wel. De brandweer moet echter wel overtuigd worden van de effectiviteit van de genomen maatregelen op die veiligheidsaspecten. (Zij worden immers geconfronteerd met de restrisico´s). De effectiviteit van de veiligheidsmaatregelen hoeft overigens niet door de brandweer zelf beoordeeld te worden. De brandweer heeft echter de neiging om zich ook inhoudelijk met de beoordeling van deze aspecten bezig te houden. De brandweer moet daarom voor zichzelf veel duidelijker grenzen stellen. De benodigde kennis wordt daarmee ook beter afgebakend. De brandweer heeft aangegeven behoefte te hebben aan “diepere” kennis van de veiligheidsaspecten van grote infrastructurele projecten. Binnen de brandweer is het gebruikelijk om kennis op te bouwen en uit te wisselen middels werkgroepen die uit eigen gelederen worden samengesteld. In de praktijk blijkt die opzet echter erg vrijblijvend en er wordt weinig kennis in documenten vastgelegd. Als er documenten verschijnen zijn deze eveneens vrijblijvend. Het NIBRA levert ook kennis aan de brandweer. De docenten komen voornamelijk uit brandweerkringen. Het aanbieden van specifieke kennis over infrastructurele projecten maakt geen deel uit van het reguliere programma. NIBRA organiseert hiervoor seminars en workshops op ad hoc basis. De hierin aangeboden kennis ondergaat geen gekwalificeerde toets in tegenstelling tot de kennis die wordt aangeboden in het reguliere opleidingsprogramma. De verworven kennis over grote infrastructurele projecten binnen de brandweer wordt niet systematisch gebundeld tot algemene en gekwalificeerde kennis die vervolgens in z’n algemeenheid kan worden toegepast. Zulke kennis zou een waardevolle bijdrage kunnen leveren bij standpuntbepaling. De huidige vrijheid van elke brandweer om eisen te stellen bevordert en stimuleert deze ontwikkeling niet. Voor diepere kennis van de veiligheidsaspecten van grote infrastructurele projecten moet ook uit andere bronnen dan die van de brandweer worden geput. De noodzakelijk kennis over rookafvoer of overdruk om ruimtes rookvrij te houden gaat bijvoorbeeld veel breder dan de inhoudelijke invalshoek van de brandweer.
49
7.4.3 Benutten van kennisontwikkelingen elders Het is gebruikelijk dat opdrachtgevers van grote infrastructurele projecten onderzoek laten doen als zij dat nodig vinden. Tot nu toe is de brandweer slechts in uitzonderingsgevallen betrokken bij dergelijk onderzoek. Dergelijke onderzoeken leveren in het algemeen ook veel kennis op voor de brandweer. De brandweer zou bij die onderzoeken mee kunnen liften omdat dat meer kennis oplevert dan alleen het eindrapport te bestuderen. Deze onderzoeken moeten vanzelfsprekend wel gebonden blijven aan de onderzoeksformulering van de opdrachtgever. De brandweer kan ook meer deelnemen aan opleidingen en cursussen die op universiteiten en hogescholen worden aangeboden. Op het gebied van infrastructuur en veiligheid is dit aanbod ruim aanwezig maar de brandweer maakt er weinig gebruik van. Dit leidt tot aanbeveling 13: Laat de landelijk geselecteerde specialisten en de kennisverbindingsofficieren in de regio’s deelnemen aan externe opleidingsprogramma’s, workshops en seminars en laat hen ook kennisnemen van het vele onderzoek dat opdrachtgevers (laten) doen. Deze aanbeveling komt tegemoet aan probleem 14. 7.4.4 Behoefte aan eigen onderzoek Uit de interviews blijkt dat de brandweer ook behoefte heeft aan eigen onderzoek op wetenschappelijk niveau. In de diverse werkgroepen blijkt dat de brandweer over diverse onderwerpen geen standpunt kan innemen omdat de benodigde kennis ontbreekt. Dit betekent dat de brandweer behoefte heeft aan onderzoek vanuit de eigen invalshoek van vraagstukken. Dergelijk onderzoek vindt nu nauwelijks plaats. Dit onderzoek zou niet door de brandweer zelf moeten worden uitgevoerd, maar wel door de brandweer geëntameerd. De behoefte is gericht op actuele brandweervragen maar dient in veel gevallen in een breder kader te worden geplaatst. Voorbeelden voor onderzoek zijn methoden voor deterministische analyses en methoden voor afwegingsprocessen. De deterministische benadering kan in het algemeen als adequaat worden beschouwd naast de probabilistische benadering. De benadering is echter nog niet voldoende ontwikkeld en het toepassen heeft daardoor een sterk subjectief karakter. De aanpak en de resultaten veroorzaken vaak ernstige meningsverschillen tussen opdrachtgevers en brandweer. Een verdere ontwikkeling van de benadering zal zeker bijdragen tot meer geobjectiveerde resultaten en daarmee tot een meer evenwichtige afweging van benodigde veiligheidsvoorzieningen.
50
Dit leidt tot aanbeveling 14: Ontwikkel een structureel onderzoeksprogramma waarvan de invulling periodiek wordt bepaald op basis van prioriteiten en beschikbare fondsen. Stel hiertoe een programmaraad in met vertegenwoordiging vanuit de brandweer. Deze aanbeveling komt tegemoet aan probleem 14. 7.4.5 Nascholingsprogramma Ontwikkelingen gaan door en dat betekent dat er ook bij de brandweer in brede zin een permanent aanbod moet zijn om bij te tanken. De hierboven aangegeven behoefte aan specialisten is niet voldoende. Omdat gemeentelijke en regionale brandweren uiteindelijk ook te maken krijgen met infrastructurele projecten, dienen zij derhalve de benodigde kennis voor de vergunningverlening, de preparatie en de repressie ook op te bouwen. Dit leidt tot aanbeveling 15: Om deze kennisleemte in te lopen dient een verplicht nascholingsprogramma te worden ontwikkeld. Dit nascholingsprogramma dient een zekere diversiteit aan onderwerpen te bieden zodat elke deelnemer hieruit kan kiezen al naar gelang de belangen in het eigen gebied. Het programma dient van een gekwalificeerd niveau te zijn. Deelname moet verplicht worden gesteld. Het nascholingsprogramma in de medische wereld kan als voorbeeld dienen voor de verdere uitwerking.
7.5
GRENZEN AAN DE VERANTWOORDELIJKHEID VAN DE BRANDWEER De brandweer ziet steeds meer taken op zich afkomen. Niet alleen worden de klassieke taken in de sfeer van repressie meer complex en uitgebreid (met name t.a.v. rampen), maar nieuwe taken ontstaan in de sfeer van preventie en pro-actie. Hoewel de hieraan gerelateerde versterking van de brandweer een goede zaak is, mag de brandweer naar onze mening duidelijker communiceren dat er ook grenzen zijn aan de verantwoordelijkheden en mogelijkheden van de brandweer. Over welke vormen van veiligheid wil de brandweer bijvoorbeeld nog een oordeel hebben? Rond de HSL-Zuid heeft de brandweer zich gemengd in discussies over de eventuele noodzaak en vorm van ontsporingsgeleiding. Vanuit het scenariodenken ligt het voor de hand dat de brandweer meedenkt over de effectiviteit van veiligheidsvoorzieningen. Een oordeel over de vorm valt in dit voorbeeld buiten het aandachtsgebied van de brandweer.
51
Een andere grens is die van het vermogen nog reddend op te treden. De maatschappij is geneigd de brandweer te zien als de reddende instantie bij alle restrisico’s. Bij sommige rampen is de mogelijkheid om nog op verantwoorde wijze reddend op te treden simpelweg niet aanwezig. Terecht legt de brandweer in haar advisering dan ook de nadruk op voorzieningen voor zelfredzaamheid van mensen in dergelijke situaties. Maatschappelijk wordt echter onvoldoende gecommuniceerd dat er grenzen zijn, zowel aan het reduceren van risico’s als aan de mogelijkheid bij calamiteiten reddend op te treden. Dit leidt tot aanbeveling 16: De brandweer en BZK dienen zich gezamenlijk nader te beraden over de afbakening van het werkterrein op het gebied van pro-actie en op het formuleren van de grenzen aan repressieve mogelijkheden. Deze aanbeveling komt tegemoet aan de problemen: 10 en 15.
7.6
DE ROL VAN BZK Het onderwerp veiligheid wordt in de meest brede zin invulling gegeven via het integraal veiligheidsbeleid zoals dat door de minister van BZK is voorgesteld. Dit integraal veiligheidsbeleid omvat de totale breedte van de veiligheidsketen: pro-actie, preventie, preperatie, repressie en nazorg. Het betreft een groot aantal veiligheidsonderwerpen; van sociale veiligheid tot zogenaamde fysieke veiligheid. Het externe veiligheidsbeleid is een onderdeel van het integraal veiligheidsbeleid. Het gaat daarbij om het beperken van de kans op en het effect van een ernstig ongeval vanwege bijvoorbeeld een industriële activiteit met gevaarlijke stoffen. Verschillende regels zijn van invloed op het externe veiligheidsbeleid. Met de coördinatie van dit beleid is de minister van VROM belast. Deze invulling laat de primaire verantwoordelijkheden van de individuele bewindslieden onverlet. De minister van V&W is primair verantwoordelijk voor het waterbeleid en voor het beleid ten aanzien van het vervoer van (gevaarlijke) stoffen over alle modaliteiten. De minister van BZK is systeemverantwoordelijk voor de brandweerzorg en rampenbestrijding inclusief de pro-actieve en preventieve maatregelen die nodig zijn om deze taken in te vullen. De minister van SZW is verantwoordelijk voor de arbeidsveiligheid. De primaire verantwoordelijkheid voor de veiligheid in relatie tot milieuwetgeving, bouwregelgeving en ruimtelijke ordening ligt bij de bewindslieden van VROM.
52
Daarnaast is de minister van BZK verantwoordelijk voor het integraal veiligheidsbeleid, dat alle soorten veiligheid betreft waar het openbaar bestuur een verantwoordelijkheid heeft (onveiligheid door rampen, criminaliteit, terrorisme, crises, etc). Vanuit de systeemverantwoordelijkheid voor brandweerzorg en rampenbestrijding moet BZK ten minste goed weten op welke wijze de locale overheden hun verantwoordelijkheid voor veiligheid vormgeven. In het kabinetsstandpunt vuurwerkramp heeft het kabinet zich reeds uitgesproken voor versterking van de coördinerende rol van de inspectie brandweerzorg en rampenbestrijding. BZK heeft zich erg ingezet om de pro-actieve rol van de brandweer te intensiveren. Naar nu blijkt heeft de brandweer behoefte aan verdere ondersteuning om die rol te kunnen spelen. Dit leidt tot aanbeveling 17: Laat BZK inhoudelijk en bestuurlijk actief bijdragen aan: •
het totstandkomen van de leidraad en het convenant inzake een procedure voor afstemming en advisering bij grote projecten (zie aanbeveling 11);
•
het integreren van veiligheid in de MER en het realiseren van een verplichte VER (zie aanbeveling 3);
•
het doorgaan met de reeds ingezette ontwikkeling van overige kaders zoals MAVIT, leidraad ondergronds bouwen, Wet op de tunnelveiligheid e.d.
7.7
OVERIGE AANBEVELINGEN EN AANDACHTSPUNTEN De kosten van de beoordeling van de veiligheid zijn veelal onderwerp van hevige discussie. Met name gemeenten gaan daarbij nogal eens voorbij aan de opbrengsten van leges, die bij grote infrastructurele projecten aanzienlijk zijn. Het ligt in de rede dat ten minste een deel van deze leges ten goede komen aan de beoordeling van het veiligheidsniveau van het project waardoor deze inkomsten gegenereerd zijn. Het onderzoek en de aanbevelingen zijn vooral gericht op de fase van pro-actie. Het is echter ook van het grootste belang dat er ook aandacht wordt geschonken aan de fase na voltooiing en ingebruikname van de infrastructuur. Hierbij spelen vragen als: •
Beschikt de brandweer over het juiste voorzieningenniveau (mensen en materieel) om bij calamiteiten adequaat op te treden?
•
Hoe worden veiligheidsvoorzieningen aan de infrastructuur zelf en bij de brandweer op peil gehouden? 53
•
Hoe is de handhaving geregeld ten aanzien van de overeengekomen veiligheidsmaatregelen?
Een nadere uitwerking van deze aspecten valt buiten de scope van dit rapport. Veiligheid bij infrastructuur berust niet uitsluitend in de harde (bouwkundige) kant van de infrastructuur. Veiligheid berust in het totale systeem, dus ook in het bewegend materieel, het bedienend personeel, de passanten etc. De aanbevelingen richten zich op nieuwe infrastructuur. Het veiligheidsniveau binnen bestaande infrastructuur verdient echter ook aandacht. Dit veiligheidsniveau kan dramatisch wijzigen door talloze factoren, zoals toename van de gebruiksintensiteit (meer auto’s, meer treinen, langere treinen met meer passagiers e.d.), de aard van het gebruik (snellere transportmiddelen, andere soorten goederen e.d.), aanpassingen van bestaande infrastructuur (spoor- of wegverbreding e.d.) en veranderingen in de directe omgeving (randbebouwing, bundeling met nieuwe infrastructuur e.d.). De procedures voor nieuwe infrastructuur gelden hier vaak niet en veel van deze wijzigingen vinden sluipenderwijs plaats, zonder dat voldoende aandacht aan de veiligheidsaspecten wordt geschonken. Een nadere uitwerking van deze problematiek valt buiten de scope van dit rapport.
54
7.8
OVERZICHT VAN AANBEVELINGEN Onderstaand schema geeft een samenvattend overzicht van onze aanbevelingen. De kolom ‘soort’ geeft een indeling in het type aanbeveling, die in de volgende paragraaf terug komt. nr. Aanbeveling 1 Breng een adequaat en gefaseerd toetsingskader tot stand 2 Ga door met de ontwikkeling van MAVIT en Wet op de tunnelveiligheid
Soort proces / wetgeving wetgeving
Maak bij MAVIT en Wet tunnelveiligheid de plaats van het Bouwbesluit helder wetgeving 3 Geef integrale veiligheid een volwaardige plaats binnen de MER Ontwikkel een verplichte VER en veranker dit in de WRO
wetgeving wetgeving
4 Leg de veiligheidsfilosofie voor een project vast in een IVP
proces
5 Concretiseer de veiligheidseisen voor het totale project in een veiligheidsconcept A 6 Concretiseer de veiligheidseisen per kunstwerk in een veiligheidsconcept B
proces
7 Laat het toetsingskader door het bevoegd gezag vaststellen
proces
8 Stel per project een procesdirecteur aan
proces
9 Stel bij onoverbrugbare meningsverschillen een ad hoc adviescommissie in
proces
proces
10 Laat per project één brandweerregio coördineren in afstemming en advies
proces
11 Leg het proces vast in een leidraad en convenant
proces
12 Stel een kennisvoorziening in
kennisvoorziening
13 Laat medewerkers uit het kennisnetwerk opleidingen volgen
kennisvoorziening
14 Stel een programmaraad in en maak een onderzoeksprogramma
kennisvoorziening
15 Voorzie in een verplicht nascholingsprogramma
kennisvoorziening
16 Baken het werkterrein van de brandweer af
overige
17 Laat BZK actief bijdragen aan de totstandkoming van een toetsingskader en proces 18 Laat de leges deels ten goede komen aan de beoordeling van de veiligheid
proces / wetgeving
19 Geef ook aandacht aan de gebruiksfase (voorzieningen, handhaving e.d.)
overige
20 Geef aandacht aan het totale systeem
overige
21 Geef aandacht aan veiligheid bij bestaande infrastructuur
overige
proces
55
7.9
ACTIEPUNTEN
Uit onze aanbevelingen volgen diverse vervolgacties. Deze hebben wij geclusterd naar: • Wetgeving; • Proces; • Kennisvoorziening; • Overige. Dit rapport wordt aan de belangrijkste actoren aangeboden met het dringende verzoek om een standpunt te bepalen en op de voor hen relevante actiepunten daadwerkelijk actie te ondernemen. Deze actoren zijn in ieder geval: • BZK; • V&W; • VROM; • CCRB; • KNBV; • VNG (in het bijzonder de veiligheidscommissie); • De besturen van de brandweerregio’s. Onderstaand volgt per cluster een schema met de bijbehorende actoren en een voorstel voor een tijdschema. Wetgeving Een aantal aanbevelingen heeft betrekking op reeds in ontwikkeling zijnde of nog te ontwikkelen/ aan te passen wetgeving. Dit vindt plaats op rijksniveau. BZK is verantwoordelijk om de benodigde acties gaande te houden of in gang te zetten in directe samenwerking met de betreffende andere departementen. Aanbeveling
Verantwoordelijk Overige actoren
Tijd
Ga door met de ontwikkeling van MAVIT en Wet op de tunnelveiligheid Maak bij MAVIT en Wet tunnelveiligheid de plaats van het Bouwbesluit helder Geef integrale veiligheid een volwaardige plaats binnen de MER Ontwikkel een verplichte VER en veranker dit in de WRO
BZK
V&W
2001-2003
BZK
V&W, VROM
2001-2003
BZK
VROM
2001-2003
BZK
VROM,
2001-2003
hulpverleningsregio’s
56
Proces Een groot aantal aanbevelingen heeft betrekking op het proces. Het proces moet worden vastgelegd in een leidraad en bevestigd in een convenant tussen de brandweerregio’s. BZK kan de realisatie hiervan ondersteunen. Voordat deze leidraad kan worden ontwikkeld moet eerst een aantal actoren zich uitspreken voor deze aanpak: • De VNG (veiligheidscommissie); • De KNBV (mede bij mandaat namens de besturen van de brandweerregio’s); • Het CCRB. BZK en de KNBV kunnen gezamenlijk als opdrachtgever optreden bij de ontwikkeling van de leidraad en het convenant. In de voorgestelde werkwijze zijn onderdelen van het proces gekoppeld aan ontwikkelingen in de wetgeving (met name t.a.v. de plaats van de MER/ VER). Het is niet nodig deze wetgeving af te wachten. De leidraad kan zo worden opgesteld dat de nieuwe wetgeving t.z.t. aansluit. Aanbeveling
Verantwoordelijk Overige actoren
Tijd
Leg het proces vast in een leidraad en convenant
KNBV / BZK
2002
In de procesbeschrijving wordt rekening gehouden met de volgende aanbevelingen: Breng een adequaat en gefaseerd toetsingskader tot stand Leg de veiligheidsfilosofie voor een project vast in een IVP Concretiseer de veiligheidseisen voor het totale project in een veiligheidsconcept A Concretiseer de veiligheidseisen per kunstwerk in een veiligheidsconcept B Laat het toetsingskader door het bevoegd gezag vaststellen Stel per project een procesdirecteur aan Stel bij onoverbrugbare meningsverschillen een ad hoc adviescommissie in Laat per project één brandweerregio coördineren in afstemming en advies Laat de leges deels ten goede komen aan de beoordeling van de veiligheid Laat BZK actief bijdragen aan de totstandkoming van een toetsingskader en proces
CCRB / VNG / Regiobesturen
57
Kennisvoorziening Een aantal aanbevelingen heeft betrekking op de kennisvoorziening. Een aantal aanbevelingen terzake is van meer algemene aard. Met name de inrichting van een kenniscentrum, de opbouw van daaruit van een kennisnetwerk en de instelling van een onderzoeksprogrammaraad vereisten actie vanuit de brandweer met ondersteuning vanuit BZK. Bij de uitwerking zal moeten worden gekeken naar de mogelijkheid aan te sluiten bij andere ontwikkelingen rond kennisorganisatie voor de veiligheidsketen. Aanbeveling
Verantwoordelijk Overige actoren
Tijd
Stel een kennisvoorziening in
KNBV
2002
Laat medewerkers uit het kennisnetwerk opleidingen volgen
Brandweerregio’s
BZK, CCRB, V&W
2002 e.v.
en de centrale kennisvoorziening
Stel een programmaraad in en maak een onderzoeksprogramma Voorzie in een verplicht nascholingsprogramma
KNBV
BZK, CCRB
2002
KNBV
BZK, CCRB, NIBRA
2002
Overige Een aantal overige aanbevelingen en aandachtspunten is niet nader uitgewerkt binnen de scope van dit project, maar vraagt in de toekomst nader aandacht. Zowel BZK als de brandweer en de gemeenten kunnen hiervoor aandacht vragen. Aanbeveling
Verantwoordelijk Overige actoren
Tijd
Baken het werkterrein van de brandweer af
BZK
KNBV, CCRB
2002
Geef ook aandacht aan de gebruiksfase (voorzieningen, handhaving e.d.)
BZK, KNBV,
V&W
PM
Geef aandacht aan het totale systeem
BZK, KNBV,
V&W
PM
V&W, VROM
PM
VNG VNG
Geef aandacht aan veiligheid bij bestaande infrastructuur
BZK, KNBV, VNG
58
8
BIJLAGEN
8.1
CASUSBESCHRIJVINGEN
8.1.1 HSL-Zuid Inleiding De Hogesnelheidslijn-Zuid is de Nederlandse aansluiting op het Europese net van hogesnelheidslijnen. De HSL-Zuid verbindt Amsterdam en Rotterdam met Antwerpen, Brussel en Parijs en heeft in Nederland een lengte van circa 100 kilometer. De lijn is ontworpen voor snelheden tot 300 km per uur en er kan worden opgestapt in Amsterdam, Schiphol, Rotterdam en Breda. De totale kosten van het project bedragen circa
4 miljard. In totaal bestaat de lijn uit circa 170 civiele
bouwwerken: viaducten, 4 tunnels, een aquaduct en een brug. De grote kunstwerken zijn: •
Ringvaartaquaduct Haarlemmermeer
•
Viaduct over A4
•
Boortunnel Groene Hart
•
Viaduct over A12
•
Tunneltracé Rotterdam Noord
•
Fly-over/ Dive-under Barendrecht
•
Overkapping Barendrecht
•
Zinktunnels Oude Maas en Dortsche Kil
•
Brug over het Hollands Diep
•
Pergola/troggela Noord-Brabant
•
Stadsducten Prinsenbeek
•
Verdiepte bak bij Galder onder de A16
De HSL-Zuid is een project van het ministerie van V&W. De projectorganisatie HSL-Zuid verzorgt de voorbereiding, begeleiding en bouw van de HSL-Zuid. De projectorganisatie bestaat uit een directie HSL-Zuid van het directoraat generaal voor het Personenvervoer en een projectdirectie Uitvoering HSL-Zuid van Rijkswaterstaat. Historie en proces Al sinds de jaren zeventig is het personenvervoer tussen Europese steden onderwerp van studie. In de jaren tachtig ontstond het eerste concrete initiatief voor de HSL in de vorm van een studie naar de hogesnelheidsverbindingen tussen Parijs, Brussel, Keulen en later ook Amsterdam.
59
In juli 1987 verscheen op initiatief van de ministeries van Verkeer en Waterstaat (V&W) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) de startnotitie voor de milieueffectenrapportage betreffende het Nederlandse deel van de hogesnelheidslijn. Hierin werd uiteengezet dat voor de besluitvorming zowel de procedure van de planologische kernbeslissing als de procedure voor een tracé vaststelling gevolgd zouden worden. Een bijkomend voordeel was dat kon worden volstaan met één milieueffectenrapportage. Eind maart 1991 verscheen de projectnota “Nederlands deel hogesnelheidsspoorwegverbinding Amsterdam-Brussel-Parijs”. De plannen zoals uiteengezet in de nota kregen veel kritiek te verduren en de minister koos voor het verleggen van de adviestermijn. “Binnen al deze cruciale beslissingen en momenten heeft veiligheid geen rol van betekenis gehad” (Cachet en Koppenjan, 1998, p. 121). In maart 1994 werd de ‘Nieuwe HSL-nota’ gepresenteerd. De HSL nota gaf een betere onderbouwing en detaillering dan de eerste nota. Ook het aspect veiligheid werd met name in de tracénota’s en de deelrapportages meer gespecificeerd. De ministeries van V&W en BZK stelden in 1995 een projectgroep ‘HSL en Veiligheid’ in, zowel voor de inhoudelijke component als het bevorderen van het bestuurlijk draagvlak. In deze werkgroep zijn de 4 ministeries (VROM, V&W, BZK, SZW), brandweer, politie, GGD, NS Railinfrabeheer, NS Railned en de TU Delft vertegenwoordigd. Ook werd een werkgroep ‘scenario’s HSL’ in het leven geroepen die zich met het formuleren van ongevalscenario’s en het formuleren van eisen en wensen met het oog op preventie en repressie bezig hield. Tevens werd aan de Bouwdienst van Rijkswaterstaat de opdracht gegeven een instrumentarium te ontwikkelen waarmee de veelheid aan veiligheidsaspecten kon worden getoetst. Uiteindelijk was het de bedoeling te komen tot een integraal veiligheidsplan over het gehele HSL-project. In 1996 vond het debat om het tracé in de Tweede Kamer plaats. ”In de politieke besluitvorming speelde de mogelijke variatie in veiligheidssituaties en consequenties daarvan geen rol” (Cachet en Koppenjan, 1998, p. 130). De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft in 1998 het Tracébesluit over de HogesnelheidslijnZuid vastgesteld. Zij heeft dat gedaan samen met haar collega van VROM. Met dit besluit ligt het tracé vast voor het Nederlandse deel van de hogesnelheidslijn van Amsterdam naar Brussel, Londen en Parijs. In 1997 stelde de projectdirecteur van de HSL-Zuid het Integraal Veiligheidsplan vast. Daarnaast werden centrale overlegstructuren op technisch niveau opgericht: Centraal Tunneloverleg en de Werkgroep Implementatie. Kort na het concreet worden van de eerste tunnelplannen ontstonden diverse locale overlegvormen. Na een aantal incidenten omtrent het verstrekken van bouwvergunningen verenigden de vijf regionale brandweercommandanten langs de HSL zich in 1999. Met steun van BZK ontstond het afstemmingsoverleg ‘publieke veiligheid’ bestaande uit de vijf regionale brandweercommandanten, de HSL-organisatie en de GHOR. Dit overleg heeft in 2000 geleid tot een (algemeen) beveiligingsconcept deel A.
60
Dit document is ondertekend door de directie van HSL-Zuid Projectbureau, directeur Brandweer en Rampenbestrijding van BZK en de commandanten van de vijf regionale brandweren. Per kunstwerk werd vervolgens een (specifiek) veiligheidsconcept B opgesteld waarin de veiligheidsaspecten nader zijn uitgewerkt. In 1999 stelde de minister van V&W een Safety Committee onder voorzitterschap van de heer Horvat in. Deze commissie had tot taak zowel procedureel als inhoudelijk toezicht te houden op de wijze van omgaan met veiligheid in het project alsmede als objectieve waarnemer het veiligheidshandelen van de opdrachtgever te toetsen. Een initiatief van de vijf regionale brandweercommandanten heeft in 2001 geleid tot het project regionale afstemming risicobeheersing. Knelpunten en leerpunten Uit de casusbestudering komen met name de volgende knelpunten en leerpunten op het terrein van risicobeheersing naar voren: • Ondanks dat belangrijke stappen zijn gezet om te komen tot samenwerking en afstemming blijken (zowel locale als regionale) brandweercommandanten en gemeentebesturen tijdens het procesverloop verschillend te zijn omgegaan met de HSL-problematiek. Voor hetzelfde kunstwerk zien wij bijvoorbeeld niet rationeel verklaarbare verschillen in de eisen die gemeenten bij de vergunningverlening ten aanzien van de veiligheidsvoorzieningen stellen. • De communicatie van centraal gemaakte afspraken naar het locale niveau heeft niet altijd optimaal plaatsgevonden. • Hoewel er al in een vroeg stadium afstemming over veiligheid tussen partijen heeft plaatsgevonden, ontstonden knelpunten op het moment dat bouwvergunningen werden aangevraagd. Enerzijds is het overleg tot eind 1999 te vrijblijvend en te veel op technisch niveau geweest, anderzijds heeft de vuurwerkramp in het voorjaar van 2000 veiligheid onder de aandacht van locale bestuurders gebracht. • Het oordeel van een onafhankelijke veiligheidscommissie (Horvat) bleek noodzakelijk om een aantal verschillen in inzichten tussen partijen te overbruggen. • Eind 1999 heeft BZK een procescoördinator ingezet om de inzichten van de regionale brandweren te bundelen en het overleg met HSL-Zuid verder te structureren. De coördinator heeft daarbij echter geen bevoegdheden gekregen. De coördinator heeft o.a. een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming en ondertekening van het beveiligingsconcept deel A. • Het veiligheidsconcept (A en B) blijkt tot op zekere hoogte het gemis aan een toetsingskader te compenseren.
61
• Er blijkt een groot kennisgat tussen de opdrachtgever (V&W) en de brandweer. In de loop van het HSL-proces heeft de brandweer wel kennis opgebouwd. De brandweer geeft zelf aan dat deze kennis bij enkele personen berust en dat deze kennis na afronding van het project zo weer weg is. • Dit kennisgat vergroot het wantrouwen dat wij tussen opdrachtgever en brandweer hebben aangetroffen. In de perceptie van de opdrachtgever geeft hij voldoende serieus aandacht aan de veiligheid, maar ervaart soms dat de brandweer en de gemeenten eenzijdig en zonder voldoende kennis van zaken onrealistische voorwaarden dicteren. In de perceptie van de brandweer stelt de opdrachtgever hen regelmatig voor voldongen feiten, wordt veiligheid teveel benaderd vanuit kansen en te weinig vanuit gevolgen en gaan economische belangen soms boven veiligheid. De brandweer geeft hierbij duidelijk aan dat geld geen allesoverheersende rol mag spelen als het om veiligheid gaat. De opdrachtgever heeft echter te maken met vastgestelde budgetten. • De brandweer reageert door een eigen eisenpakket op te stellen en confronteert de opdrachtgever daarmee. De meeste eisen zijn daarbij afkomstig van persoonlijke inzichten van brandweerfunctionarissen en geven niet aan in welke mate de veiligheid hierdoor wordt verhoogd. De meeste eisen hebben betrekking op voorzieningen voor de hulpverlening. 8.1.2 Westerscheldetunnel Inleiding De Westerscheldetunnel wordt in 2003 geopend. Een verbinding voor autoverkeer tussen ZuidBeveland en Zeeuwsch-Vlaanderen is dan een feit. De tunnel ligt om precies te zijn tussen Ellewoutsdijk (gemeente Borsele) en Terneuzen en loopt onder de Westerschelde. De Westerscheldetunnel is de langste tunnel (tot nu toe) ooit in een slappe bodem gebouwd (6,6 kilometer). De tunnel ligt (plaatselijk) op een diepte van 60 meter. De tunnel bestaat uit twee parallelle tunnelbuizen met elk een diameter van ruim 11 meter. De beide tunnelbuizen zijn elke 250 meter met elkaar verbonden via dwarsverbindingen. Dit zijn kleinere tunnelbuizen met een lengte van ongeveer 12 meter en een diameter van 2,5 meter. Historie en proces Al sinds de watersnoodramp wordt binnen de provincie Zeeland gesproken over vaste verbindingen tussen de eilanden. Aanvankelijk lag het initiatief voor de aanleg van een oeververbinding bij de provincie Zeeland. In 1992 werd definitief gekozen voor een geboorde tunnel bestaande uit twee tunnelbuizen. De provincie slaagde er niet in de financiële haalbaarheid van de tunnel rond te krijgen. Uiteindelijk nam het Rijk in 1995 het initiatief over en besloot een Naamloze Vennootschap (NV) op te richten. De taken van de NV zijn de aanleg, het technisch beheer, het onderhoud en de exploitatie van de Westerscheldetunnel. 62
De Tunnelwet Westerschelde regelt de oprichting van de NV. De aandeelhouders van de NV zijn het Rijk (95,4%) en de provincie Zeeland (4,6%). In 1996 werd het contract met de aannemer getekend en werd het besluit tot aanleg van de tunnel definitief door de instemming van de 2e kamer. In de voorbereidingsfase bleek bij de beoordeling van het bouwproject door de gemeenten dat Rijkswaterstaat de diameter van de tunnel uit bezuinigingsoverwegingen had verkleind. De vluchtgang kwam daardoor te vervallen en werd vervangen door dwarsverbindingen om de 500 meter tussen de twee tunnelbuizen. Rijkswaterstaat liet TNO een studie uitvoeren naar het aantal dwarsverbindingen. TNO kwam in zijn onderzoek tot de conclusie dat de afstand tussen de dwarsverbindingen acceptabel was. Op initiatief van de hulpverleningdiensten is vervolgens advies gevraagd aan dr. Van Duijn van het Crisis Onderzoek Team en professor de Boer, hoogleraar Rampengeneeskunde. Ten slotte is in opdracht van BZK door DNV, die tot een andere conclusie kwam, een soortgelijk onderzoek naar het aantal dwarsverbindingen uitgevoerd. Op basis van de onderzoeken bracht de regionale brandweer Zeeland samen met de locale brandweer en de overige hulpverleningsdiensten een negatief advies uit aan de gemeenten voor het verstrekken van de bouwvergunning. Het ministerie van BZK ondersteunde de bevindingen van de locale en regionale brandweer. Vervolgens is de patstelling op ministerieel niveau opgelost. Het ministerie van V&W legde het probleem aan de Safety Committee onder voorzitterschap van de heer Horvat voor. De commissie adviseerde om de veiligheid in de tunnel te vergroten onder andere door het plaatsen van dwarsverbindingen om de 250 meter. Destijds deed zich in omringende landen een aantal tunnelongelukken voor. Beide punten leidden ertoe dat door het kabinet extra geld werd vrijgemaakt voor aanvullende veiligheidsvoorzieningen. Het overleg over veiligheidszaken aangaande de Westerscheldetunnel tussen de ministeries van V&W en BZK heeft in 1997 tot de afspraak geleid dat er een Integraal Veiligheidsplan diende te worden opgesteld. De NV Westerschelde heeft het initiatief genomen tot realisatie van dit plan. Het plan had tot doel om voldoende veiligheidsniveau te waarborgen tijdens de bouw- en gebruiksfase. Op het moment dat het besluit genomen is om een Integraal Veiligheidsplan op te stellen was het tunnelontwerp definitief. De projectorganisatiestructuur bestond uit bestuurlijk overleg, een projectgroep en twee werkgroepen.
63
In de projectorganisatie waren de gemeente Terneuzen, de gemeente Borsele, de regiopolitie, de KMW (Kombinatie Middelplaat Westerschelde) , de GGD, RWS Bouwdienst, de provincie, de arbeidsinspectie, de ambulancehulpdienst, brandweer Terneuzen, brandweer Borsele en de regionale brandweer vertegenwoordigd. Tijdens het opstellen van het Integraal Veiligheidsplan ontstond een discussiepunt over de financiering van extra voorzieningen die voor de hulpverleningdiensten noodzakelijk waren. Het bureau DNV heeft een arbitrage onderzoek uitgevoerd naar de benodigde voorzieningen. De extra kosten van ruim 1,5 miljoen kwamen voor de helft voor rekening van de aannemer (specifieke voorzieningen) en voor de andere helft voor rekening van de gemeenten. Ten aanzien van de veiligheid tijdens de bouw lag de nadruk op de beschikbaarheid van materieel bij de hulpverleningsdiensten. Voorzieningen binnen het werk, met name aan de boormachine, hebben nauwelijks aandacht gekregen. Het ministerie van BZK heeft een aparte studie laten uitvoeren door het bureau Save naar de bestrijdingsmogelijkheden van incidenten in de gebruiksfase van de tunnel. Deze studie heeft tot standpunten geleid over de inzet en de wijze van optreden bij incidenten in de tunnel. Knelpunten en leerpunten Uit de casusbestudering komen met name de volgende knelpunten en leerpunten op het terrein van risicobeheersing naar voren: • De brandweer is relatief laat en niet pro-actief bij de veiligheid van de tunnel betrokken. • Bij meningsverschillen botste de probalistische benadering van V&W met de deterministische benadering van de brandweer. Een complicatie in de discussie was dat enerzijds de brandweer minder kennis heeft van de probalistische benadering en anderzijds de deterministische benadering methodologisch onvoldoende is ontwikkeld. • Bij een belangrijk meningsverschil over het aantal dwarsverbindingen bleek er geen toetsingskader voorhanden om uit de patstelling te komen. Een advies van een gezaghebbende onafhankelijke commissie bleek nodig en effectief. • De aandacht voor veiligheid in de bouwfase is eenzijdig uitgegaan naar materieel voor de brandweer, terwijl het de vraag is of deze bij een calamiteit ver in de tunnel nog effectief kan optreden. Aandacht voor zelfredzaamheid van de bouwers en voorzieningen op de boormachine zijn volgens de brandweer veronachtzaamd. Na een ernstig incident in de tunnel is de aandacht voor de veiligheid tijdens de bouw toegenomen. • De integrale benadering van de veiligheidsproblematiek en de samenwerking daarin tussen betrokken hulpverleners, met name brandweer, politie, GGD is als goed ervaren. 64
• Een aantal vragen voor de exploitatiefase blijkt nog niet te zijn opgelost. Zo is er discussie over de noodzakelijke versterking van de gemeentelijke brandweer en de bekostiging daarvan. Plannen om een Sloebrandweer in te stellen, gefinancierd door de industrie, de NV Westerschelde, het havenschap en de gemeenten, kregen onvoldoende draagvlak. 8.1.3 Noord-Zuid lijn Inleiding De Noord/Zuidlijn is de nieuwe metrolijn die belangrijke centra van Amsterdam met elkaar gaat verbinden. De lijn loopt van het Buikslotermeerplein in Amsterdam Noord via de J. van Hasseltweg naar het Centraal Station. Van daaruit loopt de lijn door naar het Rokin, Vijzelgracht, Ceintuurbaan, Europaplein met de RAI en eindigt bij station Zuid/WTC. De lijn ligt geheel ondergronds met uitzondering van het noordelijkste gedeelte. Het gedeelte ten noorden van het Centraal Station wordt in open bouw aangelegd. De tunnel onder het IJ wordt als zinktunnel gebouwd. Het gedeelte ten zuiden van Centraal Station wordt geboord om de overlast in de stad zoveel mogelijk te beperken. Het geboorde gedeelte komt relatief diep te liggen tot circa 30 meter onder het maaiveld. Het geboorde deel bestaat uit twee enkelsporige buizen. Op een gedeelte van dit tracé liggen de beide buizen niet naast maar boven elkaar. Dit is nodig om palen onder gebouwen zonder beschadigingen te kunnen passeren. De voorbereidende bouwwerkzaamheden zijn reeds in volle gang. De aanbesteding van het project zelf is in voorbereiding. De lijn moet in 2008 in gebruik worden genomen. Historie en proces In 1992 zijn de eerste plannen ontwikkeld voor de aanleg van de Noord-Zuidlijn. Op dat moment was dit een zeer ambitieus plan gezien vanuit het ontwerp omdat er toen nog geen grote geboorde tunnels waren gebouwd in Nederland en zeker niet in een stedelijk gebied met een slappe bodem zoals in Amsterdam. Het Projectbureau van de Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer van de Gemeente Amsterdam heeft het ontwerp gemaakt voor de Noord/Zuidlijn. De aanleg heeft ook grote gevolgen boven de grond op de plaatsen waar de stations worden aangelegd. De kosten van het project zijn begroot op ruim 1 miljard euro. Begin 2001 is met de werkzaamheden begonnen en in 2008 moet de metro rijden. Het projectbureau heeft het ontwerp gemaakt op basis van eigen inzichten ten aanzien van veiligheid. Dit geldt zowel voor het deel met een conventioneel ontwerp als voor het deel met de geboorde tunnels.
65
Het projectbureau heeft de brandweer in het ontwerpstadium niet betrokken en evenmin heeft de brandweer initiatief genomen om betrokken te worden. De onderlinge contacten zijn pas in een laat stadium tot stand gekomen. In de periode ‘95 –‘97 hebben het projectbureau en de brandweer samen getracht een beveiligingsconcept op te stellen. Dit is echter niet gelukt vanwege uiteenlopende inzichten. Dit heeft geleid tot een breuk in het vertrouwen er samen uit te komen. B&W heeft een niet gedragen document voorgelegd gekregen ter beoordeling. In de periode ’98-’99 heeft de brandweer intern een pakket van eisen opgesteld dat is gebaseerd op eigen inzichten en eigen interpretatie van het Bouwbesluit. Dit pakket van eisen is voorgelegd (opgelegd) aan de Noord/Zuidlijn, die vervolgens berekende dat het project hierdoor circa 81 miljoen euro duurder zou worden. De belangrijkste kostenverhogende eisen hadden betrekking op een wijziging van het ontwerp van de tunnel onder het IJ en veel bredere vluchtpaden in de geboorde buizen, extra roltrappen en verkleining van de afstand tussen de dwarsverbindingen. Het pakket van eisen is niet voorzien van een toelichting en evenmin van een argumentatie van de daarmee te bereiken verhoging van het veiligheidsniveau. Het projectbureau heeft TNO als reactie hierop een onderzoek laten doen naar het veiligheidsniveau van het bestaande ontwerp. De brandweer was het niet eens met de resultaten van TNO. Om de impasse te doorbreken is (in 2000) Horvat Consultancy ingeschakeld die een voor alle partijen bindend advies heeft uitgebracht. De brandweer heeft zich pas later gerealiseerd welke beperkende invloed de afspraken in een vroeg stadium hebben op de uitwerking van een ontwerp in een later stadium De brandweer heeft onvoldoende rekening gehouden met de voortgang van het project en geen eigen planning gemaakt om informatie op tijd gereed te hebben. De brandweer heeft geen schatting gemaakt van de extra kosten van de gestelde eisen en evenmin een analyse gemaakt van de daadwerkelijke verhoging van het veiligheidsniveau als gevolg van de gestelde eisen. Met name door het ontbreken van het inzicht over het effect van de gestelde eisen is de verstandhouding tussen brandweer en projectbureau ernstig verslechterd. Achteraf blijkt dat het gevoerde overleg een erg vrijblijvend karakter heeft gehad. De brandweer ging er vanuit dat hun wensen gehonoreerd zouden worden ook als het projectbureau aangaf daar niets voor te voelen of zelfs aan te geven dat het onmogelijk was. De werkelijke betrokkenheid van de brandweer is daardoor pas in de beoordelingsfase gebleken. Partijen hebben dit advies overgenomen hetgeen betekende dat de extra tunnelbuis niet nodig bleek omdat andere extra voorzieningen voor voldoende compensatie konden zorgen. Voor beide partijen is de gang van zaken ernstig bemoeilijkt door ingrijpende personele wisselingen bij de brandweer.
66
Het resultaat is een ontwerp met zeer kostbare extra investeringen waarvan de meerwaarde ernstig in twijfel wordt getrokken maar waarvan de brandweer vindt dat ze nog lang niet ver genoeg gaan. Knelpunten en leerpunten Uit de casusbestudering komen met name de volgende knelpunten en leerpunten op het terrein van risicobeheersing naar voren: • De procedure voor vergunningverlening past niet bij de werkwijze van design & construct projecten. De vergunningsprocedure voorziet alleen in een eenmalige complete beoordeling terwijl er voor design & construct projecten een gefaseerde beoordeling nodig is. • De brandweer vindt zelf niet tijdig genoeg in actie te zijn gekomen. Men is er vanuit gegaan dat anderen het initiatief nemen. In feite is dat ook meestal de werkwijze bij aanvragen voor bouwvergunningen. Voor meer complexe projecten is een meer (pro) actieve rol noodzakelijk. De brandweer dient zelf te zorgen veel eerder betrokken te zijn bij nieuwe projecten (bijvoorbeeld de Zuidas). • Het projectbureau vindt zelf het er te veel op aan te hebben laten komen en onvoldoende besef gehad te hebben van het afbreukrisico. Als er normen zijn, wordt het ontwerp hierop getoetst. Als er geen normen zijn, is er een probleem over de verantwoordelijkheid van het restrisico. • Het projectbureau vindt dat er bij toekomstige projecten van begin af aan afspraken moeten worden gemaakt over de wijze waarop de vergunningverlening wordt aangepakt. Daarbij moet voorop staan dat de aanpak conform het Bouwbesluit niet van toepassing is. • Vanuit de ontwerpers moet veel meer inzicht gegeven worden over de wijze waarop het ontwerp tot stand is gekomen en welke afwegingen daarbij zijn gemaakt. • Vanuit de brandweer moet deskundigheid worden ingezet die op een hoger abstractieniveau kan denken en mee kan gaan in een stapsgewijze benadering van goedkeuringen. • Het is niet goed te achterhalen welke veiligheidseisen in het allereerste ontwerp van de Noord/Zuidlijn zijn gehanteerd. Normen zijn er niet. Wellicht is dit de bron van de problemen met de brandweer geweest. De Noord/Zuidlijn is op metrogebied het eerste project waar veiligheid zoveel aandacht heeft gekregen. De afwezigheid van een toetsingskader en een veiligheidsconcept hebben tot een onbeheersbaar proces geleid. Gebrek aan kennis heeft dat proces nog ingewikkelder gemaakt. • Door een onafhankelijk deskundige in te schakelen en in te stemmen met zijn advies is overeenstemming bereikt.
67
8.1.4 Betuweroute Inleiding Bij het bestuderen van de Betuweroute hebben wij ons in het bijzonder gericht op drie onderdelen: •
de overkapping Barendrecht;
•
de Sophia spoortunnel;
•
de tunnel onder het Pannerdensch kanaal.
De Betuweroute vormt een deel van een groot internationaal spoorwegnet voor toekomstig hoogwaardig goederenvervoer. De tweede Maasvlakte vormt in Nederland een beginpunt van dit netwerk en biedt voorbij Zevenaar aansluiting op het Duitse netwerk. De kosten bedragen bijna een half miljard euro. De Betuweroute biedt het goederenvervoer vanaf 2005 een dubbelsporige verbinding over een lengte van 160 km van de haven van Rotterdam naar Duitsland. Het tracé loopt grotendeels parallel aan de N15/A15. Het tracé kent geen gelijkvloerse kruisingen maar wel 130 bruggen en viaducten en 5 tunnels, de Botlekspoortunnel, de overkapping bij Barendrecht, de Sophiatunnel, de Giessentunnel en de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. De totale lengte van de tunnels bedraagt 18 km. Historie en proces Veiligheid heeft in het ontwerpstadium van de Betuweroute een ondergeschikte rol gespeeld zo stelt de Managementgroep Betuweroute (MGBR) zelf. De gebruikelijke inzichten en normen van de spoorwegen werden gehanteerd. Wel is al van begin af aan besloten om een kruisingsvrij tracé aan te leggen. In 1994 heeft BZK het initiatief genomen om in overleg met de regionale brandweren veiligheidseisen voor de Betuweroute op te stellen. Het tracébesluit vormde de basis hiertoe. Brandweer Rotterdam heeft een prominente rol gespeeld in de werkgroep. Het rapport is in enkele weken tijd opgesteld en aangeboden aan het ministerie van V&W, NSRIB en de Waterschappen. De regionale brandweren hebben het rapport aan alle gemeenten aangeboden met het verzoek om dat rapport op te nemen in de gemeentelijke reactie naar V&W op het Voorontwerp Tracébesluit. BZK heeft het rapport naar V&W en de Tweede Kamer gezonden om aan te geven welke eisen de brandweer stelt aan de Betuweroute en om de extra kosten hiervoor inzichtelijk te maken. 68
In 1995 is het Tracébesluit genomen. In dit besluit zijn veiligheidsvoorzieningen (brandweereisen) alleen op hoofdlijnen opgenomen. BZK en de brandweer hebben vervolgens geen verdere activiteiten ontplooid zodat de eerdere initiatieven niet als zodanig zijn uitgevoerd. De projectorganisatie Betuweroute is op basis van het tracébesluit met gemeenten in overleg getreden. Dit heeft tot verschillen in de locale benadering van veiligheid geleid. De BZK werkgroep is hierdoor weer opgestart (in de loop van 1996) en is er met name aandacht geschonken aan tunnels. Dit heeft tot het Beveiligingsconcept voor spoortunnels uitsluitend bedoeld voor goederenvervoer “het groene” boekje” geleid (1997). BZK heeft aan gemeenten budget beschikbaar gesteld om bouwvergunningen te toetsen aan het groene boekje onder de voorwaarde dat de regionale brandweren zouden worden betrokken bij het advies. Aangezien de beschikbaarheid van voldoende bluswater het grootste knelpunt vormde en hiervoor niet overal leidingen gelegd konden worden, heeft V&W geld beschikbaar gesteld aan brandweren voor de aanschaf van dompelpompen om bluswater te kunnen betrekken uit oppervlaktewater. Redenering: V&W legt een spoorlijn aan en dient dan ook op te draaien voor de extra kosten voor openbare orde en veiligheid van gemeenten. Het locale overleg wordt ernstig gehinderd door wisseling van betrokkenen bij beide partijen. De Overkapping te Barendrecht Bij Barendrecht bestaat een complexe situatie. Binnen de betrekkelijk smalle ruimte moest een oplossing worden gevonden voor bestaand spoor, voor de Betuweroute en voor de HSL. Bovendien is een station op die plaats voorzien. Aan de westzijde van het tracé bevindt zich een woonwijk en aan de oostzijde bevindt zich industrieterrein. In 1993 werd door het Kabinet de bovengrondse overkapping van alle sporen ingebracht als integrale oplossing voor de geluids- en veiligheidsproblematiek. Het ontwerp is in de loop van de jaren een aantal malen gewijzigd vanwege tussentijdse behoefte aan uitbreiding van het aantal sporen en verbetering van de landschappelijke en stedenbouwkundige inpassing. Uiteindelijk is gekozen voor een overkapping van alle sporen over een lengte van ongeveer 1500 m.
69
Het station is in deze overkapping geïntegreerd. In wezen zouden er drie partijen bij de uitbreiding betrokken zijn, namelijk de beheerder van bestaand spoor Railinfrabeheer, projectbureau Betuweroute en Projectbureau HSL-Zuid. Projectbureau Betuweroute treedt echter mede namens de beide anderen op voor de aanpassingen van het bestaande spoor en voor de aanleg van de HSL. Toegespitst op veiligheid valt de problematiek van de overkapping als volgt samen te vatten: 1. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de overkapping in het plan gebracht als de oplossing voor de veiligheidsproblematiek (zie PKB deel 3). De overkapping biedt weliswaar een verbetering van de externe veiligheid maar introduceert een aantal nieuwe risico’s voor de interne veiligheid. 2. De gemeente heeft in 1994, door de regionale brandweer gewaarschuwd voor de interferentieproblemen tussen de diverse spoorsystemen, een afspraak gemaakt met de Minister van V&W dat er een integrale veiligheidsstudie zou worden uitgevoerd. Intussen is het ontwerp tot stand gekomen en moest er zelfs met de bouw worden aangevangen voordat de studie werd uitgevoerd. Jarenlang is de gemeente in de veronderstelling geweest dat er aan de studie gewerkt werd, deze is echter pas onlangs uitgevoerd. De informatievoorziening vanuit het project aan de gemeente is tekort geschoten. 3. Door de lange doorlooptijd van de uitvoering van de overkapping (+/- 7 jaar) moesten ontwerp en vergunningverlening deels plaatsvinden voordat specifieke regelgeving beschikbaar kwam (beveiligingsconcept tunnels voor goederenvervoer, beveiligingsconcept HSL, delen A en B). De Sophiatunnel De Sophiatunnel is een van de vier tunnels in het Betuwe tracé. De tunnel bestaat uit 2 naast elkaar geboorde tunnelbuizen voor elk één spoor. Het gesloten gedeelte van de tunnel is ongeveer 4,2 km lang. Op onderlinge afstanden van maximaal 600 m worden in totaal 7 dwarsverbindingen aangebracht tussen de beide tunnelbuizen. Op twee plaatsen worden deze dwarsverbindingen voorzien van een vluchtschacht. De Sophiatunnel is ontworpen uitsluitend voor goederenvervoer. Aan weerszijde van de sporen is over de gehele lengte van de tunnelbuizen een verhoging aangebracht als ontsporingsgeleiding. Het vervoer van LPG brengt het risico van bleves (Boiling Liquid expanding vapourcloud explosion) met zich mee. Dit wordt als het grootste risico beschouwd hetgeen heeft geleid tot de installatie van een sprinklersysteem. Het is overigens erg twijfelachtig of een sprinkler bleves in de gegeven omstandigheden kan voorkomen.
70
De Regionale Brandweer Zuid-Holland Zuid vindt dat de aanpak van de risicobeheersing goed is verlopen daar BZK in een vroeg stadium een interregionale werkgroep heeft ingesteld die een beveiligingsconcept heeft vervaardigd. Hierin staan strenge eisen die V&W als lastig heeft ervaren volgens de brandweer. Bij de Sophiatunnel hebben zich problemen voorgedaan over de veiligheid tijdens de bouwfase. Met name de brandweer achtte de voorzieningen van de aannemer onvoldoende om bij een brand in de tunnel op te kunnen treden. Een onafhankelijk advies heeft geleid tot aanvullende eisen om de zelfredzaamheid van werknemers te bevorderen. Tevens heeft het advies aangegeven dat de mogelijkheden van optreden van de brandweer bij een brand in de tunnel in aanbouw uiterst beperkt zijn. De nadruk bij veiligheid ligt dan ook op preventie en zelfredzaamheid. Hierdoor neemt ook de noodzaak van optreden af. De regionale brandweer heeft vervolgens wel nog een uitgebreid pakket aan technisch hulpverleningsgereedschap geëist van de aannemer. De gemeentelijke brandweer wilde liever met eigen hulpverleningsgereedschap werken en vond de aanschaf van de aannemer niet nodig. De regio heeft echter de laatste stem gekregen. De Tunnel onder het Pannerdensch Kanaal De tunnel onder het Pannerdensch Kanaal bestaat uit 2 naast elkaar geboorde buizen met elk één spoor. Op twee plaatsen zijn de beide buizen met elkaar verbonden middels dwarsverbindingen. De onderlinge afstand bedraagt ongeveer 600 m. Aan weerszijde van de sporen is over de gehele lengte van de tunnelbuizen een verhoging aangebracht als ontsporingsgeleiding. Het vervoer van LPG brengt het risico van bleves met zich mee. Dit wordt als het grootste risico beschouwd hetgeen heeft geleid tot de installatie van een sprinklersysteem. Het regionale en het gemeentelijke overleg kunnen worden beschouwd als een afgeleide van het centrale overleg. Dit overleg had daardoor voornamelijk betrekking op de concrete uitwerking van de landelijke afspraken. Voor de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal heeft deze uitwerking zich met name toegespitst op de voorzieningen voor bluswater (debiet en voorraad). Het bestaande drinkwaterleidingnet waarvan ook de brandweer gebruik maakt voldoet niet aan de debieteisen voor de tunnel. Op dit moment overlegt het projectbureau met het Waterleidingbedrijf hoe aan de vraag kan worden voldaan. Op dit moment loopt eveneens overleg over het calamiteitenplan voor de bouwfase.
71
Over het verlenen van de bouwvergunning is weinig discussie nodig geweest. Hier heeft de afstemming op landelijk niveau goed gewerkt. De regionale brandweer Arnhem en omstreken is op dit moment niet op de hoogte van de stand van zaken omtrent de vergunningverlening rond veiligheidsvoorzieningen bij de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. De regio laat het initiatief aan de betreffende gemeenten. Knelpunten en leerpunten Uit de casusbestudering komen met name de volgende knelpunten en leerpunten op het terrein van risicobeheersing naar voren: • De regionale brandweren hebben op initiatief van BZK in een vroeg stadium de krachten gebundeld en een pakket van eisen opgesteld en dit aan de projectorganisatie MGBR opgelegd. MGBR heeft deze eisen min of meer zonder veel discussie overgenomen. Hiermee is een grote mate van uniformiteit bereikt in de veiligheidsvoorzieningen en is lokale discussie vrijwel niet nodig geweest. Procesmatig heeft deze werkwijze interessante aspecten. De inhoudelijke waarde van de brandweereisen blijven in deze analyse buiten beschouwing. • Het Projectbureau vindt dat het regionale overleg met de brandweer eenvoudig was vanwege een goed centraal overleg. • Het tracé bij Barendrecht vormt een knelpunt. Hier is interessant dat de gemeente in eerste instantie zonder bedenkingen heeft meegewerkt aan de vergunningverlening maar mede door druk van bewoners uit de omgeving zich meer dan voorheen heeft verdiept in de veiligheidsaspecten. • De gemeente Barendrecht hamert op het laten uitvoeren van een integrale veiligheidstoets en heeft hiervoor een programma van eisen opgesteld. MGBR hamert op integrale aanpak. • Uit de gesprekken is gebleken dat er naar een compromis moet worden gezocht omdat er door ruimtegebrek concessies zullen moeten worden gedaan. De besluiten over te verrichten onderzoeken zijn sterk gericht op het beschikbaar krijgen van nog meer technische informatie. De gemeente heeft een goedkeurend advies van het Safety Committee als voorwaarde gesteld voor het verlenen van een bouwvergunning voor fase 2. • De veiligheid in de bouwfase van de Sophiatunnel heeft te laat aandacht gekregen, waardoor gewenste aanpassingen aan de boorinstallatie nog slechts gedeeltelijk mogelijk waren (de machine was al opgebouwd). Ook ontstond discussie over de vraag wie de meerkosten zou moeten betalen van aanvullende veiligheidseisen die werden gesteld nadat de aanbesteding al had plaatsgevonden.
72
8.2
PROJECTAANPAK In dit hoofdstuk wordt een beknopt overzicht gegeven van de gevolgde aanpak van het project. In de gekozen aanpak ligt de nadruk op het betrekken van de diverse relevante partijen ten einde een optimaal draagvlak te verkrijgen.
8.2.1 Activiteiten Het onderzoek is in een aantal stappen uitgevoerd. In deze paragraaf zijn de stappen volgtijdelijk beschreven. De aanpak was gericht op het betrekken van een groot aantal relevante partijen ten einde te komen tot een realistisch en gedragen advies. De eerste fasen (bureaustudie, interviews en casusstudies) waren vooral gericht op verkenning en inventarisatie. De volgende fasen (workshops, discussie met de stuurgroep en werkconferentie) waren gericht op het analyseren van de problematiek en gaandeweg trechteren naar de oplossingsrichting.
Workshops
Bureaustudie
Interviews
Casusstudies
Hypothesen; knelpunten - oplossingen
Projectteam
Concept advies
Werkconferentie
Eindadvies
Stuurgroep
Bureaustudie Er zijn diverse relevante documenten bestudeerd. Een overzicht is als bijlage opgenomen.
73
Interviews Er zijn interviews gevoerd met representanten van diverse bij de veiligheid bij grote infrastructurele projecten betrokken partijen. Een overzicht van geïnterviewden is als bijlage opgenomen. Bestudering van praktijkcasussen Een aantal praktijkcasussen is bestudeerd ten einde een beeld te vormen van de belangrijkste knelpunten, die zich in de praktijk voordoen alsmede van de ervaringen met tot nu toe gevolgde aanpakken. De praktijkcasussen zijn allemaal Nederlandse projecten. Van buitenlandse voorbeelden is veel te leren als het gaat om veiligheidstechnische problemen en oplossingen. Dit onderzoek spitst zich echter niet toe op de veiligheidstechnische aspecten van infrastructurele projecten, maar op de organisatie van het proces van afstemming en op de verankering en toegankelijkheid van daarbij benodigde kennis. Omdat dit proces zich afspeelt binnen de specifiek Nederlandse bestuurlijke context heeft een vergelijking met andere landen met een geheel andere bestuurlijke context en bevoegdhedenverdeling minder zin. Bij de selectie van de casussen is gekeken naar een aantal criteria: • het betreft een ruimtelijke ordening en/ of infrastructureel project; • het betreft bestuurlijk en inhoudelijk complexe en grote projecten; • de brandweer is daadwerkelijk betrokken geweest; • er wordt een spreiding over locale, gemeentegrensoverschrijdende en regio-overschrijdende projecten nagestreefd; • er worden verschillende projecten geselecteerd (spreiding naar spoor, weg, landelijk, stedelijk, in- en externe veiligheid, geografische ligging e.d.). Dit heeft geleidt tot de volgende selectie: • HSL zuid tracé In deze casus is de nadruk in het onderzoek gelegd op de afstemming tussen de brandweren langs het tracé. In deze casus zijn de vijf initiatiefnemende brandweerregio’s betrokken. • Westerscheldetunnel Dit is een voorbeeld van een verkeerstunnel onder een waterweg en betreft twee gemeenten.
74
• Betuweroute, met een focus op drie deelprojecten –
Pannerdensch kanaal Dit betreft een spoortunnel onder een kanaal als onderdeel van de Betuwe route. Gezien het vervoer van goederen inclusief gevaarlijke stoffen over dit tracé ligt hier de focus op externe veiligheid.
–
Overkapping Barendrecht Dit is een uitermate complex project, waarbij niet alleen sprake is van ‘ondergronds’ bouwen, maar tevens van het elkaar kruisen van HSL, Betuwelijn en bestaand spoor. Tevens omvat dit project een station.
–
Sophiatunnel Dit betreft een geboorde spoortunnel onder land, onder water en onder een rijksweg in een stedelijk gebied.
• Noord-zuidlijn Amsterdam Dit betreft een gemeentelijk project dat ingepast wordt in stedelijk gebied, dat verder metro, ondergronds bouwen en stations omvat. De focus ligt hier op de relatie met de ruimtelijke ordening. Voor elk van de casussen is een beknopte beschrijving opgesteld die als bijlage is bijgevoegd. Workshops Vanuit bevindingen en analyses uit de bureaustudie, casusbestudering en algemene interviews is een aantal knelpunten benoemd en vertaald naar stellingen. Deze stellingen zijn in drie workshops bediscussieerd met de verschillende partijen (onder meer brandweer, gemeentebesturen, opdrachtgevers, kennisinstituten, beleidsmakers). In de workshops is van gedachten gewisseld over mogelijke oplossingsrichtingen en organisatievormen. De workshops zijn analoog aan drie thema' s georganiseerd: • regionale afstemming; • systeemrol BZK; • kennisinfrastructuur. In bijlage 8.6 is een lijst van deelnemers opgenomen.
75
Werkconferentie De uitkomsten en adviezen in deze rapportage zijn op 20 september 2001 getoetst in een besloten, maar breed samengestelde werkconferentie met deelnemers vanuit diverse bij de veiligheid van grote infrastructurele projecten betrokken partijen. Naar aanleiding van de werkconferentie is de rapportage aangescherpt en afgerond. In bijlage 8.7 worden de opzet en belangrijkste uitkomsten van de werkconferentie nader beschreven. 8.2.2 Projectorganisatie Opdrachtgever De opdracht is verstrekt door de commandanten van de vijf initiatiefnemende brandweerregio’s. Namens de opdrachtgevers trad de heer ing. R.O. van der Pol, commandant van de regionale brandweer Zuid-Holland Zuid, op als aanspreekpunt. Voor dagelijkse afstemming fungeerde de heer ir. J. Jeulink (procescoördinator publieke veiligheid directie Brandweer en Rampenbestrijding, ministerie van BZK) als contactpersoon. Stuurgroep Er is door de opdrachtgever een stuurgroep ingesteld onder voorzitterschap van de heer R.J.G. Bandell, burgemeester van Dordrecht. De stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers van brandweer (opdrachtgevers), gemeenten, medewerkers van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het ministerie van Verkeer & Waterstaat. In bijlage 8.3 is een overzicht van de leden van de stuurgroep opgenomen. Projectteam Het project is uitgevoerd door een projectteam van Leeuwendaal advies. De samenstelling van het projectteam is opgenomen in bijlage 8.4. Tijdspad Het project is direct na opdrachtbevestiging in maart gestart. De totale doorlooptijd van het project bedroeg acht maanden inclusief de zomervakantie.
76
8.3
SAMENSTELLING VAN DE STUURGROEP De stuurgroep is als volgt samengesteld: •
R.J.G. Bandell, burgemeester van Dordrecht (voorzitter)
•
J.H. Bal, directie Brandweer en Rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
J.D. Berghuijs, commandant regionale brandweer Rotterdam
•
ing. C. te Boekhorst, commandant regionale brandweer Amsterdam e.o.
•
ing. R. Boeree, directie Brandweer en Rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
ing. R.G.E. de Bruin, hoofd crisismanagement, Rijkswaterstaat
•
ing. M.M.H. Hudepohl, commandant regionale brandweer Breda
•
ir. J. Jeulink, directie Brandweer en Rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
ir. A.A.M. van Leest, directie Brandweer en Rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
F. van Oosten MPM, commandant regionale brandweer Rijnland
•
ing. R.O. van der Pol, commandant regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
•
ing. S.T.M. van Riel, commandant regionale brandweer Flevoland
•
M. Th. Van de Wouw, burgemeester van Barendrecht
•
mr. M. Zonnevylle, burgemeester van Leiderdorp
77
8.4
SAMENSTELLING VAN HET PROJECTTEAM Aan het Leeuwendaal projectteam namen de volgende adviseurs deel: • drs. L.J. Zwaan MMC (projectleider), hoofd Organisatieadvies, Leeuwendaal • ir. P. Bockholts, Bockholts bureau voor beleidsonderzoek • mr. J.H. Ekkers, Ekkers consultancy • drs. G. Gerritse, Leeuwendaal • drs. S. de Jong, Leeuwendaal De heer prof. dr. P.B. Boorsma (Universiteit Twente) fungeerde als bijzonder toegevoegd projectadviseur.
78
8.5
INTERVIEWS Algemeen •
R.J.G. Bandell, burgemeester, gemeente Dordrecht
•
ing. R. Boeree, procescoördinator publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
J.H. Boogaard, beleidsmedewerker openbare veiligheid en rampenbestrijding, gemeente Dordrecht
•
mw. drs. W.G.J. Brouwer, beleidsmedewerker veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
ing. R.R. Hagen, hoofd publicaties en onderzoek, NIBRA
•
ir. J. Jeulink, procescoördinator publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
ir. A.A.M. van Leest, beleidsmedewerker organisatie rampenbestrijding, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
mw. J.W. Pothuis, beleidsmedewerkster, ministerie van VROM
•
prof. dr. U. Rosenthal, Crisis Onderzoek Team Universiteit Leiden
•
W.P.M. Urlings, burgemeester Hoogeveen / voorzitter koninklijke brandweervereniging
•
mw. Y. Verzijden, coördinator, ministerie van VROM
•
L.A. Vinck, plv. hoofd DCC, ministerie van V&W
HSL-Zuid •
J.D. Berghuijs, commandant, regionale brandweer Rotterdam
•
ir. H. Burger, contractmanager boortunnel, projectbureau HSL-Zuid, regio Noordelijk Holland
•
ir. P.A. Dekker, beleidsmedewerker veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
ir. M.C.A. Henfling, omgevingsmanager, projectbureau HSL-Zuid, regio Zuid-Holland Zuid
•
ing. Msc. R.J. Houben, coördinator veiligheid, projectorganisatie HSL-Zuid, ministerie van V&W
•
ing. M.M.H. Hudepohl, commandant, regionale brandweer Breda
•
ir. J. Jeulink, procescoördinator publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
mw. I. Lebrun, coördinator vergunningen HSL, gemeente Leiderdorp
•
ir. W.L. Leendertse, manager projectbureau, projectbureau HSL-Zuid, regio Noordelijk Holland
79
•
F. van Oosten MPM, commandant, regionale brandweer Rijnland
•
ing. R.O. van der Pol, commandant, regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
•
dr. ir. A.F. Pruijsers, manager projectbureau, projectbureau HSL-Zuid regio Breda
•
ir. R.W. Timmermans, manager contractzaken, projectbureau HSL Zuid regio Breda
•
drs. ir. H.J. Visser, contractmanager HSL-Zuid, regio Zuid-Holland Midden
•
mr. M. Zonnevylle, burgemeester, gemeente Leiderdorp
Westerscheldetunnel •
G. Christiaanse, chef bestuurszaken en veiligheid, gemeente Terneuzen
•
J. de Feyter, commandant, brandweer Borsele
•
J. Heijboer, N.V. Westerscheldetunnel
•
ir. J.L.M. Mandos, burgemeester, gemeente Borsele
•
C.M. de Reu, N.V. Westerscheldetunnel
•
L. Sandee, hoofd sector brandweer/ veiligheidszaken, regionale brandweer Zeeland
•
P.J.M. de Vree, hoofd afdeling bestuursondersteuning, gemeente Borsele
Noord-Zuidlijn • ing. C. te Boekhorst, commandant, regionale brandweer Amsterdam e.o. • ir. J.W. Bosch, Algemeen Bouwmanager Noord-Zuidlijn, Projectbureau Noord-Zuidlijn, Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer, gemeente Amsterdam • mr. dr. G. Dales, wethouder financiën, gemeente Amsterdam • ir. A.J.M. Snel, projectleider veiligheid, Adviesbureau Noord-Zuid lijn • M.N.A.T. Verlinden, voormalig medewerker brandweer Amsterdam (Regionale brandweer Flevoland) Betuweroute •
J.D. Berghuijs, commandant, regionale brandweer Rotterdam
•
ing. R. Boeree, procescoördinator publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
ing. L.C.J. de Cort, manager kwaliteit en veiligheid, Tubecon
•
ir. P.P.M.K. Janssen, contractmanager, Betuwe Route Pannerdensch kanaal
•
P. Kersbergen, projectdirecteur, Tubecon
•
A. Koedoot, commandant, brandweer Barendrecht
•
A.P.J. Koekhoven, voorzitter werkgroep (spoor)veiligheid, gemeente Barendrecht
•
M. Lenssen, hoofd preventie, regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
80
•
ing. R.O. van der Pol, commandant, regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
•
ing. R.A. Smit, medewerker wvd, brandweer Arnhem
•
R. Sturkop, Managementgroep Betuweroute
•
G.J. Timmer, Managementgroep Betuweroute
•
R. van de Woude, Managementgroep Betuweroute Pannerdensch kanaal
•
M. Th. Van de Wouw, burgemeester, gemeente Barendrecht
•
G.H.M. van der Veer, projectleider extern, projectorganisatie Betuweroute
•
R. Visser, brandweer Arnhem
81
8.6
DEELNEMERS WORKSHOPS Systeemrol BZK • J.H. Bal, hoofd afdeling veiligheidszaken, directie Brandweer en Rampenbestrijding, ministerie van BZK • J.D. Berghuijs, commandant, regionale brandweer Rotterdam • ir. J.W. Bosch, Algemeen Bouwmanager Noord-Zuidlijn, Projectbureau Noord-Zuidlijn, Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer, gemeente Amsterdam • G. Christiaanse, chef bestuurszaken en veiligheid, gemeente Terneuzen • ing. Msc. R.J. Houben, coördinator veiligheid, projectorganisatie HSL-Zuid, ministerie van V&W • ir. P.P.M.K. Janssen, contractmanager, Betuwe Route Pannerdensch kanaal • ir. J. Jeulink, procescoördinator publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK • ing. P.H.J.A. Leenders, commandant, Regionale brandweer Nijmegen en omstreken • H.P.M.J. van Liebergen, Managementgroep Betuweroute • L. Pit, burgemeester van Loppersum • ir. A.J.M. Snel, projectleider veiligheid, Adviesbureau Noord-Zuid lijn • mr. M. Zonnevylle, burgemeester van Leiderdorp Kennisinfrastructuur • S. Anema, commandant, brandweer Barneveld • H. Baardscheer, plv. commandant, brandweer Leiden • J.D. Berghuijs, commandant, regionale brandweer Rotterdam • ir. J.W. Bosch, Algemeen Bouwmanager Noord-Zuidlijn, Projectbureau Noord-Zuidlijn, Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer, gemeente Amsterdam • ir. H. Burger, contractmanager boortunnel, projectbureau HSL-Zuid, regio Noordelijk Holland • A.H. Dal, hoofd afdeling crisismanagement, ministerie van VROM • ir. J. Jeulink, procescoördinator publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK • ir. A.A.M. van Leest, beleidsmedewerker organisatie rampenbestrijding, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK • ir. P.H.E. van de Leur, TNO centrum voor Brandveiligheid • ir. M.E.N.S.C. Molag, coördinator veiligheidstudies, TNO-MEP • ir. A.J.M. Snel, projectleider veiligheid, Adviesbureau Noord-Zuid lijn
82
• dr. ir. J.A. Stoop, wetenschappelijk hoofddocent transportveiligheid, TU Delft • L.A. Vinck, plv. hoofd DCC, ministerie van V&W Regionale afstemming •
A.M. Buitink, plv. chef kabinet, provincie Utrecht
•
D. Corporaal, burgemeester van Zwijndrecht
•
E.J. Gelok, burgemeester van Strijen
•
ir. J. Jeulink, procescoördinator publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding, ministerie van BZK
•
drs. H.R. Kalk, senior beleidsmedewerker veiligheid, provincie Flevoland
•
A.P.J. Koekhoven, voorzitter werkgroep (spoor)veiligheid, gemeente Barendrecht
•
J.C.T. Neve, medisch adviseur, GGD Zuid-Holland Zuid
•
ing. R.O. van der Pol, commandant, regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
•
ing. S.T.M. van Riel, commandant regionale brandweer Flevoland
•
G.H.M. van der Veer, projectleider extern, projectorganisatie Betuweroute
•
H.C. Veldhoen, senior beleidsmedewerker veiligheid, provincie Gelderland
•
drs. Ir. H.J. Visser, contractmanager HSL-Zuid, regio Zuid-Holland Midden
83
8.7
WERKCONFERENTIE Op 20 september 2001 is in een werkconferentie met een brede vertegenwoordiging van bestuurders en deskundigen vanuit rijk, provincie, gemeenten, hulpverleningsorganisaties, aannemers en kennisorganisaties over de voorlopige onderzoeksbevindingen en aanbevelingen van gedachten gewisseld. Deze brede discussie heeft als input gediend voor het definitieve rapport. Als dagvoorzitter trad op: • R.J.G. Bandell, burgemeester van Dordrecht / voorzitter stuurgroep. Tijdens de werkconferentie zijn presentaties verzorgd door: • drs. L.J. Zwaan MMC, Leeuwendaal / projectleider; presentatie van het onderzoek; • dhr. P. IJssels, burgemeester van Gorinchem; reactie vanuit gemeentelijke invalshoek; • ing. Msc. R.J. Houben, coördinator veiligheid, projectorganisatie HSL-Zuid, ministerie van V&W; reactie vanuit de invalshoek van V&W; • ing. R.O. van der Pol, brandweercommandant regio Zuid-Holland Zuid; reactie vanuit de invalshoek van de brandweer. Er is gewerkt met een discussiepanel, waarin zitting hadden: • ir. M. Bierman, Universiteit van Amsterdam / lid 1e kamer; • ing. Msc. R.J. Houben, coördinator veiligheid, projectorganisatie HSL-Zuid, ministerie van V&W; • ing. R.O. van der Pol, brandweercommandant regio Zuid-Holland Zuid; • prof. drs. ir. J.K. Vrijling, TU Delft; • dhr. P. IJssels, burgemeester van Gorinchem; • drs. L.J. Zwaan MMC, hoofd Organisatieadvies Leeuwendaal / projectleider. In de discussie met de zaal zijn zes vragen behandeld, waarbij ook middels ‘interactive voting’ de meningen zijn gepeild. Voorafgaande aan deze zes vragen is gepeild tot welke categorie de deelnemers behoorden en of men al in eerdere fasen van het onderzoek had geparticipeerd.
84
Tot welke categorie behoort u? 1) Gemeente 2) Provincie 3) Brandweer 4) GHOR 5) V&W / RWS / Opdrachtgever 6) Aannemer / Uitvoerder 7) BZK 8) Onderzoek / Onderwijs / Kennis 9) Overig Totaal
15% 4% 30% 3% 22% 3% 8% 12% 3% 100%
Bent u bij het onderzoek voorafgaande aan deze conferentie betrokken geweest? 1) Ja 2) Nee Totaal
49% 51% 100%
Per vraag percentage voor en na discussie. 1.
Het toetsingskader voor veiligheid bij grote infrastructurele projecten
1) 2)
Is met beperkte aanvullingen toereikend Er moet aanvullend een procedureel toetsingskader komen dat per project gefaseerd wordt ingevuld Er moet een algemeen dekkend wettelijk toetsingskader worden ontwikkeld
3)
Voor
Na 4% 51%
4% 42%
39%
49%
4) Geen mening 6% 4% Totaal 100% 100% Bij de gemeenten is 73% voor een gefaseerd kader en 26% voor een algemeen kader. Bij de brandweer is dit 38% respectievelijk 57%. Bij de andere categorieën neigt meer dan 80% naar een algemeen kader. Uit de discussie bleek de keuze tussen 2 en 3 lastig omdat de oplossing vooral in een combinatie werd gezocht. 2.
Op dit moment bestaat er een experimentele en vrijblijvende VER
1) 2)
Een VER biedt geen meerwaarde De vrijblijvende VER zoals deze er in de huidige vorm ligt is afdoende
4% 13%
6% 13%
3)
Er moet een (voor grote projecten) verplichte VER op wettelijke basis komen
75%
79%
Voor
Na
4) Geen mening 8% 1% Totaal 100% 100% Bij BZK vindt 50% de huidige VER voldoende en wil 50% een verplichtende vorm. Bij V&W ligt dit op 25% respectievelijk 75%. Bij de andere categorieën neigt meer dan 80% naar een verplichtende vorm. In de discussie is invoegen in de MER als variant op de verplichte VER voorgesteld.
85
3. 1)
Wat betekent de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor veiligheid ten aanzien van het niveau van afstemming en advisering? Voor Na Lokale brandweer is eerst aangewezen voor afstemming en advies 8% 3%
2)
Regionale brandweer van de eigen regio coördineert afstemming en advies
17%
16%
3) Coördinatie wordt per project bij één regio ondergebracht 37% 54% 4) Coördinatie vindt plaats vanuit één landelijke voorziening 29% 25% 5) Geen mening 10% 1% Totaal 100% 100% Vanuit de gemeenten is 75% voor coördinatie vanuit één regio en 25% noemt de eigen regio. Bij de brandweer is 50% voor coördinatie vanuit één regio, 25% zegt vanuit de eigen regio en 25% zegt vanuit een landelijk punt. Bij de andere categorieën spreekt ongeveer 60% zich uit voor coördinatie vanuit één regio en ongeveer 40% voor een centrale voorziening. 4.
De procedure en afspraken over de wijze waarop de afstemming en advisering ten aanzien van veiligheid bij grote projecten plaatsvindt Voor Na 1) kan per project naar bevind van zaken worden georganiseerd 6% 3% 2) moet worden vastgelegd in een leidraad en bevestigd in een convenant tussen de 49% 63% besturen van de hulpverleningsregio' s 3) moet in algemene zin wettelijk worden geregeld 41% 29% 4) geen mening 4% 5% Totaal 100% 100% Bij de brandweer is 25% voor een wettelijk kader en 75% voor een convenant. Bij BZK is dit 50% om 50%. Bij kennisorganisaties is zelfs 75% voor een wettelijk kader. De andere groepen spreken zich overwegend voor een convenant uit. 5. 1) 2)
De bovenregionale kennis ten aanzien van veiligheidsvraagstukken bij grote projecten moet worden geborgd en toegankelijk gemaakt binnen; Voor Na een netwerkorganisatie, verspreid over meerdere brandweerregio' s 16% 10% een kleine centraal te organiseren kenniseenheid in combinatie met enkele als kennisspeerpunt aan te wijzen brandweerregio' s
38%
26%
3) een centraal te organiseren kenniscentrum 44% 60% 4) geen mening 1% 3% Totaal 100% 100% Bij de gemeenten en brandweer is 33% voor een combinatie en 66% voor een centrale voorziening. Bij V&W is dat 25% respectievelijk 75% en bij BZK 50% om 50%. De andere categorieën neigen overwegend naar een centrale voorziening. In de discussie ontstond wat spraakverwarring over het begrip netwerk. In de vraag werd gedoeld op een netwerk in enge zin van kennismedewerkers binnen de brandweer. In de discussie werd het netwerk in brede zin van contacten nationaal en internationaal geïntroduceerd.
86
6.
Kennisontwikkeling en (wetenschappelijk) onderzoek op het terrein van veiligheid
1)
Er vindt voldoende onderzoek op veiligheidsgebied plaats waar de brandweer kennis van kan nemen De brandweer moet zelf meer onderzoek doen Brandweer moet een gestructureerd onderzoeksprogramma ontwikkelen, waarvan de uitvoering buiten de brandweer kan plaatsvinden
Voor
2) 3)
Na 21%
11%
3% 67%
2% 83%
4) Geen mening 9% 5% Totaal 100% 100% De mening dat er voldoende onderzoek is komt vooral bij V&W vandaan, maar ook hier vindt 80% dat een onderzoeksprogramma zinvol is.
Deelnemers aan de werkconferentie: • dr. B.J.M. Ale, senior wetenschappelijk medewerker externe veiligheid, RIVM • J.H. Bal, hoofd afdeling Veiligheidsbeleid, Ministerie van BZK • R.J.G. Bandell, burgemeester, gemeente Dordrecht • J.D. Berghuijs, commandant, brandweer Rotterdam • ir. M. Bierman, lid 1e kamer en wetenschappelijk coördinator RO, Universiteit Amsterdam • ir. P. Bockholts, Bockholts bureau voor beleidsontwikkeling • N. Broekema, concernafdeling openbare veiligheid, brandweer Rotterdam/RHRR • ing. C. te Boekhorst, commandant, brandweer Amsterdam & omstreken • ing. R. Boeree, procescoördinator publieke veiligheid, ministerie van BZK • J.H. Boogaard, ambtenaar rampenbestrijding, gemeente Dordrecht • ir. J.W. Bosch, algemeen bouwmanager Noord/Zuidlijn, projectbureau Noord/Zuidlijn Amsterdam • R. Brons, commandant/directeur, brandweer Den Haag/HRH • drs. W.G.J. Brouwer, afdeling veiligheidsbeleid, ministerie van BZK • C.J.M. de Bruin, burgemeester, gemeente Papendrecht • Bruins Slot, coördinator rampenbestrijding, Regionaal bureau GHOR Amsterdam e.o. • H. Burger, plv. projectbureaumanager, projectbureau HSL-Zuid • G. Christiaanse, sectiechef algemene bestuurszaken, gemeente Terneuzen • ing. L.J.C. de Cort, manager kwaliteit en veiligheid, Tubecon • ir. P.A.. Dekker, senior beleidsmedewerker, ministerie van BZK • ing. G.F. van Dijk, commandant, regionale brandweer Kop van Noord-Holland • Doppenberg, commandant/directeur, regionale brandweer Drenthe
87
• C.J.A. van Dorst, commandant, brandweer gemeente Moerdijk • mr. J.H. Ekkers, Ekkers Consultancy • E.J. Gelok, burgemeester, gemeente Strijen • drs. G. Gerritse, interim manager, Leeuwendaal • H. Glas, plv. projectdirecteur, Tubecon • ing. R.R. Hagen MPA, hoofd expertise en onderzoek, NIBRA • C.H.M. Haver, hoofd repi. dienst, brandweer Haarlem • A.E. ’t Hooft, stagaire, GHOR Midden Holland • A. Hoorweg, hoofd proactie, regionale brandweer Utrecht • R.J. Houben, afdelingshoofd arbo & veiligheid, projectbureau HSL Zuid • M.H.H. Hudepohl, regionaal commandant, regionale brandweer Breda • P. IJssels, burgemeester, gemeente Gorinchem • drs. D.W. Izaks, directeur, Leeuwendaal • ir. P.P.M.K. Janssen, contractmanager Pannerdensch kanaal, projectorganisatie Betuweroute • ir. J. Jeulink, directie brandweer en rampenbestrijding, procescoördinator publieke veiligheid, ministerie van BZK • E. de Jong, proactieadviseur, brandweer Amsterdam • W. Kiel, proactieadviseur, brandweer Amsterdam • ir. E. van Kleef, DHV Milieu en Infrastructuur BV • A.P.J. Koekhoven, stafmedewerker, voorzitter werkgroep veiligheid spoorproject Barendrecht, gemeente Barendrecht • ir. A. Kooijman, sectorhoofd ruimte, economie & veiligheid, gemeente Rotterdam • A.I.S.E. Kruisman, officier proactie, brandweer Amsterdam • ir. A.A.M. van Leest, senior beleidsmedewerker, ministerie van BZK • ir. P.H.E. van de Leur, centrum voor brandveiligheid, TNO • H. van Liebergen, senior beleidsmedewerker, Betuweroute V&W • ing. F.W.J. van de Linde, projectleider uitvoering, N.V. Westerscheldetunnel • A.H.E. van Loon, staf, regionale brandweer GSV Westelijk Noord Brabant • A.J. Meijering, commandant, brandweer Terneuzen • P.J. Mersie, provincie Zeeland • S. Meulensteen, GHOR Noord Midden Limburg • ir. M.E.N.S.C. Molag, manager veiligheidsstudies infrastructuur, TNO-MEP • R.A. Moraal, plv. regionaal commandant, regionale brandweer Gooi en Vechstreek • A. Noordergraaf, burgemeester, gemeente Hardinxveld-Giessendam
88
• ing. G. van Ommeren, commandant, brandweer Haarlemmermeer • A.J. van der Padt, ministerie van verkeer & waterstaat • ing. R.O. van der Pol, crisismanager, regio Zuid-Holland Zuid • R. Rasch, commandant, brandweer Zaanstad/regionale brandweer Zaanstreek • C.M. de Reu, voorbereiding exploitatie, N.V. Westerscheldetunnel • S.T.M. van Riel, commandant, regionale brandweer Flevoland • N. Rosmuller, onderzoeker, NIBRA • P.M.G.A. Schmedding, commandant, regionale brandweer Zuid-Limburg • J.N.R. Schouten, commandant, regionale brandweer Waterland • U. Sluijter, beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid • E. Sluimer, coördinator veiligheid, ingenieursbureau Amsterdam • M. Smeels, beleids & projectadviseur openbare orde & veiligheid • J.H. Smit, hoofd afdeling proactie & brandpreventie, brandweer regio IJssel-Vecht • J.S. Steenaert, officier, regionale brandweer Achterhoek • mr. C.H.C. van Steensel- van Hage, regionaal geneeskundig coördinator, GHOR Hollands Midden • dr. ir. J.A. Stoop, consultant, Kindunos B.V. • R. Sturkop, projectorganisatie Betuweroute • B. Swart, coördinator infrastructuur, projectorganisatie Zuidas • G.J. Timmer, projectleider tunneltechnische installaties, Betuweroute • G.H.M. van der Veer, projectleider extern, projectorganisatie Betuweroute • H. Veldhuis, proactie adviseur, brandweer Amsterdam • P. Verlaan, regionale brandweer Midden-Brabant • M. Verlinden, manager afdeling repressie, brandweer Almere • Y. Verzijden, coördinator woonkwaliteit, ministerie van VROM • ir. R. van der Vooren, Holland Rail Consult • Ph. J.M. de Vree, hoofd afdeling bestuursondersteuning, gemeente Borsele • prof. drs. ir. J.K. Vrijling, TU Delft • ing. M.J. van de Watering, beleidsmedewerker RAUDION, regionale hulpverleningsdienst Rotterdam Rijnmond • H. Willemsen, wethouder milieu/openbare werken, gemeente Dodewaard • M. Th. van de Wouw, burgemeester, gemeente Barendrecht • drs. L.J. Zwaan MMC, projectleider, hoofd Organisatieadvies Leeuwendaal • H. van Zwol, senior beleidsmedewerker, ministerie van Verkeer en Waterstaat
89
8.8
DOCUMENTATIEOVERZICHT Algemene Wet Bestuursrecht Besluit op de ruimtelijke ordening Bouwbesluit Brandweerwet 1985 Gemeentewet Provinciewet Tracéwet Waterschapswet Wet Geneeskundige Hulpverlening bij Rampen en Zware Ongevallen Wet milieubeheer Wet op de Ruimtelijke Ordening Wet Rampen en Zware Ongevallen Woningwet Afstemmingsorgaan Regionale Brandweren, De brandweer verlegt haar grenzen. Eindrapport afstemmingsorgaan regionale brandweren, Den Haag, september 1993. VNG, Gemeentelijk Veiligheidsbeleid, Den Haag, 1994. Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Brandweer en Integrale Veiligheid. Een verkenning, Den Haag, januari 1995. Vakgroep Bestuurskunde Erasmus Universiteit, Naar een haalbare Veiligheid-effectrapportage. Een studie naar de haalbaarheid van een besluitvormingsondersteunend instrument ten behoeve van het integrale Veiligheidsbeleid, Den Haag, januari 1995.
90
NIBRA, CCRB, Brandweer en hulpverlening in 2000+. Een robuuste strategie van een daadkrachtig bedrijf met een gevoel voor kwaliteit, Arnhem, januari 1996. Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Project versterking Brandweer. Referentiekaders. Gewenst zorgniveau, Den Haag, mei 1996. Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Versterking Brandweer. Handreiking organisatieplan brandweerzorg en rampenbestrijding in de regio, Den Haag, 1997. Projectgroep Integraal Veiligheids Plan, Sturen op veiligheid, eindrapport fase 1, Integraal Veiligheidplsan HSL-Zuid, September 1997. A. Cachet en J.F.M. Koppenjan (red.), Vakgroep Bestuurskunde Erasmus Universiteit, Faculteit Techniek, Bestuur en Management TU Delft, Veiligheid en besluitvorming. Een studie naar de aandacht voor veiligheid in besluitvorming over lokale ruimtelijke plannen en grote infrastructurele projecten, Den Haag, augustus 1998. Ministerie van BZK en COB, Veiligheid in ondergrondse bouwwerken, Den Haag, juni 1999. Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding, Risicobeheersing gevaarlijke stoffen bij de brandweer., Den Haag, augustus 1999. Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Rampenbestrijding, de veiligheidsketen gesmeed. Beleidsnota rampenbestrijding 2000 - 2004, Den Haag, december 1999 G.M. de Vries, Staatssecretaris van BZK, Brief aan de Tweede Kamer over de beleidsnota Rampenbestrijding 2000 - 2004, Den Haag, 20 december 1999 Ministerie van BZK, Integrale veiligheidsrapportage 2000. Over aspecten van veiligheid 1998/1999, Den Haag, 11 juli 2000 Afstemmingsoverleg publieke veiligheid HSL-Zuid, Beveiligingsconcept HSL-Zuid, deel A: Algemeen, Utrecht, 16 juni 2000 Projectorganisatie HSL-Zuid, Beveiligingsconcept HSL-Zuid deel B: Boortunnel onder het Groene Hart, 21 juli 2000 Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Leidraad Maatramp in het kort. Hulpmiddel voor het regionale bestuur bij de rampenscenario’s en de bepaling van de hulpbehoefte bij rampen en grote ongevallen, Den Haag, september 2000 Berenschot, Van Dijk, Van Soomeren en partners, Veiligheidseffectrapportage. Handleiding, Utrecht, november 2000. Drs. A.C. Bontekoning, ir.J.M. Koppius-Odink, ir. J.A.C. Snijders, De ontwikkeling van een netwerkorganisatie van professionele toezichthouders voor risicovolle bedrijven in Nederland, ministerie van SZW, Den Haag, december 2000 Ministerie van BZK, De ontwikkeling van een netwerkorganisatie voor professionele toezichthouders voor risicovolle bedrijven in Nederland. Een onderzoek naar de stand van zaken bij de uitvoering van het Besluit Risico’s Zware Ongevallen ’99. Den Haag, 2001. NIBRA, Brandweeropleidingen 2001 – 2002, Arnhem, januari 2001.
91
Ministerie van BZK, Kabinetsstandpunt vuurwerkbesluit, Den Haag, 23 maart 2001. Projectorganisatie HSL-Zuid, Beveiligingsconcept HSL-Zuid: deel B, Zettingsvrije Plaat in de gemeenten Zoetermeer en Rijnwoude, Rotterdam, 28 maart 2001 Tweede Kamer, Voorbereiding rampenbestrijding, (onderzoek rekenkamer), vergaderjaar 20002001, 27 795, Den Haag, juni 2001 Tweede Kamer, Brief van de minister van verkeer en waterstaat en de staatssecretaris van binnenlandse zaken en koninkrijkrelaties, (ontwikkeling op het gebied van veiligheid in Nederlandse tunnels), vergaderjaar 2000-2001, 27 400 XII, nr. 84, Den Haag, 29 augustus 2001 Gemeente Rotterdam, Bestuursdocument van de projectgroep veiligheidseffectrapportage Rotterdam Centraal (VER RC), 13 september 2001 Tweede Kamer, Brief van de staatssecretaris van binnenlandse zaken en koninkrijkrelaties, (Onafhankelijke ongevallenraad), vergaderjaar 2000-2001, 27 927, nr.1, Den Haag, 14 september 2001 Tweede Kamer, Brief van de minister van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer, (Integraal veiligheidsprogramma), vergaderjaar 2001-2002, 26 604, nr. 12, Den Haag, 19 september 2001 www.betuweroute.nl www.brandweer.nl www.dds.nl www.hslzuid.nl www.minbzk.nl www.minszw.nl www.minvenw.nl www.minvrom.nl www.nibra.nl www.vrom.nl
92
