DE BOCHTIGE WEG NAAR
BEHEERST RISICO Naar een evenWichtige·besluitvorming bijgrot~ infrastructurele projecteIl
Datum van uitgifte
november 2001
Referentie
1.4203023/44471LZW IRBE
INHOUDSOPGAVE Pag.
1 SAMENVATTING
1
2 INLEIDING 10 3 VERANTWOORDELIJKIlEDENE:N
BEVOEGDHEDEN
12
3.1 VERANTWOORDELI.JKII:EDEN EN BEVOEGDHEDEN PER PARTIJ
12
3.2 LACUNES IN DE VERANTWOORDELIJKHEDEN
18
4 TOETSINGSKADERS 4.1 WETtELIJKE
20 KADERS
4.2 NIET ÏlÏMlEImE
20
lUCHTLIJNEN EN LEIDRADEN
4.3 LACt:lNEs.INDE TOETSINGSKADERS 5 DE BRANDWEERORGANISATIE
IN NEDERLAND
26 28
29
5.1 ORGANISATIE VAN DE BRANDWEER
29
5.2 LACUNES EN KNELPUNTEN IN DE BRANDWEERORGANISATIE
31
6 PROBLEEMANALYSE
32
7 AANBEVELINGEN36 7.1 INLEIDING
36
7.2 TOETSINGSKADER
37
7.2.1 Noodzaak tot een adequaat toetsingskader
37
7.2.2 Fasering van het toetsingskader
38
1.4203023/4447/LZW/RBE
7.2.3 Afstemmingsproces
41
7.3 DE PRo-ACTIEVE ROL VANDE BRANDWEER
46
7.4 KENNISONTWIKKELING
48
7.4.1 KenmsvoorzienÎ11g
48
7.4.•2 Kennisbronnen
50
7.43 Benutten van kennisontwikkelingenelders
52
7.4•.4 Behoefte aan eigen onderzoek
52
7.4$ Nascltolingsprogramma
53
7.5 GRENZEN AANDE VERANTWOORDELIJKHEID VAN DE BRANDWEER
SJ
7.6 DE.ROL VAN BZK54 7.7 OVElUGE AANBEVELINGENEN AANDACHTSPUNTEN
55
7.8 OVE:BZICHTVAN AANBEVELINGEN
57
7.9 ACTIEPUNTEN
SS
8 BIJLAGEN 61 8.1 CASUSBESCHRIJVINGEN
61
8.1.1 HSL-Zu.id
61
8.1.2 Westersclteldetu.uel
65
8.1.3 Noord-Zuid lijn
68
8.1.4 Betuweroute
71
8.2 PROJECTAA.~AK
76
8.2.1 Activiteiten
76
8.2.2 Projectorganisatie
79
1.4203023/4447/LZW/RBE
8.3 SAl\tltNSTELLING VAN DE STUURGROEP
88
8.4 SAl\tltNSTELLING VAN BET PROJECTTEAM
81
8.S INTERVIEWS
82
8.6 DEELNEMERS WORKSHOPS
85
8.7 WERKCONFERENTIE
87
8.8 DOCUMENTATIEOVERZICHT
93
1.4203023/4447/LZW/RBE
1
SAMENVATTING In o~lttvan
vijf regionale brandweren en met steun vanhetnrinisterie
opgeste199WdePralldweer
vaIl BZKiseen
advies
beter in $taat te stellentldequaatinvullingtegevenaanzijnadviesrol
met betrelcking tot de fysieke veiligheid bij grote en! of gemeentegrensoverschrljdende infrastruÇtutele projecten.
Als basis'v()Orhet onderzoek is een ~talpraktijkcasussen •
~~W'Woute. (i.h.b,knooppuntBarell~cht,
onderzocht:
tunnel onder hetPanner
en Sophia
spo<)~el); •
fISJ:..s~uid;
•
NoordóóZuid-lijn;
•
Westeischeldetunnel.
Eenbesclltijving leerpun~llit
van dt2e casU$Sett is in
decasU$8el1 zijJ:lin hetrappqrt
uitgedi~topbasis
van bureaustudie,
Dektlel~en
onder een aantal thema's veralgemeniseerd
en nader
interviews, workshops en. een werkconferentie.
Verantw()()rdeBjkbeden enbevoegdlleden Als ond~deel van het onderzoek is in hart gebracht hoe in de huidige situatie de verantwoordelijkheden
enhevoegdhedenten
aaJ.lZienvan de veiligheid bij infrastructurele
projecten zijn verdeeld. In het rapport wordt het stelsel van verantwoordelijkheden
en
bevoegdheden per partij beschreven.
VerantwOQ:rdelijkheid voor veiligheid is vooral eengemeenteHjk:e verantwoordelijkheid. afgifteVtutde bo~wvergunning
bij dekunstwe:rkenbinneneen
gemeen~lijlce verantwoor4elijkheid.Gemeentenzien.
infrastructureelproject
de bouwvergunning
De is ook een
als het belangrijkste
middel om invloed te krijgen op de discussie over de veiligheid.
Op rijksIIiyeau is de veraIltwoordelijkheid voor veiliglleidover
meerdere departementen verdeeld.
D..c.•.... v....••. c.r.•••.•••.••.•.. an tw.· ...••.••..•.•.• o.•.••. 0 .•. r..d.eliJ.·khet .•.•.... ·d.v.•..•. an ...•..•.• BZK blijlct.zich to.e tespitsc. u. opb.·.r.•.. a ndwecrza...•... k.e...n en ....••...... h.•.•..... e..c.ft... vooral een .....
..
.
,
.':.,
."."
,:".,.::.,.:
".":,
'.,',','
..
,
",
,
,.
faciliterend karakter, Duidelijker afgebakend is de verantwoordehJkheidvan
'"
'.".',
.','"
"
VROM voor
veiligheid, maar deze spitst zich toe op de mogelijke risico' s voor de omgeving (externe veiligheid en bcuwveihgheid).
Het ministerie van SZW is verantwoordelijk
voor de arbeidsomstandigheden
(waaronder veiligheid) tijdens de bouwfase. V&W tenslotte is verantwoerdelijk
voor
transportveiligheid.
1.4203023/4447/LZW/RBE
1
Bij nationale projecten is V&W bovendien veelal de initiatiefnerner/ opdrachtgever en heeft in die hoedanigheid primair de verantwoordelijkheid voor de veiligheid binnen het project. Niet verg~ten mag worden dat niet de overheid, maar de initiatiefnçmerropdrachtgever eerst verantw~idelijke voor het veiligheidsnîveaubinnen eenpr()jecti~(l)it
k:anovengens wel weer
een overheidsdienst zijn.) Daamaasfhebben de aannemer, de beh~der
en de gebruiker ook elk
hun verantWoordelijkheid. Ondanks wetten en regelgeving levert veiligheid op diverse aspecten onduidelijkheden op ten aanzien van de verantwoordelijkheden. Ditneeftte maken met een;aaI)taffactoren: •
Er zijn diverse •soorten veiligheid te onderscheiden. W~ verschiUende veî1îgheidsaspecten interfereren ontstaat een onoverzichtelijke lappendeken van veri,mtwoordelijkhéden. ,.'
• •
Absolute veiligheid is een fictie. Wat een maatschappelijk aanyaardbaar niveau is en wie , hierin net laatste woord heeft is echter niet duidelijk. Er bestaat geen duidelijk toetsingskader voor veiligheid bij ditsoortprojecten. Wiens verantwoordelijk is het om vervolgens toch een bepaaldveilighêidsniveau vast te stellen? Is de genièênte die een vergunning verleent verantwoordelijkalser tqcheen calamiteit optreedt?
•
Op\Velknivëaude afstemming met'en tussen dëhulpverlening moet plaatsvinden en wie verantWoordelijk is voor extra eisen (investeringen! capaciteit) aan de hulpverleningt.g. v, een project is niet helder.
•
Het publiek is zich nauwelijks bewust van de aanwezige restrisico ' s en de eigen verantwoOrdetijkheidbij' het gebruik maken van de'infrastruetuW.'Bovendien is er een tendens datheipubliek verwacht dat de'overheid elk risico uitsluit, hetg~
onmogelijk is.
Toetsingskaders De planvorming en uitvoering van infrastructurele projecten worden gestructureerd door ,
t
regelgevmg. Gèïnventariseerd is wat de belangrijkste wettelijke en'andére toetsingSkaderszijn waar infrastructurele projecten mee te maken kunnen krijgen. Tevens zijn de belangrijkste instrumenten beschreven die bij een infrastructureel projectkunriert worden toegepast. De externe veiligheid blijkt een duidelijk kader mee te krijgen doordat de Wet milieubeheer een miheueffectrapporiage(MBR) verplichtsteJt. In de Tracewet worden de MER-plicht
de
tracéplic1îtgekoppeld. Er bestaat specifiek voor veiligheid een (nogexperimenteJe) veiligheideeffectrapportage (VER), maar deze heeft een volledig vrijblijvend karakter.
1A203023/4447/LZWIRBE
2
In de huidige praktijk dient vooral het Bouwbesluit alstoetsingskader
bij het al dan niet verlenen
van debó\iWyergunning. Voor het aspect veiligheid is het Bouwbesluit bij grote en complexe \
infrastructurele projecten echter volstrekt ontoereikend. Bestaande~eidraden,
zoals de 'leidraad
ondergrtjn(ts bouwen' , zijn zinvol maar hebben een vrijblijvend karakter.
Het ontbreken van een toereikend toetsingskader wordt als een belangrijk probleem ervaren. Er zijn reedsfuitiatieven
in gang gezet, die ten dele aan dit gemis tegemoet zullen komen. In 2003
wordt de"Met op de tunnelveiligheid verwacht. BZK en V& W werken samen a.an norinen voor infrastrUctuur en transpOrt (MAVIT), waarbij als eerste aan normen voor tunnelveiligheid.
De braltt'l~eerorgaDisatieiD Nederland ••••••••
,.".",.,.",
0."
.,.
Er wordfêênbeknópt
..•.
."
",.,
.'
.,.,
..
,
.••
,
,
.•.
,.,.,..
,.,
overzicht gegeveri van de brandweerorganiSatie
.'
.••.
"...
.
•
in Nederland. De brandweer
in Nederland is op gemeentelijk niveau georganiseerd en valt onder de bestuurlijke verantW()
Deregiönale
brandweer heeftgeenhiërarcmsch
gezag
naar lóka.l~brandweetkorpsen. 'Eenprooêsterversterking
vaude brandweer is nog steeds gaande. Een zwakpurit is nog altijd de
iritemekeîmisinfrastrUcfuut. het
NlBR.A,.
Weliswaar zijn officiers-en
andere opleidingen goed geregeld binnen
Specialistische kennis, bijvoorbeeld ten aanzien van de veiligheid bij grote
infrastrUcfurele projecten, wordt echter ad hoc opgedaan en is veelal gekoPpeldaau
enkele
individuen. Bij het vertrek van één persoon kan dern jaren .opgebouwde ketltlis op een terrein volledig verdWijnen.
ProbleemÎlalyse De geanalyseerde problemen zijn grotendeels samen te brengen ondereen drietal hoofdproblemen: •
Eeriadequaat toetsingskadet
voorde veiligheid bij infrastructurele projecten ontbreekt.
Hierdóór is uniformiteit in de beoordeling en vergunningvetlening projêctétt moeilijkte
bereiken. Ook is het hierdo()rmoeilijkOm
bij grensoverschrijdende
verantw()()rdelijkheidte
nemen
voor een vergunning en de mogêtijke· gevolgen als hettOcbtnisgaat •
Er is geen vaste aanpak vOOr het rnomenfen de Wijze waarop de afstemming tussen relevante parnjêrioverde
veiligheidbifinrrastructurele
projecten plaatsvilidt. Per geval worden gaande
nefptojecfvormenenprooêduresbedacht.f:Iierdoorwordetlparnjen
sofiste
laat betrokken,
zodafffiên· zich voor voldongen feiten gesteld voelt. Ook wordt· sorns op het verkeerdé niveau overlêgdenblijken
afspraken ·als het erop aankomt als vrijblijvend terZijde te kunnen worden
geschoven.
1.420J02J/4447/LZW/RBE
3
•
De benodigde kennis bij de brandweer om ten aanzien van de veiligheid bij grote infrastructurele projecten adequaaUe kunnen adviseren en op te .kunnen treden in het afsteIrp:ningsoverleg is onvoldoende. Voor zover deze kennis lopende een project wordt opgebouwd, is deze sterkpersoousgebonden kennisopbouw en -uitwisseling
en verdwijnt weer snel. Systematische
ontbreekt Hierdoor wordt ook het overleg met de
initiati~fnefl1er/ bouwer, die wel over kennis beschikt moeilijk.
AanbêyelÎllgen Er moet\i\t()rden voorzien in eenaanvuUing van hettoetsiIlgskader.
Vanwege het karakter Van dit
soort projecten (veelal uniek, complex, technologisch vernieuwend, algemeentoetsingskader
echter niet haalbaar. Geconsta.teerd wordt dat e~ toetsingskader
veiligh~içlal1eengefaseerdtotstand ontwikkelingsproces •
Ine~~vroeg
'design and construct') is een
kan worden. gebracht aanslui~dop
voor
fasering van het
van elk project. Wij onderscheiden hierin vier fasen:
stadium vindt eenVeilighei<.lseffectrapportage
onderdeel van de Milieueffectrapportage
(VER) plaats als integraal
(MER) ofalsautonome.VEltingev~Uc;nwaargeen
ME~~plicht is. Hiertoe WQrdtde MER.aangepast
0tn. veiligheid.
daarbinnen een volWaardige
plaatSJe gc;v~ -.De huidige vrijblijvende VER krijgt een verplichtend karakter en wordt verder ontvrikl<eld, waarbij in de fasering rekening wordt gehouden met deJasen die wij hier onderscheiden. •
De \,sligheid~paragraafvande Integraal Veiligheidsplan
(IVP), waarin de veiligheidsfilosofie
veiligheidsuitgangspunten verantwoordelijkheid
MER dan wel de modulen ten
2 van de VER leiden tot een en algemene
worden vastgelegd. Het NP wordt tot stand gebracht onder
van de opdrachtgever en in samenwerking met de hulpverleningsdiensten
en wordt vastgesteld door het bevoegd gezag. •
Op~asis van het IVF wordt in een vervolgtraject een Veiligheidsconcept deveUigheidseisenen
-maatregelen
wor4engeconcr~seerd
docllI'l.1entwordton
voor het gehele project.. Dit
van de opdrachtgever
betreftzowcl de bouwfaseals
proJectdelen(kunstwerken).
de hulpverleningsdiensten
Deze veiligheidsconcepten
een Veiligheidsconqept
B
voord~t specifieke deel nader worden
uitgc;werkt Deze documenten worden onder verantwoordelijkheid
1.4203023/4447/LZW/RBE
met de
degebruilfsfase.
waarin de yeiligheidseisenen~maatr~gelen
sam~werking.ll1et
eninsarnenwerldng
opgesteld en vastgesteld dOQrhet hevoegd gezag,. Dit
wordtvoorafzondedijk~ op~ateld,
A uitgewerkt, waarin
van de opdrachtgever en in
opgesteld en vastgesteld door het bevoegd gezag.
betreffen zowel de bouwfase als de gebruiksfase,
4
Indien het overleg tussen initiatiefnetner en hulpverleningsdlensten het veiligheidsoverleg
niettofovereenstemrning
over
leidt wordt advies gevraagd aan een (per project ad hoc ) door het bevoegd
gezag in te stellen onafhankelijke adviescommissie
alvorens het bevoegd gezag tof een besluit
komt.
Ten behöeVe
·van. de
afsternmingovëf
procesdireçteuraangeSfeld.
veiligheidinbóvengenoemde
Dêprocesdlrectetit
heeRtot taakdetijdelijkeveili.gheidsorganisatie
binl'lendetoordinerendêhulpvetlemn.gsregioaaätesturen.,HieîtQe •
demzefVan. deskUndigen. o,a.vanuitdekerini8póo1;
•
de á.f'stelnrning met de bettokkeriregîo's;
•
de afstemming met (de projectótganisatie
•
deaSStennningmetde
vergunningvedeners;
•
deafstemming·met(de
procesdirecteuren
Eenadequateinvullingvande
fasen.wordteen
behoort de coördinatie van:
veiligheid van) de opdrachtgeverliriitiatiefnemer;
bij) de andere hulpverleningsOrganisaties,
rol vanprocesdirecteur
engezagvraast
rnetvoldoendegewicht
om
een zwareinvu1ling, De procesdirecteur werkt in opdracht van de besturen van de betrokken hulpvedeningsregio's.
De brandweercommandant
eenduidigheid van de ópdrachfaandeprocesdirecteur.
van de coördinerende regio draagt zorg voor de De procesdirecteur
heeft vanuit zijn rol
eigen c<>Ördinerendebe-voêgdheden.
De andere hulpverleners (GHOR,politie)
kunnen hun proces en organisatie naar dit voorbeeld
inrichten. Ook is denkbaar dat Zijdecoördinatie·vandeafstennning procesdîl"êcteurbij
overdragen aan de
de brand~eer. Op deze Wijze ontstaat een integrale inbreng vanuit de
hulpvedênirigsorganisaties.
Bij gröte·irifrastrucmrele
projecten moet het formuleren van de veiligheidseisen
en advisering aan de gemeentebesturen
en de afstemming
inzake veiligheid zo vroeg mogelijk in het proces op één
punt worden ondergebracht. Het afstemmings- en adviestraject rond veiligheid zou hiermee winnen
aan eenduidigheid
erikrácht.
Laaf de H~giónalebranäweerva11deregiö
waariilhet project pla~tsViridtverantwoordelijk·
de bijdrage aan het toetsingskader en voor de vertegenwoordiging veiligheid' Bij regio overschrijdel1dêprojectenkiezen coördirierel'lde regióuithuhrriidden.
zijn voor
in de afstemming rond
debetfokkeriregiol1.alebrandwerenêén
De regiol1ale brandweer
verantWoordelijk om te zorgen· dat de·vertegenwoordigers
ofbrandwetenzijnd.aatm.ee
vóldoel1dekennisvan
tevens
de .prob1erriatiek
hebben. De cOördinerende regio ste1tvoot de duur vaUhet project een projectotganisatieveiligheid in. 1.420302314447/LZW/RBE
5
De procesdirecteur
coördineert de inbreng van de brandweer in de projectorganisatie
opdrachtgever. Vanuit een kennispool (waarover dadelijk meer) wordt deskundigheid
van de in de
projeetorSanisatie ..ingebracht.
De bovengestelde werkwijze mag niet vrijblijvend zijn. Een wettelijke grondslag is (uitgezonderd het MER
el). VER
traject) echter niet noodzakelijk. Wij adviseren debestu+en van de
brand~egio'smetonderstetming een lei~opte
van BZKenmet
betrokkenheid van. het ministerie van V&W
stellen, waarin de procedure voor deiafstemming en advisering inzake yeiligheid
bij grote. projecten (zoals beschreven in deze rapportage) nader wordt uitgewerkt en vastgesteld. Voorts adviseren wij de besturen van de regio' s bij convenantafte
spreken zich aan deze leidraad
te confQttneren.
De keunisbij de brandweer schiet tekort om een gedegen rol als veiligheidsdeskundige vervullen. Opdrachtgevers
te
zouden het zeer op prijs stellen als de brandweer met meer
desk.undigl1eid kan deelnemen. Als de brandweer van begin af aan ineen infrastructureel ontwikkplingstrajecteen
rol ",ilspelen.dient
zij daartoe in staat te zijn qua kennis en kwaliteit.
De capaciteit en kennis van de brandweer moeten landelijk worden gebundeld en de brandweer moet in de toekomst over deskundigen op pro-actie en preventiegebied
beschikken. Met een
bundeling wordt bovendien de uniformiteit ten aanzien van het veiligheidsniveau gemeentenyerbeterd.
tussen
Elke regio en elke gemeente die met grote infrastruetureleprojecten
te
maken he1>ben,mgeten dan echter 90k hiervan gebruik maken. Om een aanvaardbaar veiligheidsniveau
te bereiken zijn compromissen nodig. De brandweer heeft
hier veel moeite mee in het overleg met de opdrachtgevers. Dit betekent dat naast inhoudelijke kennis ook behoefte bestaat aan proceservaring, brede visie en vaardigheden in het maken van afwegingen om tot een evenwicht tusseneen verantwoord veiligheidsniveau
en een verantwoord
kostenniveau te komen.
Stel een kennispool samen in een nader te bepalen organisatorische vertegenwoordigen
structuur die de brandweer kan
in elk stadium van grote infrastructurele projecten. Deze aanbeveling sluit aan
bij het advies van de commissie Oosting en het kabinetsstandpunt
inzake het vuurwerkdossier.
l)eze keunispoolbestaat
aan een bestaand
uiteen kleine centrale eenheidg~koppeld
kennisin§tituut (waar de wisselwerking met onderzoeken!9fonderwijs werken). Deze voorziellingheeft nietaangevuldmet
1A203023/4447/LZW
IRBE
eenbesmursalllengesteld
enkele vertegenwoordigers
wederzijds bevruchtend
vanuit de brandweerregio'sal
dan
vanuit BZK, V&W, VROM en! of de wetenschap.
6
Deze voorziening omvat zowel inhoudelijke deskundigen als deskundigen met kennis van de (afstemtl'l:irtgs..)processen bij grote projecten en de vaardigheden nodig om hierin op te treden. MedeweJ."t<:ersuit deze pool moeten door de regio's kunnen worden ingeschakeld. Deze vootz~gfungeertoovendienalsportaalnaar
relevante kennis dieverdernationaal.en
internati()l1aal aanwezig is en onderhoudt een netwerk van deskundigen, .die ad hoc en op projectbamskunnen
worden. benaderd. Inelkebrandweerregio·
als contactpersoon (verbindingsofficier)
wordteenmedewerkeraangewezen
naar het kenniscentrum
Bij hetopoouwen.vankenniskande.brandweer
en ·kennisnetwerk.
meerde blik naar buitel1wendendan
tot op heden
gebruikelijk. Laat de landelijk geselecteerde deskulldigendeelnemenaanexterne opleid~fogrannna's1·workshopsen
semînarsen
laat hun Qokkennisnemen
van het vele
.<:~.::
onderzo~'t(:dat(lpdrachtgevers
(laten) doen.' Geefook aandacht aan.nascholingsprogramma's.
j
v
Uit de~e'Ws
blijkt dat de brandweer ook b~hoefte heeft aan eigen onderzoek (lp
wetensch&ppelijk niveau. In de diverse werkgroepen blijkt dat de brandweer over diverse onderw~geen daarom
standpunt kan innemen omdat deberiódigde
een structureel
basis vanprioriteiten vertegenwoordigers
Debraridweer
onderzoeksprogramma
kennis ontbreekt. ontwikkel
waarvan de mvuUing periodiek wordt bepaald op
en beschikbare fondsen. Stel hiertoe een programmaraad
in metdaarin
uit de brandweer.
ziet steeds meer taken op zich afkomen. Hoewel de hieraan gerelateerde versterking
van de brandweer een goede zaak is, mag de brandweer naar onze mening duidelijker communiceren dat er ook grenzen zijn aan.de verantwoordelijkheden brandweer., De brandweer enBZK dienen zich gezamenlijknader van het ~rkterreinop
en mogelijkheden
van de
te beraden over de afbakening
het gebied van pro-actie, preventie en op het formuleren van de grenzen
aan repreäsieve mogelijkheden.
BZK heeft zich erg ingezet om de pro-actieve rol van de brandweer te intensiveren. Naar nu blijkt heeft de brandweer behoefte aan verdere •ondersteuning om die rol te kunnen spelen. De behoefte ,
aan verdere· inbreng van BZK om de brandweer in staat testellen een sterkere rol bij de afstemming en advisering bij grote projecten te kunnen spelen ligt enerzijds op het terrein van de daarvoor benodigde middelen en anderzijds op het terrein van de totstandkoming
van wettelijke
kaders en leidraden.
1.4203023/4447/LZW/RBE
7
OndersUumd volgen de aanbevelingen in schema: nr•...A.~"eling 1.Bren~~en adequaat en gefaseerd toetsingskader tot stand 2 GadOijrmetde .ontwikkeling van MAVIT en Wet op de tunnelveiligheid Maa.1tl>ijMAVITeáWettUrmelveiligheidde plaats vmhetBouwbesluithelder
Soort proces I wetgeving
3 aee.tmtegrak veiligheideenv()lwaardigeplaats bitmendeMER <:nl~eleen
wetgeving
verplichte YER enverankerditind,eWR.O
wetgeying proces
5 O>netëtiseef de veiligheidSeisen v06r hettotale pr6ject in een veilieidSconce t A 6C()nç~tiseer de veiligheidseisenper kunstwerk in een veiligheiàllconcept 13
proces
7 Laat:h~ft()etsingskaderdoofhet bevoegd gezagvaststeUen & StelPerprÓjecteenprocesmrecleUraan
proces proces
9 Stelljgonoverbrugbaremeningsverschilteneenadhocadviescommissie 1
in
in afstemmingen advies
laden 12 Stet~
proces
convenant kennisvoorzieningin
proces ••• proces proces kenllisvoorziening
13 Laat Îl:ledewerkersUithetketlnisnetwerk opleidingen volgen
kennisvoorziening
14 Stel~
kennisvoomening keIll1Îsyoorziening
pt'ogrammaraadinenmaakeellonderzoeKspt'ogrannna
.~.
I? V99!Aeineenyerplichtlla$C1l9Iingsprogra.Intna. 16 Baken het werkterrein van de brandweer af 17 Laat;aZK actief bijdragen aan de totstandkoming van een toetsingskader en
overige proces I wetgeving
1& Laat de leges deels ten goede komen aan de beoordeling van de veiligheid
proces
19 Geefook aandacht aan de gebruiksfase (voorzieningen, handhaving e.d.)
overige
20 Geefaandacht aan het totale systeem 21 Geéfaändachtaanveiligheid bij bestaande infrastructuur
overige overige
Benodigde acties om de aaabevelingen te implementeren Eenaantalaanbevelingen
heeft betrekking op reeds in ontwikkeling zijnde of nog te ontwikkelen!
aan te passen wetgeving. Ditvindtplaats
oprijksniveau.BZK
is verantwoordelijk
benodigde acties gaande te houden of in gang te zetten in directe samenwerking
om de met de
betreffende andere departementen.
Eengrootaantal
aanbevelingen heeft betrekking op .het proces. Het proces moet worden
vastgelegd in een leidraarlenhevestigd realisatiemervan
in een convenant tussen de brandweerregio'
s.•BZK kan de
ondersteunen ..Voordat .deze leidraad kan worden ontwikkeld moet eerst een
aantal actoren zich uitspreken voor deze aanpak: ••
De VNG (veiligheidscommissie);
•
De KNBV (mede bij mandaat namens de besturen van de brandweerregio's);
•
HetCCRB.
1.4203023/4447/LZW/RBE
8
BZK en deKNBV leidraaderihet
kunnen gezamenlijk als opdrachtgever optreden bij de ontwikkelfug van de
convenant.
IndevQ()rgesteldewerkwijzezijn wetgeving(met
onderdelen van. het proces gekoppeld aan ontwikkelingen
name t.a.v. de plaats vandeMERIVER).
.wachten. lileJeidraadkan
in de
Het is niet nodig deze wetgeving afte
zo worden opgesteld dat de nieuwe wetgeving t.z.t.aansluit.
Een aantaltulllbevelingenheeft
betrekking op de kennisvoorziening.
Ben aantal aanbevelingen
terzake i$van meer algemene aard. Met name de inrichting vaneen kenniscent:rum,deopbouw van daaruit van een kennisnetwerk en de instelling van een onderzoeksprogrammaraad
vereisten
actie. vatl.\lj~.debran.dweer·met ..ondersteuning •• van.uit.BZK .•Bij.·delJitwerkmg·zal··moeten·worden gekeken~ar
de mogelijkheid aan. te sluiten bijan.dereontwikkelingenrondkenni$otganisatie
voor
de veiliglleidsketen;
Benaanta10verigeaanbevelingen ditproject,maarvraagtin
detoekomstnaderaandacht.
gemeentelikunnenmervooraandacht
1.4203023/44471LZW/RBE
en aandachtspunten
is niet nader uitgewerkt binnen de SCQpevan Zowel BZKals de brandweer en de
vragen.
9
2
INLEIDING In opdracht van vijf regionale brandweren
I,
die samenwerken rond de veiligheid van de Hoge
Snelheids.lijn-Zuid (HSL-Zuid), is een advies opgesteld om debraadweerbeter adequaat invulling te geven aan zijnadviesrolmetbetrekking of gemeeetegrensoversohrijdende
in staat te stellen
tot de fysieke veiligheid bij groteen/
infrastructurele projecten. Het advies betreft.zowel de interne
organisatie van de brandweer als'deeenëäies
waarbinnen de brandweer zijnadviesrölkan
waarmaken.
Aandegetneenten
is de zorg voor de veiligheid op het eigellgfondgebied
groteengemeente'-enregiogtensoverschrijdende
opgedragen. Zeker bij
activiteiten is in het kader van die zorg
afstemming van de aan vergunningen te verbinden voorwaarden nodig. Op dit moment wordt deze afstemming ad hoc gerealiseerd. Met name op het gebied van pro-actie worden de regionale brandweren de laatste jaren in toenemende mate geconfronteerd met situaties, waarbija.fstemm.ing van hetgebruikvandegemeentelijke
bevoegdheden en diepgaande kennis van risico 'sen effecten
vereist zijn. Derhalve bestaat behoefte aan een structurele voorziening voor het bereiken van de benodigde afstemming en voor de beschikbaarheid
van de daarbij benodigde kennis.
De opdracht voor het onderzoek is als volgt geformuleerd: Het project leidt - vanuit de concrete ervaringen van relevante partijen (gemeentebesturen, regionale brandweer, BZK, V& W) met advisering door de brandweer bij grote en gemeentegrensoverschrijdende
activiteiten - tot een onderbouwd voorstel voor een na te streven
wijze waarop: 11
de afstemming van het gebruik van gemeentelijke bevoegdheden optimaal kan plaatsvinden, toegespitst op de regierol van de brandweer daarbij;
11
de toegang tot de daartoe noodzakelijke kennis binnen de brandweerorganisatie
verankerd
kan worden. Het project is gericht op het realiseren van het grootst mogelijke draagvlak voor de voorgestelde aanpak bij de brandweerorganisatie
en het bestuur.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) heeft het onderzoek
gefinancierd, Het onderzoek leidend tot dit advies is uitgevoerd door Leeuwendaal advies.
I
Amsterdam en Omstreken, Breda, Rijnland, Rijnmond en Zuid- Holland Zuid
1.4203023/4447/LZW/RBE
10
De aanpak voor hetonderzpek is inde bij1ag~ opgenomen. De rapportagebegfut meteen analyse van de beStaande situatie ten aanzien van: •
verantwoordelijkheden enbevoegciheden;
·~t§mg~kaders; •
4e bi~dweerorganisatie.
Per onderdeel wordt ook reeds aangegeven .wat de belangrijkste lacunesen/ of knelpunten zijn. Deze wOtdeninde probleemanalyse nader uitgewerkt. Deze analyse is tevens gebaseerd op
ut debijlagen)~
praktijkervaring~, opge~in~enAAIltalcasusst;qdies(opgen~.
Vervolgen.swordenaanbevelingen gedaan, ten aanzien van zowel de context als de interne brandweeJ'organisatie,die moeten leiden tot een meer adequate advisering van de brandweer inzake•• ri$i9obeheersing•• bij••gtote·.i11ftastr1!cturele .•prQj~ten .•Deze·.aanhevelingen···omvatten·een beschrijYi:n.gvanl1etprQcesyau afstemmmgenadviseringvanafde v~leni11gyandebouwv~rgunning. DitIllpP9rt~i~t
initiatief fase tOten met de
2
zichtoe9Prisicobeh~rsingi11deontwerp-ellbo1.lwfasen.
de beheerHengebruiksfasen. (toe:z;icht.jllSp~ti~,han~ving,
Risicobeheersing in
instatldhoudingcalamiteiteJ:lplanuen
en voorzieningen e.d.) verdient eveneens nadere aandacht,rn~valtbuitendescopevandit onderzoek. In de aanpa.k 011l te kQUlentotdit advies is nadrukkelijkaanda,chtbesteed aan het betrekken van een groot aantal relevante partijen, ook van buiten de bnuldweer,en aanbetzoekenn~ draagvlak De bevindingen en aanbevelingen zijn getoetst in en aangescherpt naar aanleiding van een bree4 opgezette 'Werkconferentie,w~n
hetadviesnlt~t instemming werd ontvangen. Het
advieslgmdan. ook met recht een breed gedragen advies van het veld aan de verantwoordelijke bestuurders bij rijk, provincie, gemeentenenhulpverleningsregio's
wordengenoernd.
2 Naast de bouwvergunning is een groot aantal andere gemeentelijke en provinciale vergunningen vereist. In de praktijk spitst het veiligheidsaspect zich toe op de bouwvergunning, Deze is niet vereist voor een weg- of spoortracé, maar wel voor de diverse kunstwerken binnen het fra.cé(bouwwerkenniet zijnde gehouwen).
1A203023/4447/LZW/RBE
11
3
VERANTWOORDELIJKHEDEN
EN BEVOEGDHEDEN .;;
,}
Als onderdeel van het onderzoek is in kaart gebracht hoe inde huiaige situatie de ~ '
.
.
verantwoordelijkheden
en bevoegdheden ten aanzien van de veili~eid
bij infrastructurele
projecten zijn verdeeld. Onderstaand volgt een overzicht naar de ~Y6fSe relevante partijen.
3.1
VERANTWOORDELIJKHEDENENBEVOEGDHEDENP~PARTIJ Gemeente De verantwoordelijkheid aangelegenheid.
voor veiligheidis in ons staatsbestel voorllleengemeentelijke
De burgemeester is verantwoordelijk
voor deope~bareordeenveiligheid
daarbij handhavende bevoegdheden. De verantwoordelijkheid
Vá'l1\hetgemeentebestuur
en heeft spitst zich
toe op de preparatie op zware ongevallen en rampen en op de bestûurlijke afhandeling als er zich ~ zulke situaties voordoen.· Bij een nieuw infrastructureel· project op 'het eigen grondgebied zal het gemeentebestuur
zich val1uit deze verantwoordelijkheid
beraden op çie consequenties voor de
afhandeling vanra'l1lpen en zware ongeval.len.
De gemeenteraad stelt het bestemmingsplan
of wijzigingen' daarvan vast, In het geval van een
nationaal project op basis van een Tracéwet. is de gemeente verpliéhtóm overeenstemming
met de Tracéwetaen
het bestemmingsplan
te passen.
De gerneente kan'eehteï: ookzelf initiatiefnemer zijn van een groot infrastructureel geval heeft het gemeentebestuur
in
een dubbeleverantwoordelijkhei4,
project. In dat
namelijk als initiatiefnemer/
opdrachtgëver (zie ook verderop) easls openbaar bestuur.
Het verlenen van de bouwvergunning B& W een gebruiksvergunning
is een bevoegdheid van het college van B&W. Ook kunnen
eisen en verlenen. Bij het verlenen van de vergunning kunnen eisen
worden gesteld aan de veiligheidsvoorzieningen. bij het verlenen van bouwvergunningen
Het Bouwbesluiten
het bestemmingsplan
als belangrijkste toetsingskaders.
dienen
Het Bouwbesluit is
evenwel niet berekend op complexe infrastructurele projecten.
3
Wijzigingen vanbesternmingsplannen
1.4203023/4447/LZW/RBE
kunnen aan B& W worden gedelegeerd.
12
De Wet rampen en zware ongevallen verplicht de gemeenteraad tot het vaststellen vaneen gemeentelijk rampenplan. De burgemeester stelt op basis van dezelfde wet rámpbestrijdingsplannen vast voor rampen die naar aard en plaats binnen de gemetfut~yo'orzienbaar
zijn. De
burgemeester beslist over de noodzaak van rampbestrijdingsplannen.
Provincie Gedeputeerde Staten kan gemeenten aanwijzen om een gemeenschaf'pe1îjkeiegelingte eindedefJrandweertaken
doelmatig te organiseren (art. 3, lid I Brahdweerwet
treffen ten
1985). Voorts heeft
;
de provincie conform de Wet rampen en zwareöngevallen rampenplannen en rampbestrijdingsplannen.
toe:Zichthoudendebevoegdheden
t.a.v,
Deze bevoegdheden :zijn'vooral gericht op het
voorberêid.en open ingrijpen bij rampen en:zware ongevallen (preParatie en repressie) 'en nauwelij!&op de voorKOming van rampen (pro-actie en preventie). iDe provincie toetst de rampbestrijdingsplan:nen
van de gemeenten.
i
De provmêie' stelt het streekplan open toetst bestemmingsplannen
van de gemeente aan het
streekplan.
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Het ministêrie van BZK is verantwoordelijk
(BZK)
voor het systeem van brandweerzorg .en
rampenbeStrijding. De directie Brandweer en Rampenbestrijdingdraagt
zorg voor het opstellen en
onderhouden van wet- en regelgeving op het gebied. van brandweer enrampenbestrijding. minister van BZK heeft voorts conform artikel 19 van de Brandweerwet
De
1985 tot taak te toetsen op
"
we1kewijie' de diverse bestuursorganen Deze verantwoordelijkheden
huntakenm.b.t.brand
en tampenbestrijding
liggen primair op' het terrein van preparatie, repressie en nazorg. Dat
wil niet:zeggen dat het ministerie geen aandacht zou schenkenaanpro-actie verantwoordelijkheden
en preventie, maar de
en bevoegdheden zijn op dit punt minder ex
De bewindspersonen
van het ministerie van BZK zijn op grond van' hun coördinerende
verantwoordelijkheid
voor integrale veiligheid betrokken bij de planontwikkeling
infrastructurele projecten. DezecoÖrditlerende
rol isvooralgericht\op
noodzakelijke voorzieningen en maatf(;lgelen.· Hierin ste1tBZKzich verantWoordelijk op ten aanzien van pro-aetieen
voor grote
de bevordering van het
vroegtijdig in de besluitvorming meewegen vanaUe veilighëidsaspecten
1.4203023/4447/LZW/RBE
uitvoeren.
en het bepalen van de
derhalve wel nadrukkelijk
preventie.
13
BZK geeft op hetgebied
van infrastructurele projecten opde volgende wijzen invullingaan
systeemv~twoordelijkheid
zijn
voor brandweerzaken:
•
faciliteren van het brandweerveld met middelen;
•
bemiddelen tussen andere ministeries en gemeenten bij knelpunten;
•
ontwikkelen van kaders en richtlijnen (bijv. leidraad tunnelveiligheid,
MA VIT e.d.).
Vo~hll~estiBg,
RaiJntelijke Ordemng ea MiJiea (VROM)
Het ministerie van
VROM is coördinerend tenaanzien van de ruimtelijke inrichting van Nederland
en in die~ill betrokken bij grote infrastructurele projecten.
De minist~ van VROM is bovendien coördinerend bewindspersoon ministelievan
voor externe veiligheid. Het
VROM richt zich met andere woorden op de eventuele gevolgen voor de omgeving.
Bij infrastructurele projecten spitst dit zich vooral toe op de mogelijke verspreiding van gevaarlijke stoffen. De mini~ter Van VROM draagt in samenwerking met de bewindslieden
van BZKzorg
voor de
afstemming tussen externe veiligheid en andere onderdelen van het veiligheidsbeleid.
Verkeer & Waterstaat (V&W) Het ministerie van V&Wzorgt (vervoersyerbindingen
voor bescherming tegen het water en voor adequate verbindingen
via lucht. water, weg, spoor alsmede telecommunicatie).
die mis~iejnitiatiefnemer
en coördinator bij de uitvoering van nationale infrastructurele
De ministc:r van V&W is bovendien coördinerend bewindspersoon transportveiligheid,
V &W is vanuit
Het ministerie. van V&W is verantwoordelijk
handhaven van veiligheidsnormen
voor transportmiddelen.
voor waterveiligheid
projecten.
en
voor het tot stand komen en
Veel grote infrastructurele
projecten
betreffen transportroutes. Bij nationale projecten ontstaat een dubbele verantwoordelijkheid, als initiatiefnemer
voor het projectoptreedt.
Sociale~en.en.
Werkgelegenheid (SZW) I Aibeidsinspectie
Hetmini~t~e
van SZW is veranMoordelijk.voor
Arbeidsinspectie
aangezien V&W dan meestal
veilige werkomstandigheden.
De
toetst deze. Binnen grote infrastructurele projecten is tijdens. deexploitatiefase
het aantal werkende personen veelal beperkt (bijvoorbeeld de machinist op de trein). De aandacht voor veiligheid vanuit SZW spitst zich toe op de bouwfase en op beheer en onderhoud. De Arbeidsinspectie
is zeer terughoudend in haar advisering om zodoende voldoende vrijheid te
hebben in haar oordeel over incidenten.
1.4203023/4447/LZW/RBE
14
De aannemer zal eventuele extra veiligheidsvoorzieningen
afwegen tegen de extra kosten en deze
zoveel mogelijk doorbelasten aan de opdrachtgever.
Beheerder De beheerder is verantwoordelijk
voor handhaving van het veiligheidsniveau
van de infrastructuur.
Dit betekent periodieke inspectie, onderhoud volgens daarvoor opgestelde procedures en zonodig reparaties. Dit is een belangrijke preventieve verantwoordelijkheid. Bij incidenten heeft de beheerder eveneens een verantwoordelijkheid
ten aanzien van de
afhandeling. De beheerder beslist over het inschakelen van de openbare hulpverleningsdiensten
en
ondersteunt deze bij een inzet.
Gebruikerl bezeeker/ passant Veel grote infrastructurele binnen hetproject
projecten hebben een publieke functie, zodat op enig moment publiek
aanwezig zal zijn (bijvoorbeeld treinreizigers of automobilisten
verkeerstunnel.). Bij de totstandkoming betrokken.finspraakprocedures, het veiligheidsniveau.
in een
van het project is het publiek hooguit zeer indirect
verkiezingen e.d.) en heeft geen eigen verantwoordelijkheid
voor
Door het betreden en gebruiken van de infrastructuur neemt de bezoeker
echter ook eigen verantwoordelijkheid
voor het aanwezige restrisico. In de praktijk zijn de
gebruikers zich hier nauwelijks van bewust.
Bij spoorvervoer zijn de railverkeersleiding
en de vervoerder als gebruiker belangrijke partners in
veiligheid naast de beheerder van de infrastructuur. Railverkeersleiding
is verantwoordelijk
voor
de verkeeraregeling op het spoor en dus ook bij treinincidenten zoals het stilleggen van het verkeer op nevensporen. Ook ligt bij calamiteiten de coördinatie van de acties aan spoorwegkant bij de railverkeersleiding.
De vervoerder (zowel spoor- als wegvervoer) is verantwoordelijk
voor beheer en onderhoud van
het rollend materieel en voor de zorg van de reizigers bij incidenten. De vervoerder is ook verantwoordelijk
1.4203023/4447/LZW/RBE
voor goede veiligheideprocedures
voor het personeel.
17
3.2
LACUNESINDEVERANTWOOlIDELlJKHEDEN Ondanks wetten en regelgevinglevettve:ilighêid aanzienvifide
op diverse aspecten onduidelijkheden
op ten
verantwoordelijkheden.
Voor infrastructurele projecten bestaan geen formele veiligheidsnormen hOOfdstrikovertoetsingskaders).HetHSL-Zuid
(zie ook het volgende
projectbureau is uitgegaan van een systeem dat
tenminste zo veilig is als het bestaand spoor. Dezenormneeft
net projectbureau
opgelegd. Het HSL-Zuid projectbureau heeft daarmee de verantwoordelijkheid
aan zichzelf over het
veiligheid$niveau naar zien toe gehaald zonder dat daar een wettelijkkáderofáfiderszins bestuudijk;e dekking vOórbestaat.
Bij de uitwerking vaD.de gestelde norm blijkt dat er plaatselijke ver$Chillen optreden in het veiligheidsniveau.
Deels zijn deze verschillen het gevolg van verschillen in de constructie (tunnel
versus open baan) maar ook verschillen in de omgeving (stedelijk gebied, landelijk gebied, kruisendeinfra)
spelen hierbij een rol.
Het blijktheellastig
om de verschillen te kwantificeren en eveneens om aan te geven hoe groot
deze verschillen ten opzichte van het gemiddelde mogen zijn. HSL-Zuid heeft hier bijvoorbeeld een risicobudgetsysteem zonder formele delling
voor ontwikkeld. Ook hiermee heeft HSL-Zuid de verantwoordelijkheid naar zich toegehaald.
De veiligheid moet een maatschappelijk
aanvaardbaar niveau hebben. Dit is echter geen nader
gedefinieerd begrip. In de praktijk betekent dit dat onafhankelijk deskundigen de uitspraken hierover doen en niet de verantwoordelijke
bewindvoerders.
laatste woord heeft en daarmee de verantwoordelijkheid
Het is niet duidelijk wie hier het
draagt voor het uiteindelijke
veiligheidsniveau.
Het verlenen vaneen bouwvergunning impliceert instemmen met het veiligheidsniveau veiligheidsvoorzieningen.
Wie is er echter verantwoordelijk
en de
als ooit mocht blijken dat de
voorzieningen niet toereikend zijn?
Het is niet duidelijk op welk niveau de gemeentelijke en regionale hulpverlening moet zijn afgestemd. Daarmee is het ook niet duidelijk in hoeverre de introductie van de risico' s van het infrastructurele project extra eisen stelt aan de hulpverlening in termen van investeringen en! of capacitei~uitbreiding.
1.4203023/4447/LZW/RBE
18
Er zijn diverse soorten van veiligheid te onderscheiden, die elk op zichzelf een eigen karakter hebben maar gelijkertijd vaak niet los van elkaar kunnen worden gezien. Formele verantwO()fdelijkheden zijn veelal gekoppeld aaneen bepaalde vorm van veiligheid. Daar waar meer aspecten van veiligheid met elkaar interfereren ontstaat een onoverzichtelijke.
lappendeken
van verantwoordelijkheden.
Uit-de interviews en workshops komtnaar voren dat BZK zich zeerterughoudendopsteltten aanzien vatleeneventueleversterking
van de eigen sturende rol,
Door het betreden en gebruiken van de infrastructuur neemt de bezoeker voor een deel een. eigen verantwoordelijkheid
op zich voor het aanwezige restrisico. In de praktijk is het publiek zich hier
nauwelijks van bewust.
4
Veeleer wordt een tendens geconstateerd om steeds minder eigen risico te
willen accepteren en. van de overheid te verwachten dat deze elk risico uitsluit
V&W gaat overigens bij spoorsystemen veel verder in het expliciteren van de eigen verantwoordelijkheid van de reiziger dan bij wegverkeer. Bij wegverkeer zou een voorlichtingscampagne op zijn plaats zijn om passanten van tunnels te wijzen op de risico's en ze te informeren hoe te handelen in geval van calamiteiten. (Bij de tunnel in Marseille krijgen alle passanten een instructie mee bij hun tolkaartje), 4
1.4203023/4447/LZW/RBE
19
4
TOETSINGSKADERS De. planY()tnlmg ~n uityoeringvatl
Înfrastructure-le projectenwordengesimcturt::er'ddoor
regelgeving, In dit hOl)fdstukstaandeb~langrijkste
wette1i.fkeenande-r~ toetsingslmder~ waar
infrastructurele projecten mee te maken kunnen krijgen, Te-vens zijn de belangrijkste instrumenten beschreven die bij een infrastructureel project kunnen worden toegepast,
4,1
WETTELIJKE KADERS Alvor~11§d#k(ldersa#on4~rlijknader toe t~licht~nwordt hetproc~ vanpl"nvorming op hoofdlijnen geschetst, met daarbij een verwijzing naar de verschill~nd~k(l4ers en hunplaats in dat proces. Kaders
LoeaieprojecteJl
fplanVQnllÎngl
-l.-/ -
!PKB
I~
IWRO
Arbowet
1.4203023/4447/LZWIRBE
20
Bij infrastructurele projecten op nationaal niveau ligt het initiatief bij het kabinet, in het bijzonder de ministers van V& W en VROM. Een dergelijk project is onderdeel ~an ~e ruimtelijke planvorming op nationaal niveau. De kaders hiervoor worden gegeVen inde Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Tracéwet. Het besluit voor een' bepaald tracê'wom; vêtstgelegd in eentracébesluit. Bijpr()lecten van (inter)nationaafbelang planolbiische
wordt het tracébesluit vo'9rafgegaan door een
kernbeslissing (PKB). ;
Bij provinciale projecten ligt het initiatiefbij
gedeputeerde staten (GS). De basis wordt gelegd in ,
het door GS vast te stellen streekplan. .1,
Bij pro/lieten op gemeentelijk niveau wordt de basis gelegd in het door B&W vast te stellen besternmÏ'ngsplan (eventueel voorafgegaan door een structuurplan).
In wetteliJk bepaalde situaties is een Milieu effectrapportage externe veiligheid wordtbetrokken,
(MER), waarin ook het aspect ~ verplicht. Bij nationale projecten wordt de MER-procedure
geïntegreerd in de procedure om te komen tot het tracébesluit. Ook'bi] provinciale of gemeentelijke projecten vindt de MER voorin de planfase plaats.
Indien een VeiligheidsejJectrapportage
(VER) wordt opgesteld begint di: eveneens in de eerste
planfase. maar loopt in fasen door tot en met de realisatiefases. Dit instrument is echter nog experimenteel en volstrekt vrijblijvend.
De eerste formele stap na de vaststelling van het tracébesluit en/ of streek-Z bestemmingsplan het verlenen. van de bouwvergunning.
is
Bij grotere projecten zal per 'deelproject (bouwwerk) een
aparte vergunning worden aangevraagd. Bij gemeentegrensoversclirijdende
projecten moet in
ieder gevalper gemeente een vergunning worden aangevraagd. AlS'een bouwwerk (bijvoorbeeld een tunnel) in twee gemeenten ligt wordt per gemeente voordat deel dat op het betreffende grondgebied ligt een vergunning aangevraagd. Bij het toetsen van de vergunning aanvraag is het I
Bouwbesluit het belangrijkste kader. In de toekomst zal daar voor tunnels de Wet op de tunnelveiligheid
I
bijkomen., Overige kaders, zoals de leidraad ondergronds bouwen, hebben een
vrijblijvend karakter.
In de bouwfase zelfkan de Arbeidsinspectie
nog nadere eisen stellen op basis van de ARRO-wet.
Wet op de Ruimtelijke Ordening
1.4203023/4447/LZWIRBE
21
De Wetopde
Ruimtelijke Ordening (WRO) is.het belangrijkste wettelijke kader voor de
ruimtelijke ordening van Nederland. De wet stamtuit
1965,maar i~ ~n~äien.
'Vele malen herzien.
In deze wet wordt het planologisch indelen van de openbare ruimte; geregeld. De ruimtelijke planvorming is gebaseerd op door de Tweede Kamer vast te stellen 'Planologische Kembeslissingen'
(PKB). Naast dit rijksplanologisch
beleid staan in de WRO wettelijke kaders
voor het provinciale, gemeentelijke en regionale beleid. Dit beleid vertaalt zich in de volgende plannen: •
provinciale streekplannen;
•
gemeentelijke en intergemeentelijke
•
gemeentelijke bestemmingsplannen;
•
gemeentelijke inrichtingsplannen;
•
bouwplannen.
structuurplannen;
Hoofdstuk Va van de WRO omvat bepalingen voor de coördinatie yan besluitvorming projecten van bovengemeentelijk
over grote
belang. Op deze NIMBY (not in my backyard) projecten is de,
op het bereiken van op overeenstemming
gerichte, algemene procedure niet van toepassing maar
geldt een bijzondere procedure (zie ook Tracéwet). Het NIMBY - artikel voorziet in de bevoegdheid voor Gedeputeerde Statenen/ of de minister van VROM om vrijstelling te verlenen van het geldende bestemmingsplan
voor zover bovengemeentelijke
belangen en een tijdige
verwerkelijking van het project dit vorderen.
Tracéwet De Tracéwet is een procedurewet. Met de Tracéwet wordt beoogd ~orgvuldige procedures voor de besluitvorming inzake de aanleg of wijziging van rijks- of hoofdinfrastructuur
in het leven te
roepen die niet meer tijd nemen dan nodig is om tot een verantwoorde beslissing te komen. In de Tracéwetzijn
,
de tracéprocedure en de planologische afweging geïntegreerd. Bovendien vindt er
een volledige koppeling plaats met de milieueffectrapportage.
Per aanleg of wijziging van een
autosnelweg, een spoorweg of een vaarweg moet een trajectnota worden gemaakt. De Tracéwet t
heeft geen betrekking op provinciale en gemeentelijke infrastructuur.
De minister van VROM en de minister van V&W dragen gezamenlijk verantwoordelijkheid
voor
het projeetplan. De Tracéwet bevat een procedure die de minister van VROM verplicht tot het geven van een aanwijzing wanneer overleg met lagere overheden faalt. De Tracéwet maakt een onderscheid tussen de algemene procedure die in normale gevallen moet worden gevolgd en de bijzondere procedure voor projecten van nationaal belang. Wanneer het gaat om grote projecten van (interjnationaal belang, ligt de basis in een planologische kernbeslissing met concrete
1.4203023/4447/LZW/RBE
22
beleidsbeslissingen.
De eerste twee fasen van de algemene procedure, het beleidsvoornemen
trajeetnota,worden
vervangen door deproeedare
1.4203023/4447/LZW
IRBE
en de
planologische kernbeslissing uit de WRO.
23
Als een project van nationaal belang wordt verklaard, moet deze keuze worden gemotiveerd zodat het vooraeStaten
Generaal mogelijk is tebeoordelen
of deze status terecht aan het project is
toegekend.
MOlelteffeetrapportage·
(MER) (Wet Milieubeheer
De milieueffectrapportage
Ilfst. 7)
(MER) is een verplicht instrutnent om het milieu belang een
volwaardige plaats te geven in de planologische beshHtvomring. De belangrijkste de MERstaanmdeWetMilieubeheer
onderdelen van
(hoofdstuk 1). Deze MER geeft voor Nederland uitvoering
aan Europese verplichtingen. In het beSllJit Milieueffectrapportage
wordenMER."plichtigeactiviteiten
vestigingen, landinriohtingsprojecren,
olie-en gasWinningactiviteitenen
opgesomd. Deze lijstwordtperiodiek
bîjgesteld. InhetrnilieueffecttappOrt
miIieugevólgen van een activiteit en van alle altematievenin
zoals industriële infrastructurele
projecten
worden alle belangrijke
hun onderlinge·sametiliang
beschreven. Hieronder valt ook het aspect extemeveiligheid.
De initiatiefnemer voóreenMER-plichtig milieuef'f&tI'apport
Demitiatiefnerner
gezag d60rmiddelvan
project is verantWOOrdelijk voor het opstellen van het meldt de MER-plichtige activiteit aan bij het bevoegd
een startnotitie. •Het bevoegd gezag .stelt in deze fase richtlijnen vast
waaraarihet milieueffecttapport
moet voldóen.Ditgeschiedtopbasisvaninspraak
basis van advisering van de (onafhankelijke)
Commissie voor de milieueffectrapportage
advies de inspraak meeneemt).' Na indiening van het milieueffectrapport beoordeelfhethevoegd
en vooral op (die in het
door de iriitiatiememer
gezag binnen 6 weken ofhefmilieueffectrapportvoldoet
aan de richtlijnen
(de gevta.agde inhoud) en wettelijke eisen. Het bevoegd gezag •kijkt tevens of de aanvraag in behandelmgkan·
worden genomen. Het bevoegd gezag publiceert binnen 8 weken het milieu-
effecttapport met de aanvraag voor het besluit ten behoeve van de inspraak en advisering. Na afloop van de inspraak brengt de Commissie voor de milieueffectrapportage
binnen 5 weken
advies uit over de volledigheid en de kwaliteit van het milieueffectrapport.Zijkijkfdaarbij naar de binnengekomen
ook
opmerkingen· en adviezen.
Het bevoegd gezag neemt het besluit over het project. Het houdt daarbij rekenmg met de milieugeVólgen en de binnengekomen de resultàten van het milieueffecttapport voort uifderegeling
reacties en adviezen. Het motiveert in hetbesiuit
wat er met
is ged8.an. De regelingen van bezwaar en beroep vloeien
van het besluit.
5 Een bijzonderheid doet zich voor indien de initiatiefnemer tot het project ook bevoegd gezag is. In dat geval gelden op onderdelen aangepaste regels.
1.4203023/4447/LZW/RBE
24
Bouw~lllit(Qllderdeel
Womngwet)
Het BOl.lWbesluit maakt onderdeel uit van de .Woningwet en geeft technische voorschriften
omtrent
het bouwen van bouwwerken en de staat van bestaande bouwwerken. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in gebouwen en in bouwwerken, geen gebouw zijnde. Volgens de definities uit de WoningWet valt een tunnel in de categorie gebouwen. Dtridelijkis echter dat inhethouwbesluit niet uitg~gaan wordt van de specifieke risico's van verkeerstunnels. Deboll~vraag
wordt aan het 130uwbesluit (en aan hetbestemmingsplan)
getoetst ..Veiligheid
wordt a.l~eersteNan de drie oogpunten, van waaruit het Bouwbesluit isop~teld,genoemd.
Met
de inwerkingtreding
die
aandit~~er
van het Bouwbesluit (1992) voegen gemeentelijke ootlwverordeningen,
ondergeschikt zijn, in het .alg~meenni~ts voor grote infrastructurele
projecten toe aan
het algemene .toetsin.gskaderdat het Bouwbesluit biedt. Hoofd~Xbandelt infra~trucnxele
over het bouwen van bouwwerken, geen gebouw zijnde. Veel grotere
1van dit hoofdstuk handelt over
projecten vallen onder deze categorie. Afdeling
de veiligheid en § 3 van deze afdeling handelt specifiek over brandveiligheid. De meeste bepalingen van het Bouwbesluit zijn vrij algemeen (hoewel de toelichting op onderdelen wel nadere specificaties geeft)enzeicer
niet toegespitst QPcQmplexe infrastructuur.
Artikel 372 stelt dat gebruikers bij brand binnen redelijke tijd door de brandweer moeten kunnen worden gered ..Met name bij langere. tunnels kan. echter niet worden uitgesloten dat zich situaties vQord0eJl wllafbîj reddend Qptreden van de brandweer in de tunnel zelf geen realistische optie is.
WetoPcte wnnelvelligheid HetmiIlisterievanV&W Dezewet.zal.eisen
en het ministerie van BlK werken aan een Wet op de tunnelveiligheid.
stellenwaaraan
een tunnel moet voldoen. Voor tunnels zal de wet een
aanvuUeJId etl meer specifiek op tunnels toegerust toetsingskader
vormen. De wet wordt niet voor
2003 verwacht.
Gemee~tdijke veronieBingen In gemeentelijke verordeningen kunnen gemeenten algemene regels stellen. In relatie tot infrastructuur zijn de volgende verordeningen relevant: •
DeJ,)OllVv'Verordening.NadevaststeUin.gvan omvat de gemeetlteHjkebouwverordenmgalleen
het Bouwbesluit (onderdeel van de Woningwet) nogJocale verbijzonderingen
kader van het Bouwbesluit. Voor grote infrastructurele •
Brsndveiligheidsverordening,
binnen het
projecten hebben deze geen betekenis.
Hierin staan de regels omtrent het voorkomen, beperken en
bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt, voor zover daarin niet bij of krachtens de Woningwet (Bouwbesluit), de Brandweerwet
!.420302314447ILZW1RBE
of enige andere wet is voorzien.
25
1.4203023/4447ILZW/RBE
26
veiligheid vertegenwoordigd
zijn zoals de hulpdiensten, traditionele partners bij een bouw- en
ontwerpproces en toekomstige en/of'huidige gebruikers. De VER bestaat uit een aantal activiteiten gekoppeld aan het plannings- en bouwproces. De activiteiten zijn ondergebracht in de volgende 5 modules die worden afgesloten met een rapportage aan het gemeentebestuur
als basis voor de inhoudelijke beslissing van het
gemeentebestuur:
startnotitie •.veiligaeidsscan,
startno~tiewordt
op verzoek van het gemeentebestuur
bestaatuillletinventariseren altematievenstelt
alternatieven, maatregelen en. itnplementa.tie. De opgesteld (module 1). De veiligheidsscan
van risico's en het stellen van prioriteiten (module 2). In de module
de werkgroepvoorsteUen
op die eea oplossing bieden voor de belangrijlcste
risico's (module 3). Er wordt een voorkeursalternatief.geselecteerd. werkgroep het geselecteerde alternatiefuit
In module4 werkt de
in concrete maatregelen. Tijdens de implementatie
wordt de uitvoering van de gemaakte afspraken bewaakt (module 5).
De naatllgeving VER suggereert een parallel met de MER. Op een aantal wezenlijke punten verschilt de VER echter van de MER.
MER
VER
Milieu incl. externe veiligheid
Integrale veiligheid
Wettelijke basis (bfst. 7 Wet Milieubeheer)
Geen wettelijke basis
Verplicht
Vrijblijvend
Gevestigd instrument
Experimenteel
Initiatiefbijinitiatiefuemer
MER-plichtig
Geen vasteinitiatiefuemer
(vaak de gemeente)
project Alle projectfasen(tlm
Alleen opstartfase project Ûl1afharikelijkeMERcommissie
toetst
Geen onafhankelijke
realisatie) toets
Inspraak niet geregeld
omvat inspraakprocedure
MAVIT De MAVIT (Maatschappelijk
aanvaardbaar veiligheidsniveau
voor infrastructuur
en transport)
wordt ontwikkeld om te voorzien in de gebleken behoefte aan normering ophef gebied van fysieke veiligheid. Hierin werken de ministeries van BZK en V&W samen en worden gemeenten en provincie betrokken. Als eerste wordt gewerkt aan normen voor tunnelveiligheid
MAVIT(T). Deze
moeten nog in 200 1 beschikbaar zijn. MAVIT(T) is bedoeld om gemeenten te faciliteren bij hun taak als bevoegd gezag voor bouWvergunningen
I .4203023/4447 ILZW IRBE
en rampenbestrijding.
27
Leidradellen
beveiligiD.gsconcepten
Het ministerie van BZK heeft met andere partijen diverse leidraden en beveiligingaconcepten ontwikkeld, Dit typedooumentengeeft infrastrucfureleprojecten,maar
richtlijnen voor veiligheid, onder andere bij
deze zijn niet bindend~
Bij infrastructurele projecten zijn de ondergrondse delen uit veiligheidsoogpunt
veelal het meest
kritisch en complex. De belangrijkste van deze richtlijnen is dan ook de 'Leëdraàd bij besluitvornring' , ontwikkeld door het ministerie vanBZK.enhetCentrumOndergronds het kader van het project 'Beveiligingsconcept
ondergrondse bouwwerken'.
Hierin staat
beschreven welke ·veiligheidsaspecten 111oetenwordenmeegewogenbijheslissingen ondergron
Bóuwen in
overeen
moet gebeuren enWïewaarvoor
is.
4.3 ·LAClJNESIN DE TOETSINGSKADERS In de procedure van de Tracéwet wordt een koppeling gemaakt tassea de MER-plicht ende tracéplicbt.Hierdoor
is het mogelijkdatde
milieueft'ectenenhettraject
inspraak tegelijkertijd plaats vindt over de
In augustus 1995 is door hetministerie
'Structurerîngeffectrapportages'
van V&Winhet
onderzoek
geconcludeerd dat als gevolg van de. wettelijke basis van de MER
in de Wet milieubeheer milieu in de prioriteitstellingvan
infrastmctuurveel
aandacht krijgt. Het
onderzoeken en meewegen van andere factoren zoals economische, sociale en veiligheidseffecten vindenmeeradhooplaats.
Uit de bestudering van de praktijk casussen blijkt eveneens het gemis
van het 111~wegen van veiligheidseffecten
bijplanvorming.
veiligheidseffectrapportagegekoppeldaandetracéplicht. geëxperimenteerd
Er ontbreekt een (Weliswaar wordt momenteel
met een VER, maar deze heeft een geheel vrijblijvend karakter.)
Een andere lacune die zeer urgent en prominentnaar
voren komt, is het ontbl'eken vaneenheldel'
wettelijke toetsing kader ten aanzien van fysieke veiligheid voor devergunningverlening. behoeftec~normeringophetgeb1ed vergunningverlening
.Er is
van fysieke veiligheid die als. leidraad kan dienen bij de
en kan bijdragen aan een adequate en eenduidige benaderingvanfysieke
veiligheid. Hethuidigebouwhesluit
is onvoldoende toegerust voor de beoordeling van grote
infrastructurele projecten.
Richtlijnen en kaders die vanuit BZK op het gebied van fysieke veiligheid zijn ontwikkeld worden als vrijblijvend ervaren. Er is behoefte aan sturing en wettelijke richtlijnen.
J .4203023/4447/LZW/RBE
28
5
DE BRANDWEERORGANISATIE
IN NEDERLAND
Dit hoofdstuk geef teen beknopte inventarisatie hoe nu de brandweer in Nederland is georganiseerd, toegespitst op de organisatie van de advies- enafstemmingsrel
ten aanzien van pro-
actie en preventie en de daartoe benodigde kennis(infrastructuur).
5.1
ORGANISATIEVANDEBRANDWEER De brandweer in Nederland is een gemeentelijke dienst die functioneert .onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid
van het lekaal gezag. De brandweer wordt uit het gemeentefonds
gefinancierd.
De gemeentelijke brandweren worden sinds ongeveer 1980 ondersteund door regionale brandweren. Nederland is hiervoor verdeeld in brandweerregio's.Deregionale publiekrechtelijke
brandweren zijn
organisaties met een bestuur. Het bestuur wordt meestal gevormd door de
burgemeesters van de deelnemende gemeenten; In het begin telde Nederland ongeveer 65 regio's. Dit aantal neemt inmiddels af. Nu zijn het er ongevee:r37. De bedoeling is om de regio-indeling gelijk te trekken met die van de politie (25). Deze operatie moet 1januari 2003 zijn voltooid. Deèommandanten van de regionale brandweren ~ zijn •meestal de commandanten van .de grootste gemeente in elke regio.
De regionale brandweren hebben geen hiërarchische relatie met de gemeentelijke brandweren maar uitsluitend een adviserende en ondersteunende afspralrengemaaktalsmede
fimctie; Hierover zijn per regio afzonderlijke
over de financiering. De rol van de regionale brandweer verschilt
daardoor per regio.
BZK heeft de regionale brandweren in de loop van de jaren van bijzondermaterleel verbindingscommandovoertuigen, kunnendeze
schuimblusvoertuigen
en hulpverleningscontainers.
spullen inzetten in elkvan de deelnemende gemeenten. BZKondersteunt
voorzien zoals De regio' s de regio's
ook metpersoneel. De regionale brandweren zijn over het algemeen organisaties met maar een heel beperkt aantal eigen medewerkers.
1,4203023/4447ILZW/RBE
29
Verreweg het merendeel van de gemeentelijke brandweren (800J1l) bestaat uit vrijwilligers. In de kleinere gemeenten geldt dit voor het voltallige personeel. In de middelgrote gemeenten zijn de commandant en soms ook enkele officieren beroepskrachten. Aangezien brandweerfuncties
in de
kleinere en middelgrote gemeenten geen volledige taken zijn hebben deze. mensen een neventaak binnen de gemeente of vormt de brandweertaak een neventaak.
De grotere steden hebben een beroepsbrandweer
met vaak vrijwillige korpsen op de kazernes in de
buitengebieden.
Voor de brandweer is een uitgebreid scholingsprogramma erkende diploma's ..Dit opleidingsprogramma
wordfgedeeltelijk
gegeven, meestal op kazernes en indeavondureri. officiersopleidingen.
HetNIBRA
beschikbaar met officiële examens en op diverse plaatsen in hetland
HetNIBRAverzorgtde
overige cursussen en de
wordt inde brandweerwet( artikel·18) genoemd als instituut met
als wettelijk opgedragen taken: •
verzórgen vandeofficiersopleidingen;
•
verzorgen van opleidingen die met eenrijksexamen
•
werven en selecteren van kandidaten voor deze opleidingen;
•
ontwikkelen vanleerstofen
worden afgesloten;
instructiemetb.Qden.
Daarnaast kan het NIBRA: •
andere aan brandweer en rampenbestrijding
gerelateerde opleidingen ontwikkelen,· geven en
examineren; •
expertise m.b.t, brandweer en rampenbestrijding
ontwikkelen, in stand houden en beschikbaar
stellen; •
andere activiteiten verrichten op het gebied van deskundigheidsbevordering vanbtandweerzorgen
rampenbestrijding,
Naast de openbare brandweren bestaan er ook bedrijfsbrandweren. burgemeester worden verplichfopgrond een bedrijfsbrandweer.
en op het gebied
vanattikel·13vandeBrändweerwet
Voor bedrijfsbrandwerenzijn
ook particuliere opleidingsinstituten.
Bedrijven kunnen door de tothetopnchten
van
er naast de reguliere brandWeeropleidingen
Deze fustitutenzijngespecialiseerdin
bedrijfsbranden
en
vliegtuigbranden. Een aantal locaties van Defensie (militaitevliegvelden
o.a.) beschikt ook over eigen brandweren
en over eigen opleidingsfaciliteiten. VeeHedenvan
bedrijfsbrandwerenzijn
tevens lid zijn van de vrijwiHîge brandweer in de
gemeente waar zij wonen.
1.42ü3023/4447/LZW/RBE
30
BZK besç1rikt over een brandweerinspectie.
Deze inspectie is een kleine organisatie met de
volgende taken:
5.2
•
.gell1een,telijke.en regionale brandweren inspecterem.
•
het optreden van de brandweer bij incidenten onderzoeken;
•
specifieke brandweervraagstukken
onderzoeken.
LACUNES EN KNELPUNTEN IN DE BRANDWEERORGANlSATIE , Met de overdracht van het takenpakket vandeBBaande
"
brandwet'f is de toename van het
takenpakket van de brandweer begonnen. BZK heeft de groei van dat takenpakket in de achterliggende decennium actief gestimuleerd.' Debrandweerorganisatieheeft
die groei
onvoldoende bij kunnen benen mede door het achterblijven van de organisatorische
aanpassingen.
Met name ten aanzien van de kennisstructuur worden enkele knelpunten gesignaleerd: •
De instroom van hoger opgeleide medewerkers blijft achter bij de beheeïte.
•
De beschikbare opleidingen voorzien nauwelijks in gespecialiseerde
•
De organisatiestructuur
De ()rganisatiestructuur
kennis.
is niet ingesteld op poolvonning van ges~cialiseerde
kennis.
is niet ingesteld op uniformiteit in opvattingen en strategie en ..het CCRB
mist bevoegdheden om deze af te dwingen.
De brandweer wil van BZK meer richtinggevende
adviezen, naar ~,zK is hierin (te) terughoudend.
, De adviserende rol van de brandweer is moeilijk omdat deonderUggende "'I
ministeries wordt opgesteld.
wetgeving door andere
'
Zwakke ponten in de cultuur en competenties van de brandweer" die ook de pro-actieve groteproj~ctenbemoeilijken,
zijn (inde ogen van de onderzoekers):
•
ol1vQl@ende leergierigheid en vernieuwingszin;
4&
onvoldoende vaardigheden in het leggen van contacten;
•
een gemis aan de stimulans van vernieuwend' onderzoek;
"
eenzijdige gerichtheid op technische hulpmiddelen
•
een te veel ad hoc en te weinig beleidsmatig gerichte invulling van de pro-actieverol,
1.42û3023/4447/LZW/RBE
rol bij
als oplossing voor problemen;
31
6
PROBLEEMANALYSE Uit de bureaustudie, algemene interviews, casusstudies en workshops is een nadere verdieping van de probl~msteUing
Umforllli-~eit
naar voren gekomen.
in.de beoordeling
Grote ID.·.·.•••••...•.••.ftastru .•••.•....•...•• ·..••..•..•.•.•.....••.•..••...••.•.••..•....•..•..• e•..•. ..........•.. tur e..•..•. l.••. e ·.P ....•. r•.... o••.. ~.' .•e.c....••. .·t.e•.•... n.·. vereisen b••o.u· ..• wv er.g..•......•..•...... unn in ....• g.en n..••.. et.·.a1.••. S el •..k.•• · and er.•.... g.•... ·.e u.•.. w of bouwwerk. Bij gemeentegrens overschrijdendeprojecten moeten .d,Us.oou;vergunningen worden ...........
.:.....
'.
",',.',','
......
,",
....
,'
',,',
.'",,','.'.:
".,',
'"
',',
.t..
\
..
",",',,"
,
"
'."
.
00·...•....
s..ev e.•.•...•. n.•.....•.••.•.•....•. d or. elk e g..•.. e..m ..•...... een..te afz..o.u.·d •... er..l.ijk ..~D . .e brsn d.••... weer is. e1.!re .•.•.•..•..•.•• g~.......... een ....•.•.... t.e a..•. d.vi.s.e..•.••...• ur ·.··.v. an ..•....... h.et afg.e.•.•.•. gemeentetkstuurvoorhet verlenenvanbouwvergunningen. Alhoew~l dat advies nietbindend is ·.0.
ID."
zal het gemeentebestuur
•.•.
dit advies in het algemeen wel als zodanig hanteren. Deze gang van zaken
geldt ookvoor grote infrastructurele projecten . .
,
...
".
,,,
.....
Probleem-l: hoe wordter uniformiteit bereikt in de beoordeling en de vergunningverlening.
Vooroverleg De gangbare werkwijze is dat de beoordeling door de brandweer een eenmalige aangelegenheid Afhankelijk van de complexiteit of specifieke veiligheidsaspeeten
is.
kan vooraf overleg met de
brandweer hebben plaats gevonden. Probleem 2: wie neemt het initiatiejen
hoe wordt dit overleg gestuurd
Gebruik van het Bonwbeslnit De bran.dweer hanteert het Bouwbesluit voor de beoordeling. Het Bouwbesluit kent gebouwen en bouwWerken. HetBouwbesluit
stelt functionele eisen en laat de wijze waarop daaraan kan worden
voldaan vrij. Het hanteren van het Bouwbesluit leidt bij grote infrastructurele interpretatieproblemen.
projecten tot grote
Ook de bewijsvoering voor het voldoen aan het besluit levert grote
problemen op omdat hiervoor geen standaard methoden beschikbaar zijn. Behalve de geschiktheid wordt
de geldigheid vanbet Bouwbesluit voor de beoordeling van
infrastruAturele projecten ter discussie gesteld. Probleem3:
het Bouwbesluit blijkt alleen geschikt te zijn voor een heel beperkt gedeelte van de
beoordeling.
Fasering van projecten Grote infrastructurele projecten worden. sinds enige tijdgefaseerd
ontworpen. ('design and
construct'). Dit houdt in dat de beoordeling niet eenmalig maar eveneens gefaseerd moet plaatsvinden.
\.42ü3023/4447!LZW
IRBE
32
Probleem 4: hoe kan de brandweer een project beoordelen als er nog belangrijke informatie onbekend is.
Wijzigingen
in de rollen
De verantwoordelijkheid
voor de veiligheid van een project lag tot voor kort geheel bij
Rijkswaterstaat als het wegverkeer betrof en bij de NS als het spoorverkeer betrof. Beide organisaties hebben in de loop van de tijd interne richtlijnen ontwikkeld·waaraan moesten'\foldoen. De betwkkenheid
de ontwerpen
van de brandweer was gering. De beoordeling van de
brandWeer voor bouwvergunningenhleefbeperkt
Probleem5: de veranderingen in de aanpak van de brandweer zijn niet tijdig door de ontwerpende partij opgemerkt en ook niet door de brandweer aangegeven.
Pro-aetlefbeleid van de ontwerpende partijen De ontW'<:ll'pendepartijen hebben altijd veel aandacht gegeven aan veiligheid. Daartoe hebben zij veelvuldig fundamenteel onderzoek laten doen en de resultaten verwerkt in de ontwerpen. De brandweer is daar zelden bij betrokken. Probleem 6: de brandweer is niet of zelden bij veiligheidsonderzoek
Pro-actief
betrokken.
beleid van de brandweer
In enkele gevallen heeft de brandweer binnen eigen kring een programma van eisen opgesteld zonder daarbij de ontwerpende partijen te betrekken. Deze programma's
van eisen zijn vanuit
eigen inzicht opgesteld, zonder rekening te houden met kosten en zonder wetenschappelijke onderbouwing. De wetenschappelijke
onderzoeken van de ontwerpers zijn hierbij niet gebruikt. De
ontwerpers worden hiermee op een willekeurig moment in het project geconfronteerd. Probleem 7: deze werkwijze is niet bevorderlijk voor een constructief proces.
Methodiek In alle projecten is op enig moment een projectmatig overleg op gang gebracht om de veiligheidsproblemen
op te lossen. Zulk overleg is voor de brandweer nieuw. Zij heeft dan ook
moeite met haar eigen rol. De brandweer blijkt in dat overleg een grote kennisachterstand hebben en niet vertrouwd te zijn met probabilistische
te
benaderingen en evenmin met methodieken
om afwegingen te maken en compromissen te bereiken. De deterministische
benadering is op zich
een heel goed instrument Het ontbreekt echter aaneen goed uitgewerkte methodiek waardoor aanpak en resultaten discutabel zijn. Het overleg leidt niet tot bindende resultaten. Probleem 8: sinds de brandweer een veel bredere en diepere beoordeling uitvoert blijkt de daarvoor benodigde methodiek te ontbreken.
1A203023/4447/LZW/RBE
33
Dubbelrol van de brandweer -:-:':':'::.
':
'
•
'00"
.<'.'
:
.
..
'",
Bij de uik:indelijk:e aanvragen voor de bouwvergunningen zoals bij .andere aanvragen voor bouwvergunningen.
.
:.
blijkt dat de brandweer zich opstelt
De resultaten van het voorafgaande
overleg
blijken vervolgens te weinig basis voor de beoordeling tëgeven. De partnerrol in bet overleg en die van b;oordelaar
bij de vergunningaanvraag
blijken moeilijk te combineren. Bij .d~ beoordeling
worden soms aanvullende eisen gesteld die in het voorgaande overleg niet aan de orde zijn geweest ofwaarover
een andere· conclusie was getrokken.
Probleem 9: de brandweer constateert dat een finaal toetsingskader ontbreekt. De eigen verantWoQ~delijkheid is daardoor onduidelijk. Advies gev;"aan
het gemeentebestuur
.
is zodoende
onmogeliJk. Dit leidt tot extra eisen.
Ondersteuning
van BZK
De brandweer zoekt vervolgens steün bij BZK. BZK aarzelt vanwege de beperkte eigen verantwoÓ~deÏijkheidin
deze problemati~k.
ProbteetrilO: BZK kan niet de steun geven die de bra~dweer nodig heeft.
Bestuurlijke rol ...
Het getn~I1tebestuur
gemanoel1weerd. Ook het gemeentebestuur verarttwoprdelijkheidals Probleetnll
,.
".
wordt door de onzekerheid van de brandWeefin eenlastige mist eentoetsingskader
positie
om zowel de eigen
die van de brandweer te dragen.
:devergunningaanvraag
leidt tot een bestuurlijk dilemma.
ToetsÎJlg$lc;ader Het Bouwbesluit wordt toegepast omdat er geen ander meer toegespitst toetsingskader
is.
Bovendien leent het Bouwbesluit zich niet voor een gefaseerde beoordeling. Problee:tn12: er ontbreek/een
adequaat inhottl'ielijktoetsingskader
dat bestuurlijk is
geaccordeerd.
Continuiteit Dc·rol vandebrandweerheeft
in veel gevallen een sterk persoonlijk karakter gehad. Tevens
hebben. veel wisseli11gen plaats gevonden. De continuïteit in overleg en het ontwikkelen van inziclltenis
daardoor sterk .bemoeilij kt.
Probleem 13: de sterk persoonsgebonden· endeliennisoverdrachtis
1.420302J/4447/LZW/RBE
inzichten hebben uniformiteit in benaderingbe1J1.oeilijkt
onvoldoende geweest.
34
Keuiso:ntwikkeling De brandweer laat weinig of geen wetenschappelijk
onderzoek doen. Er is geen regulier
programma met een budget. Kennisopbouw gebeurt in belangrijke mate door interne informatieuitwisselingen
heeft voornamelijk een vrijblijvend karakter.
Op de natio,nale en internationale congressen over veiligheid aangaande infrastructurele
projecten
(en die zijn er vele) ontbreekt de brandweer stelselmatig. De brandweer mist ook een interne structuur voor een systematische kennisuitwisseling
(zoals
bijvoorbeeld wel aanwezig in de medische wereld). Probleem 14: het gebrek aan systematische kennisopbouw bij de brandweer, geen onderzoek en geen uitwisseling van kennis met anderen.
Verantwoordelijkheden Uit het overleg tussen projectbureaus grenzen aan de verantwoordelijkheden veiligheidsniveau
en brandweer blijkt dat er belangrijke vragen zijn over de van de diverse betrokkenen. De discussie over het
wordt hierdoor sterk bemoeilijkt. De brandweer wordt hierdoor aangemoedigd
om de eisen te verzwaren. Probleem 15: onduidelijkheden
over verantwoordelijkheden
bemoeilijken de discussie over een
voldoende niveau van veiligheid.
1.42û3023/4447ILZW/RBE
35
7
AANBEVELINGEN
7.1
INLEIDING In hoofdStûk 3 is een overzicht gegeven van de bestaande verdeling van verantwoordelijkheden bevoegdhede? en in hoofdstuk 4iseen
.overzichfgegevenvan·
en
debeiangrijkstebestaande
toetsingskaders. In hoofdstuk 5 zijn de huidige structuur en werkwijze van de brandweer uiteengezet. In hoofdstuk 6 is tenslotte aangegeven welke problemen degemeetltenondervinden bij het verléI\en'van oouwvergu1l1lil1genëride bran.dweer bijhefgeven ditboofdstukgeven'
van adviezen daarvoor. In
Wîj.aanbevelingen om de dilemma 'Svan gemeenten en brandweren. bij grote
infrastructurele projecten weg te nemen.
In hethwdigestaatsbestel bouwversfumingen.
is de gemeente verantWoordelijk voor en •bevoegd tot het afgeven van
(Hoewel· er rortd grote infrastructurele
nodig zijn, spitsten de veiligheidsdiscassie bouwvergunning.)
Een denkbare v.regom
en de daarbij benodigde afstemming zich toe op de
re komeetltot
afstemming bij gemeentegrensoverschrijdende verantwoordelijkheden
projêcten vele aIldere vergunnillgen
meer eenduidigheiden.eeri
projecten zou befcentraliserenvan
eenvoudiger deze
en bevoegdheden zijn. Dit zou een ingrijpende wijziging van het huidige
bestel betekenen met consequenties op diverse niveaus. Een dergelijk zware ingreep achten wij niet wet1selijkofnoodzakelijk(i.
Wel noodzakelijk Zijn vemetëring van het toetsingskader,
verheldering van de Verantwoordëlijkheidsverdelingeneenbeter
gestructureerde
advisering ,van deopdrachtgeverl
initiatiefnemer van grote infrastructurele
afsprakërimet
initiatiefuemetover
deopdrachtgeverl
wijze van
projecten en betere
de pro-actieve rol van de brandweer.
Een adequaat toetsingskader kan de gemeenten een instrument bieden bij de vergunningverlening. zooat de gemeentehoudëridater
ook als er onverhoopt toch een keer een: calamiteitplaatsvindt"-staande
een verantwoordeafweginghee:ft
kan
plaatsgevonden.
Een a.dequaatbeleid ten aanzien van vertegenwoordigers
en een doelgericht kennlsol1twikkelings-
prograJll:1l1;~bijde brandweer kan de pro~actieve rol bij grote infrastructurele projecten in goede banenleidëri. Tenslotte worden aanbevelingen geformuleerd voor het ministericva.n Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
met betrekking tot de eigen systeemverantwoordelijkheid
en ondersteuning
van·dëbtandweer.
6
Ook in het recente kabinetsstandpunt
verantwoordelijkheid
naar aanleiding van de vuw:werk:ramp wordt gesteld dat: 'De primaire
voor het bevorderen van veiligheid ligt op locaal niveau, waar locale partners - veelal onder
regie van de gemeente - het veiligheidsbeleid
1.4203023/4447/LZW/RBE
vormgeven. '
36
7.2
TOETSINGSKADER
7.2.1 Noodzaak tot een ad.equaat toetsi:ngskad.er
De probleemstelling
spitst zich in belangrijke mate toe op het ontbreken van een toetsingskader.
Indien tij(iig een bruikbaar toetsingskader aanwezig is kan dit dienen om: •
ingeJ.'l'leentegrensoverschrijdende
projecten voldoende consistentie in het veiligheideniveau
over ~t hele project te bewerkstelligen; •
het~voegd
ge~ghollvastte
verant.woordelij~id
geven bij de vergunningverIening,
voor het yeiligheidsniveau
waardoor de
op een verantwoorde wijze kan worden
waargemaakt.
Er zijndiY9"Se. initiatieven gaande om te komen tot meer op grote infrastructurele
projecten
toegespit$te kaders, met name ten aanzien van ondergronds houwen, o.a.: •
MAYIT(T);
•
Leidraad ondergronds bouwen (is niet bedoeld voor tunnels);
•
Wetpp detunneiveiligheid;
•
Beveiligingsconcepten.
Ook deze kaders houden echter een relatief abstract karakter. Een meer toegespitst en toch algemeen toepasbaar kader is voor dit type projecten .niet haalbaar vanwege de complexiteit, dynamiek, variëteit en het technologisch vernieuwend karakter van deze projecten. Bovendien hebben dergelijke projecten over het algemeen unieke aspecten waardoor een algemeen toetsingskader per definitie te kort zal schieten.
Veilighei
meerdere momenten en op verschillende niveaus een rol in grote
infrastructurele projecten. In de ontwerpfase gaat het om eenceptuele aspecten op hoofdlijnen, in de detaileringsfasegaat
het eerst om bouwkundige aspeotenea.deama
aspecten, Bij projecten als HSL-Zuid, Betuwereute.en NoordiZuidlijn veiligheidskenmerken
over installatietechnische spelen daarbij de
van het rollend materieel en de functie van Verkeersleiding
een belangrijke
rol in.hettotale veiligheidsniveau.
Tenslotte wordt er bij grote infrastructurele projecten steeds vaker de zogenaamde design en construct benadering toegepast, hetgeen betekent dat er op het moment van de contractering van een uitvoerende partij nog veel vrijheden zijn ten aanzien van het definitief ontwerp;
1.4203023/4447/LZW/RBE
37
Grote ÎIlft'l\Structureleprojecten vereisen daarom een gefaseerde benadering qua veiligheid. De traditionele benadering van een enkelvoudige beoordeling bij de aanvraag van een bouwvergU1:lning past niet in deze projecten. Derhalve tseen procedure nodig om per project een nader toetsingskader op te .stellen, Geconstateerd kan worden dat een algemeen toetsingskadereen
fictie is. Tevens moet worden
gecon s..••.. ta •....•..•...•... t.eef.· •........ ·.•..•....•..••..•....•...•.. d.·....•. d.•.a.t ee.fl.••..oot ..•..• sing..skad...... er.•voo.•..•.•. f.•.•. v.e.l.·.ligh.. • ei..d. allee.•....... n......••.. g.e.•.. fase..er..•.•. d..•.••. t··.o .•.. t.•. stan..... .•dkan worden gebrachtt\ansluitendop. fasering van het ontwikkelingsproces van elkproject. t.
'.
..: >"»>:':"""::'.'.::"'"":":::,
':':':"':.:'
•.• ::,'
.:
,:' ,::"<":':-"'",
.'">'<"'"
.. '."".,'
•..:
,
""'.,',.,.,.:.
",'
,":,
',."
Dit leidt tot aanbeveling·1: Breng een adequaat toetsingskader tot stand, in meerdere niveaus die aansluiten bij de fasering van de betrefftmdeprojecten. Deze aanbeveling •wordt nader uitgewerkt. in de aanbevelingen 2 t/m 11. Deze aanbevelingen komen tegemoet aan de problemen 1, 2, 3 5, 7, 9, 11 en 12. 7.2.2 Fasermgvan
het toetsingskader
Fase O;a1l!etnee~ geldend kader De toekolllstige Wet op de 'funnëlveiligheiden
de toekomstige MAvrr normen (al dan niet in
combinatie met diverse leidraden) vormen straks het belangrijkste algemene toetsingskader. Er zal overigens duidelijkheid moeten worden geschapen of, dan wel in welke opzichten, het Bouwbesluit nog als toetsingskader zal dienen. Samenvattend luidt· aanbeveling 2: .•..•• ·....••. VIT......no ..... rmen.b..•. i... e.·•. •.. denee.n.b .•. f.Ul. ·.kbaar .•...a..·•I.•..S•.e.·m .••.. ee.n De Wet o....•••. p.•..•••.•. ?de Tunn.elv.eilig.h.i. e.id.••end. e.•..MA.· p.$ t-oe. : t',"s i.:,,', ngs ..•... ·.k ai ..·•·•..•...... .·.d •...•. er.......•.. SC ••.·..h.·••.. :e.•. ...•... i.d.••. .·el.l•.·J.· kh .•..• ·•.... e.id of, dan ' w.. el in ,".,we.Ik opzicht, het Bouwbesluit bij ,•.,'><::::. '.,:' .. "'" '.:' •.',: ,: .,." ,:~' ,.' ': " ,,' inwerkingtreding van deze kaders nog een rol speelt.
Fase 1; .MER! VER Aspecten van milieu en externe veiligheid worden al vroeg in het planproces meegenomen middels de MER. Naar analogie van de MER is een veiligheideffectrapportage
(VER) in
ontwikkeling. Deze VER heeft echter in tegenstelling tot de MER een volstrekt vrijblijvend karakter en wijkt ook in andere opzichten af van de MER (zie § 4.2).
1.4203023/4447/LZW/RBE
38
De huidige MER omvat het aspect externe veiligheid. Dat wil zeggen dat bijvoorbeeld bij railverkeermogelijke
risico's voor de omgeving. wel worden meegenomen, maar risico' s voor de
passagiers niet. In kringen van de MER commissie wordt positief gedacht over de optie om veiligheid in bredere zin binnen de MER te incorporeren. De beschikbaarheid normenkaàer voor veiligheideniveaus
van een
is daarbij wel een voorwaarde. De MA VIT kan hierin
voorzien. (De MER bestrijkt globaal de modulen }.en 2 uit de huidige VER.)
Dit leidt tetaanbeveliBg
3:
Wij bevelen aan om integrale veiligheid een volwaardige plaats te geven binnen de MER. Hiervoor moet de Wet Milieubeheer (hfst. 7) worden aangepast. Een voorwaarde daarbij is dat de vroegtijdige betrokkenheid van de hulpverleningsorganisaties veiligheidsparagraafbinnen
Wij bevelendaamaast
bij de totstandkoming
van de
zo'n MER wordt gewaarborgd.
aan om de bestaande VER verder te ontwikkelen naar analogie van de MER
en deze een verplichtend karakter te geven voor diegevallen
waarin geen sprake is van een MER-
plicht. In dat geval moeten de hier beschreven fasen een plaats krijgen in deze VER. In de Wet op de Ruimtelijke Ordening moet hiervoor een wettelijke basis worden gelegd.
Fase 2: Integraal Veiligheidsplan Voor HSIrZuid
heeft de opdrachtgever
opgesteld .om de veiligheidsnormen
in een vroeg stadium een integraal veiligheidsplan
vast te leggen. Voor Betuweroute
en NoordlZuidlijn
(NP) is zo 'n
plan niet opgesteld.
Naar dit voorbeeld komen wij tot aanbeveling
4:
Wij bevelen aan om in een vroeg stadium de veiligheidsfilosofie voor het project vast te leggen in een Integraal Veiligheidsplan procedureafspraken veilighei~paragraaf verantwoordelijkheid commandant(en)
en algemene veiligheidsnormen
(lVP)'. Het NP. omvat ook
voor de uitwerking van het veiligheidseoncept
in de volgende fasen. De
van de MER (of bij een VER de twee beginmodales) van de opdrachtgever tot dit Integraal Veiligheidsplan
leidt onder (NP). De
van de Regionale Brandweer beoordelen het IVP. Het bevoegd gezag stelt het
IVP vast.
1.4203023/4447/LZWIRBE
39
Fase 3:· V'çiligheidsconcçpt A Op basis van het IVP kan in een vervolgtraject een Veiligheidsconcept analogie met het BeveHigingsc()nceptDeel traject de veiligheidseisen
A vandeHSL~Zuid).
en maatregelen nader geconcretiseerd.
worden uitgewerkt (in
Hierin worden voor het totale Dit veihgheidscoaeept
komt tot
stand tijdens de algemene ontwerpfase,m.aa.r voordat in het ontwerp onomkeerbare beslissingen zijn genomen. Dit document wordt onder verantwoordelijkheid samenwerlring met de hulpverleningsdiensten
en in
opgesteld en dient door de betreffende
comm.andant(en) van de Regionale Brandweerbeoordeeld veiligheidsconctpt
van de opdrachtgever
A vast. Dit veiligheidsconcept
te worden. Het bevoegd gezag stelt het
betreft zowel de ontwerpfase, de bouwfase als
de gebrniksfase.
Samenvattend luidt aanbeveling
5:
Concretiseer tijdens de ontwerpfase algemene v~Higheidseisen en -maatregelen project ineen veiligheidsconcept
voor het totale
A. Betrek daarbij zowel de veiligheid in de bouw- als de
gebruiksfase.
Fase 4: Veiligheidsconcept Ten.slottêwOrdtvoor
B
de meer complexe kunstWerken binnen een project een nader uitgewerkt
veiligheidsconceptopgesteld
·rnetdetails over specifieke onderdelen van het project(in
met deB~vei1igin.gscQncepten Deel BVan HSL-Zuid).Dit en besteld'asevan dezespecifiekeondërdelen,voorda.tdaarin
·cóncept wordt opgesteld in de ontwerponon1keerbarebeslissingen
genoIl1êri. Deze documenten worden onder verantWoordelijkheid samenwerking m.et de huipverieningsmensten commandant(en)
analogie
van de opdrachtgever
opgesteldendienendóor
zijn en in
de betreffende
van de Regionale Brandweer beoordeeld te worden. Het bevoegd gezag stelt de
veiligheidsconoepten
B vast. Deze veiligheidsconoepten
betreffen zowel debouWfase als de
gebruiksfase.
Samenvattend luidt aanbeveling
6:
Concretiseer tijdens de ontwerp- en bestekfase voor de specifieke delen (kunstwerken) projecfdêspecifieke veiligheidsconcept
1.4203023/4447/LZW/RBE
veiligheidseisen en ....maatregelen voor hetootreffendë
van het
onderdeel in een
B. Betrek daarbij zowel de veiligheid in de bouw- als de gebruiksfase.
40
Op deze wijze vindt in feite een invulling van het toetsingskader pl~ts van algemeen naar concreet: Wet. op de Tunnelveiligheiden
M1\YIT
Met bovenstaande benadering wordt in stappen een toetsingskader voorde veiligheid ontwikkeld waar alle bij veiligheid betrokken. partijen hun medewerking aan· gevell, Aan dit kader Ka.nworden getoetst1riJhet verlelle::nVall bouwverguru:ling~n,()mte komtals vrijblijvend terzijde wordtgeschoven
voorkomen dat'dit kader als heterop aan
dient bet kader bes~~ijkte
bevoegg.gczag bekrachtigt het IVPendeveilighe::idsconceptenAenf.B. .'
.'."
'
,'.,
,',.'.,
,
..
,
'.,'
.
,.
,.,
,.,
.,.
",.,
,.
worden gedragen. Het
Afhankelijk van de aard
,.;; \
vanhetproject
(nationaal. provinciaal ofgenwentelijlc)
bestaat het~voegd
gezag uit de minister
van V &Vil (en BZK), Gedeputeerde:: staten of het college van B& W. ~n de gemeente . .
'
Samenvattend luidt aaJlbeveling 7: Laat het toetsingskader door het bevoegd gezag vaststellen.
7.2.3 Afstemmingsproces ,
Het gefa§e::erdtot stand. brengen van de toetsingskaders op dc.diverse niveaus dient plaats te vinden onder verantwoordelijkheid. van de opdrachtge::ver met medewerking vanen in afstemming met de openbare hulpverleningsdiensten.
Hierdoor kan worden vermeden dat de hulpverleningsdiensten
vanuit een eigen visie de opdrachtgever confronteren met een pakket van eisen. Veiligheidseisen dienen altijd onderbouwd te worden en niet te worden opgelegd met de dreiging van een negatief advies bij de bouwvergunning.
I A203023144471LZW IRBE
41
Aan de afstemming inzake de veiligheid nemen deel: •
()pdiaohtgeverlInitiatiefnemer;
•
BZK;
•
Provincie;
•
Gemeenten;
•
Btalldweer;
•
GROR;
•
Politie;
•
A.am1emer (noodzakelijk vanwege de 'design and construct' werJ.cwijzet;
•
Arbei
Een stevige inbreng van dehulpverleningsregio's
gaat).
in het afstemmings~roces
vereist structurele en
krachtige aansturing van deze inbreng gedurende het gehele proces.
Dit leidt tot aanbeveling
8:
Stel per project een procesdirecteur
aan.
Er wordtper project binnen de (coördinerende) regio een procesdirecteur procesditecteur
heeft tot taak. de tijdelijke veiligheidsorganisatie
hulpverleningsregio
aangesteld. De
binnen de (coördinerende)
(zie aanbeveling 10) te managen en het proces te organiseren.
Hiertoe behoort de coördinatie van: •
de inzet van deskundigen o,a, vanuit de kennispool (zie aanbeveling
•
de afstemming met de betrokken regio's (indien meerdere regio 'iS betrokken zijn);
•
de afstemming met (de projectorganisatie
•
de afstemming met de vergunningverleaers;
•
de afstemming met (de procesdirecteuren
veiligheid van) de oPdtachtgeverl
hulpvedeningsregio's. eenduidigheid
initiatiefnemer;
bij) de andere hulpverleningsorganisaties.
Een adequate invulling van de rol van procesdirecteur een zware invulling. De procesdirecteur
12);
met voldoende gewicht en gezag vraagt om
werkt in opdracht van de besturen van de betrokken
De brandweercommandant
van de coördinerende
van de opdracht aan de procesdirecteur.
regio draagt zorg voor de
De procesdirecteur
heeft vanuit zijn rol
eigen coördinerende bevoegdheden.
In de huidige praktijk krijgt de aannemer vaak niet de ruimte van de opdrachtgever om direct mhet veiligheidsoverleg te participeren. Met name bij 'design and construct' en Waar het de veiligheid tijdens de bouw betreft is een directe participatie wel wenselijk. 7
1.4203023f4447fLZW fRBE
42
De andere hulpverleners (GHOR, politie) kunnen hun proces en organisatie naar dit voorbeeld inrichten. Ook is denkbaar dat zij de coördinatie van de afstemming overdragenaan
de
procesdirecteur bij de brandweer. Op deze wijze ontstaat een integrale inbreng vanuit de hulpverleningsorganisaties.
Het is denkbaar dat het veiligheideoverleg hulpverleningsregio's
tussen de opdrachtgever/ initiatiefnemer
niet tot overeenstemming
over het veiligheidseoncept
en de
leidt. Binnen de eerste
fase van het MER-traject vindt altijd een onafhankelijke toets plaats door de onafhankelijke
MER
commissie. Bij het opwaarderen van de VER tot een verplicht instrument (in gevallen waarin er geen MER-plicht is) zou in een onafhankelijke VER-commissie van onoverbrugbare meningsverschillen
moeten worden voorzien. In geval
rond het IVPenI of de veiligheidsconeepten
bevoegd gezag besluiten ad hoc een onafhankelijke adviescommissie
NB kan het
in te stellen alvorens tot
vaststeUitlg over te gaan.
Dit leidt tot aanbeveling
9:
Laat het bevoegd gezag bij onoverbrugbare meningsverschillen adviescommissie
voor het project een ad hoc
veiligheid instellen. Hoewel de commissie ad hoc is kan enige continuïteit
worden aangebracht door uit te gaan van een vaste formule voor de samenstelling.
In ieder geval
moet de commissie door de samenstelling gezag en deskundigheid omvatten en onafhankelijk Een permanente adviescommissie
zijn.
veiligheid is om meerdere redenen minder wenselijk:
•
De terughoudendheid
van de rijksoverheid ten aanzien van permanente adviescolleges;
•
Het gevaar dat een permanent college opschuift naar beleidsorgaan;
•
Het dynamische en wisselende karakter van infrastructurele projecten vereist een commissie die op maat wordt samengesteld met deskundigen die de nieuwste ontwikkelingen
kennen en
voldoende gewicht hebben om een minister adequaat te kunnen adviseren; •
Het feit dat het niet alleen gaat om nationale, maar ook om provinciale en gemeentelijke projecten.
Het bevoegd gezag neemt de uiteindelijke beslissing.
Het integr-ale veiligheidsplan en de veiligheideconcepten
komen met deze procedure formeel in de
plaats van het bouwbesluit ten aanzien van fysieke veiligheid. Gemeenten en de gemeentelijke brandweren moeten genoemde documenten als vervanger beschouwen van het Beuwbesluit,
De
toetsing houdt in dat de procedure en de status van de documenten als zodanig kunnen worden getoetst. Het ontwerp kan in de diverse stadia worden getoetst op overeenstemming
met de
documenten. Tenslotte zullen er voor gemeenten altijd indi\tiduele elementen een rol blijven spelen in de beoordeling van plaatselijke bijzonderheden. 1.42ü3023/4447/LZW/RBE
43
In het.a~~~J:neenzuUenzulkeplaatselijke omgevingen
aspecten betrekking hebben op de inpassing in de
·de bereikbaarheid vOOr hulpverlening.
Op de volgende pagina wordt de· gefaseerde totstandkoming van het toetsingskader
schematisch
weergeg~yen.
1.4203023/4447/LZWIRBE
44
Kaders
BeOOrdelaar
Verantwoordelijk Ininatiememer
. ..
.
Initiatiefnemer
PKB (nationale projecten)
MER (VER)
WRO
2tkamer
BZK
Wet milieubeheer
Initiatiefnemer
MER! (VER) commissie
Initiatiefnemer
Hulpverleningsdieasten
Ministers VROM en V&W
Hulpverleningsdiensten
(WRO)
MER, (VER), Wet op de Tunnelveiligheid, MAVIT Tracéwet
(Tracé)besluit
resp. GS ofB&~ .
(aanpassing) streek-! bestemmingsplan
WRO
Provinciale staten respectievelijk Gemeenteraad
o n
Veiligheids-
concept A
t
IVPI Leidraden I Wet op de
Initiatiefnemer (totstandk.)
tunnelveiligheid/ MAVIT
Minister V&W! GSI B&W1O
Hulpverleningsdiensten
(vaststelling)
w
e r p
Veiligheideeoncept B
IVPI Leidraden I Wet op de
Initiatiefnemer (totstandk.)
tunnelveiligheidl MAVIT
Minister V&WI OSI B&W (vaststelling)"
D&C
IVPI
Hulpverleningsdiensten
B&W
(advies aan B&W)
Veiligheidsconcept A en B Arbo-wet! Bouwvergunning
Beheer! gebruik
Hulpverleningsdieesten
Initiatiefnemer
Arbeidsinspectie
Aannemer
Hulpverleningsdiensten
Beheerder
Hulpverleningsdiensten
Tracéwet en tracébesluit zijn alleen van toepassing bij nationale projecten. Het tracébesluit (nationale projecten) komt tot stand onder verantwoordelijkheid van de minister van V&W in overleg met de minister van VROM. Bij provinciale of gemeentelijke projecten nemen respectievelijk B&W een besluit. !O Afhankelijk van de aard van het project (nationaal, provinciaal, gemeentelijk) stelt de minister van V&W respectievelijk as, respectievelijk B& W het veiligheidsconcept vast 8
11
!.4203023/4447/LZW/RBE
as
45
7.3
DE PR()..ACTlEVE
ROL VAN DE BRANDWEER
Het is gebruikelijk dat de brandweer van de gemeente of de regio waarin het project plaatsvindt ook de vêîtegériwoordigeri.dedeelnemers voor de h.a .••. n.~.:dmaat'heeftin beschikbaatwas
de meeste
levert voor fu::toverleg.Die koppelmgligtiriprîncipe
gevallen gelêid tOt deervanngdater
onvoldoeride lCennls
en er. evenmin een mogelijkheid was om. VOldoeri.deaanvullende ondersteuriing te
mobiliseren. De brandweer ondervindt hier zOwel eencapaciteits-alseen
kennisprobleem.
Grote infrastructurele projecten hebben altijd in een zekere mate eenllmek karakter eride
.••....................................................••........................................•..
beri.odi~e •• ~dacht
•• ~lt
regionalel#aridwerenomincapaciteitenkennisin eri.kel·k:~heêft·.voldOeri.de
.van. eeri veiligheidséOl'lcept
veroorlov~
om substamieêltijdVrij :>: :.,;".":
dezovêêlstebijtaak:
' " <',',':'
..
,,','
en
voldoende mate te voorzien. Vrijwelgeen
••capaciteit ·om·menseu·.stibStan:tieêl·.deel.te·la.ten.·nemenaan·net
ontWikkêlen
~"
/
voor •• een •• beperkte •• periode ..•• Dit ••maaid •• het •• lastig •• voor •• gemeentelijke
Alleendek:orpseni:rtênk:elegrotestedenlo.fu1J.en
te maken. Voofverreweg
,,', , .. -' ....'::"": ',',:. '<:.• , ,:':<,
'....
.','
:';:.,.
.iich
de meeste brandweermensen
,:
maar zelfs de grote kOrpsen hebberilatenwetendatdewêrk:dtuk:
is het
veelte hoog
is. Bovendien iSersprakevartêen
grotemobiliteitbij
brartdweerriiëteenvoudigeromdafcomplêxe
Bij gemeentegrensoverschrijdende
de brandweer. Ditmaak:t de rol vall dé:
prójecteneenzekere
stabiliteit in personeel vergen.
projecten ontstaan bovendien onwenselijke doublures en
mogelijke tegenstellingen indien verschillende korpsen bij het infrastrUctuteleprojectbetrok:ken worden.
De praktijk: is datmeestal
de regionale brandweerwordf
Bilregio-ó~sehrijdendepröjecten
isn.Udepraktijk
ingeschakeld, maar difts met verplicht.
dat deverschillerideregto's
.elk:voor hun deel
van ·het•• project·adViseren·eri. voor·projectbrede •• aspecteri.·rnëtelkaai.afstetriffiert··en.·geZamemijk optrek:kenindtafstêt11t11ingmetandere wisselendên
partijen. De wijze waa.ropen de mate waa.rindlfgêbeurt
inzek:ere zin vrijblijveri.d.
Bij groteinfrastrucmrelepröjectenmöetenhet afstemmmgen
is
formuleren van de veiligheidseisen
advisenrigaandegemeêntebesmreninZäke
veiligneidzo
ende
vroegmoge1ijk
in het
proces op één punt worden ondergebracht.
1.420302314447/LZWIRBE
46
Het afstemmings- en adviestraject rond veiligheid zoumermee
winnen aan eenduidigheid
en
kracht. Zowel de locale als de regionale brandweren zijn hier meestal niet voor toegerust.
De bran~vveer heeft zich met moeite een plaats weten te veroveren in het pro-actieve vlak van grote infrastructurele projecten. De uitvoering van de rol in die positie is moeilijk geweest. Nu bij de voorg~elde
totstandkoming van het veiligheidsconcept
een duidelijk omschreven plaats voor
de branliweer is aangegeven is de vraag hoe deze plaats in te vullen.
Dit leidttotaanbeveliDg Laat de~gionale de hijdra,geaanhet
10:
brandweer van de regio waarin hetprojectplaatsvindtvtW1ltwpordelijk toetsingskaderenvoor
veilighej~.Bij .regio overschrijdende coördin~de
zijn voor
de vertegenwporcliging in de afstemming rond
projecten kiezen de betr()kken regionale brandweren één
regio uit hun midden. De regionale .brandweer of brandweren zijn 4aarmee tevens
vtW1ltwoordelijk om te zorgen dat de vertegenwoordigers hebben. I?e·coördinerenderegiostelt in. De procesdirecteur
voldoende kennis Van de problematiek
voorde duur van het project een projectorganisatie
(zie aanbeveling 8) coördineert deze projectorganisatie.
kenn,isp9QI (zie aanbeveling 12) worden
(lP••detacheringbasis
pr()jectol'ganisatie ingebracht. (Zonodig. kanook.extern
veiligheid
Vanuit de
.deskundigen in deze
aanvullende deskundigheid. worden
aangetrokken.)
Deze aanbeveling komt tegemoet aan de problemen 4, 6,8 en 13.
De bovengestelde werkwijze, waarbij per project in een vroeg stadium één brandweerregio
wordt
aangewez;en om de afstemming te coördineren en over de veiligheid te adviseren, mag niet vrijblijvend zijn. Een wettelijke grondslag is echter niet noodzakelijk van debrandweerregio's
met ondC1'steuning vanBZK eenleidraadopte
proced.urevoor de afstemmingen
Wij adviseren de besturen stellen.waariade
advisering inzake veiligheid bij grote projecten .(zoals
beschreven in deze rapportage) nader wordt uitgewerkt en vastgesteld. Voorts adviseren wij de besturen van de regio' s bij convenant af te spreken zich aan deze leidraad te conformeren. Bij het opstellenvan
de leidraad dringen wij er sterk op aan emhier het Ministerie van V&W bij te
betrekken omdat dat ministerie in veel gevallen de opdrachtgever is van grote infrastructurele projecten.
Samenvattend luidt aanbeveling
11:
Leg de procedure voor afstemming rond veiligheid vast in een leidraad en bevestig deze in een convenant tussen de besturen van de regio's.
!.4203023/4447/LZW/RBE
47
7.4KENNISONTWIKKELING De brandweer heeft nadrukkelijk aangegeven van begin af aan in het traject
van' afstemming rond
veiligheid een rol te willen spelen. Om dit mogelijk te maken dient de brandweer in een vroeg stadium betrokken te worden. Hiertoe moet aan drie voorwaarden worden voldaan: •
Opd.l'aehtgeversl Initiatiefnemers v'anzulkeprojectenmoetenlerenbeseffen
dat de brandweer
deze befrokkenheid nastreeft; •
De brandweer moet pro-actief die betrokkenheid kenbaarrnakenaan
opdrachtgevers.
•
Debtandvveer moet door het bevOëgdgezag in staat gesteld worden zijn rol te kunnen vervUllen.
7.4.1 Kennisvoorziening
UifdernêêSte
interviews. zowelaanbrandweerzijdeals
aan de zijde van de opdrachtgevers
grote itifriStructurele projecten. blijkt dat de kennisbijdebrandweettekort rol als veiligheidsdeskundige veiligheidsaspecten
van
schiet om een gedegen
te vervullen. Het gaat daarbij om inhoudelijke ketiliis Over
van hetbetreffende
project maar ook over de wijze en het tijdstip waarop die
wordt ingebracht. Als de brandweer van begin af aan in een infrastructureel ontVVikkelingstraject een rolwil spelen dient zij daartoe instaat te zijn qua kennis en kWaliteit. Opdrachtgevers zouden het zeer op prijs stellen als de brandweer met meer deskundigheid kan deelnemen.
In de meeste interviews is de wens geuit om capaciteit en ketili.is landelijk te bundelen.· In elk geval moet de brandweer in de toekomst over specialisten beschikken. Meteen bundeling wordt bovendiertdeuniformiteit
ten. aanzien ·vanhetveilighêidsniveau
regio en gemeente diernet grote irifrastructurele·projëcten hiervangèbfuikmaken. minder
om te worden
tussen gemeenten verbeterd. Elke
te rnaken. heeft moet dan. echter ook
De betrokkenheid van. gemeentelijke en regionale brand.werenhoeft maar de' resultaten van het veiligheidsnivêau
specialisteribereiken.moeten overgen()men.~ Er wordtvande
die de ()pdrachtgever met de
wel door 'de gemeentelijke en de regionale brandweren. worden brandweer ecnterniet
relatie tofhetbrandweerveld·verwacht
alleen specifieke kennis van veiligheid in
maar ook inzichtover
de aanpak ende wetkwijzevan
opdrachtgevers. Inde huidige gang van zakenbij de grote inftastructurele brandweer grote rnoeite heeft ornafwegingen brandweeiiijn
er niet
de veiligheidsvoorzieningen·
projecten valt op dat de
te maken en grenzen te .trekken.. In de ogen van de nooit genoeg en spelen de daaraan verbonden kosten
een ondergeschikte rol. Om een aanvaardbaar veiligheidsniveau
te vindenzijncomptomissen
nodig. 1.4203023/4447/LZW/RBE
48
De brandweer heeft hier veel moeite mee in het overleg met de opdrachtgevers. ook vaardigheden vereist zijn in het participeren in het afstemmingsproces afwegin.g~om
Dit betekent dat
en in het maken van
tot een verantwoord kostenniveau te komen.
Dit leidt totaaBbeveJing
12:
Stel een J<ennispool samen van deSlcundigen die de brandw~
kunnen vertegenwoordigen
in elk
stadium van grote infrastructurele projecten en! of de daarbij benodigde kennis kunnen inbrengen. In dezepQ9lzijn deeln~~.
deskundigen nodig. die in d~ Verschillende stadia v~ zo'n groot project kunnen
Dit betekent dat er deslcundigen nodig. zijn op inhoudelijk, beleidsmatig en
procesmatig gebied. Deze deskundigen moeten door de regio' s kunnen worden ingeschakeld.
Deze aanbeveling komt tegemoet aan de problemen 7 en 13.
Deze aan1?tilvelingsluit aan. bij het advies van de Commissie Oosting en het kabinetsstandpunt inzake hetvuurwerkdossier. •
In het kabinetssta1ldpunt wordt onder meer het volgende gesteld:
'het kabinet wilde. capaciteit en deskundigheid bij de regionale brandweren voor het uitvoeren vantalcenop
het gebied van pro-actie en preventie verder uitbreiden.
Het gaat om een aanvulling op de capaciteit die reeds is toegezegd in de beleidsnota ramp~bestrijdin.g200(),,2()04' •
(par. 4.5.1);
'de brandweer krijgt een intensievere rolbijde gemeef1tell op .hetterrein van milieuwetgeving,
advisering over besluiten envergunningen de brandveiligheid
van
ende ruimtelijke ordening;
daartoe dient de specifieke kennis van de brandweer op deze terreinen te worden vergroot. Om de gemeentelijke en regionale brandweren op dit punt te ondersteunen, beoogt het kabinet een landelijJ<e voorziening te creëren om de kennis op het gebied van fysieke veiligheid te verzamelen enbeschikbaar •
te maken (par ..45.1;uitwerkipg
'Op de eerste plaats dient ereen.oppro"actie,
in 4.6);
preventie .•t:lnpreparatie gerichte faciliteit te
komen waar actuele kennis over en ervaring met de diverse R8pt:lCtenvan fysiçke veiligheid en de rampettbestrijdingworden hulpverleningsdienstefl
gebundeld, voor zover relevant voor detaakuityoenng
. .liet .gaat daarbij om kennis en deskundigheidoyerhet
bestrijden van opgeva.llenmet. gevaarlijke stoffen, brandveiligheid,
van de
voorkomen en
kernongevallen. ruimtelijke
ordAAingen infrastructuur (inclusief ondergr<Jflds houwen). Deze faciliteit draagt er zorg voor .dat de kennis en ervaring beschikbaar. zijn voor alle betrokken .hulpvçrleningsdiensten. bepaa1deonderwerpen
zal. deze faciliteit dehenodigde
kennis zelfin huis hebben, bij andere
onderw~rpen zal. zij kunnen doorverwijzen naargespeçiaJiseerde
insta1lties.Het beoog4e
resultllat. is een netwerk. van deslAmdigheid en actuele doeiaaentatie rampettbestrijding'
1.4203023/4447/LZW/RBE
Bij
over fysieke veiligheid en
(par. 4.6).
49
Bij heflchtenvande
voorziening zoals in het voornoemde kabinetsstandpunt
wordtbeoogd
kan
ook debeijQdigde kennis ten behoeve van de advisering bij grote infrastructurele projecten worden opgenomett·
De kétn ..•.•. •.•••.. ·.·.•·..••. •.•..•......•..•••.... Vlm •• ·.•.•••••••.•.•.•.•.••.•.••.•.••.•.••.•.. d.· .:e...··.k•....• ·.enm •. .•.•.•..••...•.•......... ...••...•.. sp o.....•.•.. o.•••.•.. l...•..•. m .•.•.•....•. oe.•.. t.·. e.e ..11 ..••••....• c.....•. en .••.•.•. ·•tra.le.v . ..00 ...••..•. .•.••. fZ1 ·en.· .••.. i.n.gZ1 ..jn ...••... B..•.•. ··.Î1m .••.•••.••.. •••.e.n••....••. de..r..•. eg.••... 0. '.s.· •.z..e...•. l.f zal het altijd moeilijk:lÎjn.om dergelijke taken overeind te. houden onder de druk van de dagelijkse 1.·
oosl0nW:ietingen.Wijge"5ninoverweging
deze centrale yoorziening biJeen bestaand m.etondetz6ek eDJ of' onderwijs kan
kennisilÎstituutondertêbrengen.Dewisselwerking
stimulerend werken; terw:ijlkennis in.een isolement slecht gedijt. Deze ••~tmle
••voorziening •.omvat •.ZOWel•inhOUdelijke • ••specialiStç .als .medewerkers ••met .•kennis van
enervatu,gmet
processen, bestuurlijke afstemming e.d, en de ~~rdigheden
om·hierin te opereren.
Een·.Centmle ••kennisvootziening .is•• per·.deÎmitie·.k1ein ••en ••vormt.·~t .•centrum ••van ••een ••netwerk .•.Naast de kenni$tID. de deskundigen die direct vanuit het centrum beschikbaar respectievelijk moetenSijnhouwt
inzetbaar
het centrum vooral een netwerk op. Dat. wil zeggen. datactiefbijgehouden
wordt waar voor de brandweer relevante kennis nationaal en internationaal wordt ontwikkeld en kan ••• worden ••• gevonden .•.Dat ••houdt·.echter ••ook ••in·.dat ••een ••netwerk ••van ••specialisten ••en. deskundigen buiten het centrum (bij brandweer, onderzoeksinstellingen, overheden ete.) wordt onderhouden, waarop(,pprojectmatigébasiseenberoepkan
worden gedaan.
Deze voorziening wordt door de brandweer georganiseerd en in stand gehouden. Hiertoe wordt een bestuurge-vonndwaarin
de brandweerregio 's zitting hebben. Vanuit de netwerkgedachte
wij. in 0jerweging het bestuur aan te. wllenmetvertegenwoordigers NIBRAende rnensentei
geven
vanuitBZK, .•V &W'. VROM,
wetenschap. Vanuit het bestuur worden prioriteiten gesteld inzake de inzet van behoeve· van projecten in deiegio;s.
Wij stellenvoor om in elke brandweerregio een medewerker aan te wijzen als contactpersoon (verbindÎItgsofflcitr)
naar de centrale kennisvooI'ziellingen
hetkennisnetwerk.
7.4.2 Kellnisbroooen De deelname van de brandweer aan interdisciplinaire
werkgroepen bij grote infrastructurele
projecten levert de brandweer veel kennis op. Bij enkele brandweerkorpsen mensen vrijgemaakt om zich daadwerkelijk in de veiligheidsaspeeten
worden bovendien
van grote infrastructurele
projecten te verdiepen. De aandacht gaat bovendien veelal uit-naar operationele aspecten en minder naar integrale aspecten. 1.4203023/4447/LZW/RBE
50
De veiligheid bij grote infrastructurele projecten kent een groot aarttal veiligheidsaspeeten brandw~geen
inhoudelijke verantwoordelijkheid
voor heeft maar de opdrachtgever
waar de
en andere
partijen wel. De brandweer moet echter wel overtuigd worden vande effectiviteit van de genomen maatregelen op die veiligheidsaspecten.
(Zij worden immers geconfronteerd
met de restrisico ' s),
\
De effectiviteit van de veiligheidsmaatregelen
hoeftoverigens
niet door de brandweer zelf
beoordeeld te worden. De brandweer heeft echter de neiging om ziçh ook inhoudelijk metde .
J'
beoordelitlgvan
,
deze aspecten bezig te houden ..De brandweer moet daarom voor zichzelf veel
duidelijk~grenzen
stenen. De benodigde kennis wordt daarmee ook beter afgebakend.
De brandweer heeft aangegeven behoefte te hebben aan "diepere" kennis van de p. .v.an..grete infra.stro.... e.•. cten c.ture.lepr. ojec.ten.. Binn .•.•• ·.en de!brandweer is. lle.t..g.•... e.b.fU.ik ..elijk veili.g.he..... l.·•..•.d ...•......... sas....... .....
:.":.<.....,,:
"
:
.: ,
: "
",
:
,','
.;'.'
' "
, "
',. -.'.
"','
",' ','."
",'
,',
'
'
om kenni~op te bouwen en uit te wisselen middels werkgroepen die uit eigen gelederen worden J
sameng~steld. lndepraktijk
blijkt die opzet echter erg vrijblijvend1~er
""'"
,.
w()rdt weinig kennis in
documen.ttm vastgelegd. Als er documenten verschijnen zijn deze èveneensvrijblijvend. J
.
Het NlBitA levert ook kennis aan de brandweer. De docenten komen voornamelijk brandwe~kringen.Hetaanbieden
van specifieke kennis over infrastructurele
uit
projecten maakt geen
deel uitVan het reguliere programma. NlBRA organiseert hiervoor seminars en workshops op ad .
....
\
hoc basis. De hierin aangeboden kennis ondergaat geen gekwelificeèsde toets in tegenstelling tot de kennis die wordt aangeboden in het reguliere opleidingsprogranima,
De verworven kennis over grote infrastructurele projecten binnen de brandweer wordt niet systematisch gebundeld tot algemene en gekwalificeerde kennis die vervolgens in z'n algemeenheid kan worden toegepast. Zulke kennis zou een waardevolle bijdrage kunnen leveren bij standpuntbepaling.
De huidige vrijheid van elke brandweer om eisen te stellen bevordert en
stimuleert deze ontwikkeling niet.
Voor diepere kennis van de veiligheidsaspecten
van grote infrastroctureleprojecten
moet ook uit
andere bronnen dan die van de brandweer worden geput. De noodzakelijk kennis over rookafvoer of overdruk om ruimtes rookvrij te houden gaat bijvoorbeeld veel breder dan de inhoudelijke invalshoek van de brandweer.
1.4203023/4447/LZWIRBE
51
7.4.3 :Benutten van kennisOIltwikk.elingen
elders
Het. is gebrnikelîjk dat0l'dra.chtgevers vaà grote infrastructurele projecten. .onderzoek laten doen als zij dat nodig vinden. Tot nu toe is de brandweer slechts inuitZopderingsgevallenhetrokken
bij
dergelijk onderzoek Dergelijke onderzoeken leveren in het algemeen ook veel kennis op voor de brandweer. De brandweer zou bij die onderzoeken meekunnenUftériomdatootmeerkenn.is oplevert dan alleen het eindrapport te bestuderen. Deze onderzoek~ gebonden blijven aan de onderzoeksformulering
Ploeten vanzelfsprekend wel
van de opdracht~vêr.
,
"
De brandweer kan ook meer deelnemen aan opleidingen en cursussen die op universiteiten en ''1
hogescholen woroen. aaÎ1geooden. Op het gebied van ilifrastructuuhenveiligheid ruimaaiiWeiigmaardëoraridweermaakfêr Dit leidttotaa.nbeveling
is dit aanbOd
·weiliig gebruikV'ári.
13:
Laat delandeüjk geselecteerde specialisten en de kenn.isverbindingSofn6ierenin deelnemen aanexterne opleidingsprogramma's,
de regio's
workshops en semmars en laat hen ook
kennisnemen van het vele onderzoek dat opdrachtgevers (laten) doclt. Deze aanbeveling komt tegemoetaanpröbleem
14.
7.4.4 Behoefte aan· eigenonderz~ek Uit de interviews blijkt dat de brandweer ook behoefte heeft aan eigen onderzoek op wetenschappelijk niveau. In de diverse werkgroepen blijkt dat de brandweer over diverse onderwerpen geen standpunt kan innemen omdat de benodigde kennis ontbreekt. Dit betekentdaFdebrandweer
ben()efteb~ftaan()lldêrzoek
vanuW,deeigetfînva.lshoek
van
vraagstukken. Dergelijk onderzoek vindt nu nauwelijks plaats. Dit bnderwek zou niet door de brandweerzelfmoeten
worden uitgevoerd, ..fuaat' weldool'debra.ndweergeêritatl1eerd.
DehehOeît:e is gmcht op áctuele brmdweerV'ragen maar dient in veel geval1enin een breder kader te worden geplaatst. Voorbeelden voor oriderzoek zijfimethoden
VOO!
methodêrivoor afWegtngsproeesseri .•·oe .deterministîs6ne·benadering
detenninistischeanalyses
en
·kan·.itl.·.het·a.lgemeen·a.ls
adequaat.Wordeá ooscnouwd.ria.a.st·öe··ptobahilîstiscne ••benaderin.g.··De ben.adering··is·echter· nog niet vOlttOeride ontWikkeld eriheftoepassenheeft
daardoor eensterksubjectiefKa.rakter.
De
a.a.npakêri.öe·resultatert·veroorzaken··VUaketnstige
.meningsverschiUen·wssert.·opdráchtgevers
en
brartdwêer; EeriVerderê otl.tWikkelirigvan de benadering .za.lzekerbijdta.gentotmeer geobjectiveerde resulta.tenendáartnee
toteerimeerevertwiêhtigea.fweging
van benodigde
veiligheidsvoorzieningen.
1.4203023/4447/LZW/RBE
52
Dit leidt tot aanbeveJiJlg 14: Ontwikkel-een structureel onderzoeksprogramma basis vanptlonteitenen
waarvan de invulling periodiek wordt bepaald op
beschikbare fondsen. Stel hiertoe een programmaraad
in met
vertegenWQOrdiging vanuit de brandweer.
14.
Deze aanbeveling komHegemoetaanprobleem
7.4.5 NaschoJiJlgsprogramma
Ontwi~lingen
gaan door en dat betekent dat er ook bij. de brandweer in brede zin .een permanent
aanbod moet zijn om bij te tanken ..De hierboven. aangegeven behoefte aan specialistea is niet voldoende. Omdat gemeentelijke en regionale brandweren uiteindelijk ook te maken krijgen met infrastructurele projecten, dienen zij derhalve de benodigde kennis voor de vergunningverlening, de preparatie en. de repressie ookop te bouwen.
Dit leidt tot aanbeveling
15:
Om deze kennisleemte in te lopen dient een verplicht nascholingsprogramma ontwikkeld. Dit naseholingsprogramma
te worden
dient een zekere. diversiteit aan onderwerpen te bieden
zodat elke deelnemer hieruit kan kiezen al naar gelang de belangen in het eigen gebied. Het programma dient van een gekwalificeerd niveau te zijn. Deelname moet verplicht. worden gesteld. Het nascholingsprogramma
in de medische wereld kan als voorbeeld dienen voor de verdere
uitwerking,
7.5
GRENZEN AAN DE VERA.,'N"TWOORDEUJKBEID VAN DE BRANDWEER De brandweer ziet steeds meer taken op zich afkomen. Niet alleen wordende
klassieke taken in de
sfeer van repressie meer complex en Uitgebreid (met name t.a,v, rampen), maar nieuwe taken ontstaan in de. sf~
van preventie enpr
Hoewel de hieraan gerelateerde. versterking van de
brandweer een goede zaak .is, mag de bnmdweernaar er ook grenzen. zijn aan de. verantwoordelijkheden
onze mening duidelijker communiceren
enmogelijkbeden
dat
van de brandweer.
Over welke. vormen van veiligheid wilde brandweer bijvoorbeeld n(}g een oordeel hebben? Rond de HSL~Zl.lidheeftde
brandweer zich gemengd in disclJSsies over de eve:ntuelenQûdzaak
van ontsP9ringsgeleiding.
Vanuit het scenariodenken ligt het voor de hand dat de brandweer
meedenkt over de effectiviteit van. veiligheidsvoorzieningen. voorbeeld buiten het aandachtsgebied
1.4203023/4447/LZW/RBE
en vorm
Een oordeel over de vormva1t in dit
van de brandweer.
53
Een andere grens is die van het vermogen nog reddend op te treden. De maatschappij is geneigd de brandweeite
zien als de reddende instantie biJ alle restrisico's.
mogelijkhèidom
Bij sommige rampen is de
nog op verantwoorde wijze reddend op te treden simpelweg niet aanwezig.
Terecht legt de brandweer in haar advisering dan ook de nadruk op voorzieningen voor zelfredzaamheid
van mensen in dergelijke situaties. Maatschappelijk
wordt echter onvoldoende
geoomrrttmiceerd dat er grenzen zijn, zowel aan het reduceren van risico' s als aan de mogelijkheid bij cala111iteitenreddend op te treden.
Ditleidt tot aanbeveling
16:
De brandweer en BZK dienen zich gezamenlijk nader te beraden over de afbakening van het werkterieiriophet
gebied varrprésaetie en op het formuleren van de grenzen aan repressieve
mogelijkheden.
Deze aanbeveling komt tegemoet aan de problemen: 10 en 15.
7.6
DEROLVANBZK Het onderwerp veiligheid wordt in de meest brede zin invulling gegeven via hetintegraal veiligheidsbeleid
zoals dat door de minister van BZK is voorgesteld. Dit integraal
veiligheidsbeleid
omvat de totale breedte van de veiligheidsketen:
pro-actie, preventie, preperatie,
repressie en nazorg. Het betreft een groot aantal veiligheidsonderwerpen;
van sociale veiligheid tot
zogenaamde fysieke veiligheid.
Het externe veiligheidsbeleid
is een onderdeel van het integraal veiligheidsbeleid.
Het gaat daarbij
om het beperken van de kans open het effect vaneen ernstig ongeval vanwege bijvoorbeeld een industrièleactiviteit veiligheidsbeleid.
met gevaarlijke stoffen. Verschillende regels zijn van invloed op het externe Met de .coördinatie van dit beleid is de minister van VROM belast.
Deze invulling laat de primaire veranfWoordelijkhedenvande De minister van V&W is primair verantwoordelijk
individuele bewindslieden
onverlet.
voor het waterbeleid en voor het beleid ten
aanzien van het vervoer van (gevaarlijke) stoffen over alle modaliteiten. De minister van BZK is systeemverantwoordelijkvoor
de brandweerzorg en rampenbestrijding
inclusiefde
pro-actieve en
preventieve maatregelen .die nodig zijn om deze taken in te vullen. De minister van SZW is verantwoordelijk
voor de arbeidsveiligheid, De primaire verantwoordelijkheid
in relatie tot milieuwetgeving.bouwregelgeving
voor de veiligheid
en ruimtelijke ordening ligt bij de bewindslieden
van VROM.
IA203023/44471LZW/RBE
54
DaamlUlstisde
minister van.BZKverantwoordelijk
voor het integraal veiligheidsbeleid,
soo:rteny~iligheid betreft waar het openbaar bestuur een verantwoordelijkheid
dtltalle
heeft (onveiligheid
door rampen, criminaliteit, terrorisme, crises, etc).
Vanuit de~ysteemverantwoordelijkheid
voor brandweerzorg enrampenb~trijdingmoet
BZK ten
minste goed weten op welke wijze de locale overheden hunverantwoordelijkheigvoorveiligheid vormgeven. In het kabinetsstandpunt
vuurwerkramp heeft het kabinet zich reeds uitgesproken voor
versterking van de coördinerende rol van de inspectie brandweerzorgenrampeJ:ll>estrijding~
BZKhe~ftzich.ergingezetoI11
de pr
de brandweer te intensiveren. Naar nu blijkt
heeft de brandweer behoefte aan verdere ondersteuning om die rol te kunnen spelen.
Dit leidt tot aanbeveling Laat BZKinhoudelijk •
17:
en bestuurlijk actief bijdragen aan:
het totstandkomen van de leidraad en het convenant inzake een procedure voor afstemming en advisering bij grote projecten (zie aanbeveling 11);
•
het integreren van veiligheid in de MER en het realiseren van een verplichte VER (zie lUln~veling 3);
•
het doorgaan met de reedsingezette
ontwikkeling van overige kaders.zoalsMA
VIT, leidraad
ondergronds bouwen, Wet op de tunnel veiligheid e.d.
7.7
OVERIGE AANBEVELINGEN EN AANDACHTSPUNTEN De kosten van de beoordeling van de veiligheid zijn veelal onderwerp van hevige discussie. Met name gemeenten gaan daarbij •nogal eens voorbij aan de opbrengsten van leges, die bij grote infrastructurele projecten aanzienlijk zijn. Het ligt inde rede datten minste een deel van deze leges ten goede komen aan de beoordeling van het veiligheidsniveau
van het project waardoor
deze inkomsten .gegenereerd zijn.
Het onderzoekende
aanbevelingen zijn vooral gericht op de fase veaprè-eetie.
Het is echter ook
van het grootste belang dat er ook aandacht wordt geschonken aan de fase na voltooiingen ingebruiknamevande •
infrastructuur. Hierbij spelen vragen als:
Beschikt de brandweer over het juiste voorzieningenniveau
(mensen en materieel) om bij
calamiteiten adequaat op te treden?
1.4203023/4447ILZW/RBE
55
""••Wit''''
•
W
•••
Hoe worden veiligheidsvoorzieningen
aan de infrastructuur zelf en bij de brandweer op peil
gehoudell? •
Iloeisàehandhaving ,~:>,:,',::'.,,:;,
<:.:
:: "'"
Een nader~uitwerking
geregeld tenaanzienvan ::::
':,,:::.:
<"
::::.::: ,:.:::,':"
': :::,::
de overeen.gekomcilveiligheidsmaatregelen?
,::",:'
:.'.::: ',,:.'
:<:,'::::
,,:' ':"::
van deze aspecten valt buiten de scope van dit rapport.
Veiligh~d.pij ••fufrastructuur .berust.niet ••UitSlUitend••• in ••• de••hanie (bouwkun~ge) 1.,
....
infrastr\lÇt1J.ur,Veiligheid berust in l1ettota}e syste~tn;, dl.ls{)l)lt ill hetbew~gend :::::::-::::::Ji::::·,,"":':::"":""
bedienetl9l'~eel,depassantenetc . : •.
""."
,.
••kant .voo·.de materieel, het
.
'1'
p.nreu.·•••. De" aa11:. b,.•• ·.e••. ...••.••. v.,••"." ...• •"e,'.,,' ,•l'. ..I.·.n. ••. g.·.en.· •... '....ric h..te.n.• ·,Zl.·ch...o •w. .. e,•.in...' .'fr. as.t..'m ••••••..••. ,.C,fu. . ur .•'•,•••.•..•.. et.•Ve.· •.••.. i1.igh.•,•'"el.·.ds .•' ',,:, .••.•••. '.,.11. 1.·V.••... e.•,.a.Jl •.. •..••. b.":,••• ,.Î.1lllen.'· •.••...• ·•..•.... b, •.,.,••.. e8.•.,taan .••.•. ' de :: :': ':::: :::::::::':',",,: '" ,', '",,:: , ',' , ".,,:,,' . -:.. '. ,'. ':': ,,":', ':::, : ,', ,.",', :"", ' ",: ' :>":, " ' ,,' ,"," ,',"::' ,':', -: ' , infrastrucÇll\ll'verdientechterooka~cl1t.J)it'Vei1igl1eidSl1iyeattkfmdramatischwijzigendoor H.,· ...•..
talloze (ac .••..•••.•.. '.'., .•. ,.,t,.'.', .•..• .•.••.. o.,.' .••.. •.1)..,en..•. ,•....•. zoals...•. to.••. en, ..•.•. '•.a..me .•••..•...• ,..•.van..........•.•.•.. ,d.· ...e..... g..•.. eb.ruilts...În .•..ten.."..S..·.ite.1.'. •.t<..m ...•• , e..••. e.f. a.•.•. ..••... uto ·..,•"'',•'.·.s., •.. '.m...•.•••. eer .•·.••.• ·.·...•. ·.tt ..·,•... e.•.•. î.11:...en .••...•.••.• ".·.].00 .• .••·..•.geT .•.•.• ,'....•... e ",.:::""":"::': ".: ::",","':',,',"',',: ",",:" treinen ll1:eftl'1eetpassagîers e.d.),de~d van hetgeb1'uik (Sl1~l1eretnu:l8p()rtnriddelen, l,U}dere ,
:::',",",
,',
A.···· ..·'.·.···
::'"''''''
,
...
: ..
'
"
..
,.,.:",.,.,:",::.
,"""'"
. .,..,
,",
'
,",
,",",
,""
"'"",
' .
soorteng_eren
e.d.), aanpassingen van bestaande infrastructuUr (spQOr~ofwegverbreding
e.d.)
en.ver4gen
in ••cle ••direete ••omgeving ••
woc e.d.), De .•. .....•..• ,·.•.• ,', •... •.',.,., .• .•... ',·,.·. ed, .:,.., 'ures voor nieuwe infraStructu ur ..' ge.l.,.d·,e. n bi ..,·er .••.•.. ,...•.. Yaa. ,•'...•'.kID.....•.e,· ..ten..'.....•.. ,.,v ·•· .•. e.,.,. .el.•.•.••. v.....•.... 8n. ,••.•• ,••.deZ ..•.••.... ,...•. ,.,., e. wiJ.·.',.zi.gingen ":':,:,:,::":,:"','" .. vinden sltti~nderwijsplaats. zonder dat voldoende aandacht aan de veiligheidsaspectenyvordt ,
,,',::
'.:
"
geschoni<:iû.&mnadere
1.4203023/4447/LZW/RBE
,,"':":"':"""':::'::
,,":""""':'::",
,,':
uitwerking van dezeproblema.tiekvaltbtlitende
"
"",,'::,
""
"":,:,',",,
sCope vanditrapport.
56
7.8
OVERZICHT VAN AANBEVELINGEN Onderstaa11dschemageeft een samenvattend overzicht van onze aanbevelingen. De kolom 'soort' geeft een indeling in het type aanbeveling, die in de volgende paragraaf terug komt. nr. ~ll~veling
Soort
1 Bt'(~rijeenadequaat
2 GádcîOfmetdêontWikkeIfugvanMAVl'I'êri Maakbij MA VIT en Wet tunnelveiligheid 3 Geefilltegrak
proces I wetgeving
en gefaseerd toetsingskader tot stand Wetop de tunnelveiligheid
wetgeving
de plaats van hetBoûwbesluithelder
veiligheid een volwaardige plaats binnen de MER
OritWikkeleen yerpJichte VER en veranker dit in de WRO
4 Leg tie veiligheidsfilosone
voor een project vast in een
wetgeving wetgeving
..\Vfltgeving
NP
proces
.5 C&i~tiseerdeveiligheidsei.senv()orb.ettota.leproject fu een ..... .... ... .. ve~idsconceptA . ... ...........•.......••...:'.....•..•.• ... ..... .. 6 COJlcij:ti.seerde veiligheidseisen per kunstwerk in een veiligheidsconcept B
proces
7~tllett()etsfugSkádêtd()or
proces
het bevoegd gezag vaStskllen
.. 8 Stelî*rprojecteenproeesdir~teutaaIl
.••..
9 Ste.lRijonovernrugbare~s'VerschiUen 10
LAAt~ proj<:et één Qrandw~egio
eetiadhoçadviescotnIl1issu,
·13 taaftûedewêtkers\lithetkennisttetwerköpleidingen 14 Steleen programmaraad
proces in. ... proces
coördineren in afstetllIDing en advies
11 teg~tproces vast in een leidraad en convenant 12 StelêêIÏ1ceooisvoOrzienirig in .. .....
proces
proces proces
..:
.
volgen
in enmaak. een onderzoeksprogramma
kennisvoorziening kennisvoorziening kennisvoorzienirig
15 Voorzie in een verplicht naschólingsprograaaea
kennisvoorziening
16 Baken het werkterrein 'VaDde brandweer af
overige
17 Laat BZK actief bijdragen aan de totstandkoming van een toetsingskader en Iproces 18 Laat de leges deels ten goede komen aan de beoordeling van de veiligheid
proces I wetgeving
19 Geefook
aandacht aan de gebruiksfase (voorzieningen,
20 GeefaaIldacht
handhaving e.d.)
proces overige
aan het totale systeem
overige
21 Geef aandacht aan veiligheid bij bestaande infrastructuur
overige
1.4203023/444 7/LZW IREE
57
7.9
ACTIEPUNTEN Uit onzeainbevelingen •
volgen diverse vervolgacties.Deze
hebben wij geclusterd naar:
Wetg~Ving;
• Proces; •
Kemrisvoorziening;
•
Overige.
Dit rappQli:wordt aan de belangrijkste actoren aangeboden met het dringende verZoek om. een standpunttebepalen·en·.op··de·voorhen
relevante.·actiepuriten·.däàdwmelijk
actie··te ·ondememen.
Dezeaet{)ren zijn in ieder geval:
.BZK'.{ •
V&W;;
•
VROM;
• eeR»; l
VNG (in het bijzonder de veiligheidscommissie);
•
De besturen van de brandweerregio' s.
Onderstaand volgt per duster een schema met de bijbehorende actoren en een.·voorstel. voor een tijdschema. Wetgeving Een aantal aanbevelingen heeft betrekking op reeds in ontwikkélingzijnde
ofnogteontwïkke1enl
aan te passen wetgeving. Dit vindt plaats op rijksniveau, BZK isverantwoordelijkomde benodigde acties gaande te houden of in gang te zetten in directesa11lenwerkingmet
de
betreffende andere departementen. Aanbeveling Gadool'tnet de ontwikkeling van MA VIT en Wet 0 •.dêtunnelvei1i .eid Maakbit~
VIT en Wet tnnnelveiligbeid
laats.van.bet.Bouwbesluit Geefirit~graJ.e veiligbeideen
de
BZK
V&W, VROM
2001-2003
BZK
VROM
2001-2003
BZK
VROM,
2001-2003
..belder Volwaardige plaats
binnen de MER OlltWikkeleen verplichte VER en veranker dit in deWRO
1.4203023/4447/LZW/RBE
bulpvedeningsregio
's
58
Proces Een groçt~tal
aanbevelingen heeft betrekking op het proces. Het proces moet worden
vastgelegd in een leidraad en bevestigd in een convenant tussen de brandweerregio's.
BZK kan de
realisatie hiervan ondersteunen. Voordat deze leidraad kan worden ontwikkeld moet eerst een aantal actoren zich uitspreken voor deze aanpak: •
De VNG (veiligheidscommissie);
•
De KNBV (mede bij mandaat namens de besturen van de brandweerregio's);
•
HetCCRB.
BZK enq,eKNBV
kunnen gezamenlijk als opdrachtgever
optreden bij de ontwikkeling van de
leidraad en het convenant. In de voorgestelde werkwijze zijn onderdelen van het proces gekoppeld aan ontwikkelingen
in de
wetgeving (met name t.a,v. de plaats van de MER! VER). Het is niet nodig deze wetgeving afte wachten. De leidraad kan zo worden opgesteld dat de nieuwe wetgeving t.z.taansluit,
Aanbeveling
Verantwoordelijk
Overige actoren
Tijd
Leg het proces vast in een leidraad en convenant
KNBV I BZK
CCRB I VNG I
2002
Regiobesturen In de procesbeschrijving wordt rekening gehoudenmet de volgende aanbevelingen: lil Breng een adequaat en gefaseerd toetsingskader tot stand lil Leg de veiligheidsfilosofie voor een project vast in een IVP lil Concretiseer de veiligheidseisen voor het totale project in een veiligbeideconcept A lil Concretiseer de veiligheidseisen per ~sWterkin eenveiligheidsconcept B 111 Laathetfoetsingskader door het bevoegd g~gvaststenen 111 Stel per project een procesdirecteur aan 11 StelbijonoverorugbaI'e men.ingsverschiUen een ad hoc adviescommissie in 11 Laat per project één brandweerregio coördineren in afstemming en advies lil Laatde .leges deels ten goede komen aan de beoordeling van de veiligheid 11I Ll!.atBZK actiefbijdiagenaäri de totstandkoming van een toetsingskader en proces
1.4203023/4447 ILZW /RBE
59
KenBisvoorziening Een aantaFaanbevelingen
heeft betrekking op de kennisvoorziening.
Een aantal aanbevelingen
terzake is van meer algemene aard. Met name de inrichting van een kenniscentrum, van daaruitvan een kennisnetwerk en de instelling van een onderzoeksprogrammaraad
de opbouw vereisten
actie vanuit de brandweer met ondersteuning vanuit BZK. Bij de uitwerking zal moeten worden gekeken naar de mogelijkheid aan te sluiten bij andere ontwikkelingen rond kennisorganisatie
voor
de veiligheidsketen.
verantwoordelUk
Tijd
~tet eenJ<~sV'o()lZiening in
2002
Laat m~çWerkers.nithet kennisnetwerk: opleidînget1volgen
2002 e.v, en de centrale kennisvoorziening
Steleen.piQgranunaraad in en ma.akeen onderzoekSroramma Voorzie meen verplicht nascholîngsprogramma
KNBV
BZK,CCRB
KNBV
2002
2002
Overige Een aantal overige aanbevelingen en aandachtspunten
is niet nader uitgewerkt binnen .de scope van
dit project, maar vraagt in de toekomst nader aandacht. Zowel BZK als
de brandweer en de
gemeenten kunnen hiervoor aandacht vragen.
Aanbeveling
Verantwoordelijk
Overige actoren
Tijd
Baken het werkterrein van de brandweer af
BZK
KNnV,CCRB
2002
Geef ook aandacht aan de gebruiksfase (voorzieningen, handhaving e.d.)
BZK,KNBV,
V&W
PM
VNG
BZK, KNBV,
Geef aandacht aan het totale systeem
..
..
V&W
FM
V&W, VROM
PM
VNG ..'
.Geef aatl
I A203023/4447!LZW/RBE
...
.
BZK, KNBV, VNG
60
8
BIJLAGEN
s.r
CASU8B:ESCHRIJVlNG:EN
S.1.1 HSL-Zlîld
Inleiding I
De Hogesnelheidslijn~Zuid
is de Nederlandse aansluiting op het Europese net van hogesnelheids~ lijnen. I)eHSL~ZuidverbindtAmsterdam en Rotterdam met AntwelJfn. Brussel enParijs en heeft in Nederland eenjengte van circa 100 kilo111eter.De lijn is ontwo~ll'voorsnelhedentot 300 km ~ per uur en er kan worden opgestapt in Amsterdam, Schiphol, Rotteêdam en Breda. De totale. kosten van het project bedragencirca
ê.ë
miljard. In totaal bestaat de lijn ~~t circa 170 civiele
bouwwerken:· viaducten, 4 tunnels, een aquaduct en een brug. Degf~te kunstwerken •
Ringvaartaquaduct
•
ViadUct over A4
•
Boortunnel Groene Hart
•
Viaduct over Al2
•
Tunneltracé.Rotterdam
•
Fly~over/Div~under
•
Overkapping Barendrecht
•
Zinktunnels Oude Maas en Dortsche Kil
•
Brug over het Hollands Diep
zijn:
Haarlemmermeer
Noord Barendrecht
•
Pergolaltroggela
Nèerd-Brabant
•
Stadsduoten Prinsenbeek
•
Ver
De HSLëZuid is een project van het ministerie van V&W -.De projeètorganisatie
HSL~Zuid
verzorgt de voorbereiding, begeleiding en bouw van de HSL~Zuid. De projectorganisatie uit een directie HSL~Zuid van het directoraat generaal voor het Personenvervoer
bestaat
en een
projectdirectie Uitvoering HSL~Zuid van Rijkswaterstaat.
Historie en proces Al sinds de jaren zeventig is het personenvervoer tussen Europese steden onderwerp van studie. In de jaren tachtig ontstond het eerste concrete initiatief voor de HSL in de vorm van een studie naar de hogesnelheidsverbindingen
1.4203023/4447/LZW/RBE
tussen Parijs, Brussel, Keulen en later ook Amsterdam.
61
In juli
1987 verscheen op initiatief van de ministeries van Verkeer en Waterstaat 01& W) en .
"
Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordeningen
Milieubeheer (VROM) de~startnotitie voor de
milieueffectenrapportage
betreffende het Nederlandse deel van de hbiesnelheidslijn. Hierin werd . , ~~ uiteengezet dat voor de besluitvorming zowel de procedure van de planologische kern beslissing .
als de procedure voor een tracé vaststelling gevolgd zouden worden. Een bijkomend voordeel was dat kon worden volstaan met één milieueffectenrapportage.
Eind maart 1991 verscheen de !
projectnota "Nederlands deel hogesnelheidsspoorwegverbinding
Amsterdam-Brussel-Parijs".
De
plannenzöals
uiteengezet in de nota kregen veel kritiek te verduren'en , de minister koos voor het
verleggenvan
de adviestermijn. "Binnen al deze cruciale beslissingen en momenten heeft
-è
;~
veiligheid geen rol van betekenis gehad" (Cachet en Koppenjan, 1998, p. 121). In maart 1994 werd de 'Nieuwe HSL-nota' gepresenteerd. De HSL nota gaf een betere onderbouwing en detaillering dan de eerste nota. Ook het aspect veiligheid werd met name in de ttacénota's
en de
deelrapportages meer gespecificeerd. I
De ministeries van V&W en BZK stelden in 1995 een projectgroep ,'HSL en Veiligheid'
in, zowel
voor de inhoudelijke component als het bevorderen van het bestuurlijk draagvlak. In deze werkgroep zijn de 4 ministeries (VROM, V&W, BZK, SZW), brandweer, politie, GGD, NS Railinfraheheer, NS Railned en de TU Delft vertegenwoordigd. 'scenario's
Ook werd een werkgroep
HSL' in het leven geroepen die zich met het formuleren van ongevalscenario's
en het
formuleren van eisen en wensen met het oog op preventie en repressie bezig hield. Tevens werd aan de Bouwdienst van Rijkswaterstaat de opdracht gegeven een instrumentarium waarmee de veelheid aan veiligheidsaspecten
te ontwikkelen
kon worden getoetst. Uiteindelijk was het de
bedoeling te komen tot een integraal veiligheidsplan over het gehele HSL-project. In 1996 vond het debat om het tracé in de Tweede Kamer plaats. "In de politieke besluitvorming mogelijke variatie in veiligheidssituaties
speelde de
en consequenties daarvan geen rol" (Cachet en
Koppenjan, 1998, p, 130). De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft in 1998 het Tracébesluit over de HogesnelheidslijnZuid vastgesteld. Zij heeft dat gedaan samen met haar collega van VROM. Met dit besluit ligt het tracé vast voor het Nederlandse deel van de hogesnelheidslijn
van ~sterdam
naar Brussel,
Londen en Parijs. In 1997 stelde de projectdirecteur
van de HSL-Zuid het Integraal Veiligheidsplan
vast. Daarnaast
werden centrale overlegstructuren
op technisch niveau opgericht: Centraal Tunneloverleg
Werkgroep Implementatie. Kort na het concreet worden van de eerste tunnelplannen
en de
ontstonden
diverse locale overlegvormen. Na een aantal incidenten omtrent het verstrekken van bouwvergunningen
verenigden de vijf regionale brandweercommandanten
1999. Met steun van BZK ontstond het afstemmingsoverleg vijf regionale brandweercommandanten,
de HSL-organisatie
2000 geleid tot een (algemeen) beveiligingsconcept 1.4203023/4447/LZW/RBE
langs de HSL zich in
'publieke veiligheid' bestaande uit de en de GHOR. Dit overleg heeft in
deel A.
62
Dit document is ondertekend door de directie van HSL-Zuid Projectbureau, directeur Brandweer enRa~bestrijdingvan
BZKen de cornmandantenvan. de vijf regionale brandWeren. Per
k:un.stwedcwerd vervolgens eel'l(spetifiek) veiligJ:leidsconceptBopgesteldwaarin veiligheidsaspecten
nader zijn uitgewerkt.
In 1999 stelde de mwstervanV&W Horvatitl.Deze
de
een Safety Committeeonder
commissie hadtottaak
wijzevanÖmgammefveiligheidm
voorzitterschap van de heer
zowel ptoceàureela.Is inhOuddijk toezicht te hoUden op de
hetprojectalsmedealsobjectieve
waarnemer het
veiligheidshandêlen Van deopdmchtgevertetoetsen. Eenitlitiitiefvan
devijfregion.alebrandweerc()ltlÎllandantenheeftil'l
2001 geleid tot het project
regionale.afstemrnmg·risicobeheersitlg.
Knelpuu.tên enlêêrpunten Uit de casusbestudering komen met name de volgende knelpunten en leerptintenop het terrein van risicobehêetsitlg·riaarvQren: •
On.darik:Sdat belangrijke· stäppénzijrigezet blijken{zowelloca.le
om te komen totsamenwerkiligcriafstemming
alsregionale)brandweercommandanten
en gemeentebesturen tijdens het
p:rocesVerloop verSchillend te ·zijn .omgegaan mètde HSL-problematiek. Voor hetzelfde kunstwerk zien wij bijvoorbeeld niet rationeel verklaarbare verschillen in de eisen die gemeenten bij de vergunningverlening ten aanzien van de veiligheidsvoorzieningen •
stellen.
De communicatie van centraal gemaakte afspraken naar het locale niveau heeft niet altijd optimaal plaatsgevonden.
•
Hoewel er al meenvroegstadium·
afstemming over veiligheid tussen partijen heeft
plaatsgevonden,· ontStonden knelpunten op het moment datbouwverguriniligen
werden
aangeVraagd. Enerzijds is het overleg tot eind 1999 te vrijblijvend en te veel op technisch mveaugeweest,anderzijds
heeft de vuurwerkral1lpm hetvoÖrjaar van 2000 veiligheid onder de
aandacht van lOcale bestuurders gebracht. •
lIefoórdeel vaneenonafuankelijke
veiligheidscomrnissie
(Horvat) bleek noodzakelijk om een
aantalVerschiUen in inzichten tussenpartijen te overbruggen. •
Eind 1999 heeft BZK een procescoördinator mgezet om de inZichten van de regionale brandweren te bundelen en het overleg met HSL-Zuid verder te structureren. Decoördinator heeft daarbij echter geen bevoegdheden gekregen. De coördinator heeft o.à, eeribelarigrijke rol gesp~eld bij de totstandkoming· en ondertekening vanhetheveiligingsconcept
•
Hefveiligheidsconcept
(AenB)btijkttot
op. zekere hoogtehëtgemis
deel A.
aan eentoetsitlgskader
te compenseren.
1.4203023/4447!LZW/RBE
64
•
.Er 1>lijkteen groot kennisgat tussen de opdrachtgever (V&W) en de brandweer. In de loop van het B.SI.,,-procesheeft de brandweer.we] kennis opgebouwd
De brandweer geeft zelfaan dat
deze ~nnis bij. enkele personen berust en dat deze kennis na afronding Van het project zo weer weg is. •
Dit kc:mnisgatvergroot het wantrouwen dat wij tussenopdl'achtgever
en brandweer hebben
aange~offen. In de perceptie van de opdrachtgever geeft hij voldoende S\erieusaanda,cht aan de veili~eidl
maar ervaart sotnSc.hlt de brandweer en de gt}meenten eenzijdig en zonder
voldoende kennis van zaken onrealistische v()()rwaarden dicteren. In de perceptie van de brandweer stelt deopdrachtgeverJ:tenregelmatig
voor voldoJlgt}nfeitenlw9rdt
veiligheid teveel
benaderd vanuit kansen en te weinig vanuit gevolgen en gaan economische belangeJ;ïsoms boven veiligheid. De brandweer geeft hierbij duidelijk aan dat geld geen allesoverheersende
rol
mag spelen als het om veiligheid gaat. De opdrachtgever heeft ec4ter telllaken met vastgestelde budgetten. •
De brandweer reageert dooreen eigen eisenpakket op te stenen en confronteert de 9Pdr~4tgever
daarmee. De. meeste. eisen zijn daarbij atkolllstigvan
braruiweerfunctionarissenengeven verh()()gd. De m~steeisen
persoonlijke
inzichten van
niet aan in welke mate. de veiligheid, hierdoor wordt
hebben betrekkiJlgop. voorzieningen. voor de hulpverlening.
8.1.2 Westerseheldetannel Inleiding De Westerscheldetunnel Beveland,ËnZeeuwsch-
wordt in 2003. geopend. Eenverbinding
voor autoverkeer tussen Zuid-
Vlaanderen is dan een feit. De tunnel ligt om precies te zijn tussen
EUewO'lltsdijk (gemeente Borsele) en Terneuzen en loopt onder de Westersehelde. Westefscileldetunnel
De
is de langste tunnel (tot nu toe) ooit ineen slappe bodem gebouwd (6,6
kilometer). De tunnel ligt (plaatselijk) op een diepte van 60 meter. De tunnel bestaat uit twee paralleUetunnelbuizenmet
elk een diaIlleter van ruim 1 meter. De beidetunnelbuizcn
250 meter met elkaar verbonden via dwarsverbindingen.I>it lengte Van ongeveer 12 meter en een diametervan
zijn elke
zijn kleinere tunnelbuizen met een
2,5 meter.
mstori~enp:roces Al sindsd~watersnoodraJl1P
wordt binnen de provincie Zeeland. gesproken over vaste
verbindingen tussen de eilanden -.Aanvankelijk lag het initiatief voor de aanleg .van een oeververbinding
bij de provincie Zeeland. In 1992 werd definitief gekozen voor een geboorde
tunnel bestaande uit twee tunnelbuizen. De provincie slaagde er niet in de financiële haalbaarheid van de tunnel rond te krijgen. Uiteindelijk nam het Rijk in 1995 het initiatief over en besloot een
1.4203023/4447/LZW
IRBE
65
NaamlozeVennootschap beheer,hefonderhood
(NV) op tenchten.
De taken van de NV zijn de aanleg, het technisch
en de exploitatie van de Westerscheldetunn.el·
De T1Ul1lebvefWesterschelderegelt
de oprichting van de NV. De aandeelhouders
van de NV zijn
het Rijk (95,4%) en de provincie Zeeland (4,6%). In 1996 werd het contract met de aannemer getekend en werd het besluit tot aanleg van de tunnel definitiefd(l;Or de .instennning van· de 2ekamer.
In de vo~eidingsfa,se
bleek bij debeoordeting
Rijkswaterstaatdediameter ~ vluchtgarig ~amdaardQ()r ,
van het bouwproject door de gemeenten dat
van de tunnel uit bezuinigil'l.gSoverwegingenhad
verkleind. De
tevervallel'l. en werd vervangen door dwarsverbindingen
om de 500
meter tusse* de twee tunnelbuizen.
RijkswateI's~t zijn ond~ek
liet TNO een· studie uitvoeren naar het aantáldwarsverbindingen.TNOkwam tot de conclusie dat de afstand tussen de dwarsverbindil1genacceptabel
,
initiatiefvan
de hulpverleningdiensten
in
was. Op
is vervolgens advies gevraagd aan dr. Van Duijn van het
Crisis Onderzoek Team en professor de Beer,' hoogleraar Ratl'l.pengeneeskunde. Ten slotte is in opdracnfvanBZI<.
door DNV, die tot een andere concll.1siekWam.,eensoortgelijkonderzoeknaar
het aantaldwarsverbindingenuitgevoerd.
Op basis van de Ollderzoekenbracht.de
regionale
brandweer Zeeland samen met de locale brandweer en de overige hulpverleningsdiensten negatiefadvies
een
uit aan de gemeenten voor het verstrekken van de boUwVergunning. Het ministerie
van BZK.ondersteunde
de bevindingen van de locale en regionale brandweer.
Vervolgens is de patstelling op ministerieel niveau opgelost Het ministerie van V &W legde het probleem aan de SafetyCommitteeondervoorzittersehap
van de heer Horvat voor. Decommissie
adviseerde om de veiligheid inde tunnel te vergroten onder andere door het plaatsen van om de 250 meter. Destijds deed zich in omringende landen een aantal
dwarsverbindingen tunnelongelukken
voor. Beide punten leidden ertoe dat door het kabinet extra geld werd
vrijgem~akt ..voor .aanvullende veiligheidsvoorzieningen.
Het overleg over veiligheidezaken aangaande de WesterscheldetunneLtussen V&Wen13ZKheeffin wordenqpgesteld.
·1997 tot dellfspraak geleid dat er een Integraal Veiligheidsplan diende te
pe NV Westerschelde heeft het initiatief g~omen· tot realisatie. van dit plan.
HetplanPadtotdoeLomvoldoende gebruiksfase.Qp
de ministeries van
hetmoment
veiliglleiclsniveau ·te waarborgen tijdens de bouw- en dathetbesluitgen0111en
is ()meen Integraal Veiligheidsplan
stellen was het tunnelontwerp definitief. De projectorganisatiestructuurbestonduit overleg, ~
1.4203023/4447/LZW/RBE
op te
bestuurlijk
projectgroep en twee werkgroepen.
66
In de.proj~rganisatie
waren de gemeente Terneuzen, de g~eente
Borsele, de regiopolitie, de
KMW (Kombinatie Middelplaat Westerschelde) , de OOD, RWS Bouwdienst,de arbeidsi~tie,
deambuhltlcehulpdienst,brandweer
provincie, de
Terneuzen, brandweer Borsele en de
regionale brandweer vertegenwoordigd.
Tijdens het opstellen van het Integraal Veiligheidsplan
ontstond een discussiepunt
financiering van extra voorzieningen die voor de hulpverleningdiensten bureauI)NV
over de
noodzakelijk waren. Het
heeft een arbitrage onderzoek uitgevoerd naar de benodigde voorzieningen.
kosten v~ruim voorziellingen)en
€ 1,5 miljoen kwamen voor de helft voorrekening
De extra
van de aannemer (specifieke
voor de andere helftyoor rekening Van de gemeenten.
Ten aanzien van de veiligheid tijdens de bouw lag de nadruk op de beschikbaarheid bij dehulpverleningsdiensten.
van materieel
VOQrzieningen binnen het werk, met name aan de boormachine,
hebben ~l.lwelijks aandachtgekregen.
HetministerievanBZK
heeft een aparte studie laten uitvoeren door het bureau Save naar de
bestrijdiIlgsmogelijkheden
van incidenten in de gebruiksfase van de tunnel. Deze studie heeft tot
stamipUllten geleid over de· im.eten d~ wijze van optreden bij incidenten in de tunnel.
Knelp.n~en en leerpunten Uit de casusbestudering risicobeheersing
komen met name de volgende knelpunten en leerpunten op hetterrein
van
naar voren:
•
De brandweer is relatief laat en niet pro-actief bij de veiligheid van de tunnel betrokken.
•
BijmeningsverschiUen
botste de prcbaästiseàe
benadering van V&Wmet
de deterministische
benadering van de brandweer. Ben complicatie in de discussie wasdatenerzijdsde
brandweer
minder kennis heeft van de probalistische benadering en anderzijds de deterministische benadering methodologisch· onvoldoende is ontwikkeld. •
Bij een belangrijk meningsverschil
over het aantaldwarsverhindingenbleeker·geen
toetsingskader voorhanden om uit de patstelling te komen. Een advies van een gezaghebbende onafhankelijke commissie bleek nodigen effectief. •
Deaandachtvoorvei1îgheid
indebouwfase
is eenzijdig uitgegaan naar materieel voorde
brandweer, terwijl het de vraag is <Wdezebij een calamiteit verin de tunnelnogeffectiefkan optreden. Aandacht voor zelfredzaamheid zijnvolgensde
vsn de bouwers en voorzieningen op de boormachine
brandweer veronachtzaamd. ·Naeen ernstig· incident in de tUnnel· is de ·aandacht
voor de veiligheid tijdens de bóuwtoêgenornen: •
De integrale benadering van de veiligheidsproblematiek
en de samenwerking daarin tussen
betrokken hulpverleners, met name brandweer, politie, GGD is als goed ervaren. i.4203023/4447ILZW/RBE
67
•
Eeriaantal vragen voor de exploitatiefase blijkt nog niet te zijn opgelost. Zo is er discussie over de noodzakelijke versterking van de gemeentelijke brandweereridebekostiging
daarvan.
Planneriom een Sleebrandweer in te stellen, gefinancierd door de industrie, de NV Westetsehelde,
het havenschap en de gemeenten, kregen onvoldoende draagvlak.
Inleiding De NóotdlZuidlijnis verbinderLbe
de nieuwe· metrolijn die belangrijke centra vanA.msterdammet
lijn loOpt vanhefBuikSlotermeerplein
HasseltWeg naar het CentraalStation.
in AmsterdámNoord
via de
elkaargaat
J. van
Van daaruit loopt de lijn door naar het Rokin,Vijzelgracht,
Cemtuurbáan, Europaplem metdeRAI
eneiridigt bij stationZuidIWTC.
De lijn ligt geheel ondergronds met uitzondering van het noordelijkste gedeelte. Het gedeelte ten noorden van het Centraal Station wordtin openoouw aatlgelegd.Defunnelonder zinktunnelgeoouwd.· in destádzoveel
Het· gedeelte ten zuiden van CentraalStation
het IJ wordt als
wordt geboord om .de overlast
mogelijk te beperken. Het geboorde gedeelte komt relatief diep te liggen tot Circa
30 meter onder her maaiveld. Hetgeooorde
deel bestaat uit twee enkelsporige buize1l. Op een
gedeelte van dit tracé liggen de beide buizen niet naast maaroovenelkaar. onder gebouwen zonder beschadigingen
Ditisnodig
om palen
te lrunnenpasseren.
De voorbereidende bouwwerkZaamheden
zijn reeds in volle gang. De aanbesteding van het project
zelf is in voorbereiding. De lijn moet in 2008 in gebruik WOrdel'lgenomen.
Histode··en··proees In 1992 zijnde eerste plannen ontwikkeld voor de aanleg van de Noord-Zuidlijn. was dit een zeer ambitieus plan· gezien vanuit het ontwerp omdat eftoennog
Opdat moment
geen grote geboorde
tunnels waren gebouwd in Nederland en zeker niet in een stedelijk gebied met een slappe bodem zoals in Amsterdám.·Het Projectbureau van de Dienst Infrastructuur Gemeente Amsterdam heeft het ontwerpgemaak.tvoor·
Verkeer en Vervoer van de
deNoordiZuidlijn.
Deaa.nleg heeft ook
grote gevolgen bóven de grond op deplaatsetl waar de stations worden aangelegd. De kosten van het projecfzijn
begroot op ruim 1 miljard euro. Begin
2001 is met de werkZaamheden begonnen
en in 2008 moet de metro rijderi. Het projeCtbureau heeft het ontwerp gemaakt op basis van eigen inzichteriten aanzien van veiligheid. Dit geldfzowel voor het deel met een conventioneel ontwerp als voor het deel met de geboorde tunnels.
!.4203023/4447/LZW/RBE
68
Het proje9tbureau heeft de brandweer in het ontwerpstadium brandvy"~initiatiefgenomen laat stadi~
niet betrokken en evenmin heeft de
om betrokken te worden. De onderlinge contacten zijn pas in een
tot stand gekomen.
In de periode '95 -'97 hebben het projectbureau en de brandweer samen getrachteen concept op te stellen. Dit is echter niet gelukt vanwege uiteenlopende
beveiliginga-
inzichten. Dit heeft geleid
tot een breuk in het vertrouwen er samen uit te komen. B& W heeft een niet gedragen document voorgelegd gekregen ter beoordeling. In de periode '98- '99 heeft de brandweer intern een pakket van eisen opgesteld dat is gebaseerd op eigen itlzicljten en eigen interpretatie van hetJ3ou",besluit. (opgele~d)aan
de NoordfZuidlijn,die
Dit pakket van eisen is voorgelegd
vervolgens berekende dat hetproject
hierdoor circa 81
miljoen euro duurder zou worden. De belangrijkste kostenverhogel1de. eisen. hadden bdrekking een wijziging van het ontwerp van de tunnel onder het IJ en yeelbredere
op
vluchtpaden in de
geboorde buizen, extra roltrappen en verkleining van de afstand tussen de dwarsverbindingen.
Het
pakketYan eisen is niet voorzien van een toelichting en evenmin van een argumentatie van de daarmee ~bereiken Hetprçjeçtbureau
verhoging van het veiligheidsniveau. heeft TNO als reactie hierop een onderzoek laten doen naar het veiligheids-
niveau van het bestaande ontwerp. De.brandweer was het niet eens met de resultaten van TNO.
Om. de impasse te. doorbreken is (in 2000) Horvat Consultancy ingeschakeld. die een voor alle partijenbin,dend
advies heeft uitgebracht.
De brandweer heeft zich pas later gerealiseerd welke beperkende invloed de afspraken in een vroeg stadium hebben op de uitwerking van een ontwerp in een later stadium De brandweer heeft onvoldoende rekening gehouden met de voortgang van het projecten eigen planning gemaaktom
geen
informatie op tijd gereed te hebben.
De brandweer heeft geen schatting gemaakt van de extra kosten van de gestelde eisen en evenmin een analyse gemaakt van de daadwerkelijke verhoging van het veiligheidsniveauals
gevolg van de
geste14e eisen. Met name doorhet ontbreken van het inzicht over het effect .van de gestelde eisen is de. verstandhouding Achterafblijktdat
tussen brandweer. en projectbureau ernstig verslechterd.
het gevoerde overleg een erg vrijblijvend i<arakter heeft gehad. De brandweer
ging er vanuit dat hun wensen gehonoreerd zouden worden ook als het projectbureau
aangaf daar
niets voorte. voelen of zelfs aan te geven dat het onmogelijkwas. De werkelijke betrokkenheid van de brandweer isdalilIdoor pas. in. de beoerdelingsfase Partijen hebben dit .advies overgenomen bleekomda:tandereextravoorzieningen
hetgeen .betekende
dat de extra tunnelbuis
gebleken. niet nodig
voor voldoende compensatie konden zorgen.
Voor beide partijen is de gang Van zaken çrnstig. bemoeilijkt door ingrijpende personele wisselingen bij de brandweer.
I.4Z03023/4447/LZW/RBE
69
Het resultaat is een ontwerp met zeer kostbare extra investeringen waarvan de meerwaardeemstig in twijfel wordt getrokken maar waarvan de brandweer vindt dat ze nog lang niet ver genoeg gaan.
Knelpunten en leerpunten Uit de casusbestudering komen met name de volgende knelpunten en leerpunten op het terrein van risicobeheersing naar voren: •
De procedure voor vergunningverlening projectèn.· Devergunningsprocedure·
past niet bij de werkwijze van design & construct
voorZiet alleen ineen eenmalîgecomplewbeoordeling
terwijler voor design & construct projecten een gefaseerde beoordelil1gnodigis. •
Dè'briridweervindtzelfniet
tijdig genoeg inactiete
Zijrigekomen. Men is er vanuit gegaan
dat anderen het initiatief nemen. In feite is dat ook meestal de werkwijze bij aanvragen voor bouwvergunningen.
Voor meer complexe projecten is een meer (pro) actieve rol noodzakelijk.
Dèbraridweer diel1tzelftezorgen
veel eerder betrokken te Zîjnbij nieuwe projecten .
(bijvoorbeeld de Zuidas). •
Het projectbureau vindt zelf het er te veel op aan te hebben laten komen en onvoldoende besef gehacltê hebben van het atbreukrisico. Als er normenzijl1, wordt het ontwerp hierop getoetst. Als er geen normen zijn, is er eeriprobleemoverde
•
Hefprojectbureau
verantwoordelijkbeidvan
vindt dat er bij toekom.stige·projecten
het restrisico.
van begin afaan afspraken moeten
worden gemaakt over de wijze waarop de vergunningverlening
wordtaangepakt.
Daarbij moet
voorop staan dat de aanpak conform het Bouwbesluit niet van toepassing is. •
Vanuit de ontwerpers moet veel meer inzicht gegeven worden over de Wijze waarop het ontWêrp tot stand is gekoraèn en welke afwegil1gen daarbij zijn gemaakt.
•
Vanuifdebrandweer
moet deskundigheid worden ingezet die op eenhogei' abstractieniveau
kandellken en mee kan gaan in een stapsgewijze benadering van goedkeuringen. •
Het is niet goed te achterhalen welke veiligheidseisen
in het allereerste ontwerp van de
NoordiZuidlijn zijn gehanteerd. NOrmen zijner niet. Wellicht is dit de bron van de problemen met de brandweer geweest. De NoordiZuidlijn
is op metrogebied het eerste project waar
veiligheid zoveel aandacht heeft gekregen.· De afwezigheid van een toetsingskader veilighêidscODCept hebben tot een onbeheersbaar proces geleid. Gebrekaan
en een
kennis heeft dat
proces nog ingeWikkèlder gemaakt. e
Door een onafhankelijk deskundige in te schakelen en in te stemmen met zijn advies is overeehStemming bereikt.
1.4203023/4447/LZWfRBE
70
8.1.4 Bet1lweroute
Inleidbtg Bij het bestuderen van de Betuweroute hebben wij ons in het bijzondergericht ••
de overkapping Barendrecht;
••
de~()pbia spoortunnel;
•
de tunnel onder het Pannerdensch kanaal.
De Betuvv~ute
yormteeJ\4eel
hoogwaar(ligg()ederenvervoer. netwerk
tm biedt
van een grootintemationaal
op drie onderdelen:
spoorwegnet voor toekomstig
De tweede Maasvlakte vormt in Nederland een beginpunt van dit
voorbij Zevenaar aansluiting op het Duitse netwerk~ De kostenbedfagen
bijna
een halfmiljardeuro.
De Betuw~oute
biedt het goederenvervoer vanaf 2005 eendubbelspqrige
verbinding over-een
lengte van 160 km van de haven van Rotterdam naar Duitsland.
HettracélQoptgrotendeelsparallelaande
NI5/AI5.
Het tracé.kent geen gelijkvloerse kruisingen
maar .wel JJO bruggen en viaducten en 5 tunnels. de Botlekspoortunnel.
de overkapping bij
Barendrecht. de S9phiatunnel. de Giessentunnel en de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal, De. totale lengte van de tunnels bedraa.gt 18 km.
Historie en proces Veiligheid heeft in het ontwerpstadium van de.Betuweroute stelt de Managementgroop
een ondergeschikte
rol gespeeld zo
Betuweroute (MGBR) zelf. De gebruikelijke inzichten en normen van
.'
de spoorwegen werden gehanteerd. Wel is al van begin af aan besloten om een kruisingavrij tracé aan te leggen.
In 1994 heeft BZK het initiatief genomen om in overleg met de regiop.ale brandweren veiligheidseisen
voor de Betuweroute op te stellen. Het tracébesluit vr>nnde de basis hiertoe.
Brandweer Rotterdam heeft een prominente rol gespeeld in de werkgroep. Het rapport is in enkele weken tijd opgesteld en aangeboden aan het ministerie van V&W, N~RIB en de Waterschappen.
De regionale brandweren hebben het rapport aan alle gemeentenaangeboden
met het verzoek om
dat rapport op te nemen in de gemeentelijke reactie naar V&W op het Voorontwerp Tracébesluit.
BZK heeft het rapport naar V&W en de Tweede Kamer gezonden om aan te geven welke eisen de brandweer stelt aan de Betuweroute en om de extra kosten hiervoor inzichtelijk te maken. 1.420302314447/LZW/RBE
71
In ·1995isnet
Tracébesb.litgenomen.
mdit besluit Zijn vei1îghéidsvoorzieningen
(brandweereisen)
alleen opnOofdlijnenopgenomen.
BZKen.debrandweer
hebben vervolgens geen vefdere actiViteiten QntPlooidzodatde
eerdere
initiatieven niet als zodanig zijn uitgevoerd.
De proj~torganîsatie
Betuwerouté is op basis van nét traêébeSluit 111Ctgemeenten in CJVerleg
getreden. Dit heeft tot verschillen in de locale benadering van veilig~eid geleid . ~ .
;
I>eBZKwerkgroepiShier®or
weer opgestart (indelQoP vari 1996) en is er met l1amea.andacht
geschonlceîtaanturmels.DitbeefttOtl\etBeveiligingsconceptvOOr bedoeld voor goederenvervoer
spoor1:lnttlelsuitsll1itend
"het groene" boekje" geleid(1997). i
BZKheêttaangénÎeenterrhudget
beschikbaatgesb;:ldOJ:nbouwver~ingêrite
groen.ebóè-kjeolldefdevoOtwürdedatdé
regîöria.lebrandwereri
tOetSen. aan het
Zouden worden hè trokken bij het
advies.
ÄangeZÎeridebeschikhaarhéidvan niet overalleidingen
vold6endebl'tlswaternetgroOtSteknelpunt
gelegd konden worden, heeftV&W
om bluswater
vOOrdeainschafvandompelportlpen Redenêring:
geldbeschikba.argesteldaánbrandweren
tekunneribetre~enuit
··V&Wlegteen spoorlijnàanendientdan
vormde en hiervoor
oPPervlakteWater.
dok op tëarClÎfilmvoorde extra !rostenvoor
openbarêordeenveîligheid van gemeenten. Het locale overleg wordt ernstig gehinderd door wisseling van betrokkenen biJbeidepärtijen.
De OverQppmgte Bal'endteclrt BiJBarerlatechtbêsta.a.t
eencorirplexe situatie. Binnen de betrekkelijksmaUe
oplossirigWorderigevondenVoor
bestaand· spoor,voofdeBetuweroute
i
ruunte moest een
en voorde HSL.
Bovendien is een station op die plaats voorzien. Aan de westzijdevqnhéttracébevindfzich .,
woonwijken
aan de oostzijdebeViridfzicltindustrieterrein.
bovengrondse overkappingval1 veilighêidsproblernatiek.
In 1993wetddoorhêrKábinet
alle sporenirigebl'achta.lsiritegrale
Hetontwerpis
oplossirigvoordegelnids-
een de en
in deloop van de jaren eena.antal lllalen geWijzigd
vanwege ••• tusseritijdsé·behOéfte.·aatl.uitbl'eiding···Vál1··het··aántal·.sporen.·en··verbetenng··van··de laridschappelijkeen··stëdewouwknridige
iripassirig.··Uiteindelijk··is.gekozen· voOr·een··overka.pping
van alle spijten overeen lengtevariongeveer··l
1.4203023/4447/LZW/RBE
SOOm..
72
Hetstatipllis
in deze overkapping geïntegreerd, In wezen zouden er drie partijen bij. de uitbreiding
betrokken zijn, namelijk de beheerder van bestaand spoor Railinfrabeheer,
projectbureau
Betuweroute en Projectbureau HSL-Zuid. Projectbtlfeau Betuweroutetreedt
echter mede namens de beide anderen op voor de aanpassingen
van het bestaande spoor en voor de aanleg van de HSL.
Toegespitst op .veiligheid valt de problematiek van de overkapping. als volgt samen te vatten:
1. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de overkapping in het plan gebracht als de oplo~mg voor deveiligheidsproblematiek een "C[beterirtgvande
(ziePI
externe veiligheid maar introduceert een aantalnieuwe
risico's voor de
interne veiligheid. 2. De gemeente heeft in 1994, door de regionale brandweer gewaarschuwd intert'~entieproblementussen van Y8kWdater
voor de
de diverse spoorsystemen, een a.fsPraakgemaakt
eenin.tegraleveiligheidsstudie
ZOU
met de Minister
-worden uitgevoerd. Intussen is het ontwerp
tot stand gekomen en moest er zelfs met de bouw worden aangevangen voordat de studie werd uitgevoerd. Jarenlang is de gemeente in de veronderstelling
geweest dat er aan de studie
gewerkt werd, deze is echter pas onlangs uitgevoerd. De infOrmatievoorziening pf(ljeçraan degerneente 3.
000 ....rd.•••.•.. e.. lange ..
.
is tekort gegçhoten.
doorlooptijd van de uitvoering van de overkapping (+1-7jaar) -,
,",'
",.,'
.
,".
en vergunningyerleniItgdeels (beveiligingsconcept
vanuit het
.
.,
'
'"
..
.
".
,.
_.
moesten ontwerp
plaatsvinden voordat specifieke regelgeving beschikbaar kwam
tunnels voor goederenvervoer, beveiligingsconceptHSL,
delen A en B).
De SophiamnDel De Sophiatunnel is een van de vier tunnels in het Betuwe tracé. De tunnel bestaat uit 2 naast elkaar geboorde tunnelbuizen voor elk één spoor. Het gesloten gedeelte van de tunnel is ongeveer 4,2 km lang. Opollderünge aangebrachttussen
afstanden van maximaal 600 m worden in totaal 7 dwarsverbindingen de beide tunnelbuizen.. Optweeplaa:tsen
worden deze dwarsverbindingen
voorzien van een vluchtschacht. De Sop~a.tunnel is ontworpen uitsluitend voorgoeàerenvervoer. Aan. weer~zij4e van de sporen. is over de gehele lengte. van de tunnelbuizen een verhoging aangebr~~ht alsontsporingsgeleiding
r
Het vervoer van LPG brengt het risico van bleves (Boiling
Liquid e1tpandingvap0Ui'clQudexplosion)metzich beschou:wdhetgeenheeflgeleid
:mee. Ditwordtals
tot de instalhitie. van een sprinklersysteem,
twijfelachtig of een sprinkler bleves in de gegeven omstandigheden
IA203023/4447/LZW/RBE
hetgtO()tsterisico Het is overigens erg
kan voorkomen.
73
De Regionale Brandweer Zuid-Holland· Zuid vindt dat de aanpak van de risicobeheersing
.goed is
verlopen daar BZK ineen vroeg stadium een interregionale werkgroep heeft ingesteld die een beveiligingseoncept
heeft vervaardigd. Hierin· staan sttengeeistmdie
V&Wals
lastigheêftervaren
volgens·.de.brandweer.
BijdeS<>pJliatilimel hebbetlzichproblernen Met nam.ede braridweeracntte
voorgedaan. over de veiligheidtijdensdebouwfase.
devOorzièllmgen
vandeaanrietrteronv-oldoend.eo1ll.bijêenbrand
in de tunnê[op te kunnen treden. Een onaftulnkelijk advies heeft geleid tot aanvullende eisen om de zelfredZaamneidvan wer1fuel11er$••te.'bêvorderet1 .•• ·Têvèlls·.neeft·het·.advies •.aat1~geven ••• dat de··mogêlijkheden.van optrede;vatidebrandweer
biJeen brand .~ ..de tunnel. in aanbouw uiteïstbeperktzijri.
Denadtûlebijveiligheidligt noodzajkyanoptfêdèllaf
dariookop
preventieenzelfredzaafuheid
.
.··De•• regi.e.brandweêr.·heeît.vervotgens.·~el hulpverlCllingsgereedschap
•• nog.·een uitgebreid·.pa,kkêt··aan •• technisch
geêistvande
aannemer.
Dégerneêntelijk:ebrandweerWildêliever aanschafvan
..Hierdoor neemt ook de
deaàt1nêmerrtietnodig.
tneteigen
hulpverlenmgsgereedschàpwerKen
De regio heefteêhter
en vond de
delaatstestemgêkregen.
De Tunnel onder bet Pannerdenseh Kanaal De~londerhetPannetd~hK.anaalbestaat
uit2naastêlkaargeboorde
spoor.· Op.twee.·plaatSeri.zijn·debeide.buizen·.met
·elkaar verbonden ••middels··dwarsverbindingen.
De onder1mgeafstand
bedraagt ongeveerOOOm.
Aan weerszijde van de sporen is over de gehele lengte van de tunnelbuizen aangebraçhtals mee ..I)itwotdtals
buizen met elk één
ontsporingsgeleiding.Het hetgrootsteriSico
een verhOging
vervoer van LPG brengt het risico van blevestrtet zich
beschouwd hetgeen heeft geleid tot de installatie vaneen
sprinklersysteem.
Het region,aleenhetgemeentelijkeoverlegkunnen
worden beschouwd als een afgeleide van het
centrale overleg. Dit overleghaddaanioorvoornamelijkbetreklcingopde
concrete uitwerklug van
de landelijke afspraken. VOQrdeMme19nderhetParmerdeusch de.vo~eningerl:voor.·])lu'swater
Kanaa,.lh~ftdezeuitwerkiugziçhm~ttlaruetoegespitst
..(debiet en v()(')I'@ad}••Het.bestaande·.4rinkwaterleidingnet
wa.lUVe.n.9Qkdebrandweerge])ruikm~ mOrueut9verlegt
op
het pr9jectbur:ea:umetllet
voldoetrtietaande
d~bieteil>ellvo()rdetunnel.Op
dit
W'atedeidingbedrijfhoeaaudevraa.gkauwordeu
voldaan.
1.4203023/4447/LZW/RBE
74
Op dit moment loopt eveneens overleg over hetcalamiteitenplan
Over rn:tv~lenen
van de bouwvergunning
voor de bouwfase.
is weinig discussie nodig geweest. Hier heeft de
afstemming op landelijk niveau goed gewerkt. De regionale brandweer Arnhem en omstreken is op dit moment niet op de hoogte van de stand van za~9mtrentde
vergunningverlening
rond veiligheidsvoorzieningen
bij de tunnel onder het
Pannerden.sch Kanaal. De regio laat het. initiatief aan de betreffende gemeenten.
Knelpu ••ttJ1 en leerpunten Uit dec~tlSbestu4ering risicobeh~ingnaar •
komen metn~ede
volgende knelpunten en leerpunten. op het terrein van
voren:
De regionale brandweren hebben op initiatief van BZKin een vroeg stadium de krachten gebundeld en een pakket van eisen opgesteld en dit aan de projectorganiS'ltie MGBitheeft
deze eisen min of'mees zonder veel discussie overgenomen.
mate van uniformiteit bereikt in de veiligheidsvoorzieningen
MGBR<>pgelegd.
Hiennee is een grote
en is lokale discussie vrijwel niet
nodig geweest. Procesmatig heeft deze werkwijze interessante aspecten. De inbnudelijke waardevandebrandweereisen •
Het Projectbureau
blijven in deze analyse buiten beschouwing.
vindt dat het regionale overleg met de brandweer eenvoudig was vanwege
een goed centraal overleg. •
Hettracé bij Barendrecht. vormt een knelpunt. Hier is interessant dat de gemeente in eerste instantie zonder bedenkingen heeft meegewerkt aan de ·vergunnïngverlening
maar mede door
druk van bewoners uit de omgeving zich meer dan voorheen heeft verdiept in de veiligbeidsaspecten. •
De gemeente Barendrecht hamert op het laten uitvoeren van een integrale veiligheidstoets
en
heeft hiervoor een programma van eisen opgesteld. MGBR hamert op integrale aanpak. •
Uit de gesprekken is gebleken dat er naar een compromis moet worden gezocht omdat er door ruimtegebrek concessies zullen moeten worden gedaan. De besluiten over te verrichten onderzoeken zijn sterk gericht op het beschikbaar krijgen van nog meer technische informatie. De gemeente heeft een goedkeurend advies van het Safety Committee als voorwaarde gesteld voor het verlenen van een bouwvergunning
«I
De veiligheid in debouwfasevan
voor fase 2.
de Sophiatunnel
heeft te laat aandacht gekregen, waardoor
gewenste aanpassingen aan de boorinstallatie nog slechts gedeeltelijk mogelijk waren (de machine· was al·opgebouwd).
Ook ontstond discussie over de vraag wie de meerkosten· zou
moeten betalen van aanvullende veiligheidseisen
die werden gesteld nadat de aanbesteding al
had plaatsgevonden.
1.4203023/4447ILZW/RBE
75
8.2
PROJECTAANPAK In dit ho9fdstuk wordt een beknopt overzicht gegeven van de gevolgde aanpak van het project. In de gekozaiaanpak ligt de nadruk op het betrekken van dedivetsëTelev8.ntepartljerirenemdë
een
optimaál~gvlakteverlo:ijgen. '.l
8.2.1 ActiViteit.m Heton~rZ'oekis ifleenáántalstappenuitgevóefd.Indezeparngraaf
zijn destappetlvolgtijdelijk
bescbteYeîi. ·ne.aanpak ••was.gerieht.op.·het·betrekken··vati.eeh••grijot ••aarttal relevantë.partijën,'ten ..emde.te•• ~<>men••t~.een •• rea1istisch••en••gedrage~••advi~ .•··~e.·eerste•• fasen•• (bureaustudie,.'interviews en casusstU~~S)WarenVOOralgerichtopverkenningenU1Ventárisatie. De vOlgendefasen (workshqps,discussiemefdestuurgroepen
Werkconferenue) waren gericht op het analyseren van
de pföblerrlaueken gaatidewegtreehteren naar deoplossingsnchting.
Bureaustudie Er zijn div~rse relevante documenten bestudeerd. Een overzicht is als bijlage opgenomen.
1.4203023/4447/LZW/RBE
76
Interviews Er zijn interviews gevoerd met representanten van diverse bij de veiligheid bij grote infrastructurele projecten betrokken partijen. Een overzicht van geïnterviewden
is als bijlage
opgenomea,
~d~riDgvan
praktijkcasussen
Een aantal praktijkcasussen
is bestudeerd ten einde een beeld te vormen van de belangrijkste
knelpunten, die zich in de praktijk voordoen alsmede van de ervaringen met tot nu toe gevolgde aanpakken.
Depraktijkcasussen
zijn allemaal Neder1andseprojecten~. Van buitenlandse voorbeelden. is veel te
leren als!etgaatom
veiligheidstechnischeproblemellen
echterl1Îettoe
op
organi~tievanhetproces benodig~kennis.
aspecten van infras1ruCtllrele projecten, maar op de
Van afstemming en op de verankeringen
Omdat ditproceszi~h
tQegankelijkheid van daarbij
afspeelt binnen de specifiek Nederlandse
context heeft een vergelijkingmetanderelanden bevoegdhedenverdeling
.oplossingen. Dit onderzoek spitst zich
bestuurlijke
met een geheel andere bestuurlijlcecontexten
minder zin.
Bij de selectie van de casussen is gekeken naar een aantal criteria: •
het betreft een ruimtelijke ordening en! of infrastructureel project;
•
het betreft bestuurlijk en inhoudelijk complexe en grote projecten;
•
de brandweer is daadwerkelijk betrokken geweest;
•
er wordt een spreiding over locale, gemeentegrensoverschrijdende
en regio-overschrijdende
projecten nagestreefd; •
er worden verschillende projecten geselecteerd (spreiding naar spoor, weg, landelijk, stedelijk, in- en externe veiligheid, geografische ligging e.d.),
Dit heeft geleidt tot de volgende selectie: •
HSLiuidtracé
In deze casus is de nadruk in het onderzoek gelegd op de afstemming tussen de brandweren langs het tracé. In deze casus zijn de vijf initiatiefnemende
•
brandweerregio's
betrokken.
Westerseheldetunnel
Dit is een voorbeeld van een verkeerstunnel
1.4203023/44471LZW/RBE
onder een waterweg en betreft twee gemeenten.
77
•
Betuweroute, met een focus op drie deelprojecten PannerdeIlSCh kanaal DitbettefteetlsPoorlunt1elon.dereerikanaalalson.derdeelvan
vervoer Vàngoedereti
de Betuwe route. Oèzien het
in.clu8Îefgevaarlijke stoffen. over dit tracé ligt hier· de focus op
externe veiligheid. OVt#kappin.g ••BaI'en.drecht DiHs·een uitermate complex project, waarbij niet alleen sprake is van 'ondergronds' bouwen, maar tevens van het elkaar kruisen van HSL, Betuwelijn en bestaand spoor. Tevens omvat dit project een station. SoPhiatunnel Ditbetreft een geboorde spoortunnel onder land, onder water en onder een rijksweg in. een
Stêdê1ijkgebied. •
Noord-zuidlijn Amsterdam
Dit bètrefteen gemeentelijk project dat ingepast wordt in. stedelijk gebied, dat verder metro, ondergroïtdsbouwerien.stations
onlVat.De focUSligt hier op de rela.tie metderuimtêlijke
ordening. Voor e1kvan de casussen is een beknopte beschrijving opgesteld die als bijlageisbijgevoegd.
Workshops Vanuit bevindingen en analyses uit de bureaustudie, casuSbestudering en.algemene interviews is een aantalkn.e1punten benoemd en vertaald n.aarsteUingen. Deze stellingen. zijn in.drie workshops bediscussieerd met de verschillende partijen (ondermeer brandweer, gemeentebesturen, opdrachtgevers, kennisinstituten, beleidsmakers). In de workshops is van gedachten gewisseld over mogelijke oplossingsrichtingen en organisatievormen. De workshops zijn analoog aan drie thema's.georganiseerd: •
region.ale afstemming;
•
systeerorol BZK;
•
kennisinfrastructuur.
In bijlage 8.6 is een lijst van deelnemers opgenomen.
1.4203023/4447/LZW/RBE
78
Werkconferentie De uitkomsten en adviezen in deze rapportage zijn op 20 september 2001 getoetst in een besloten, maar b~q,samengestelde groteilÛIllstructurele
werkconferentie
met deelnemers vanuit diverse bij de veiligheid van
projecten betrokken partijen. Naar aanleiding van de werkconferentie
is de
rapportage aangescherpt en afgerond. In bijlage 8.7 worden de opzet en belangrijkste uitkomsten van de werkconferentie
nader
beschrev(m.
8.2.2 Proje~to:rganisatie
()pdraelt~gever De opdracht is verstrekt door de commandanten van de vijfinitiatiefnemende
brandweerregio's.
Namens de opdrachtgevers trad de heer ing. R.O. van der Pol, commandant van de regionale brandweer Zuid-Holland Zuid, op als aanspreekpunt.
Voor da.g~lijkse afstemming fungeerde de heer ir. J. Jeulink (procescoördinatorpublieke directie Brandweer en Rampenbestrijding,
veiligheid
ministerie van BZK) als contactpersoon.
Stuurgrp~p Er is door de opdrachtgever een stuurgroep ingesteld onder voorzitterschap
van de heer R.J.G.
Bandell, burgemeester van Dordrecht. De stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers brandweer (opdrachtgevers), en Koninlilljksrelaties
van
gemeenten, medewerkers van het Millisterie van Binnenlandse Zaken
en bet ministerie van Verkeer & Waterstaat. In bijlage 8.3 is een overzicht
van de Icx:lenvan de stuurgroep opgenomen.
Projectfe1.Un Het project is uitgevoerd door een projectteam van Leeuwendaal advies ..De samenstelling
van het
projectteam is opgenomen in bijlage 8.4.
TIjdspad Het project is direct na opdrachtbevestiging
in maart gestart. De totale doorlooptijd van het project
bedroeg acht maanden inclusief de zomervakantie.
1.4203023/4447/LZW/RBE
79
-------_.-8.3
SAMENSTELLING VAN DE STUURGROEP De stuurgroep is als volgt samengesteld: •
R.J .G.•BandeU, burgemeester' väri Dordrecht (voorZitter)
•
J .H. Bal, directie Brandweer en Rafupenbestrijding, ministerie van BZK
•
J.D. Berghuijs, commandant regionale brandweer Rotterdam
•
ing. C. te Boekhorst, commandant regionale brandweer Afusterdallle.o.
•
ing. lt.. Boeree. directie Brandweer en Rafupenbestrijding, ministerie väriBZK.
•
ing.' R.G.E. de Bruin, hoofd crisismanagement, Rijkswaterstaat
•
ing. M.M.H. Hudepohl, commandant regionale brandweer Breda
•
ir, J. Jeulink, directie Brandweer en Rampenbestrijding,
•
ir. A.M.M. van Leest, directie Brandweer en Rampenbestrijding,
•
F. van Oosten MPM, commandant regionale brandweer Rijnland
•
ing. R.O. van der Pol, commandant regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
•
ing. S.T.M. van Riel, commandant regionale brandweer Flevoland
•
M. Th. Van de Wouw, burgemeester van Barendrecht
•
mr. M. Zonnevylle, burgemeester van Leiderdorp
1.4203023/4447/LZW/RBE
ministerie van BZK ministerie van BZK
80
8.4
SAMENSTELLING VAN BET PROJECTTEAM Aan het Leeuwendaal projectteam namen de volgende adviseurs ~l: .;~
•
'1
drs. L.J. Zwaan MMe (projectleider), hoofd OrganisatieadvieS: Leeuwendaal /or
""\
•
ir. P.Bockholts,
Bockholts bureau voor beleidsonderzoek
•
mr.
J.H. Ekkers, Elekers consultancy
•
drs.
G. Gerritse,
•
drs. S. de Jong, Leeuwendaal
Leeuwendaal
;
De heer prof. dr. projectadviseur.
1.4203023/4447/LZW/RBE
P.B. Boorsma (Universiteit Twente) fungeerde al~ bijzonder toegevoegd
:, .
81
8.5
INTERVIEWS Algemeen •
R.J.a.BandeU,
burgemeester,gemeen.te
•
ing. R.Boeree, procescoördinator rampenbestrijding,
•
Dordrecht
publieke veiligheid,· directie brandweer en
ministerie vanBZK.
J.H. Bóegaerd, beleidsmedewerker
openbare veiligheid en rampenbestrijding,
gemeente
Dordrecht •
mw. drs. W .G.J. .Brouwer, beleidsmedewerker rampenbestrijding,
veiligheid, directie brandweer en ~
ministerie van BZK
•
R. Haagen, hoofd publicaties en onderzoek, NIBRA
•
ir. J. Jeulink, procescoördinator
publieke veiligheid, directie brándweeren
rampenbestrijding,
ministerie van BZK •
ir. Aj\{.M. van Leest, beleidsmedewerker
organisatie rampenbèstrijding,
directie brandweer
en rampenbestrijding,. ministerie vanBZK •
mw. I.W. Pothuis, beleidsmedewerkster,
ministerie van VROM
•
prof. dr. U. Rosenthal, Crisis Onderzoek Team Universiteit Leiden
•
W.P .M ..Urlings, burgemeester Hoogeveen I voorzitter koninkliJke bran.dweervereniging
•
mw. Y. Verzijden, coördinator, ministerie van VROM
•
L. Vinck, plv, hoofd DCC, ministerie van V&W
HSL-Zuid •
J.D. Berghuijs, commandant, regionale brandweer Rotterdam
•
ir. H. Burger, contractmanager
•
ir, P.A. Dekker, beleidsmedewerker
boortunnel, projectbureau HSL-Zuid, regio Noordelijk Holland veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding,
ministerie van BZK •
ir. M.e.A. Henfling, omgevingsmanager,
•
ing. Msc.· R.J.Houben,
projectbureau HSL .•Zûid, regio Zuid •.Holland Zuid
coördinator veiligheid, projectorganisa~e
HSL-Zuid, ministerie van
V&W •
ing. M.M.H. Hudepohl, commandant, •regionale brandweer Breda
•
ir, 1. Jeulink,ptocescoördinator
publieke veiligheid,directiebrandweerenrampenbestrijding,
ministerie van BZK •
mw. 1. Lebrun, coördinator vergunningen. HSL, gemeente Leiderdorp
•
ir, W.I,. Leendertse, manager projectbureau, projectbureau HSL-Zuid, regio Noordelijk Holland
1.4203023/4447/LZW/RBE
82
.,
F. van Oosten MPM, commandant, regionale brandweer Rijnland
.,
ing. R.O. van der Pol, commandant, regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
.,
dr. ir. AF. Pruijsers, manager projectbureau, projectbureau HSL-Zuid regio Breda
.,
ir. R.W. Timmermans, manager contractzaken, projectbureau HSL Zuid regio Breda,
.,
drs. ir. H.J. Visser,contractmanager
.,
mr. M. Zonnevylle, burgemeester, gemeente Leiderdorp
HSL-Zuid, regioZuid"Holland
Midden
Westerseheldetunnel .,
G. Cbrl.stiaanse, chefbestuurszaken
en veiligheid, gemeente Terneuzen
.,
1. de Feyter, commandant, brandweer Borsele
.,
1. Heijboer, N.V. Westerseheldetunnel
.,
ir. J.L.M .:Mandos, burgemeester, gemeente Borsele
.,
K. de Reu, N.V. Westerseheldetunnel
., L Sandee,hoofd •sector brandweerl veiligheidszaken,regionale .,
P.J.M. de Vree, hoofd afdeling bestuursondersteuning,gemeente
brandweer Zeeland Borsele
Noord-Zuidlijn .,
ing. C. te Boekhorst,commandant,
regionale brandweer Amsterdam e.o .
.,
ir. J.W. Bosch, Algemeen Bouwmanager Noord •.Zuidlijn, Projectbureau Noord-Zuidlijn, Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer, gemeente Amsterdam
.,
mr. dr. G. Dales, wethouder financiën, gemeente Amsterdam
.,
ir. Al.M.
.,
M.N.AT. Verlinden. voormalig medewerker brandweer Amsterdam (Regionale brandweer
Snel, projectleider veiligheid, Adviesbureau Noord-Zuid lijn
Flevoland)
Betuweroute .,
ID. Berghuijs, eemmandant; regionale brandweer Rotterdam
.,
ing.R. Boeree, procescoördinator rampenbestrijding,
publieke veiligheid, directie brandweer en
ministerie van BZK
.,
ing. L.C.J. de Cort, manager kwaliteit en veiligheid, Tubecon
.,
Ïr.P .P.M.K. Janssen, contra.ctmanager ,Betuwe Route Pannerdensch kanaal
•
P. Kersbergen, projectdirecteur,
.,
A. Koedoot, commandant, brandweer Barendrecht
.,
A.P.J. Kóekhoven, voorzitter werkgroep (spoorjveifigheid,
.,
M. Lenssen, hoofd preventie, regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
1.4203023/4447/LZW/RBE
Tubecon
gemeente Barendrecht
83
a.o. van der Pol, commandant,
•
ing.
regionale brandweer ·Zuid~Hol1ánd Zuid
•
ing.R.}\.·Smit,
•
R ..• SturkoP, ..Managementgroep ••~etuweroute
•
G.1'itmner, ManagementgtoepBetnweroute
•
R.
•
M. Tb.Van de Wouw, butgem~ster,gemeente
•
G.H.M.variderV~er,pT'()ject1ei(lerextêrn,projêetorgani$atie
•
R Visser, brandweer ~
medewerker wvd, brandweer Arnhem
Van de Woude, Mana~etnentgroep~etu:eroutePannerdensch
I.4203023!4447!LZWIRBE
kánaal
Bareîl.dtecnt Betuweroute
84
8.6
DEELNEMERS WORKSHOPS Systeemrol BZK .•
J.H. Bal, hoofd afdeling veiligheidszaken,
directie Brandweer en Rampenbestrijding,
ministerie van BZK. .•
J.D. Berghuijs, commandant, regionale brandweer. Rotterdam
.•
ir. J.W. Bosch, Algemeen Bouwmanager Noord-Zuidlijn,
Projectbureau Noord-Zuidlijn,
Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer, gemeente Amsterdam .•
G. Christiaanse, chef bestuurszaken en veiligheid, gemeente Terneuzen
.•
ing. Msc. R.J. Houben, coördinator veiligheid, projectorganisatie
HSL-Zuid, ministerie van
V&W .•
ir. P.P.M.K. Janssen, contractmanager,
.•
ir. J. Jeulink, procescoördinator
Betuwe Route Pannerdensch kanaal
publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding,
ministerie van BZK •
ing. P.H.J.A. Leenders, commandant, Regionale brandweer Nijmegen en omstreken
•
H.P .M.J. van Liebergen, Managementgroep
•
L. Pit, burgemeester van Loppersum
•
ir. A.lM. Snel, projectleider veiligheid, Adviesbureau Noord-Zuid lijn
•
M. Tack, organisatieadviseur
•
mr. M. Zonnevylle, burgemeester van Leiderdorp
Betuweroute
Kennisinfrastructuur •
S. Anema, commandant, brandweer Barneveld
•
H. Baardscheer, plv. commandant, brandweer Leiden
•
J.D. Berghuijs, commandant, regionale brandweer Rotterdam
•
ir. J.W. Bosch, Algemeen Bouwmanager Noord-Zuidlijn,
Projectbureau Noord-Zuidlijn,
Dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer, gemeente Amsterdam •
ir. H. Burger, contractmanager
boortunnel. projectbureau HSL-Zuid, regio Noordelijk Holland
••
A.H. Dal, hoofd afdeling crisismanagement,
11
ir, J. Jeulink, procescoördinator
ministerie van VROM
publieke veiligheid, directie brandweer en rampenbestrijding,
ministerie van BZK 11
ir. A.M.M. van Leest, beleidsmedewerker en rampenbestrijding.
directie brandweer
ministerie van BZK
11
ir. P.H.E. van Leur, rno
•
ir. M. Molag, coördinator veiligheidstudies,
1.4203023/4447/LZWIRBE
organisatie rampenbestrijding,
centrum voor Brandveiligheid rnO-MEP
85
•
ir. A.J.M. Snel, projectleider veiligheid, Adviesbureau Noord-Zuid lijn
•
1. Stoop, wetenschappelijk hoofddocent transportveiligheid,
•
M.'[aÇ'k,· organisatieadviseUr
•
L.
,»::
TU Delft
... ',."
VirlÇk, plv, hoofd DCC, ministerie van V&W 0.'.;
RegioBilIe.UstemmiBg •
A.M.ifuitink,
plv. chefbbinet,
provincie Utrecht
.l
•
D. Corporaal, burgemeester van. Zwijndrecht
•
E.J. oe1ok, burgemeester van Strijen
•
ir, J ..Je~link, procescoordinator ~ ministéfie van BZK
•
drs ..•• B.~ .Kalk,.senior •.beleidsmedewerker
• • •
.t\.P.Jr:l{oeklioven, voorzitter werkgroep{sp()Qr)vei1igh~id,gemeellte
•
ing.S.T.M. van Riel, commandant regionale brandweer Flevoland
•
G .H.M. van der Veer, projectleider extern, projectorganisatie
• •
B.V. Veldhoen, senior beleidsmedewerker
publieke veiligheid, d~tie .
brandweer enrampenbestrijding,
>
.
,
J.C:r.Neve, ing.
veiligheid,.proYÎllcie .•Flevoland Barendrecht
medisch adviseur, GGD Zuid ..HollandZuid
R..(;). vander Pol,.c;onnnandant, regionale brandweer Zuid-Holland Zuid
veiligheid, provincie. Gelderland
drs. Ir. H.l. Visser, contractmanagerHSL~Zuid,
1.42ü3023/4447/LZWIRBE
Betuweroute
regio Zuid~HollandMidden
86
8.7
WERKCONFERENTIE Op 20 september 2001 is in een werkconferentie met een brede vertegenwoordiging
van
bestuurders en deskundigen vanuit rijk, provincie, gemeenten, hulpverleningsorganisaties, aannemers en kennisorganisaties
over de voorlopige onderzoeksbevindingen
en aanbevelingen van
gedachten gewisseld. Deze brede discussie heeft als input gediend voor het definitieve rapport.
Als dagvoorzitter trad op: •
R.J.G. Banden, burgemeester van Dordrecht I voorzitter stuurgroep.
Tijdensdè werkconferentie
zijn presentaties verzorgd door:
•
drs. L.J. Zwaan MMC, Leeuwendaall
projectleider; presentatie van het onderzoek;
•
dhr. P.lJssels,
•
ing. Msc. R.J. Houben, coördinator veiligheid, projectorganisatie
burgemeester van Gorinchem; reactie vanuit gemeentelijke
invalshoek;
HSL-Zuid, ministerie van
V&W; reactie vanuit de invalshoek van V& W; •
ing. RO. van der Pol, brandweercommandant
regio Zuid-Holland Zuid; reactie vanuit de
invalshoek van de brandweer.
Er is gewerkt met eèndiscussiépanel,
waarin zitting hadden:
•
ir. M. Bierman, Universiteit van Amsterdam I lid ·lekamer;
•
ing. Msc. R.l Houben, coördinator veiligheid, projectorganisatie
HSL-Zuid, ministerie van
V&W; •
ing. R.O. van der Pol, brandweercommandant
•
prof. drs. ir. J.K. Vrijling, TU Delft;
•
dhr. P. Ilssels, burgemeester van Gorinchem;
•
drs. L.J. Zwaan MMC, hoofd Organisatieadvies
regio Zuid-Holland Zuid;
Leeuwendaal Z projectleider.
In de discussie met de zaal zijn zes vragen behandeld, waarbij ook middels 'interactive voting' de meningen zijn gepeild.
Voorafgaande aan deze zes vragen is gepeild tot welke categorie de deelnemers behoorden en of men al in eerdere fasen van het onderzoek had geparticipeerd.
1.4203023/4447/LZW
IRBE
87
Bij BZKvmdt500k de huidige VERvo1doendeenwi150%eenveljlHchtende vor:rn.Bij\l&WUjtmt op 25% res~ctievelijk 75%. Bij de andere categorieën neigt meer dan 80% naar een verplichtende vorm. In de discussie is iavoe en in de MER als variant de ve lichte VER voor esteld,
1.4203023/4447/LZW/RBE
88
-
g
tr
enhnmdweer is33%voot eencom.hinatieenó6% vooreencentraIe VOO#iêmI1g. Bij 25%tespectievelijk75%en bij BZK50% om 50%. De àndere eategol'ieënrieigen naare~n centrale V00tzielling. In delÎiscllssie ontstond watsp~akverw~gover bet rk. m de vraag werd gedoeld op een netwerk in enge zin vankenni$tnedewerkers binnen
de.WiIldWêêr.·ln.de.dl$CUSsié •werd. het netwerk .fu.brede.zin.van ••contacten·nati(lnaal ••en ••futêrnatiooaal
emttoo.uceerd.
1.4203023/4447/LZW/RBE
89
Deelnemen aan de werkconferentie: •
dr. 1l.,T"M. Ale, senior wetenschappelijk
•
J.H.l3a1.hoofdafdelingVeiligheidsbeleid,Ministerie
•
R.I.G. Bandell; burgemeester, gemeente Dordrecht
•
J.D.Berghuijs,
commandant, brandweer Rotterdam
•
ir. M.Biennan,
lid Ie kamer en wetenschappelijkcOÖfdinatorRO,Universiteit.Arnsterdam
•
ir.P.Bockholts,
Bockholts bureau vo6rbeleidsontwikkeling
•
N .•·Broekema,··concernafdelmg.
•
ing. C. te Boekhorst, commandant, brandweer Amsterdam & omstreken
•
ing;.·R.•• Boeree,pl"occscoördinator·publieke
•
J.H. Boogaard, ambtenaarrampenbestrijding,
•
ir. J.W. Bosch, algemeen bouWnW1agerNoorOlZuidlijn,
medewerker extemeveiligheid,
RIVM
van BZK
openbare •• veiligheid,. brandweer·RotterdamIRHRR
·veilighêid,·ministeri:e. van .BZK gemeente Dordreeht projectbureau
NoordfZuidlijn
Amsterdam •
R .:Brons, commandant/directeur,
bnmdweer Den HaaglHRH
•
drs.
•
C.J.M. de Bruin,bUrgemeestet,gerneentePapendrecht
•
BruinsSlot,
•
H. Burger, plv, projectbureaumanager,
•
G. Christiaanse, sectiechef algemenebestuurszake~gemeenteTer11euzen
•
ing. I,,1.C. de Cort,managerkwahteitenveiligheid,Tubecon
•
Dekker,·.senior.beleidsmedewerker;
•
ing. G.F. van Dijk, commandant, regionale brandweer Kop van Noord"Hol1and
•
Doppenberg, commandant/directeur,
W.G.J; Brouwer, afdeling veiligheidsbeleid,ministerievanBZK
I:4203023/4447/LZW/RBE
coördinator rampenbestrijding,:R.(;)gionaaiburea.uGHOR projectbureau
Amsterdam e,o,
HSV·Zuid
·ministerie··:van·BZK
regionale brandweer Drenthe
90
•
C.J.A van Dorst, commandant, brandweer gemeente Moerdijk,
•
mr .1.H. Ekkers, Ekkers Consultancy
•
B.~.~lo14burg~§ter,getl1een.teStrijen
•
drs. G. Gerritse,interim
•
H -.911ils,plv. projectdirecteur,
•
ing. R.R. Hagen MP A, hoofd expertise en onderzoe14 NIBRA
•
ClI.M. Ha,ver, hoofdrepL dienst, brandweer Haarlem
•
A..:a.m~lIOöft,stagaire,OHOR
•
A. Hóorweg, hoofdproactie,iegiohale
•
R.J/Houben,
•
M.H.H. Hudepohl, regionaal commandant, regionale brandweer Breda
•
P. IJsseis, burgemeester, gemeente Gorinchem
•
drs. O.W. Izaks, directeur, Leeuwendaal
•
ir, P.P.M.K.Janssen,
•
ir. J. Jeulink, directie brandweerenrampenbestrijding,
manager , Leeuwendaa1 Tubecon
MiddenHol1~ brandweer Utrecht
afdelingshoofd arbo & veiligheid, projectbureau HSt Zuid
contractmanager
Pannerdensch kanaal, p~jectorganisatie procescoördinator
Betuweroute
publieke veiligheid,
ministerie van BZK •
E. de Jong, proactieadviseur.
brandweer Amsterdam
•
W.Kiel; proactieadviseur,brandweerAmsterdam
•
ir, E. van Kleef, DHV Milieu en InfrastmctuurBV
•
AP .J.Koekhoven,
stafmedewerker,
voorzitter werkgroep veiligheid spoorproject Barendrecht,
gemeente Barendrecht •
ir. A Kooijman, sectorhoofd ruimte, economie & veiligheid,gerneenteRotterdam
•
A.I.s.E. Kruisman, officier proactie, brandweer Amsterdam
•
ir; AAM.
••
ir, P.H.E. van de Leur, centrum voor brandveiligheid,
•
H. van Liebergen, senior beleidsmedewerker,
•
ing. F.W.J. van de Linde, projectleider uitvoering, N.V.Wesîerscheldetunnel
•
A.RE. van Loon, staf, regionale brandweer GSVWestelijk
•
Al. Meijering, commandant, brandweer Terneuzen
•
P.J. Mersie, provincie Zeeland
•
S. Meulensteea, ·GHORNoordMiddenLimburg
•
ir, M. Molag, manager veiligheidsstudiesinfrastructuur,
•
R.A Moraal, ptv. regionaal commandant, regionale brandweer Gooien Veehstreek
•
Noordergraaf
J .4203023/4447ILZW/RBE
van Leest, senior beleidsmedewerker,
ministerie vanBZK 1NO
Betuweroute V&W
Noord Brabant
1NO .•MEP
burgemeester, gemeente Hardiaxveld-Giessendam
91
•
ing.G.van
Ommeren, commandant, brandweer Haarle111lneIIneer,
•
AJ. vllJlder·Padt, ministerie van verkeer & waterstaat,
• •
ing.R,..(). van der Pol, crisismanager, regio Zuid~Holland Zuid
~
R Rasch, commandant,. brandweer·zaanstadiregionalebran?wee~:Z~treek
• • •
N.R.()SIDuller,onderzoeker,
•
P.M.O.A. Schmedding, cOmmandllJlt, regionalebrandweer
•
J.N~ .••• SchoUten,·.commandant, •• regionale •• brandweer •• Water1and
•
U. Sl\lijter, beleidsmedewerker
•
E. Sluimer, COördinator.veiligbeid,ingenieursbureau
• • •
M .•SmeeIs,beleids&projectadviseur
•
mr. O.R.C. vanSteensel~. van Rage,regionaal
C.M.(le Reu, voorbereiding exploitatie,N. V. Westerscheldetunnêl S.T·M.vanRiel,.
Commatldant, regionale brandweer Flevoland
'.
NIBRA
I I
Zuid~l?imPqrg
openbare orde en veiligheid Amsterdam
1
.openbareorde &veiligheid1
J.H ..•• ~mit, .•. hoofd. afdeling.proactie •• &.brandpreventie, •• brandweer.r~giO Ijssel-Vecht J.S.$teenaert,officier
,regionale brandweer Achterhoek geneeskundig coördinator, GHOR. Hollands
Midden
•
dr. ir.l.A. Stoop, consultant, KindunosB.V.
•
R Sturk()p, projectórganisatieBetuweroute·
•
B. SWart, coördinator infrastructuur, projectorganisatie
• • • •
G.J.Timmer,
Zuidas
projectleider tu.n1leltechnische installaties, Befuweroute
G.R.:Nf.·van der Veer, projectleider extern, projectorganisatie H. Veldhuis,proactie
Be$weroute
adviseur, brandweer Amsterdam
P. Verlaan, regionale brandweer Midden~Brabant
• • •
Y. V~zijden,coördinator
•
Ph. l.M. de Vree, hoofd afdeling bestuursondersteuning,
• •
prof. drs. ir. lIC. Vrijling, TU Delft .
M. Verlinden, manager afdeling repressie, brandweerAlfuefe woonkwaliteit,ministerie
j:
van VROM
t
ir. R van der Vooren, Holland Rail Consult gemeenty Borsele ,I
ing. M.I. van de Watering, beleidsmedewerker
RAUDION, regionale hulpverleningsdienst
Rotterdam Rijnmond
• •
H. WiHemsen, wethoudermilieulopenban::
•
drs. L). Zwaan MMC, pl"ojectleider,hoofd
•
H.
werken, gemeente Dödewaard
M. Th. van de Wouw, burgemeester, gemeente Barendrecht
Vall
Zwol, senior beleidsmedewerker,
1.4103023/4447/LZW/RBE
Organisatieadvies
Leeuwendaal
ministerie van Verkeer en Waterstaat
92
tf,,('t1t$'''
8.8
DOCUMENTATIEOVERZICHT
Algemene Wet Bestuursrecht
Besluit op de ruimtelijke
ordening
Bouwbesluit
Brandweerwet
1985
Gemeentewet
Provinciewet
Tracéwet
Waterschapswet
Wet Geneeskundige
Hulpverlening
bij Rampen
en Zware Ongevallen
Wet milieubeheer
Wet op de Ruimtelijke
Wet Rampen
Ordening
en Zware Ongevallen
Woningwet
Afstemmingsergaan
Regionale Brandweren, De brandweer
verlegt haar grenzen. Eindrapport
afstemmiDgsorgun
regionale bran:dwereD., Den Haag, september 1993.
VNG, GemeeDtelijk
Veiligheidsbeleid,
Directie Brandweer. enR.ampenbestrijding, Den Haag, januari 1995.
Den Haag, 1994. Brandweer
en Integrale
Veiligheid. Een verkeD.ning,
Vakgroep Bestuurskunde Erasm.\1s Universiteit, Naar een haudba,re V eiliglteid~effectrapportage. EeD. studie naaf· de haalbaarheid vaD eelt besluitvo:rDlingsondersteunend instru.ment ten behoeve van het integrale Veiligheidsbeleid,. Den Haag,januari 1995.
1.4203023/4447/LZW/RBE
93
;~
Ministerie van BZK, KabinetsstaBdpunt vuurwerkbesluit, Den Haag, 23 maart 2001. Projectorganisatie HSL-Zuid, Beveiligingsooncept BSL-Zuid: deel B, Zettingsvrije Plaat in de gemeente. Zoetermeer en Rijnwou.de, Rotterdam, 28 maart 2001 Tweede Kamer, Voorbereiding runpenbestrijdin& 2001, 21·795, Den Haag, juni 200 1
(onderzoek rekenkamer), vergaderjaar 2000-
Tweede Kamer, Brief van de minister van verkeer en waterstaat en de staatssecretaris van bilmenlaildse zaken en koninkrijkrelaties, (ontwikkeling op het gebied van veiligheid in Nederlandse tunnels), vergaderjaar 2000-2001,21400 XII, nr. 84, Den Haag, 29 augustus 2001 Gemeente Rotterdam, Bestuursdocument van de projectgroep veillgheidseffectrapportage Rotterdam Centraal (VER RC), 13 september 2001 Tweeoo Kamer, Brief va de staatssecretaris van binnenlandse zaken en komnkrijkrelaties, (Onathankelijke ongevallenraad), vergaderjaar 2000-2001, 21921, nr. I, Den Haag, 14 september 2001 TweedeK.amer, Briefvan de minister van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en mineubêheer~ (Integraal veiligheidsprogramma), vergaderjaar 2001-2002, 26 604, nr. 12, Den Haag, 19 september 200 1 www.betuweroute.n1 www.brandweer.nl www.dds.n1 www.bslzuid.nl www.minbzk.nl www.mînszw.nl www.minvenw.n1 www.minvrom.n1 www.nibra.nl www.vrom.nl
1.4103013/4447lLZW/Rl3B
95
