BESTUREN ONDER DRUK. Bestuurscultuur en infrastructurele besluitvorming in Nederland. Jaap de Heer, Myrte Berendse,

BESTUREN ONDER DRUK

BESTUREN ONDER DRUK Bestuurscultuur en infrastructurele besluitvorming in Nederland

Jaap de Heer, Myrte Berendse, Hanneke Duijnhoven en Sander Merkus

Rozenberg Publishers

© Jaap de Heer, Myrte Berendse, Hanneke Duijnhoven en Sander Merkus Omslagontwerp en vormgeving: David Silva - www.davidsilva.nl Cartoons: www.tochtstrips.nl Alle rechten voorbehouden. Rozenberg Publishers Lindengracht 302 d+e 1015 KN Amsterdam The Netherlands www.rozenbergps.com www.onlyinholland.com ISBN 9789036101967

Inhoud Voorwoord Besturen onder druk Inleiding De noodzaak van een cultuuromslag Bestuurscultuur Bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming: een plaatsbepaling Rijksweg 73-Zuid: ‘de Ruggengraat van Limburg’ Een korte geschiedenis van de A73 Oost of West? De periode ná 1996 – Via Limburg Van locatie-lobbies tot tunnel-troubles Epiloog De Zuiderzeelijn: Belofte maakt schuld Korte geschiedenis van een “niet onmogelijk te maken verbinding” Het Langman akkoord – een politieke afspraak Vier alternatieven – twee verkenningen Het Rijk, Noord-Nederland én de Noordvleugel – de besluitenestafette Kink in de kabel – de Commissie Duivesteijn De Structuurvisie – besluitvorming Zuiderzeelijn “TCI-proof” Barsten in de coalitie – de verdeling van de buit Epiloog Project Mainportontwikkeling Rotterdam: ‘Elverding avant la lettre’? Open besluitvorming Verzelfstandiging en onderhandeling Raad van State-proof Epiloog Conclusie Narratieve Kracht Macht van Actoren Discursieve Arena Culturele en Temporele Gelaagdheid Cultuuromslag: van een oud verhaal naar een nieuw verhaal Participatieparadox Juridiseringsparadox Integraliteitsparadox Op naar een zingevend perspectief Bronnen Over de onderzoekers

9 11 11 12 13 17 17 18 22 27 28 29 29 31 34 36 40 43 46 51 53 54 58 61 65 66 67 69 71 73 75 77 77 78 79 80 85

Voorwoord Een van de belangrijkste bestuurlijke uitdagingen op het gebied van infrastructuur- en ruimtelijke ontwikkeling is dat besluitvorming over de aanpak van belangrijke infrastructurele knelpunten traag verloopt en dat de kwaliteit ervan nogal eens tekort schiet. Om dit vraagstuk in kaart te brengen en een aanzet te doen voor verbetering hebben minister Eurlings van Verkeer en Waterstaat en minister Cramer van VROM de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten onder voorzitterschap van de heer Elverding gevraagd dit te onderzoeken. Op 21 april 2008 heeft de commissie haar advies uitgebracht. De aanbevelingen, die het Kabinet heeft overgenomen, moeten het mogelijk maken de gemiddelde doorlooptijd van de besluitvorming over infrastructurele projecten aanzienlijk te verkorten en tegelijkertijd een kwaliteitsslag te realiseren. Naast het aanpassen van de wetgeving is een verandering van de bestuurscultuur belangrijk om te komen tot snellere en betere besluitvorming. De noodzaak van een ‘cultuuromslag’ in het openbaar bestuur wordt door velen erkend, ook buiten het veld van infrastructuurontwikkeling. Dit is echter minder eenvoudig dan het klinkt, want wat is bestuurscultuur eigenlijk en hoe komt de gewenste verandering tot stand? Vanuit de Vrije Universiteit Amsterdam heeft prof. dr. Jaap de Heer in samenwerking met de hoogleraren Marcel Veenswijk (VU / NGI- TU Delft) en Jouke de Vries (Rijksuniversiteit Leiden) het initiatief genomen voor een diepgaand onderzoek naar de Nederlandse bestuurscultuur gerelateerd aan besluitvormingsprocessen over infrastructuurontwikkeling. De voorliggende publicatie bevat een eerste verkenning van de bestuurscultuur ‘oude stijl’ op basis van reconstruerend onderzoek naar besluitvormingsprocessen over de Zuiderzeelijn, de aanleg van de A73-zuid en over Project Mainportontwikkeling Rotterdam. In deze cases komt een aantal fascinerende eigenschappen en ontwikkelingen naar voren waarmee de bestuurscultuur gekarakteriseerd kan worden. Daarnaast biedt deze karakterisering de nodige aanknopingspunten voor de gewenste veranderingen. Deze publicatie is verplichte kost voor bestuurders en andere betrokkenen die actief zijn in dit veld; zij zijn immers de cultuurdragers en hebben daarmee de sleutel tot verandering in handen. Ik heb er alle vertrouwen in dat de ingezette dialoog over bestuurscultuur, in samenhang met de andere initiatieven uit het Actieprogramma van de Projectdirectie Sneller en Beter, zullen bijdragen aan het verbeteren van de besluitvorming en daarmee aan de bereikbaarheid en ruimtelijke kwaliteit in ons land.

Lidewijde Ongering Directeur Generaal Mobiliteit van het ministerie van Verkeer en Waterstaat

Besturen onder druk U kent ze wel. Verhalen in de media over vastgelopen onderhandelingen, conflicten over nut en noodzaak, bureaucratisch getouwtrek en voortslepende besluitvormingsprocedures rondom infrastructurele projecten. Met andere woorden, politiek-bestuurlijk gedoe. Een aantal hoofdrolspelers – politici, bestuurders en ambtenaren – komt er vaak niet al te goed vanaf. Grillig, besluiteloos en louter gedreven door electorale motieven zijn enkele van de kenmerken die aan hen worden toegedicht. Met verbijstering en zorg kijkt ‘het publiek’ naar de zoveelste aankondiging van vertraging van wat eens een veelbelovend project leek te gaan worden. De voorbeelden van vlijmscherpe berichtgeving in dagbladen zijn talloos en veelzeggend: “Na 46 jaar is het besluit over het ‘symbool van bestuurlijke onmacht’ eindelijk gevallen”, “Besluit Zuiderzeelijn opnieuw opgeschoven”, of “de Zuidas als fata morgana van beton”.1

Het hierboven geschetste beeld geeft in een notendop de situatie weer van waaruit initiatieven tot veranderingen worden genomen. In de media wordt regelmatig gerept over omstreden besluiten, verschillen in zienswijzen of conflicten over nut en noodzaak van beoogde infrastructuur en over de gevolgen voor natuur en leefomgeving. De aandacht richt zich dan vaak op wat men op het eerste gezicht beschouwt als bureaucratisch getouwtrek en voortslepende procedures die te maken hebben met besluiten die we in ons land weloverwogen willen nemen. Deze afwegingen worden door alle bij een besluit betrokken partijen belangrijk gevonden. Het gaat immers over ingrijpende en kostbare ruimtelijke investeringen in een land waarin de dichtheid aan infrastructuur al bijzonder hoog is. Natuur en leefomgeving worden als steeds schaarser ervaren, terwijl zij voor velen belangrijke waarden vertegenwoordigen. Het afwegingsproces wordt vaak beschouwd als politiek-bestuurlijk en ambtelijk ‘gedoe’ dat tot uiting komt in vertragingen, onenigheid tussen partijen of technische dan wel financiële problemen. In het kader van dit ‘gedoe’ wordt vaak gesproken over de bestuurscultuur of het bestuurlijke klimaat. Een cultuuromslag wordt gezien als de manier om te komen tot reductie van bestuurlijke drukte, meer samenwerking en regie, bestuurlijke moed en meer transparantie, waardoor trage en problematische besluitvorming kan worden voorkomen. Het nieuwe verhaal dat is ingezet met het verschijnen van de adviezen van de commissie Elverding (2008) is erg aansprekend, maar nog weinig concreet: wie is er immers tegen sneller als het ook beter is? Wat duidelijk wordt is dat de bestuurscultuur in een overgangsfase zit waarin aan de ene kant nieuwe ideeën en waarden een plaats krijgen, maar waar tegelijkertijd wordt vastgehouden aan oude denkbeelden en gedragspatronen. Hoe zit dat nu eigenlijk in elkaar? Hoe verhouden participatie, nieuwe wet- en regelgeving en de toenemende integralisering zich tot regie, doorzettingsmacht, bestuurlijk lef en een snellere doorlooptijd? Betekent sneller ook daadwerkelijk beter? Wát moet er precies veranderen in “de bestuurscultuur” en wat is daar voor nodig? 1 Respectievelijk: Cobouw, 3 september 2009 over de A4 bij Delft; Volkskrant, 20 december 2001; Volkskrant, 14 juni 2008.

9

Met deze publicatie willen wij bestuurders en diegenen die veel met bestuurders werken, uitdagen om te reflecteren op de bestuurscultuur waar zij zelf onderdeel van uitmaken. Wij presenteren u drie verhalen over de besluitvormingsprocessen rondom de A73-zuid, de Zuiderzeelijn en PMR. Hierin komen een aantal aspecten en paradoxen naar voren die volgens ons kenmerkend zijn voor het dagelijkse werk van u, de bestuurder. Zijn de verhaallijnen herkenbaar? Wat zou u zelf gedaan hebben in dergelijke situaties? Wat is het verhaal van de projecten of issues waar u betrokken bij bent (geweest)? Helpen de projectverhalen u om zicht te krijgen op besluitvormingsprocessen waar u zelf mee te maken heeft?

10

Inleiding Deze publicatie gaat over de vraag hoe bestuurders, in de dagelijkse praktijk, omgaan met infrastructurele besluitvormingsprocessen. Wie zijn bestuurders eigenlijk? In essentie vormen bestuurders de uitvoerende macht binnen de publieke sector. Het gaat om verantwoordelijken (gekozen dan wel benoemde) politici die leiding geven aan een uitvoerende organisatie (ministers, staatssecretarissen, commissarissen van de Koningin, gedeputeerden, burgemeesters en wethouders). Het is daarbij wel belangrijk te beseffen dat deze bestuurders heel nauwe relaties hebben met het ambtelijke apparaat dat hen omringt en met de politieke arena waaraan ze verantwoording af moeten leggen (het Parlement, de Provinciale Staten of de Gemeenteraad). Bovendien worden besluitvormingsprocessen en projecten met name op het ambtelijk niveau voorbereid en uitgevoerd (niet voor niets wordt regelmatig gesproken over de ‘vierde macht’). Het is dus ook belangrijk om aandacht te schenken aan de interacties tussen bestuurders en actoren die hen omringen. De noodzaak van een cultuuromslag Binnen de infrastructurele sector wordt in toenemende mate erkend dat er problemen bestaan die de procedures rondom infrastructurele besluitvorming aanzienlijk compliceren. Het instellen van de commissie ‘versnelling besluitvorming infrastructurele projecten’ onder leiding van Elverding getuigt van het feit dat betrokken politici, beleidsmakers en (top)ambtenaren de problematiek willen aanpakken. In het rapport (2008) stelt de commissie dat besluitvormingsprocedures onnodig vertraagd en bemoeilijkt worden. Volgens de commissie Elverding is het noodzakelijk om te komen tot een bestuurlijke cultuuromslag om de besluitvorming te versnellen en te verbeteren. De bestuurlijke drukte zou moeten afnemen; er zijn nu teveel bestuurders die zich met een beslissing bezig houden. Ook zouden bestuurders hun ‘rug recht moeten houden’ als er een beslissing genomen is en meer doorzettingsmacht moeten gebruiken; er moet meer ‘bestuurlijke moed’ getoond worden.2 In navolging van de adviezen van de commissie is door de ministers van VenW en VROM de projectdirectie Sneller & Beter opgericht, die concreet aan de slag gaat met de veranderingen en cultuuromslag. De projectdirectie is ingesteld als directe reactie op het advies van de commissie Elverding, en richt zich specifiek op het versnellen van infrastructurele besluitvormingsprocessen. De commissie Elverding staat echter niet alleen in haar mening dat de Nederlandse bestuurscultuur nodig moet veranderen. Zo spreekt bijvoorbeeld Rinnooy-Kan van de Sociaal Economische Raad (SER) over de noodzaak voor een cultuurverandering in het openbaar bestuur.3 Ook volgens de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is bestuurscultuur een centraal thema in de verbetering van bestuurlijke besluitvorming.4 Elverding, 2008. Rinnooy-Kan in een interview – op film – zoals getoond bij de bestuurlijke netwerkbijeenkomst Sneller & Beter van 11 februari 2010. 4 Zie respectievelijk een serie adviezen van de Raad voor het openbaar bestuur van mei 2009 (Slagvaardig bestuur), februari 2010 (Vertrouwen op democratie) en april 2010 (Het einde van het blauwdruk-denken. Naar 2 3

11

Bestuurscultuur Wat duidelijk wordt is dat bestuurscultuur een populair begrip is dat door verschillende partijen wordt gezien als belangrijke factor als het gaat om de snelheid van bestuurlijke en politieke besluitvorming. Maar wat is nu precies bestuurscultuur? Bestuurscultuur kun je in de eerste plaats zien als de wereld van interacties tussen bestuurders. Het soms venijnige wereldje van de scherpe debatten. Hierbij domineren beelden van bestuurders die vasthoudend hun beleid realiseren maar ook van ‘falende bestuurder’ of bestuurders die ‘elkaar het licht in de ogen niet gunnen’ en die elkaar tegenwerken om hun eigen politieke doel te verwezenlijken. Ook wordt de term regelmatig verbonden aan het Nederlandse ‘poldermodel’ of de zogenaamde ‘consensuscultuur’. Bestuurscultuur heeft in elk geval te maken met de ‘manier van doen’ van bestuurders, zowel onderling als in relatie tot politici, ambtenaren en maatschappelijke partijen: daardoor slaat het begrip dus ook op de organisatiecultuur van bestuursorganisaties. Hoewel vaak wordt gesproken over ‘de overheid’ zie je tussen departementen, provincies of gemeenten duidelijke verschillen in cultuur. Deze cultuurverschillen kunnen leiden tot moeizame samenwerking tussen verschillende partijen. Over wat voor een cultuurverschillen hebben we het eigenlijk? Tijdens een discussiebijeenkomst over het belang van inzicht in bestuurscultuur stelde een van de aanwezigen ons onlangs terecht de vraag in hoeverre nadenken over ‘cultuur’ en ‘cultuurverschillen’ van toepassing is op infrastructurele besluitvorming in Nederland. Is de bestuurlijke cultuur in Brabant dan zo anders dan in het westen? Het antwoord is ja. In 1991 publiceerde Geert Hofstede – hoogleraar vergelijkende cultuurstudies van organisaties – het boek “Allemaal andersdenkenden. Omgaan met cultuurverschillen”. Hierin introduceert Hofstede de inmiddels welbekende vijf dimensies om verschillen tussen nationale culturen te identificeren, aan de hand waarvan hij laat zien hoe nationale cultuurverschillen de achtergrond vormen van problemen in de samenwerking tussen mensen overal ter wereld. Hoewel het cultuurmodel vooral wordt toegepast op nationale cultuurverschillen, kunnen de dimensies volgens Hofstede ook inzicht bieden in cultuurverschillen binnen landen, tussen regio’s en etnische of religieuze groepen, sekse, generatie of klassen. Cultuurverschillen komen namelijk niet alleen voor tussen verschillende landen, maar ook binnen een land of tussen sectoren en werkvelden. Zo is er bijvoorbeeld een groot verschil in de manier van doen binnen het openbaar bestuur in Limburg en Groningen of tussen de ministeries van VenW en VROM. Kijk maar naar de discussies om VenW en VROM in één gebouw onder te brengen.

Waar komen cultuurverschillen vandaan? Het begrip cultuur kan in onze optiek worden gezien als een voortgaand proces van betekenisgeving en werkelijkheidsconstructie. Mensen interpreteren de wereld vanuit hun eigen normen, waarden en opvattingen. Deze zijn gekleurd door de specifieke context waarin zij zich bevinden en door een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur); VNG-voorzitter Jorritsma tijdens bestuurlijke top over betere besluitvorming bouwprojecten van 18 februari 2010 en VNG resolutie Versnelling Gemeentelijke Project procedures.

12

ervaringen uit het verleden. Cultuur is dus niet statisch of eenduidig, maar dynamisch en ambigu en het speelt zich af op meerdere diepteniveaus. Deze diepteniveaus bestaan aan de oppervlakte uit procedures, regels en het gedrag van mensen, met als laag daaronder de waarden en normen en tenslotte, op het diepst liggende niveau, de basisassumpties die voor het individu nauwelijks ter discussie staan. De beide dieper liggende niveaus bevatten meer of minder bewuste motieven van waaruit mensen handelen. Met name door deze gelaagdheid is een cultuurverandering lastig te bewerkstelligen. Ogenschijnlijk is het makkelijk om een verandering te beginnen bij het meest zichtbare niveau, dat van de beleidsnota’s, programma’s, procedures, regels en gedrag. Maar het zijn uiteindelijk voornamelijk de waardeoriëntaties en assumpties die het gedrag en de processen van betekenisgeving sturen. Toch wordt een verandering van de bestuurscultuur gezien als dé oplossing voor de problematische besluitvorming. Het gemak waarmee er over cultuurverandering wordt gesproken is opvallend. Een ‘omslag’ in de bestuurscultuur wordt door vele partijen als noodzakelijk geacht, terwijl het eigenlijk niet helder is wat die bestuurscultuur dan precies inhoudt en hoe die omslag dan plaats zou moeten vinden. Wanneer we de hierboven beschreven dynamische en gelaagde opvatting van cultuur toepassen op het begrip bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming dan hebben we het over het gedrag, procedures, de normen, waarden en opvattingen van bestuurders ten aanzien van besluit- en beleidsvorming met betrekking tot infrastructurele vraagstukken. Deze diepteniveaus van bestuurscultuur worden beïnvloed door de historisch gegroeide verhoudingen en machtsrelaties, ervaringen en opvattingen van betrokken bestuurders, en de interpretaties van verschillende partijen. Met andere woorden, bestuurscultuur kenmerkt zich door de specifieke context waarbinnen bestuurders opereren. Voortbouwend op deze opvatting van bestuurscultuur, zullen we in het hiernavolgende deel van deze inleiding een aantal bouwstenen van bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming bespreken. Deze bouwstenen kunnen helpen om inzicht te krijgen in de diepgewortelde ideeën, spelregels, handelingspatronen en geïnstitutionaliseerde machtsverhoudingen die de basis vormen voor de problemen rond infrastructurele besluitvorming. Wij richten ons hierbij vooral op de dagelijkse praktijen van bestuurders, politici en ambtenaren, omdat juist hier deze aspecten tot uitdrukking komen. Bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming: een plaatsbepaling Wat wordt er over een infrastructureel vraagstuk gecommuniceerd? Op basis van welke waarden en assumpties? Door wie? Wanneer? Welke probleemdefinitie van een vraagstuk domineert? Hoe veranderen de opvattingen over een vraagstuk door de tijd heen? We onderscheiden in relatie tot deze vragen vier bouwstenen van bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming:

13

Ieder vraagstuk (nog voordat het officieel een project kan worden genoemd) kent een basisverhaal of basis construct dat in meer of mindere mate geaccepteerd wordt. Dit verhaal vormt het script op grond waarvan alternatieve invullingen kunnen ontstaan gedurende het besluitvormingstraject. Hoe krachtiger het basisconstruct, hoe minder ruimte er is voor verschillende interpretaties; aan de andere kant roept een krachtig basisconstruct ook eerder tegengestelde verhalen ofwel ‘counter narratieven’ op. In onze opvatting van bestuurscultuur noemen we de zeggingskracht en aansprekendheid van het basisverhaal de narratieve kracht van een infrastructureel vraagstuk; dit is een van de centrale bouwstenen van het concept bestuurscultuur. De tweede bouwsteen bestaat uit de macht van actoren om invulling te geven aan een besluitvormingsvraagstuk of een basis verhaal. Bestuurlijke besluitvorming kenmerkt zich per definitie door interactie, onderhandelingen en het sluiten van compromissen. Sommige actoren hebben meer mogelijkheden om de richting van het basisverhaal te beïnvloeden of om de urgentie van hun doelen en (invulling van een) project naar voren te duwen. Dat hangt nauw samen met de derde bouwsteen van bestuurscultuur, de discursieve arena waarbinnen het proces van zingeving en interpretatie plaatsvindt. Het beïnvloeden van het basisverhaal en het strategisch inzetten van bepaalde argumenten zijn discursieve onderhandelingen. Deze onderhandelingen vinden plaats in verschillende arena’s waarin actoren in wisselende coalities proberen hun belangen te verdedigen en invloed uit te oefenen op de richting en betekenis van de besluitvorming. De narratieve kracht, de macht van actoren om het besluitvormingsvraagstuk of project narratief te redigeren en de onderhandelingen die plaatsvinden in de discursieve arena zijn alledrie gekleurd door de heersende waarden en normen. Deze beïnvloeden als (ongeschreven) regels het gedrag van actoren, net zoals de diepgewortelde basis assumpties van waaruit actoren betekenis geven aan de situatie waarin zij zich bevinden. Enerzijds hebben we hier te maken met zingeving vanuit min of meer stabiele interpretatiekaders. Anderzijds gaat het om dynamische processen van zingeving die sterk temporeel worden bepaald. Wij noemen dit de culturele en temporele gelaagdheid van (zingeving met betrekking tot) infrastructurele besluitvorming, en dit is tevens de vierde en laatste bouwsteen van bestuurscultuur.

14

Schematisch ziet dit model voor bestuurscultuur er als volgt uit:

Narratieve kracht Basisconstruct Alternatieve Invullingen Counter narratieven

Gelaagdheid Temporeel Cultureel

Discursieve arena Wie, wat, waar? Rationaliteiten

Macht van actoren Positie Handelingsruimte

Vanuit deze vier bouwstenen, die onderling sterk met elkaar verbonden zijn, kijken we in het volgende deel van deze publicatie naar de verhalen die bestuurders en andere actoren vertellen over hun ervaringen tijdens de besluitvorming over grote projecten. Deze verhalende benadering is uitermate geschikt om inzicht te krijgen in de manier waarop bestuurders betekenis geven aan een infrastructurele ontwikkeling. In de sociale wetenschappen wordt dit ook wel een interpretatieve benadering genoemd. Uitgangspunt hierbij is dat de interpretatie en zingeving door betrokkenen centraal staat en dat er geen absolute waarheid bestaat. De expliciete aandacht voor verschillende belevingen en opvattingen van mensen met betrekking tot een besluitvormingsvraagstuk, project of een gebeurtenis doet recht aan de ambiguïteit en discursieve onderhandelingen die kenmerkend zijn voor sociale interacties. In diverse wetenschappelijke disciplines, waaronder de bestuurskunde en organisatiewetenschappen, is een groeiend besef van het belang van verhalen om sociale processen te duiden.5 Bestuurders en andere betrokken actoren spelen een actieve rol 5 Zie bijvoorbeeld Bate, 2006; Berendse et al., 2006; Czarniawska, 1998; Doolin, 2003; Van Eeten et al., 1996; Veenswijk, 2006; White, 1999.

15

in het tot stand komen of aanpassen (redigeren) van verhalen. Hierbij is het belangrijk om de mogelijkheden in acht te nemen die verschillende bestuurders hebben om hun stempel te drukken op de basis- of projectverhalen. Bestuurders hebben een positie waarin zij meer of minder gelegenheid hebben om de richting van een projectverhaal te sturen. Het besluitvormingsproces kan worden voorgesteld als een arena waarin bestuurders en ander actoren zowel betekenis geven aan als invloed proberen uit te oefenen op het dominante verhaal rondom een besluitvormingsvraagstuk, een proces dat De Heer in zijn oratie aanduid als ‘the politics of culture’.6 De heersende culturele spelregels en de handelingen van actoren op een specifiek moment spelen een centrale rol in het verloop van een besluitvormingsproces. Wij hebben van drie projecten – de A73-Zuid, de Zuiderzeelijn en Project Mainportontwikkeling Rotterdam – een reconstructie gemaakt op basis van kamerstukken, rapporten, nieuwsberichten en gesprekken met betrokken actoren.7 De verhalen gaan over gebeurtenissen in en om de projecten en het gedrag van bestuurders, maar geven ook informatie over de normen, waarden en basisassumpties die van invloed zijn op de ontwikkelingen binnen het besluitvormingsproces. De verhalen van de drie casussen zullen worden afgewisseld met korte reflecties op basis van de vier bouwstenen van bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming zodat het gaandeweg duidelijk wordt hoe bestuurscultuur van invloed is op de besluitvorming. Deze reflecties kunt u herkennen aan de afbeelding die hoort bij de desbetreffende bouwsteen. U kunt hierbij ook proberen om deze reflecties te vertalen naar situaties uit uw eigen omgeving. In het laatste hoofdstuk van deze publicatie komen we terug op de bouwstenen en zullen we langer stil staan bij de ideeën die bestaan over de noodzakelijke cultuurverandering en de manieren waarop dit kan worden bereikt.

De Heer, 2009. Om de anonimiteit van individuele personen te beschermen, zijn citaten van respondenten in de tekst aangeduid met een nummer (bijvoorbeeld R1, R30, R28). 6 7

16

Rijksweg 73-Zuid: ‘de Ruggengraat van Limburg’ Een korte geschiedenis van de A73 Reeds in de jaren ‘60 van de vorige eeuw werd gesproken over de aanleg van een snelwegverbinding langs de steden Nijmegen, Venlo en Roermond. Deze zogenaamde ‘Ruggengraat’ van Limburg moet een weg worden van 114 kilometer lang. In 1968 wordt de Rijksweg 73 opgenomen in het Rijkswegenplan en in 1977 in het Eerste Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-1) en in 1982 wordt het eerste deel, het noordelijke tracé van Boxmeer tot Venlo vastgesteld door het kabinet Van Agt II. De A73 wordt in de aanleg opgedeeld in twee delen, de A73Noord (70 km. van Nijmegen – Venlo) en de A73-Zuid (Venlo – Maasbracht). Het eerste deel van de Rijksweg 73 (A73-Noord) wordt na lange politieke discussies en planning zonder veel problemen opgeleverd. In 1986 wordt het eerste deel (Nijmegen – Boxmeer) opgeleverd, in 1993 volgt het deel tot aan Venray en het laatste deel van dit traject is in 1996 klaar. Het besluitvormingsproces en de aanleg van de A73-Zuid verlopen aanzienlijk minder soepel. Hoewel het al in de aanloop naar de aanleg van de A73-Noord duidelijk is dat de A73 een noodzakelijk traject is, heeft de definitieve besluitvorming over het traject A73-Zuid heel wat voeten in de aarde. Figuur 1: overzicht A73.

Discursieve Arena – Het publieke imago van de Rijksweg 73 Wie vandaag de dag denkt aan de Rijksweg 73 denkt aan tunnels, en vooral aan problemen rondom deze tunnels. Anno 2010 heerst nog altijd het beeld bij het publiek dat de aanleg van de A73 gepaard is gegaan met veel tegenslagen en vertraging. Keer op keer wordt het traject in het nieuws in verband gebracht met afsluitingen, verkeershinder en omleidingen. De officiële opening van het laatste stuk van de A73-Zuid is meerdere keren verschoven en zelfs na de officiële opening op 1 december 2009 is het traject nog niet volledig voltooid.8 Wat opvalt is dat de publieke beeldvorming over het project wordt gedomineerd door problemen die op zichzelf niet uniek zijn voor de dit project (er is bij ieder technologisch ingewikkeld project sprake van restpunten), maar die toch steeds weer tot kritische berichtgeving leiden.

8

Limburgs Dagblad. (1 december 2009). 73 Snelweg in weetjes. Limburgs Dagblad, 2.

17

Het lijkt er op dat dit project te kampen heeft met een hardnekkig, negatief imago. Dit wordt versterkt door nieuwsberichten die aanhaken bij ontwikkelingen en dominante discussies die onderdeel uitmaken van het politieke klimaat rondom infrastructurele projecten. Met name de lange periode tussen besluitvorming en ingebruikname is een onderwerp dat – niet in de laatste plaats door ervaringen met andere grote infrastructurele projecten zoals de Betuweroute of de HSL-Zuid – vandaag de dag gretig afrek vindt. Een bericht in de Gelderlander9 bijvoorbeeld, dat de lezer informeert dat het ten tijde van de gedeeltelijke ingebruikname van de A73-Zuid in februari 2008 maar liefst 47 jaar geleden is dat de weg voor het eerst besproken werd, appelleert aan het beeld van langdurige, trage besluitvorming. Maar betekent het feit dat in de jaren ‘60 de weg al werd besproken ook daadwerkelijk dat de besluitvorming zo lang heeft geduurd? Hoe wordt het startpunt eigenlijk bepaald? Wat is nu precies traag? Traagheid is een relatief begrip dat afhankelijk is van het referentiekader van betrokken actoren. Met andere woorden, de perceptie van actoren over de duur van een traject is onderwerp van onderhandeling en wordt sterk bepaald door de handelingen van bestuurders.

Al ten tijde van de eerste plannen voor de Rijksweg 73 worden er door milieuorganisaties bezwaren gemaakt als het gaat om de consequenties voor de natuur in het voor de weg beoogde gebied. Het wordt al snel duidelijk voor tegenstanders dat het tegenhouden van de weg vrijwel onmogelijk is en er wordt een andere strategie bepaald. Inzet van de strijd wordt om de weg op een locatie te krijgen die het minst schadelijk is voor de natuur. Dit is het begin van lange discussies rondom de besluitvorming over de A73, een strijd die vooral geconcentreerd lijkt te zijn op de kwestie rond het tracé van de weg. Echter, terwijl de milieuorganisaties in de aanloop naar de aanleg van het eerste deel van de weg (tussen Nijmegen en Venlo) moeite hebben om de besluitvorming te beïnvloeden, krijgen ze in de tweede fase wel voet aan de grond; niet in de laatste plaats door steun uit Europa in de vorm van aangescherpte regelgeving. Oost of West? In eerste instantie bepaalt de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, Smit-Kroes, in 1985 op basis van de Tracénota dat de weg op de oostoever van de Maas zal worden aangelegd.10 Het plan is dan dat de aanleg van de zuidelijke A73 vanaf 1995 zal starten, maar midden jaren tachtig is er nog geen budget om de weg aan te leggen. In 1988 wordt een convenant ondertekend tussen het Rijk en de provincie Limburg over een versnelde aanleg van de Rijksweg 73 Noord.11 In 1990 bepaalt de nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat Maij-Weggen dat het zuidelijke tracé zal worden aangelegd tussen 1995 en 2004 en de weg wordt dan ook opgenomen in de rijksbegroting voor Verkeer en Waterstaat van 1990. 9 De Gelderlander. (10 januari 2008). Een snelweg met een heel lange geschiedenis. De Gelderlander, 10-01- 2008: A02 (03). 10 De Limburger. (5 oktober 2007). Hoofdpijndossier A73; Via Limburg. (2003). Samen op weg naar een mobiel, veilig en bereikbaar Limburg (www.vialimburg.nl). 11 Via Limburg. (2003). Samen op weg naar een mobiel, veilig en bereikbaar Limburg (www.vialimburg.nl).

18

In 1991, slechts een half jaar nadat de weg in de rijksbegroting is opgenomen, wordt deze er weer uitgehaald omdat er toch geen geld blijkt te zijn. De Kamers van Koophandel in Limburg protesteren tegen de verwachtte vertraging, waarop de provincie Limburg een bedrag van 15 miljoen gulden toezegt voor de voorfinanciering van het tracé. Ook de KvK, de gemeente Roermond, het Gewest Midden-Limburg en de stichting van Midden-Limburgse ondernemers (‘A73, Nu of Nooit’) maken ieder 1 miljoen gulden vrij voor de aanleg van het zuidelijk tracé. De minister belooft vervolgens een aantal financieringsvarianten te laten opstellen. In januari 1992 garandeert het comité Midden-Limburg/Hart van Limburg een bijdrage van 5 miljoen gulden, mits de weg eind 1999 wordt opgeleverd.12 Het lijkt alsof de financiering nu rond is, maar dan komt een dag later een ander probleem naar voren.

De Stichting Natuur en Milieu beargumenteert dat volgens de nieuwe Europese regelgeving de aanleg van het tracé voorafgegaan dient te worden door een Milieueffectrapportage (MER). Dit wordt enige tijd later bevestigd door de minister en de versnelde aanleg van de weg kan geen doorgang vinden. Op basis van de nieuwe Europese richtlijnen trekt de minister van VenW in 1992 het eerder genomen besluit over de Rijksweg 73-Zuid in.13 In eerste instantie roept het uitstel woedende reacties op vanuit de ondernemers in de regio, ze dreigen hun financieringsbeloftes in te trekken wanneer de weg niet rond 2000 klaar is. Na overleg tussen Gedeputeerde Staten van Limburg en minister Maij-Weggen wordt een akkoord bereikt, vergezeld van een intentieverklaring. Hierin is opgenomen dat de aanleg van het zuidelijk tracé zal worden gestart direct na de openstelling van het noordelijk tracé; dat de weg eind 2006 klaar is; en dat de regio 40 miljoen zal bijdragen. Ook nu weer zijn de ondernemers niet bereid om hiermee akkoord te gaan en onder druk van Midden-Limburg komt het college van Gedeputeerde Staten terug op het eerder genomen besluit om akkoord te gaan met verlate openstelling van het zuidelijk tracé.14 Het college maakt zich hard bij de minister De Limburger. (5 oktober 2007). Hoofdpijndossier A73. Via Limburg. (2003). Samen op weg naar een mobiel, veilig en bereikbaar Limburg, from (www.vialimburg.nl). 14 De Limburger. (5 oktober 2007). Hoofdpijndossier A73. 12 13

19

voor een openstelling in 2002, maar de minister geeft aan dat ze hier geen garantie voor kan geven zolang er nog geen MER is gedaan. Macht van Actoren: Juridische hulp uit Europa De milieubewegingen waren in staat om het besluitvormingsproces te vertragen door aan te haken bij de nieuwe wetgeving die de Europese Commissie op dat moment ontwikkelde. De minister kon niet anders dan gehoor geven aan de oproep voor een MER. Eén van de consequenties van een MER studie was het organiseren van inspraakrondes met milieuorganisaties en dit heeft uiteindelijk geleid tot de voortslepende locatiediscussie waarin steeds nieuwe verhalen opkwamen. Een van die verhalen is het welbekende verhaal van de zeggekorfslakken. Een van de milieuorganisaties die de strijd aanging tegen de oostoever variant was de stichting Das en Boom. In de media werd de stichting ervan beschuldigd met haar acties vooral in te spelen op het gevoel van het publiek door te strijden voor “aaibare beesten met van die lieve ogen” (R06) terwijl de niet zo schattige, maar nog meer bedreigde zeggekorfslakken geen aandacht zouden krijgen. Das en Boom laat het er niet bij zitten en start een onderzoek naar de slakken, wat vervolgens breed wordt opgepikt in de media. Een minuscuul slakje houdt Limburg en de rest van Nederland in zijn greep. Dit is slechts een van de voorbeelden van de strijd om de beeldvorming over de verschillende varianten van het tracé. Juridisch gezien verliezen de milieuorganisaties de strijd rond deze beschermde dieren door een uitspraak van de Raad van State (d.d. 13 november 2002)15, maar dat neemt niet weg dat ze met hun strijd wel hebben bereikt dat de plannen rondom de aanleg van de weg sterk beïnvloed zijn door de protesten. Zo is er onder andere een akkoord gesloten over natuurcompensatie.

Eind 1993 wordt de MER gepubliceerd. Uit de MER blijkt dat de varianten op de westoever beter scoren dan op de oostoever als het gaat om de milieueffecten én de 15

Raad van State. (13 november 2002). Uitspraak in zaaknummer 200200050/1. Den Haag: Raad van State.

20

kosten. Na publicatie van de MER volgt een brede inspraakronde. De belangengroepen komen er onderling niet uit. De voor- en tegenstanders van de verschillende varianten op de oostoever en westoever blijven lijnrecht tegenover elkaar staan. Ook op ambtelijk en bestuurlijk niveau komt men er niet uit. Zelfs binnen partijen en tussen Kamerleden heerst verdeeldheid (bijvoorbeeld tussen Maij-Weggen en Gabor van het CDA). Daarnaast spelen er ook verschillende belangen tussen Den Haag en de regio als het gaat om de probleemdefinitie en invulling van de Limburgse infrastructuur. Gaat het nu om een verbinding tussen Noord en Zuid Limburg of tussen de Randstad en Zuid Europa? Is de weg voornamelijk bedoeld om de mobiliteit te bevorderen of de economische ontwikkeling in de regio? Narratieve Kracht: Van Noord Italië tot Rotterdam Het basisverhaal van de A73 – ‘de Ruggengraat van Limburg’ – kent verschillende invullingen die door actoren worden gebruikt op bepaalde (strategische) momenten om hun argumenten te ondersteunen. Betrokken partijen gebruiken verschillende probleemdefinities van het project A73 om de urgentie en legitimiteit van hun eigen belangen aan te geven. De ene invulling hoeft de andere niet perse uit te sluiten, maar wat interessant is, is dat deze verschillende ‘frames’ door actoren kunnen worden gebruikt om het project in een bepaalde richting te sturen, waarbij de ene actor hiervoor meer gelegenheid heeft dan een andere actor. Als het bijvoorbeeld aan de milieubeweging ligt dan moet de weg vooral gezien worden als doorgaande verbinding tussen Noord Italië en Rotterdam. Dat geeft hen namelijk argumenten in handen om te bepleiten dat er minder afslagen komen (en dus minder bebouwing rondom afslagen, wat ten koste gaat van de natuur). Regionale partijen willen logischerwijs zoveel mogelijk lokaal voordeel uit een project halen en definiëren het als een project dat gericht is op regionale verbinding en ontsluiting. De probleemdefinitie in Den Haag ligt – zo mogelijk – nog ingewikkelder omdat daar allerlei belangen door elkaar spelen. “Nou wat je ziet is dat de Tweede Kamer, zeker als het gaat over projecten in de regio, dus niet het algemene beleid maar projecten in de regio, of dat nu gaat over scholengemeenschappen of een weg, maar dan zie je dat de Tweede Kamerleden ook belangenbehartigers zijn van regionale belangen. Dat gaat er dan een rol spelen. En dat ze dan dus niet meer kijken wat het beste is voor heel Nederland (wat toch de taak is van de Tweede Kamer) maar dan willen zo ineens ook iets voor hun regio binnen halen. En dat moet zich dan wel mengen met die Haagse bestuurscultuur en dat betekent dus ook dat er bij een besluit als dit, dan heb je dus meerdere schaakborden waarop je bezig bent… Dus je krijgt een heel boeiend netwerk van allemaal touwtjes waaraan getrokken wordt en die je mee moet nemen bij de analyse van wat gaat het worden” (R33).

In april 1994, vlak voor de Tweede Kamer verkiezingen, wordt in de ministerraad op hoofdlijnen besloten dat de A73-Zuid op de oostoever zal worden aangelegd. Kort hierna, in mei 1994, maken minister Maij-Weggen en Staatssecretaris Gabor van Natuurbeheer per brief aan de Tweede Kamer bekend dat zij er voor kiezen om een tunnel aan te leggen onder de rivier de Roer bij Roermond. De tunnel is, ondanks de hogere kosten, de beste

21

optie om het natuurgebied te beschermen, aldus de minister. Nog voordat het nieuwe kabinet (Kok I) is aangesteld, wordt een motie van Groen Links en D66 aangenomen waarin opnieuw de keuze voor de oostoever variant ter discussie wordt gesteld omdat deze variant ernstige schade aan het milieu zou toebrengen. Op basis van deze motie wordt besloten de besluitvorming door te schuiven naar het nieuwe kabinet. Bij het aantreden van het nieuwe Kabinet (Kok I) belooft Jorritsma, de nieuwe minister van VenW, dat vóór het einde van 1994 een besluit zal worden genomen over het tracé. Terwijl de discussies over de varianten doorgaat neemt de minister in november 1994 de aanleg van de A73-Zuid op in het Meerjarenplan Infrastructuur en Transport. Echter, er wordt nog geen besluit genomen over de locatie. Wanneer de minister op 1 maart 1995 besluit voor aanleg op de westoever, wordt er vrijwel onmiddellijk een streep door dit besluit gezet.16 Een dag na het besluit van de minister wordt, op basis van een stevige lobby van het Limburgse bedrijfsleven en Limburgse bestuurders, een gezamenlijke motie ingediend door Reitsma (CDA) en Verbugt (VVD) tegen de westoevervariant.17 Na een hoofdelijke stemming in de Tweede Kamer wordt, met één stem verschil, alsnog gekozen voor de variant op de oostelijke oever. Saillant detail is de afwezigheid van PvdA Kamerlid Lilypally, waardoor de stemming resulteert in 71 stemmen voor en 70 stemmen tegen de motie.18 Op basis van de stemming wordt nu een definitief tracébesluit genomen voor de variant op de oostoever, met een tunnel onder de Roer. De stemming over de “John Lilypally Road” (R14) wordt door veel – met name Haagse – betrokkenen gezien als een legendarisch moment in het besluitvormingsproces. De periode ná 1996 – Via Limburg In 1997 en 1998 komt minister Jorritsma van Verkeer en Waterstaat onder druk te staan van met name regionale actoren, vanwege dreigende vertraging, financiële problemen (de tunnels blijken erg duur) en het terugkomen op gedane beloftes. In een aantal brieven van onder andere de Kamer van Koophandel en ondernemers uit de regio aan de minister wordt gesproken over ‘de onbetrouwbaarheid van de politiek’. Ook de opvolgster van Jorritsma, de nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat Tineke Netelenbos, wordt herhaaldelijk geconfronteerd met protesten en problemen rondom de plannen voor het zuidelijk tracé van de rijksweg 73. In voorgaande kabinetsperioden zijn een aantal toezeggingen gedaan zonder dat daar – zo geeft Tineke Netelenbos aan – financiële dekking voor was. Bij haar aantreden bekijkt de minister al die gedane beloften om te zien welke juridisch bindend zijn. De rest wordt opnieuw bekeken en onderhandeld, tot ontzetting van de betrokken partijen. Dit gebeurt ook met betrekking tot de aanleg van de A73-Zuid. Dit moment blijkt uiteindelijk een cruciaal punt te zijn in het besluitvormingsproces. “Eind negentiger jaren, toen was Netelenbos minister, was er sprake van dat het project ter ziele zou gaan en toen is, ik HAN2268 - Tweede Kamer vergadering 54. (2 maart 1995). Behandeling van de Brief inzake de Rijksweg A73 (23772, nr. 6). Den Haag: SDU. 17 KST6920 - Motie Reitsma en Verbugt. (2 maart 1995). Tracévaststelling Rijksweg 73 gedeelte Venlo-Sint Joost - Motie van de leden Reitsma en Verbugt. Den Haag: SDU. 18 De Volkskrant. (3 maart 1995). Huize Lilipaly gaf taal noch teken. De Volkskrant, 03-03-1995. 16

22

noem het maar even ´het Limburgse model´ ontstaan, met name door tussenkomst van de provincie. Om er voor te zorgen van ´minister hou nou vol, hou nou vast aan die oude wens die er hier in Limburg was, de ruggengraat van Limburg […] de 73 Noord van Venlo naar Nijmegen lag er al, dus maak het nu ook af’. Daar kwam het eigenlijk op neer” (R23). Discursieve Arena: De (on)betrouwebare overheid Het besluit van minister Netelenbos om de A73-Zuid van de MIT te halen leidt tot veel weerstand, zowel in de regio als in de Tweede Kamer. De toezeggingen uit eerdere regeerperioden worden door betrokken actoren opgevat als een belofte die moet worden nagekomen. Met andere woorden, beloftes worden hier opgevat als besluiten die onomkeerbaar zijn. De oproep om ‘woord te houden’ wordt hierbij ondersteund door aan te haken bij een kritisch beeld van de ‘onbetrouwbare overheid’. Een fragment van Kamerlid Reitsma (CDA) in een Tweede Kamer vergadering in 1998 is een voorbeeld van de manier waarop beloftes en het imago van de overheid krachtige argumenten vormen: “De CDA-fractie hecht aan een betrouwbare overheid. Uit het overzicht van de contracten blijkt dat de afspraken over de A73 keihard zijn en dat de minister van Verkeer en Waterstaat tot nu toe heeft gehandeld in strijd met de inhoud van het MIT. Wij beschouwen dat als contractbreuk. Als het anders is dan ik aangeef, hoor ik dat wel van de minister. Ik vind evenwel dat de minister bij de behandeling van alle onderdelen moet uitstralen dat we een betrouwbare overheid hebben”.19

Terwijl Netelenbos het land door gaat om met regionale bestuurders te onderhandelen over prioriteiten, beloften en budgetten komt in Limburg een discussie op gang over een te kiezen strategie. Zoals één van de respondenten treffend verteld moet je als regio zorgen dat je de juiste keuzes maakt als het gaat om de projecten waarvoor je op dat moment financiering wilt. En het is belangrijk want je moet daar de komende 10 jaar mee vooruit. Vervolgens schetst deze respondent een klein stukje van het verloop van een dergelijke strategiebespreking tussen regionale bestuurders: “Toen zei hij van ‘nou ik vind eigenlijk dat we voor de A2 moeten gaan’ en ik zei toen van ‘ja dat kan, maar ik zou dat nooit doen’. ‘Waarom niet?’ vroeg hij toen. ‘Nou kijk, die A73 dat zijn eigenlijk oude rijkswegen die in een categorie vallen waarvan de gemiddelde Rijkswaterstater zijn neus ophaalt van nou dat is eigenlijk iets voor de provincie; een eenbaansweg met een rijtje bomen ernaast, stel je voor.’ Ik zei toen van ‘kijk jij moet één ding regelen en dat is dat je moet zorgen dat je je net dicht krijgt, want als de A2 in de toekomst vastloopt dan begint RWS vanzelf te piepen en ook de minister en dan gaan ze toch wel wat doen. Als het daar vastloopt in die dorpen dan wordt daar niemand in Den Haag wakker van” (R08). De regio zet door om de A73 op de agenda te houden. Dit laatste is een cruciaal punt volgens veel betrokkenen. Gezien de problematische begroting van Verkeer en Waterstaat dreigen de Limburgse projecten buiten het MIT te vallen. Dat zou verdere vertraging betekenen. Nieuwe richtlijnen met betrekking tot de veiligheid in de tunnels leiden tot verwachtte extra kosten van zo’n 200 miljoen gulden. De regio bepleit bij de 19

HAN6646A07 - Tweede Kamer vergadering 27. (19 november 1998). Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de bergoting van de uitgaven en de ontvangsten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor het jaar 1999. Den Haag: SDU.

23

minister dat deze extra kosten niet op het conto van de regio moeten komen. Bovendien, zo wordt aangegeven in verschillende brieven aan minister Netelenbos, lijkt het alsof de kosten van het project zoals oorspronkelijk begroot lager zullen uitvallen en er zou dus geen reden moeten zijn om niet door te gaan met de aanleg van het tracé. Dit zijn ook het soort momenten waarop er veel brieven van belanghebbenden bij de minister binnenkomen omdat mensen zien dat er ruimte is voor onderhandeling. Sommigen grijpen dit aan om nog maar eens het besluit van de oostoever ter discussie te stellen, terwijl anderen in de bres springen omdat ze koste wat het kost willen voorkomen dat het project over de volgende budgetperiode wordt getild. Macht van Actoren: Een kwestie van de juiste argumenten Actoren gebruiken verschillende argumenten en strategieën om ervoor te zorgen dat ‘hun project’ op de agenda blijft staan. Bepaalde aspecten van het project worden ‘ingezet’ om de urgentie te benadrukken. Om de urgentie van de A73 te benadrukken wordt onder andere het argument aangevoerd van het toenemend aantal verkeersslachtoffers op de Napoleonbaan (N273), ook wel de dodenweg genoemd. “We hadden toen de pech of het geluk dat er toen ontzettend veel verkeersdoden vielen. Heel veel, echt ongekend … Ja dat argument hebben we toen gebruikt, of misbruikt, want je moet argumenten aandragen aan de minister” (R34). De persoonlijke achtergrond van de bestuurders speelt een belangrijke rol als het gaat om het inzetten van bepaalde argumenten. Van doorslaggevende waarde voor het uiteindelijk tot stand komen van de overeenkomst inzake de A73 was volgens een van de betrokkenen de combinatie van het argument van de verkeersslachtoffers, met de achtergrond van de minister, en het geld dat de regio weet te mobiliseren. “Ja Netelenbos kwam van OCW… En op die weg waren er al veel ongelukken gebeurd ook met kinderen en jonge mensen en toen bracht die motie ook nog wat mee van ja dat kunnen we toch niet toestaan dat er 10 ongelukken gebeuren per jaar, 10, en dat was ook nog eens een rijksweg, een weg van het rijk ja en dat moeten we oplossen en we kwamen met stip bovenaan. Normaal gesproken op een provinciale weg 1 of 2 doden, maar hier 10, dat was ongekend. En dat waren argumenten voor haar en ze nemen geld mee en de urgentie, zoveel verkeersdoden kunnen we niet langer op ons geweten hebben” (R34).

In december 1999 sluit minister Netelenbos, als vertegenwoordiger van het Rijk, een overeenkomst met de provincie Limburg waarin wordt afgesproken dat een aantal infrastructurele projecten in de MIT 1999-2003 wordt opgenomen. Verbetering van de mobiliteit in Noord en Midden Limburg krijgt een hoge prioriteit en er wordt een pakket aan maatregelen overeengekomen (A73-Zuid, A74, N280-Oost en Oosttangent – Roermond). Het Rijk is in deze overeenkomst verantwoordelijk voor de aanleg van de twee snelwegen, terwijl de provincie zorg draagt voor de twee provinciale wegen. Het project zal worden gestart in 2003 en volgens de planning zal het op 1 januari 2008 worden afgerond. Een belangrijk onderdeel van deze afspraak is dat de overheid in totaal 1422 miljoen gulden beschikbaar stelt en de provincie met 100 miljoen over de brug komt. Dit heeft er uiteindelijk toe geleid dat deze ‘package deal’ gesloten is. De package deal wordt vervolgens gecoördineerd en uitgevoerd vanuit een speciale projectorganisatie ‘Via Limburg’.

24

Discursieve Arena: Het managen van de media Bestuurders realiseren zich soms uitermate goed dat het belangrijk is om regie te voeren op de berichtgeving over besluitvorming in de media. Soms betekent dit dat getracht wordt om de media even buiten spel te zetten. Een respondent uit Limburg geeft bijvoorbeeld aan dat er vanuit Limburg voor gezorgd is dat er geen tegenstrijdige berichtgeving in de media zou verschijnen om zodoende hun onderhandelingspositie in Den Haag te versterken: “[De regio] was bijna unaniem aan de oostkant.. Ik heb toen gemanaged dat de media stil was de laatste maanden voor de besluitvorming in ’99 en toen wij dat geld zouden krijgen. Dat is ook managen hè. Maandenlang geen tegenstrijdige berichten hier uit Limburg. Hier iedereen stil. Zwijgen. Dat was een onmogelijke opgave om binnen een paar weken 100 miljoen op tafel te krijgen (…) dat moet je allemaal regelen, in een paar weken tijd, zonder dat iemand en zonder dat er iets naar buiten komt. Dat werd vaak in het weekend werken en dat we een paar keer geheime afspraken maakten en overleg hadden (…) De tegenstanders wisten precies wanneer we [in Den Haag] kwamen, dus de laatste maanden hadden we ook geheime vergaderingen in ons college, want alles wat digitaal is, is openbaar (…) Dat is gemanaged. Zorgen dat de voorstanders en tegenstanders zo min mogelijk aandacht kregen, want anders wordt het in Den Haag helemaal paniek, dan moeten ze iedereen aanhoren en luisteren en wie het hardste schreeuwt, die krijgt gelijk” (R34).

De periode nadat de package deal tot stand is gekomen verloopt relatief rustig. Op een gegeven moment ziet het er zelfs zo goed uit dat Netelenbos toezegt dat wanneer er geld overblijft uit het project, de provincie Limburg dat geld mag besteden. Er ontstaat hierna nog wel enige discussie over de precieze formulering van de belofte. Volgens de provincie mag dat geld in allerlei regionale projecten gestopt worden, terwijl regionale vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat (RWS) van mening zijn dat die belofte wel gericht is op projecten uit het infrafonds in Limburg. De onderhandelingen barsten pas echt los als uiteindelijk blijkt dat er zo’n 200 miljoen over is. Een lastig punt is dat de verschillende partijen uit Limburg beargumenteren dat zij niet alleen een toezegging hebben van de minister dat het geld herbesteed mag worden in de regio, maar tevens vinden ze dat ze recht van spreken hebben omdat ze immers zelf meebetaald hebben. Discursieve Arena: De Package Deal In veel infrastructurele besluitvormingsprocessen komen spanningen tussen het Rijk en regionale partijen naar voren. De package deal die wordt gesloten tussen de Provincie Limburg en het Rijk bestaat naast de A73 Zuid uit de A74 en drie provinciale wegen. Met de overeenkomst committeren het Rijk en de provincie zich om genoemde wegen aan te leggen. Interessant hierbij is dat deze actie vanuit Limburg gepresenteerd wordt als een pakket waarbij de Provincie in feite meebetaalt aan de plannen van Den Haag; ‘Meebetalen is meeregeren’, luidt de redenering vanuit Limburg. Andersom wordt door betrokkenen in Den Haag aangegeven dat het geld uit Limburg besteed wordt aan provinciale wegen en het geld

25

van het Rijk aan de rijkswegen van het pakket. “De regio riep altijd naar buiten van wij betalen mee aan de rijksinfrastructuur, dat is volstrekte onzin want dat was gewoon echt hun eigen geld. Dus het had een voordeel en een nadeel. Ze stelden zich op als eisende partij.” Volgens deze omschrijving is er dus geen sprake van dat Limburg meebetaalt aan een Rijksproject, maar committeren beide partijen zich aan de deal, wat als hefboom werkt voor de individuele projecten. Door in de onderhandelingen te spreken over een ‘package deal’ wordt de suggestie gewekt dat de aanleg van deze wegen onlosmakelijk met elkaar verbonden is. Een dergelijke koppeling tussen projecten zien we op verschillende manieren terugkomen in infrastructurele besluitvormingsprocessen.

Al met al kan worden gesteld dat de kwestie rondom de locatiebepaling en de package deal van doorslaggevende invloed zijn geweest bij de ontwikkelingen rond de besluitvorming van de A73. Meerdere keren leek het dat er een besluit genomen was voor een variant, om daarna weer opnieuw een discussie te krijgen. Tot het laatste moment komt de kwestie over de oostoever en de westoever ter sprake en zelfs wanneer de aanleg al lang en breed is gestart wordt deze kwestie regelmatig gebruikt als argumenten en ‘bewijs’ voor de onkundige besluitvorming in dit project (en als doembeeld voor projecten die op dat moment lopen). Culturele Gelaagdheid: A73 als Doemscenario In de loop van een project ontstaat er vaak een dominant ‘verhaal’ dat voor met name de buitenwereld als hét kenmerkende imago van dat project geldt. Deze verhalen worden in discussies die vaak niets te maken hebben met het daadwerkelijke project gebruikt als icoon om bepaalde argumenten te ondersteunen of te illustreren. Voorbeelden hiervan zien we ook als het gaat om de A73. In 1995, het hoogtepunt van de locatiediscussie, gebruikt Kamerlid Reitsma (CDA) de A73 als doembeeld: “… er moet niet teveel onenigheid in het kabinet heersen want dan krijgen wij een nieuw A73-drama.”20 20

KST11197 - Verslag nota-overleg vaste commissie voor VenW. (13 november 1995). Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1996-2000 en het Tweede Tactisch Pakket. Den Haag: SDU.

26

Zelfs in andere beleidssectoren wordt de symbolische betekenis van een project soms aangevoerd in discussies. Zo refereert Kamerlid Thissen (GroenLinks) in 1996 tijdens de behandeling van het wetsvoorstel voor de WMO in de Eerste Kamer aan de A73 om een doembeeld te schetsen over de invoeringstermijn van de WMO: “Dan de invoeringstermijn. Ik heb daar de afgelopen weken tijdens mijn fietstochten door Midden-Limburg, ten oosten van mijn stad Roermond vaak aan moeten denken. Daar wordt de A73-tunnel aangelegd. Toen ik in 1977 lid werd van de politieke partij die later is gefuseerd tot GroenLinks, stond in de eerste door mij bijgewoonde afdelingsvergadering de aanleg van de A73 op de agenda. Die autosnelweg moest de verbinding worden tussen Nijmegen en het mooie plaatsje Maasbracht, waarover wij later dit jaar in deze Kamer nog komen te spreken. In 2007, begin 2008 is die autosnelweg klaar. Dat heeft dertig jaar geduurd.”21

Van locatie-lobbies tot tunnel-troubles Na de kwestie van de tracé keuze en de package deal lijkt het project in de fase van realisatie voorspoedig te verlopen, totdat in 2007 discussie ontstaat over de veiligheid van de tunnels. Het project komt vanaf dat moment in een heel ander daglicht te staan; de eerdere discussies (en het imago van het project) worden nu overschaduwd door technische problemen rondom de veiligheid van de tunnels. De periode tussen 2007 en januari 2008, wanneer het traject grotendeels voor verkeer wordt opengesteld, kenmerkt zich door problemen met de keuze voor de technologische oplossing voor de tunnelveiligheid. Het gaat hier vooral om de spanning tussen bewezen technologie en innovatieve systemen in combinatie met nieuwe richtlijnen voor tunnelveiligheid en de gevolgen voor het tijdsverloop van de aanleg en de extra kosten die bepaalde systemen met zich mee brengen. Culturele Gelaagdheid: Veranderende spelregels Veranderende regelgeving en technologische ontwikkeling kunnen ertoe leiden dat er tijdens een project sprake is van een voortdurend herontwerp en aanpassing van de planning. Hierdoor wordt het bijna onmogelijk om plannen te maken omdat iedere paar jaar de eisen weer veranderen en dan klopt de begroting niet meer, of de tekeningen kloppen niet meer. Volgens veel respondenten is het op een gegeven moment wel genoeg, dan moeten de plannen gewoon uitgevoerd worden want je kunt er niet iedere keer op terugkomen of aanpassingen willen maken. Toch is het vanuit bestuurlijk oogpunt vaak belangrijk om de veranderende regels mee te nemen omdat er anders juridische consequenties kunnen ontstaan. “Dat is wat ik bedoel met de spelregels veranderen tijdens het spelletje. Dus als je met alle zaken hebt rekening gehouden dan moet je zeggen van nou dat is het dan … wat de minister presenteert móet Raad van State proof zijn” (R11).

21

Eerste Kamer stenogram 33ste vergadering. (26 juni 2006). Stenogram Eerste Kamer - wetvoorstel Nieuwe regels betreffende maatschappelijke ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning) (30131). Den Haag: Eerste Kamer.

27

Ook na de gedeeltelijke openstelling blijven problemen het traject teisteren, tot woede van bewoners en bestuurders uit de regio die massaal in opstand komen. In de Tweede Kamer wordt minister Eurlings om opheldering gevraagd over de manier waarop er met de problemen wordt omgegaan door Rijkswaterstaat in Limburg. In etappes gaan delen van de weg dicht en de werkzaamheden aan de tunnels gaan gestaag voort, terwijl het verkeer met allerlei maatregelen wordt gepaaid om de overlast te verzachten. Dit is een mooi voorbeeld van een situatie waarbij de bestuurlijke druk om op tijd op te leveren leidt tot een compromis. Het is uniek dat een tunnel die niet volledig is afgerond toch wordt opengesteld voor het verkeer. Vanuit het oogpunt van bijvoorbeeld Rijkswaterstaat is dat een ongewenste situatie maar op verzoek van de regio en met goedkeuring van de minister wordt er toch voor gekozen de tunnels vóór de oplevering deels open te stellen. Epiloog Zelfs nu - sinds 1 december 2009 - de tunnels volledig open zijn voor verkeer wordt in de media het beeld geschetst dat het met de problemen nog niet gedaan is. Wanneer we de berichten in de kranten op een rijtje zetten, zien we dat er regelmatig te hoge vrachtwagens door de tunnels rijden wat tot schade, reparaties en dus files leidt. Ook lieten er begin januari 2010 een aantal stukjes van de plafondplaten in de Roertunnel los en moest de tunnel enkele uren worden gesloten voor spoedreparaties.22 In januari 2010 weten de media te melden dat in de eerste anderhalve maand na de volledige openstelling, de twee tunnels in totaal al 118 keer moesten worden gesloten voor reparaties.23 En wanneer er geen technische problemen zijn, zorgt een spookrijder er wel voor dat er een grote ravage ontstaat op de A73 Zuid.24 Wanneer we deze gebeurtenissen bekijken vanuit een het perspectief van de betrokken actoren komt een duidelijk genuanceerder beeld naar voren. In vergelijking met andere tunnels is het aantal verstoringen aan de lage kant. Een te hoge vrachtwagen leidt meestal niet tot schade en de afsluitingen variëren van 1 minuut tot een uur. Het is duidelijk dat het imago van de weg van invloed is op de toonzetting van de berichtgeving. Wanneer dergelijke situaties zich voordoen bij andere tunnels wordt dat zelden zo uitvoerig in de media gemeld.

De Limburger. (2 januari 2010). Roertunnel urenlang dicht om spoedreparatie. Nieuwsblad Transport. (22 januari 2010). A73-Tunnels al 118 keer dicht. 24 De Volkskrant. (25 januari 2010). Spookrijder veroorzaakt ravage. 22 23

28

De Zuiderzeelijn: Belofte maakt schuld Op 27 november 2007 luiden de kerken in het Noorden letterlijk de noodklok.25 Wethouder Dijkstra van Economische Zaken van Groningen fungeert bij de Martinitoren als klokkenluider en geeft hiermee het startsein voor een luid protest.26 Tevergeefs. Een dag later gaat de Kamer akkoord met het voorgenomen besluit van minister Eurlings om niet verder te gaan met de aanleg van de Zuiderzeelijn. Kabinet na kabinet staat de verbinding op de politieke agenda. Eind 2007 wordt het definitieve besluit dan eindelijk genomen: de snelle verbinding komt er niet. Voor sommigen het bewijs van onbetrouwbaarheid van de overheid, voor anderen juist een blijk van daadkracht en bestuurlijke moed. Voor zowel voor- als tegenstanders betekent het in ieder geval het (voorlopige) einde van de besluitvorming over een snelle spoorverbinding van Schiphol naar Groningen: geen magneetzweeftrein, geen hogesnelheidslijn, en een ‘gewone’ intercityverbinding evenmin. Ook varianten als de Hanzelijn-plus of de superbus van Wubbo Ockels komen er niet. Wel een regiospecifiek pakket, waaronder investeringen in de infrastructuur: een geweldige financiële injectie of een sigaar uit eigen doos? De rode draad in het verhaal over de Zuiderzeelijn is een belofte en de verscheidenheid aan interpretaties hiervan in het netwerk van de spelers die hierbij betrokken zijn. Korte geschiedenis van een “niet onmogelijk te maken verbinding” Het idee van een Zuiderzeelijn bestaat al vanaf de jaren ’60, wanneer met het droogleggen van de Flevopolders mogelijkheden ontstaan tot het aanleggen van een betere en snellere verbinding tussen het Noorden en de Randstad. In de jaren ’70 richt een groep geïnteresseerde gemeenten de Stichting Zuiderzeelijn op. De Stichting produceert een serie rapporten met als doel om de plannen voor de Zuiderzeelijn ook in Den Haag te doen landen. Zonder succes. Begin jaren ‘80 kiest de overheid voor aanleg van de Hanzelijn; een spoorverbinding van Amsterdam naar Zwolle.27 Wel wordt in 1982 door de minister van VenW de stuurgroep Zuiderzeespoorlijn ingesteld, bestaande uit bestuurders uit de drie Noordelijke provincies, Overijssel en Flevoland, vertegenwoordigers van NS en van VenW. De stuurgroep krijgt als opdracht om de haalbaarheid van een Zuiderzeelijn te onderzoeken.28 In 1988 wordt het eerste deel van de Hanzelijn – de verbinding tussen Weesp en Lelystad – voltooid (de Flevolijn). In datzelfde jaar presenteert NS haar toekomstplan ‘Rail 21 – Sporen naar een nieuwe eeuw’; een ambitieus plan gericht op de verdubbeling van het reizigersaantal en invoering van een nieuwe dienstregeling, evenals op de hiervoor benodigde uitbreiding van de infrastructuur. Rail 21 maakt melding van de Zuiderzeelijn als nieuw 27 28 25 26

Dagblad van het Noorden. (28 november 2007). ‘Geen ZZL, dan minder contributie’. RTV Noord Nederland. (27 november 2007). ‘Noorden hangt onvrede over ZZL aan grote klok’. KST81190 - TCI -rapport. (15 december 2004). Onderzoek naar Infrastructuurprojecten. Het project Zuider zeelijn: toetsting met terugwerkende kracht. Den Haag: SDU. Scheele, P. (1988). Zuiderzeespoorlijn op de lange baan, from http://www.noorderbreedte.nl/pdf/88t06.pdf

29

aan te leggen spoorverbinding – een hogesnelheidslijn – tussen Groningen en Lelystad. Maar hoewel minister Smit-Kroes (VVD) eind jaren ’80 het plan van NS vrijwel integraal opneemt in het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-2), geeft zij prioriteit aan afronding van de Hanzelijn. Dit heeft alles te maken met de resultaten van het onderzoek van de stuurgroep Zuiderzeelijn. De stuurgroep stelt weliswaar voor om het tracé open te houden, maar ze raadt de minister aan om eerst de lijn Zwolle-Groningen te verbeteren omdat aanleg van de Zuiderzeelijn vanwege de hoge kosten niet rendabel zou zijn.29 De provincies Flevoland, Friesland, Groningen en Drenthe geven niet op en richten in 1992 de Maatschappij voor de aanleg van de Zuiderzeespoorlijn op. Doelstelling is om, samen met het bedrijfsleven, Den Haag en NS warm te maken voor de Zuiderzeelijn.30 Macht van actoren: ZZL en NS – een vriendschap van korte duur Als grootste spoorvervoerder van Nederland heeft NS een stevige positie in het beïnvloeden van de agenda voor investeringen in railinfrastructuur. Het wel of niet opnemen van de Zuiderzeelijn in plannen van de NS kan van grote invloed zijn in het versnellen of juist vertragen van de besluitvorming hierover. In eerste instantie lijkt vermelding van de ZZL in ambitieuze Rail 21 programma bemoedigend voor pleitbezorgers van de ZZL. Begin jaren ’90 verandert de situatie van NS. NS wordt niet alleen verzelfstandigd, maar kampt ook met geldgebrek. Hierdoor loopt de verbetering van het spoorwegnet vertraging op.31 NS vreest dat een Zuiderzeelijn andere investeringen uit het Rail 21 programma in gevaar brengt. Hoewel de organisatie zich nog steeds voorstander toont voor aanleg van een nieuwe lijn, neemt steun voor de ZZL binnen NS snel af. Zo spreekt de organisatie ineens een duidelijke voorkeur uit voor de Hanzelijn omdat deze lijn ook andere knelpunten op het spoor oplost, zoals bij Amersfoort en op de drukke Gooilijn.32 Bovendien valt het groeiende enthousiasme vanuit het Noorden voor een niet-conventionele techniek de positie van de ZZL binnen NS niet goed: “De ZZL was in een belangrijke mate ingezet met een magneetzweefbaan. En dat paste niet in het stramien van de NS. Daarnaast was de ZZL een concurrent voor de NS op de andere lijnen. Het was ook niet de bedoeling bij de eerste aanleg om de NS te laten rijden. Die zou een concessie uitgeven voor een ander. Dat was concurrerend voor de NS en dat trok elders reizigers weg. Dus dat was dubbel concurrerend. Nou de NS is een belangrijke partij in NL dus ook daar had je weinig steun voor het project” (R36).

In de loop van de jaren ’90 spreken de achtereenvolgende ministers van VenW een voorkeur uit voor (versnelde) aanleg van de Hanzespoorlijn. In 1993 geeft minister Maij-Weggen (CDA) aan ernaar te streven dat de Zuiderzeelijn wordt opgenomen in het volgende SVV.33 Toch toont haar opvolger weinig enthousiasme om aanleg van de Zuiderzeelijn te versnellen. De partiële herziening van het SVV-2, onder andere nodig 29 30 31 32 33

Scheele, P. (1988). Zuiderzeespoorlijn op de lange baan, from http://www.noorderbreedte.nl/pdf/88t06.pdf Trouw. (20 januari 1993). Vier commissarissen leggen symbolisch stukje treinrails. Algemeen Dagblad. (26 januari 1992). Onenigheid met ministerie over kosten Rail 21. Het Parool. (3 december 1992). Als naar de toekomstige Intercity’s wordt gekeken... KST81190 - TCI -rapport. (15 december 2004). Onderzoek naar Infrastructuurprojecten. Het project Zuider zeelijn: toetsting met terugwerkende kracht. Den Haag: SDU.

30

om tegemoet te komen aan de eerder geuite wens van zowel de Kamer als de betrokken provincies en gemeenten tot het versneld uitvoeren van de procedures voor aanleg van de Hanzelijn, wordt door minister Jorritsma-Lebbink (VVD) niet aangegrepen om de Zuiderzeespoorlijn versneld in het SVV op te nemen.34 Dit vormt het startsein voor een reeks vragen in zowel Eerste als Tweede Kamer over aanleg van de Zuiderzeelijn. De bewindsvrouw blijft echter benadrukken dat er “vele andere infrastructuurprojecten [zijn] met een hogere prioriteit”.35 Tijdens de behandeling van het MIT 1996-2000 herhaalt de minister dit standpunt. De Kamerleden Verbugt (VVD), van Heemst (PvdA), van ’t Riet (D66) en Reitsma (CDA) dienen hierop de motie Verbugt in waarin zij minister Jorritsma verzoeken voorbereidingen te treffen om realisatie van de Zuiderzeelijn op middellange termijn mogelijk te maken. Het Langman akkoord – een politieke afspraak De mogelijkheid om de Zuiderzeelijn op de agenda te krijgen doet zich enkele jaren later voor bij de presentatie van de miljoenennota van 1996. “Daar was iets opvallends aan”, zo vertelt een toenmalig bestuurder: “Als je die doorbladert dan valt op dat daar kaartjes van Nederland in staan die bijna allemaal ophouden bij Zwolle … een deel ten Noorden staat er niet op … Wij hebben toen gedacht van dit is niet de meest slimme handeling van het kabinet” (R28). Loek Hermans, Relus ter Beek en Hans Alders, de CvK’s van respectievelijk Friesland, Drenthe en Groningen, zien dit als een “kans die ze niet voorbij kunnen laten gaan” en dringen aan op actie. De miljoenennota leidt tijdens de algemene beschouwingen tot een geweldige discussie. Wallage, fractievoorzitter van de PvdA en zelf afkomstig uit het Noorden, dient een motie in waarin hij stelt dat de congestie in de Randstad moet worden tegengegaan, onder andere door een deel van de bedrijvigheid te verplaatsen naar de regio. De motie wordt met algemene stemmen aangenomen en leidt tot instelling van de Commissie Ruimtelijk-Economisch Perspectief Noord-Nederland, beter bekend als de commissie Langman. Langman en consorten krijgen begin 1997 opdracht om de economische achterstand van het Noorden te onderzoeken. Macht van actoren: De noordelijke lobby – “voor u zijn er niet meer 3 provincies maar 1” Met Hans Alders als “bestuurlijk boegbeeld” weet het Noorden richting Den Haag de traditionele Noordelijke verdeeldheid opzij te zetten: “Met Langman heb ik tegen het kabinet gezegd van als we tot afspraken komen dan is er voortaan nog maar 1 adres als u het Noorden nodig heeft:1 adres, 1 aanspreekpunt en wij organiseren wel hoe de boel samenhangt”. Als oud-minister kent Alders de Haagse politiek goed en heeft hij korte lijnen naar de minister en naar de rest van het Kabinet. Zo weet hij allerlei deuren geopend te krijgen. Bovendien heeft Alders goede bondgenoten in de CvK’s van Drenthe en Friesland. Relus ter Beek en (vanaf 1999) Ed Nijpels zijn ook allen 34

35

KST7290 - Kamerbrief minister Jorritsma-Lebbink en minister de Boer. (24 maart 1995). Partiële herziening Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (Hanzelijn, Axel–Zelzate, Meppel–Ramspol). KST11518 - Memorie van Antwoord minister Jorritsma-Lebbink. (14 november 1995). Partiële Herziening Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer. Den Haag: SDU.

31

oud-minister en al even bekend met de Haagse politiek als Alders. Een respondent vertelt bijvoorbeeld dat als het gaat om de verhoudingen tussen de Noordelijke provincies en Flevoland er een verschil is in toegang tot de centrale actoren in Den Haag in de letterlijke zin van het woord; zo beschikken sommige bestuurders wel over een toegangspasje tot het ministerie en anderen niet: “Ik weet nog wel, die had altijd zo’n kaartje, die kon overal door weet je, ik moest altijd eerst me hier melden en dan zo’n pasje krijgen en die [bestuurder A] en die [bestuurder B] die hadden een soort vrijkaartje, dus die kunnen overal langs. Ja, dat had [bestuurder C] niet, dus die was nog net zo klein als de rest van de [regionale bestuurders] wat dat betreft” (R16). Een groot netwerk, reputatie, kennis, en ervaring in Den Haag kunnen de mogelijkheden voor regionale bestuurders om te lobbyen aanzienlijk vergemakkelijken.

In september 1997 presenteert de commissie haar rapport met daarin de conclusie dat de economische ontwikkeling van het Noorden op zichzelf niet zozeer ongunstig verloopt, maar dat de regio wel structureel achterloopt ten opzichte van Nederland als geheel. Het rapport van de commissie Langman biedt het SNN de mogelijkheid om tot concrete afspraken te komen met het kabinet. Op een punt is het SNN echter teleurgesteld: daar het SNN juist een snelle realisatie wenst, acht Langman de plannen voor een Zuiderzeelijn slechts op langere termijn van belang. Ook Kamerleden tonen zich teleurgesteld omdat de Zuiderzeelijn niet tot de aanbevelingen van Langman behoort.36 Het SNN reageert hierop met een eigen visie op de ruimtelijk economische ontwikkeling van het Noorden (“Kompas voor de toekomst”). Hierin wordt gesteld dat een snelle, internationale OV verbinding tussen Randstad en Groningen van groot strategisch belang is en dat de aanleg hiervan vóór 2010 van start dient te gaan. Onder druk van de naderende Kamerverkiezingen onderhandelt het bijna demissionaire kabinet Kok met de bestuurders van de drie noordelijke provincies over afspraken om het faseverschil in de ontwikkeling van het Noorden ten opzichte van de rest van Nederland weg te werken.37

36 KST26028 - Verslag algemeen overleg vaste commissie EZ. (20 november 1997). Ruimtelijk-economisch beleid tot 2000. Den Haag: SDU. 37 Witteveen-Hevinga (PvdA) in KST29712 - Verslag algemeen overleg vaste commissie EZ. (8 april 1998). Ruimtelijk-economisch beleid tot 2000. Den Haag: SDU.

32

Narratieve kracht: Verbreding van het verhaal – ontsluiting van het Noorden = drukverlichting van de Randstad Als we vanuit een narratieve blik naar het project Zuiderzeelijn kijken, dan zien we hoe de probleemdefinitie in de loop der tijd verschillende veranderingen ondergaat en hoe dit zowel ruimte biedt voor het verkrijgen van draagvlak, als voor ondermijning hiervan. Richting Langman zorgen de drie CvK’s voor een strakke regie op “het verhaal” van het Noorden: “Toen hebben we het Noorden georganiseerd zodat Langman als hij met iemand sprak ongeveer hetzelfde verhaal te horen kreeg … in dat verhaal zit ontsluiting als een belangrijke drijfveer” (R28). In de onderhandelingen met het kabinet gaat het al lang niet meer om ontsluiting alleen. “We hebben vanaf het begin af aan gezegd, we hebben een bepaalde visie op de ontwikkeling van het landsdeel en dat is niet alleen een visie van het noorden, maar dat is ook een visie van het rijk, dus we zijn actief op zoek gegaan of we die visie ook gedeeld konden krijgen” (R20). De noordelijke bestuurders proberen de ZZL dan ook bewust neer te zetten als een project van nationaal belang in plaats van gemeentelijk of provinciaal belang. De oplossing ligt in het verbreden van het verhaal. Met een snelle verbinding tussen Groningen en Schiphol heeft het Noorden ook de dichtslibbende Randstad iets te bieden. Door de Zuiderzeelijn niet alleen neer te zetten als ontsluiting van het Noorden, maar ook als mogelijke oplossing voor de drukte in de Randstad, proberen voorstanders uit het Noorden ook andere partijen achter de Zuiderzeelijn te scharen.

In april 1998 komen de partijen tot een overeenkomst: het “Langmanakkoord”. Dit akkoord zal gedurende het hele besluitvormingsproces van de Zuiderzeelijn een belangrijke rol blijven spelen, want niet alleen krijgt het Noorden hierin een pakket steunmaatregelen (de zogenaamde “Langmangelden”), maar ook een snelle spoorverbinding: “De Zuiderzeelijn zal worden opgenomen in het SVV-3, waarbij het streven erop is gericht om de uitvoering vóór 2010 te beginnen”.38 De afspraak wordt in het najaar in het Regeerakkoord van 1998 bevestigd. Narratieve kracht: Een verhaal met autoriteit – verankering van de ZZL in het advies van een commissie deskundigen In het besluitvormingsproces over de ZZL zien we duidelijk hoe een emergent issue – de miljoenennota van 1996 waarbij Noord Nederland letterlijk ontbreekt op de plankaart – door het Noorden wordt aangegrepen als kans om een latent issue manifest te maken; namelijk de discussies over besteding van Noordelijke aardgasopbrengsten en aanhoudende kritiek uit het Noorden en van oppositiepartij CDA aan het adres van Paars I dat dit kabinet zich etaleert als een “Randstadkabinet”. Het vormt de aanleiding tot het instellen van een adviescommissie teneinde het Noorden ‘terug op de kaart te krijgen’. Vanuit deze rationaliteit wijst de commissie Langman het kabinet op de plicht om iets te doen aan de achterstand van het Noorden. Het Langman-akkoord biedt voorstanders van het project de mogelijkheid om de gewenste spoorlijn te verankeren in een concrete toezegging van het Kabinet en geeft de 38

KST33872 - Kamerbrief Staatssecretaris EZ. (1 maart 1999). Versterking ruimtelijk-economische structuur. Den Haag: SDU.

33

Zuiderzeelijn een doelstelling (verbetering van de economische positie van het Noorden) en legitimiteit (een commissie deskundigen). Echter, het project heeft hiermee ook al zijn eerste mogelijke counter narratief in zich, namelijk het moment waarop men zich de vraag gaat stellen of deze spoorlijn wel het meest geijkte middel voor het doel is.

Vier alternatieven – twee verkenningen Als vervolg op het Langman-akkoord wordt in het voorjaar van 1999 gestart met een aantal onderzoeken (Quickscan, Railned en CPB) naar de verschillende mogelijkheden en de ruimtelijk-economische effecten van een snelle verbinding tussen de Randstad en Noord Nederland. In diezelfde periode presenteren Siemens, ABN Amro, HBG en Ballast Nedam de eerste plannen voor aanleg van een magneetzweefbaan in de Randstad, onder de noemer ‘rondje Randstad’. Minister Netelenbos (PvdA) vraagt Menno Olman, oud plaatsvervangend DG VenW, om de haalbaarheid van een magneetzweefbaan op het Zuiderzeetracé te onderzoeken. Narratieve kracht: Snel, sneller, snelst – van nationaal naar internationaal De Hanzelijn en de Zuiderzeelijn bedienen deels dezelfde markt. De toegevoegde waarde van een ZZL ligt volgens minister Netelenbos dan ook vooral in de mogelijkheid om van de ZZL een snelle spoorverbinding te maken.39 De magneetzweeftechniek, overgewaaid uit Duitsland en sterk gepromoot door een privaat consortium op zoek naar een verbinding om dit product mee op de markt te zetten, biedt de mogelijkheid om de belangen van veel partijen te verenigen: het is de enige techniek waarbij zowel snel kan worden gereden als veelvuldig kan worden gestopt. Met de magneetzweefbaan had het Noorden, zoals een van de betrokkenen opmerkt, “een argument erbij” (R16). De afstand tussen Amsterdam en Groningen wordt hiermee verkleind, zonder dat dit ten koste gaat van de tussenliggende halteplaatsen: “De ene reden waarom die magneetzweefbaan op de tafel is gekomen, is dat we tegen elkaar zeiden: het gaat niet alleen om de snelheid tussen Amsterdam en Groningen, het gaat er ook om heel veel tussenstops te maken. En de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de enige techniek die dat kan, die magneettechniek is. Een hoge snelheidstechniek die kan dat niet. Want die heeft een hele hoop tijd en ruimte nodig om op snelheid te komen” (R28). Bovendien biedt het mogelijkheden tot aansluiting bij initiatieven die op dat moment in Duitsland geïnitieerd worden. Een internationale lijn naar Noord Duitsland (Hamburg, Bremen) en wellicht ook Scandinavië lonkt. Maar ook dit narratief heeft tegelijkertijd een counter narratief in zich. Als de Duitsers op een gegeven moment stoppen met plannen voor het aanleggen van een magneetzweefbaan, vervalt dit perspectief. En ideeën over een snelle, internationale verbinding met Noord-West Europa gaan niet samen met stops langs halteplaatsen als Emmeloord of Drachten.

39

KST42162 - Verslag algemeen overleg vaste commissie VenW, 15 november 1999.

34

De uitkomst van het onderzoek van de Commissie Olman is voor minister Netelenbos bepalend voor de vraag of de ZZL en de Hanzelijn zich “vanuit vervoersoptiek tot elkaar verhouden”.40 Het SNN reageert verheugd als uit de studie blijkt dat: “het zogenaamde kannibalisme van die twee lijnen ten opzichte van elkaar reuze mee [valt]”(R28). Ook minister Netelenbos toont zich tevreden en laat aan de voorzitter van de vaste commissie van VenW weten dat het nut van de Hanzelijn “voor een belangrijk deel onafhankelijk [is] van de Zuiderzeelijn”.41 Het kabinet besluit in het voorjaar van 2000 tot het uitvoeren van een verkennende studie waarin vier alternatieven worden vergeleken: een hoge-snelheidstrein, een intercity, een hanzelijn plus en een snelle magneetzweefbaan. De verkenning leidt niet tot de gewenste duidelijkheid. In maart 2001 laat Netelenbos aan de Kamer weten dat het kabinet behoefte heeft aan meer informatie. Ze geeft opdracht tot een tweede verkenningsstudie.42 Macht van actoren: Studierondjes – het creëren van draagvlak of bewuste vertragingstactiek? De jaren 2000 en 2001 kenmerken zich door de vele studies met uiteenlopende conclusies. Aan de orde is onder andere de vraag of een Zuiderzeelijn de economie van het noorden wel of niet zal helpen. Er bestaan verschillende visies op de noodzaak voor aanvullend onderzoek. Sommigen stellen dat het tweede studierondje nodig was voor het creëren van draagvlak: “De magneetzweefbaan had de meeste baten – maar ook de meeste kosten – en de intercity had het precies andersom. Dus het was niet helemaal duidelijk van ja, wat is nu interessant? Toen kregen we een kabinetsbesluit dat zei van nou ga nog maar eens een rondje studeren. Want dat doet het kabinet als het er niet uitkomt. We zetten een proces in dat gericht is op draagvlak” (R02). Anderen interpreteren de vele studierondjes, gezien de weerstand die er binnen verschillende departementen bestaat ten opzichte van de Zuiderzeelijn, als een bewuste vertragingstactiek: “Ja als je het dus niet wilt dan heb je voldoende middelen, voldoende instrumenten en voldoende wegen ook om het te laten mislukken … Als je wilt kun je het heel lang volhouden en dan hoef je niks te doen. Studie kost niet zoveel vergeleken bij aanleg, dus dat mechanisme om de ZZL heeft heel erg gespeeld … Rondje studeren … besluitvorming opschuiven en gewoon, nou ja, voor ieder antwoord kun je weer een vraag beantwoorden en dat is bij de ZZL heel erg gebeurd, omdat er in het Haagse weinig enthousiasme voor het project was en dat is een eufemisme” (R36).

Op basis van de tweede verkenning neemt het kabinet eind 2001 wel een besluit. Er wordt een voorkeur uitgesproken voor een hogesnelheidslijn of een magneetzweefbaan. Het kabinet reserveert hiervoor 2,73 miljard onder voorwaarde dat zowel marktpartijen als de betrokken regionale overheden zich committeren aan de procedure en een

40

41 42

KST42973 - Verslag notaoverleg. (13 december 1999). Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 2000-2004. Den Haag: SDU. NDS780 - Kabinetsnotitie Zuiderzeelijn. (14 maart 2000). Zuiderzeelijn. ZZL/U208802 - Kamerbrief Netelenbos. (23 maart 2001). Zuiderzeelijn.

35

substantiële financiële bijdrage leveren.43 In het regeerakkoord van 2002 worden deze afspraken bevestigd. Het Rijk, Noord-Nederland én de Noordvleugel – de besluitenestafette In navolging van het kabinetsbesluit start de projectorganisatie Zuiderzeelijn eind 2001 met de voorbereidingen voor de vervolgprocedure: een competitie waarin private partijen uitgenodigd worden om een plan in te dienen voor de aanleg van een magneetzweefbaan of een hogesnelheidslijn (“de prijsvraag”) en een planologische procedure waarin ook de Hanzelijn-plus en de intercityverbinding over het Zuiderzeelijn-tracé zullen worden meegenomen.44 De samenwerkingsovereenkomst die rijk en regio met elkaar aan zullen gaan is een voorwaarde vóórdat gestart kan worden met de prijsvraag: rijk en regio zullen immers optreden als één opdrachtgever. De projectorganisatie werkt nauw samen met de regionale stuurgroep Zuiderzeelijn, waarin de betrokken regionale en lokale overheden vertegenwoordigd zijn. Die samenwerking verloopt volgens direct betrokkenen “heel swingend”. Toch is in ambtelijk Den Haag niet iedereen even enthousiast over de spoorlijn. Regionaal betrokkenen merken stuk voor stuk op dat het de Haagse bestuurders zijn die de Zuiderzeelijn op de agenda houden: “Er was op ambtelijk niveau binnen de departementen heel veel weerstand. Het geluk was dat Netelenbos er heel erg voor ging en daarna ook Karla Peijs. Dat waren bestuurders die echt stonden in feite voor het aanpakken. Maar daar werden heel veel aanslagen op gepleegd. Andere departementen die vonden het waanzinnig dat er zoveel geld ging naar het Noorden. We hadden het hier nodig in de Randstad” (R20). Ook binnen VenW zelf is men verdeeld over de politieke toezegging aan het Noorden om zich in te zetten voor realisatie van de Zuiderzeelijn. “Nou is men binnen het rijk wel zo loyaal dat dat gebeurt, maar er zijn voldoende middelen als je bedreven bent in het ambtelijke spel in Den Haag om, zo als ik dat dan noem, mee te stribbelen” (R36). De eis voor een substantiële bijdrage uit de regio – 1 miljard Euro in geval van de magneetzweefbaan – wordt door sommigen ook opgevat als vertragingstactiek. Alders zegt hierover: “Ze dachten dat ze daarmee van ons af waren (…) maar binnen korte tijd hadden we dat geld bij elkaar. De energiebedrijven Nuon en Essent zouden worden geprivatiseerd, dus die opbrengst zou binnenkort binnen handbereik zijn”.45 De afspraken over de financiële inbreng van de partijen, de risicoverdeling en de wederzijdse verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst. Temporele gelaagdheid: Verantwoordelijkheden vastleggen – de Betuwe-route als doemscenario In de samenwerking tussen de regionale stuurgroep en de projectorganisatie Zuiderzeelijn rondom het opstellen van de samen43 44

45

DGP/ZZL/U.01.03095 - Kamerbrief Netelenbos en Pronk. (2 december 2001). Kabinetsbesluit Zuiderzeelijn. Ministerie van Verkeer en Waterstaat. (21 december 2001). Kabinet wil verder met Zuiderzeelijn, Nieuwsbericht. Köper, N. (2010). Woekeren met ruimte. Over de inrichting van Nederland. Amsterdam/Antwerpen: Business Contact.

36

werkings-overeenkomst tussen rijk en regio, speelt de Betuwelijn een grote rol. Het project heeft een belangrijke invloed gehad op het maatschappelijke vertoog over infrastructurele projecten en de problemen rond de Betuweroute zijn een doemscenario geworden voor vele andere projecten. Een toenmalig lid van de stuurgroep vertelt hierover: “We hebben gezegd van we moeten met elkaar spelregels hebben zodanig dat rijk en regio elkaar vertrouwen en niet dat er onverwachte momenten kwamen in de zin van dat één van de partijen uiteindelijk met de rekening geconfronteerd wordt ... Wat we in ieder geval niet wilden was dat we in een traject zouden komen als de HSL of de Betuwe waar allerlei voorstellen over tafel gingen waar uiteindelijk de regionale of lokale partijen daarvan gingen afwijken en nadere eisen gingen stellen waardoor er echt een onhandelbaar geheel zou worden” (R20). In dit geval wordt de Betuwelijn gebruikt als referentie om aan te geven dat het bij de ZZL allemaal anders (beter) verloopt.

Op 11 juni 2002 sturen Netelenbos en Alders het voorstel voor de samenwerkingsovereenkomst naar hun achterban, respectievelijk het Kabinet en de provincies Groningen, Friesland, Drenthe en Flevoland en de gemeenten Groningen, Leeuwarden, Heerenveen, Smallingerland, Noordoostpolder, Lelystad en Almere. In het voorstel is de financiële inbreng van de regionale overheden opgenomen: maximaal 1 miljard euro voor een magneetzweefbaan en 230 miljoen euro voor een HSL.46 Met zoveel partijen is ondertekening van de samenwerkingsovereenkomst geen gemakkelijke opgave. De betrokken regionale en lokale bestuurders moeten het project eerst thuis zien te verkopen. Eind juni 2002 vindt de “besluitenestafette” plaats. Pas na instemming van alle partijen wordt het voorstel bindend. Maar deze partijen hebben allemaal eigen eisen. Zo willen de Friezen alleen bijdragen op voorwaarde dat er een volwaardige aftakking komt naar Leeuwarden; en ook Flevoland wil volledig aangetakt worden: “Hij zou in eerste instantie ook helemaal niet in Lelystad stoppen, laat staan in Emmeloord. Toen heb ik me altijd sterk gemaakt, hoe kan het nou, een trein die niet stopt in de hoofdstad van de plaats. Die moet daar stoppen, punt uit. Anders betaal ik ook helemaal niet” (R16). Culturele gelaagdheid: Pijn uit het verleden – Gemengde gevoelens in Friesland De ambivalente positie van de Friezen zal nog een aantal keer terug komen. De Provincie Friesland is vanaf het begin verdeeld over de Zuiderzeelijn. Dit heeft alles te maken met de historie van eerdere infraprojecten in de provincie, in het bijzonder met de in de jaren ’60 gemaakte keuze om de over de Afsluitdijk aangelegde A7 van Amsterdam naar Groningen door het Zuiden van de provincie te laten lopen en niet door het Noorden. Wederom dreigt het Noorden van de provincie – en daarmee de provinciale hoofdstad – buiten de boot te vallen. De positie van Leeuwarden is voor GS in de onderhandelingen over de samenwerkingsovereenkomst dan ook een belangrijk punt, zoals valt te lezen in het Friese Statenvoorstel: “Alleen een goede overstapfaciliteit (hoe belangrijk ook), vonden wij niet voldoende. Wij hebben de voorwaarde gesteld dat vervoer 46

Ministerie van Verkeer en Waterstaat. (10 juni 2002). Samenwerkingsovereenkomst Rijk-Regio inzake Project Zuiderzeelijn (Concept), from http://www.verkeerenwaterstaat.nl/Images/1023873174_tcm195-139917.pdf

37

naar Leeuwarden in het programma van (top)eisen voor de prijsvraag wordt opgenomen. Dat is gebeurd op een wijze (reistijd, frequentie) die duidelijk maakt dat Leeuwarden een volwaardige MZB- of HSL-halteplaats [magneetzweefbaan of hogesnelheidslijn] wordt. Ten opzichte van de stad Groningen zijn er slechts geringe reistijdverschillen (de MZB doet 50 minuten over Groningen-Schiphol, dezelfde bestemming vanuit Leeuwarden vergt maximaal 56 minuten)”47. Overigens maakt deze passage gelijk duidelijk dat de gevoeligheid verder strekt dan een Noord-Zuid debat binnen Friesland, maar ook betrekking heeft op de positie tussen Friesland en Groningen.

Op 26 en 27 juni 2002 bepalen de partijen hun standpunt: alle staten en raden, met uitzondering van Almere, stemmen in met de concept-samenwerkingsovereenkomst. De bestuurders van Almere kunnen zich niet vinden in de plannen van de stuurgroep Zuiderzeelijn: “Zij hadden bedacht dat de grond ingebracht moest worden bij het knooppunt A6-A27. Dan moest de trein daar stoppen en de meerwaarde die de grond daar dan zou krijgen moest ingebracht worden bij de financiering van het project. Toen zeiden wij dat we dat helemaal niet wilden. We wilden misschien wel bijdragen, maar waar we al helemaal van steigerden was dat ons werd voorgeschreven dat wij een bepaalde locatie op een bepaalde manier moesten ontwikkelen” (R26). Culturele gelaagdheid: Dubbele agenda – op zoek naar de identiteit van Almere Op het moment dat de werkgroep Zuiderzeelijn bij Almere aanklopt voor financiële steun, is Almere net op zoek naar de identiteit van de stad. Almere heeft zich in 1994 met de rug naar Amsterdam toe gekeerd. Amsterdam geeft in die periode duidelijk de voorkeur aan het investeren van grondopbrengsten in de totale stadsregio, terwijl Almere juist aangeeft deze opbrengsten in de eigen stadsontwikkeling te willen stoppen. Almere gooit de kont tegen de krib en stapt uit de Amsterdamse stadsregio. Ze moet dit afbetalen met twee keer vijfenzeventig miljoen. Aan het begin van het nieuwe millenium realiseert men zich in Almere steeds meer dat het niet zonder de stadsregio kan: “Wij hadden onze agenda om meer ingebed te worden in de Noordelijke Randstad. Dat was ook een nieuwe politiek in die tijd … we kwamen tot de conclusie dat Almere in feite ook Amsterdam is. En die agenda die toen ontstond was dat Amsterdam en Almere en de stadsregio in Amsterdam dichter op elkaar zouden aansluiten” (R26). Kortom, Almere heeft niet zozeer belang bij een lijn naar het Noorden, maar wel bij een betere verbinding met Amsterdam en de Haarlemmermeer. Het tracé van de Zuiderzeelijn biedt Almere hiervoor een mogelijkheid, mits deze aan de juiste voorwaarden voldoet.

Almere willen wel bijdragen aan een Zuiderzeelijn, maar alleen als deze via het IJmeer gaat: “Op die manier heeft het voor ons een meerwaarde want dan krijgen wij een brug of een tunnelverbinding die nieuw is met Amsterdam. En als dat gebeurt willen wij wel geld inbrengen” (R26). Hoewel in het budget van de Zuiderzeelijn niet is voorzien in de 47

Provinciale Staten van Fryslân. (30 juni 2004). Wijziging Bestuursovereenkomst rijk-regio inzake Zuiderzeelijn, from http://www.fryslan.nl/download.asp?link=’/files/3499/PS2002-06-24-05b.pdf’&linkID=28196

38

kosten voor een IJmeerverbinding, heeft de stad hierbij een belangrijke troef achter de hand.48 Almere wordt door het Rijk gezien als een van de belangrijkste woningbouwlocaties van het land en is daarmee in de positie om eisen te stellen. Almere eist een betere bereikbaarheid over de weg en het spoor, het liefst via een nieuwe verbinding. De IJmeerverbinding wordt hiermee de inzet voor deelname van Almere aan de samenwerkingsovereenkomst voor de Zuiderzeelijn. Na overleg met VenW over mogelijke oplossingsrichtingen voor de verkeers- en vervoersproblematiek van de stad,49 gaat in december de gemeenteraad van Almere alsnog akkoord. Net te laat: “Dat was aan het eind van het kabinet en toen werd inderdaad het kabinet demissionair en toen kon dat kabinet niet meer besluiten” (R38). De ondertekening van de samenwerkingsovereenkomst wordt doorgeschoven naar een volgend kabinet en de voorbereidingen van de projectorganisatie komen stil te liggen. In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende II wordt vastgelegd dat het streven blijft gericht op realisering van de Zuiderzeelijn. Maar nog voordat Balkenende II zich over de concept-samenwerkingsovereenkomst uit kan spreken, valt het nieuwe kabinet. Discursieve arena: Een plekje op de begroting - kabinetswisseling als moment van bestendiging of vertraging Bestuurswisselingen zijn belangrijke momenten als het gaat om het profileren en bestendigen van de urgentie van een project. Zo worden er in de periode voor de verkiezingen vaak geen besluiten genomen, maar komt het onderwerp pas weer aan bod bij de nieuwe bestuurders. Om ervoor te zorgen dat een project blijft bestaan is het zaak om “in de begroting te blijven staan”, “of een plaats te krijgen binnen de MIT”. Het besluitvormingsproces van de Zuiderzeelijn beslaat welgeteld 5 regeerakkoorden. Hoewel de meeste respondenten kabinetswisselingen zien als momenten van vertraging – “zo hebben wij dus van het ene naar het andere kabinet gehobbeld, en die beginnen allemaal weer opnieuw” (R28), biedt een kabinetswisseling ook mogelijkheden om een project weer nieuw leven in te blazen: “dat legitimeerde ook van, ja het staat nu op de agenda, het is in het regeerakkoord meegenomen … dus wij kunnen het claimen, het is van ons, daar mag je niet aankomen” (R16).

In het najaar van 2003 gaan de voorbereidingen pas weer verder. In december 2003 laat Karla Peijs (CDA), de nieuwe minister van VenW, schriftelijk aan de Kamer weten dat het SNN een aantal gesprekken heeft gevoerd met de Noordvleugel over de mogelijkheden tot synergie.50 In april 2004 krijgen zowel de besluitvorming van de Zuiderzeelijn als betrokkenheid van de Noordvleugel hierbij een impuls. De Zuiderzeelijn wordt door minister Dekker (VVD) van Ruimtelijke Ordening opgenomen in de nota Ruimte.51 Belangrijk argument hierin is de internationale concurrentiepositie van de regio 48

49 50 51

Ministerie van Verkeer en Waterstaat. (10 juni 2002). Samenwerkingsovereenkomst Rijk-Regio inzake Project Zuiderzeelijn (Concept), from http://www.verkeerenwaterstaat.nl/Images/1023873174_tcm195-139917.pdf KST62821 - Kamerbrief Netelenbos. (12 juli 2002). Zuiderzeelijn. DGP/WV/u03.03710 - Kamerbrief Peijs. (3 december 2003). Uitkomsten bestuurlijke overleggen MIT. KST75111 - Kabinetsstandpunt. (23 april 2004). Nota Ruimte.

39

Amsterdam. Almere moet groeien en de Zuiderzeelijn biedt Schiphol en Amsterdam een goede verbinding naar Almere en Groningen: “Vooral mevrouw Dekker en ik waren het daar over eens. We waren echt allebei voor de ZZL en hebben ervoor gezorgd dat het in de Nota Ruimte kwam … en wat ik altijd graag wilde … dat was altijd mijn voorwaarde, dat als die ZZL in Amsterdam kwam, moest hij altijd langs Almere lopen en daarmee Almere ontsluiten” (Interview met Karla Peijs). Kink in de kabel – de Commissie Duivesteijn Met het kabinetsbesluit van april 2004 wordt de besluitvorming van het project Zuiderzeelijn een nieuw leven in geblazen. Toch verloopt het proces vanaf dit moment alles behalve voorspoedig. Op woensdag 26 mei 2004 bericht de Volkskrant dat het kabinet bij het versturen van het eerste Kabinetsbesluit over de Zuiderzeelijn, in december 2001, een negatief rapport van het CPB aan de Tweede Kamer heeft onthouden. In dit rapport concludeert het CPB – aldus de Volkskrant – dat de Zuiderzeelijn “in alle alternatieven onrendabel is” en de “risico’s groter zijn dan eerder aangenomen”.52 Het artikel over de achtergehouden CPB notitie van november 2001 zorgt voor ophef in de Kamer. Kamerlid Dijksma (PvdA) vraagt de minister om opheldering: “Voorzitter. Vanochtend werden wij opgeschrikt door een bericht in de Volkskrant over een geheim CPB-rapport over de Zuiderzeelijn dat door de regering niet naar de Kamer zou zijn gestuurd. In de loop van de ochtend heb ik inmiddels wat onderzoek laten verrichten. Daaruit bleek dat het rapport bij de Kamer bekend was, maar ook dat er een kabinetsstandpunt was beloofd op basis van het rapport. Ik heb alle stukken nog eens nagekeken, maar ik kan dat standpunt niet vinden. Ik heb de behoefte om naar aanleiding van het krantenbericht de minister van Verkeer en Waterstaat een brief te vragen waarin zij ingaat op het bericht van hedenochtend”.53 In een schriftelijk reactie schrijft de minister op 1 juni aan de Kamer dat er in 2001 geen aanbevelingsbrief van het CPB is geweest richting het kabinet over de Zuiderzeelijn: “Het CPB heeft de uitgevoerde kosten-batenanalyse op hoofdlijnen onderschreven. Er was geen aanleiding de toetsing door het CPB afzonderlijk aan de Kamer te sturen, omdat de toetsing de uitgevoerde maatschappelijke kosten-batenanalyse onderschreef en de Kamer is geïnformeerd over de uitkomsten van de kosten-batenanalyse”.54 Ook vanuit de projectorganisatie Zuiderzeelijn komen geluiden die de beschuldiging dat informatie is ‘achtergehouden’ bestrijden: “Weet je, er worden zoveel onderzoeken in dit departement gedaan die niet naar de Tweede Kamer gaan. In die sfeer kan ik voor elk project 17 rapporten verzinnen die niet naar de Tweede Kamer gaan” (R38). Toch zorgt het bericht ervoor dat de Kamer uitermate kritisch wordt over het project. Dit heeft ook te maken met het op dat moment lopende parlementaire onderzoek naar infrastructuurprojecten onder voorzitterschap van Adri Duivesteijn. De Volkskrant. (26 mei 2004). Kabinet onthield Kamer stuk over spoorlijn. HAN7693A03 - Tweede Kamer vergadering 77. (26 mei 2004). Regeling van werkzaamheden. Den Haag: SDU. 54 DGP/U.04.00447 - Kamerbrief Peijs. (1 juni 2004). Vragen lid Dijksma over Zuiderzeelijn. 52 53

40

De voortdurende budgetoverschrijdingen bij de Betuwelijn en de HSL-Zuid vormen eind 2003 de aanleiding voor het instellen van de Tijdelijke Commissie Infrastructuur (TCI). Op 27 mei, een dag na de berichtgeving over de CPB notitie, maakt de Volkskrant melding van een uitgelekte brief waarin de commissie Duivesteijn, op dat moment nog bezig met vooronderzoek, de Tweede Kamer waarschuwt om het nieuwe project Zuiderzeelijn “beter in de gaten te houden dan de eerdere railprojecten”.55 De brief van de commissie TCI vormt aanleiding tot een Kamerdebat over de Zuiderzeelijn een maand later. Voorafgaand aan dit debat informeert de minister de Kamer schriftelijk over de stand van zaken. Ze bevestigt dat de resultaten van de TCI – die later dat jaar met een rapport zal komen – meegenomen zullen worden in de besluitvorming over de Zuiderzeelijn, maar ook dat zij nog steeds voornemens is om in maart 2005 te starten met de prijsvraag en dat het, in de aanloop hiernaartoe, belangrijk is om de “publiek-publieke basis” goed te organiseren.56 Macht van actoren: De keuze van Duivesteijn voor de ZZL In de loop van 2004 wordt het de projectorganisatie Zuiderzeelijn duidelijk dat de commissie Duivesteijn – die op dat moment al enige tijd bezig is – zich ook richt op de Zuiderzeelijn. Het project vormt de testcasus voor het door de commissie ontwikkelde toetsingskader. In het uiteindelijke rapport staat weinig informatie over de aanleiding om specifiek voor de Zuiderzeelijn te kiezen. Duivesteijn zelf geeft aan dat voor de ZZL is gekozen omdat het project nog niet gestart was: “Je had ook de Tweede Maasvlakte kunnen nemen, maar dat was al zo ver. Hier kon dat materiaal wat we hadden, nou dat kon van betekenis zijn voor de ontwikkeling van dat project”. Vanuit de regionale projectorganisatie klinkt echter het geluid dat opname van de Zuiderzeelijn in het parlementaire onderzoek misschien niet geheel toevallig is. Binnen het ministerie heerst een enorme tweespalt, waarbij de ene helft voor en de andere helft sterk tegen realisatie van de Zuiderzeelijn is: “Daar sloop doorheen, ook wel een soort van verborgen agenda bij een aantal partijen, van het geld moet helemaal niet aan het Noorden toebedeeld worden, dat geld hebben we in de Randstad nodig en moet daar besteed worden” (R20). Hoe dan ook staat de Zuiderzeelijn begin 2004, naast de Betuwelijn en de HSL-Zuid, op de agenda van de commissie Duivesteijn.

Tijdens het Kamerdebat van 1 juli 2004 worden twee moties aangenomen; de motie Dijksma waarin de minister wordt verzocht om met het ondertekenen van de overeenkomst te wachten op afronding van het onderzoek van de commissie Duivesteijn en de motie Hofstra waarin de Kamer aan de minister vraagt om geen onderscheid meer te maken in voorkeursalternatieven en terugvalopties.57 Eind september 2004 laat minister Peijs aan de Kamer weten dat zij met ondertekening van de samenwerkingsovereenkomst zal wachten, maar dat zij wil voorkomen dat de 55

56 57

De Volkskrant. (27 mei 2004). Zuiderzeelijn staat in schaduw Betuwelijn. Onzeker geld private financiers niet voor elke variant nodig, wel voor meest gewilde varianten. DGP/U.04.00439 - Kamerbrief Peijs. (8 juni 2004). Kabinetsbesluit Zuiderzeelijn. HAN7715A13 - Tweede Kamer vergadering 91. (1 juli 2004). Debat naar aanleiding van een algemeen overleg op 23 juni 2004 over de Zuiderzeelijn.

41

voorbereiding voor de prijsvraag vertraging op zal lopen. Daarom is zij wel voornemens om met de voorzitter van de Regionale Stuurgroep – Alders – een startverklaring te sluiten. Een nieuwe versie van de concept-samenwerkingsovereenkomst is ondertussen naar de regio opgestuurd.58 Daaruit blijkt dat de sluimerende onrust in de Tweede Kamer op dat moment niet het enige probleem is. Wederom levert het tekenen problemen op. Het probleem ligt dit keer niet bij Almere, wat voldoende reden heeft om nu wel direct mee te doen: “Ja, op een bepaald moment moesten wij een toezegging van die zoveel miljoen geven. En dat was natuurlijk wel een precair moment. In feite hadden wij toen het geloof erin al verloren. Maar toen hebben wij ook tegen de Raad gezegd dat wij niet moesten breken maar dat iemand anders dat moest doen. Bijvoorbeeld uit het Noorden. Want zolang wij mee doen, blijft onze agenda actueel” (R26). Ditmaal gaan de Friese Staten niet direct akkoord. De drie collegepartijen (CDA, PvdA en VVD) willen er eerst voor zorgen dat de Friese bijdrage niet zal worden overschreden; dat de Noord-Hollandse partijen ook gaan mee betalen aan de Zuiderzeelijn en dat Friesland een permanent lid krijgt in het bestuur van de Zuiderzeelijn.59 Pas na de toezegging dat er een referendum zal komen waarin inwoners van Groningen, Friesland en Drenthe zich uit kunnen spreken over de wenselijkheid van de snelle spoorverbinding, stemmen de Friese Staten in november 2004 ook in met de concept-samenwerkingsovereenkomst. Maar dan komt in december 2004 de commissie Duivesteijn met keiharde kritiek op de rol van zowel het ministerie van VenW als de Tweede Kamer bij de aanleg van de Betuweroute en de Hogesnelheidslijn. En de Zuiderzeelijn komt niet sterk tevoorschijn uit het door de commissie ontwikkelde toetsingskader.60 “Daarvan werd betoogd dat als het ging om de Zuiderzeelijn dat het project wel een oplossing was, maar dat het probleem niet helder was” (R07).

DGP/ZZL/U.04.02855 - Kamerbrief Peijs. (28 september 2004). Aanpak prijsvraag Zuiderzeelijn. Friesch Dagblad. (1 juli 2004). Verder uitstel Zuiderzeelijn. Fryslân tekent bestuursovereenkomst vooralsnog niet. 60 KST81190 - TCI -rapport. (15 december 2004). Onderzoek naar Infrastructuurprojecten. Het project Zuider zeelijn: toetsting met terugwerkende kracht. Den Haag: SDU. 58 59

42

De Structuurvisie – besluitvorming Zuiderzeelijn “TCI-proof” Op 16 maart 2005 debatteert de Tweede Kamer over het TCI rapport en ineens is een meerderheid van de Kamer niet meer zo enthousiast over de Zuiderzeelijn. Op 22 maart 2005 stuurt minister Peijs de kabinetsreactie op het rapport naar de Tweede Kamer. Hierin maakt ze bekend dat nut en noodzaak van de snelle spoorlijn opnieuw zullen worden onderzocht middels het opstellen van een zogenaamde Structuurvisie zoals bedoeld in het wetsvoorstel voor de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), conform het advies van de commissie Duivesteijn. Het kabinet zegt in deze brief tevens af te zien van een prijsvraag.61 Voor de projectorganisatie is dit een “moment geweest waarop veel mensen even hebben moeten schakelen” (R29). Men ziet zich genoodzaakt om een stap terug te doen. Een van de betrokkenen zegt hierover dat “het ondenkbaar [was] dat je het TCI rapport volstrekt zou negeren en dat je zou zeggen nou jongens, leuk, we gaan gewoon door op de ingeslagen weg” (R07). De projectorganisatie realiseert zich goed dat met het project Zuiderzeelijn ook de reputatie van het departement op het spel staat en het besluit een proces in te zetten “gelet op de lijnen van het TCI handboeksoldaat” (R07). De Structuurvisie wordt opgetuigd met een aantal “belangrijke checks en balances”, zoals een CPB-toets, advies van de Commissie m.e.r. en de adviesraden van VROM en VenW. Het plan van aanpak wordt in de Kamer besproken en er wordt veel tijd geïnvesteerd in het informeren van de buitenwereld: “We hebben een hele website gebouwd waar je de historie van de ZZL, de onderzoeken die liepen, de krantenberichten, elke week werd hij ge-update; we hebben nog meer geprobeerd te laten zien wat er gebeurde … om te voorkomen dat iemand na de Structuurvisie zou zeggen van joh, de Zuiderzeelijn, is die wel goed onderzocht? Ja, dat ging ons niet nog een keer gebeuren” (R38). Leden van de regionale stuurgroep merken echter spijtig op dat het project “meer een VenW project” wordt “met alle toeters erop en eraan” (R28). De intensieve samenwerking tussen VenW en de regio verdwijnt. Vanuit de regio gaan stemmen op dat de Structuurvisie bedacht zou zijn om “gelegitimeerd van die ZZL af te komen” (R20). Met het TCI rapport ligt immers niet alleen het project maar ook het ministerie zelf onder vuur: “Uiteindelijk moest het ministerie overleven en dat is belangrijker dan een individueel project. Ik denk ook wel dat bij Peijs het idee is ontstaan van, en dat heeft ze ook wel eens gezegd ja, luister eens hier, als ik nu maar toegeef op die ZZL, dan komt het wel weer goed. En ja, nooit zal iemand precies weten hoe dat gegaan is, velen hebben wel de indruk dat het ook wel voorop gezet was om daarmee een groot project de nek om te draaien” (R28). Het projectbureau ziet de kritiek aankomen: “Toen wij dat gingen vorm geven, toen dachten we van ja, als wij straks nadat we alle studies hebben gedaan, we hebben zo’n Structuurvisie opgesteld, noem het allemaal maar op, en we komen tot het besluit om ermee door te gaan, dan zullen wij nooit geloofd worden als wij niet de grootste criticasters aan onze zij hebben. En andersom als wij met het besluit gaan komen om op basis van al die onderzoeken en de Structuurvisie te stoppen met het project de ZZL, VenW/DBS/1600 - Kamerbrief Peijs. (22 maart 2005). Kabinetsreactie TCI.

61

43

dan kunnen we wel wat support gebruiken richting alle voorstanders van het project. Oftewel linksom of rechtsom, welke kant het ook op gaat, we hebben support nodig. Support uit onverwachte hoek. Dus wij moesten de grootste criticasters aan onze zijde weten te vinden, of het nou een ‘ja’ of een ‘nee’ besluit gaat worden. Dus toen hebben wij voorgesteld aan Karla Peijs, je moet je grootste tegenstanders een belangrijke plek geven in dit project” (R02). Zo ontstaat het idee om een “Critical Review Team” (CRT) te installeren. Het CRT zal zowel het proces als de inhoudelijke totstandkoming van de Structuurvisie kritisch volgen, en zal, zoals Peijs in een van de kamerbrieven hierover schrijft, “de verschillende partijen in het proces de TCI-spiegel kunnen voorhouden”.62 Het besluit wordt breed uitgemeten in de landelijke media: “’Vijand’ denkt mee over spoor”, zo kopt het Parool. Heertje, immer kritisch op de haalbaarheid van infrastructurele megaprojecten als de Betuwelijn, reageert hierin positief verbaasd op het voorzoek zitting te nemen in het CRT: “Ik dacht: nou breekt mijn klomp”.63 Op 29 november 2005 vindt de eerste bijeenkomst van het CRT plaats. Zowel de DG-Personenvervoer als de minister zijn hierbij aanwezig. In het (openbare) verslag van de bijeenkomst valt te lezen dat de minister aangeeft blij te zijn met het CRT: “Ze realiseert zich dat de buitenwereld na de TCI zeer kritisch is over de wijze waarop VenW grote projecten aanpakt. Met de ZZL wil de minister aantonen dat er binnen het departement een nieuwe aanpak wordt gevolgd”. Wederom benadrukt zij dat de hoofdopgave van de Structuurvisie is, om een “TCI-proof proces te doorlopen”.64 Culturele gelaagdheid: Een nieuw discours – TCI-proof Hoewel er zeker ook kritische opmerkingen klinken over de aanbevelingen van de commissie Duivesteijn wordt het TCI rapport het nieuwe referentiekader waaraan de besluitvorming van de Zuiderzeelijn dient te voldoen en we zien dan ook in menig debat over de vervolgprocedure van de Zuiderzeelijn de termen “Duivesteijn-bestendig” en “TCI-proof” terugkomen.65 Belangrijk aspecten hierin zijn de “(maatschappelijke) kosten-batenanalyse”, een “strategische milieubeoordeling”, de “business case” en een “breed proces met betrokkenen”. Sleutelwoorden in dit nieuwe “discours” zijn “integraal”, “transparant” en “robuust”.

Vanuit de projectorganisatie klinken enthousiaste woorden over de rol die het CRT tijdens dit proces vervult. “Het was echt een feest om met die mensen te mogen werken omdat zij super professioneel waren allemaal. En we hadden dus zeg maar in alle openheid aangegeven van jullie mogen ons gevraagd en ongevraagd advies geven. En wij moeten op ieder moment dat jullie iets willen weten of iets vinden daarvoor 62

63 64

65

DAB/2006/3879 - Advies Critical Review Team Zuiderzeelijn. (31 mei 2006). Komende besluitvorming over de Structuurvisie Zuiderzeelijn. Het Parool. (15 juli 2005). ‘Vijand denkt mee over spoor’. Critical Review Team Zuiderzeelijn. (6 december 2005). Verslag Critical Review Team Zuiderzeelijn d.d. 29 november 2005. HAN7806A09 - Tweede Kamer vergadering. (3 maart 3005). Onderzoek naar Infrastructuurprojecten; HAN7852A04 - Tweede Kamer vergadering 88. (7 juni 2005). Debat over het rapport van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten.

44

beschikbaar zijn en met antwoorden komen. Nou dat heeft ons enorm gedisciplineerd en daarom hebben wij ook een enorme professionaliteit slag gemaakt als projectorganisatie, dankzij dat team” (R02). Eén van de punten die het CRT al snel inbrengt is de positie van de Noordvleugel. De vervoersproblematiek van de Noordvleugel is sinds de nota Ruimte en bij aanvang van de Structuurvisie expliciet opgenomen in de doelstelling van het project Zuiderzeelijn. Het CRT betoogt echter dat het hier gaat om twee afzonderlijke problemen en dat dit tot uiting moet komen in de probleemanalyse: de problematiek van het Noorden en die van de Noordvleugel van de Randstad (met name de ontsluiting van Almere) moeten niet alleen in samenhang, maar ook gescheiden worden beoordeeld. Ook kijkt het projectbureau op advies van het CRT al snel niet meer alleen naar het verbeteren van de bereikbaarheid, maar ook naar andere oplossingen voor de geschetste problemen. In februari 2006 komt in de media naar buiten dat de Zuiderzeelijn – in de ogen van het CPB – Noord-Nederland niet zal helpen. Minister Peijs laat weten dat zij pas conclusies zal trekken zodra de resultaten van de overige onderzoeken bekend zijn. Begin april stellen diezelfde media dat de adviesraden van VROM en VenW aanleg van de Zuiderzeelijn afraden. De adviesraden zouden hebben aangegeven dat de snelle verbinding niet bijdraagt aan het verbeteren van de economische situatie van de noordelijke provincies, noch aan bereikbaarheid van de Noordvleugel. Niet veel later wordt ook nog eens bekend dat het CPB heeft geconcludeerd dat de kosten hoog en de baten laag zijn. En nog voordat het kabinet een formeel besluit heeft genomen, berichten verscheidene kranten dat in Den Haag is “uitgelekt” dat de aanleg van de Zuiderzeelijn van de baan is. De stuurgroep Zuiderzeelijn reageert geïrriteerd op deze berichten: “De regionale stuurgroep  Zuiderzeelijn  heeft met verbazing kennis genomen van de berichtgeving in de media dat ‘de stekker uit de Zuiderzeelijn gaat’. Deze conclusie is in onze ogen zeer voorbarig, omdat het kabinet pas op 13 april haar beleidsvoornemen naar buiten zal brengen. Pas eind juni zal het kabinet een definitief besluit nemen”.66 Op 13 april 2006 maakt minister Peijs zelf bekend dat het Kabinet niets meer ziet in de plannen voor een Zuiderzeelijn. Uit de Structuurvisie is gebleken dat van alle alternatieven nut en noodzaak onvoldoende kan worden aangetoond. De projectorganisatie voelt zich gesteund door het CRT: “Wij zeiden zelf op basis van dit en dat is er geen nut en noodzaak voor een ZZL en kun je dat geld dus beter investeren in bepaalde clusters in het Noorden en in OV-verbindingen in het Randstad deel. Dat vonden ze helemaal goed. Ook omdat wij als rijksoverheid lieten zien dat wij niet altijd naar een uitkomst toe redeneren, dus die doelredeneringen die ons verweten werden, als ministerie. Maar dat we dus ook met open ogen, met een open blik dat project in gaan. Nou ja, dat er nu een andere uitkomst uit kwam dan een paar jaar eerder. En nou het mooiste voorbeeld was wel dat toen Karla Peijs het besluit van het kabinet bekend maakte dat er dus geen ZZL zou komen, dat dus Arnold Heertje namens het CRT naast haar zat om te zeggen dat het hele proces zo goed was gegaan. 66 Provincie Groningen. (7 april 2006). Zuiderzeelijn nuttig en noodzakelijk. Retrieved 21 februari 2010, from www.provinciegroningen.nl/actueel/zuiderzeelijnnuttig

45

En dat het CRT dit voluit kon steunen, dit besluit van het kabinet” (R02). In een schriftelijk advies laat het CRT weten dat het van oordeel is dat het proces “transparant” is geweest en dat het “verantwoord” is om nu een beslissing op hoofdlijnen te nemen. Volgens het CRT getuigt het van “doortastendheid” om aan de hand van een hernieuwde aanpak politieke toezeggingen uit het verleden te heroverwegen. Het benadrukt dat bij deze afweging een van de belangrijkste lessen van de TCI – “het streven naar een zakelijke benadering” – heeft plaatsgevonden.67 Barsten in de coalitie – de verdeling van de buit In de loop van juni zal het kabinet een definitief besluit nemen. Maar ondanks het “robuuste” proces en het duidelijke advies van het CRT, blijkt afronding hiervan al snel ijdele hoop. Het Noorden laat het er niet bij zitten. Op 23 mei 2006 organiseert het actiecomité “Hier trekken we de lijn” een protestactie in Den Haag. Tijdens de actie, waaraan zo’n 500 mensen deelnemen, spreken verschillende Kamerleden de menigte toe en hieruit blijkt dat de Kamer haar standpunt nog niet heeft bepaald: ‘Afspraak is afspraak’ klinkt ineens op het binnenhof en één voor één laten de meeste fracties weten dat ze de Zuiderzeelijn nog een kans gunnen. Narratieve kracht: De Langman-mythe – afspraak is afspraak ‘Afspraak is afspraak’ blijft als een mantra terugkomen in de besluitvorming omtrent de ZZL, telkens wanneer het project op losse schroeven komt te staan. Kabinet na kabinet wordt herinnerd aan ‘de belofte’ aan het Noorden wat door de betrokken actoren wordt geframed als een onafwendbaar ‘besluit’. Het is mogelijk om de definitiviteit van de belofte zo sterk neer te zetten door de retorische kracht van de uitdrukking ‘afspraak is afspraak’ én omdat het bestuurlijk akkoord over de ZZL wordt gedragen door een commissie van deskundigen. Althans, in naam. Het advies van de commissie Langman richt zich op het creëren van arbeidsplaatsen. De commissie Duivesteijn merkt in de door haar gemaakte reconstructie terecht op dat het SNN, door de Zuiderzeelijn expliciet als oplossing in het 67

DAB/2006/3879 - Advies Critical Review Team Zuiderzeelijn. (31 mei 2006). Komende besluitvorming over de Structuurvisie Zuiderzeelijn.

46

Langman-akkoord te schuiven, de aanleg van een snelle verbinding de facto koppelt aan de door Langman geschetste problematiek: “Je ziet heel nadrukkelijk dat de bestuurders in Groningen die hebben dat gewoon omgebogen in de interpretatie van dat het een advies is geweest van de Commissie Langman, maar naar de strikte betekenis van het woord is het nooit een advies geweest” (R13). Volgens Langman en consorten is het Noorden gebaat bij versterking van de regionale economie van het Noorden, niet zozeer bij ontsluiting. Maar de Langman-mythe is hardnekkig, niet in de laatste plaats omdat velen baat hebben bij het voortleven van de mythe.68

Toch ontstaan er ook barsten in de regionale coalitie. Terwijl vooral de Groningse bestuurders van geen wijken willen weten, oriënteren andere partijen zich achter de schermen steeds meer op het alternatief, een pakket regiospecifieke maatregelen. Hieronder de Friezen: “Als ik het in Groningen zeg, is het vloeken in de kerk. Want in Groningen ben je voor de Zuiderzeelijn en dan komt tachtig jaar daarna komt het alternatieve pakket een keer … In Friesland is een reële keuze gemaakt tussen die twee … dat hebben ze in Den Haag nooit gemerkt, want je verzwakt je positie als Noorden als je niet meer eensgezind voor een spoorlijn gaat … Er is een protestmars in Den Haag geweest, daar liepen mensen met Friese vlaggen. Gewoon om de druk erop te houden. Maar op de achtergrond hadden wij als bestuurders al fiat gegeven om een alternatief pakket samen te stellen. Het was voor ons ook wel heel lastig manoeuvreren, want in Groningen werd van ons geëist, zo zit de bestuurscultuur daar denk ik ook een beetje in elkaar, toen, dat wij gewoon onvoorwaardelijk voor de magneetzweefbaan bleven lobbyen. Dat hebben wij natuurlijk ook wel gedaan” (R10). Ook andere partijen realiseren zich dat het niet handig is om op dat moment te breken: “Je moet er ook geen doekjes om winden, er was gewoon geld. De Langmangelden deden ook mee en Friesland, Groningen en Drenthe hadden daar recht op. En zij wilden die Langmangelden inzetten voor de Zuiderzeelijn. Daarom deed Drenthe ook mee. Ik had het idee dat alleen Alders tot het laatste moment in de Zuiderzeelijn geloofd heeft. Maar dat vooral de provincies Friesland en Groningen steeds gezegd hebben dat ze de Langmangelden moeten besteden omdat ze daar recht op hadden … Zij moesten hun gelden ook veilig stellen. Daarom konden zij ook niet breken” (R26). Ondertussen maken bestuurders uit de Noordvleugel een geheel eigen afweging. Op 23 mei 2006 wordt bekend dat het Platform Bereikbaarheid Noordvleugel een brief heeft gestuurd aan de Tweede Kamercommissie VenW en aan minister Peijs. In die brief pleiten bestuurders uit de Noordvleugel ervoor om het geld dat gereserveerd is voor de Zuiderzeelijn te investeren in het openbaar vervoer in de corridor Schiphol-AmsterdamAlmere-Lelystad. Aangezien de Zuiderzeelijn ook bedoeld is om de verbinding Amsterdam-Almere te verbeteren, kan het niet zo zijn “dat alleen het Noorden dat geld nu claimt”, aldus de Amsterdamse wethouder Herrema in het Parool.69 Ook Adri Duivesteijn laat zich niet onbetuigd: de oud-voorzitter van de Tijdelijke Commissie Infrastructuur is sinds april wethouder in Almere en ook hij pleit ervoor “om het geld dat vrij komt als de Zuiderzeelijn naar het Noorden niet Friesch Dagblad. (27 januari 2006). Het ‘Langmangeld’ heeft helemaal nooit bestaan. Het Parool. (23 mei 2006). 2,7 miljard euro voor Zuiderzeelijn gebruiken voor knelpunten, zoals bij Schiphol.

68 69

47

wordt aangelegd, vrij te maken om de knelpunten rond Almere op te lossen”.70 Ze hadden geen beter moment kunnen kiezen. Terwijl de Kamer pleit voor aanvullend onderzoek, melden verscheidene media dat de minister ondertussen openlijk zegt dat ze het geld van de Zuiderzeelijn wil besteden aan de fileproblematiek tussen Amsterdam en Almere. Het is een doorn in het oog van de voorstanders voor een Zuiderzeelijn: “Ik weet wel dat niemand Almere daar enige positie in gunde. Zowel niet in Noord-Nederland als in de Tweede Kamer fractie … Ik denk dat Noord Nederland het daar wel over eens was. Iedereen behalve Almere. Almere werd niets gegund” (R10). Ook de Kamer vraagt de minister om opheldering. Minister Peijs bevestigt desgevraagd dat zij op het jaarlijkse transportdiner inderdaad heeft gezegd dat nut en noodzaak van de lijn niet zijn aangetoond, maar ze betreurt dat het beeld is ontstaan dat het geld voor de Zuiderzeelijn vooral aan wegen rond Almere wordt besteed: “De strekking van mijn opmerking is als volgt: De Zuiderzeelijn is altijd bedoeld om zowel een bijdrage te leveren aan de problemen in het Noorden als aan die in de Noordvleugel. Voor de problematiek op de weg op de corridor Schiphol ­Almere loopt reeds een ander traject met een eigen reservering. Daarom is het geld dat het kabinet heeft gereserveerd voor de Zuiderzeelijn (2,73 mrd. Euro) bestemd om zowel de ruimtelijk economische problemen in het Noorden als de OV-problematiek in de Noordvleugel op te lossen”.71 Hoe dan ook weet de Noordvleugel zich verzekerd van de steun van minister. En dat niet alleen. In de aanloop naar besluitvorming over de plannen voor de Noordvleugel, krijgt in juni 2006 het idee van een dubbelstad Amsterdam-Almere weer een impuls. De VenW-raad en de VROM-raad adviseren het Kabinet om de as Haarlemmermeer-Schiphol-Amsterdam-Almere-Lelystad te ontwikkelen tot een divers en excellent ontsloten woon-, werk- en verblijfsgebied met “internationale allure”. Om dit te verwezenlijken moet Almere groeien in westelijke richting richting Amsterdam. De raden benadrukken nog steeds tegen de Zuiderzeelijn te zijn en stellen voor om een deel van de Zuiderzeegelden te investeren in een snelle openbaar vervoersverbinding tussen Schiphol, Amsterdam, Almere en Lelystad.72 Radio 1 - De Ochtenden. (26 mei 2006). Interview met Adri Duivesteijn. DGP/ZZL/U.06.01491 - Kamerbrief Peijs. (30 mei 2006). Vragen Kamerlid Duyvendak. 72 Het Parool. (31 mei 2006). ‘Dubbelstad met IJmeer als centraal waterpark’. 70 71

48

Discursieve arena: Graaien in de Langmanpot – de (on)terechte claim van de Noordvleugel Op dit punt verdient het een herinnering dat Almere bij aanvang – enkele jaren eerder – geen deel uitmaakt van de regionale stuurgroep ZZL. Almere raakt hoe dan ook bij het project betrokken omdat de verbinding nu eenmaal langs deze stad loopt. Almere wordt door de Noordelijke bestuurders expliciet aangehaakt bij het ZZL narratief – ontsluiting van het Noorden – te vervlechten met de OV-problematiek tussen Almere en Amsterdam. Maar als het puntje bij paaltje komt, maakt het voor de regio Amsterdam-Almere eigenlijk niet uit of de verbinding veel verder loopt dan daar. Als men zich tijdens de Structuurvisie fase hardop de vraag stelt of een ZZL wel bijdraagt aan de in ’98 geformuleerde doelstelling is het antwoord ‘nee’. Ondertussen is de doelstelling van het project als zodanig echter wel verbreed: de ZZL is niet alleen meer gericht op het stimuleren van de regionale economie van het Noorden, maar ook op verbetering van de bereikbaarheid van de Noordvleugel. Op het moment dat het kabinet besluit om niet verder te gaan met aanleg van de spoorlijn, ontstaat een discussie over de verdeling van de gelden, zodanig dat deze wel bijdragen aan de doelen die voor het project zijn gesteld. De Noordvleugel weet hier goed gebruik van te maken. “Wij hebben geprobeerd ook wat te roven uit die pot van de Langmangelden. Ik kreeg ook wel eens berichten uit Den Haag dat als het project afgeblazen zou worden dat er dan een pot geld naar het Noorden zou gaan waar ze de projecten niet eens voor kunnen bedenken. Ook vanuit Den Haag zag men op een gegeven moment wel eens werk drijven en dan zei men: ‘Hoe gaat dit straks? Kunnen wij die Langmangelden wel naar iedereen doorsluizen vanuit het Noorden? En is dat nog wel eerlijk terwijl hier zoveel meer behoefte aan die `infrastructuur is dan in het Noorden?’” (R26). Zo biedt het Langman akkoord en de koppeling van verschillende (omvattende) narratieven uiteindelijk de mogelijkheid aan de Noordvleugel om gelden binnen te halen voor wat aanvankelijk een akkoord was met de drie Noordelijke provincies.

Op 1 juni vindt in de Tweede Kamer het hoofdlijnendebat over de Structuurvisie plaats. Het CRT laat de minister voorafgaand hieraan weten weinig te zien in een aanvullend onderzoek: het ene onderzoek na het andere heeft uitgewezen dat de kosten niet opwegen tegen de baten. Het CRT benadrukt nogmaals dat de afweging in de Structuurvisie “zorgvuldig”, “transparant” en “kwalitatief goed” is en wijst de minister op het feit dat de behandeling van de Structuurvisie Zuiderzeelijn een “belangrijke mijlpaal” zal vormen in de wijze waarop kabinet en Kamer gevolg geven aan de aanbevelingen van de TCI.73 Onder druk van de Kamer zegt minister Peijs toch toe om naast regiospecifieke maatregelen ook een door de Noordelijke provincies aangedragen, goedkopere variant van de Zuiderzeelijn te laten doorrekenen. Gedurende de zomermaanden worden de door de Kamer gevraagde aanvullende onderzoeken uitgevoerd. De Structuurvisie deel 2 wordt in oktober 2005 naar de Kamer gestuurd. De conclusie van het Kabinet is door deel 2 echter niet veranderd en de minister en Noord-Nederland zijn niet nader tot elkaar gekomen. Met het oog op 73

DAB/2006/3879 - Advies Critical Review Team Zuiderzeelijn. (31 mei 2006). Komende besluitvorming over de Structuurvisie Zuiderzeelijn.

49

de aankomende verkiezingen laat het kabinet weten het “niet opportuun” te vinden om een besluit te nemen: de besluitvorming wordt overgelaten aan het volgende kabinet.74 De nieuwe minister van VenW, Eurlings (CDA), mag de knoop doorhakken. Discursieve arena: We spreken elkaar in de krant – strategisch gebruik van de media door betrokken actoren In deze periode zien we dat betrokken bestuurders regelmatig de (landelijke) dagbladen inschakelen om hun standpunten toe te lichten of om alternatieve invullingen of counter narratieven te ontkrachten. Op 24 oktober 2007 bericht de Volkskrant dat de Zuiderzeelijn “van de baan lijkt” en dat minister Eurlings eind november, na een laatste overleg met bestuurders uit het Noorden, “bekend [zal] maken dat de lijn definitief niet doorgaat”. Hoewel het ministerie zich onthoudt van commentaar – officieel is er immers nog geen besluit genomen – lijkt het bericht het startsein voor een openlijke discussie over de alternatieve besteding van de gelden. Zo meldt Lodders, de wethouder van Lelystad, in hetzelfde bericht dat “de helft hiervan wordt gebruikt voor de financiering van de plannen van het kabinet om Almere en Lelystad betere openbare vervoerverbindingen te geven met de Randstad”.75 Enkele dagen later, op 31 oktober 2007, loopt in dezelfde krant ook burgemeester Middel van Drachten vooruit op het formele besluit: “[hij] meldt dat, nu het ernaar uitziet dat de Zuiderzeelijn niet doorgaat, hij wel verwacht dat de spoorlijn tussen Heerenveen en Groningen er komt”.76 Ter Beek, van den Berg, Jager en Nijpels, CvK’s van de drie Noordelijke provincies en Flevoland, reageren geïrriteerd op deze berichten in een ingezonden brief in het Volkskrant Forum (“In de media wordt de indruk gewekt dat het kabinet de Zuiderzeelijn al heeft geschrapt … Rijk en regio zijn echter nog met elkaar in overleg”) en vragen het Kabinet en de Tweede Kamer om de afspraken uit het regeerakkoord na te komen.77 In datzelfde Forum lichtten eerder nog Harry Borghouts, Job Cohen en Annemarie Jorritsma-Lebbink, respectievelijk CvK van Noord-Holland, burgemeester van Amsterdam en burgemeester van Almere hun pleidooi toe voor investering van 2 miljard euro in de Noordvleugel.

Op 16 november 2007 maakt minister Eurlings het kabinetsbesluit zelf bekend: de snelle spoorverbinding tussen Schiphol en Groningen komt er niet. In plaats hiervoor zal er voor 2 miljard euro worden geïnvesteerd in infrastructuurprojecten en economische-structuurversterkende maatregelen in het Noorden. De overige 1,35 miljard euro wordt gereserveerd voor versterking van het openbaar vervoer in de regio Schiphol, Amsterdam, Almere en Lelystad. Met dit kabinetsbesluit is het proces van onderzoek naar en overleg over de Zuiderzeelijn afgerond, aldus minister Eurlings in een brief aan de Kamer.78 74

75 76 77 78

DGP/ZZL/U.06.01523 - Kamerbrief Peijs. (13 oktober 2006). Aanbieding Aanvulling op Structuurvisie Zuider zeelijn. De Volkskrant. (24 oktober 2007). Zuiderzeelijn van de baan. De Volkskrant. (31 oktober 2007). Vastgoed moet Friese spoorlijn betalen. De Volkskrant. (1 november 2007). Zuiderzeelijn (Forum). VenW/DGP/2007-9189 - Kamerbrief minister Eurlings. (16 november 2007). Zuiderzeelijn.

50

Op 28 november wordt het kabinetsvoorstel besproken in de Kamer. Achter de schermen zijn de onderhandelingen over het alternatieve pakket echter al in volle gang. Vooral Friesland ziet de voordelen van een regiospecifiek pakket: “Wij doen nooit mee in de verdeling van grote projecten van het Rijk. Dat gaat allemaal op MKBA. Oftewel, bij ons rijden er te weinig auto’s op de weg om kilometers asfalt aan te leggen. Dan moet je zien wat er nu gebeurt met zo’n mooi pakket… Wij konden in Friesland gewoon een aantal zaken die anders nooit op de agenda konden komen, konden we er in fietsen. Ik denk dat wij al heel snel voor dat alternatieve pakket waren. Zo kun je het eigenlijk wel stellen” (R10). Ook in Drenthe gaan stemmen op om de 2 miljard Euro aan compensatiegelden ”in dank te aanvaarden”79, evenals in de provincie Flevoland, enerzijds verbonden met de Noordvleugel via Almere, maar anderzijds met het Noorden, via de Noordoostpolder: “We werden toen gedwongen, je kon niet nee zeggen, want het leek er wel op dat de Kamer misschien die kant op ging” (R16). Maar vooral in Groningen valt de beslissing om de Zuiderzeelijn niet aan te leggen slecht. Zo meldt het Dagblad van het Noorden op 28 november 2007 dat PvdA’ers in de stad Groningen hun partijcontributie verlagen uit protest tegen hun Tweede Kamerfractie, die waarschijnlijk voor het schrappen van de Zuiderzeelijn zal stemmen80. De Groningse voorzitter van het actiecomité ‘Hier trekken we de Lijn’ plaatst een paginagrote advertentie met foto’s van de achttien noordelijke Kamerleden in de Spits met daaronder de tekst “Houden ze woord of laten ze het Noorden zakken?”. De Kamerleden zijn woedend.81 En hoewel de kerken in het Noorden op 27 november de noodklok laten luiden82, gaat de Kamer een dag later akkoord met het voorgenomen besluit van minister Eurlings om niet verder te gaan met aanleg van de Zuiderzeelijn. Epiloog Na het afblazen van de Zuiderzeelijn vragen Kabinet en Kamer aan de stuurgroep Zuiderzeelijn om een alternatief pakket aan investeringen in te brengen voor het aan het Noorden gealloceerde budget. Van november 2007 tot maart 2008 wordt getracht om in alle beslotenheid invulling hieraan te geven.83 Met zoveel belanghebbenden is het managen van deze boodschap niet makkelijk: “Toen waren we natuurlijk vijanden, of vijanden … maar toen moesten we een zo groot mogelijke buit uit die ruif halen” (R16), merkt een van de betrokken bestuurders hierover op. De Noordelingen doen hun best om nog steeds “eensgezind in Den Haag over te komen” (R10). Zo waarschuwt de gedeputeerde van Friesland in een persconferentie voor het gevaar van individueel touwtrekken: “Als we dat doen, dan drijft het pakket uit elkaar en zal de Tweede Kamer ons tegen elkaar uitspelen”.84 Toch maken verschillende kranten melding van 81 82 83 84 79 80

Dagblad van het Noorden. (19 november 2007). Vastberaden. Dagblad van het Noorden. (28 november 2007). ‘Geen ZZL, dan minder contributie’. NRC Handelsblad. (29 november 2007). Kamerleden Noorden boos om advertentie. Dagblad van het Noorden. (28 november 2007). ‘Geen ZZL, dan minder contributie’. Provinciale Staten van Groningen (7 april 2008) Verslag van de gezamenlijke vergadering van de commissie Bestuur en Financiën en de commissie Economie en Mobiliteit. Friesch Dagblad. (5 december 2007). Discussie over ZZL-compensatie. Gemor over spoor langs Drachten.

51

“onderling gekrakeel”85 of “scheurtjes” in de samenwerking.86 Achter de schermen speelt de traditionele Noordelijke verdeeldheid weer hevig op. Friesland en Groningen hanteren als uitgangspunt de toezeggingen die aan de voorkant van het besluitvormingsproces – in de samenwerkingsovereenkomst – zijn gedaan over de regionale bijdrage: 40% voor Friesland, 50% voor Groningen en 10% voor Drenthe. Terwijl de Drenten vinden dat ze er met 10% maar bekaaid vanaf komen, waken de Friezen er vooral voor dat de Groningers bij de verdeling niet aan het langste eind zullen trekken. De partijen komen uiteindelijk uit op 38 % voor Friesland, 48 % voor Groningen, 13% voor Drenthe. Flevoland “verovert” ook 1% omdat men in de onderhandelingen de Noordoostpolder bij ”het Noorden” weet te betrekken.

Dagblad van het Noorden. (8 december 2007). Noorden ondermijnt positie door gekrakeel over miljarden kabinet. 86 De Volkskrant. (6 december 2007). Besteding compensatie Zuiderzeelijn twistpunt. 85

52

Project Mainportontwikkeling Rotterdam: ‘Elverding avant la lettre’? Wie sinds de zomer van 2009 vanaf het uiterste puntje van de Rotterdamse haven de zee inkijkt, zal nog eens even in zijn ogen wrijven bij de gewaarwording van een stel spuitende walvissen voor de kust. Deze waanbeelden zijn te verklaren door de aanwezigheid van sleephopperzuigers, een soort zandstofzuigers die worden gebruikt om 240 miljoen kubieke meter zand (ongeveer 160 keer de volledig gevulde Kuip van Feyenoord) in zee te storten. Het resultaat tot nu toe is een grote, verlaten en winderige ‘plak zand’, waar ooit de vermaarde Tweede Maasvlakte zal verrijzen. De aanleg van de Tweede Maasvlakte is onderdeel van Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR), dat verder ook voorziet in de ontwikkeling van 750 hectare natuurrecreatiegebied rondom Rotterdam en een pakket aan investeringen in bestaand Rotterdams gebied. PMR zou kunnen worden gezien als een voorbeeld van ‘Elverding avant la lettre’; participatie en een brede verkenning van het probleem worden gestimuleerd. Het project is door Hans Alders, voorzitter van de begeleidingscommissie PMR, omschreven als een “voorbeeldproject voor een nieuwe tijd”, waaruit wijze lessen kunnen worden getrokken voor de toekomstige aanpak van complexe projecten. Toch zijn er heel wat botsingen en strubbelingen tussen ministers, havenwethouders en milieugroeperingen nodig geweest voordat de sleephoppenzuigers aan de slag konden gaan. Dat de aanleg van Maasvlakte 2 niet zonder slag of stoot zou plaatsvinden, was geen verrassing voor het Havenbedrijf Rotterdam, dat in 1993 constateert dat de haven vol begon te lopen en dat nieuwe ruimte gecreëerd moet worden. “We wisten ook, dit doen we wel niet zomaar even. We wisten dat het niet te overzien zou zijn wat er op je afkomt; botsingen met andere stakeholders of degene die echt niet willen, compensatievraagstukken, het aantonen van de noodzaak en ook de discussie over verzelfstandiging van het Havenbedrijf. Dus als we dit doen, dan moeten we elkaar wel diep in de ogen kijken en elkaar later geen verwijten gaan maken dat het een hoop gedoe heeft gekost” (R05).

53

Open besluitvorming In 1996 wordt het ruimtetekort in Rotterdam door de Rijksoverheid beschouwt als nationaal probleem, dus iedereen mag meepraten tijdens de landelijke VERM gesprekken (Verkenningsfase Ruimteproblemen Mainport Rotterdam).87 Wat volgt wordt door velen gezien als een ‘Poolse landdag’ van een verkenningsfase als voorbereiding op een projectbesluit. “Dus toen zijn we, ik zeg een beetje gekscherend, met ons circus zijn we [de projectdirectie] dus naar verschillende locaties gegaan” (R01). Van Groningen tot aan Venlo wordt er meegepraat. Hoewel de indruk vooral niet mag zijn dat uitbreiding van de Rotterdamse haven al vastligt, heeft het toch de schijn ervan dat men hier vooral draagvlak probeert te creëren voor een Tweede Maasvlakte. Volgens de projectdirectie is niet iedereen enthousiast over de VERM gesprekken; nu gaat heel Nederland zich plotseling bemoeien met de havenuitbreiding. Het Havenbedrijf had het gevoel dat andere partijen niet wisten waar het echt om ging en vreesde dat hun project helemaal politiek zou worden en het hen niets meer op zou leveren. Iedereen is het wel eens over het probleem van ruimtegebrek, maar er is in de nota in de Tweede Kamer geen enkele analyse of onderzoek opgenomen, waardoor er veel vrijblijvendheid heerst. “Ik heb dat altijd een beetje een onzinnige discussie en zonde van de tijd gevonden, want als je niet weet wat je precies wilt realiseren, dan moet je niet in Venlo gaan vragen, wat vinden jullie ervan? Dan krijg je antwoorden van ja, het moet wel gebeuren als wij hier de overslag krijgen” (R21). Ook merkt de projectdirectie op dat geen enkele bestuurder die er echt toe doet bij VERM betrokken is. “Die VERM discussie, die woedde tot in Maastricht en Groningen bij wijze van spreken en de bestuurders hebben daar op geen enkele wijze onderdeel van uit gemaakt. Dus een jaar later kwam men bij hen terug en zij, de bestuurders, stonden nog steeds in dezelfde stand” (R09). Culturele gelaagdheid: participatie versus bestuurlijk primaat Binnen de casus PMR is de VERM discussie een duidelijk voorbeeld van ‘participatie om draagvlak te krijgen’, terwijl de participatie geen invloed heeft op de besluitvorming; de uitkomst ligt eigenlijk al vast, en daar wordt naartoe geredeneerd. Vrijwel alle respondenten zijn het er over eens dat er in de VERM gesprekken mogelijk draagvlak is gecreëerd, maar dat het effect op de besluitvorming niet groot was. De VERM gesprekken hebben er tevens toe geleid dat er een veelheid aan alternatieven op tafel kwam, waardoor de bedoelde trechtering niet uit de verf is gekomen. De vraag die velen zich stellen is in hoeverre de VERM gesprekken niet gewoon een ‘zoethoudertje’ zijn geweest voor maatschappelijke partijen; deze gedachte wordt ook door de projectdirectie gedeeld: “Want de minister die had zoiets van, ik weet wel wat ik wil. Er moet een tweede Maasvlakte komen en die moet bij Rotterdam komen en dat is het” (R01). Participatie gaat dan meer om het creëren van draagvlak dan om een serieuze 87

KST14037 - Kamerbrief Jorritsma. (16 april 1996). Ruimte tekort mainport Rotterdam - Aanvangsbeslissing project PMR. Den Haag: SDU.

54

poging om rivaliserende waarden te verenigen; vergeten wordt wel dat gesprekpartners moeite doen om deel te nemen aan de gesprekken, en dan gefrustreerd merken dat er weinig mee wordt gedaan.

In 1997 wordt door de Kamer besloten om via een Planologisch Kern Beslissing Plus (PKB Plus) traject een ruimtelijke aanwijzing op te stellen.88 De projectgroep PMR wil de besluitvorming zo open mogelijk houden, om te komen tot een breed gedragen besluit. Behalve de betrokken ministeries (V&W, VROM, LNV, Financiën en EZ) en relevante lagere overheidslagen (Provincie Zuid-Holland, Stadsregio Rotterdam en Gemeente Rotterdam) worden ook maatschappelijke organisaties intensief geconsulteerd; de diverse milieuorganisaties vormen daarbij een belangrijke gesprekspartner. Deze openheid wordt gesteund door minister Jorritsma, al is die openheid volgens velen in de praktijk soms lastig te realiseren. “Dat is soms even wennen, bijvoorbeeld voor Rijkswaterstaat. Die vinden het heel moeilijk om te geloven dat een adviseur van een milieuorganisatie, die geen ingenieur is, ook maar iets kan begrijpen van hoe die Maasvlakte 2 eruit zou moeten zien” (R28). Als in 1998 minister Netelenbos aantreedt, gaat er een andere wind waaien; de openheid en samenwerking maken plaats voor geslotenheid vanuit het ministerie. De minister wil geen interactieve aanpak; maar wil gewoon vertellen wat er moet komen; daarna mogen anderen daar dan wat van vinden. De nieuwe minister wil nog wel eens met de hand op tafel slaan...”en zo gaan we het doen!” (R28). Macht van actoren: persoonlijke stijl Dat de persoon van de bestuurder van invloed is op het besluitvormingsproces wordt duidelijk wanneer we bijvoorbeeld kijken naar de bestuurswissel tussen de ministers van Verkeer en Waterstaat Jorritsma en Netelenbos in 1998. Minister Jorritsma was een groot voorstander van open, participatieve besluitvorming, terwijl minister Netelenbos veel meer de controle op het besluitvormingsproces wilde houden. “Jorritsma zei, jullie mogen open communiceren, de luiken open. Een heel bijzonder moment in het project was ook, mevrouw Netelenbos treedt aan, die zei, wat doen jullie nou? Jullie gaan toch geen nota die je voor mij maakt van tevoren aan stakeholders laten zien, dat wil ik niet. Ik wil eerst de nota zien, voordat hij naar buiten gaat. Dus we waren nog niet begonnen of de luiken gingen dicht” (R03).

De interim-rapportage ‘PMR op koers’ is de bijl waarmee de minister definitief de knoop wil doorhakken om met 1 alternatief verder te gaan; in de rapportage wordt het alternatief van de Zuidwestelijke Havens (Vlissingen en Terneuzen) als oplossing voor het ruimtetekort definitief verworpen, tot verrassing van sommige leden van de projectdirectie. Niet iedereen ziet in waarom het alternatief wordt losgelaten, maar de minister wil nu eenmaal trechteren. Er is inmiddels zoveel onderzoek gedaan dat er zeker een onderbouwing voor de keuze van Rotterdam kan worden gedaan. Als je bijvoorbeeld ergens anders de havens zou ontwikkelen, zou Rotterdam economisch 88

7K2493 - Kamerbrief Ministers van VenW; VROM; EZ en LNB. (14 juli 1997). Ruimtetekort in mainport Rotterdam - Projectbeslissing PMR. Den Haag: SDU.

55

leeglopen. Daarnaast lijkt het slim om de goederenstromen te concentreren op één verkeersstroom van Rotterdam naar het achterland in plaats van verschillende, diffuse verkeersstromen. De milieupartijen zijn verrast door het rapport en voelen zich niet serieus genomen. Ze dreigen zelfs uit het overleg te stappen. Narratieve Kracht: Alles wijst naar Rotterdam Het wegstrepen van de alternatieven in PMR op Koers een voorbeeld van het gebruik van narratieve kracht. Er wordt een verhaal geconstrueerd, ondersteund door selectieve argumenten vanuit algemeen onderzoek. Dit verhaal pleit sterk voor een uitbreiding van Rotterdam, waarbij andere opties eigenlijk kansloos zijn. Waren er echter andere argumenten vanuit het onderzoek gekozen om een ander verhaal te onderbouwen, dan had dat andere verhaal mogelijk juist de waarde van het benutten van de Zuidwestelijke havens laten zien. Zo zou het idee van één geconcentreerde verkeersstroom ook worden gezien als risicovol, bijvoorbeeld wanneer het verkeer gestremd wordt door een omgekantelde vrachtwagen.

Begin 2000 besluiten de milieupartijen om niet uitsluitend te participeren binnen het formele PMR project. Onder leiding van Arno Stekelenburg van Consept (de verenigde milieuorganisaties) gaan zij gesprekken aan met Willem Scholten van het Havenbedrijf, leidend tot een ongebruikelijke alliantie. Beide kopstukken steken hun nek uit door te zoeken naar consensus en door afspraken te maken die deels ingaan tegen de visie van de achterban. Het havenbedrijf steunt de milieudoelstellingen en de milieugroeperingen verzetten zich niet al te zeer tegen de havenuitbreiding. De boodschap aan de achterban was dat als de deal niet doorging, het juridische procedures zou gaan regenen. De uitkomsten van de onderhandelingen worden vastgelegd in het document Visie en Durf89 dat leidt tot een versnelling in het besluitvormingsproces; niet alleen regionaal, maar ook op het landelijke niveau. “Dus nu was er uiteindelijk een deal op Rotterdams regionaal niveau en daarmee konden de lieden in Den Haag er ook niet meer omheen. Dus een eventuele tegenstelling tussen Pronk (VROM) en Netelenbos (V&W), ja dat kon gewoon niet meer. Dus dat was op zich wel een goeie. Het argument van, ja en de milieubeweging is tegen, dat konden ze niet meer gebruiken. En het argument van, ja maar het havenbedrijf wil zoveel, nou dat konden ze ook niet meer gebruiken” (R32). Macht van Actoren: coalities en gedeelde verhalen Binnen PMR hebben connecties tussen actoren die een ‘klik’ opleveren een belangrijke faciliterende rol gespeeld in de besluitvorming. Havendirecteur Willem Scholten heeft een goede band met Arno Stekelenburg, de voorzitter van Consept, waardoor de onderhandelingen soepel verlopen. De havendirecteur heeft nog 89

Visie en Durf. (29 mei 2000). Visie en durf: Rapportage ten behoeve van het Bestuurlijk Overleg Mainport naar aanleiding van de gesprekken in de periode oktober 1999/ mei 2000 gevoerd zijn tussen Gemeente Rotterdam, de Stichting Natuur en Milieu, de Vereniging Natuurmonumenten en Consept en de voorstellen die zij op grond daarvan aan het BOM willen voorleggen.

56

meer goede contacten met centrale stakeholders van PMR. “Scholten heeft altijd hele goede contacten gehad met de ministers van Verkeer en Waterstaat. Die was charmant en die wist dat heel goed te bepleiten, was een goed onderhandelaar en die kreeg daar dus een geld voor vrij om zijn organisatie op te richten” (R05).

Vanaf midden 2000 wordt de besluitvorming breed gedragen, omdat er ‘voor iedereen wat inzit’. Alle partijen zien weer een ander winstpunt, dat ze ook kunnen verdedigen naar hun achterban toe. Vooral de invulling van de dubbeldoelstelling, verbetering van de leefruimte door 750 hectare natuurlijk recreatiegebied, is een winstpunt voor de milieupartijen.90 Naast deze 750 hectare is nog een extra compensatie voor Maasvlakte 2 nodig, omdat die midden in een natuurgebied wordt aangelegd. Discursieve Arena: De dubbeldoelstelling Het ontstaan van de ‘dubbeldoelstelling’ (uitbreiding van de haven gekoppeld aan verbetering van de leefbaarheid van Rotterdam door natuurlijke ontwikkeling) is een voorbeeld van projectvervlechting binnen de besluitvorming van PMR. Het is een vorm van uitruil tussen economische groei en natuurontwikkeling. Naast deze verbinding van projecten door uitruil wordt er binnen PMR bijvoorbeeld ook een narratieve koppeling gemaakt met de Betuwelijn. Die lijn, bedoeld voor vrachttransport, ligt er nu eenmaal; wat heb je eraan als je de overslag in de haven niet vergroot? Dat was een veel gemaakt argument in Rotterdam. “Ja, we zeiden van, wat heb je aan de Betuweroute, als er geen echte grote haven aan zit? Dan heb je de hele Betuweroute en daar moet de trein overheen. Dus men begon ook nog in politiek opzicht te zien van dat het één bij het ander hoort” (R05). Zo wordt vaak gepoogd om een logische vervlechting te maken tussen oorspronkelijk onafhankelijke projecten.

Deze extra compensatie komt in zee te liggen, voor de kust van Zeeland. De relatief late locatiekeuze van dit zeereservaat zorgt ervoor dat er een aantal nieuwe stakeholders in beeld komen, die niet betrokken zijn geweest bij het eerdere besluitvormingsproces. In het geval van PMR zijn de Zeeuwen overgeslagen in de eerste ronde en zij voelen zich daardoor benadeeld. “Want in Zeeland dacht men, ja daar komt een zeereservaat, dan kunnen wij niet meer vissen, wij kunnen onze Duitse vakantiegangers niet meer hier hebben, want die mogen niet meer daar varen en kanoën, help, help, help. Dat gaat ten koste van onze toerisme en recreatie. En dat is nou net zo’n beetje de enige economische sector in Zeeland waar groei in zit” (R18). Het blijkt lastig om van te voren te weten wie er aan de besluitvormingstafel horen te zitten; je kunt niet je eigen inspraak organiseren, want er zijn altijd onverwachte partijen of groepen die niet mee willen praten.

90

KST48797 - Motie Feenstra. (31 oktober 2000). Ruimtetekort in mainport Rotterdam - Motie van het lid Feenstra C.S. Den Haag: SDU.

57

Verzelfstandiging en onderhandeling De gekozen PKB Plus procedure is een planologische procedure waarin de ruimtelijke aanwijzing voor PMR wordt vastgelegd. De financiële beslissingen over PMR worden genomen binnen een ander traject, dat vooral op onderhandelingen over kostenverhoudingen berust en wordt afgesloten met een bestuursakkoord. De twee trajecten lopen parallel en hebben effect op elkaar: “het is als schaken op twee borden” (R03). Dit komt bijvoorbeeld naar voren tijdens de zogenaamde ‘hectare-discussie’. Het havenbedrijf is ervan overtuigd dat Maasvlakte 2 ruim 2000 hectare moet meten, terwijl het CPB berekeningen presenteert waaruit kan worden opgemaakt dat 1000 of zelfs 500 hectare genoeg zou zijn.91 “Nou, dat was gewoon een strijd tussen onze eigen planningsmensen en computermodellen van het Havenbedrijf en die van het Centraal Planbureau. En onze indruk was dat het Centraal Planbureau gedomineerd werd door mensen die de tweede Maasvlakte gewoon niet zagen zitten” (R05).

De hectare-discussie vindt zijn hoogtepunt in de uitvoering van een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse.92 Het CPB stelt zich ook publiekelijk kritisch op, en volgens sommige bronnen werd het CPB eigenlijk ingeschakeld door financiën, omdat hun argument dat er nog ruimte over was op de eerste Maasvlakte onzin zou zijn; die ruimte was gereserveerd. De kritische opstelling was mogelijk ook een reactie op de houding van ‘Alles in Rotterdam is belangrijk voor het land’; een attitude die door meerdere stakeholders wordt herkend. “De Rotterdamse cultuur was altijd een beetje van, wij hebben gelijk, en dat gelijk gaan we ook bewijzen. Den Haag zal het ons niet gelijk geven, dat gelijk, maar wij hebben gewoon recht op dat geld wat we claimen” (R32). De minister van Financiën deelde volgens de projectdirectie de kritische houding richting Rotterdam; hij zou hebben gedacht dat de Rotterdamse bestuurders hem nu nodig hadden en hem echt zouden moeten overtuigen. CPB. (1997). Economische en ruimtelijke versterking van mainport Rotterdam (CPB Werkdocument no. 92). Den Haag: CPB. CPB. (11 mei 2001). Welvaartseffecten van Maasvlakte 2: Kosten-batenanalyse van uitbreiding van de Rotterdamse haven door landaanwinning. Den Haag: CPB, NEI, RIVM.

91

92

58

Temporele gelaagdheid: de invloed van eerdere projecten Tijdens de ‘hectare discussie’ wordt herhaaldelijk verwezen naar de eerste Maasvlakte om de urgentie van Maasvlakte 2 af te zwakken. ‘De Maasvlakte 1 heeft immers ook heel lang leeggestaan en uiteindelijk is er niet mee gebeurd wat men eigenlijk van plan was’. Op een hele directe maar ‘stereotype’ manier wordt de beeldvorming van een ander, welbekend project geprojecteerd op de casus PMR. Er wordt hier zelfs verwezen naar een nog niet bestaand project, de Maasvlakte 3 dat als schrikbeeld geldt voor milieuorganisaties. De strijd tussen Havenbedrijf en CPB laat zien dat, waar een goede relatie tussen bestuurders het besluitvormingsproces kan versnellen, het ontbreken van een ‘klik’ of juist het bestaan van negatieve verhoudingen de besluitvorming ook kan bemoeilijken. “Kijk, er zitten ook persoonlijke dingen in. Zalm met Willem Scholten vroeger, dat was ook niet ouwe jongens krentenbrood” (R03). Deze negatieve verhouding zal in de discussies rondom de hoeveelheid hectare en verzelfstandiging havenbedrijf meegespeeld hebben.

Met een uiteindelijk goed onderbouwde business case, gesteund door het CPB93, en een open besluitvormingsproces in het PKB traject lijkt een breed gedragen besluit over PMR steeds dichterbij te komen. De kosten van de landaanwinning van 1000 hectare zijn duidelijk; maar wie gaat de ruim 3 miljard euro nu eigenlijk betalen? Bij deze kwestie komt de spanning tussen regio en Rijk, waarbij ook sectorale en partijpolitieke lijnen overschreden worden, duidelijk naar voren. Het debat over PMR en over de tweede Maasvlakte is niet zozeer een debat tussen fracties in de Tweede Kamer; het is een debat van alle fracties in de Tweede Kamer tegenover de regio, zelfs tegenover partijgenoten. De Rotterdamse lobby probeert een blok te vormen en wil zoveel mogelijk van de kosten neerleggen bij het Rijk, wat volgens betrokkenen een traditionele aanpak was. De gemeente had volgens velen het idee dat als Rotterdam knipt met de vingers, dan buigt Den Haag; eigenlijk al sinds de wederopbouw na de oorlog. Het Rijk wilde met die traditie afrekenen, en dat begon ook het Havenbedrijf te merken. Een voorbeeld van de spanning tussen Rijk en regio blijkt tijdens het Deltalinqs jaardiner in 2001, waar de minister van Financiën Zalm is uitgenodigd en veel VVD’ers een toespraak verwachten waarin de noodzaak van havenuitbreiding wordt verdedigd. Een aanwezige politicus beschrijft: “Nou toute economisch Rotterdam zit in de zaal, honderden mensen, het is niet slecht om Zalm dan het podium te geven. Hij gaat vast zeggen, we gaan de Maasvlakte doen. En wat deed Zalm? Die hield een heel problematisch verhaal. Hij zei: Of de Maasvlakte is een heel goed en verantwoord project, maar dan kunnen jullie het wel zelf betalen, of het is een heel slecht project, dan moet er rijksgeld bij en dat moet ik natuurlijk niet doen, want u wilt een zuinige Minister van Financiën. En het liep ze van het gezicht af” (R37).

93

CPB. (1 december 2003). Globale toets Business case Maasvlakte 2 (CPB Notitie). Den Haag: CPB.

59

Discursieve arena: Den Haag versus Rotterdam In eerste instantie lag het initiatief voor PMR bij het Havenbedrijf, vanuit. het idee: “we gaan 2.000 hectare aanleggen. En daar betrekken we, dat moet dan, Den Haag even bij” (R01). Rotterdam begreep wel dat het project, om een kans te maken, als ‘nationaal’ moest worden ‘geframed’ en beroept zich daarom op het sterke verhaal van ‘Rotterdam als motor van de Nederlandse economie’. Het Rijk wilde dit ‘Mainport’ perspectief wel steunen, maar niet meer op de traditionele manier. “Vroeger kregen die Rotterdammers het voor 1 euro van het Rijk, en dan gaan zij een feestje bouwen en met de eer strijken...dat zat er niet meer in” (R28). Wanneer het project wordt opgeschaald naar nationaal niveau, worden er nationale VERM besprekingen gehouden en een PKB wordt voorbereid, met bijbehorende Kosten-Baten analyse en MER studies. De regio krijgt dan wel een ‘nationaal’ project met bijkomende budgettering voor elkaar, maar dat betekent ook dat de controle grotendeels uit handen wordt gegeven, wat voor spanning tussen verschillende partijen kan zorgen.

Eigenlijk ziet Zalm maar één mogelijkheid om PMR te bekostigen; verzelfstandiging van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, gekoppeld aan de gewenste toepassing van Publiek Private Samenwerking (PPS). Deze verzelfstandiging is al langere tijd een wens van de overheid, maar ook het Havenbedrijf zelf is een grote voorstander. Het gemeentebestuur van Rotterdam ziet het Havenbedrijf als onlosmakelijk onderdeel van de gemeente. “Nou ja, Rotterdam is een door de Partij van de Arbeid gedomineerde omgeving, ook het bestuurlijke subsysteem op het stadhuis. En ja, die mensen geloven in een maakbare samenleving, dat je heel bewust het havenbedrijf kunt gebruiken om politieke, sociale, gemeentelijke problemen op te lossen”, aldus een stakeholder vanuit het havenbedrijf (R05). Het Havenbedrijf is een dienst waar de gemeente trots op is en die ook met regelmaat financiële middelen voor de gemeentekas oplevert. Het traditionele lokale sentiment is dat wanneer het goed gaat met de haven, het dus ook goed gaat met de gemeente. De verhouding tussen Rotterdam en Rijk wordt belangrijker dan partijpolitieke verhoudingen; zo staat op een gegeven moment de Rotterdamse PvdA tegenover de PvdA fractie in de Kamer. Het Rotterdamse college onder de PvdA besluit niet akkoord te gaan met verzelfstandiging. Het lukt de landelijke PvdA coryfeeën niet om de Rotterdamse partijgenoten te overtuigen, die zich niet kunnen vinden in de harde opstelling van Zalm. De minister van financiën wil niet al dat geld voor PMR in handen van een gemeentelijke dienst geven, en ziet verzelfstandiging sowieso als noodzakelijk voor een eventuele PPS constructie. De gesprekken over financiering lopen pas weer verder bij het aantreden van het nieuwe college in 2002, waar de leidende rol van de PvdA is overgenomen door Leefbaar Rotterdam, een partij die minder principieel tegenover de verzelfstandiging staat. “Rotterdam is trots op die haven, maar ja, het is niet goed als er in de gemeenteraad over de lantaarnpalen in het havengebied moet worden gesproken, dat is niet eficiënt. Er is ook onvoldoende expertise in zo’n gemeenteraad om mee te sturen in zo’n groot bedrijf” (R12). Nadat de verzelfstandiging van het Havenbedrijf een feit is, kijkt het Rijk plotseling een stuk positiever tegen het idee van Maasvlakte 2 aan.

60

Discursieve arena: verzelfstandiging voor financiering Door de ‘uitruil’ van twee projecten, de verzelfstandiging van het Havenbedrijf en de Maasvlakte 2, wordt de gedeeltelijke financiering vanuit het Rijk van Maasvlakte 2 mogelijk gemaakt. De onderhandeling kwam op het volgende neer: “als jij dat Havenbedrijf kunt verzelfstandigen, dan gaan wij voor die Maasvlakte” (R12). De rationale die aan de uitruil wordt gegeven komt er op neer dat zonder verzelfstandiging er geen mogelijkheden voor PPS zijn en dat de gemeenteraad van Rotterdam ook kan besluiten om het geld anders in te zetten. Overigens is de Publiek-Private samenwerking uiteindelijk nooit van de grond gekomen. Volgens sommigen speelt ook de algemene tendens om overheidsdiensten te verzelfstandigen hierbij een rol. Uiteindelijk lijkt het erop dat de Rijksoverheid meer te zeggen heeft over zoiets belangrijks als de haven van Rotterdam.

Ook als het om het verdelen van de kosten gaat, slingert PMR heen en weer tussen nationaal en regionaal. Er wordt vanuit het Rijk een onderhandelaar ingezet die de verschillende departementen vertegenwoordigt richting de regionale stakeholders. Tijdens de onderhandelingen wordt door alle partijen geprobeerd om een andere partij aan te wijzen als ‘probleemhouder’ die de grootste kosten voor zijn rekening moet nemen. Minister Zalm probeert het project terug te duwen naar de regio. “Die zei, ik begrijp niet waarom dit project nu een nationaal project is, want de tweede Maasvlakte, want het is gewoon het tuintje vergroten van de haven van Rotterdam” (R01). Wanneer er betaald moet worden, blijkt het project opeens niet meer zo ‘nationaal’ te zijn. Narratieve kracht: nationaal of regionaal project? De spanning tussen Regio en Rijk komt sterk naar voren wanneer de kosten moeten worden verdeeld. In de narratieve strijd tussen regio en rijk speelt het framen van projecten een grote rol. Waar Maasvlakte 2 eerst wordt neergezet als noodzakelijk om de Rotterdamse ‘motor van de Nationale economie’ niet te laten haperen, wordt het daarna weer geframed als een zoveelste prestigeproject van een stad die zichzelf als economisch middelpunt van Nederland probeert neer te zetten.

Raad van State-proof De ‘Plus’ van de Planologische Kern Beslissing Plus houdt in dat er een aantal centrale beleidsbeslissingen (cbb’s) zijn die een optimale doorwerking garanderen richting lagere overheden.94 De gedachte achter het gebruik van cbb’s is dat er dan snel kan worden doorgepakt; als de PKB Plus afgerond en goedgekeurd is, dan kunnen lagere overheden de besluitvorming nauwelijks nog hinderen. Eigenlijk is het een bestemmingsplan op rijksniveau, waarbij veel elementen vanuit het Rijk in detail worden ingevuld. Er is echter ook een risico omdat de cbb’s tegelijkertijd handvatten vormen voor partijen die bezwaar willen maken bij de Raad van State. 94

Ministeries van VenW; VROM; LNB; en EZ. (2001). Ontwerp Planologische Kernbeslissing-plus Project Mainport-ontwikkeling Rotterdam Deel 1. Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

61

De betrokken bestuurders van PMR maken zich dan ook grote zorgen op het moment dat op 2 februari 2005 de Raad van State alle cbb’s verwerpt, wat volgens meerdere betrokkenen in essentie neerkomt op de vernietiging van de PKB Plus.95 De uitspraak van de Raad van State wordt als volkomen onverwacht ervaren door de meerderheid van de betrokkenen; vrijwel alle partijen waren het eens met de PKB, omdat iedereen er wel een winstpunt in kon vinden. Door de focus op transparantie en participatie ontstond er veel draagvlak. In eerste instantie schat de ambtelijke projectdirectie de situatie nog in als een mislukte APK-keuring: “Je auto wordt afgekeurd, daar en daar op, maar je weet dat als je dat allemaal gaat repareren dat je uiteindelijk wel een goede apk-keuring krijgt” (R15). Maar het Havenbedrijf en het Rotterdamse gemeentebestuur zijn minder zeker van hun zaak en de twijfel over een succesvolle afronding neemt toe. Uiteindelijk blijkt ook dat er wel zesentwintig gronden zijn waarop de PKB vernietigd had kunnen worden. Dit betekent dat er goed moet worden nagedacht over het vervolg; een nieuwe vernietiging zal vrijwel zeker het einde van PMR betekenen. Al snel ontstaat het idee dat de verdere besluitvorming ‘Raad van State-proof’ moet zijn. Culturele gelaagdheid: Raad van State als heilig huisje ‘Raad van State proof’ wordt vanaf de vernietiging van de PKB als een mantra binnen PMR gebruikt. Het is opvallend dat vrijwel alle respondenten de Raad van State beschouwen als een onafhankelijke, onaantastbare partij; de Raad lijkt verheven boven alle kritiek, als een objectieve toetser van de wet. “De Raad van State is natuurlijk een rechtsorgaan wat gewoon precies kijkt en zegt, ja, het is onvoldoende onderzocht. Of het is onvoldoende duidelijk gemaakt. Ja, kijk, volgens mij moet je nooit de Raad van State de schuld geven. Het is onvoldoende wetgeving” (R12). Een narratief kan dus nog zo sterk zijn en zo breed gedragen worden, als de Raad van State er kritiek op heeft dan wordt die kritiek meteen overgenomen.

Politiek-bestuurlijk kunnen projecten averij oplopen, en dan wordt uiteindelijk besloten ze niet te realiseren. Aan de andere kant kunnen projecten juridisch tekort schieten, en dan mogen ze niet gerealiseerd worden, hoe graag de politiek het ook wil. De nadruk bij veel bestuurders en ambtenaren ligt op dat eerste, politiek-bestuurlijke vlak, waardoor het juridische vlak vaak wordt verwaarloosd. Om de toetsing van de Raad van State te overleven, is het volgens betrokkenen bij PMR belangrijk om ‘van achteren naar voren’ te leren denken. Wat zijn de zwakke punten waar tegenstanders van het project aan het einde van het traject bezwaar tegen zullen maken? Waar is de Raad gevoelig voor? De Raad wordt dan misschien als onaantastbaar gezien, maar volgens de projectdirectie is het geen black-box: “die toetsen een wet, en dat zijn verstandige mensen; dus hebben wij nou nagedacht over de vraag, hoe gaan die ons nou beoordelen? En hebben wij ons hele proces zo ingericht dat wij door die Raad van State heenkomen?” (R25). Om ervoor te zorgen dat het project ‘Raad van State proof’ kan worden wordt een juridisch samenwerkingsverband in het leven geroepen waarin alle juridische 95

Raad van State. (26 januari 2005). Uitspraak in zaaknummer 200307350/1. Den Haag: Raad van State.

62

topspecialisten, de Landsadvocaat, huisadvocaten van het Havenbedrijf, advocaten van de gemeente en de provincie met elkaar overleggen. Er ontstaat in feite een soort gespecialiseerd advocatenkantoor met maar één belang, namelijk het Project Mainportontwikkeling Rotterdam. De inbreng van deze advocaten speelt een steeds grotere rol in de besluitvorming. “Op een gegeven moment was het zo, dat als dingen niet duidelijk waren of de directeuren hadden zoiets van, nou, we weten niet zo goed hoe we daarmee om moeten gaan, wat vinden die advocaten ervan?” (R24). Temporele gelaagdheid: van openheid naar dichttimmeren Na de vernietiging van de PKB Plus in 2005 krijgt het besluitvormingstraject van PMR een sterk juridisch karakter, terwijl het project voor die tijd juist een duidelijk politiek-bestuurlijk karakter kent. Een uitwerking hiervan is dat de uitdrukking ‘Raad van State proof’ dé nieuwe ‘mantra’ van het project wordt. Alles wordt in stelling gebracht om het project langs de Raad van State te loodsen. De Raad van State blijft een ‘heilig huisje’ dat puur de wet toetst, maar actoren proberen daar wel slim mee om te gaan. “De Raad van State die heeft stokpaardjes. Dan kan je eigenlijk als je dan allerlei adviezen terug gaat kijken, jaarlijks kan je zien wat hun stokpaardjes zijn. Het zijn ook mensen, dat geeft helemaal niet” (R31). De vraag blijft hoe ver je moet gaan en of besluiten ooit echt juridisch waterdicht kunnen zijn. Als je bijvoorbeeld naar luchtkwaliteit kijkt; hoe ver moet je dan gaan? Dat je op de Maasvlakte meet is duidelijk, maar bij Dordrecht komen veel vervuilende schepen en vrachtauto’s langs, en in Venlo is een overslagpunt dat opeens ook veel meer vracht te verwerken krijgt. “Raad van State proof, dat klinkt fantastisch, maar dat weet je dus niet. Je weet niet wat Raad van State proof is, dat is allemaal ‘guess’. Dus de neiging die je dan hebt is om er nog maar weer een tandje bij te gaan doen. Ja, laten we ook Venlo er maar bij pakken, nou, dan ben je zo weer een onderzoek verder” (R21).

Ondertussen beseft de projectdirectie dat er veel tijd bespaard kan worden als de ‘Plus’ van het PKB wordt losgelaten. Dat zou betekenen dat er een planologisch ingekaderd gebied door het Rijk wordt vastgesteld, en daarna is het aan de lagere overheden om via bestemmingsplannen en MER-procedures de gedetailleerde besluiten te nemen om PMR daadwerkelijk te kunnen realiseren.96 De minister meldt aan de Kamer dat kans van slagen veel groter is wanneer het traject op deze manier wordt uitgevoerd. Bestuurlijk Rotterdam en het Havenbedrijf zijn woedend en voelen zich in eerste instantie ”gepakt”; ze dachten dat het Rijk er geen zin meer in had en in feite dacht “het is toch jullie haven?” (R25). Volgens de projectdirectie zijn veel gesprekken nodig om de Rotterdammers te overtuigen. “Dus wij zeiden ook, jullie kunnen dat ook veel beter, wij willen geen risico’s over de schutting gooien, maar wij zijn tot de conclusie gekomen dat wij onze tuin te groot hebben gedefinieerd” (R18). Al snel zien de Rotterdamse bestuurders in dat het de enige overgebleven weg is om zelf de besluitvorming te leiden. Sommige bestuurders binnen de gemeente zeggen zelfs blij te zijn dat de regio zelf het besluitvormingstraject moet dragen, 96

KST97215 - Kamerbrief minister van VenW; VROM. (3 mei 2006). Ruimtetekort in mainport Rotterdam herstel Planologische Kernbeslissing Plus. Den Haag: SDU.

63

en niet het Rijk. “Als je dat dossier niet naar je toetrekt, dan blijft het bestuurlijke spaghetti. Babylonische spraakverwarring. En er was heel weinig vertrouwen binnen Rotterdam in de kwaliteiten van de Haagse diensten. Nul eigenlijk” (R12). In plaats van steeds de besluiten op elke procedure af te wachten besluit men in Rotterdam een parallelle aanpak van procedures te starten (PKB, MER, marktconsultatie, bestemmingsplan en gebruiksvergunning). Dit is een risicovolle en complexe inspanning die volgens betrokkenen van bestuurlijke moed getuigt en die ook zeker voor versnelling heeft gezorgd. Op het besluitvormingsniveau van de regio spelen vooral de onderhandelingen tussen Rotterdam en omringende gemeenten een grote rol. “Rotterdam speelde toch wel voor sinterklaas in dat project. Dan wilden andere gemeente wel voor het project zijn, maar die willen dan nog wel een fietspad. Of eigenlijk een mooi nieuw rivierpark in hun gemeenten” (R12). Narratieve kracht: de regio doet het gewoon zelf De projectdirectie komt erachter dat een PKB Plus traject eigenlijk niet meer haalbaar is, en schakelt over naar het verhaal dat het Rijk alleen de grote lijnen aanwijst, zodat de regio de verdere, gedetailleerde besluitvorming kan dragen. Zo wordt een mislukt PKB traject geframed als een verstandige keuze voor meer bestuurlijke betrokkenheid van de regio. Ook spelen regionale onderhandelingen over projecten een belangrijke rol; Rotterdam krijgt steun voor PMR van gemeentes binnen de stadsregio, in ruil voor budgettaire steun voor eigen projecten van die gemeentes. Zo wordt PMR vervlochten met tientallen kleine deelprojecten.

64

Epiloog Vanuit Rotterdam verloopt de besluitvorming rond de Tweede Maasvlakte vanaf dat moment relatief voorspoedig; er ligt al een flinke plak zand en die wordt elke dag verder opgespoten. Echter, de besluitvorming rond het ‘leefbaarheidsdeel’ van de dubbeldoelstelling van PMR (750 hectare natuur en recreatiegebied), verloopt steeds problematischer. Een groot deel van de nieuwe natuur is gepland in de gemeente Albrandswaard, gelegen onder Rotterdam. Maar de inwoners van die gemeente zitten daar helemaal niet op te wachten. “Die zeiden kijk eens hoe mooi het hier is. Je kijkt zo mooi uit en dan komen daar die fietsers en al die mensen uit Rotterdam Zuid en die allochtonen, die hier komen kamperen” (R21). De provincie is verantwoordelijk voor het realiseren van 750 hectare groen en moet daarover onderhandelen met de gemeente Albrandswaard. Deze onderhandelingen zouden niet nodig zijn geweest wanneer de PKB Plus met concrete beleidsbeslissingen niet door de Raad van State was vernietigd. De ruzie over de 750 hectare groen bedreigt de besluitvorming over PMR in zijn geheel. “Als we het verzet van Albrandswaard honoreren en dus niet de PKB uitvoeren, dat leidt ertoe dat Zuid-Hollands Landschap, ANWB en milieubewegingen langzamerhand het gevoel krijgen dat we ze hebben belazerd, dus die gaan dan dwars liggen op allerlei ontwikkelingen, ook op de Maasvlakte 2” (R06). Ondertussen spuiten de sleephopperzuigers uit alle kracht, maar de angst blijft bestaan dat de wervelwind van bestuurlijke besluitvorming het ‘nieuwste stukje Nederland’ dat Tweede Maasvlakte heet, onophoudelijk zal blijven wegspoelen.

65

Conclusie In de praktijk van besluitvormingsprocessen blijken actoren in uiteenlopende situaties een besluitvormingsvraagstuk of project op een wisselende manier te ‘framen’ zodat deze voorstelling past binnen hun zingevingkader en de (persoonlijke) doelstellingen die zij gevormd hebben. Als zodanig hebben we in de projectverhalen kunnen zien dat het ‘basisverhaal’ van de projecten continu aan verandering onderhevig is. Deze veranderende betekenissen en alternatieve invullingen worden mede beïnvloed door de macht van betrokken personen om het basisverhaal te redigeren en ‘hun’ versies te verspreiden. Hierbij valt vooral op dat dit niet alleen met de formele positie van personen te maken heeft, maar ook met de persoonlijke achtergronden of karakters van betrokkenen. Ook zien we dat actoren grotere mogelijkheid hebben om een project te beïnvloeden wanneer zij in staat zijn om aan te haken bij emergente of latente discussies en gebeurtenissen in de samenleving. Op die manier kunnen ze een gevoel van urgentie bij andere actoren bewerkstelligen en ervoor zorgen dat hun (invulling van een) issue op de agenda komt of blijft staan. Wanneer we kijken naar de discursieve arena zien we dat personen zich – al naar gelang de situatie en het moment – in wisselende coalities presenteren en zich afzetten tegen andere partijen (wij tegen zij); hierbij moet niet worden vergeten dat de media niet alleen een discursieve arena vormen, maar dat de pers tevens als partij een rol speelt in de onderhandelingen. Kenmerkend aan deze discursieve arena’s is dat actoren vanuit verschillende rationaliteiten naar een project kijken en vanuit die rationaliteiten proberen de urgentie van een project te versterken. Vanuit deze optiek wordt bijvoorbeeld ook duidelijk dat partijen op verschillende manieren kijken naar wat nu een (definitief) besluit is of hoe breed een project kan worden opgevat (vervlechting van verschillende projecten tot één overkoepelend construct). Tot slot komt uit de projectverhalen naar voren hoe belangrijk de rol is van culturele en temporele gelaagdheid bij het verloop van de besluitvorming. In de casussen zien wij dit terugkomen in de vorm van rivaliserende waarden die op bepaalde momenten voor spanningen zorgen, de onaantastbaarheid van bepaalde instanties en opvattingen die verbonden zijn met de tijdsgeest, en de projectie van stereotype beelden van het ene project op het andere project. Laten we het schema uit de inleiding nog even terughalen. Zoals we hebben uiteengezet kunnen we het concept bestuurscultuur in de context van (infrastructurele) besluitvorming weergeven in vier centrale bouwstenen die onderling sterk met elkaar verbonden zijn. Vanuit deze vier bouwstenen kunnen we nu op basis van de projectverhalen een aantal aanvullende noties op een rij zetten die onderdeel uit maken van de culturele context waarbinnen processen van besluitvorming zich in het openbaar bestuur voltrekken. Bij het lezen van deze noties willen we u vragen weer uw eigen situatie in het achterhoofd te nemen. Kunt u deze noties vertalen naar uw eigen praktijk? Als we het hebben over bestuurscultuur, op welke manier heeft u daar (dagelijks) mee te maken? En de zoveel besproken cultuuromslag, wat is daar voor nodig? In het tweede deel van deze conclusies zullen we hierop verder ingaan.

66

Narratieve Kracht Een centrale vraag die we bij alle bestudeerde casussen kunnen stellen is hoe het project door de betrokken partijen wordt ‘geframed’. Wat was het oorspronkelijke probleem, uitgangspunt of infrastructurele vraagstuk? Op welke manier is deze probleemdefinitie in de loop der tijd veranderd? Welke verschillende invullingen zien we terug? Het proces van ‘framing’ (hoe actoren de doelstellingen en betekenis van een issue of project formuleren) zegt zowel iets over wat de betrokken actoren zelf belangrijk vinden als over de manier waarop men denkt hier bredere steun voor te vinden. Door aan te haken bij bepaalde – op dat moment belangrijke – maatschappelijke verhalen of zingevingkaders kunnen actoren het basisverhaal van een issue of project legitimeren en in een bepaalde richting sturen. Maatschappelijke discussies zijn echter ook aan verandering onderhevig. Gezien de duur van besluitvormingsprocessen over infrastructuurontwikkeling, zien we dat ook veranderingen in de maatschappelijke context kunnen leiden tot ondermijning van het basisverhaal, dan wel tot alternatieve invullingen hiervan. Zo maken actoren vaak strategisch en situationeel gebruik van (elementen uit) maatschappelijke verhalen die op bepaalde momenten de gangbare ideeën bepalen; dit gebeurt bijvoorbeeld op het gebied van economische ontwikkeling (achterstandsdenken versus pieken- of kansen benadering), internationalisering (nationaal of internationaal) of mobiliteit (vervoersstromen en vervoerswaarden). In onderstaande tabel hebben we de belangrijkste invullingen van het basisverhaal in de drie casussen nog even op een rij gezet. Door een aantal belangrijke verschillende invullingen van een project op een rij te zetten wordt voor betrokken actoren duidelijk dat niet iedereen dezelfde ideeën heeft, of dat in de loop van het project het oorspronkelijke idee uit het oog is geraakt.

67

Narratieve Kracht

A73

Basisconstruct: • “De ruggengraat van Limburg”. Alternatieve invullingen: • Verbetering economische positie van Limburg. • Verbetering mobiliteitsproblematiek Limburg. • Verbinding tussen Italië en West-Nederland. • Optimaliseren verbinding met het Duitse achterland (deze invulling komt vooral ter sprake op het moment dat de A73 in combinatie met de A74 in een pakket wordt gevat).

Basisconstruct: • Verbetering economische positie van het Noorden. Alternatieve invullingen: • Ontsluiting van het Noorden. • Drukverlichting Randstad. • Geen gewone, maar een snelle verbinding. ZZL • Verbinding met Noordoost Europa en Scandinavië. Basisconstruct: • “Ruimtetekort haven Rotterdam”. Alternatieve invullingen: • Hoeveel extra ruimte is nodig? (Hectarediscussie). • Mogelijkheid van ‘inbreiding’ in bestaand gebied. • Gebruik Zuidwestelijke havens. Counter narratief: PMR • Er is helemaal geen sprake van ruimtetekort.

68

Macht van Actoren Bestuurlijke besluitvorming kenmerkt zich per definitie door bestuurlijke interactie, onderhandelingen en compromissen. Zeker wanneer een infrastructuurvraagstuk langdurig op de agenda staat, wordt besluitvorming uitgespreid over meerdere kabinetten. Ook lokale en regionale bestuurswisselingen zijn van grote invloed op de continuïteit binnen een besluitvormingstraject. Hoewel dit inherent is aan de manier waarop bestuurlijke besluiten worden genomen in een democratisch bestel, zijn dit tevens gebeurtenissen die een vertragende werking kunnen hebben op besluitvormingsprocedures; dit zijn bij uitstek gelegenheden voor actoren om hun belangen te herdefiniëren en herpositioneren en om de urgentie van een issue of project te benadrukken. Zo worden er in de periode voor de verkiezingen vaak geen besluiten genomen, bijvoorbeeld. omdat veel issues controversieel zijn verklaard, maar komt het onderwerp pas weer aan bod bij de nieuwe bestuurders; het kan dus van cruciale waarde zijn om te zorgen dat een project op de agenda van de nieuwe bestuurder belandt. Het moment waarop bepaalde argumenten ingebracht worden kan van doorslaggevende betekenis zijn. Het is tevens belangrijk om rekening te houden met de individuele posities van actoren en hun mogelijkheden om de urgentie van hun (invulling van een) issue of project naar voren te schuiven. De (machts)positie en mogelijkheden van individuele actoren worden grotendeels bepaald door de formele positie die iemand bekleedt; echter, persoonlijke eigenschappen en mogelijkheden (zoals een groot netwerk, reputatie, kennis en ervaring) spelen een cruciale rol. Bestuurders, ambtenaren en andere actoren zijn allemaal personen die wel of niet ‘een klik’ met elkaar hebben, die elkaar wel of niet iets ‘gunnen’, of die wel of niet over een uitgebreid relatienetwerk kunnen beschikken. Ook zien we dat de (regionale of politieke) herkomst van bestuurders regelmatig een rol spelen in besluitvormingsprocessen. Deze persoonlijke achtergronden en ‘handelingsstijlen’ zorgen er dan ook voor dat er bijvoorbeeld bij wisselingen van actoren ook plotselinge veranderingen in het proces kunnen ontstaan. Zo kan de wisseling van ministers tot een ingrijpende verandering in besluitvormingsstijl leiden. Het bestaan van vertrouwen en affectie is belangrijk voor het komen tot gedragen besluitvorming, vooral binnen een open besluitvormingsproces. Een goede band tussen personen kan het vormen van consensus of een compromis vergemakkelijken. Een slechte klik tussen personen kan echter de besluitvorming extra lastig maken. De belangrijkste partijen en hun posities hebben we voor de drie casussen hieronder nog eens op een rij gezet:

69

Macht van Actoren

A73

Positie van betrokken actoren: • Provincie Limburg, Gemeenten en het bedrijfsleven: mobiliseren zich door op een cruciaal moment met ‘een zak geld’ en een plan van aanpak naar Den Haag te gaan. en zorgen er zodoende voor dat het project geagendeerd blijft. • Bedrijfsleven: draagt financieel bij en dreigt haar steun in te trekken op het moment dat het project anders zal worden ingevuld. • RWS: heeft korte lijnen met gedeputeerde en wethouders en positioneert zichzelf dichter bij de regio dan bij Den Haag. • Milieuorganisaties: haken aan bij Europese regelgeving wat leidt tot een MER. Hierdoor plaatsen zij zich binnen de besluitvormingsarena. • Rijk: is probleemeigenaar; het gaat tenslotte om een Rijksweg.

ZZL

Positie van betrokken actoren: • SNN: door gezamenlijk op te treden krijgt ‘het Noorden’ een sterke positie. • Friesland en Groningen: bezitten aandelen Nuon en Essent waarmee ze kapitaal hebben om bij te dragen aan ZZL; zij hebben toegang tot ambtelijk en politiek Den Haag. • Almere: brugpositie tussen Noorden en Randstad; wordt door het Rijk gepositioneerd als groeikern en kan zich permitteren eisen te stellen. • Noordvleugel: door zowel Rijk als SNN bij project betrokken – komt in positie om in later stadium aanspraak te maken op gelden uit de ZZL-pot. • VenW: trekker project (vooral na TCI-rapport); werkt alternatieven uit; verantwoordelijk voor Noordvleugelprogramma. • EZ: visie op en trekker van ruimtelijk economisch beleid. • VROM: visie op en trekker van Nota Ruimte. • NS: belanghebbende als grootste spoorvervoerder van Nederland.

Positie van betrokken actoren: • Havenbedrijf: lokaal probleemeigenaar, levert 8% BNP. • Rotterdam: gemeentelijke besluitvorming over ontwikkeling wereldhaven. • VenW: coördinerend trekker project (nadat project van nationaal belang is geworden). • Financiën: stelt condities, levert al dan niet de financiering; CPB: toetst op noodzaak in relatie tot financiering door het rijk. • EZ mainportbeleid, economisch beleid. • VROM: ruimtelijk en milieubeleid. • LNV: natuurbeleid. • Provincies ZH en Zeeland: kunnen geen stempel op de besluitvorming drukken. • Milieuorganisaties: belangenbehartiger, sterke positie in bezwaar en beroep. PMR • Raad van State: uiteindelijke uitspraken over besluitvorming.

70

Discursieve Arena Als we kijken naar de discursieve arena waarbinnen een besluitvormingsproces zich afspeelt zien we dat actoren zich in wisselende coalities presenteren en vanuit verschillende rationaliteiten de onderhandelingen ingaan. Het is een bekend cultureel verschijnsel dat personen en groepen zich, afhankelijk van de situatie, afzetten tegen ‘de anderen’ door de narratieve constructie van de eigen positie. Dit mechanisme komt tot uitdrukking op verschillende niveaus. Bij de meeste grote infrastructuurprojecten is regelmatig sprake van verschillende rationaliteiten tussen de Rijksoverheid (‘Den Haag’) en regionale of lokale partijen (‘de regio’). De narratieven tussen Rijk en Regio verschillen vrijwel altijd van elkaar, op uiteenlopende punten zoals budget, kosten, urgentie, maatschappelijk kosten en baten, enzovoorts. De Rijksoverheid bekijkt een project in samenhang tot een geheel van (potentiële) projecten in het hele land, terwijl bij de regio de noodzaak van het project sterk gevoeld wordt omdat niet het belang voor het hele land maar voor de regio als uitgangspunt wordt genomen. Ook de vraag of een project als van nationaal of regionaal belang kan worden aangemerkt is een regelmatig terugkerend onderwerp. Het komt voor dat regionale stakeholders proberen een project tot nationaal project op te schalen. De bestuurlijke risico’s zijn dan voor de rijksoverheid, het project wordt urgenter en de financiering kan gedeeld worden met het Rijk. Aan de andere kant ligt de regie over een nationaal project niet meer bij de regionale partijen, wat voor hen een reden kan zijn om het project juist vanuit die gedachte toch naar zich toe te trekken. Vanuit een vergelijkbare redenering kan het in sommige gevallen strategisch opportuun zijn om een project te koppelen aan andere infrastructuurprojecten of aan te haken bij een overkoepelend kader of programma; hierdoor wordt het projectnarratief onderdeel van een al bestaand omvattend narratief en als zodanig beweegt het mee met de ontwikkelingen binnen dit overkoepelende project. Door de projecten met elkaar te vervlechten wordt het ene project als het ware gebruikt als hefboom om (de legitimiteit van) het andere project te beïnvloeden: ‘Project A moét plaatsvinden, anders heeft Project B eigenlijk geen zin gehad’. Ook zien we soms dat projecten met elkaar vervlochten raken als resultaat van onderhandelingen tussen verschillende actoren. De uitruil van projecten wordt dan vaak gerationaliseerd als ‘onvermijdelijk’ volgens een gezamenlijk projectnarratief. Argumenten om de onvermijdelijkheid van een project te benadrukken baseren zich vaak op gedane beloftes of gemaakte afspraken. De vasthoudendheid en kracht van dit soort argumenten hebben ertoe geleid dat wij ons regelmatig afvroegen wanneer een overeenkomst bindend is, wat een (definitief) besluit is, en wat het verschil is tussen een belofte, een afspraak en een besluit. In veel gesprekken komt naar voren dat direct betrokkenen een besluit definiëren wanneer de eindbeslissing van de minister door de kamer is goedgekeurd. Tegelijkertijd worden regelmatig allerlei beloftes of toezeggingen door actoren zo benaderd dat ze in feite de waarde van een besluit krijgen toegeschreven. Ook (de perceptie van) de duur van een besluitvormingstraject (en daarmee dus vaak van de traagheid) is afhankelijk van de definitie van zowel het startpunt als nieuwe issue tot het eindpunt (= het besluit tot aanleg). Vanuit een

71

bepaalde rationalisering kan worden gezegd dat een project pas start zodra er een onderzoek of startnotitie verschijnt, maar het is natuurlijk zo dat er dan al langer over werd gesproken. Voor relatieve buitenstaanders kan dan het beeld ontstaan dat een beslissing erg lang op zich laat wachten, terwijl volgens de ‘formele’ definitie een proces wellicht helemaal niet buitensporig lang heeft geduurd. Het is dus duidelijk dat betrokken actoren vaak verschillende opvattingen hebben over belangrijke afspraken of doelstellingen van een project. In de drie casussen zien we bijvoorbeeld de volgende rationaliteiten voorbij komen: Discursieve Arena

A73

Rationaliteiten: • Meebetalen is meeregeren: de regio is van mening dat zij – op basis van de bestuursovereenkomst – mede kan bepalen wat er met het geld gebeurt omdat zij meebetaalt aan de rijksweg. • Verdeling van taken in een ‘package deal’: het rijk beargumenteert dat de regionale bijdrage is bedoeld voor de provinciale wegen in het pakket. • Oost of west oever: economie of natuur en milieu.

ZZL

Rationaliteiten: • Vervoerswaarden (VenW) versus psychologisch belang van ontsluiting (doorbreken psychologische barrière tussen Randstad en Noorden). • Denken ten aanzien van ruimtelijk economisch beleid: investeren in pieken of dalen (doelmatigheidsbeginsel versus gelijkheidsbeginsel). • Rechtmatigheidsbeginsel: vanuit het Noorden doet men veelvuldig beroep op het feit dat het Noorden aardgasbaten levert. • Betrouwbaarheid overheid: “afspraak is afspraak” en “belofte aan het Noorden” versus garant staan voor “zorgvuldige procedures” (Duivesteijn). • Snelheid versus ontsluiting (magneetzweef-technologie zou kunnen zorgen voor beide).

Rationaliteiten: • Havenbedrijf/Gemeente Rotterdam: Nederland is transportland met Rotterdamse haven als belangrijkste knooppunt dat voldoende ruimte moet hebben om te groeien. • VROM & Financiën: er is geen ruimtetekort (Maasvlakte 1 was ook lang niet volledig benut). • Milieuorganisaties: duurzaamheid en leefbaarheid van Rotterdams gebied is belangrijk. • Onderhandeling: verzelfstandiging havenbedrijf in ruil voor uitbreiding. • Coalitie havenbedrijf en milieuorganisaties (elkaar vinden in uitwerking dubbeldoelstelling). PMR • Koppeling met A15 en Betuwelijn versterkt discours voor Maasvlakte 2.

72

Culturele en Temporele Gelaagdheid De eerste drie bouwstenen van bestuurscultuur in de context van infrastructurele besluitvorming hangen sterk met elkaar samen. Het gaat daarbij om actoren die, vanuit verschillende rationaliteiten, in de discursieve arena onderhandelen over de betekenis en interpretatie van infrastructurele vraagstukken en projecten. Deze processen vinden allemaal plaats tegen de achtergrond van culturele spel- en gedragsregels die, op dat specifieke moment in de tijd, het interpretatie- en handelingskader voor actoren vormen. Het heersende politieke en maatschappelijke klimaat is sterk van invloed op de ontwikkeling van een besluitvormingsproces. We zien dat bepaalde opvattingen of begrippen op bepaalde momenten dominant zijn, en als een soort ‘mantra’ steeds weer naar voren komen. Het gaat hier bijvoorbeeld om begrippen die horen bij de specifieke tijdgeest van een project, rapporten die een iconische waarde krijgen, instanties die een onaantastbare positie lijken te hebben of doelen die niet langer concreet ingevuld worden maar die als algemeen geldende waarde worden geaccepteerd. De juridisering van besluitvormingsprocedures en het streven naar een ‘Raad van State proof’ plan is hier een voorbeeld van; ook de invloed van adviescommissies of rapporten zoals de TCI en, recenter, het rapport van Elverding en de daaruit volgende Sneller & Beter terminologie beïnvloeden de ‘taal’ waarin wordt gesproken en vormen een spiegel waartegen een project wordt afgezet. Dit soort rapporten vormen als het ware de artefacten van een bepaalde periode. Het is interessant om te kijken naar de kracht van het rapport van de commissie Elverding. Ook dit lijkt een sterke (symbolische) betekenis te krijgen waardoor er in sommige situaties al wordt gesproken over ‘Elverding proof’. Niet alleen rapporten of instanties kunnen worden gezien als artefacten van een bepaalde tijdsgeest. Ook besluitvormingskwesties of projecten zelf vervullen in sommige situaties een vergelijkbare rol door symbool te staan voor ideaal- of doembeelden. De beelden die actoren hebben gevormd over andere projecten worden regelmatig geprojecteerd op het eigen project en beïnvloeden op die manier de besluitvorming; zij vormen daarmee het kader waarbinnen betekenis wordt gegeven aan de gebeurtenissen in het huidige project. Betrokkenen gebruiken deze beelden om hun eigen argumenten te versterken of andere argumenten af te zwakken. Wat we hieruit opmaken is dat projecten geen opzichzelfstaande entiteiten zijn, maar hun betekenis voor een groot deel ontlenen aan het perspectief waarin ze geplaatst worden. Belangrijk is om hierbij op te merken dat deze ‘stereotype’ beelden over projecten niet voor alle betrokkenen dezelfde betekenis hebben en dus op verschillende manieren gebruikt worden in de project verhalen. In de bestudeerde projecten zien we dit terug in de continue verwijzing naar andere – voornamelijk infrastructurele – projecten. Deze verwijzingen projecteren betekenissen van het ene op het andere project. Dit proces van projectie vindt voor een groot deel plaats volgens hetzelfde mechanisme als de eerder beschreven processen van ‘framen’, waarbij aangehaakt wordt bij maatschappelijke discoursen. Een verschil met ‘framing’ is dat er hier sprake is van een directe projectie van beelden uit één project op een ander project. Hierbij vindt slechts een minimale ‘vertaling’ plaats. De ‘stereo-

73

type’ beelden worden op zo een manier gepresenteerd dat het lijkt of ze rechtstreeks van toepassing zijn op de huidige situatie. De culturele en temporele gelaagdheid komt in de drie projecten op de volgende manieren tot uitdrukking: Culturele en Temporele Gelaagdheid

A73

Temporeel: • Europese milieuwetgeving leidt tot nieuwe spelregels. Het momentum voor een tracébesluit is verdwenen. • Locatiediscussie geeft actoren handelingsruimte en tijd om richting te beïnvloeden. • De perceptie van vertraging is relatief: aanloop naar tracébesluit in absolute termen langer dan vertragingen rond tunnelbouw, in beeldvorming nadruk op vertraging in de laatste fase. Cultureel: • Rivaliserende waarden: mobiliteit, economische vooruitgang en natuur en milieu • De episode in maart 1995 (“de Lilipaly road”) - symbolisch artefact. • De vertragingen rondom tracékeuze en tunnelbouw beïnvloeden met terugwerkende kracht het imago van het project: A73 als doembeeld voor andere projecten. • Sterke juridisering en juridische interventies (EU regels m.b.t. Flora en Fauna, tunnelveiligheid, etc.).

ZZL

Temporeel: • Kabinetswisselingen op cruciale momenten leiden tot vertraging, maar de continue herbevestiging van “de belofte” in opeenvolgende regeerakkoorden draagt ook bij aan de zeggingskracht hiervan. • Emergente issues – de miljoenennota van 1996, publicatie van achtergehouden rapport in de media, opname van ZZL in TCI studie – zorgen voor kentering in dominante discours (respectievelijk denken in termen van achterstandsdenken, betrouwbare overheid, vervoerswaarden en MKBA’s). Cultureel: • Opname van de Zuiderzeelijn in het Langman akkoord werkt als symbolisch artefact – politieke belofte krijgt legitimiteit. • Veelvuldig beroep doen op regionale banden Kamerleden en ministers. • Zodra sprake is van een regiospecifiek pakket maatregelen worden bondgenoten weer “vijanden” en treedt traditionele verdeeldheid op (met name tussen Friesland en Groningen).

Temporeel: • Vraagstuk Rotterdamse regio wordt van nationaal belang verklaard. • Momentum voor financiering vanuit Rijk (vóór verkiezingen) wordt niet gebruikt. • Regelgeving (Natura 2000 en luchtkwaliteit) zorgen voor nieuwe spelregels en besluit wordt hierdoor ingehaald. Cultureel: • Rivaliserende waarden: van participatie (VERM) naar mutual gain. • Rapport Visie & Durf als katalysator van maatschappelijk besluitvormingsproces. PMR • Vernietiging PKB+ leidt tot nieuwe spelregels en juridisering (“Raad van State proof”).

74

Cultuuromslag: van een oud verhaal naar een nieuw verhaal In de casussen die we hiervoor hebben besproken komen veel aspecten naar voren die vallen onder wat in toenemende mate ‘de oude manier van denken en doen’ met betrekking tot infrastructurele besluitvorming wordt genoemd. Het gaat dan bijvoorbeeld om de veelheid aan bestuurlijke lagen en partijen die een – niet altijd duidelijk gedefinieerde – rol vervullen; het continu terugkomen op of uitstellen van het nemen van een besluit (studierondje na studierondje); of het denken in termen van oplossingen (zonder daarbij altijd een duidelijk probleem voor ogen te hebben). Dit zijn ook de aspecten in bestuurlijke besluitvorming die ertoe geleid hebben dat verschillende instanties en actoren de noodzaak van een cultuurverandering benadrukken. De commissie Elverding is daarvan wel het bekendste voorbeeld als het gaat om infrastructurele besluitvorming. In onze casussen zien we ook een aantal tendensen opkomen die de indruk wekken dat er inmiddels een nieuw discours aan het ontstaan is. In de casus van PMR – niet voor niets door sommige betrokkenen bestempeld als ‘Elverding avant-la-letre’ – is de notie van een brede, vroegtijdige participatie één van de karakteristieken van het besluitvormingsproces. Hoewel er achteraf allerlei kanttekeningen bij het verloop en de opbrengsten van deze vorm van participatie te plaatsen zijn, geven ook participatie in het vervolgproces en de mutual gain aanpak aan dat de tendens tot participatie een steeds belangrijkere rol speelt. Deze tendens is ook al in een bepaalde mate terug te vinden in de casus van de besluitvorming over de A73-Zuid. Tijdens de MER procedure ontstonden er allerlei mogelijkheden tot inspraak en participatie waardoor met name de milieupartijen het verloop van de besluitvorming wisten te beïnvloeden. Het ontstaan van deze nieuwe inspraakmogelijkheden is gerelateerd aan de sterke juridisering van besluitvormingsprocessen, aan de mogelijkheden die regels en procedures bieden. Het opkomen van nieuwe wet- en regelgeving leidt er regelmatig toe dat gedurende het proces de ‘spelregels’ veranderen. In het geval van de MER procedure bij de A73-Zuid was dit het directe gevolg van nieuwe Europese richtlijnen waar de minister op werd gewezen door de Stichting Natuur en Milieu. Andere indicaties van juridisering zijn bijvoorbeeld de opkomst van het sterke MKBA discours dat we hebben kunnen zien bij de Zuiderzeelijn en de doelverschuiving tengevolge van de dominante ‘Raad van State Proof’ notie bij PMR, waarbij het voortdurend juridisch toetsen gemeengoed geworden is. In het nieuwe discours ontstaat in toenemende mate een oproep om deze juridisering tegen te gaan. De commissie Elverding stelt onder andere voor “de onderhandelingsruimte (‘hindermacht’) van publieke partijen te verkleinen door vermindering van het aantal vergunningen en door inperking van de beroepsmogelijkheden tussen overheden.”97 Een derde belangrijke tendens waarvan we in de casussen al de eerste indicaties zien, maar die in de huidige bestuurlijke context nog sterker te herkennen zijn, is de integrale aanpak van infrastructurele besluitvormingsprocessen. Toenemende finan Elverding, 2008.

97

75

ciële druk en maatschappelijke complexiteit waarin ‘alles met alles’ samenhangt hebben er toe geleid dat projecten steeds vaker in integrale pakketten worden gestopt. In de casus PMR bijvoorbeeld, ontstond er in de loop van het proces een dubbele doelstelling van uitbreiding van de capaciteit van de Haven en natuurontwikkeling. Bij de ZZL werden meerdere problemen en daarbij behorende agenda’s aan elkaar gekoppeld om een breder draagvlak te krijgen voor het project. In eerste instantie was de insteek van de ZZL het ontsluiten van het Noorden (om bij te dragen aan een oplossing voor de economische achterstand van de regio) en later werd het congestie probleem in de Randstad daaraan gekoppeld (ontlasting van de Randstad), wat de complexiteit van het project vergroot heeft. In de casus van de A73 Zuid heeft het tekort op de begroting van Verkeer en Waterstaat ertoe geleid dat het project van de MIT dreigde te vallen. Door vervolgens een pakket van maatregelen samen te stellen waarin zowel regionale als rijkswegen waren opgenomen, committeerden lokale partijen en de rijksoverheid zich financieel aan deze projecten, iets wat voor de individuele projecten niet mogelijk leek. In de afgelopen jaren heeft deze integraliteitstendens zich nog verder verspreid, wat zich manifesteert in integrale gebiedsontwikkelingsprojecten en programma’s als Randstad Urgent, A1 zone, Rotterdam VooRuit, en Haaglanden. De projectdirectie Sneller en Beter heeft het gedachtegoed van het advies van de commissie Elverding vertaald naar een nieuw handelingsperspectief voor infrastructurele besluitvorming. Centrale aanknopingspunten daarvoor zijn het verminderen van bestuurlijke drukte, breed gedragen besluiten door participatie en brede verkenningen en het bestuurlijk primaat terughalen (onder andere door gebruik van doorzettingsmacht, bestuurlijk lef en ‘de rug recht houden’). Wat opvalt is dat in de huidige bestuurlijke context de terminologie van Elverding steeds meer voeten aan de grond krijgt. De noodzaak van een cultuuromslag en de daarbij behorende noties vormen de kern van een nieuw discours over besluitvorming. Recente rapporten van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Raad van Verkeer en Waterstaat (RVW) benoemen allemaal de rol van de bestuurscultuur als het gaat om de problemen rondom bestuurlijke besluitvorming.98 Als we bovenstaande tendensen koppelen aan het nieuwe discours (het ‘nieuwe verhaal’) rondom infrastructurele besluitvorming zoals tot uitdrukking komt in de visie van de projectdirectie Sneller en Beter, dan zien we dat bestuurders in de praktijk te maken krijgen met een aantal paradoxale dilemma’s. Met andere woorden, we zouden kunnen stellen dat de bestuurscultuur in een overgangsfase zit waarbij enerzijds nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden, maar waar tegelijkertijd wordt vastgehouden aan oude opvattingen en gedragspatronen. Wij zullen hier kort stilstaan bij drie paradoxen die te maken hebben met de tendensen tot participatie, juridisering en integralisering, die we zojuist hebben besproken.

98 Rob (mei 2009) Slagvaardig bestuur; Rob (februari 2010) Vertrouwen op democratie; Rob (april 2010) Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur.; VNG (2009) Versnelling van gemeentelijke projectprocedures.; RVW (november 2009) Beter is Sneller.

76

Participatieparadox De aandacht voor participatie in infrastructurele besluitvorming is niet nieuw, maar de manier waarop dit in het nieuwe verhaal wordt ingevuld is dat wel. Het onderscheid tussen “participatie oude en nieuwe stijl” zit in de manier waarop aan participatie betekenis wordt gegeven. Daar waar het eerste zich soms liet kenmerken als “consultatie achteraf”, wordt steeds nadrukkelijker gesproken over “vroegtijdige” en “brede” participatie. Hierbij gaat het niet alleen om het creëren van bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak, maar om het benutten van “meedenkkracht”. Het idee hierachter is dat het betrekken van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties, bij de definiëring van het probleem en het zoeken naar oplossingen, niet alleen leidt tot minder weerstand maar ook tot kwalitatief betere (innovatieve) besluiten. Tegelijkertijd zien we dat er in toenemende mate een appel wordt gedaan op bestuurders om “hun rug recht te houden”. Van bestuurders wordt verwacht dat zij hun doorzettingsmacht gebruiken en, na een gedegen proces, achter een eenmaal genomen besluit blijven staan. Het verenigen van participatie en het idee van een breed gedragen besluit enerzijds, en het toepassen van een bestuurlijk instrument als doorzettingsmacht kan door betrokken personen als conflicterend worden ervaren. Ook de Rob vraagt aandacht voor wat zij een kloof noemen tussen aan de ene kant horizontalisering van de samenleving (iedereen kan bijdragen en meedenken) en de verticaliteit van de politiekbestuurlijke context (bestuurders die vanuit verticale hiërarchische gezagsverhoudingen blijven opereren). Het uitgangspunt bij het toepassen van doorzettingsmacht is dat bestuurders in het democratisch bestel gemachtigd zijn om de belangen van burgers te vertegenwoordigen en vanuit dit bestuurlijk mandaat dus de taak hebben een knoop door te hakken. Deze rationaliteit kan soms op gespannen voet staan met de rationaliteit van de ‘informele democratie’ waarbinnen zowel burgers als politiek en bestuur deel uitmaken van allerlei horizontale netwerken op basis van gelijkwaardigheid.99 Vanuit die gedachte bestaat ook het risico dat participatie bijdraagt aan het vergroten van bestuurlijke drukte (een andere centrale waarde in het gedachtegoed van Elverding) omdat in feite een ongelimiteerde hoeveelheid aan partijen een rol spelen in een besluitvormingsproces om te komen tot een breed gedragen besluit. Juridiseringsparadox De toenemende juridisering die door veel betrokken actoren wordt herkend staat haaks op de roep om bestuurlijk lef en bestuurlijk ondernemerschap. Bestuurders moeten lef tonen, risico’s durven nemen, en hun rug recht houden als er eenmaal een besluit is genomen. Maar ze moeten ook voldoen aan de regels – zelfs wanneer die tijdens de rit veranderen – en zoveel mogelijk proberen te vermijden dat er procedures moeten worden uitgevochten. Deze paradox komt goed tot uitdrukking wanneer we kijken naar de veel gebezigde uitspraak dat projecten ‘Raad van State proof’ moeten zijn. Dit is Rob (februari 2010) Vertrouwen op democratie.

99

77

een doel op zichzelf geworden dat nog wel eens voorbij dreigt te gaan aan de doelstellingen van een project. Vernieuwde regels en procedures dienen natuurlijk gevolgd te worden, maar wij horen in dit op zicht vaak dat ‘men in Nederland ‘het braafste jongetje van de klas’ wil zijn en eerst alles tot op de millimeter uitzoeken alvorens ergens een besluit over te nemen’. Tegelijkertijd gaat het in het huidige veld van bestuurlijke besluitvorming met betrekking tot infrastructuur om zeer complexe problemen waarbij de grenzen tussen verschillende werkvelden (met bijbehorende regels en wetten) in toenemende mate vervagen. De oplossing voor het verminderen van juridisering wordt veelal gezocht in stroomlijning, administratieve lastenverlichting en dergelijke maatregelen die regelmatig het opstellen van nieuwe regels en wetgeving inhouden. Op zich is dit een logisch gevolg, immers bestaande wetgeving kan niet veranderen zonder dat er nieuwe richtlijnen voor in de plaats komen. Het gevolg hiervan is echter wel dat mensen afwachtend worden omdat ze bang zijn zichzelf in de vinger te snijden, of weinig kennis en ervaring hebben met deze nieuwe regels. Daarmee is de kans groot dat niet zozeer bestuurlijk lef, ondernemerschap en innovatie leidend worden in besluitvormingsprocessen, maar plichtmatig wordt voldaan aan de minimale eisen die worden gesteld. Hierdoor wordt het eigenlijke doel van het verminderen van juridisering voorbijgestreefd. Het idee van het tegengaan van juridisering zit niet zozeer in het wegnemen van de hoeveelheid regels, maar in het stimuleren van een zorgvuldig verloop van besluitvormingsprocessen. Waar het uiteindelijk om gaat is een ‘nieuwe betekenis aan het idee van zorgvuldigheid toekennen’, want daar zijn immers veel van de inspraakmogelijkheden en controlerende aspecten van dit soort processen op gericht. De Raad van State, bijvoorbeeld, heeft niet de taak om een inhoudelijk oordeel te vellen over een besluit, maar zij moeten beoordelen of er op een zorgvuldige manier is gehandeld. Integraliteitsparadox De tendens om infrastructurele projecten te benaderen als onderdeel van een integrale gebiedsontwikkeling is een indicatie van de ontwikkeling dat maatschappelijke opgaven en samenlevingsvraagstukken in toenemende mate met elkaar verweven zijn. In een publicatie van de Raad voor het openbaar bestuur wordt in dat kader verwezen naar een advies van de WRR waarin staat dat vaak wel op hoofdlijnen bekend is dat er een probleem is, maar dat het tegelijkertijd onduidelijk is wat precies het probleem is.100 Dit verklaart volgens dezelfde publicatie ook dat door betrokken bestuurders en andere actoren snel in termen van oplossingen wordt gedacht in plaats van problemen. Maar door de integrale benadering worden een veelheid aan kleine projecten – en dus vele bestuurders – met elkaar verbonden in een op zijn minst complex maar vaak zelfs onduidelijk overkoepelend kader. Dit zorgt voor een toenemende bestuurlijke drukte en een strijd om individuele belangen ten opzichte van het grotere geheel.

100

Raad voor het Openbaar Bestuur (2010) Vertrouwen op Democratie.

78

Op naar een zingevend perspectief Wanneer u in uw eigen omgeving kijkt, herkent u ongetwijfeld voorbeelden van situaties waarin deze paradoxen naar voren komen. Door bewust te zijn van mogelijke spanningen tussen verschillende waarden en ideeën over wat een goed en zorgvuldig besluitvormingsproces is, wordt het mogelijk om tijdens een traject hierbij stil te staan en de verschillende ideeën uit te spreken. Dit kan helpen bij het maken van een vruchtbare afweging. Het is daarbij belangrijk om te realiseren dat de context van ieder proces anders is en dat de uiteindelijke oplossingen voor deze paradoxen ook verschillend kunnen zijn, of dat er nog andere paradoxen bestaan. Wat duidelijk is, is dat het bestuurlijke klimaat op het gebied van infrastructurele besluitvormingsprocessen momenteel sterk in beweging is. Vanuit meerdere kanten worden op dit moment initiatieven ontplooid om te komen tot snellere en betere besluiten. Deze publicatie is de eerste in een nog lopend onderzoek naar cultuurverandering en bestuurlijke besluitvorming rondom infrastructuurprojecten. In de vervolgfase van dit onderzoek bestuderen wij een aantal lopende trajecten, reflecteren we met betrokkenen op hun rol en positie aan de hand van actuele dilemma’s en volgen we een aantal bestuurders en hun activiteiten in infrastructurele besluitvorming. Het doel van de tweede fase van onderzoek is om onze kennis over bestuurscultuur rondom infrastructurele besluitvorming verder te verdiepen door in te zoomen op de dagelijkse praktijk van bestuurders in besluitvormingsprocessen. We zullen hierbij gebruik maken van de resultaten uit de eerste fase. De paradoxen en de bouwstenen van bestuurscultuur hebben ons op het spoor gezet van een aantal interessante onderwerpen die nader onderzoek verdienen. Een aantal voorbeelden hiervan zijn het gebruik van doorzettingsmacht of bestuurlijk lef in relatie tot participatie, de toenemende integraliteit van infrastructurele en ruimtelijke ontwikkeling en de gevoeligheid van grootschalige besluitvormingsprocessen. Het huidige politieke toneel (na het vallen van het kabinet, politieke verschuiving in de verkiezingsuitslagen en in afwachting van een nieuwe coalitie) biedt ons volop de mogelijkheid om de complexe dynamiek van de dagelijkse praktijk van bestuurders te bestuderen.

79

Bronnen 7K2493 - Kamerbrief ministers van VenW; VROM; EZ en LNB. (14 juli 1997). Ruimte tekort in mainport Rotterdam - Projectbeslissing PMR. Den Haag: SDU. Algemeen Dagblad. (26 januari 1992). Onenigheid met ministerie over kosten Rail 21. Bate, P. (2006). Ethnography with ‘Attitude’: Mobilizing Narratives for Public Sector Change. In M. Veenswijk (Ed.), Organizing Innovation. New Approaches to cultural Change and Intervention in Public Sector Organizations (105-132). Amsterdam: IOS Press. Berendse, M., Duijnhoven, H., & Veenswijk, M. (2006). Editing Narratives of Change. Identity and Legitimacy in Complex Innovative Infrastructure Organizations. Intervention Research. International Journal on Culture, Organization and Management, 2: 73-89. Cobouw. (3 september 2009). Besluit na 46 jaar - A4 wordt doorgetrokken.. CPB. (1 december 2003). Globale toets Business case Maasvlakte 2 (CPB Notitie). Den Haag: CPB. CPB. (11 mei 2001). Welvaartseffecten van Maasvlakte 2: Kosten-batenanalyse van uitbreiding van de Rotterdamse haven door landaanwinning. Den Haag: CPB, NEI, RIVM. CPB. (1997). Economische en ruimtelijke versterking van mainport Rotterdam (CPB Werkdocument no. 92). Den Haag: CPB. Critical Review Team Zuiderzeelijn. (6 december 2005). Verslag Critical Review Team Zuiderzeelijn d.d. 29 november 2005. Czarniawska, B. (1998). A Narrative Approach to Organization Studies. London: Sage. DAB/2006/3879 - Advies Critical Review Team Zuiderzeelijn. (31 mei 2006). Komende besluitvorming over de Structuurvisie Zuiderzeelijn. Dagblad van het Noorden. (19 november 2007). Vastberaden. Dagblad van het Noorden. (28 november 2007). ‘Geen ZZL, dan minder contributie’. Dagblad van het Noorden. (8 december 2007). Noorden ondermijnt positie door gekra keel over miljarden kabinet. De Gelderlander. (10 januari 2008). Een snelweg met een heel lange geschiedenis. De Gelderlander, 10-01-2008: A02 (03). De Heer, J. (2009). Organiseren onder druk. Strategie en verandering als expressies van de politics of culture. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam. De Limburger. (2 januari 2010). Roertunnel urenlang dicht om spoedreparatie. De Limburger. (5 oktober 2007). Hoofdpijndossier A73. De Volkskrant. (1 november 2007). Zuiderzeelijn (Forum). De Volkskrant. (14 juni 2008). De Zuidas als fata morgana van beton. De Volkskrant. (20 december 2001). Besluit Zuiderzeelijn opnieuw opgeschoven. De Volkskrant. (24 oktober 2007). Zuiderzeelijn van de baan. De Volkskrant. (25 januari 2010). Spookrijder veroorzaakt ravage. De Volkskrant. (26 mei 2004). Kabinet onthield Kamer stuk over spoorlijn. De Volkskrant. (27 mei 2004). Zuiderzeelijn staat in schaduw Betuwelijn. Onzeker geld

80

private financiers niet voor elke variant nodig, wel voor meest gewilde varianten. De Volkskrant. (3 maart 1995). Huize Lilipaly gaf taal noch teken. De Volkskrant. (31 oktober 2007). Vastgoed moet Friese spoorlijn betalen. De Volkskrant. (6 december 2007). Besteding compensatie Zuiderzeelijn twistpunt. DGP/U.04.00439 - Kamerbrief Peijs. (8 juni 2004). Kabinetsbesluit Zuiderzeelijn. DGP/U.04.00447 - Kamerbrief Peijs. (1 juni 2004). Vragen lid Dijksma over Zuider zeelijn. DGP/WV/u03.03710 - Kamerbrief Peijs. (3 december 2003). Uitkomsten bestuurlijke overleggen MIT. DGP/ZZL/U.01.03095 - Kamerbrief Netelenbos en Pronk. (2 december 2001). Kabinets besluit Zuiderzeelijn. DGP/ZZL/U.04.02855 - Kamerbrief Peijs. (28 september 2004). Aanpak prijsvraag Zuiderzeelijn. DGP/ZZL/U.06.01491 - Kamerbrief Peijs. (30 mei 2006). Vragen Kamerlid Duyvendak. DGP/ZZL/U.06.01523 - Kamerbrief Peijs. (13 oktober 2006). Aanbieding Aanvulling op Structuurvisie Zuiderzeelijn. Doolin, B. (2003). Narratives of Change: Discourse, Technology and Organization. Organization, 10(4): 751-770. Eerste Kamer stenogram 33ste vergadering. (26 juni 2006). Stenogram Eerste Kamer wetvoorstel Nieuwe regels betreffende maatschappelijke ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning) (30131). Den Haag: Eerste Kamer. Elverding, P., De Graeff, J. J., Ketting, N. G., Koeman, N. S. J., De Ru, H. J., Scheltema, M.A., Stadig, D.B. (2008). Sneller en beter. Advies van de Commissie Versnelling Besluit vorming Infrastructurele Projecten. Den Haag: Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten. Friesch Dagblad. (1 juli 2004). Verder uitstel Zuiderzeelijn. Fryslân tekent bestuurs overeenkomst vooralsnog niet. Friesch Dagblad. (27 januari 2006). Het ‘Langmangeld’ heeft helemaal nooit bestaan. Friesch Dagblad. (5 december 2007). Discussie over ZZL-compensatie. Gemor over spoor langs Drachten. HAN2268 - Tweede Kamer vergadering 54. (2 maart 1995). Behandeling van de Brief inzake de Rijksweg A73 (23772, nr. 6). Den Haag: SDU. HAN6646A07 - Tweede Kamer vergadering 27. (19 november 1998). Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de bergoting van de uit gaven en de ontvangsten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor het jaar 1999. Den Haag: SDU. HAN7693A03 - Tweede Kamer vergadering 77. (26 mei 2004). Regeling van werkzaam heden. Den Haag: SDU. HAN7715A13 - Tweede Kamer vergadering 91. (1 juli 2004). Debat naar aanleiding van een algemeen overleg op 23 juni 2004 over de Zuiderzeelijn. HAN7806A09 - Tweede Kamer vergadering. (3 maart 3005). Onderzoek naar Infra structuurprojecten. Het Parool. (15 juli 2005). ‘Vijand denkt mee over spoor’.

81

Het Parool. (23 mei 2006). 2,7 miljard euro voor Zuiderzeelijn gebruiken voor knelpunten, zoals bij Schiphol. Het Parool. (3 december 1992). Als naar de toekomstige Intercity’s wordt gekeken… Het Parool. (31 mei 2006). ‘Dubbelstad met IJmeer als centraal waterpark’. Köper, N. (2010). Woekeren met ruimte. Over de inrichting van Nederland. Amsterdam/ Antwerpen: Business Contact. KST11197 - Verslag nota-overleg vaste commissie voor VenW. (13 november 1995). Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1996-2000 en het Tweede Tactisch Pakket. Den Haag: SDU. KST11518 - Memorie van Antwoord minister Jorritsma-Lebbink. (14 november 1995). Partiële Herziening Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer. Den Haag: SDU. KST14037 - Kamerbrief Jorritsma. (16 april 1996). Ruimte tekort mainport Rotterdam - Aanvangsbeslissing project PMR. Den Haag: SDU. KST26028 - Verslag algemeen overleg vaste commissie EZ. (20 november 1997). Ruimte lijk-economisch beleid tot 2000. Den Haag: SDU. KST33872 - Kamerbrief Staatssecretaris EZ. (1 maart 1999). Versterking ruimtelijk economische structuur. Den Haag: SDU. KST42162 - Verslag algemeen overleg vaste commissie VenW. (15 november 1999). Betuweroute. Den Haag: SDU. KST42973 - Verslag notaoverleg. (13 december 1999). Meerjarenprogramma Infra structuur en Transport 2000-2004. Den Haag: SDU. KST48797 - Motie Feenstra. (31 oktober 2000). Ruimtetekort in mainport Rotterdam Motie van het lid Feenstra C.S. Den Haag: SDU. KST62821 - Kamerbrief Netelenbos. (12 juli 2002). Zuiderzeelijn KST6920 - Motie Reitsma en Verbugt. (2 maart 1995). Tracévaststelling Rijksweg 73 gedeelte Venlo-Sint Joost - Motie van de leden Reitsma en Verbugt. Den Haag: SDU. KST7290 - Kamerbrief minister Jorritsma-Lebbink en minister de Boer. (24 maart 1995). Partiële herziening Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (Hanzelijn, Axel–Zelzate, Meppel–Ramspol). KST75111 - Kabinetsstandpunt. (23 april 2004). Nota Ruimte. KST81190 - TCI -rapport. (15 december 2004). Onderzoek naar Infrastructuurprojecten. Het project Zuiderzeelijn: toetsting met terugwerkende kracht. Den Haag: SDU. KST97215 - Kamerbrief minister van VenW; VROM. (3 mei 2006). Ruimtetekort in mainport Rotterdam - herstel Planologische Kernbeslissing Plus. Den Haag: SDU. Limburgs Dagblad. (1 december 2009). 73 Snelweg in weetjes. Ministerie van Verkeer en Waterstaat. (10 juni 2002). Samenwerkingsovereenkomst Rijk-Regio inzake Project Zuiderzeelijn (Concept), from http://www.verkeerenwaterstaat.nl/Images/1023873174_tcm195-139917.pdf Ministerie van Verkeer en Waterstaat. (21 december 2001). Kabinet wil verder met Zuiderzeelijn, Nieuwsbericht.

82

Ministeries van VenW; VROM; LNB; en EZ. (2001). Ontwerp Planologische Kern beslissing-plus Project Mainportontwikkeling Rotterdam Deel 1. Den Haag: ministerie van Verkeer en Waterstaat. NDS780 - Kabinetsnotitie Zuiderzeelijn. (14 maart 2000). Zuiderzeelijn. Nieuwsblad Transport. (22 januari 2010). A73-Tunnles al 118 keer dicht. NRC Handelsblad. (29 november 2007). Kamerleden Noorden boos om advertentie. Provinciale Staten van Fryslân. (30 juni 2004). Wijziging Bestuursovereenkomst rijk-regio inzake Zuiderzeelijn, from http://www.fryslan.nl/download. asp?link=’/files/3499/PS2002-06-24-05b.pdf’&linkID=28196. Provinciale Staten van Groningen (7 april 2008). Verslag van de gezamenlijke vergadering van de commissie Bestuur en Financiën en de commissie Economie en Mobiliteit. Provincie Groningen. (7 april 2006). Zuiderzeelijn nuttig en noodzakelijk. Retrieved 21 februari 2010, from www.provinciegroningen.nl/actueel/zuiderzeelijnnuttig Raad van State. (13 november 2002). Uitspraak in zaaknummer 200200050/1. Den Haag: Raad van State. Raad van State. (26 januari 2005). Uitspraak in zaaknummer 200307350/1. Den Haag: Raad van State. Raad voor het openbaar bestuur (April 2010). Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Raad voor het openbaar bestuur. (Februari 2010). Vertrouwen op democratie. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Raad voor het openbaar bestuur. (mei 2009). Slagvaardig bestuur. Den Haag Raad voor het openbaar bestuur. Raad voor Verkeer en Waterstaat. (November 2009). Beter is sneller. Een advies over ontwerpen en toetsen van de kwaliteit van leefomgeving én mobiliteit. Den Haag: Raad voor Verkeer en Waterstaat. Radio 1 - De Ochtenden. (26 mei 2006). Interview met Adri Duivesteijn. RTV Noord Nederland (27 november 2007). ‘Noorden hangt onvrede over ZZL aan de grote klok’. Scheele, P. (1988). Zuiderzeespoorlijn op de lange baan, from http://www.noorder- breedte.nl/pdf/88t06.pdf Trouw. (20 januari 1993). Vier commissarissen leggen symbolisch stukje treinrails. Van Eeten, M., Van Twist, M., & Kalders, P. R. (1996). Verhalen vertellen. Bestuurskunde, 5(4): 168-188. Veenswijk, M. (2006). Interventies van Betekenis. Amsterdam: Vrije Universiteit. VenW/DBS/1600 - Kamerbrief Peijs. (22 maart 2005). Kabinetsreactie TCI. VenW/DGP/2007-9189 - Kamerbrief minister Eurlings. (16 november 2007). Zuiderzeelijn. Vereniging van Nederlandse Gemeenten. (Oktober 2009). Versnelling van gemeentelijke projectprocedures. Tempo maken, nieuw samenspel tussen overheden. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Via Limburg. (2003). Samen op weg naar een mobiel, veilig en bereikbaar Limburg, from  http://www.vialimburg.nl/upload/files/specials/RW00804_BRO-

83

CHURE02-feb2005.pdf Visie en Durf. (29 mei 2000). Visie en durf: Rapportage ten behoeve van het Bestuurlijk Overleg Mainport naar aanleiding van de gesprekken in de periode oktober 1999/ mei 2000 gevoerd zijn tussen Gemeente Rotterdam, de Stichting Natuur en Milieu, de Vereniging Natuurmonumenten en Consept en de voorstellen die zij op grond daarvan aan het BOM willen voorleggen, from http://www.maas vlakte2.com/kennisbank/2000-05%20Rapport%20Visie%20&%20Durf%20. pdf White, J. D. (1999). Taking Language Seriously. The Narrative Foundations of Public Administration Research. Washington D.C.: Georgetown University Press. ZZL/U208802 - Kamerbrief Netelenbos. (23 maart 2001). Zuiderzeelijn.

84

Over de onderzoekers De auteurs van deze publicatie maken onderdeel uit van het onderzoeksproject ‘bestuurlijke cultuur en infrastructurele besluitvorming’ (zie voor meer informatie ook: www.bestuurscultuur.nl). Dit onderzoek wordt in twee fasen uitgevoerd. In de eerste fase richt het onderzoek zich op de reconstructie van afgeronde besluitvormingsprocessen aan de hand van verhalen van betrokkenen en documenten. De voorliggende publicatie is een product van deze eerste fase. In de tweede fase ligt de nadruk op lopende projecten en reflectie met betrokken actoren over de dagelijkse gang van zaken. Het onderzoeksproject is een interuniversitair samenwerkingsverband waaraan de volgende onderzoekers meewerken: Drs. Myrte Berendse werkt als postdoc onderzoeker binnen het onderzoeksproject ‘bestuurlijke cultuur en infrastructurele besluitvorming’ en is verbonden aan de afdeling Cultuur, Organisatie en Management van de Vrije Universiteit Amsterdam. Zij bereidt een proefschrift voor over cultuurverandering bij Rijkswaterstaat. Dr. Hanneke Duijnhoven werkt als postdoc onderzoeker binnen het onderzoeksproject ‘bestuurlijke cultuur en infrastructurele besluitvorming’ en is verbonden aan de afdeling Cultuur, Organisatie en Management van de Vrije Universiteit Amsterdam. In 2010 is zij bij dezelfde afdeling gepromoveerd met een proefschrift getiteld For Security Reasons. Narratives about Security Practices and Organizational Change in the Dutch and Spanish Railway Sector. Nicole Eijberts, MSc. is in 2010 afgestudeerd bij de Masteropleiding Cultuur, Organisatie en Management. Voor haar afstudeerscriptie participeerde zij in het onderzoeksproject ‘bestuurlijke cultuur en infrastructurele besluitvorming. Zij deed hiervoor onderzoek naar de besluitvormingsprocessen bij de A73-Zuid en de Zuiderzeelijn. Momenteel werkt zij als Junior Consultant bij Mercer. Prof. Dr. Jaap M. de Heer is sinds 2007 verbonden aan de Vrije Universiteit Amsterdam als bijzonder hoogleraar ‘Cultuurverandering en Strategie’ bij de afdeling Cultuur, Organisatie en Management. Daarnaast is hij partner bij Twynstra Gudde Adviseurs en Managers. Jaap de Heer promoveerde in 1991 aan de Rijksuniversiteit Leiden (afdeling Bestuurskunde) met een proefschrift getiteld Strategie en verandering onder druk. Drs. Sander Merkus is als promovendus verbonden aan de afdeling Cultuur, Organisatie en Management van de Vrije Universiteit Amsterdam. Zijn promotieonderzoek maakt deel uit van het onderzoeksproject ‘bestuurlijke cultuur en infrastructurele besluitvorming’ en richt zich in het bijzonder op de ‘politics of culture’van infrastructurele ondernemingen. Hierbij wordt onderzocht  welke strategieën bestuurders gebruiken om de betekenis van infrastructurele projecten vorm te geven om daardoor de besluitvormings-processen te kunnen sturen.

85

Prof. Dr. Marcel Veenswijk is sinds 2004 hoogleraar ‘Management van cultuurverandering’ aan de Vrije Universiteit Amsterdam, afdeling Cultuur, Organisatie en Management. Naast zijn werk aan de VU werkt hij als consultant voor uiteenlopende organisaties in de publieke en private sector. Marcel Veenswijk promoveerde in 1995 bij de afdeling Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam met een proefschrift getiteld Departementale Cultuur. Prof. Dr. Jouke de Vries is sinds 1999 hoogleraar Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Leiden en wetenschappelijk directeur van de Campus Den Haag van diezelfde universiteit. Hij promoveerde in 1989 op de dissertatie Grondpolitiek en kabinetscrises.

86