De risico s geanalyseerd, de risico s beheerst?

De risico’s geanalyseerd, de risico’s beheerst?

Onderzoek naar de toepasbaarheid van de risicoanalyse van de douane voor de preparatieve multidisciplinaire rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio Rotterdam-Rijnmond.

December 2004 Sjaak (J.) Seen Master of Crisis and Disaster Management Leergang

6e

Vertrouwelijk exemplaar

Voorwoord De MCDM 6e leergang is voor mij een bijzondere ontdekkingsreis van theorieën die afgezet zijn tegen de praktijk van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. De onderzoeken die moesten worden gedaan, het studeren en de presentaties zijn intensief maar geven mij wel een bredere kijk op mijn vakgebied en daarbuiten. De scriptie die nu klaar is, heeft voor mij een extra verdieping gegeven in de wereld van de douane Rotterdam waarvan ik een jaar geleden niet veel wist. Het heeft mij verbaasd dat ondanks de verschillen in taakuitvoering en werkwijzen van de douane en de hulpverleningsdiensten Rotterdam-Rijnmond er zoveel parallellen in de theorieën maar ook in de uitvoering te herkennen zijn. Het vergelijken van de douane Rotterdam met de hulpverleningsdiensten van de regio Rotterdam-Rijnmond en de interviews, het bestuderen van de literatuurstudie en het schrijven van de scriptie heeft veel tijd gevergd. Veel informatie voor deze scriptie heb ik ontvangen via interviews met vele personen. Dankzij deze personen van de douane, de FIOD/ECD en de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond heb ik een overvloed van vragen kunnen stellen en kennis opgedaan die mijn inzicht hebben verbreed. Namen noemen is altijd lastig omdat eigenlijk iedere geïnterviewde een bouwsteen heeft bijgedragen aan deze scriptie. Toch wil in het bijzonder Jos Staelenhof en Ton Groenendijk van de douane Rotterdam bedanken. Zonder hun bijdrage was het onderwerp voor de scriptie niet mogelijk geweest. Ook Menno van Duin mijn decaan wil ik bedanken voor zijn kritische begeleiding en beschouwingen. Als laatste wil ik Lies bedanken. Zij heeft maanden een ondergeschikte rol gespeeld wanneer ik mij weer ging verdiepen in de literatuurstudies, de vertaling van de interviews met als doel de scriptie uit te werken. Mijn wens is dat de scriptie een aanzet geeft tot het verbeteren van de risicoanalyses ter voorbereiding van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio Rotterdam-Rijnmond. December 2004, Sjaak (J.) Seen

2

Samenvatting Het analyseren van risico’s door de hulpverleningsdiensten van de regio Rotterdam-Rijnmond heeft tot doel inzicht te geven welke problemen de gedefinieerde risico’s veroorzaken en te beoordelen wat de voorbereidingen zijn om dit risico in deze regio te beheersen. Vervolgens wordt bepaald welke (operationele) diensten specifieke maatregelen moeten treffen. De aanpak van de risicobeheersing vereist een risico-georiënteerde benadering. Vanuit deze benadering betekent dit dat het risico centraal moet worden gesteld om te bepalen hoe, vanuit een multidisciplinaire context, de hulpverleningsdiensten deze met daarbij passende middelen kunnen toepassen. Ook andere overheidsorganisaties richten zich op de risico-gerichte aanpak. Tegen deze achtergrond is onderzoek gedaan bij de douane hoe zij als organisatie uitvoering geeft aan het analyseren van de risico’s. Vervolgens is nader bestudeerd wat de hulpverleningsdiensten daarvan kunnen leren in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. De douane Rotterdam hanteert vanuit haar taak en rol een gestructureerde aanpak van de risicobeheersing. Het doel hierbij is de risico’s te beheersen die de maatschappelijke veiligheid kunnen beïnvloeden. Het onderzoek dat voor deze scriptie is uitgevoerd heeft betrekking op de controles van containers in de Rotterdamse haven. Het doel van deze gerichte controles van containers is te voorkomen dat drugs, wapens, milieu-gevaarlijke stoffen waaronder radioactief materiaal en afval en dergelijke illegaal in- en uitgevoerd worden. Nader is bestudeerd hoe de douane aan de hand van risicoanalyses, het verzamelen van informatie en het bepalen en uitzetten van de maatregelen volgens een vaste organisatorische en inhoudelijk methodiek de risico’s afdekt. De aanpak van de hulpverleningsdiensten en de douane is afgezet tegen de theorie van Sparrow en de theorie van management in netwerken van de Bruijn en ten Heuvelhof. In zijn theorie beschrijft Sparrow wat de basis is van de risico-georiënteerde strategie. Bij het juist hanteren van risico-georiënteerde strategie is het belangrijk de middelen rond het probleem te organiseren. Sparrow geeft aan dat een organisatie moet voorkomen om de geanalyseerde problemen in maatregelen om te zetten die eigenlijk bedoeld zijn voor andere doeleinden. Ieder doel verreist verschillende vormen van analyse, een andere aanpak en verschillende tactieken. Het blijft belangrijk vanuit risico-georiënteerde aanpak keuzen te maken. Maar deze keuzen zouden organisatorische en operationele keuzen moeten zijn waarbij eerst het risico centraal wordt gesteld. In de theorie van management in netwerken beschrijven de Bruijn en ten Heuvelhof dat organisaties elkaar nodig hebben om doelen te bereiken en geven zij aan hoe de grillige besluitvormingsprocessen verlopen in die netwerken. Door de snelheid waarop binnen organisaties die processen van richting veranderen, zijn uitkomsten soms moeilijk te voorspellen. De effectiviteit van organisaties kan in netwerken worden vergroot door gebruik te maken van de juiste informatiepositie, strategieën, gedragsnormen en instrumenten. Hierbij kan gedacht worden aan het reduceren van de risico’s of het toepassen van een goed multidisciplinair ketenbeheer. De hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond zijn minder ontwikkeld dan de douane Rotterdam met de aanpak van de risicoanalyses en de voorbereidende maatregelen daarop. Dit betekent dat als de hulpverleningsdiensten hierin verbetering willen brengen zij moeten kiezen voor een risico-georiënteerde werkwijze waarbij het risico centraal wordt gesteld. Dit vraagt multidisciplinaire samenwerking volgens de methodiek van de leercirckel van de douane die goed aansluit bij de theorie van Sparrow. Dit betekent dat bij het 3

analyseren van risico’s in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, de hulpverleningsdiensten volgens een vast stappenplan (vanaf ontwikkeling tot uitvoering en evaluatie) hun maatregelen moeten uitwerken. Dit vereist een andere informatiepositie, het toepassen van een redundant relatienetwerk, de juiste organisatiemiddelen en instrumenten en systemen om dit te kunnen bereiken.

4

Inhoudsopgave VOORWOORD..................................................................................................................................................... 2 SAMENVATTING................................................................................................................................................ 3 INHOUDSOPGAVE ............................................................................................................................................. 5 1.

PROBLEEMSTELLING ............................................................................................................................ 7 1.1 1.2 1.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.5

3.

THEORETISCH KADER ........................................................................................................................ 12 3.1 3.2

4.

AANLEIDING VAN HET ONDERZOEK ...................................................................................................... 7 AFBAKENING ........................................................................................................................................ 8 DE RISICO’S IN DE REGIO ROTTERDAM-RIJNMOND ................................................................................ 8 ONDERZOEKSVRAGEN ........................................................................................................................ 10 CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG ......................................................................................................... 10 DEELVRAGEN ..................................................................................................................................... 10 ONDERZOEKSOPZET ............................................................................................................................ 11 MALCOLM K. SPARROW, THE REGULATORY CRAFT ............................................................................ 12 J.A. DE BRUIJN EN E.F. TEN HEUVELHOF, MANAGEMENT IN NETWERKEN .......................................... 16

HET DOUANE KANTOOR ROTTERDAM.......................................................................................... 22 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.4 4.4.1 4.5 4.6

DE ALGEMENE TAKEN EN BEVOEGDHEDEN VAN DE DOUANE .............................................................. 22 DE DOUANE ROTTERDAM ................................................................................................................... 23 RISICOBEHEERSING EN FYSIEK TOEZICHT ........................................................................................... 24 HET DOUANEPROCES, VEREDELEN VAN INFORMATIE EN AUTOMATISERING ........................................ 29 SAMENVATTING ORGANISATIE EN HET PROCES VAN DE DOUANE ROTTERDAM ................................... 30 DE METHODIEK VAN DE RISICOANALYSE VAN DE DOUANE ................................................................. 31 DE LEERCIRKEL .................................................................................................................................. 31 SAMENVATTING METHODIEK VAN DE LEERCIRKEL ............................................................................. 33 DE THEORIE VAN SPARROW EN DE THEORIE VAN MANAGEMENT IN NETWERKEN IN RELATIE TOT DE DOUANE ROTTERDAM ....................................................................................................................................... 34 4.6.1 ALGEMEEN ......................................................................................................................................... 34 4.6.2 SPARROW EN DE DOUANE ................................................................................................................... 34 4.6.3 MANAGEMENT IN NETWERKEN, DE BRUIJN EN TEN HEUVELHOF EN DE DOUANE ............................... 35 5. DE AANPAK VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN IN DE REGIO ROTTERDAMRIJNMOND......................................................................................................................................................... 36 5.1 5.2 5.3 6.

DE ORGANISATORISCHE AANPAK VAN DE HULPVERLENINGDIENSTEN ................................................ 36 DE METHODIEK VAN DE RISICOANALYSE VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN ................................... 37 SAMENVATTING ORGANISATIEAANPAK EN METHODIEK RISICOANALYSE ............................................ 37

DE TOEPASBAARHEID VAN DE RISICOANALYSE ....................................................................... 39 6.1

HOE ANALYSEERT DE DOUANE DE RISICO’S EN ZET ZIJ DIT OM IN BELEID EN IN HOEVERRE KUNNEN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN DAARVAN LEREN? ................................................................................................ 39 6.2 IS DE RISICOANALYSE EN DE OPSPORINGSMETHODIEK VAN DE DOUANE ROTTERDAM IN RELATIE TOT HET GROTE AANTAL GOEDEREN IN CONTAINERS UITVOERBAAR EN BEHEERSBAAR? ......................................... 40 6.3 IS DE RISICOANALYSE VAN DE DOUANE ROTTERDAM TOEPASBAAR VOOR DE PREPARATIEVE RAMPENBESTRIJDING EN CRISISBEHEERSING VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN IN DE REGIO ROTTERDAMRIJNMOND? ....................................................................................................................................................... 41 7.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN................................................................................................. 42 7.1 7.2

CONCLUSIES ....................................................................................................................................... 42 AANBEVELINGEN ................................................................................................................................ 43

VERTROUWELIJKHEID................................................................................................................................. 44 GERAADPLEEGDE BRONNEN ..................................................................................................................... 45 LITERATUURLIJST ......................................................................................................................................... 46

5

AFKORTINGENLIJST ..................................................................................................................................... 49 BIJLAGE 1. DE SAMENWERKING EN OPERATIONELE AANPAK VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN IN DE REGIO ROTTERDAM-RIJNMOND ........................................ 51 BIJLAGE 2. DE ORGANISATIE EN DE RISICOANALYSE AANPAK VAN DE HULPVERLENINGSDIENSTEN IN DE REGIO ROTTERDAM-RIJNMOND ........................................ 52

6

1.

Probleemstelling 1.1 Aanleiding van het onderzoek Door de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond wordt veel geïnvesteerd in het ontwikkelen van plannen, procedures en werkwijzen in het kader van de voorbereidingen op rampen1 en crises2. Deze plannen en procedures zijn veelal door nauwe samenwerking met de hulpverleningsorganisaties3 en de gemeenten uit de regio Rotterdam-Rijnmond tot stand gebracht. De basisgegevens die voor deze plannen, procedures en werkwijzen zijn gebruikt zijn samengesteld vanuit de wettelijke kaders, de procesmatige gekozen opzet, de regionale opschalingsfilosofie (zoals de GRIP-procedure) en diverse brongegevens. Afhankelijk van het soort plan wordt ook een analyse gemaakt waarbij het risico is bepaald en passende maatregelen zijn beschreven. Naast mijn bijdrage in het hierboven beschreven preparatieproces treed ik ook tijdens incidenten op als operationeel officier in onder andere het Commando Plaats Incident en het Regionaal Operationeel Team. Tijdens zo’n multidisciplinair operationeel optreden is de informatie beschikbaar ter ondersteuning van de bestrijding van de incidenten. Hierbij constateer ik regelmatig dat de informatie vaak niet of maar beperkt wordt gebruikt. Oorzaak is dat het niet bij alle betrokken operationele functionarissen bekend is dat soms specifieke risico-informatie beschikbaar is. Of de informatie is te omvangrijk, te statisch en soms achterhaald. Hierdoor is de informatie niet altijd te gebruiken om een goede (risico)analyse te maken op grond waarvan snel een juist besluit kan worden genomen. Dit betekent dan vaak dat de plannen niet gebruikt worden en intuïtief besluiten4 worden genomen. De keuzen die dan voor de aanpak worden gemaakt zijn voor een deel gebaseerd op grond van eerdere en herhaalde ervaringen en niet op basis van een goede probleemanalyse vooraf. Tijdens een forse brand aan boord van het visserschip De Friesland te Vlaardingen op 6 maart 2002, de dag van de gemeenteraadsverkiezingen, zorgde de rook, de stank en het beperkte zicht voor veel hinder voor de bewoners in Schiedam-West en Schiedam-Nieuwland. De sirenes werden geactiveerd voor het bedreigde gebied. Naast de operationele diensten waren in de gemeenten Vlaardingen en Schiedam de gemeentelijke veiligheidsstaven bijeen en in het Regionaal Crisiscentrum te Rotterdam de Regionale Veiligheidsstaf. Tijdens de bestrijding van het incident werd vanaf 19.15 uur in de Regionale Veiligheidsstaf uitgebreid gediscussieerd over de opties die er zijn om de duur van de brand te beperken. Er werd aan de hand van informatie van de operationele diensten gesproken van een duur van de brand van vijf dagen. De bestuurlijk coördinator, de heer I.W. Opstelten ging met deze informatie om 20.00 uur het NOS-journaal in. Op dit moment bleek de analyse reeds te zijn achterhaald want de brand nam in hevigheid af en het incident was onder controle. Deze informatie bereikt de heer Opstelten niet waardoor binnen 10 minuten in hetzelfde NOS-jourmaal het voorgaande bericht is hersteld en gemeld werd dat de brand onder controle was5.

1

Van Dale 2000. Van Dale 2000. 3 RHRR; brandweer, GHOR, politie, DCMR en Germeentelijk Havenbedrijf Rotterdam N.V. 4 G. Klein, Intuïtie op het werk, 2003. 5 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, Rapport juli 2002. 2

7

Conclusie: een niet goed onderbouwde analyse heeft geleid tot informatie die snel verouderd was. Toen ik in het kader van mijn studie MCDM in januari 2004 de binnenlandstage ging doen bij het kantoor van de douane Rotterdam constateerde ik dat deze organisatie maar ook de FIOD/ECD6 veel investeert in het proces van risicobeheersing. Hier hebben zij hun organisatie op ingericht. Zij verzamelen veel informatie en maken op grond daarvan risicoanalyses. Het doel van de douane is om tijdens de in- en uitvoer van containers in de Rotterdamse haven producten op te sporen die ons land of via ons land Europa niet in mogen. Dit zijn onder andere drugs en illegale wapens maar ook andere producten. Deze producten zorgen voor een maatschappelijk veiligheidsrisico. Een voorbeeld hierbij is dat mede door het financieel gewin bij de smokkel van bepaalde producten het verdiende geld gebruikt kan worden voor terroristische activiteiten. Dit bracht mij ertoe de risicoanalyse van de douane Rotterdam bij de in- en uitvoer van containers in de Rotterdamse haven te onderzoeken en te vergelijken met de wijze waarop de hulpverleningsorganisaties van de regio RotterdamRijnmond de risicoanalyse doen. Vervolgens wil ik onderzoeken of de risicoanalyse van de douane aspecten bevat die bruikbaar zijn voor de hulpverleningsdiensten ter voorbereiding van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio Rotterdam-Rijnmond. 1.2 Afbakening De afbakening van de scriptie richt zich op een onderzoek naar de organisatorische en inhoudelijke aanpak van de risicoanalyses die de douane Rotterdam uitvoert bij de in- en uitvoer van containers in de haven van Rotterdam. De aanpak van de douane heeft tot doel te bepalen welke containers met verdachte goederen moeten worden gecontroleerd om daarmee criminele en/of terroristische activiteiten op te sporen. In mijn scriptie wordt vervolgens de methodiek van de risicoanalyse van de douane vergeleken met de risicoanalyses die door de hulpverleningsdiensten binnen de regio Rotterdam-Rijnmond in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en crisisbeheersing worden uitgevoerd. Andere activiteiten van de douane zoals de controles na invoer van goederen, de fiscale zaken, vallen buiten dit onderzoek. 1.3 de risico’s in de regio Rotterdam-Rijnmond Van de overheid en in het bijzonder in een stedelijk, industrieel en havengebied als de regio Rotterdam-Rijnmond, met 1,2 miljoen inwoners waar wonen, recreëren en werken letterlijk op een steenworp afstand plaatsvindt, wordt verwacht dat zij passende preventieve voorzieningen bepaalt en handhaaft om te voorkomen dat een ramp of crisis kan plaatsvinden. Deze voorzieningen, veelal gebaseerd op de wettelijke kaders7, zullen, als deze al door bedrijven maximaal tot stand zijn gebracht, niet de garantie bieden dat er nooit iets kan gebeuren. Daarom 6 7

Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst/ Economische Controle Dienst. Brandweerwet 1985

8

moeten ook passende preparatieve maatregelen genomen worden om te zorgen dat de overheid in de regio Rotterdam-Rijnmond goed voorbereid is op een ramp en crisis. De gemeenten en hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond hebben hierin een verantwoordelijkheid en spelen daarin een centrale rol. Hoe complex en risicovol de regio Rotterdam-Rijnmond is, blijkt wel uit het feit dat er 60 risicovolle bedrijven zijn die op grond van het Besluit Risico Zware Ongevallen8 een veiligheidsrapportage moeten maken. Dit betekent dat meer dan de helft van de risicovolle bedrijven die in Nederland gevestigd zijn in de regio Rotterdam-Rijnmond hun producten maken en diensten exploiteren. Voor de hulpverleningsdiensten betekent dit dat op grond van het risico en gebaseerd op de wet rampen en zware ongevallen9 rampbestrijdingsplannen gemaakt moeten worden. Ook kenschetst de regio Rotterdam-Rijnmond zich door de vele transporten gevaarlijke stoffen die over het land en het water de regio doorkruisen. De wereldhaven Rotterdam ontvangt jaarlijks 35.000 zeeschepen en 125.000 binnenvaartschepen die met hun uiteenlopende ladingen een risico voor het gebied maar ook over de regiogrenzen heen kunnen vormen. Het beheersen van de risico’s in de regio Rotterdam-Rijnmond is daarom van groot belang voor de hulpverleningsdiensten en het bestuur. Dit dynamische en voor de economie van Nederland belangrijke gebied is ook kwetsbaar voor mogelijke terroristische activiteiten. Dit bleek wel toen 15 dagen na de 11 september 2001 ramp in Amerika bij het ANP te Rijswijk een dreigbrief binnenkwam. Hierin werd vermeld dat met gestolen auto’s de Beneluxtunnel in de regio Rotterdam-Rijnmond en de Zeeburgertunnel te Amsterdam door een bom zouden worden opgeblazen10. Kort nadat de politie Rotterdam-Rijnmond op 26 september 2001 deze informatie aan de brandweer verstrekte, moest snel een risicoanalyse worden gemaakt: wat zouden de effecten zijn als de Beneluxtunnel werd opgeblazen door een auto die gevuld was met ammoniumnitraat en dieselolie en midden in de tunnel tot ontploffing zou worden gebracht. Na de ramp in Amerika en de dreiging op 26 en 27 september 2001 in onder andere de regio Rotterdam-Rijnmond is intensief met de hulpverleningsdiensten samengewerkt om aan de hand van risicoanalyses te bepalen wat de mogelijke maximale scenario’s zijn die de regio Rotterdam-Rijnmond kunnen treffen. Ook is het belang onderkend om de veiligheid in een bredere context te plaatsen. Dit heeft onder andere geleid tot de uitbreiding van het Regionaal Beleidsoverleg Rampenbestrijding Rotterdam-Rijnmond met de douane Rotterdam en samenvoeging van de Port Security Policy Board. De Port Security Policy Board is een overlegorgaan dat is opgezet door het gemeentelijke havenbedrijf Rotterdam N.V.. Het Regionaal Beleidsoverleg Rampenbestrijding Rotterdam-Rijnmond (RegBOR) is het regionaal beleidsorgaan op niveau hoofden van dienst die in de regio Rotterdam-Rijnmond periodiek beraadslagen over vraagstukken in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het RegBOR is in 1998 ingesteld door het Dagelijks Bestuur van de RHRR. Het RegBOR bestaat uit: de Regionaal Commandant Brandweer (voorzitter), de (Plv.) Korpschef van de Politie Rotterdam-Rijnmond, de Regionaal Geneeskundig Functionaris van de 8

Besluit Risico Zware Ongevallen, 1999. Wet rampen en zware ongevallen, 1985 10 Notitie aan burgemeester I.W. Opstelten gemeente Rotterdam, 23 oktober 2001. 9

9

GHOR, de directeur van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam N.V./Rotterdam Port Authority, de directeur van de DCMR Milieudienst Rijnmond, het hoofd Openbare Orde en Veiligheid van de bestuurdienst van de gemeente Rotterdam (namens de bestuurlijk coördinator) en de vertegenwoordiger van de Hoofdofficier van Justitie. In 2001 is in verband met havenbeveiligingsactiviteiten het RegBOR uitgebreid met de Port Security Policy Board (PSPB). De douane is toen als lid toegevoegd en maakt onderdeel uit van de PSPB. Het algemeen probleem waarvoor de hulpverleningsdiensten staan is dat het analyseren van de risico’s in een omvangrijk gebied als de regio RotterdamRijnmond en te bepalen wat de gemeenschappelijke preparatieve maatregelen zijn, een nauwgezette organisatorische en goede inhoudelijke afstemming vergt. In de praktijk blijk dit nogal eens lastig en kan leiden tot onvoldoende onderbouwde risicoanalyses. Het komt ook voor dat er geen risicoanalyses worden gemaakt waar dit wel nodig is. Dit betekent dat er vervolgens maatregelen worden voorbereid die niet gebaseerd zijn op goede probleemanalyses. Het is mij niet duidelijk of dit komt omdat de afdelingen van de hulpverleningsdiensten misschien verschillend georganiseerd zijn, uiteenlopende basisuitgangspunten hanteren of verschillende informatieposities hanteren. Omdat de douane Rotterdam ook het proces van de risicoanalyses organisatorisch en inhoudelijk heeft georganiseerd, trok dit mijn aandacht. De vraag die ik daarom wil beantwoorden is: Wat kunnen de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond leren van de methode van de risicoanalyses zoals de douane die doet? 1.4 Onderzoeksvragen 1.4.1

Centrale onderzoeksvraag Het onderzoek richt zich op de vraag of de gehanteerde risicoanalyse bij de douane toepasbaar is bij de operationele voorbereiding in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing voor de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. De centrale vraag is: Hoe analyseert de douane de risico’s en zet zij dit om in beleid en in hoeverre kunnen de hulpverleningsdiensten daarvan leren?

1.4.2

Deelvragen Vanuit de centrale vraag levert dit de volgende deelvragen op: Is de risicoanalyse en de opsporingsmethodiek van de douane Rotterdam in relatie tot het grote aantal goederen in containers uitvoerbaar en beheersbaar?

10

Is de risicoanalyse van de douane Rotterdam toepasbaar voor de preparatieve rampenbestrijding en crisisbeheersing van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond? 1.5 Onderzoeksopzet Het onderzoek dat voor deze scriptie is uitgevoerd, heeft zich gericht op: • Een veldonderzoek bij de douane kantoor Rotterdam en de FIOD/ECD in Rotterdam en Utrecht. Hierbij zijn interviews gehouden met het hoofd van de douane Rotterdam, leidinggevenden, beleidsmedewerkers en analisten van de douane- en de FIOD/ECD-teams. • Interviews met leidinggevenden en beleidsmedewerkers van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. De geïnterviewden zijn verantwoordelijk voor de risicoanalyses en de preparatieve voorbereidingen in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. • Een onderzoek naar wetgeving, besluiten en rapporten van de douane, FIOD/ECD en de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. • Literatuurstudie waarbij verschillende theorieën zijn toegepast.

11

3.

Theoretisch kader 3.1 Malcolm K. Sparrow, the regulatory craft Malcom K. Sparrow is een voormalig hoofdrechercheur van de Britse Politie en nu professor aan de Harvard Universiteit John F. Kennedy Overheidsschool. Sparrow is gespecialiseerd in de onderwerpen van de handhavingstrategie, regelgevend beleid, risicocontroles en onderzoeksanalyses. Het boek dat hij geschreven heeft is “The regulatory craft” met als ondertitel “ Controlling risks, solving problems and managing compliance”. Ik gebruik voor deze scriptie de door hem beschreven theorie van de risicoanalyses en informatie(inlichtingen)analyse. In “the regulatory craft” schrijft Sparrow dat handhavingorganisaties dikwijls (waaronder diensten zoals de politie en de douane) een verkeerde organisatieaanpak hebben. Zij missen de juiste aanpak om belangrijke maatschappelijke risico’s te identificeren, problemen te herkennen, of eenduidigheid en maatgerichte oplossingen te ontwikkelen om de problemen op te lossen. Een bijdrage om de risico’s op te lossen worden niet gedaan11. De politie en andere handhavingorganisaties richten zich meer op het realiseren van bijvoorbeeld het aantal uitgeschreven bekeuringen dat in een bepaalde periode gehaald moeten worden. Zij denken dat dit de oplossing biedt voor de specifieke risico’s en problemen. Dit blijkt wel uit de jaarverslagen waarin het aantal gehaalde resultaten staan vermeld. Sparrow betoogt dat deze inspanningen geen enkele oplossing bieden voor het aanpakken van de risico’s. Sparrow: They celebrate the solutions, when the real value lies in the method used to reach the solution. After all, the particular solution may have no relevance beyond the specific problem12. Sparrow geeft aan dat één van de basislessen van probleem-georiënteerde strategie is om de middelen rond het probleem te organiseren en de verleiding te weerstaan om de problemen in een machinerie te duwen die gecreëerd is voor andere doeleinden. Ieder concept doel vereist verschillende vormen van analyse, verschillende interventie mogelijkheden en verschillende tactieken. Natuurlijk moeten keuzen worden gemaakt, maar deze zouden organisatorische- en operationele keuzen moeten zijn in plaats van een doctrine13. Hiermee stelt Sparrow het risico centraal. Als het risico centraal wordt gesteld en de organisatie wordt daarom heen gebouwd, dan kan men de problemen beter oplossen. Door een organisatie moeten risico’s goed en structureel aangepakt worden door de grootste risico’s nauwgezet te analyseren en volgens een vast stappenpatroon de aanpak te bepalen. Voorkomen moet worden dat organisaties de vele risico’s tegelijk vanuit de dagelijkse routine aanpakken en daardoor niets tot stand brengen of afmaken.

11

Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 128-131. Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 211. 13 Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 218, 219. 12

12

Sparrow beschrijft dat dit betekent dat de risico-georiënteerde aanpak, met als doel de risico’s te reduceren, verreist dat organisatiedoelen aangepast moeten worden. Zo’n aanpak moet worden uitgevoerd door verschillende samengestelde teams die op een deskundige wijze inhoudelijke beoordelingen en keuzen kunnen maken. Sparrow beschrijft de zes praktische stappen14 om te komen tot een risicoanalyse als volgt: 1. Benoem het potentiële risico Risico’s kunnen sterk verschillend zijn. Het kan gedefinieerd zijn als het aantal ongevallen, het aantal doden, onveilige gevoelens, situaties in de samenleving, het aantal klachten en dergelijke. Het benoemen van de potentiële risico’s moet open staan voor personeel van binnen en buiten de organisatie. Leidinggevenden op uitvoerend niveau ontdekken vanuit de praktijk vaak patronen en trends. Data analisten brengen ook patronen en trends in beeld die door hun benadering weer kunnen afwijken. Sparrow stelt dat het analyseren van risico’s moeizaam is, veel inspanning vergt maar ook politiek gevoelig kan zijn. 2. Definieer precies het risico Vele geïnventariseerde risico’s komen niet verder dan de eerste stap tengevolge van de beperkte informatiemiddelen. Het definiëren van het risico vereist veel kennis, inventiviteit en creativiteit. Een voorbeeld hiervan is dat de inzameling van het bewijsmateriaal het bestaan van het probleem kan bevestigen of kan ontkennen, waarmee men de ernst van het risico kan inschatten. De stelling van Sparrow is dat het van belang bij deze stap is het risico in de meest natuurlijk en eenvoudige zin te definiëren. Maar ook de verleiding weerstaan om het gedefinieerde risico in bestaande programma' s of bureaucratische structuren te plaatsen. Sparrow: Another artful choice involves selecting the right level of aggregation, or size. Should the project tackle the whole river or just one stretch. All chemicals or just one subset? Drug dealing, or just street drug dealing? Als bij de definitie van het risico blijkt dat een gedeelte van het probleem een bredere implicatie heeft die buiten de invloedsfeer van de eigen organisatie ligt, dan kan het van belang zijn om multidisciplinaire samenwerking te zoeken.

14

Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 137-154.

13

3. Bepaal wat de effectieve middelen zijn die ingezet moeten worden Van belang is te bepalen wat de middelen zijn die ingezet moeten worden om het risico aan te pakken en dus je doel te bereiken. Beperk je in te zetten middel niet tot één oplossing of één plan maar maak gebruik van meerdere kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. Als voorbeeld beschrijft Sparrow een douaneproject in de haven van New Orleans dat tot doel had het stelen van dure geëxporteerde fietsen aan te pakken. Om inzicht te krijgen in dit probleem gebruikte de douane cijfers van de gemeentepolitie van New Orleans over het aantal fietsen dat gestolen werd. Dit leverde weinig op omdat meer dan de helft van het aantal gestolen fietsen gebruikt werd voor joy-riding en elders weer werd teruggevonden. Sparrow betoogt dat betere indicatoren gebruikt hadden kunnen worden om de dure geëxporteerde fietsendiefstal aan te pakken. De indicatoren die gebruikt hadden kunnen worden zijn het inzichtelijk maken van het aantal gestolen fietsen dat niet werd terug gevonden, duurder was dan 10.000 dollar en niet ouder was dan twee jaar. 4. Ontwikkel de uit te zetten acties Voor praktijkmensen is dit een eenvoudigere fase dan de stappen 2 en 3. Bij deze stap worden de uit te zetten middelen/acties bepaald. Bij het ontwikkelen van het actieplan zijn de volgende aandachtspunten van belang: • Maak een opsomming van de eerdere methoden die gebruikt zijn om het risico te adresseren. • Taxeer eerlijk welke aanpak werkt, welke niet en hoe dit wordt bepaald. • Hou een open vizier voor nieuwe mogelijkheden en ontwikkelingen. • Bepaal de voor- en nadelen van iedere optie, beoordeel legaliteit, uitvoerbaarheid, kosten en bijkomende effecten. • Selecteer de best beschikbare oplossing of combinatie van oplossingen. 5. Implementatie van het plan, met periodieke monitoring, beoordeling en bijstellingen Tijdens deze stap wordt het plan geïmplementeerd en dus de middelen ingezet. Aan de hand van periodieke monitoring moet de voortgang worden bewaakt en beoordeeld worden of de ingezette middelen werken. De organisatie voert dus het plan uit en houdt voldoende periodieke evaluaties om te bepalen wat men leert van de gekozen aanpak en of bijstellingen nodig zijn. Sparrow geeft aan dat het bewaken van de juiste lijn, bepalen of de maatregelen echt werken dan wel hoeveel tijd hiervoor door het management moet worden gegeven, lastig kan zijn.

14

6. Sluit het project af en rapporteer Het project wordt afgesloten als: • De doelstelling gehaald is en het gelukt is het risico aan te pakken tot het punt dat verdere inzet niet meer noodzakelijk is. • De doelstelling niet gehaald is, het probleem niet kan worden opgelost en middelen beter ergens anders ingezet kunnen worden. Volgens Sparrow wordt ook een project ondanks het succes door een onverwachte crisis soms tijdelijk gestopt. Organisaties die gewend zijn goede afwegingen te maken en moeilijke beslissingen nemen om een project af te sluiten, kunnen dit ook goed naar hun omgeving uitleggen waarom dit besluit genomen is. Zij presenteren dit als een onontkoombare keuze. Voordat het project wordt afgesloten hebben zij een beeld/visie van de monitoring lange termijn en het onderhoudsplan om te voorkomen dat betrokken (beleids) verantwoordelijken het idee krijgen dat de organisatie zijn interesse heeft verloren. In de rapportage wordt dan helder gemaakt wat het bereikte resultaat is. Sparrow beschrijft dat sommige aspecten van risicobeheersing speciale eisen stellen op het gebied van informatiemanagement15. Speciaal zijn de volgende aandachtsgebieden van belang: • Het scannen van plotselinge of ontwikkelende gevaren. Ook betreft dit het periodiek beoordelen van de aard en omvang van gebruikelijke gevaren. • Het definiëren van de risico’s, de risico concentraties of problemen in de meest heldere en natuurlijke zin. Voorkom dat operationele officieren in de verleiding komen om risico’s te definiëren binnen de grenzen van smalle organisatie structuren, bestaande capaciteitsmogelijkheden of traditionele werkwijzen. • Het ontwikkelen en verkennen van risico’s nadat zij onder de aandacht zijn gebracht maar voordat een selectie van het risico heeft plaatsgevonden. • Het bepalen van de risico’s die de hoogste prioriteit hebben. Het management en niet de analist neemt dit besluit. Om de manager het beste besluit te laten nemen moet hij/zij gevoed zijn met de best beschikbare informatie over de aard van het gevaar, het risico waneer dit gevaar plaatsvindt, het niveau van gevaar waaraan de bevolking wordt blootgesteld en de beoordeling van de samenleving en hoe de politiek staat ten opzichte van het risico. • De afwijkende risico’s. Het is de taak van de analist om zich te verdiepen in de meest uiteenlopende informatie, mogelijkheden en bijeenbrengen van de “puzzel” stukjes met als doel de binnenzijde van het risico bloot te leggen. Het is hierbij bijvoorbeeld van belang een analyse te maken van de aard van het incident, het slachtoffer, de geweldpleger (de dader) en derden die bij de gebeurtenis betrokken zijn.

15

Malcom K. Sparrow, the regulatory craft,, blz 265, 266.

15

3.2 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, management in netwerken J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof zijn hoogleraar Organisatie en Management en verbonden aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft. Beide deskundigen hebben onderzoek gedaan naar instrumenten, strategieën en gedragsnormen die de effectiviteit van organisaties in netwerken verhogen. Ook deze theorieën worden in mijn scriptie gebruikt. In het boek “Management in netwerken” zetten de Bruijn en ten Heuvelhof de theorie uiteen dat organisaties elkaar nodig hebben om doelen te bereiken en hoe de grillige besluitvormingsprocessen verlopen in die netwerken. Door de snelheid waarop binnen organisaties die processen van richting veranderen zijn uitkomsten soms moeilijk te voorspellen. De effectiviteit van organisaties kan in netwerken worden vergroot door gebruik te maken van de juiste instrumenten, strategieën en gedragsnormen. Hierbij kan volgens de Bruijn en ten Heuvelhof gedacht worden aan het reduceren van de technologische risico’s of toepassen van een goed integraal ketenbeheer. De Bruijn en ten Heuvelhof stellen dat een netwerk16 een dynamisch geheel van actoren is, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten van elkaar opstellen. Netwerken worden gevormd door actoren, organisaties of partijen. Als een van de partners de andere partijen wil aansturen dan wordt deze actor de sturende actor genoemd. Dit aansturen kan plaatsvinden door een opdracht te geven, een mededeling te doen, een financiële bijdrage geven en dergelijke. Met zo’n aansturing wil de sturende actor invloed uitoefenen. Daarom wordt dit interventie genoemd. Een netwerk kent intra- en interorganisatievraagstukken. Verschillen tussen beide organisatietoepassingen worden gekenmerkt door de mate van formalisering van de relaties, de vrijheidsgraden bij toe- en uittreding en de intensiteit en duur van de afhankelijkheid. Omdat een netwerk zich kenmerkt door pluriformiteit17 zal een sturende actor rekening moeten houden met de verschillen die er zijn. De verschillen komen voor bijvoorbeeld bij grote infrastructurele projecten waarbij diverse overheden en het bedrijfsleven betrokken zijn. De verschillen beperkt de sturende actor ook in het aantal interventies en het bereik van deze interventies. Afspraken met de ene organisatie in het netwerk kan weer tot tegenstand leiden bij een andere organisatie. Toch bieden de onderlinge verschillen ook kansen omdat iedere partij in een netwerk weer gevoelig is voor een ander type interventie. Een voorbeeld wordt door de Bruijn en ten Heuvelhof gegeven van de bio-industrie. Door een interventie wordt bij vier grote bedrijven een innovatie gerealiseerd. Het gevolg is dat in dezelfde sector de andere tachtig bedrijven dan automatisch volgen. Een netwerk kenschetst zich ook door geslotenheid van actoren en interdependenties18. Geslotenheid ontstaat doordat interventies niet aansluiten bij de referentiekaders (de core values) van de andere partij. Maar ook dit biedt weer kansen om de interventie te doen slagen. Dit kan door een strategie te ontwikkelen rond de eigen belangen. Interdependenties of wel organisaties die afhankelijk zijn van elkaar kan ontstaan bij financiële zaken, bevoegdheden die een organisatie 16

J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 25-53 Van Dale 2000. 18 Van Dale 2000. 17

16

heeft, beschikbare informatie en dergelijke. De Bruijn en ten Heuvelhof geven aan dat deze afhankelijkheid ook kansen geeft. Een sturende actor kan de afhankelijkheid van een partij benutten. Het leidt wanneer partijen van elkaar afhankelijk zijn ook tot gematigd gedrag. En afhankelijkheid geeft tussen partijen meer ruilmogelijkheden wat het doen slagen van het proces weer bevordert. Besluitvormingsprocessen in netwerken gedragen zich grillig omdat consolidatie van besluitvorming soms lastig is (veel partijen met belangen), besluitvorming moeilijk toegankelijk is en het resultaat een onuitvoerbaar compromis is. Daarentegen ontstaat door de grilligheid van het besluitvormingsproces ook plotselinge kansen op het realiseren van het doel. Dit maakt het mogelijk dat onverwachte kansen, serendipiteit19 genoemd, zich voordoen waar partijen op inspelen. Het voorbeeld van de dansende tafel20 is kenmerkend voor de grilligheid van besluitvorming in netwerken maar dat ook onverwachte kansen biedt. Acht personen moeten een tafel van het midden van de kamer verplaatsen naar één van de vier hoeken. Zeven personen hebben een opvatting waar die tafel moet komen maar verschillen onderling sterk van mening. Door de verschillende opvattingen in welke hoek de tafel het beste kan staan, wordt door de zeven personen aan de tafel geduwd en getrokken waardoor deze gaat dansen. De achtste persoon onthoudt zich van deze duw- en trekpartij en bepaalt zijn opvatting pas vlak voordat duidelijk is waar de tafel terecht komt. De tijd die de zeven personen gebruiken om de tafel in beweging te krijgen, wordt door de achtste persoon gebruikt om na te gaan welke doelstellingen hij kan realiseren wanneer de tafel in de betreffende hoek terechtkomt. De Bruijn en ten Heuvelhof stellen dat in het algemeen netwerken kansen bieden aan de deelnemende actoren om oplossingen en problemen aan elkaar te koppelen of deze juist te ontkoppelen, mits de problemen en oplossingen niet te sterk uiteenlopen. In een netwerkbenadering ligt het accent op het proces van de besluitvorming. Daarom is het voor een sturende actor van belang het juiste strategisch gedrag te hanteren. Doel hierbij is om actoren te interesseren een bijdrage te leveren aan de besluitvorming. Een belangrijk aspect van strategisch gedrag in netwerken21 is het voortdurend onderhouden van relaties. Dit bevordert voor een sturende actor een goede informatiepositie en kan strategische posities in een netwerk versterken. Relaties die een actor onderhoudt zijn functionele -, extra functionele relaties en strong - en weak ties. Functionele relaties zijn belangrijk omdat een actor zijn kerntaken niet kan uitvoeren. “Strong ties” zijn relaties die intensief worden gebruikt. De Bruijn en ten Heuvel beschrijven dat een actor geneigd is relaties aan te gaan met partijen die hij of zij nodig heeft en dus zich vanuit het gevoel meer zal richten op functionele relaties en strong ties. Onderzoek toont echter aan dat extra functionele relaties en “weak ties” van groot belang kunnen zijn in een netwerk. Het levert een actor bijvoorbeeld veel kanalen op waarlangs informatie wordt verkregen. De informatie is deels strategisch van aard zoals: informatie over posities en percepties van partijen, de mate waarin zij tot samenwerking 19

Van Dale 2000. J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 49, 50. 21 J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 56-97. 20

17

bereid zijn en de condities waaronder zij problemen aan oplossingen willen koppelen. Als met de vier geschetste typen een actor een relatie onderhoudt dan wordt dit een redundant22 relatienetwerk genoemd. Een actor die beschikt over redundante relaties heeft veel meer relaties en is aantrekkelijker dan een actor die uitsluitend zijn relatienetwerk functioneel beheerst. Een actor met een redundant relatienetwerk heeft de kans op vruchtbare koppelingen en oplossingen. Als een actor onderhandelingen start met als doel een gunstige afloop voor alle betrokkenen te realiseren, dan is het van belang samen te werken met partijen die in staat zijn een bepaald initiatief te realiseren. De partijen moeten er voor zorgen dat de samenwerking voor de partijen en meerwaarde heeft. Dus per partij moet een positieve winst/verlies rekening zijn. Voorkomen moet worden dat door opportunistisch gedrag partijen, als deze de eigen winst binnen hebben, zich eerder uit de samenwerking terugtrekken. Om dit gedrag te voorkomen, aldus de Bruijn en ten Heuvelhof, moeten partijen zorgdragen om zicht op winst te houden. Dit zogenaamde “enlarge the shadow of the future” voorkomt vroegtijdige uittreding en bevordert coöperatief gedrag. Ook zullen actoren met elkaar procesafspraken moeten maken. Denk hierbij aan de wijze waarop informatie wordt uitgewisseld, hoe te komen tot besluitvorming, waneer een actor zich mag terugtrekken of toetreden. Van belang is om ook aandacht te geven aan verliezers. Zij hebben binnen de besluitvorming niets gewonnen en zullen op zoek gaan naar bondgenoten. Dit kan het risico inhouden dat de verliezer samenwerking zoekt met bondgenoten of dat de legitimiteit van de beslissing van uitsluiting wordt aangevochten. De verliezer kan hierdoor de samenwerking tussen partijen die het initiatief genomen hebben doen mislukken. Ook komen partijen de verliezers in andere netwerken later weer tegen. De strategie van een sturende actor om hiermee om te gaan is erop gericht een harde confrontatie te voorkomen. Dit kan in een netwerk tot stand worden gebracht door multi-issue besluitvorming toe te passen. Bij een multi-issue besluitvorming wordt over een groot aantal onderwerpen een beslissing genomen. Dit geeft de betrokken partijen meer tijd om de winst te incasseren. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven een voorbeeld van een voorstel voor een gemeentelijke herindeling die gunstig is voor de grote stad23. Zo’n voorstel zorgt vaak voor grote strijd tussen de grote stad en de randgemeenten. Hierbij is het kernbelang van de autonomie van het eigen grondgebied van de randgemeenten in het geding. Bij iedere uitkomst zal dit veel verlies opleveren. Zowel voor de gemeenten die hun grondgebied moeten inleveren maar ook voor de winnaar. Omdat hier kernbelangen in geding zijn zal een multi-issue besluitvorming van belang zijn. Dit biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid van compensatie. De Bruijn en ten Heuvelhof betogen dat het stellen van duidelijke randvoorwaarden (de rationele probleemoplossing) in een netwerk problematisch is. Het geeft de indruk dat er een partij is die de andere partij zijn voorwaarden kan opleggen. Daarnaast beperkt het de besluitvormingsruimte die partijen hebben (the decision space) en remt het leerprocessen bij de betrokken partijen. De mogelijkheid tot een pakket van mogelijkheden waarvoor besluitvorming (package deals) kan plaatsvinden neemt af. Dus dit betekent dat complexiteitsverhoging in een netwerk zinvol is als er meer problemen en 22 23

Van Dale 2000. J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 68, 69.

18

oplossingen in een besluitvormingsproces worden betrokken. Dit maakt het meer mogelijk om “package deals” te sluiten. Optreden in een netwerk vraagt coöperatie van betrokken actoren maar ook strategisch gedrag. Ruimte voor hiërarchische vormen, het zogenaamde command and control, is mogelijk. Een dergelijke vorm van sturing is mogelijk als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: • De leider beschikt over inhoudelijke visie die zodanig is dat de andere actoren dit aanvaarden. • De leider beschikt over voldoende macht om als dit nodig is het genomen besluit aan de andere actoren op te leggen. • Het een stabiele situatie is. Er doen zich geen nieuwe omstandigheden voor die de visie of de machtspositie aantasten. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven in hun theorie dat op diverse wijze hiërarchische sturing in netwerken mogelijk is. Een van deze mogelijkheden is door actoren de januskoprelaties te laten hanteren. De januskoprelaties kent twee varianten. De single-issue januskoprelatie en de multi-issue januskoprelatie. Bij de single-issue januskoprelatie wordt met relatie A coöperatief gehandeld en met relatie B wordt het conflict gezocht. Bij een multi-issue januskoprelatie is er een conflictueuze relatie met relatie A in het ene netwerk die wordt gecompenseerd door een coöperatieve relatie met relatie A in het andere netwerk. Veel conflicten ontstaan in netwerken omdat geen overeenstemming over de spelregels zijn. Daarom zijn spelregels een belangrijke voorwaarde voor het functioneren van een netwerk. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven in hun theorie dat partijen in een netwerk afhankelijk zijn van elkaar, omdat de machtigste actor zich terughoudend hoort op te stellen. Dit wordt de machtsparadox genoemd. Een andere spelregel met het werken in een netwerk is dat als winst wordt gehaald uit de onderhandelingen de partij niet pronkt met de winst. Het niet pronken met de winst wordt gedaan om het verlies van de getroffen actor zo klein mogelijk te doen lijken. De winnaar krijgt de plicht, de verliezer verwerft het recht. Men noemt dit “niet dansen op het lijk”. De Bruijn en ten Heuvelhof geven een voorbeeld. De Amerikaanse president Bush sr. krijgt na de val van de Berlijnse muur het advies om Berlijn te bezoeken24. Hij weigert op de muur te dansen, zoals de bevolking van Berlijn dit deed, omdat dat een provocatie zou zijn aan de Sovjet Unie en een militaire reactie zou kunnen uitlokken. In een netwerk, wat een dynamisch proces is, vindt besluitvorming plaats doordat actoren problemen en oplossingen aan elkaar koppelen. Een spelregel daarom is dat uitkomsten van strategisch gedrag moeten worden gerechtvaardigd. Dit moet voorkomen dat een actor de gehanteerde strategische gedragspatronen gebruikt als een puur machtspel. Hierdoor ontstaat bij andere actoren wantrouwen. Spelregels en betrouwbaarheid zijn belangrijk in een netwerk. Om de betrouwbaarheid te bevorderen beschrijven de Bruijn en ten Heuvelhof dat het niet past om “op twee borden tegelijk te schaken”, tussentijds wijzigingen in de spelregels aan te brengen en actoren een overleg weigeren. Spelregels in netwerken hebben ook tot 24

J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 105.

19

voordeel dat actoren terughoudend zijn met het gebruiken van strategisch gedrag. Hierdoor stellen actoren zich gematigder ten opzichte van elkaar op. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven de reductie van technologische risico’s en de wijze waarop het management met deze onzekere omgeving in een netwerk kan omgaan. Een risico kan worden gedefinieerd als een ongewenste gebeurtenis met de kans dat dit zich zal voordoen. Van Dale geeft diverse beschrijvingen van het begrip risico, maar de meest algemene is: “gevaar voor schade of verlies, de gevaarlijke of kwade kans of kansen die zich bij iets voordoen”. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven een drietal typen risico’s. Dit zijn het geobjectiveerd risico, de perceptie van het risico en een sociaal geconstrueerd risico; het zogenaamde risico als sociale constructie. Bij een geobjectiveerd risico kan bijvoorbeeld aan de hand van berekeningen worden bepaald wat de sterfte kans is bij bepaalde personen om op te bepalen wat de hoogte van de verzekeringspremie moet zijn. Literatuur en onderzoeksgegevens zijn hierbij maatgevend om een risicoanalyse te kunnen maken. Bij een perceptie van het risico of wel risicoperceptie wordt een wetenschappelijk onderzoek geplaatst tegen de risicobeleving van omwonenden. Denk hierbij aan het bouwen van een chemische fabriek. Dit betekent dat bij de risicoperceptie niet alleen het geobjectiveerde risico vanuit de wetenschappelijke onderbouwing wordt meegenomen, maar ook de risicoperceptie van de omwonenden. Dit kan betekenen dat bij de vestiging van de chemische fabriek maatregelen zijn genomen voor de omwonenden met als doel maatschappelijke onrust te voorkomen. Hierbij wordt dan een risicoreducerend beeld gegeven ook als de geobjectiveerde risicoreductie verwaarloosbaar is. Wanneer betrokken partijen een risico construeren dan spreekt men van een risico als sociale constructie. Hierbij kunnen soms geobjectiveerde gegevens worden gebruikt, maar dat is niet noodzakelijk. Meestal ontbreekt betrouwbare informatie. Als berekeningen worden gemaakt dan zijn deze vaak aanvechtbaar maar het risico is onvoorspelbaar. Hierbij een voorbeeld. De Bruijn en ten Heuvelhof: Een van de gevolgen van het einde van de Koude Oorlog was dat veel stingerraketten op de zwarte markt terecht kwamen. Deze raketten kunnen vanaf de schouder worden afgevuurd. Dit leidt tot een toename van de kwetsbaarheid van vliegvelden voor terroristische aanslagen25. De stelling van de Bruijn en ten Heuvelhof is dat “risk assessment is as much as an art as it is a science”. Ook kan het zijn dat bij geobjectiveerde risico’s door partijen de machtsverhouding wordt aangegeven. Dit kan bijvoorbeeld ontstaan bij de vestiging van een bedrijf waarbij vele partijen betrokken zijn en positieve of negatieve belangen hebben. Deze partijen zullen pogingen doen de analyses overeen te laten komen met hun eigen belangen. De risico-analyse is dan een rookgordijn om het risico te objectiveren, maar feitelijk is er sprake van een sociale constructie.

25

J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 123.

20

Mogelijkheden om te komen tot risicoreductie is kiezen voor technologische oplossingen, veranderen van de kostenstructuur bij een risicovolle activiteit of de riscico’s normeren. Ook kunnen sociaal-psychologische omstandigheden de beleving (perceptie) van het risico doen veranderen wat kan leiden tot risicoreductie. Risico-normering betekent dat door wetgeving normen worden gesteld aan het betreffende risico. Het effect kan echter zijn dat men zich alleen richt op het genormeerde risico en vergeet dat het risico ook een cumulatie kent in combinatie met andere risico’s. Hierdoor vindt fixatie van het risico door deze normering plaats. Het gevolg is dat het proces van de werkelijke risicoreductie wordt geremd en weinig effect heeft. Meer passende oplossingen die tot risicoreductie kunnen leiden zijn26 dat: • Belangrijke partijen die betrokken zijn bij het risico zich hebben kunnen uitspreken over de risicoreductie. • Overeenstemming met betrokken partijen is over de risicoreductie. Men spreekt dan, als men zich uit heeft kunnen spreken en overeenstemming is, van reductie van het geconstateerde risico. • De geconstateerde risicoreductie voldoende onderbouwd en gezaghebbend is om ten opzichte van wetenschappelijke inzichten te kunnen standhouden. Als dit proces plaatsvindt dan spreek men van negotiated knowledge. Dit noemt men een vorm van procescontigente27 sturing. De Bruijn en ten Heuvelhof beschrijven in hun theorie dat een objectieve beoordeling van technologische risico’s moeilijk te geven is. Sturing geven aan risicoreductie is een proces dat extreem dynamisch is. Bij deze risico’s ontstaan voordurend nieuwe problemen, oplossingen en zijn partijen betrokken, deels door externe omstandigheden. Maar ook doordat de sturende actor opzettelijk dynamiek genereert. Dit betekent niet dat risicoreductie als een bedreiging moet worden gezien maar zeker ook kansen biedt. Deze kansen in het proces van risicoreductie kunnen worden gevonden door in het netwerk gebruik te maken van het toepassen van diverse instrumenten, strategieën en gedragsnormen zoals: • Toevalligheden en gebruik maken van intelligentie om een oplossing te ontdekken (serendipiteit) • Het verschuiven van de doelen • Het verbreden van de probleemdefinitie.

26 27

J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 128. Van Dale 2000.

21

4.

Het douane kantoor Rotterdam In het door mij uitgevoerde onderzoek geef ik eerst inzicht in de organisatorische inrichting van de douane Rotterdam. Het organisatorische deel dat ik onderzocht heb is verantwoordelijk voor de risicobeheersing en de uitvoering van de controles van de containers in de Rotterdamse haven. Vervolgens beschrijf ik de wijze waarop de douane risico-informatie verzamelt en de technische middelen die daarbij ingezet worden. 4.1 De algemene taken en bevoegdheden van de douane De taken en bevoegdheden van de douane in Nederland en dus ook voor de douane Rotterdam zijn onder andere gebaseerd op de douanewet 199528 en het douanebesluit 199629. Vanwege het belang van samenhang in het kader van het douaneoptreden is voor de landen van de Europese Unie regelgeving vastgesteld in het communautair douanewetboek30. Hierin zijn voor de douane de algemene voorschriften, regelingen en procedures met betrekking tot het goederenverkeer tussen de Europese Gemeenschap en derde landen beschreven. Ook zijn er op EU niveau specifieke regels vastgesteld waaronder voor drugs, vuurwapens en dergelijke. Dit betekent dat de douane belast is met het controleren van de naleving van nationale en internationale regelgeving over de invoer, uitvoer en doorvoer van goederen en de heffing van accijnzen. Feitelijk zijn de rechtshandhavingstaken van de douane onder te verdelen in drie kernfuncties: - Het weren van goederen (het stoppen). - Het toezicht op de naleving van het formaliteitenstelsel (het bewaken). - Het veilig stellen van Europese en nationale inkomsten (het heffen en innen). Een van de taken van de douane is uitvoering geven aan de niet-fiscale wetten en regelingen. In de afgelopen jaren is met name het belang om meer uitvoering te geven aan de niet-fiscale taken gegroeid. Dit komt omdat bij niet-fiscale zaken de douane en andere overheidsorganisaties zich richten op het bewaken van de maatschappelijke belangen waarbij een risico wordt gevormd in het kader van de veiligheid, de gezondheid, het milieu en de economie. Voorbeelden hiervan zijn: • Het voorkomen van het in- en uitvoeren van drugs. • De controles op in- en uitvoer van strategische goederen en wapens zonder vergunning. • Het voorkomen van in-, uit- en doorvoer van milieu gevaarlijke stoffen waaronder radioactief materiaal en afval. • Het beschermen van de volksgezondheid door toezicht te houden op levensmiddelen. De niet-fiscale taken voert de douane in nauw overleg uit met andere gespecialiseerde overheidsorganisaties zoals de FIOD/ECD, de milieudiensten, de politie, justitie en de algemene inspectiedienst. Mijn scriptie richt zich met op een deel van deze taken van de douane en wel de risicoanalyses die gebruikt worden

28

Douanewet d.d. 2 november 1995. Douanebesluit d.d. 4 november 1996. 30 Verordening (EEG) nr. 2913/92 d.d. 12 oktober 1992. 29

22

voor de controles van de in- en uitvoer van containers in de Rotterdamse havens. Dit doet de douane om te bepalen welke containers een risico vormen en moeten worden gecontroleerd. Bij de controles van deze containers door de douane staat het maatschappelijk veiligheidsbelang voorop en niet het financieel belang zoals dit zich wel voordoet bij het innen van belastingen door de douane bij fiscale zaken. De douane maakt bij de uitvoering van de niet-fiscale douanetaken deel uit van een complex netwerk. De complexiteit van de regelgeving op het terrein van de niet fiscale douanetaken (NFD) waar de douane zich op richt, is in de laatste jaren toegenomen. Enerzijds was dit al zo omdat de wet en regelgeving voor de NFD grotendeels vallen onder verantwoordelijkheid van andere ministeries dan het ministerie van Financiën31. Dit zijn de ministeries van Buitenlandse Zaken (BZ), Economische zaken (EZ), Justitie, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV), Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW), Verkeer en Waterstaat (V&W), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM). Daarnaast is de complexiteit voor de douane toegenomen onder invloed van de (inter)nationale ontwikkelingen. 4.2 De douane Rotterdam De organisatie van de douane Rotterdam is volgens het landelijk douanebeleid, na de reorganisatie van 1 januari 2004, als een “platte” matrixorganisatie ingericht. De douane heeft drie managementniveau’s: • M 0 is het management van het Directoraat Generaal op het ministerie van Financiën • M 1 is het management van een douanekantoor • M 2 is het management binnen een douanekantoor. Dit niveau zijn de teamleiders van de afdelingen van de douaneteams in het kantoor. Kenmerkend van de organisatie van de douane Rotterdam is dat de leiding berust bij een collegiaal managementteam dat bestaat uit zeven personen (het M1 niveau). Binnen dit managementteam zijn de taken eenduidig verdeeld. De douane in Nederland en dus ook het kantoor Rotterdam is procesgestuurd ingericht. Binnen de douane hanteert men zes hoofdprocessen: • Klantbehandeling • Aangiftebehandeling • Fysiek toezicht • Risicobeheersing • Personeel & Organisatie (P&O) • Prefinance en Control (PRC= financiën en controle) P&O en PRC zijn de ondersteunende processen. De douane Rotterdam heeft 1500 medewerkers. Deze zijn verantwoordelijk voor een juiste in- en uitvoer van meer dan 300 miljoen ton producten, inclusief 4 miljoen containers, die jaarlijks via de Rotterdamse haven Nederland binnenkomen of verlaten. Hierbij vormt het beheersen van risico’s een belangrijke rol. Het beheersen van de risico’s met zo’n grote hoeveelheid van goederen is voor de 31

Rapport Rekenkamer. Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1998-1999. 26451, 1-2.

23

douane Rotterdam een hele klus. Daarom worden er ook jaarlijks thema’s bepaald van de specifieke risico’s waar de douane Rotterdam bijzondere aandacht aan besteedt. De douane heeft voor de thema’s managementcontracten opgesteld waarin voor één jaar de ambities vermeld staan. De douane Rotterdam geeft aan dat de ambities tot nu toe ruim zijn gehaald. Vanuit de theorie van de Bruijn en ten Heuvelhof is de matrixorganisatie die nu bij de douane is ingevoerd herkenbaar aan het feit dat de organisatorische rijen en kolomen hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de top. Verder is er een verschil van intensiteit van de hiërarchische onderschikking32. Met de vernieuwde structuur heeft de douane gekozen voor een model waarin feitelijk de diverse douane locaties ondergeschikt zijn aan de top maar sprake is van een gematigd hiërarchisch model33. Dit model is kenmerkend voor een matrixorganisatie. Om te zorgen dat alle informatie van ministeries en wetgeving geïmplementeerd wordt binnen de douane Rotterdam zorgt een backoffice voor deze “stroomlijning”. Dit technische team verwerkt alle informatie die binnenkomt van de ministeries, de wijzigingen van de wetgeving en zaken als zware problematiek waar men op het beleidsmatige en het technisch gebied binnen de douane Rotterdam tegenaan lopen. 4.2.1 Risicobeheersing en fysiek toezicht De Rotterdamse douaneafdelingen, teams genaamd, die direct betrokken zijn bij de voorbereidingen en afhandeling van de niet-fiscale zaken bij het containertransport in de Rotterdamse haven, zijn de teams die uitvoering geven aan het proces risicobeheersing en fysiek toezicht. Het proces risicobeheersing van de douane Rotterdam wordt organisatorisch uitgevoerd door: • De Douane Informatie Afdeling (DIA) • Het team Pre-Arrival • Het Douane Informatie Centrum (DIC) DIA, onderzoek en ontwikkeling In Rotterdam is de DIA gesplitst in de twee teams te weten: onderzoek en ontwikkeling en productie en profielen. Het douaneteam onderzoek en ontwikkeling richt zich op de strategische en tactisch ontwikkelingen en heeft tot taak het beschrijven van de risico’s binnen een bepaald segment of binnen een bepaald logistiek proces. Het segment is een branche. Binnen dit proces worden trends in beeld gebracht. Daarnaast is er informatie (signalen genoemd) die bij het team DIA binnenkomen. Dit kan nationale of internationale informatie zijn. Het team DIA verwerkt deze informatie en kijkt naar de risico’s die de douane daarmee in beeld brengt.

32 33

J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 27. J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 27.

24

Een voorbeeld wat het team onderzoek en ontwikkeling aan risico’s onderzoekt. De douane heeft geconstateerd dat vanuit bepaalde landen in houten meubelen toch drugs kunnen worden ingevoerd. Of er zijn in een bepaald land een keer drugs gevonden. Het team onderzoek en ontwikkeling onderzoekt of met deze drugsvangst een trend te ontdekken is. Het risico-onderzoek dat het team onderzoek en ontwikkeling uitvoert richt zich dan op de regelgeving, de goederenstromen, de importeurs, exporteurs en hoe het risico te ondervangen is door aanbevelingen te doen voor de controleopdrachten. De controleopdrachten worden uitgevoerd door het team fysiek toezicht. Binnen het team DIA is men verantwoordelijk voor het proces van de risicobeheersing met als taak het bewaken van: • De landelijke ontwikkelingen • De internationale ontwikkelingen • De regionale ontwikkelingen binnen de andere processen die anders zijn dan de risicobeheersing DIA, productie en profielen Binnen het team productie en profielen worden risicoprofielen beschreven en onderhouden. Het doel is profielbeheer toepassen. Dit is het in beeld brengen van de risico’s van producten die via de Rotterdamse haven in- of uitgevoerd worden, waar dan een profiel voor geschreven wordt. Met zo’n profiel vinden binnen de aangiftebehandeling selecties plaats om bepaalde zaken te controleren. Dat kan zowel fiscaal als niet fiscaal zijn. Een andere taak van het team productie en profielen is het behandelen van de klantgroep 4. Dit zijn voor de douane de onbekende klanten. Deze klanten analyseert de douane en stuurt vervolgens het team fysiek toezicht om uitvoering te geven aan de controles en visitaties. De functionarissen (de vroegere zwarte bendes) bereiden onverwachte controles op schepen e.d. voor. Dit is een continu proces waarbij op afwijkende tijden en plaatsen wordt gewerkt. Pre-Arrival Het team pre-arrival richt zich op het proces van de risicoanalyse van de ladingbescheiden die in containers zitten in de Rotterdamse haven. Het team pre-arrival is specifiek gericht om aan de hand van de risicoanalyses te bepalen welke containers in de haven van Rotterdam gecontroleerd moeten worden. Hiervoor is vooraf informatie nodig. Op basis van onder andere afspraken met cargadoors ontvangt het team pre-arrival vooraf informatie over alle lading die in containers geladen is aan boord van schepen en in Rotterdam een ligplaats kiezen Met de cargadoors34 is geen vast tijdstip afgesproken wanneer informatie van de ladinggegevens voor de douane beschikbaar moet zijn. De douane is geïnteresseerd in juiste en tijdige informatie. Hoe later de cargadoors de informatie aanleveren hoe later de informatie door de douane wordt verwerkt. Dit betekent in de praktijk dat de douane minimaal 24-uur van te voren de informatie moet krijgen om deze tijdig te kunnen verwerken . 34

Van Dale 2000.

25

Waneer een cargadoor korter dan 24 uur na verwachte tijd van aankomst (expecting time of arrival = ETA van een schip) de informatie aanlevert dan loopt hij het risico dat de douane pas later de gegevens kan behandelen. Dit betekent voor de cargadoor dat later de lading kan worden afgeleverd bij de klant. Hierdoor loopt de cargadoor economische schade op. De praktijk is dat cargadoors tussen 24 en 48 uur de informatie aanleveren bij de douane. De douane voldoet voor 97% aan het doel om de gegevens die jaarlijks in containers aangeleverd worden tijdig te verwerken. Er zijn wel afspraken met cargadoors dat als zij eerder over ladingsgegevens beschikken zij dit eerder bij de douane mogen inleveren35 SCI-project Binnen het team pre-arrival werken ook douanebeambten van de Amerikaanse overheid in het kader van het Container Security Initiative (SCI) project36. SCI is het samenwerkingsproject met de Amerikaanse douane in het kader van de strijd tegen het terrorisme. Organisatorisch zitten deze Amerikaanse douanebeambten apart en worden volgens een strak protocol begeleid door twee ervaren douanefunctionarissen (selecteurs genaamd). Zendingen die binnen deze strakke procedure vallen worden altijd gecontroleerd (containers worden open gemaakt) en vallen in het kader van de terrorisme bestrijding. Het proces van Pre-Arrival Het proces van pre-arrival bij de controle van containers verloopt als volgt. 24 tot 48 uur van te voren komt het manifest (de landingsgegevens) binnen dat door de cargadoor wordt ingeleverd bij het team pre-arrival. De selectie welke lading (manifest) als eerste wordt behandeld, vindt op volgorde van binnenkomst plaatst. De pre-arrival selecteur pakt het bovenste manifest en gaat selecteren. 40% van alle landinginformatie die binnenkomt is geautomatiseerd. 60% is hardkopy en bevat de schriftelijke informatie van de lading. De selectie van de ladinginformatie, dus het analyseren van mogelijke risico’s, vindt vervolgens plaats door de selecteur. Als hulpmiddel wordt het geautomatiseerd programma risico van de douane gebruikt. Dit programma bevat door de douane uitgewerkte informatie over mogelijke risico’s. Met behulp van het programma risico kunnen de beschreven risico’s leiden tot controles van de containers. Naast de informatie uit het programma risico worden ook de deskundigheid van de douanemedewerkers en een checklist gebruikt om te bepalen welke containers gecontroleerd moeten worden. Hierbij enkele voorbeelden van mogelijke risico’s. Het product dat uit een bepaald land komt en vermeld staat in de ladinginformatie is niet logisch. Dit komt omdat het product normaal nooit uit het betreffende land wordt geleverd. Een tweede voorbeeld: Het binnengekomen product is via een logistieke proces verlopen wat niet gebruikelijk is. Een derde voorbeeld: Het gewicht van het product dat volgens opgave in de container zit klopt niet. 35

T. Joose, Douane Rotterdam, juni 2004. Declaration of principles, governing the posting of u.s. customs officers at the port of Rotterdam in the Netherlands, June 2002

36

26

De douane-selecteur bepaalt vervolgens welke container in orde is en de container die op grond van een mogelijk risico twijfelachtig is. Opnieuw vindt dan een selectie plaats om het risico te bepalen. Na een herselectie wordt het deel van de containers vrijgegeven dat niet is ingeschat als risico. Voor de containers waarop actie moet worden genomen, omdat daar een risico wordt ingeschat, wordt door het team pre-arrival een controleopdracht gemaakt. In de controleopdracht wordt het instrument bepaald hoe deze controle moet plaatsvinden. De controle-instrumenten zijn: de scan, de inzet van speurhonden, het fysiek uitpakken, en/of monster name. De controleopdracht wordt vervolgens ter uitvoering uitgezet bij het team fysiek toezicht. Na uitvoering van de controle vindt terugkoppeling van de resultaten plaats naar het team pre-arrival. Fysiek Toezicht Het team fysiek toezicht richt zich op de klantgroep 4 (de onbekende klanten). Hierbij moet gedacht worden aan individuele vrachtwagenchauffeurs of passagiers van een zeeschip dat de Rotterdamse haven aandoet. De ‘onbekende’ passagiers (klanten) die aankomen of vertrekken worden onder andere gecontroleerd op de illegale invoer en de uitvoer van verdovende middelen (opiumwet) en wapens. Maar het team fysiek toezicht is ook verantwoordelijk voor de controles op de kleine consumptie fraude. Alcoholische dranken die gesmokkeld worden en controles van de gasolie vallen ook onder de taak van dit team. Fysiek toezicht maak deel uit van de zogenaamde frontoffice. Dit betekent dat dit team daadwerkelijk uitvoering geeft aan de controles. Het team fysiek toezicht heeft 4 frontoffices op diverse locaties binnen het Rotterdamse (haven)gebied. In de frontoffice zit de technische ondersteuning en ondersteuning voor strafrecht en strafvordering. Men is verantwoordelijk vanuit de diverse locaties voor dit proces van de technische ondersteuning. Dit team zorgt onder andere voor de controles van de geselecteerde containers in het Rotterdamse havengebied. De douanefunctionarissen die uitvoering geven aan deze taken zijn functionarissen die bijzondere opsporingsambtenaar (BOA) zijn. Een deel van de functionarissen van het team fysiek toezicht voeren hun taak uit als wapendragers. De douane heeft veel controlebevoegdheden. Dit gaat tot lijfvisitatie toe. Daarvoor heeft de douane geen verdachte nodig. Zo gauw een verdachte is staande gehouden stopt de rol van de douane. De verdachte moet dan worden overgedragen aan de FIOD/ECD of de politie die de opsporingbevoegdheden hebben. Door het team fysiek toezicht worden ook water- en landsurveillances uitgevoerd. Op dit moment richten de 100% controles van de douane zich op schepen uit Zuid-Amerika met veel aandacht voor het opsporen van drugs. De douane heeft ook een samenwerkingsconvenant met de Zeehavenpolitie van de politie Rotterdam-Rijnmond. Hierbij is afgesproken dat de douane en politie gemeen-schappelijke diensten in het kustgebied uitvoeren (Hoek van Holland en omgeving Maasvlakte). Hit and Run- Containerteam Ervaren functionarissen van de groep wapendragers van het team fysiek toezicht maken ook deel uit van het Hit and Run Containerteam (HARCteam). Zij werken vaak in burger. Het HARC-team is een 27

samenwerkingsverband tussen FIOD/ECD, douane en de politie RotterdamRijnmond met als doel onder andere verdovende middelen in containers op te sporen. Hierbij worden ook aanhoudingen thuis gedaan waarbij het team wapendragers van het team fysiek toezicht worden ingezet. Deze inzetten kunnen best risicovol zijn omdat ook grote hoeveelheden cocaïne wordt gevonden. Hiermee zijn grote geldbedragen mee gemoeid. De marktwaarde voor 1 kilo cocaïne is ongeveer 100.000 euro. Dit betekent dat bij zo’n vangst dan ook de omgeving van bijvoorbeeld een container veilig gesteld moet worden. Dit wordt veroorzaakt door het risico dat de misdadigers waarvan deze drugs zijn de containers ook in observatie kunnen hebben. Een operatie van het HARC-team duurt maximaal 6 weken. Zij houden zich strikt aan de wet (wet Bijzondere opsporingsbevoegdheden, 1998) en werken volgens de procedures zoals die na het rapport uitvoering aanbevelingen enquêtecommissie opsporingsmethoden37 zijn bepaald. Relatie smokkel en financiering terrorisme Er worden door de ministeries van Justitie en Financiën maar ook internationaal steeds meer verbanden gelegd tussen de cocaïnesmokkel en de financiering van terrorisme. Dit komt omdat met deze handel miljoenen te verdienen zijn. De douane vermoedt ook dat er een relatie is met de smokkel van sigaretten. De accijnsverschillen tussen landen (bijvoorbeeld Nederland en Engeland) zijn zo groot dat ook daar grote bedragen mee verdiend kunnen worden. Douane Informatie Centrum (DIC) Het douane Informatie Centrum (DIC) is een belangrijk informatiepunt. Het DIC is het informatiecentrum voor de Nederlandse douane en het informatiecontactpunt voor de overige overheidsorganisaties en de buitenlandse douane die een relatie hebben met de douanetaken. Voor het behandelen van nationale en internationale verzoeken om informatie is een helpdesk 24 uur per dag bereikbaar. Als aanspreekpunt coördineert het DIC de ondersteuning van internationale bijstand en draagt zorg voor de administratieve samenwerking bij internationale uitwisseling van gegevens. Het DIC verzamelt, beoordeelt en verspreidt nationale en internationale informatie voor de douane en de FIOD/ECD. Deze informatie wordt onder andere gebruikt voor het doen van risicoanalyses en trendanalyses op nationaal niveau. Daarnaast voert het DIC strategische, tactische en operationele analyses uit voor goederen die de buitengrens passeren. Hierbij gaat het naast de fiscale en niet-fiscale aspecten ook om het vervoersproces. Het DIC heeft de regie van de controleaansturing binnen de douane. De resultaten van de analyses vormen de basis voor het in gang zetten van de landelijke controleopdrachten en voor het in werking zetten van de opsporingsonderzoeken. De controleopdrachten komen ook voort uit nationale en internationale toezichtoperaties die het DIC heeft gecoördineerd. Het DIC werk nauw samen met DIA’s van de douane kantoren. Het DIC zet opdrachten uit en is dus de “brievenbus” van de douane. Vanuit de omgeving komt informatie binnen. Het DIC maakt een risicoprofiel en zet het verder uit in de douaneorganisatie richting de DIA. 37

Tweede Kamer vergaderjaar 2000-2001, 26 269, nr 32

28

De DIA vertaalt dit risicoprofiel door het maken en ter uitvoering uitzetten van een controleopdracht. De terugkoppeling van de controleresultaten komen vanuit het veld terug naar de DIA’s waarbij men bij de douane de leercirkel hanteert. 4.2.2 Het douaneproces, veredelen van informatie en automatisering De douane is een procesgestuurde organisatie. De wijze waarop de douane het proces organiseert, is mede ontstaan omdat alleen al in de Rotterdamse haven 300 miljoen ton goederen, waarvan 4 miljoen inkomende containers, tijdens de in- en uitvoer moeten worden gecontroleerd. Omdat het bepalen welke container gecontroleerd moet worden nooit waterdicht is, richt de douane zich sterk op het systematisch analyseren van de risico’s. Het doel is de containers met producten te stoppen die een veiligheid voor de samenleving vormen. Het verzamelen van informatie (het zogenaamd veredelen van informatie) is daar een belangrijk onderdeel van. Om risicoinformatie te verzamelen gebruikt de douane een groot netwerk van nationale en internationale organisaties en diensten. De kracht van de douane ligt dus in het veredelen van informatie en daarop profielen te schrijven met als doel de risico’s van het smokkelen van containers met bepaalde producten te beheersen. De door de douane verzamelde informatie willen de FIOD/ECD, de politie en Justitie ook graag hebben om hun opsporing en vervolging te kunnen doen. Om te voorkomen dat wettelijke kaders beperkingen geven in het uitwisselen van bepaalde informatie tussen de douane, de politie en FIOD/ECD en dergelijke, kan informatie onder bepaalde voorwaarde worden gedeeld. De voorwaarde voor het delen van informatie binnen de deelnemende diensten is dat de officier van justitie in het team betrokken moet zijn. Er zijn ook rechterlijke uitspraken over het uitwisselen van informatie door de douane met andere diensten over producten die gevonden zijn in containers. De uitwisseling van informatie kan plaatsvinden wanneer de douane wat vindt tijdens de controle waar een andere controledienst voor verantwoordelijk is. De douane is dan bevoegd de informatie en het product aan de andere dienst te geven. Dit betekent vanuit het theoretisch benadering van de Bruijn en ten Heuvelhof dat de douane in het kader van het versterken van de informatiepositie zich richt op een goed relatiemanagement. Omdat dit te bereiken, gebruikt de Douane zowel functionele, extra functionele relaties als strong en weak ties. Hierdoor kan, in relatie tot de risicobeheersing, men bij de douane spreken van een organisatie die sterk gericht is op een redundant relatienetwerk38. De kracht van zo’n redundant relatienetwerk bij de douane is zorgen voor een strategische informatiepositie en een krachtig netwerk met als doel de risico’s beheersen bij het smokkelen van goederen. Een goede informatiepositie vergt ook een goed systeem om informatie te verzamelen en bruikbaar te maken voor de douaneorganisatie. Om te zorgen dat de verzamelde informatie goed bruikbaar is voor de douane maakt men gebruik van de automatiseringssystemen zoals het programma Sagitta en Risicobase.

38

J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, blz. 56.

29

Sagitta: Is het computersysteem van de douane waarin de manifesten (ladinggegevens) zitten die elektronisch worden aangeleverd en afgehandeld. In dit automatiseringssysteem zijn de risicoprofielen gemaakt die door consigne39afgehandeld moeten worden, maar ook gegevens over herkomst en andere indicatoren die een bepaald risico vormen. Het doel van het automatiseringssysteem Sagitta binnenbrengen (SBB) is het verzamelen van informatie over goederen en goederenstromen. Men koppelt de verzamelde informatie in de systemen aan elkaar met als doel de risico’s af te dekken. De Risicobase: De risicovinding kan komen van externe en interne informatie. Hierbij gebruikt de douane ook het automatiseringsysteem risicobase. De douane verwerkt deze informatie dan in risicobase als dit daadwerkelijk een risico inhoudt. Het automatiseringsysteem biedt aan douanemedewerkers de mogelijkheid om verdachte signalen of mogelijke risico’s te melden. Deze informatie wordt dan onderzocht. Extern is het ook mogelijk de douane te bellen als men informatie heeft over risico’s. Als blijkt dat het gemelde risico resultaat kan opleveren dan kan dit leiden tot een controleopdracht. De risicobase is voor douanepersoneel permanent raadpleegbaar. 4.3

Samenvatting organisatie en het proces van de douane Rotterdam In dit hoofdstuk zijn de organisatieonderdelen (teams genaamd) beschreven van de douane Rotterdam die uitvoering geven aan de risicobeheersing en het fysiek toezicht. De teams onderzoek en ontwikkeling, productie en profielen, pre-arrival en het team fysiek toezicht en het douane informatiecentrum werken complementair aan elkaar met als doel de risico’s van onder andere het containervervoer in de haven van Rotterdam op te sporen. De organisatorische aanpak richt zich op het onderzoeken van de risico’s waarbij trends en ontwikkelingen, nationaal en internationaal worden bepaald. Vervolgens worden de risicoprofielen ontwikkeld, de risicoanalyses gemaakt en uitvoering gegeven aan de controleopdrachten met als missie de risicovolle containers te kunnen opsporen. De douane Rotterdam heeft veel belang bij een goede informatiepositie om te zorgen dat risico-informatie wordt verzameld, verwerkt tot bruikbare analyses en dan zorgt voor succesvolle controles van risicovolle containers. Hierbij wordt ook het douaneinformatie- centrum (DIC) ingezet. Het DIC geldt als het informatiecentrum voor de Nederlandse douane en het informatiecontactpunt voor de overheidsorganisaties en de buitenlandse douane die een relatie hebben met de douane. De goede informatiepositie van de douane Rotterdam wordt in stand gehouden door gebruik te maken van een redundant relatienetwerk. De automatiseringsystemen Sagitta en Risicobase van de douane zorgen ervoor dat de risico-informatie wordt vertaald naar bruikbare risico’s. Vertrouwelijke informatie kan tussen de douane, de politie en de FIOD/ECD worden uitgewisseld als een officier van justitie deel uitmaakt van het team. Hiermee wordt voorkomen dat wettelijke kaders het uitwisselen van vertrouwelijke informatie belemmeren.

39

Van Dale 2000.

30

4.4

De methodiek van de risicoanalyse van de douane 4.4.1 De leercirkel Het opsporen van de risico’s in de haven van Rotterdam is ook voor de douane Rotterdam lastig. Dit geldt nog meer wanneer jaarlijks miljoenen containers in de Rotterdamse haven aankomen en zo spoedig mogelijk naar de ontvanger moeten worden getransporteerd. De douane Rotterdam balanceert constant om de juiste keuzen te maken tussen de economische belangen en het veiligheidsbelang van de samenleving. Om de juiste keuzen te kunnen maken past de douane Rotterdam een vaste analysemethodiek toe om de containers te traceren waar smokkel mee plaatsvindt van verdovende middelen, vuurwapens, nucleaire wapens, illegale chemische grondstoffen en dergelijke en dus die een gevaar voor de samenleving vormen. De methodiek van de risicoanalyse die de douane hanteert is de zogenaamde leercirkel. In dit hoofdstuk wordt de systematiek van de leercirkel van de douane in zes stappen uiteengezet. De Risicovinding • De eerste stap van de (douane)methodiek van de leercirkel is de risicovinding. De risicovinding ontstaat als een persoon informatie geeft. Dat kan een signaal zijn intern (vanuit de douaneorganisatie) of extern. Iemand (bijvoorbeeld een bedrijf/expediteur) komt tijdens het uitoefenen van de dienst iets tegen wat niet klopt en meldt dit bij de douane. Het kan ook zijn dat het douane personeel een mogelijk risico constateert. Enkele voorbeelden van risicovinding zijn: Vreemde goederen die op een terrein liggen opgeslagen. Een lichter40 ligt op een ongebruikelijke plaats. Containers die zomaar van het terrein verdwijnen. Het komt ook voor dat bij de risicovinding de douane personen tegenkomt die niet te vertrouwen zijn. Deze voorbeelden noemt de douane risico’s. Deze risico’s kunnen goederen zijn, de klant of bijvoorbeeld gevonden worden in het logistiek proces. Een voorbeeld van risico’s in het logistiek proces: Op Schiphol brengt het logistiek proces risico’s met zich mee. Dit komt door de verladers, de voertuigen binnen het terrein van de luchthaven, de catering, het tanken van de vliegtuigen en onder andere de schoonmakers. • De risicovinding van de douane wordt ook gedaan aan de hand regelgeving van de Europese Commissie (EC). Waneer de regelgeving bekend wordt maakt dan gaat het DIC zoeken wat of waar het ontwijkgedrag van de specifieke importeur dan is. Dus waar ligt het risico. Het zoeken in het kader van de douane regelgeving naar afwijkend gedrag gebeurt pro-actief. Dus het feit dat nieuwe douane regelgeving wordt geïmplementeerd, kan een signaal zijn voor risicovinding.

40

Van Dale 2000.

31

• De douane past ook risicovinding toe op basis van de eigen of andermans resultaten. Enkele voorbeelden van risicovinding op basis van eigen of andermans resultaten zijn: de douane doet controle op goederen X en vindt een risico op goederen Y waarvan de douane niet wist dat het risico er was. De douane doet bij een bedrijf een administratieve controle en is op zoek naar de import van auto-onderdelen en men vindt dat de importeur heel veel hout exporteert wat niet past bij de gebruikelijke bedrijfsvoering van het bedrijf. Dit hout blijkt een dekmantel te zijn voor het smokkelen van verdovende middelen. • De steekproef die de douane hanteert is ook een onderdeel van de risicovinding. Een voorbeeld hiervan: de douane voert controles uit met als doel drugs op te sporen uit landen als de Nederlandse Antillen, Suriname, Colombia en dergelijke. Opeens besluit de Douane een steekproef te nemen van producten uit een Scandinavisch land. • De douane maakt ook gebruik van het automatiseringssysteem risicobase dat als een onderdeel van de risicovinding wordt beschouwd. In dit systeem kan het douane personeel de informatie (signalen) kwijt. De verstrekte informatie gaat naar het DIC. Het DIC toetst vervolgens het risico of het werkelijk een risico is. Als blijkt dat de verstrekte informatie een risico is dan wordt het de risico-informatie binnen de douane uitgezet met als doel maatregelen te treffen. In het systeem risicobase zit automatisch een terugkoppeling naar de betrokkenen met als doel om te melden wat met de informatie is gedaan. De Risicoanalyse. De risicoanalyse is de tweede stap van de methodiek van de leercirkel. De risicoanalyse is in feite onderzoek en ontwikkeling. Tijdens deze stap wordt het risico verder onderzocht en verder veredeld. De douane kijkt inhoudelijk wat het risico is, hoe groot het is en wat de gevolgen van het risico zijn. Het is een inhoudelijke toetsing waarbij het risico verder wordt onderzocht en ontwikkeld. Ook geldt dat dan een voorstel wordt gemaakt voor detectie. De detectie wil zeggen het vaststellen dat het risico aanwezig is. De Testfase. De testfase zit als derde stap tussen de risicoanalyse en de productie in. De testfase wordt steeds meer toegepast bij de douane. Het zorgt er voor dat het verondersteld risico van een product op kleine schaal wordt gecontroleerd waarbij bepaald wordt of deze controles succes hebben. Concreet kan dit betekenen dat containers door de containerscan gaan, door speurhonden worden gecontroleerd, en worden leeggehaald. Als de controles resultaat hebben dan wordt definitief de controleopdracht uitgeschreven en uitgezet. 32

De Productie. Tijdens de productiefase wordt daadwerkelijk de controleopdracht uitgeschreven. Vervolgens wordt de controleopdracht uitgezet naar de afdeling fysiek toezicht. De Uitvoering. In de uitvoeringsfase wordt daadwerkelijk uitvoering gegeven aan de controles van de containers. Dit betekent dat in deze fase de goederen uit de containers worden opgespoord die Nederland/Europa, in verband met gevaar voor de samenleving, niet in mogen. De Terugkoppeling/Evaluatie. De laatste fase is de terugkoppeling en evaluatie. Aan de hand van de terugkoppeling en evaluatie wordt bepaald wat het succes van de risicovinding van de controles van de containers zijn geweest. In de fase van de methodiek wordt de leercirkel rond gemaakt om te zorgen dat de risicovinding nog verder verbeterd kan worden. Het succes van de resultaten wordt bepaald door de wijze waarop de (interne) organisatie de opdracht heeft ontwikkelt en uitgeschreven en uitvoering geeft aan de controle opdracht. Maar het succes wordt ook bepaald op welke wijze de politie en justitie verder zorgdraagt voor de opsporing, aanhouding en vervolging. 4.5

Samenvatting methodiek van de leercirkel De douane past een vaste methode toe om de risico’s op te sporen bij het transport van containers in de Rotterdamse haven. Het doel van de douane is dat de containers die een gevaar voor onze samenleving vormen, met een vaste systematiek, de leercirkel genoemd, eruit worden gehaald. De methodiek van de risicoanalyse die de douane hanteert verloopt in zes stappen. Met de toepassing van de methodiek van de leercirkel heeft de douane de risicogeoriënteerde aanpak volgens de theorie van Sparrow geoperationaliseerd. De aanpak van de douane wordt uitgevoerd door verschillende samengestelde douaneteams. Deze teams kunnen op een deskundige wijze van risicovinding tot en met de evaluatie/terugkoppeling inhoudelijke beoordelingen en keuzen maken. De vaste methodiek van de douane is noodzakelijk omdat het fysiek controleren van miljoenen containers die jaarlijks de Rotterdamse haven aandoen onmogelijk en economisch onverantwoord is.

33

4.6

De theorie van Sparrow en de theorie van management in netwerken in relatie tot de douane Rotterdam 4.6.1 Algemeen Aan de hand van de theorieën van Sparrow en de Bruijn en ten Heuvelhof wordt een vertaling gemaakt op welke wijze de douane Rotterdam de risicogeoriënteerde aanpak bij de controles van containers geoperationaliseerd heeft. Naast mijn vergelijking van de theorieën van Sparrow en de Bruijn en ten Heuvelhof met de aanpak in de praktijk van de douane Rotterdam blijkt dat meer organisaties de werkwijze van de douane hebben onderzocht. Met name de Algemene Rekenkamer heeft in 1994 en 1995 en in 1998-199941 onderzoek gedaan naar de niet fiscale douanetaken. In de onderzoeken kwamen de onvoldoende projectmatige aanpak en het verbeteren van de informatievoorziening in het kader van de risicoanalyses aan de orde. Maar ook het netwerk en de noodzaak tot het verbeteren van de aansturing van de ministeries zijn in de onderzoeken beschreven. In de afgelopen jaren heeft de douane de conclusies omgezet in actiepunten met als doel de aanpak in het kader van de risicobeheersing te verbeteren. Daarom gebruik ik de theorieën van Sparrow en de Bruijn en ten Heuvelhof als vertrekpunt om te onderzoeken of deze verbeterpunten van de douane Rotterdam in de praktijk waarneembaar zijn. 4.6.2 Sparrow en de douane De douane Rotterdam is vanuit de theorie van Sparrow nog steeds gericht op productie en doorzet. Dit komt omdat men werkt volgens managementcontracten waarin de ambities voor een jaar vermeld staan. Toch heeft de douane Rotterdam in het proces dat men uitvoert structuur gebracht en de risico’s centraal gesteld. De douane Rotterdam hanteert een eenduidige probleem georiënteerde strategie zoals door Sparrow is beschreven. De strategie die de douane Rotterdam dan ook kiest is om de risico’s structureel aan te pakken en goed te analyseren. De douane Rotterdam heeft ook de organisatie aangepast en organisatorisch complementair gemaakt om de risico georiënteerde structuur in de praktijk goed op elkaar te laten aansluiten. Dit is te herkennen in de diverse douane teams die onderling het product leveren om de controles van de containers die een risico vormen te kunnen uitvoeren. De leercirkel die de douane toepast en de daaraan verbonden methodiek van de risicoanalyse wordt consistent door de gehele organisatie gehanteerd. Door deze risico georiënteerde aanpak zijn de zes praktische stappen42 van Sparrow zeer goed in de aanpak van de methodiek van de leercirkel van de douane Rotterdam te herkennen. Omdat de risico’s centraal staan, kiest de douane Rotterdam ook de middelen erom heen om de risico’s te beheersen. Dit is zichtbaar in de controleopdracht die gemaakt wordt na de risicoanalyse. Hierin staan de instrumenten beschreven die de douane Rotterdam gebruikt om de aanpak te realiseren.

41 42

Algemene Rekenkamer, 13 juni 1996, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 1998-1999, 26451 Malcom K. Sparrow, blz. 144-153.

34

4.6.3 Management in netwerken, de Bruijn en ten Heuvelhof en de Douane De douane kenschetst zich door wederzijdse afhankelijkheid zoals de theorie van de Bruijn en ten Heuvelhof deze beschrijft. Daarom is het innemen van een goede informatiepositie zoals de douane Rotterdam die tijdens hun taakuitvoering toepast, essentieel. De organisatie van de douane Rotterdam is zo ingericht dat teams aanvullend zijn. In de praktijk is de structuur van netwerken met intra- en interorganisatie aanpak van de douane Rotterdam duidelijk herkenbaar. Als de douane ladinggegevens nodig heeft dan wordt de douane de sturende actor in het netwerk. Maar voor het verzamelen van risico-informatie is de douane afhankelijk van meer partijen. Dat vraagt weer een ander strategisch gedrag. De douane Rotterdam gebruikt ook de informatie die zij beschikbaar heeft om andere partijen te beïnvloeden zoals de theorie van de Bruijn en ten Heuvelhof die beschrijft. De partijen die beïnvloed worden, zijn onder andere de importeur of de expediteur die aangegeven wordt dat de aanpak niet juist is. Maar ook de politie, de FIOD/ECD en justitie worden beïnvloed door informatie. De verstrekte informatie van de douane Rotterdam kan dan weer leiden dat tot opsporing, aanhouding en vervolging wordt overgegaan. Omdat de douane via vele kanalen dagelijks informatie verzameld, onderhoudt deze organisatie, volgens de Bruijn en ten Heuvelhof, een redundant relatienetwerk. Dit redundante relatienetwerk is nationaal maar ook internationaal (zoals met de Europese – en Amerikaanse douane collega’s). Omdat de douane afhankelijk is van informatie en zij werken met een redundant relatienetwerk, opereren zij feitelijk multidisciplinair. Tijdens het analyseren van risico’s door de douane Rotterdam en dus het opsporen van goederen in de praktijk doet zich ook serendipiteit voor. Dit vereist naast een eenduidige structuur in de operationele aanpak van de douane Rotterdam ook kennis en intelligentie van het betrokken douanepersoneel.

35

5.

De aanpak van de hulpverleningsdiensten in de regio RotterdamRijnmond Om de werkwijze van de douane Rotterdam in het kader van de risicobeheersing te kunnen vergelijken heb ik ook onderzoek gedaan naar de aanpak van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. Zoals het onderzoek dat bij de douane Rotterdam is uitgevoerd, heb ik mij in het onderzoek naar de hulpverleningsdiensten gericht op de organisatie aanpak en de methodiek van de risicoanalyse zoals zij dit uitvoeren bij de voorbereiding in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Dit hoofdstuk beschrijft de uitkomsten van de bevindingen. In bijlage 2 van deze scriptie wordt een nadere detaillering gegeven van de specifieke aanpak van de hulpverleningsdiensten bij de organisatorische en methodische aanpak van de risicoanalyse. 5.1

De organisatorische aanpak van de hulpverleningdiensten De organisatorische aanpak van de hulpverleningsdiensten Rotterdam-Rijnmond op het gebied van het analyseren van risico’s in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is sterk gericht vanuit de eigen monodiscipliniare kolommen. Ondanks het feit dat er wel wordt samengewerkt kiezen de hulpverleningsdiensten toch afzonderlijk voor een eigen organisatieaanpak bij het analyseren van risico’s. Er wordt door de hulpverleningsdiensten ook geen onderzoek gedaan hoe men organisatorisch complementair kan zijn met als doel te komen tot een eenduidige aanpak van de risicoanalyses. Zelfs binnen de eigen organisatie van een hulpverleningsdienst werken afdelingen niet complementair aan elkaar in het kader van risicoanalyses. Sommige organisaties zoals de politie zien zich door wetgeving en andere taken belemmerd om organisatorisch gezamenlijk de aanpak van de risicoanalyses te doen. Gezamenlijke risicoanalyses bij de voorbereidingen voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing vinden niet of onvoldoende plaats. Dit leidt dan tot onvoldoende uitgewerkte maatregelen die niet het echte risico beheersen. Wanneer er wel organisatorische wordt samengewerkt bij het analyseren van risico’s tussen de hulpverleningsdiensten, dan gebeurt dit vaak vanuit de wettelijke normen die gesteld zijn. Een voorbeeld is de voorbereidingen van de rampenbestrijding (de klassieke rampen) in het kader van het Besluit Risico Zware Ongevallen 1999 (BRZO’99). Voor de 60 risicovolle bedrijven die in onze regio gevestigd zijn worden door de hulpverleningsdiensten rampbestrijdingsplannen gemaakt. Er is grote politieke druk om eind 2004 de 60 rampbestrijdingsplannen gereed te hebben waardoor het project meer gericht is op productie en doorzet. De hulpverleningsdiensten doen organisatorisch weinig aan het analyseren van risico’s van transportabele objecten, de risico’s in het kader van terrorisme en de aanpak daarop. Het effect van de gefragmenteerde organisatieaanpak van de hulpverleningsdiensten is dat bij het analyseren van risico’s vaak de omgekeerde weg wordt gevolgd. Wanneer de hulpverleningsdiensten toch maatregelen in het kader de rampenbestrijding of crisisbeheersing uitwerken dan gebeurt het volgende. De hulpverleningsdiensten beschrijven dan eerst een scenario’s vanuit de fysiek verwachte of berekende gevolgen om vervolgens door de betreffende dienst of diensten de operationele maatregelen voor te bereiden. De hulpverleningsdiensten hebben er niet voor gekozen om het risico centraal te stellen om vandaar de juiste organisatie daaromheen te bouwen. 36

Mijn onderzoek naar de organisaties van de hulpverleningsdiensten en de relaties met partners buiten de hulpverleningsdiensten vertoont ook een beeld dat niet structureel leidt tot een goede samenwerking in de netwerken. De hulpverleningsdiensten zelf dreigen te verstrikken in de waan van de dag waardoor zelfs structurele horizontale samenwerking achterblijft. 5.2

De methodiek van de risicoanalyse van de hulpverleningsdiensten De hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond hanteren geen eenduidige methodiek zoals de leercirkel van de douane Rotterdam. Daarom worden de risico’s in de regio Rotterdam-Rijnmond niet systematisch volgens een vaste methodiek geanalyseerd en uitgewerkt tot maatregelen die het risico afdekken en daarna evalueert. Wanneer risicoanalyses wel gemaakt worden dan gebeurt het binnen de eigen monodiscipliniare kolommen en volgens de eigen analysemethodiek. Uitzondering hierop zijn de risico’s die door wettelijke kaders zijn vastgesteld. Deze risico’s worden dan vanuit een projectopzet gezamenlijk door de hulpverleningsdiensten uitgewerkt tot maatregelen. Omdat de hulpverleningsdiensten niet volgens een vaste methodiek van risicoanalyse werken, wordt onvoldoende aan risicovinding gedaan en missen zij ook een goede informatiepositie. Ook de samenwerking door de hulpverleningsdiensten in het netwerk met andere partijen die qua informatie of deelname in het kader van maatregelen voor de risicoanalyse van belang kunnen zijn, vindt niet of te gefragmenteerd plaats. De hulpverleningsdiensten investeren onvoldoende in hun netwerk. Als wel informatie van binnen en buiten het netwerk beschikbaar is dan wordt deze door de hulpverleningsdiensten niet goed vastgelegd in een eenduidige informatiemanagement organisatie. Er is geen centraal informatiepunt binnen de hulpverleningsdiensten aanwezig om risico-informatie te verzamelen en te vertalen naar mogelijke risico’s. Zelfs de beschikbare informatie van de hulpverleningsdiensten die onder andere in het geautomatiseerde datasysteem Multi-Team43 aanwezig zijn, worden ten behoeve van de risicoanalyse niet goed benut. Hierdoor wordt de informatie die beschikbaar is niet gebruikt of deze kan niet worden gebruikt. Dit komt omdat de aanpak volgens een vaste analyse methodiek, met als doel deze te vertalen naar mogelijke risicoprofielen niet plaatsvindt of kan plaatsvinden. Door het ontbreken van een eenduidige methodiek van risicoanalyse doen de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond ook geen systematisch onderzoek naar regionale, nationale en internationale trends die voor hun gebied een risico kunnen vormen.

5.3

Samenvatting organisatieaanpak en methodiek risicoanalyse De hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond werken bij het analyseren van risico’s sterk vanuit de eigen monodiscipliniare kolommen. Bij het analyseren van risico’s werken hulpverleningsdiensten organisatorisch niet complementair aan elkaar. Zelfs binnen de eigen organisatie van een hulpverleningsdienst werken afdelingen in het kader van het analyseren van risico’s niet complementair aan elkaar zoals de douane Rotterdam dit doet. De hulpverleningsdiensten werken niet vanuit een risico georiënteerde strategie. Dit

43

Multi-Team. Geautomatiseerd multidisciplinair data systeem van de hulpverleningsdiensten in de regio RotterdamRijnmond. Het multidisciplinair systeem is voor de communicatie, de coördinatie en de logistiek onder rampenomstandigheden, rapportages in het kader van crisisbeheersing en crisismanagement en het effectief uitwisselen en ontsluiten van informatie.

37

betekent dat de hulpverleningsdiensten niet het risico centraal stellen en vervolgens de organisatiestructuur en instrumenten daarom heen bepalen. Het gevolg is dat de maatregelen die toch uitgewerkt zijn niet gebaseerd zijn vanuit het werkelijke risico. De leercirkel wordt bij de hulpverleningsdiensten niet gehanteerd als een systematische eenduidige methodiek voor de risicoanalyse. De hulpverleningsdiensten investeren onvoldoende in hun netwerk en hebben geen goede informatiepositie. De politie ziet zich door wetgeving gehinderd om risicoinformatie te delen met de andere hulpverleningsdiensten. Een centraal informatiepunt is binnen de hulpverleningsdiensten niet aanwezig om risicoinformatie te verzamelen en te vertalen naar mogelijke risico’s. Doordat een eenduidige informatiemanagement organisatie binnen de hulpverleningsdiensten ontbreekt wordt zelfs de beschikbare informatie in het geautomatiseerde datasysteem Multi-Team voor de risicoanalyse niet goed benut.

38

6.

De toepasbaarheid van de risicoanalyse In het onderzoek heb ik mij gericht op het beoordelen of de risicoanalyse die de douane gebruikt toepasbaar is bij de operationele voorbereidingen in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing voor de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. Als eerste richt ik mij op het beantwoorden van de centrale vraag: 6.1

Hoe analyseert de douane de risico’s en zet zij dit om in beleid en in hoeverre kunnen de hulpverleningsdiensten daarvan leren? Hoe analyseert de douane de risico’s en zet zij dit om in beleid In mijn onderzoek constateer ik dat de douane Rotterdam de laatste tien jaar een grote ontwikkeling heeft doorgemaakt. Het accent is meer komen te liggen op de niet fiscale-douanetaken. Het analyseren van de risico’s is bij de douane Rotterdam centraal gesteld met als doel het tegenhouden van goederen die de Rotterdamse haven niet in mogen. Het vernuft en “onderbuik” gevoel van de douanebeambten die op basis van intuïtie controles uitvoerden, heeft plaatsgemaakt voor structureel beleid. Het beleid van de douane is gericht op een eenduidige organisatorische aanpak en werkwijze volgens de leercirkel van de risicobeheersing. De organisatieonderdelen (de douane-teams) werken complementair aan elkaar. Zij leveren gezamenlijk de organisatorische en inhoudelijke bouwstenen om te komen tot een inschatting van het risico en de daarbij passende aanpak. Bij het analyseren van de risico’s maakt de douane gebruik van een breed netwerk om informatie te ontvangen maar ook te delen. De douane gebruikt een centraal informatiecentrum en automatiseringssystemen om risico-informatie te verzamelen en te vertalen wat met dit risico moet gebeuren. Een van de automatiseringsystemen is ook voor het douane personeel beschikbaar om informatie over mogelijke risico’s te adresseren. Daarnaast is permanent een automatiseringssysteem te raadplegen dat de dagelijkse risico’s beschrijft waar specifieke aandacht voor nodig is. Het analyseren van de risico’s bij de douane Rotterdam gebeurt vanuit de theorie van Sparrow. Dit betekent dat de douane in haar beleid het risico centraal stelt en daarom heen de organisatie en instrumenten heeft ontwikkeld. Ook de managementstrategieën en de rol van de douane in netwerken is duidelijk herkenbaar vanuit de theorie van de Bruijn en ten Heuvelhof. In hoeverre kunnen de hulpverleningsdiensten van de douane leren In het toegepaste beleid van de douane Rotterdam zitten veel leerzame elementen voor de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. Het belangrijkste verschil is dat de douane de risico’s centraal stelt en de hulpverleningsdiensten doen dit niet. De risico’s in de regio Rotterdam-Rijnmond worden, behalve de genormeerde risico’s vaak in het kader van voorbereidingen op klassieke rampen, niet vanuit een centrale probleemstelling geanalyseerd. Wat de hulpverleningsdiensten van de douane kunnen leren, is kiezen voor een risicogeoriënteerde aanpak waarbij het risico centraal staat. Vervolgens zullen de hulpverleningsdiensten moeten bepalen welke organisatieonderdelen en instrumenten zij voor het aanpakken van de risico’s moeten inzetten. Een ander aspect wat de hulpverleningsdiensten kunnen leren is te zorgen dat de organisatieonderdelen en doelen die nu niet complementair zijn wel 39

organisatorisch complementair worden gemaakt. Hierdoor wordt de informatie en grote kennis die wel aanwezig is binnen de hulpverleningsdiensten beter benut en kan men tot eenduidige doelstellingen komen. De hulpverleningsdiensten voorkomen hiermee dat dan direct operationele maatregelen of technische voorzieningen worden gekozen die niet aansluiten bij de werkelijke problemen en voorbereidingen die nodig zijn. De hulpverleningsdiensten verzamelen niet centraal de risico-informatie en zetten geen specifieke informatie-instrumenten in om eenduidig de risico-informatie te vertalen zoals de douane dit doet. Dit komt mede door een sterke monodiscipliniare verzuiling en de aanpak van de risico’s die vanuit de routinematige werkwijze plaatsvindt. Wat zij van de douane kunnen leren is te zorgen dat risico-informatie wel in een geautomatiseerd systeem kan worden vertaald. Daarnaast zijn er wettelijke beperkingen bij de hulpverleningsdiensten die een goede uitwisseling van risico-informatie in de weg staan. Wat zij van de douane kunnen leren is te zorgen dat bij het delen van risico-informatie waarvoor wettelijke beperkingen geld en de officier van Justitie aanwezig is. Wanneer de hulpverleningsdiensten nu de operationele maatregelen voorbereiden dan gebeurt het vaak dat een goede probleem- en risicoanalyse niet wordt gemaakt, een evaluatie na afloop ontbreekt en de leermomenten die tot verbetering kunnen leiden niet worden ingevoerd. Daarom kunnen de hulpverleningsdiensten leren om de methodiek van leercirkel van de douane toe te passen, bij de voorbereiding in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Vanuit de centrale vraag volgt een tweetal deelvragen die ik verder wil beantwoorden. 6.2

Is de risicoanalyse en de opsporingsmethodiek van de Douane Rotterdam in relatie tot het grote aantal goederen in containers uitvoerbaar en beheersbaar? Vanuit mijn onderzoek heb ik geconstateerd dat de douane systematisch controles uitvoert naar risicovolle containers. Aan de hand van eerdere ervaringen en risicoanalyses bepaald de douane wat de containers zijn die worden gecontroleerd. Op basis van de containers die jaarlijks de Rotterdamse haven binnenkomen wordt een inschatting gemaakt welke aandachtsgebieden tot controles moeten leiden. Binnen het douanemanagement wordt bepaald wat de specifieke thema’s zijn die jaarlijks worden gecontroleerd. De douane, in bredere zin, hanteert managementcontracten voor één jaar waarin de ambities vermeld staan. De douane heeft deze ambities tot nu toe ruim gehaald. Het meten dat het stoppen van containers met verdachte goederen succesvol is, wordt door de douane niet gedaan. Wat de douane wel doet, en dat wordt beschouwt als een vorm van meten, is de theoretisch benadering op basis van geanalyseerde informatie. De douane komt dan met een onderbouwde keuze ten opzichte van de spontane selectie van containers (de steekproef). Hierbij blijkt dat de resultaten van het opsporen van containers door de douane Rotterdam volgens de theoretische gestructureerde benadering op basis van informatie, intellect en risicoanalyses het dubbele zijn dan van de spontane selectie. De douane heeft nooit gemeten wat er wel aan risicovolle producten doorgaat. Op grond van mijn onderzoek kom ik tot de conclusie dat het gestructureerd opsporen door de douane van risicovolle containers succesvol is. Dit zegt echter niets van de uitvoerbaarheid en beheersbaarheid van het aantal te controleren containers dat jaarlijks de Rotterdamse haven binnenkomt en uitgaat. Een 100% (fysieke) controle van alle containers door de douane in de Rotterdamse haven staat op gespannen voet met 40

de economische belangen en is voor de politiek onacceptabel. In mijn onderzoek kom ik tot de conclusie dat een optimale uitvoerbaar- en beheersbaarheid van containercontroles niet mogelijk is. Dit wordt echter door de douane Rotterdam gecompenseerd door volgens een vaste structuur van informatie verzamelen, de automatisering, intellect en risicoanalyses te komen tot keuzen welke containers wel moeten worden gecontroleerd. 6.3

Is de risicoanalyse van de douane Rotterdam toepasbaar voor de preparatieve rampenbestrijding en crisisbeheersing van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond? Het direct kopiëren van de risicoanalyse van de douane Rotterdam voor de preparatie van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond is niet mogelijk. Wat wel toepasbaar is van de risicoanalyse van de douane is de toegepaste organisatieaanpak, de risicoanalyse methodiek volgens de leercirckel en de aanpak van het verzamelen van informatie. Dit verreist echter van alle operationele partners die betrokken zijn bij het proces van de preparatieve rampenbestrijding en de crisisbeheersing in de regio Rotterdam-Rijnmond een andere wijze van werken. Zij moeten bereid zijn de risicoanalyses multidisciplinair, zoals Sparrow deze beschrijft, aan te pakken.

41

7.

Conclusies en aanbevelingen In deze scriptie heb ik onderzocht hoe de risicoanalyse van de douane Rotterdam bij de in- en uitvoer van containers in de Rotterdamse haven plaatsvindt. Het doel hierbij is de risico georiënteerde aanpak van de douane Rotterdam te vergelijken met de wijze waarop de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond de risico aanpak uitvoeren bij de preparatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Vervolgens heb ik onderzocht of de risicoanalyse van de douane kan worden gebruikt voor de preparatieve rampenbestrijding en de crisisbeheersing van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond. Aan de hand van mijn onderzoek kan ik de volgende conclusies en aanbevelingen geven. 7.1

Conclusies • De douane is verder ontwikkeld dan de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond met de aanpak van de risicoanalyses en de voorbereidende maatregelen daarop. De gestructureerde organisatorische aanpak van de douane, vanaf de ontwikkeling en analysefase tot de uitvoering en evaluatie van het gedefinieerde risico, vindt bij de hulpverleningsdiensten onvoldoende plaats. • Ondanks de kennis die binnen de hulpverleningsdiensten aanwezig is, wordt in het kader van het analyseren van risico’s ter voorbereiding van de rampenbestrijding en crisisbeheersing niet goed samengewerkt. Als er wel wordt samengewerkt dan betreft het de genormeerde wettelijke risico’s waar met name de hulpverleningsdiensten gericht zijn op analyseren van risico’s van gevaarlijke stoffen. • De hulpverleningsdiensten stellen, volgens de theorie van Sparrow, het risico niet centraal en bepalen daarom ook niet welke organisatieaanpak daarbij het beste past. Hierdoor ontbreekt het vermogen bij de hulpverleningsdiensten om te bepalen dat de in te zetten voorbereidende maatregelen wel effectief zijn. • De hulpverleningsdiensten maken niet goed gebruik van hun netwerken en informatiepositie. De hulpverleningsdiensten voeren geen risico-informatie onderzoek uit naar nationale en internationale trends en ontwikkelingen. Een eenduidige multidisciplinaire structuur ontbreekt en de hulpverleningsdiensten werken veel vanuit hun eigen monodiscipliniare zuilen. • De hulpverleningsdiensten delen onderling onvoldoende de beschikbare risicoinformatie. Sommige diensten zien zich belemmerd door wettelijke kaders en andere taken om risico-informatie uit te wisselen. • Het geautomatiseerde systeem van de hulpverleningsdiensten, genaamd MultiTeam, wordt onvoldoende benut om beschikbare informatie te vertalen naar mogelijke risico’s en voorstellen voor maatregelen. • Binnen de hulpverleningsdiensten ontbreekt één centraal informatiepunt waar gesignaleerde risico’s kunnen worden gemeld, verwerkt en geraadpleegd.

42

7.2

Aanbevelingen • Om te zorgen dat de risicogeoriënteerde werkwijze bij de hulpverleningsdiensten centraal staat is het van belang multidisciplinair samen te werken volgens de methodiek van de leercirckel die goed aansluit bij de theorie van Sparrow. Dit betekent dat bij het analyseren van risico’s in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing de hulpverleningsdiensten volgens een vast stappenplan (vanaf ontwikkeling tot uitvoering en evaluatie) hun maatregelen uitwerken. • Omdat de risico’s in de regio Rotterdam-Rijnmond veelzijdig en breed zijn is de aanbeveling jaarlijks thema’s te benoemen en te werken volgens een projectmatige opzet. Vervolgens kunnen de uitgewerkte risico’s multidisciplinair beoefend worden waardoor bepaald wordt of de maatregelen tot bijstelling moeten leiden. • Om uitwisseling van risico-informatie tussen de hulpverleningsdiensten mogelijk te maken, is het een vereiste dat hierover binnen de bestaande regionale overlegstructuren (COPV en RegBOR/PSPB) bindende afspraken worden gemaakt. De nieuwe veiligheidsregio biedt hierbij kansen om tot een multidisciplinaire aanpak te komen. De aanwezigheid van het OM in het multidisciplinair team geeft de mogelijkheid om risico-informatie te delen die anders een wettelijke belemmering vormen. De aanpak kan worden gerealiseerd door een veiligheids- en inlichtingenafdeling in te stellen. • Het is aan te bevelen dat een veiligheidsfunctionaris per operationele dienst (inclusief OM) wordt aangesteld die verantwoordelijk is voor het verwerken van risico-informatie om vanuit de multidisciplinaire aanpak het beoordeelde risico te vertalen naar voorstellen van voorbereidingen die per dienst kunnen worden uitgewerkt. De plaats van de veiligheidsfunctionarissen is dan de veiligheids- en inlichtingenafdeling van de veiligheidsregio. • Het doelmatig verzamelen van risico-informatie vereist een centraal informatiepunt. Zo’n centraal informatiepunt zal multidisciplinair moeten worden ingesteld. De huidige bouw van het geïntegreerde RCVC44 voor de politie, de brandweer en de GHOR en het bestaande Haven Coördinatiecentrum (HCC) van het gemeentelijk havenbedrijf Rotterdam in het World Port Center te Rotterdam biedt kansen om dit te realiseren. • De hulpverleningsdiensten maken gebruik van een geautomatiseerd datasysteem genaamd Multi-Team. Het is aan te bevelen om dit multidisciplinair geautomatiseerd systeem verder te ontwikkelen met als doel risico-informatie te verzamelen, te vertalen naar maatregelen en permanent te kunnen gebruiken als risico informatiebron voor de operationele- en bestuurlijke gebruikers.

44

Regionaal Commando en Verbinding Centrum

43

Vertrouwelijkheid Dankzij vele bronnen van de douane, de FIOD/ECD en de hulpverleningsdiensten van de regio Rotterdam-Rijnmond is deze scriptie met vaak vertrouwelijke informatie tot stand gekomen. Daarom zal vooraf met betrokken partijen moeten worden bepaald welke informatie en onder welke voorwaarden beschikbaar komen. Afhankelijk daarvan geeft deze informatie beperkingen in het openbaar maken van deze scriptie. Daarom zal de verspreiding van deze scriptie vooralsnog beperkt blijven tot de leden van de examencommissie, de algemeen directeur van de RHRR en het hoofd van de Douane.

44

Geraadpleegde bronnen Aantjes, P., ing.

medewerker projecten Gezamenlijk Brandweer.

Berg, van de, ing. A.

beleidsmedewerker industriële veiligheid, district Haven, brandweer Rotterdam.

Barends, M.H., drs., RA.

medewerker toezicht, FIOD/ECD Utrecht.

Boer, F.J. mr.

teamleider account FIOD/ECD Utrecht.

Cock, J.S., de, dr. ir.

hoofd risicobeoordeling, Geneeeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen Rotterdam-Rijnmond.

Dekker, M., drs.

hoofd wijkpolitie, afd. executieve ondersteuning, politie Rotterdam-Rijnmond.

Doves, S., drs.

strategisch beleidsadviseur, Scheepvaart en Martime Ontwikkeling, Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam N.V..

Groenendijk, A.J., mr.

voorzitter managementteam Douane Rotterdam.

Janssen, B.G.M., drs.

directeur Gezamenlijke Brandweer.

Janssen, M.

teamleider Productie en Profielen, DIA Douane Rotterdam.

Kooij, A.B.W.

teamleider Onderzoek en Ontwikkeling, DIA Douane Rotterdam.

Kooijman, L., drs.

hoofd Crisisbeheersing Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond.

Poel, van der, T., RA.

DIC Douane Rotterdam.

Staelenhof, W.C.

beleidsadviseur Douane Rotterdam.

Trijselaar, J., drs.

beleidsadviseur, bestuursdienst Openbare Orde en Veiligheid, gemeente Rotterdam.

Trouwborst, M.

voorzitter Kennisgroep Risicobeheersing Douane.

Veltman, P.

Analyse &Research, FIOD/ECD Utrecht.

45

Literatuurlijst Aantjes, P., ing.

Leren van rampbestrijdingsplannen. MCDM 5e leergang 2002/2004, mei 2004.

Algemene Rekenkamer

Niet fiscale douanetaken, 13 juni 1996.

Algemene Rekenkamer

Rapport Rekenkamer aan Tweede Kamer der StatenGeneraal, vergaderjaar 1998-1999. 26451. Douane en Douanita, onderzoek naar niet-fiscale douanetaken

Algemene Rekenkamer

M en O-beleid douane, 8 mei 2001.

Blaauw, F. ing.

Effectiever en efficiënter handhaven: welke lessen kan de brandweer leren van andere handhavende organisaties? Een verkenning. MCDM 4e leergang, september 2003.

Bruijn, de J.A. prof.mr.dr. Management in netwerken, juli 1999. en Heuvelhof, ten E.F. prof. mr.dr. Dale, van

Groot woordenboek der Nederlandse taal, plusversie 1.0S, 2000.

Douane Informatie Centrum Smokkelmethoden bij verdovende middelen in de binnenkomende luchtvracht, december 1999 Duin, van M.J. dr. en Heerschap, H. drs.

COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, rapport, juli 2002, “De brand op het visserschip De Friesland”.

Europese Commissie

Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het Communautair Douanewetboek [Publicatieblad L 302 van 19.10.1992].

FIOD/ECD

4-1-010 ATV richtlijnen. Aanmeldings-, transactie- en vervolgrichtlijnen voor fiscale delicten en douanedelicten. Kennisgeving van 18 december 2001, nr. DGB 2001/1476M.

FIOD/ECD

Sigh Delphi. Fore-casting techniek, gericht op het verkrijgen van inzicht in mogelijke toekomstige ontwikkelingen.

FIOD/ECD

Handleiding invulsjabloon risicobeschrijving.

Janssen, B.M.G drs.

De vraag is niet of, maar wanneer? Onderzoek naar de wijze waarop de Nederlandse overheid is voorbereid op bestrijding van terroristische aanslagen met biologische en chemische wapens. Commandeursscriptie, 4 augustus 1999.

46

Klein, G. prof.

Intuïtie in het werk, 2003.

Kooijman, L. drs.

Notitie aan burgemeester I.W. Opstelten gemeente Rotterdam, evaluatie grootschalig optreden tunnelincident 26/27 september 2001, 23 oktober 2001.

Ministerie van BZK

Besluit criteria planvorming rampenbestrijding. Staatsblad 204, 241 van 18 mei 2004.

Ministerie van BZK

Brandweerwet 1985. Wet van 30 januari 1985, houdende nieuwe regels met betrekking tot het brandweerwezen. Staatsblad 2004, 184.

Ministerie van BZK

Leidraad risico-opleverende industriële activiteiten. September 1988.

Ministerie van BZK

Wet rampen en zware ongevallen, 1985, aangepast juli 2004

Ministerie van Financiën

Declaration of principles, governing the posting of u.s. customs officers at the port of Rotterdam in the Netherlands. 25 juni 2002 Den Haag.

Ministerie van Financiën

Douanewet van 2 november 1995, tot herziening van de douanewetgeving. Staatsblad 2003, 214.

Ministerie van Financiën

Douanebesluit van 4 november 1996, verband houdende met de herziening van de douanewetgeving. Staatsblad 2002, 635.

Ministerie van Justitie en Ministerie van BZK

Het kabinetsstandpunt inzake het rapport 'Opsporing in uitvoering'van de tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden (de commissie-Kalsbeek). Kamerstuk 1998-1999, 26269, nr. 14, Tweede Kamer.

Ministerie van Justitie

Notitie “terrorisme en bescherming van de samenleving”. Kenmerknr. 5232163/503, 24 juni 2003.

Ministerie van VROM

Besluit Risico Zware Ongevallen, 1999. Staatsblad 199, 234, 27 mei 1999.

Ministerie van VROM

Besluit van 27 mei 2004, houdende milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van inrichtingen milieubeheer (Besluit externe inrichtingen). Staatsblad 2004, 250.

Sparrow, Malcom K., prof. The regulatory craft, controlling risks, solving problems, and managing compliance, Washington D.C., 2000.

47

Websites:

www.douane.nl www.europa.eu.int/scadplus/ www.justitie.nl www.minbzk.nl www.minfin.nl www.nvbr.nl www.portofrotterdam.com www.tweedekamer.nl/documentatie/parlando/index.jsp

48

Afkortingenlijst BOA

Bijzondere Opsporings ambtenaar

BZ

Buitenlandse Zaken

CNI

Controles Na Invoer

CNU

Controles Na Uitvoer

COPV

Coördinatieoverleg Operationele Voorbereiding

CSI

Container Security Initiative

DIA

Douane Informatie Afdeling

DIC

Douane Informatie Centrum

EC

Europese Commissie

EG

Europese Gemeenschap

EU

Europese Unie

EZ

Economische zaken

FIOD/ECD

Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst/ Economische Controle

GBO

Grootschalig Bijzonder Optreden

GHOR

Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen

GHR/RPA

Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam N.V./ divisie Rotterdam Port Authority

HCC

Haven Coördinatiecentrum van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam N.V./ divisie Rotterdam Port Authority

IMO

Internationale Maritieme Organisatie

ISPS

International Ship and Port facility Service

LNV

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij

NFD

Niet Fiscale Douane zaken

OCenW

Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

49

PSPB

Port Security Policy Board

RCVC

Regionaal Verbindings- en Commando Centrum

RHRR

Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond

RegBOR

Regionaal Beleidsoverleg Rampenbestrijding Rotterdam-Rijnmond

US

United States of America

VROM

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu

VS

Verenigde Staten van Amerika

V&W

Verkeer en Waterstaat

VWS

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

50

Bijlage 1.

De samenwerking en operationele aanpak van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond Op het terrein van de rampenbestrijding, dus het optreden bij grote incidenten met een multidisciplinair karakter, en de voorbereiding daarop werken de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam jaren nauw samen. Deze samenwerking is ontstaan in 1989 vanuit de behoefte om gecoördineerd op te treden tijdens incidenten. Hierdoor is toen de Gecoördineerde Incidenten bestrijdings Procedure genaamd GIP-procedure en het Operationeel Basisplan (het algemene rampbestrijdingsplan) voor de gemeente Rotterdam ontwikkeld. In 1994 nam ook bij de hulpverleningsdiensten en de regiogemeenten de behoefte toe regionaal de coördinatie bij incidenten te regelen. De GIPprocedure is toen gewijzigd naar GRIP. De R geeft de regionale procedure aan. In 1994 hebben de gemeenten in de regio Rotterdam-Rijnmond in het algemeen bestuur ingestemd met de GRIP procedure en regionaal ingevoerd.

51

Bijlage 2.

De organisatie en de risicoanalyse aanpak van de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond De risicoanalyses van de hulpverleningdiensten Op het gebied van het analyseren van risico’s in het kader van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en crisisbeheersing wordt minder goed of niet samengewerkt door de hulpverleningsdiensten in de RotterdamRijnmond. Risicoanalyses worden gemaakt maar veel vanuit de eigen monodiscipliniare kolommen. De hulpverleningsdiensten maken ook geen eenduidige risicoanalyses in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Als er in verband met het analyseren van risico’s wel wordt samengewerkt dan gebeurt dit vaak vanuit de wettelijke normen die gesteld zijn. Dit gebeurt voor de zogenaamde klassieke rampen met stationaire objecten. De samenwerking tussen de hulpverleningsdiensten vindt dan plaats volgens een projectmatige opzet. Het eerste voorbeeld van zo’n project matige opzet betreft de voorbereidingen van de rampenbestrijding (de klassieke rampen) in het kader van het Besluit Risico Zware Ongevallen 1999 (BRZO’99). Dit besluit is opgesteld met als doel de risico’s te kunnen afdekken voor de bedrijven met een groot risico. Voor de 60 risicovolle bedrijven die in onze regio gevestigd zijn worden door de hulpverleningsdiensten rampenbestrijdingsplannen gemaakt. Dit gebeurt aan de hand van aangeleverde informatie van de bedrijven en een analyse die de DCMR Milieudienst Rijnmond uitwerkt. De beschreven scenario’s zijn gebaseerd op 1 tot maximaal 3 scenario’s en de aandacht is met name gericht op het analyseren van risico’s van gevaarlijke stoffen. Er is grote politieke druk om eind 2004 de 60 rampbestrijdingsplannen gereed te hebben. Het tweede voorbeeld van een project heeft betrekking op de voorbereidingen van de crisisbeheersing. Dit betreft de maritieme wetgeving van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO). Voor de Rotterdamse haven en de scheepvaart is de IMO 2 jaar geleden van kracht geworden. De IMO heeft een internationale standaard ontwikkeld voor een betere beveiliging van zeeschepen en havenfaciliteiten: de ISPS Code. De beveiligingsmaatregelen zijn overgenomen in een Europese verordening, die op 1 juli 2004 in werking is getreden. Het doel is dat 143 Rotterdamse haventerminals zich gaan beveiligen. De uitwerking van de beveiliging vindt ook op projectbasis plaats met het gemeentelijk havenbedrijf Rotterdam N.V., de zeehavenpolitie en de douane. Het gemeentelijk havenbedrijf Rotterdam N.V. heeft daarom veel geïnvesteerd in een geautomatiseerd hulpmiddel. Dit is the Port Facility Security Tool kit met daarin het TRAM-model. Het TRAM-model staat voor Threat and Risk Analysis Matrix. Met de Port Facility Security Tool kit worden de bedrijven in de haven geholpen om naar hun eerste beveiligingssituatie te kijken en vervolgens een beveiligingsplan te maken. Omdat tussen de publicatie en de implementatie 1,5 jaar zat om te zorgen dat 143 haventerminals in de Rotterdamse haven zich gingen beveiligen is er grote (politieke) druk ontstaan om dit te realiseren.

52

De aandacht van de brandweer is met name gericht op het analyseren van risico’s van gevaarlijke stoffen. De informatie die de brandweer gebruikt om de risicoanalyse te doen komen van vergunningen die bedrijven moeten hebben en door de milieudienst zijn afgegeven. Op basis van deze bronnen maakt de brandweer een risico-inventarisatie van de aanwezigheid, plaats en hoeveelheid gevaarlijke stoffen die bij een bedrijf aanwezig zijn. De brandweer doet weinig aan het analyseren van risico’s van transportabele objecten zoals het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg, spoor, het water of via de lucht. Kenmerkend is dat bij het analyseren van risico’s de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond de omgekeerde weg volgen. Zij beschrijven als eerste de scenario’s vanuit de fysiek verwachte of berekende gevolgen, en vervolgens worden door de diensten de operationele maatregelen voorbereidt. Een systematische analyse van de risico’s ontbreekt. Het onderstaande voorbeeld van de politie Rotterdam-Rijnmond geeft een weergave van het ontbreken van een eenduidige risicoanalyse methodiek. De politie Rotterdam-Rijnmond brengt de risico’s aan de hand van evaluaties van eerdere evenementen, een incident of een GBO-regeling in beeld. Hierbij is het voorgekomen dat bij een volgend evenement hele wegen met hekken waren afgesloten om de risico’s van relschoppers te kunnen beheersen. Omdat geen integrale analyse volgens een eenduidige methodiek was gemaakt bleek vlak voor het evenement dat met de brandweer en ambulancedienst geen rekening was gehouden. Het gevolg was dat het gebied bij brand of een ongeval door deze afsluiting niet bereikbaar was. Bij de GHOR vormen de bevolkingsgegevens een knelpunt om goede slachtofferberekeningen te kunnen maken. Er wordt geen onderscheid gemaakt in ouderen/bejaarden, volwassen, jongeren of bijzondere kwetsbare groepen die in de mogelijke effect omgeving wonen. Dit betekent dat de variabele bevolkingsgegevens ontbreken om een goede risicoanalyse te maken en te bepalen wat het risico is van iedere groep is. Ook de variabelen zoals omvang van vervoersstromen, de verkeersdichtheid, de bijzondere (logistieke) vervoersstromen, de kwetsbaarheden van zorginstellingen en woon- en winkelgebieden vormen geen onderdeel van de risicoanalyse. In sommige gevallen wordt het risico ondergeschikt gemaakt aan maatschappelijke belangen zoals in dit voor beeld. Het vervoer van gevaarlijke stoffen over de A-3 bij Dordrecht en de A-15. De overheid (waaronder de hulpverleningsdiensten) hebben toegestaan dat het vervoer van gevaarlijke stoffen over die wegen door dichtbevolkte woonwijken gaan omdat dit verkeer niet door een tunnel mag rijden. In de keuze die na een mogelijke risicoanalyse gemaakt is wordt de tunnel zwaarder gewogen in de analyse dan 10.000 inwoners die in Papendrecht wonen. De analyse is gebaseerd op het gegeven dat bij een ongeval de tunnel niet mag instorten. Dit blijkt zwaarder te wegen dan slachtoffers die onder de inwoners van de woonwijk kunnen vallen. De hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond doen structureel geen systematisch onderzoek naar trends regionaal, nationaal en internationaal die voor hun gebied een risico kunnen vormen.

53

De aanleg van de 2e Maasvlakte is hier een voorbeeld van. Met betrokkenheid van veel partijen heeft in 2004 de Nederlandse regering en de gemeente Rotterdam een akkoord gesloten over de uitbereiding van het haven en het industriegebied in Rotterdam. Deze 2e Maasvlakte die ontwikkelt wordt moet leiden tot meer expansie van de haven en de industriële capaciteit maar biedt ook recreatieve mogelijkheden. Er is gekozen om geen 2e haveningang met een verbinding naar zee te kiezen op grond van onder andere financiële overwegingen. Voor de risicobeheersbaarheid is dit heel slecht. De overheid maakt zich als wereldhaven, “ mainport van Europa” en economisch hart van Nederland zeer kwetsbaar omdat de scheepvaarttoegang nu alleen zal gaan lopen via het Beerkanaal en langs onze strategische olievoorraad van Europa (de MOT). Het verschil bij traditionele rampenbestrijding (de klassieke rampen) is dat snel een analyse maken en een besluit nemen over een incident bij een industrieel complex door de wettelijke normen, ervaringsgegevens, intuïtie er altijd een groter trefkans is en de hulpverleningsdiensten op het goede scenario zitten. Ook al lijkt dat niet altijd zo maar bij deze incidenten zijn de hulpverleningsdiensten gebonden aan bepaalde wetmatigheden. Een brand ontwikkelt zich vaak zoals het verloopt, in een gaslekkage zit een ontwikkeling die verwacht/bekend is. Bij de gehele crisisbeheersing wordt het opgestuwd door natuur verschijnselen. Natuurverschijnselen zijn redelijk voorspelbaar. Maar bij de crisisbeheersing kan het ook gestuurd worden door de mensen zoals terreuraanslagen. Het is bekend dat de mens onvoorspelbaar is. De hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond hebben nog steeds niet geleerd om te denken als terrorist. In onze bewustwording over deze incidenten denken wij nog steeds als normale mensen omdat leven voor ons waarde heeft en terroristen doen dit niet. Dit betekent dat de hulpverleningsdiensten 100% geluk moeten hebben dat er geen terreuraanslag plaatsvindt. Het verschil is dat de terrorist maar één keer geluk moet hebben dat een aanslag lukt. Bij de crisisbeheersing komen meer processen naar voren als die bij de traditionele rampenbestrijding. Bij crisisbeheersing moeten hulpverleningdiensten meer kijken naar de risico’s bij de verstoring van de maatschappelijke orde. Uit mijn onderzoek naar het plan dat in het kader van de crisisbeheersing door de hulpverleningsdiensten voor de regio RotterdamRijnmond is gemaakt, heeft maar een beperkte risicoanalyse plaatsgevonden en zijn aan de hand van de scenario’s geen specifieke maatregelen uitgewerkt. Het samenwerken met andere organisaties in netwerken In het proces van de voorbereidingen van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, waaronder het analyseren van risico’s, spelen veel partijen voor de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond een belangrijke rol. Dit erkennen de hulpverleningsdiensten ook. Samenwerken met partijen uit de omgeving is daarom heel belangrijk. De partijen in dit netwerk zijn de partijen zoals: de GHOR, de politie Rotterdam-Rijnmond, de brandweer, de DCMR Milieudienst Rijnmond, het gemeentelijk havenbedrijf Rotterdam N.V.. De strong ties zijn: de chemische bedrijven, de geneeskundige keten (waaronder ambulancediensten, ziekenhuizen, huisartsen e.d.), het Openbaar Ministerie parket Rotterdam, de Douane Rotterdam, de gemeenten uit de regio Rotterdam-Rijnmond en het rijk (BZK, VWS, VROM e.d..) en de 54

provincie Zuid-Holland. De gemeenten vormen als partij een belangrijke rol voor de bestuurlijke richting en aanpak van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de regio Rotterdam-Rijnmond. Andere partijen uit de regio Rotterdam-Rijnmond zoals de waterschappen, energiebedrijf ENECO, het waterbedrijf Evides de (logistieke) bedrijven bijzondere (diplomatieke, militaire of strategische) objecten of organisaties, het Regionaal Militair Commando West, vormen de extra functionele relaties of weak ties in het netwerk van de hulpverleningsdiensten die een belangrijke rol horen te spelen. Uit mijn onderzoek blijkt dat de hulpverleningsdiensten niet structureel een goed netwerk hebben en onderhouden met de partijen die eerder genoemd zijn. Het is zo dat de hulpverleningsdiensten intern dreigen te verstikken in de waan van de dag, waardoor zelfs structurele horizontale samenwerking achterblijft. Onderstaand zijn enkele voorbeelden. De brandweer werkt met de veiligheidsketen dat vanaf Pro-actie, Preventie, Preparatie, Repressie tot Nazorg het veiligheidsbeleid bepaald en aanpakt. De zwakste schakel bepaald de kracht en het succes van de aanpak dat bepaald is in deze keten. Omdat er geen structurele koppeling en overleg is tussen de partijen van de brandweer in deze keten weet bijvoorbeeld de afdeling preparatie niet wat de filosofie is achter de preventieve maatregelen die, op grond van een (genormeerde) risicoanalyse, geëist zijn voor een bepaald object. Er is dus bij de brandweer geen sprake van een samenhangende veiligheidsketen. Het zijn losse schakels die onderling niet in staat zijn structureel volgens één lijn de risicobeheersing organisatorisch en inhoudelijk te organiseren. De afdeling executieve ondersteuning van de politie Rotterdam-Rijnmond maakt plannen voor een grootschalig optreden (GBO) voor een evenement of risicowedstrijd. De maatregelen in zo’n plan worden door deze afdeling opgesteld aan de hand van ervaringen en evaluaties van vorige evenementen. Het plan wordt dan aan de algemeen commandant politie GBO, die de operationele leiding heeft,ter uitvoering voorgelegd. Het blijkt dan dat de algemeen commandant het plan ter kennisgeving aanneemt. In de praktijk blijkt dat vanuit de eigen ervaring die deze commandant heeft wordt afgeweken van de planmatig beschreven werkwijze en zelf z’n aanpak bepaald. Het samenwerken dat bij de hulpverleningsdiensten wel plaatsvindt gebeurd vanuit diverse (geformaliseerde) overlegstructuren zoals de regionale werkgroepen, het Coördinatieoverleg Operationele Voorbereiding (COPV) en het RegBOR/PSPB. Maar de samenwerking tot stand te brengen tussen de hulpverleningsdiensten met als doel een structurele en gemeenschappelijk aanpak van de risicoanalyse uit te voeren gebeurt niet. Hierdoor wordt de beschikbare informatie die onder andere in het geautomatiseerde datasysteem Multi-Team aanwezig is ten behoeve van de risicoanalyse niet goed benut. Ook de samenwerking in het netwerk met andere partijen die qua informatie of deelname in het kader van maatregelen voor de risicoanalyse van belang kunnen zijn vindt niet of te gefragmenteerd plaats. Voorbeelden hiervan zijn dat bijvoorbeeld de brandweer een jaar lang geen contact heeft gehad met het energiebedrijf ENECO en het waterbedrijf Evides. Hierdoor zijn eventuele gemeenschappelijke voorbereidingen in het kader van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing stil komen te liggen. Maar bovenal ontstaat door de 55

mobiliteit die deze organisaties kennen, in verband met het vertrek van medewerkers, dat opnieuw weer de relaties in dat netwerk van het begin moeten worden opgebouwd. Ook blijkt dat het uitwisselen van risicoinformatie door de politie Rotterdam-Rijnmond met de andere hulpverleningsdiensten onvoldoende plaatsvindt. De politie ziet zich onder andere belemmerd door wetgeving en de taken die zij hebben. Tijdens de IRAK-crisis in januari 2003 werd voor de politie RotterdamRijnmond pijnlijk duidelijk wat het ontbreken van een goed relatienetwerk tot gevolgen had. Het Regionaal Militair Commando West (RMC-West) was in februari 2003 een onderzoek aan het instellen op welke locatie in het haven en industriegebied van Rotterdam veilig het transport en de verscheping (de PSA = Port Support Area) van Amerikaans legermateriaal naar Irak kon plaatsvinden. Ook was er bij deze verschepinglocaties tijdelijke veilige huisvesting van ca. 400 Nederlandse en Amerikaanse militairen nodig (de LSA = Life Support Area). Zo’n onderzoek vergt ook een analyse van het risico van andere gevaren die in dit gebied aanwezig zijn. Omdat de politie RotterdamRijnmond geen relatie onderhield met het RMC-West was er vooraf geen overleg geweest en waren de militaire verkenners reeds het gebied aan het onderzoeken. Toen later die week het contact door het RMC-West wel werd gezocht met een van de andere operationele diensten waar wel een relatie in een netwerk was opgebouwd, werd pas de politie Rotterdam-Rijnmond bij dit onderzoek en de risicoanalyse betrokken. De beschikbare informatie van binnen en buiten het netwerk is door de hulpverleningsdiensten niet goed vastgelegd in een eenduidige informatiemanagement organisatie. Hierdoor wordt waardevolle informatie die beschikbaar is niet gebruikt of kan niet worden gebruikt omdat de aanpak om deze te vertalen naar mogelijke risicoprofielen niet plaatsvindt of kan plaatsvinden.

56