Over risico s gesproken. Een onderzoek naar risicomanagement van de decentralisatie van de jeugdzorg bij gemeenten

Over risico’s gesproken Een onderzoek naar risicomanagement van de decentralisatie van de jeugdzorg bij gemeenten

Ik leef. Ik vrees alleen dat 't web van wegen Dat zich al nauwer om de wereld spant, Mij niet meer doorlaat naar het ver gelegen, Steeds wenkend en steeds wijkend wonderland. [J.J. Slauerhoff]

Postgraduate opleiding tot Certified Public Controller (CPC) Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde Vrije Universiteit Amsterdam

Juni 2013

Door: Jurjen Bakker Leo Golbach Tom Nuijen Hester Schouten

Scriptiebegeleiding: dr. Pieter M. Veen CPC (Vrije Universiteit) mr. Robert P. G. ’t Hart (Nederlands Adviesbureau Risicomanagement)

Voorblad: Paul Klee – ‘Gezeichneter’ (1935)

2

Voorwoord Deze scriptie is het eindresultaat van ons onderzoek in het kader van de postdoctorale opleiding tot controller in de publieke en non-profit sector bij het Zijlstra Center van de Vrije Universiteit. Al tijdens het eerste semester van deze opleiding werden wij geboeid door het onderwerp risicomanagement. Voor ons was al snel duidelijk dat wij ons via de scriptie hier verder in wilden verdiepen. We hadden het geluk dat het Zijlstra Center in het voorjaar van 2012 startte met het VeranderLab Strategisch Risicomanagement bij gemeenten, onder leiding van Pieter Veen (VU) en met medewerking van Robert ’t Hart (NAR). In hen hadden we daarmee onze interne en externe begeleider gevonden. Gedurende de opleiding werden we bevestigd in de keuze voor dit onderwerp, omdat daarin vrijwel alle vakken samen leken te komen. Zo stond bij het vak Bestuur & Recht een college in het teken van de risicoregelreflex. Het vak Bestuurlijke Informatievoorziening besteedde meerdere colleges aan risicomanagement en ook de vakken Management Control en Management en Financial Accounting bleken raakvlakken te hebben met dit onderwerp. Dankzij deze colleges konden wij het onderwerp van verschillende kanten bezien en werd het alleen maar interessanter. Maatschappelijke relevantie was voor ons van groot belang bij het zoeken naar een geschikte casus. Deze hebben we gevonden in de decentralisatie van de jeugdzorg. Kijkend naar de doelgroep van de jeugdzorg is het vanzelfsprekend uiterst relevant dat gemeenten van deze decentralisatie een succes weten te maken. Het onderwerp bleek ook zeer actueel. We hopen ze met de resultaten van deze scriptie te kunnen helpen en aan het denken te zetten. Het was ons niet gelukt deze scriptie tot stand te brengen zonder de bijdrage, hulp en steun van een groot aantal personen. Deze willen we hier graag bedanken. Allereerst natuurlijk onze interne begeleider, Pieter Veen. Met zijn kritische blik wist hij ons te prikkelen en op het juiste pad te houden. Daarnaast ook dank aan Robert ’t Hart die met zijn ervaring ons heeft geïnspireerd. Verder zijn wij dank verschuldigd aan alle controllers, projectleiders en (transitie)managers die hebben deelgenomen aan ons onderzoek. Dankzij de inzet van hun kostbare tijd en kennis kregen wij de inzichten die de basis voor deze scriptie vormen. Ook dank aan Frieda Both, die haar netwerk voor de enquête heeft ingezet. En aan Kirsten Veldhuijzen, die ons heeft bijgepraat over de Jeugdwet en de visie van de Rfv hierop. Daarnaast willen we onze werkgevers en collega’s bedanken dat ze ons de ruimte en tijd hebben gegund om aan de studie te besteden. De ervaring en kennis die wij gedurende deze studie hebben opgedaan, zullen we op onze beurt in ons dagelijkse werk inzetten. Zeker de opgedane risicobril zal niet snel meer af gaan. En last but not least dank aan onze partners, familie en vrienden die ons het afgelopen anderhalf jaar gesteund hebben. No risk, no fun! Jurjen Bakker - Leo Golbach - Tom Nuijen - Hester Schouten Amsterdam/Den Haag, juni 2013

3

4

Inhoud Voorwoord ____________________________________________________________________________________________ 3 Afkortingenlijst _______________________________________________________________________________________ 7 Samenvatting _________________________________________________________________________________________ 9 1.

2.

3.

4.

Inleiding ________________________________________________________________________________________ 11 1.1

Aanleiding _____________________________________________________________ 11

1.2

Probleemstelling ________________________________________________________ 12

1.3

Relevantie _____________________________________________________________ 13

1.4

Leeswijzer _____________________________________________________________ 13

Theoretisch kader _____________________________________________________________________________ 15 2.1

Herschikking van het institutionele arrangement ______________________________ 15

2.2

Theorie van risicomanagement ____________________________________________ 17

2.3

Soorten risico’s en beheersmaatregelen _____________________________________ 21

2.4

Operationalisering van de theorie __________________________________________ 23

Onderzoeksmethode _________________________________________________________________________ 27 3.1

Deskresearch ___________________________________________________________ 27

3.2

Deelname symposium ____________________________________________________ 27

3.3

Interviews _____________________________________________________________ 27

3.4

Enquête _______________________________________________________________ 28

3.5

Analysetechnieken ______________________________________________________ 29

Beschrijving decentralisatie jeugdzorg _____________________________________________________ 33 4.1

Huidig jeugdzorgstelsel ___________________________________________________ 33

4.2

Kabinetsvoornemen: nieuw jeugdzorgstelsel _________________________________ 34

4.3

Decentralisatie: transitie en transformatie ___________________________________ 36

4.4

Transitieplan Jeugd (Rijk, VNG en IPO)_______________________________________ 38

4.5

Financiën ______________________________________________________________ 39

5.

Uitkomsten enquête __________________________________________________________________________ 41

6.

Uitkomsten interviews _______________________________________________________________________ 49

7.

6.1

Gemeente Zaanstad _____________________________________________________ 49

6.2

Gemeente Rotterdam ____________________________________________________ 51

6.2.1

Proces Rotterdam _______________________________________________________ 51

6.3

Gemeente Den Haag _____________________________________________________ 54

Uitkomsten inventarisatie risico’s en beheersmaatregelen ______________________________ 59 7.1

Beschrijving risico’s en beheersmaatregelen __________________________________ 59

5

7.2

8.

9.

Het belang van de risico’s _________________________________________________ 72

Analyse onderzoeksresultaten ______________________________________________________________ 75 8.1

Fasering _______________________________________________________________ 75

8.2

Decentralisatie jeugdzorg als ‘ ongetemd probleem’ ___________________________ 76

8.3

Proces van risicomanagement _____________________________________________ 79

8.4

Praten over risico’s ______________________________________________________ 82

8.5

Risico´s en maatregelen __________________________________________________ 83

Conclusies en discussie _______________________________________________________________________ 89

Literatuurlijst________________________________________________________________________________________ 93 Bijlage A. Enquête onder gemeenten ____________________________________________________________ 95 Bijlage B. Topiclijst interviews __________________________________________________________________ 100 Bijlage C. Verslag symposium ___________________________________________________________________ 102 Bijlage D. Lijst van geïnterviewde personen ___________________________________________________ 107 Bijlage E. Overzichtstabel van de risicoanalyse _______________________________________________ 108 Bijlage F. Transcripten interviews ______________________________________________________________ 113

6

Afkortingenlijst (ministerie van) BZK (ministerie van) V&J (ministerie van) VWS AMHK AMK AWBZ B&W CIZ CJG COSO CPB ERM G4 G32

GGW GGZ IPO ISO JB J-GGZ JR J-VB LG LVB MKBA NRJ P&C-cyclus PGB Rfv VB VG VNG Wajong Wmo Wpg WRR ZAT ZG Zvw

ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ministerie van Veiligheid en Justitie ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling Advies- en Meldpunt Kindermishandeling Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Burgemeester en wethouders Centrum Indicatiestelling Zorg Centrum voor Jeugd en Gezin Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission Centraal Planbureau Enterprise Risk Management – Integrated Framework Netwerk van de 4 grootste gemeenten: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht Netwerk van 34 (midden)grote gemeenten. De huidige 34 gemeenten van de G32 zijn: Alkmaar, Almelo, Almere, Amersfoort, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Deventer, Dordrecht, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Gouda, Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer, Heerlen, Helmond, Hengelo, ’sHertogenbosch, Leeuwarden, Leiden, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, SittardGeleen, Schiedam, Tilburg, Venlo, Zaanstad, Zoetermeer en Zwolle. Gezinsgericht werken Geestelijke Gezondheidszorg Interprovinciaal overleg International Organization for Standardization Jeugdbescherming Jeugd Geestelijke Gezondheidszorg Jeugdreclassering Jeugd verstandelijke beperkten Lichamelijk gehandicapten Licht verstandelijk beperkten Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse Nieuw Rotterdams Jeugdstelsel Planning en Control cyclus Persoonsgebonden budget Raad voor de financiële verhoudingen Verstandelijk beperkten Verstandelijk gehandicapten Vereniging van Nederlandse gemeenten Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten Wet maatschappelijke ondersteuning Wet publieke gezondheid Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Zorg Advies Team Zintuigelijk gehandicapten Zorgverzekeringswet

7

8

Samenvatting Op moment van schrijven van deze scriptie ligt de concept Jeugdwet bij de Raad van State. Deze wet maakt gemeenten per 1 januari 2015 integraal verantwoordelijk voor de uitvoering van de jeugdzorg, waar in het huidige stelsel deze verantwoordelijkheid grotendeels bij de provincies en het Rijk ligt. De gedachte achter deze decentralisatie is dat door de volledige verantwoordelijkheid bij één bestuurslaag te leggen, de jeugdzorg effectiever en efficiënter wordt. Daarnaast heeft de wet tot doel dat er een verschuiving van zwaardere naar lichtere zorg en preventie tot stand komt en dat de jeugdzorg beter aansluit bij de eigen kracht en de sociale netwerken van jeugdigen en hun ouders of verzorgers. Samen met de andere, deels nog te decentraliseren, taken op het sociale domein, worden de gemeenten uitgedaagd samenhangend beleid te ontwikkelen om kwetsbare groepen deel te laten nemen aan de samenleving. Met deze scriptie doen wij onderzoek naar hoe gemeenten omgaan met de risico’s die ze lopen bij de decentralisatie van de jeugdzorg. De decentralisatie is een enorme opgave voor de gemeenten, waarbij ze met allerlei risico’s te maken krijgen. Interessant is om te bezien op welke manier ze met deze risico’s omgaan en hoe dit zich verhoudt tot de theoretische inzichten over risicomanagement. Het onderzoek is exploratief van aard. Om de hoofdvraag te beantwoorden, onderzoeken we de volgende deelvragen: Wat houdt de decentralisatie precies in?; Hoe geven gemeenten het proces van risicomanagement vorm?; Welke risico’s identificeren ze ten aanzien van de decentralisatie; en Welke beheersmaatregelen treffen ze voor deze risico’s? Voor het verzamelen van de benodigde data hebben we interviews gehouden met de betrokken controller, zorginkoper en manager van de gemeenten Den Haag, Rotterdam en Zaanstad. Daarnaast hebben we een enquête gehouden onder de G4- en G32-gemeenten. Als aanvulling hierop hebben we een schriftelijk bronnenonderzoek gedaan. De literatuur over risicomanagement onderkent verschillende manieren om risico’s te benaderen. Dit kan methodisch met de hulp van modellen zoals COSO en ISO 31000. Critici wijzen op het gevaar dat dergelijke modellen in de praktijk instrumenteel worden gehanteerd. Met als resultaat dat risicomanagement verwordt tot verantwoording en legitimering waardoor de effectiviteit van het risicomanagement afneemt. Ze wijzen daarentegen op het belang van het voeren van het open gesprek over risico's op strategisch niveau. Bij de analyse van risico’s kan het helpen om de risico’s te clusteren. Kaplan en Mikes (2012) maken onderscheid naar vermijdbare, strategische en externe risico’s. Elk type risico heeft volgens hen een andere benadering nodig en een ander type beheersmaatregelen. Uit de verzamelde data maken wij op dat de decentralisatie een bestuurlijke en organisatorische transitie en een zorginhoudelijke transformatie betreft. Wat betreft de transitie bestaat er grote overeenstemming over welk probleem er moet worden opgelost. Over hoe dit het beste bereikt wordt, is er minder overeenstemming. De gemeenten zijn verschillende methoden aan het testen. Hierdoor valt de transitie op te vatten als een cognitief probleem. Wat betreft de transformatie vermoeden wij dat er in de praktijk minder overeenstemming over de doelen is. Ook over de beste aanpak is nog geen grote overeenstemming. De transformatie kan volgens ons daarom op dit moment worden geclassificeerd als een ongetemd probleem.

9

De geïnterviewde gemeenten lijken de belangrijkste risico’s wel in beeld te hebben. Uit de analyse van de interviews blijkt dat risicomanagement bij de drie geïnterviewde gemeenten vooral nog een impliciete activiteit is die onderdeel uitmaakt van (programma)management. Elementen uit de theoretische concepten over risicomanagement zijn wel gevonden, maar er vindt geen structurele uitwerking van plaats. We concluderen dat dit mede te maken heeft met de fase van de transitie waarin de gemeenten zich nu bevinden. De Jeugdwet is nog niet vastgesteld waardoor het volgens de gemeenten nog geen zin heeft uitgebreide risicoanalyses te maken en risico’s te kwantificeren. Morgen kunnen de cijfers immers anders zijn. Risicoanalyses worden dus niet gebruikt voor het maken van strategische keuzes, maar pas in de fase van het uitwerken van de keuzes. Het gesprek over de risico’s vindt wel al in eerdere fasen plaats. Dit blijkt echter geen structurele vorm en uitwerking te hebben. Opvallend is bovendien dat niet alle stakeholders, zoals de huidige zorgaanbieders, hierbij worden betrokken. Over de risico’s wordt daarnaast niet uitgebreid gecommuniceerd met als gevolg dat gemeenten geen gedeeld beeld over de risico’s hebben. Hiermee lopen ze het risico belangrijke risico’s (en kansen) over het hoofd te zien. De risico’s die naar voren komen uit de data-analyse betreffen nog vooral externe en strategische risico’s bij de transitie. Voor de externe risico’s is de beheersmaatregel lobbyen richting de wetgever de meest genoemde. Voor de strategische risico’s wordt vooral genoemd dat gemeenten het nieuwe stelsel uittesten via pilots en zoveel mogelijk van elkaar leren. Dit sluit aan bij de beheersmaatregelen voor dit type risico vanuit de theorie. De gemeenten zien veel risico’s met betrekking tot de huidige zorgaanbieders. Deze aanbieders vormen strategieën om hun voortbestaan zeker te stellen. Zij zijn echter wel de partijen die bij veel gemeenten de jeugdzorg straks onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten gaan uitvoeren. Daarmee kunnen ze de decentralisatie tot een succes maken maar ook tot een mislukking. Het niet betrekken van deze aanbieders bij het gesprek over de risico’s, vergroot dit risico juist. Wij bevelen de gemeenten aan om te investeren in een relatie met de zorgaanbieders op basis van wederzijds vertrouwen. Gemeenten zeggen daarnaast realistisch te zijn en te onderkennen dat niet alle huidige problemen van het stelsel in het eerste jaar opgelost kunnen worden. Met name voor de transformatie (de gewijzigde inhoudelijke aanpak van de jeugdzorg) zeggen de gemeenten meerdere jaren te willen nemen. Voor nu zetten ze in op het overkomen van de verantwoordelijkheden per 2015 en het opzetten van de nieuwe organisatiestructuur en (opdrachtgever-opdrachtnemer-)relaties met uitvoerders. Op andere vlakken willen ze vooral de rust bewaren. Hiermee maken ze bewust een afweging tussen verschillende risico’s. De beheersmaatregel voor het ene risico kan een ander risico vergroten. Het is volgens ons daarom van belang de risico’s in samenhang te bezien en te expliciteren. Zo kan een betere integrale afweging gemaakt worden. Tot slot zijn enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek opgenomen. Onderzoek naar de effectiviteit van de beheersmaatregelen: Wat werkt er in de praktijk en wat niet? Onderzoek naar de inrichting van monitoringssystemen voor het duiden van de prestaties van de gemeenten als regisseur. Daar kan bij worden betrokken hoe gemeenten kunnen komen tot een stelsel dat meer op vraagsturing is gebaseerd. In een dergelijk complex veld als de jeugdzorg is dit een ingewikkelde opgave.

10

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding

Jeugdzorg biedt jeugdigen en hun ouders hulp en ondersteuning bij opgroei- en opvoedproblemen. Al enige jaren staat het stelsel van jeugdzorg ter discussie. Een centraal element in deze discussie is de gedachte dat de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor de verschillende vormen van jeugdzorg in één hand moeten komen, in het bijzonder die van de gemeenten. Ook het huidige kabinet Rutte II is deze mening toegedaan en is dan ook voornemens om via een wetswijziging te regelen dat met ingang van 1 januari 2015 alle vormen van jeugdzorg onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten komen te vallen. Deze hervorming staat niet op zichzelf. In het regeerakkoord van het vorige kabinet Rutte waren al grote hervormingen aangekondigd op de terreinen werk (Wet werken naar vermogen, inmiddels Participatiewet), maatschappelijke ondersteuning (overheveling van individuele begeleiding en dagbesteding uit de AWBZ naar de Wmo) en jeugdzorg. Deze lijn trekt het huidige kabinet door in zijn regeerakkoord. Met de doorvoering van deze hervormingen worden gemeenten bestuurlijk, beleidsmatig en financieel verantwoordelijk voor het geheel van taken die in de aangekondigde wetswijzigingen worden ondergebracht. Achterliggende gedachte van het kabinet hierbij is het vergroten van de bestuurlijke slagkracht van gemeenten en het verminderen van de regeldruk. Tevens wijst het kabinet op de synergie die gemeenten op de genoemde terreinen kunnen bereiken bij de uitvoering van activiteiten op decentraal niveau. De impact van de drie genoemde decentralisaties op het bestuurlijk en uitvoerend apparaat van gemeenten is groot. Bestuurlijk, beleidsmatig en financieel-economisch betreft de samenloop van deze dossiers een zware opgave voor gemeenten. Met de taken die straks onder de Participatiewet, extramurale zorg AWBZ en Jeugdwet komen te vallen is in totaal circa € 8 miljard gemoeid. Hierbij wordt tevens een efficiencykorting van 5 tot 10% doorgevoerd. In termen van beslag op de gemeentebegroting: het ‘sociale domein’ omvat nu circa 40% van de gemeentebegroting. Er bestaat een breed politiek draagvlak voor de decentralisaties; ook de gemeenten en de VNG blijven voorstander, ondanks het bestaan van veel openstaande vragen op de verschillende dossiers. De bovengenoemde drie decentralisaties roepen vragen op over de wijze waarop de gemeenten straks uitvoering moeten geven aan de nieuwe taken op genoemde terreinen. Bij de gemeenten bestaat het besef dat een verkokerde uitvoering zeker zal leiden tot grote financiële problemen. Naast het doorvoeren van wijzigingen binnen de bedrijfsvoering van de eigen gemeente gaat het hier tevens om het vraagstuk van de samenwerking met andere gemeenten op verschillende beleidsterreinen respectievelijk het uitbesteden van wettelijke taken. Bij dergelijke inrichtingsvraagstukken vormen de beschikbare financiële middelen zowel een impuls als een restrictieve factor. Eén ding lijkt zeker: de gemeenten gaan met de implementatie van deze decentralisaties een onzeker en risicovol pad in. Gemeenten worden bij de implementatie van de decentralisaties geconfronteerd met een scala aan kansen en bedreigingen. Het managen en beheersen van risico’s op het sociale domein lijkt dan ook de opgave voor de nabije toekomst te (moeten) zijn voor de gemeenten. In verschillende onderzoeken naar risicomanagement bij

11

gemeenten wordt deze decentralisatieopgave dan ook genoemd in de top-3 van grootste risico’s op dit moment (Bekkers, 2012).

1.2

Probleemstelling

De doelstelling van het onderzoek is: Het vergroten van inzicht in de wijze waarop gemeenten zich voorbereiden op de decentralisatie van de jeugdzorg. Dit onderzoek is exploratief van aard. Met onderstaande vraagstelling wordt de scope van het onderzoek verder afgebakend: Hoe gaan gemeenten om met risico’s die samenhangen met de decentralisatie van de jeugdzorg? Een van de centrale begrippen in dit onderzoek is het begrip risico. In deze scriptie verstaan wij hieronder alle onzekerheden die er toe leiden dat doelstellingen van een organisatie niet worden behaald. Dit is een brede definitie. In de literatuur over risicoanalyses wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen risico’s en onzekerheden (Van de Ven, 2008). Bij onzekerheden is geen kans in te schatten over het optreden van de onzekerheid. Daarentegen is bij risico’s wel een kansverdeling te geven. In deze scriptie vatten wij beide begrippen onder de term ‘risico’. We beperken ons nadrukkelijk op de risico’s voor de gemeenten. Risico’s voor andere partijen zoals Bureau Jeugdzorg, zorgverzekeraars of het Rijk, zijn geen onderwerp van deze scriptie.

De vraagstelling beantwoorden we in deze scriptie aan de hand van de volgende onderzoeksvragen. 1. Wat houdt de decentralisatie van de jeugdzorg precies in? De decentralisatie jeugdzorg impliceert dat er een verandering plaatsvindt van de huidige naar een nieuwe situatie. Met de eerste onderzoeksvraag wordt in beeld gebracht wat deze verandering inhoudt. Verder ligt de focus op de wijze waarop gemeenten omgaan met de risico’s van deze decentralisatie. De activiteiten die gemeenten ontplooien om risico´s te identificeren, analyseren en beheersen definiëren wij als risicomanagement. Hierbij stellen wij de volgende deelvragen: 2. Hoe geven gemeenten het proces van risicomanagement vorm bij de decentralisatie van de jeugdzorg? 3. Welke risico’s identificeren gemeenten ten aanzien van de decentralisatie van de jeugdzorg? 4. Welke beheersmaatregelen treffen gemeenten voor risico’s ten aanzien van de decentralisatie van de jeugdzorg? De hoofdvraag en de deelvragen zijn beantwoord met verschillende onderzoeksmethoden. Er is diepgaand onderzoek uitgevoerd bij drie grote gemeenten. Daarvoor zijn documenten bestudeerd en interviews afgenomen. Daarnaast is deelgenomen aan een symposium over risicomanagement bij de decentralisatie van de jeugdzorg en is een enquête afgenomen onder een flink aantal grote

12

gemeenten. Voor de beantwoording van de laatste twee deelvragen is aanvullende informatie gehaald uit een groot aantal schriftelijke bronnen.

1.3

Relevantie

De afgelopen 20 jaar is er veel onderzoek gedaan naar risicomanagement en de verschillende modellen die hiervoor gebruikt kunnen worden. Ook hebben consultancykantoren zoals BMC en Deloitte de afgelopen jaren onderzoeken uitgevoerd naar de praktijk van risicomanagement bij Nederlandse gemeenten. De toepassing van risicomanagement op het dossier decentralisatie jeugdzorg is echter naar ons weten nog niet expliciet onderzocht. De wetenschappelijke relevantie ligt op het vlak van het traceren van de verschillende wijzen waarop gemeenten in de praktijk invullingen proberen te geven aan de decentralisatie van de jeugdzorg. De nadruk ligt daarbij op de manieren waarop gemeenten invulling geven aan het risicomanagement. Concreet zal worden bezien in hoeverre gemeenten instrumentele toepassingen van risicomanagement hanteren, met een bijbehorende grote nadruk op accountability. En daarnaast in hoeverre ze via het voeren van open gesprekken op verschillende niveaus (zowel binnen de gemeentelijke organisatie als met externe betrokken partijen) risico’s traceren en komen tot relevante beheersingsmaatregelen. Tijdens de uitvoering van voorliggend onderzoek hebben het kabinet en de VNG afgesproken dat de eerstgenoemde een risicoanalyse zal laten uitvoeren naar de drie decentralisaties Participatiewet, AWBZ en jeugdzorg. Ons onderzoek is minder breed van aard (immers gericht op de decentralisatie van de jeugdzorg) en is gericht op het proces van risicomanagement. De maatschappelijke relevantie spreekt voor zich. De jeugdzorg is een maatschappelijk relevant onderwerp dat de afgelopen jaren (helaas) veel aandacht heeft gekregen. De doelgroep van de jeugdzorg betreft zwakkeren in de samenleving en het is daardoor relevant dat gemeenten op een gedegen wijze invulling geven aan deze nieuwe wettelijke taak. Het is van groot belang dat deze decentralisatie een succes wordt en het kind niet letterlijk het kind van de rekening wordt. Door de vergelijking van de aanpak van verschillende gemeenten in dit onderzoek kunnen mogelijk lessen getrokken worden om gemeenten verder te helpen in dit complexe veld. Inzoomen op mogelijke risico’s die deze decentralisatie met zich meebrengt en de wijzen waarop gemeenten proberen deze te beheersen is voor de gemeenten relevant. Het stelt hen in staat om meer effectief en efficiënt invulling te geven aan de decentralisatie van de jeugdzorg. Dit is bovendien voor de maatschappij in haar geheel relevant; niet alleen omdat dit bijdraagt aan het zorgvuldig omgaan met gemeenschapsgeld maar ook doordat de dienstverlening aan de doelgroep hiermee kan verbeteren.

1.4

Leeswijzer

De scriptie is als volgt opgebouwd. In Hoofdstuk 2 staat de theoretische basis en wordt deze geoperationaliseerd. In Hoofdstuk 3 komt de gehanteerde methodiek aan de orde. Hoofdstuk 4 beschrijft wat de decentralisatie inhoudt. In de drie daarop volgende hoofdstukken worden de onderzoeksuitkomsten besproken: in Hoofdstuk 5 staan de resultaten van de enquête weergegeven; in Hoofdstuk 6 de uitkomsten van de interviews; en in Hoofdstuk 7 de beschrijving van de risico´s en beheersmaatregelen. In Hoofdstuk 8 worden deze data geanalyseerd. Tenslotte bevat Hoofdstuk 9 de conclusies en de aanbevelingen.

13

14

2.

Theoretisch kader

Vanwege het exploratieve karakter van dit onderzoek is de probleemstelling met een open vizier is benaderd. Om het perspectief van waaruit het onderzoek wordt benaderd te richten, wordt in dit hoofdstuk het theoretisch kader geschept. Het hoofdstuk start met een beschouwing dat de decentralisatie van de jeugdzorg een herschikking is van het institutionele arrangement. Deze herschikking is omgeven met veel onzekerheden en daarbij is er sprake van een ongetemd probleem. Vervolgens wordt theorie van risicomanagement behandeld. Verschillende auteurs stellen dat risicomanagementmodellen in de praktijk vaak te instrumenteel worden toegepast waardoor belangrijke risico’s niet goed worden beheerst. De oplossingsrichting voor dit probleem is om meer nadruk leggen op interactieve vormen van risicomanagement en een betere classificatie van soorten van risico´s. Het hoofdstuk sluit af met de operationalisering van de theorie zoals deze gebruikt is voor de uitvoering van het onderzoek.

2.1

Herschikking van het institutionele arrangement

De voorgenomen decentralisatie van de jeugdzorg naar gemeenten gaat om meer dan het overhevelen van taken en bevoegdheden van het Rijk en provincies naar gemeenten. In deze scriptie sluiten we aan bij de omschrijving van ‘decentralisatie’ als een herschikking van het institutionele arrangement tussen centrale en decentrale overheden en andere maatschappelijke partijen (Schilder et al., 2009). Het institutionele arrangement wordt hierbij gedefinieerd als het geheel aan instituties dat vorm, inhoud en richting geeft aan de interacties tussen centrale overheden, decentrale overheden en andere partijen zoals het maatschappelijk middenveld, de civil society en private partijen. Instituties kunnen worden onderverdeeld in twee vormen: 1. Formele instituties of ‘regels’: wetten, regelingen, vastgestelde afspraken over taken, bevoegdheden en financiële middelen. 2. Informele instituties of ‘regels’: gewoonten, overtuigingen en gedragsregels.

Het institutionele arrangement (‘de regels van het spel’), leidt tot bepaalde gedragingen van betrokken organisaties (‘de spelers’) ten aanzien van een maatschappelijk vraagstuk zoals de jeugdzorg. Er is sprake van wederzijdse beïnvloeding van organisaties en instituties (dualiteit): organisaties worden niet alleen geleid door bestaande instituties, maar hebben tegelijkertijd ook invloed op de instituties en kunnen deze veranderen. Instituties beïnvloeden en worden beïnvloed door de aspecten ‘kunnen, willen en mogen’ van organisaties: 



Kunnen organisaties een bepaalde verantwoordelijkheid waar maken of vraagstuk aanpakken? (Hier hoort onder andere de discussie bij over de optimale schaal: Welke organisatie kan welk deel het beste oppakken?). Willen decentrale organisaties hun verantwoordelijkheid waar maken, doen ze wat ze kunnen, tonen ze initiatief en zijn ze intrinsiek gemotiveerd?

15



In hoeverre worden organisaties door de formele en informele instituties in staat gesteld en gestimuleerd om te doen wat ze kunnen en willen? Het gaat hier om het vinden van de balans tussen het krijgen van voldoende ruimte enerzijds en het voldoende uitdagen en op aanspreken verantwoordelijkheid anderzijds.

Hierboven is aangegeven dat de decentralisatie op te vatten is als een herschikking van het institutionele arrangement. Een logische vervolgvraag is waar deze herschikking zich dan op zou moeten richten (Schilder et al., 2009 en WRR, 2006). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid wijst op twee dimensies van maatschappelijke vraagstukken:  

De mate van overeenstemming over wat het probleem is waar maatschappelijk en politiek iets aan moet gebeuren: ‘normatieve zekerheid’. De mate van overeenstemming over de best werkende oplossing: ‘cognitieve zekerheid’.

Deze beide aspecten zijn relevant voor de beantwoording van de vraag hoe de prestaties kunnen worden beoordeeld. Er kunnen analytisch vier mogelijke posities worden geduid, zie Tabel 2.1. Mate van overeenstemming over het ‘hoe’ groot Klein Mate van overeenstemming over het ‘wat’

groot

Simpel probleem

Cognitief probleem

klein

Normatief probleem

Ongetemd probleem

Tabel 2-1 Soorten van problemen (Schilder et al., 2009 en WRR, 2006)

Hieronder volgt een nadere duiding van de vier velden uit Tabel 2.1:  





Simpel probleem: De kunst van het decentraliseren is slechts gelegen in het ‘doen’. Het daadwerkelijk implementeren van de decentralisatie zal weinig discussie opleveren. Cognitief probleem: Een middelendiscussie, de prioriteit ligt bij het aantonen dat decentralisatie zal helpen het probleem op te lossen. Het implementeren van de decentralisatie blijft omgeven door onduidelijkheid over de effecten van decentralisatie. Normatief probleem: Een doelendiscussie, de kunst van het decentraliseren is gelegen in het bereiken van overeenstemming over het ‘wat’, waarbij gebruik kan worden gemaakt van de aanwezige kennis over het ‘hoe’. De implementatie van de decentralisatie zal gepaard gaan met blijvende discussies over de doelstellingen. Ongetemd probleem: Zowel een doelen- als middelendiscussie. Het implementeren van de decentralisatie zal gepaard gaan met veel onzekerheid, blijvende discussies en grote kans op reparatie- en ad hoc beleid. De kunst is om ‘gaande weg’ te leren en meer overeenstemming te bereiken over het ‘wat’ en het ‘hoe’.

Schilder typeert de jeugdzorg als een ongetemd probleem: “De jeugdzorg is een onderwerp dat al een aantal jaar prominent op de politieke agenda staat. ‘Verkeerd geplaatste jongeren’, dramatische incidenten rond de mishandeling en sterfte van kinderen en de moeite die het kost om wachtlijsten weg te werken zijn onderwerpen die regelmatig aan bod zijn geweest en nog komen. Er zijn commissies ingesteld en diverse onderzoeken en rapporten verschenen over de problemen in de

16

jeugdzorg, zonder dat er voorlopig duidelijk zicht is op een oplossing van deze problemen. Ze lijken een ‘ongetemd’ karakter te hebben en er lijkt in de jeugdzorg sprake te zijn van een ‘cirkel van onmacht’.” (Schilder et al., 2009, p. 51)

2.2

Theorie van risicomanagement

In de vorige paragraaf zijn soorten van problemen besproken die gepaard gaan met een institutionele verandering. Aangezien de decentralisatie van de jeugdzorg omgeven is met onzekerheid over de wat- en de hoe-vraag is er sprake van een ongetemd probleem. In deze paragraaf worden de modellen van COSO en ISO 31000 voor risicomanagement gepresenteerd, die gebruikt kunnen worden om deze onzekerheid te benaderen. Ook worden wetenschappelijke kritiek op het gebruik van de modellen en voortschrijdende wetenschappelijke inzichten over risicomanagement geschetst. 2.2.1

Risicomanagementmodellen

2.2.1.1 COSO Enterprise Risk Management - Integrated Framework (ERM) van ‘the Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission’ (COSO) is een model dat volgens Paape (2009) binnen de Nederlandse overheid veelvuldig wordt gehanteerd voor het op een gefaseerde wijze uitvoeren van risicomanagement is. Dit model van interne beheersing en risicomanagement wordt ook als goed voorbeeld aangehaald in diverse governance codes binnen de marktsector (onder andere de CodeTabaksblat) en overheidssectoren. Het COSO/ERM-model is een referentiekader van waaruit een organisatie kan zien in hoeverre zij de inrichting van haar interne beheersing en risicomanagement op orde heeft. Binnen dit model wordt ondernemingsrisicomanagement gedefinieerd als “een proces dat bewerkstelligd wordt door het bestuur van de onderneming, het management en ander personeel en wordt toegepast bij het formuleren van de strategie en binnen de gehele onderneming, ontworpen om potentiële gebeurtenissen te identificeren die invloed hebben op de onderneming en om risico’s te beheersen zodat deze binnen de risico-acceptatiegraad vallen, om een redelijke zekerheid te bieden ten aanzien van het behalen van de ondernemingsdoelstellingen” (COSO, 2004, p. 7). Risicomanagement bestaat volgens COSO/ERM uit acht met elkaar verbonden componenten: interne omgeving, formuleren van doelstellingen (strategisch, operationeel, verslaggeving en naleving weten regelgeving), identificeren van kritieke gebeurtenissen, risico-inschatting, reactie op ingeschatte risico’s (vermijden, accepteren, verminderen en/of delen), beheersingsactiviteiten (richtlijnen en procedures; preventieve en repressieve maatregelen), informatie/communicatie en bewaking van de goede werking van het systeem van risicomanagement (monitoring). De interne omgeving vormt de basis van alle overige componenten van ERM (Vaassen, 2011). Centraal onderdeel van de interne omgeving is de risicocultuur van de organisatie. Zo moet het management een risicomanagementfilosofie ontwikkelen, waarmee hij duidelijk maakt hoe de organisatie omgaat met risico’s. In samenhang hiermee moet het management zijn risicohouding (risk appetite) expliciteren. Andere onderdelen zijn onder andere de rol van de toezichthouder, de competenties van het personeel en de wijze waarop beslissingsbevoegdheden en verantwoordelijkheden worden toegewezen. Een risico wordt gedefinieerd als ‘de mogelijkheid dat een kritieke gebeurtenis zich voordoet en de doelrealisatie negatief beïnvloedt’. Het identificeren van kritieke gebeurtenissen is noodzakelijk om goede risico-inschattingen te kunnen maken. Dergelijke 17

kritieke gebeurtenissen kunnen voortkomen uit verschillende externe en interne factoren. Bij het inschatten van risico’s wordt een beoordeling gemaakt van de kans dat de kritieke gebeurtenis zich zal voordoen en de omvang van de gevolgen daarvan (impact). Na deze stap moet het management bezien of het risico (kans x impact) binnen de risicotolerantie van de organisatie valt: op basis daarvan zal moeten worden besloten om het risico te accepteren, te delen met anderen (verzekeren, samenwerkingsverband aangaan), te vermijden of te beheersen. Bij de laatstgenoemde optie gaat het om de inzet van preventieve en repressieve beheersingsactiviteiten om de beheersingsproblemen zoveel mogelijk te vermijden. Mede gebaseerd op een kosten/baten afweging zal de risicoanalyse erop gericht zijn om zodanige maatregelen te treffen dat het zogenaamde restrisico tot een aanvaardbaar niveau wordt teruggebracht. 2.2.1.2 ISO 31000 Een andere veel gebruikte methodiek is ISO 31000, die als doel heeft om risico’s op een gestructureerde en systematische te beheersen zodat de organisatiedoelstellingen effectiever en efficiënter bereikt kunnen worden. Om dit te bewerkstelligen is het noodzakelijk dat de gehele organisatie zich bewust is van haar handelen en vroegtijdig signalen opvangt én afgeeft als er risico’s ontstaan, die een bedreiging kunnen zijn voor de doelstellingen van de organisatie. Kenmerkend voor ISO 31000 is dat binnen dit model een onderscheid wordt aangebracht tussen principes, raamwerk en proces van risicomanagement. 1. Bij de principes gaat het om de uitgangspunten van risicomanagement, waarbij het belang van de vaststelling van de cultuur en de houding ten aanzien van risicomanagement een centrale plaats innemen. Binnen ISO 31000 worden elf principes voor effectief risicomanagement genoemd die als volgt worden samengevat (Bosman, 2010). Risicomanagement:     

voegt waarde toe en draagt bij aan de verbetering van de organisatie is een integraal onderdeel van de (besluit)vormingsprocessen en vormt daarmee ook een basis voor keuzes past bij de context van de organisatie en volgt veranderingen is een systematisch proces dat gestructureerd en op gezette tijden plaatsvindt is transparant en houdt rekening met menselijke en culturele factoren

Van Marle en Haisma (2010) wijzen op de noodzaak om bij het implementeren van (integraal) risicomanagement continu de toegevoegde waarde ervan voor de verschillende niveaus in de organisatie (bestuur, lijnorganisatie en projectorganisatie) in beeld te brengen. De toegevoegde waarde van risicomanagement zit naar hun opvatting in de communicatie tussen de verschillende niveaus over de risico’s/ kansen en hoe deze het beste kunnen worden beheerst/ gerealiseerd. Voor de implementatie van risicomanagement op de verschillende niveaus in de organisatie moet er eerst duidelijkheid zijn over de toegevoegde waarde voor de verschillende gebruikers van risicomanagement in de organisatie. 2. Het raamwerk voor risicomanagement is de basis voor het inbedden van risicomanagement op alle niveaus in de organisatie. Dit raamwerk vormt het beleidskader en daarmee het mandaat voor de aansturing van alle risicomanagementprocessen. Via het raamwerk wordt risicomanagement geïntegreerd in het bestaande managementsysteem; de onderdelen moeten dus aansluiten bij

18

bestaande procedures en richtlijnen. Het raamwerk geeft de minimale randvoorwaarden waar de organisatie aan moet voldoen voor succesvolle implementatie van risicomanagement. De eerste stap voor de implementatie van risicomanagement is mandaat en draagvlak van de hoogste managementlaag. Zo moet het bestuur onder andere het risicomanagementbeleid uitleggen en uitdragen, moet de doelstelling van risicomanagement aansluiten bij de strategische doelstellingen van de organisatie en moet de structuur van risicomanagement aansluiten op rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende organisatieonderdelen. De tweede stap is het opstellen van het raamwerk voor het managen van risico’s, met aandacht voor:      

Interne en externe omgeving van de organisatie. Vaststellen van risicomanagementbeleid. Integratie van risicomanagementbeleid in het organisatieproces. Vaststellen en effectueren van verantwoording. Toewijzen van hulpbronnen. Vaststellen van interne en externe communicatie en rapportagemechanismen.

De derde stap is het daadwerkelijk implementeren van risicomanagement, waarbij de stappen van het proces van risicomanagement worden langsgelopen. De laatste twee stappen van het raamwerk behelzen de monitoring en analyse van de werking (stap vier) en zo nodig bijstellen van het raamwerk (vijfde stap). 3. Het proces van risicomanagement omvat het vaststellen van context, identificatie, analyse, evaluatie en beheersing van risico’s. Er vindt voortdurend monitoring en beoordeling plaats waarover vervolgens organisatiebreed wordt gecommuniceerd, waarmee het proces wordt gekoppeld aan het raamwerk. 2.2.2 Risicomanagement in de praktijk De effectiviteit van risicomanagementmodellen zoals COSO en ISO 31000 is afhankelijk van het gebruik. Het gebruik van deze referentiemodellen om de risico’s van strategische doelstellingen te beheersen schiet in de praktijk nog wel eens tekort. Anette Mikes (2009) heeft onderzoek gedaan naar het risicomanagement in de financiële sector. Risicomanagement krijgt binnen de bankensector veel aandacht. Het risicomanagement heeft niet voorkomen dat er in 2008 een bankencrisis is ontstaan. Mikes constateert systematische variaties in het risicomanagement. De meest opvallende hierbij is de tegenstelling tussen enerzijds calculatief idealisme/kwantitatief enthousiasme en anderzijds calculatief pragmatisme/kwantitatieve scepsis. Bij de eerste wordt er vanuit gegaan dat risicomaatregelen in staat zijn om de onderliggende economische realiteit te reflecteren en daarom heeft het ontwikkelen, onderhouden en verbeteren van de robuustheid en accuratesse van analytische modellen hoge prioriteit. Deze aanpak is dus sterk kwantitatief gedreven en hecht hier ook veel waarde aan. Het tegengestelde calculatief pragmatisme/kwantitatieve scepsis hecht veel minder geloof aan de kracht van de cijfers. Zij beschouwen kwantitatieve informatie als trendindicatoren die worden voorzien van discretie, ervaring en beoordeling. “Ik weet niet of ik mij volledig moet richten op het meten van risico’s want als het echt gebeurt dan zouden mijn cijfers er zeker compleet naast zitten. Dus waarom zou ik mijn

19

bronnen inzetten voor iets dat gevoelloos is? Ik ben geen fan van een kwantitatieve benadering van risico’s. Als je kijkt naar verliezen dan zijn de meeste het gevolg van menselijk gedrag. Hoe meet je dat?” zoals een geïnterviewde directeur operationele risicocontrol aangeeft (Mikes, 2009, p. 28). Mikes concludeert dat deze twee manieren van het omgaan met kwantitatieve informatie elkaar kunnen uitsluiten. Niet kwantificeerbare elementen kunnen worden genegeerd omdat ze niet passen in het denksysteem en de manier van omgaan met informatie in de organisatie. In een pragmatische omgeving kunnen kwantificeerbare elementen juist worden onderschat/te veel worden gerelativeerd. Een ongebalanceerde aanpak kan daarmee leiden tot een onjuiste taxatie van de risico’s. Power (2009) heeft kritiek op de manier waarop organisaties omgaan met risicomanagement. Op basis van COSO wordt ondernemingsrisicomanagement door veel organisaties opgevat als iets waarmee problemen kunnen worden overgeheveld of voorkomen. De focus ligt te weinig op lust voor risico’s. COSO definieert risk appetite als ‘het aandeel risico dat een onderneming bereid is te dragen’ en bekijkt bedrijven en processen als perfect samenhangende systemen waar je thermometers in kan zetten en kan bijsturen als iets niet goed gaat. De focus van risicomanagement ligt volgens Power te veel op procedurele details van interne controle, compliance en accounting. Risico’s worden berekend als kans van optreden maal gevolg (in euro’s) en er volgt een diagnostische maatregel. Het idee is dat risicomanagement is geïncorporeerd doordat alle managers er ‘iets’ aan doen. Er kan zo een schijnzekerheid ontstaan waarbij juist de kritieke/strategische risico’s buiten het blikveld van de organisatie blijven. Reden hiervoor is focus op accounting, dat bedrijven ziet als zelfstandige entiteiten die geen relatie hebben met de buitenwereld. De focus zou meer moeten liggen op de interconnectiviteit van organisaties, deze zijn namelijk onderdeel van een samenhangend geheel. De laatste jaren is veel aandacht besteed aan risicomanagement van te kwantificeren onderdelen maar essentiële - interconnectieve - risico’s zijn niet gemanaged en daarom spreekt Power van ‘the riskmanagement of nothing’. Ook binnen Nederland is soortgelijke kritiek over de toepassing van risicomanagement. In juni 2012 heeft het Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control (TPC) een themanummer gewijd aan risicomanagement met daarin een aantal artikelen die in het verlengde liggen van bovenstaande. Zo geven Anderson en Klaassen (2012) in het genoemde themanummer van TPC aan dat in vrijwel elke gemeente momenteel modellen worden uitgewerkt en geïmplementeerd om risico’s te reduceren en te voorzien van beheersingsmaatregelen. Maar volgens hen is het maar de vraag in hoeverre dit type risicomanagement daadwerkelijk effectief is. Perceptie van risico’s en de grondhouding ten opzichte van risico’s lijken volgens hen belangrijker te zijn voor het daadwerkelijk beheersen van risico’s. Deze kritiek wordt breder getrokken in een artikel van Sluijters, Groot en Franken (2012), waarin wordt aangegeven dat de toename van risico’s (als gevolg van afschuiven van risico’s door de centrale overheid naar lagere overheden en maatschappelijke organisaties) in de praktijk nog niet echt heeft geleid tot een adequate en doortimmerde aanpak van risicomanagement. Traditioneel risicomanagement gaat uit van beheersen, beperken en vermijden en werkt daardoor verlammend. De gebruikte modellen en werkwijzen zijn niet effectief. Men zoekt oplossingen in allerlei risk controls en procedures zonder oog te hebben voor de vertaling van de maatschappelijke vraagstukken om de organisatie heen. In plaats daarvan pleiten Sluijters, Groot en Franken voor een ‘risicomanagement nieuwe stijl’ waarbinnen andere werkwijzen en methoden worden toegepast met juist minder nadruk op compliance en beheersing van risico’s los van de context. De volgende

20

elementen zouden een centrale rol moeten spelen in de nieuwe aanpak van risicomanagement: definiëren van de risicobereidheid van de organisatie op basis van missie en visie van de betreffende organisatie; meer aandacht voor risicobewustzijn en bijhorende communicatie binnen de organisatie; het op andere manieren managen van risico’s waarbij aandacht uit gaat naar vrijheid en beslisruimte voor de professionals; meer aandacht voor het daadwerkelijk doorvoeren van veranderingen in processen, structuren en wijzen van aansturing in plaats van volstaan met het uitwerken van het COSO-model en suggereren dat risico’s daarmee zijn afgedekt. Ook in het artikel van Veen (2012) zijn soortgelijke noties terug te vinden. Het centrale begrip binnen deze moderne opvatting van risicomanagement is niet langer compliance maar het gesprek op strategisch niveau. Veen vat de problematiek samen in drie kernredenen. Allereerst wordt gesteld dat in de praktijk de aandacht zich vaak beperkt tot de fase van risico-identificatie en het benoemen van beheersmaatregelen. Na deze fase verzwakt de aandacht en blijft het monitoren en de communicatie achterwege. Ten tweede beperkt het risicomanagement zich vaak tot het uitvoerende niveau waardoor kansen om efficiënt en effectief risico’s te voorkomen worden gemist. Een strategische heroverweging van de doelstellingen kan namelijk veel effectiever zijn dan een heel pakket van beheersmaatregelen. Ten derde blijkt dat risicomanagement in de praktijk zich te vaak beperkt tot de eenvoudige problemen. Hancock en Holt (2003) spreken in dat laatste opzicht over ‘tame’, ‘wicked’ en ‘messy problems’. ‘Tame’ zijn risico’s die eenvoudig te identificeren en op te sporen zijn in bijvoorbeeld workshops met experts. Het risico van deze aanpak is dat de grotere ‘wicked’ problemen door een tunnelvisie over het hoofd gezien worden. Daarnaast noemen Hancock en Holt ook nog ‘messy’ problemen; dit zijn risico’s waarbij het veld erg onoverzichtelijk is. De decentralisatie van de jeugdzorg kan hier een voorbeeld van zijn, waar gemeenten moeilijk het gehele veld met alle stakeholders kunnen overzien. De opgave voor de toekomst volgens auteurs zoals Sluijters, Groot, Franken en Veen is om te komen tot een nieuwe praktijk van risicomanagement die meer gericht is op een open gesprek in de top van de organisatie over de belangrijke strategische risico’s, breed georiënteerd en toekomstgericht. Bij deze aanpak wordt risicomanagement niet gezien als een systematische uitwerking van een model als COSO en ISO 31000, dat in de praktijk het karakter heeft gekregen van verantwoording en legitimatie.

2.3

Soorten risico’s en beheersmaatregelen

Op basis van de vorige paragraaf kan geconcludeerd worden dat er valkuilen zijn om risicomanagement in de praktijk effectief toe te passen. Voor een deel is dat te verklaren door het ontbreken van heldere typologie van risico’s. Kaplan en Mikes (2012) geven hiertoe een aanzet. Volgens de auteurs zijn er drie verschillende soorten risico’s waar organisaties mee te maken kunnen krijgen en die elk hun eigen effectieve maatregelen kennen. De drie soorten risico’s zijn vermijdbare;, strategische en externe risico’s. Deze risico’s worden hieronder beschreven met bijpassende maatregelen. Vermijdbare risico’s zijn - vaak interne - risico’s als onrechtmatig handelen en illegale of onethische praktijken door managers en medewerkers. Deze risico’s zijn inherent aan het uitoefenen van activiteiten. Deze risico’s zouden zo veel mogelijk tegen kosteneffectieve maatregelen voorkomen kunnen worden. Al deze risico’s volkomen uitbannen zou veel te kostbaar zijn. Niet-kosteneffectieve

21

maatregelen zouden in een tolerantiezone moeten vallen waarmee het bedrijf bewust is van bepaalde risico’s die men op dit vlak neemt. Effectieve maatregelen zijn het stellen van interne grenzen, het uitvoeren van interne controles en audits en procesbeschrijvingen, maar ook meer op cultuur gerichte maatregelen als het ontwerpen van een mission statement en het onderhouden van interne normen en waarden. Voor vermijdbare risico’s heeft risicomanagement een onafhankelijke functie met overzicht. Strategische risico’s zijn risico’s die samenhangen met activiteiten waarvan verwacht wordt dat ze winstgevend zijn. Denk bijvoorbeeld aan BP die boorde naar olie in de Golf van Mexico wat uiteindelijk leidde tot een grote natuurramp en verliezen voor het bedrijf maar dat was ingegeven door grote winst in het verschiet. De kans en impact van deze risico’s zal op een kosteneffectieve manier moeten worden verkleind. Maatregelen tegen strategische risico’s moeten een interactieve discussie entameren over risico’s die betrekking hebben op strategische doelen. Dit kan bijvoorbeeld met behulp van workshops die leiden tot scorekaarten van geïdentificeerde risico’s die kans en gevolg tonen of het formuleren van risico-indicatoren. De risicomanagementfunctie kan hier de rol aannemen van een onafhankelijke expert, een facilitator (die middels sessies met werknemers tot een scorekaart komt) of in de organisatie ingebedde experts die op afdelingsniveau werken, daar de advocaat van de duivel zijn en terugkoppelen naar centraal niveau. Externe risico’s zijn oncontroleerbaar door de eigen organisatie. Het gaat om natuurrampen, economische crises, geopolitieke verandering, oorlog, klimaatverandering en voorspong van concurrenten. Een organisatie kan de gevolgen van deze risico’s beperken door schade beperkende maatregelen te nemen zoals verzekeringen of hedging. Denk bij dat laatste bijvoorbeeld aan een luchtvaartmaatschappij die zich met derivaten beschermt tegen prijsstijging van brandstof. De risicomanagementfunctie kan bijvoorbeeld vormgegeven worden door het faciliteren van stresstesten, scenarioplanning en war-gaming (inleven in de concurrent) om zo goed mogelijk zicht te krijgen op de externe risico’s. Kortom bij elke vorm van risico hoort een andere procesmatige aanpak om de risico’s te identificeren en te beheersen. De vermijdbare/interne risico’s kunnen worden beheerst door een adequaat management controlsysteem. Voor de strategische risico’s zijn meer interactieve sessies een antwoord om de risico’s te identificeren en met maatregelen te komen. Voor de externe risico’s is voornamelijk van belang dat deze inzichtelijk worden gemaakt, zodat als deze optreden de organisatie enigszins is voorbereid. In Tabel 2.2 worden de soorten risico’s en beheersmaatregelen die Kaplan en Mikes onderscheiden schematisch weergegeven. De wijze waarop de gemeenten het beleid vormgeven, uitvoeren en evalueren raakt in de kern de wijze waarop risico’s worden beheerst. Door de uitvoering op afstand te zetten worden veel vermijdbare/interne risico’s vermeden maar neemt de kans op strategische risico’s toe. Om deze risico’s te beheersen, zal de nadruk verschuiven van interne beheersingsmaatregelen naar toezichtarrangementen en interactieve werkvormen zoals Mikes en Kaplan aangeven. Een interessante factor bij de keuze voor de governance is de manier waarop de keuze wordt gemaakt. Hebben gemeenten de neiging om op basis van de risico’s de ‘beste’ governance te kiezen of zijn gemeenten geneigd om het nieuw te voeren beleid in te passen in de huidige governance? Dit laatste impliceert dat de inrichtingskeuze minder gebaseerd is op een risicotaxatie, maar meer op de eigenheid van de organisatie.

22

Doel van de beheersmaatregel

Beheersingsmodel

Functie van risicomanagement binnen de organisatie

Vermijdbaar risico Vermijden of elimineren door kosteneffectieve maatregelen Interne grenzen stellen, cultuur, normen en waarden Onafhankelijk met overzicht

Strategisch risico Kans en impact kosteneffectief verkleinen

Extern risico Gevolgen van impact kosteneffectief verkleinen

Discussies, workshops, scorekaarten, risicoindicatoren, alloceren van bronnen Onafhankelijke expert, facilitator of ingebedde experts

Risico’s doorzien door: stresstesten, scenarioplanning en war-gaming Strategievorming, onafhankelijke facilitator

Tabel 2-2 Soorten risico’s en beheersmaatregelen

2.4

Operationalisering van de theorie

In de voorgaande paragrafen zijn concepten uiteengezet. Deze sluiten aan op de deelvragen van dit onderzoek. Deze paragraaf gaat in op de wijze waarop de theoretische inzichten zijn gebruikt in dit onderzoek. Bij de eerste deelvraag (Wat houdt de decentralisatie van de jeugdzorg precies in?) wordt meegenomen dat de decentralisatie van de jeugdzorg te typeren is als een ongetemd probleem. Er is onduidelijkheid over de wat- en de hoe-vraag van de decentralisatie. Deze typering maakt een herschikking van het institutionele arrangement complex. Met andere woorden, voorafgaand aan de decentralisatie zal men zicht moeten zien te krijgen op het functioneren van het bestaande institutionele arrangement. Van daaruit kan worden toegewerkt naar het vergroten van de normatieve zekerheid (Wat is het probleem precies?) en de cognitieve zekerheid (Hoe kan het probleem worden opgelost?). Door de decentralisatie te zien als wijziging van het institutioneel arrangement is de interactie tussen partijen die actief zijn op het speelveld van de jeugdzorg van belang. De behoefte aan nieuwe combinaties van partijen die zicht bieden op het beter aanpakken van ongetemde maatschappelijke problemen zoals het dossier jeugdzorg, kan van daaruit worden verkend: vanuit de insteek van risicomanagement bezien hoe gemeenten vorm geven aan nieuwe combinaties van organisaties. Naar aanleiding van de literatuur over risicomanagement wordt onderscheid gemaakt tussen formele modellen van risicomanagement (COSO en ISO 31000) en het gesprek over belangrijke risico’s op strategisch niveau (Power, Mikes, Veen en anderen). Voor risicomanagement is definitie van COSO gehanteerd (zie paragraaf 2.2.1). Voor de beantwoording van de tweede deelvraag (Hoe geven gemeenten het proces van risicomanagement vorm bij de decentralisatie van de jeugdzorg?) worden de onderzoeksresultaten geanalyseerd op basis van deze twee concepten van risicomanagement. Bij de analyse van de onderzoeksresultaten volgens de formele modellen van risicomanagement worden de volgende aspecten van risicomanagement onderscheiden:   

Interne omgeving (risicomanagement filosofie, risicobereidheid en cultuur) Vaststellen van de context (externe omgeving) Formuleren van doelstellingen

23

    

Identificeren van risico’s Risicoanalyse (kansen en gevolg vaststellen, kwantificeren) Beheersmaatregelen Monitoring en evaluatie van beheersmaatregelen Communicatie over risico’s en beheersmaatregelen

Bij de analyse van de onderzoeksresultaten ten aanzien van het gesprek over belangrijke risico’s op strategisch niveau, wordt gekeken naar aspecten zoals de frequentie van de interactie, met welke partijen wordt gesproken en de opstelling van de gesprekspartners. Bij het hier bedoelde ‘gesprek op strategisch niveau’ is kenmerkend dat dit los staat van het formuleren van beheersmaatregelen. Dit ter onderscheiding van het aspect ‘communicatie over risico’s en beheersmaatregelen’ uit bovenstaande opsomming op basis van de formele modellen. Om de derde deelvraag (Welke risico’s identificeren gemeenten ten aanzien van de decentralisatie van de jeugdzorg?) te beantwoorden wordt gebruik gemaakt van de driedeling van Kaplan en Mikes. Door alle risico’s in te delen in deze typen is het mogelijk om te toetsen in hoeverre de beheersmaatregelen die volgens Kaplan en Mikes bij elk van de drie typen risico’s passen, in de praktijk ook bij deze typen risico’s worden gebruikt. Om de resultaten van het onderzoek ook voor beleidsvorming aantrekkelijk te houden, is gekozen om de risico’s ook inhoudelijk te clusteren. Dit is gebeurd op basis van de doelstellingen van de decentralisatie voor de gemeenten, volgens het concept wetsvoorstel. Deze doelstellingen zijn: 1. Het realiseren van de bestuurlijke transitie (de overgang van verantwoordelijkheden naar gemeenten) 2. Het realiseren van de organisatorische transitie (het inrichten van de nieuwe organisatiestructuur van de uitvoering van de jeugdzorg) 3. Het realiseren van de zorginhoudelijke transformatie (inhoudelijke vernieuwing van de jeugdzorg) Door alle risico’s te clusteren naar type risico en doelstelling kunnen verschillende analyses gemaakt worden. Niet alleen wordt op deze manier het type risico en beheersmaatregelen beschouwd. Ook is het mogelijk om de onderlinge afhankelijkheid van risico’s op basis van de inhoud te signaleren. Dit omdat sommige risico’s een duidelijke samenhang met elkaar vertonen en omdat door het hanteren van beheersmaatregelen nieuwe risico’s ontstaan. Bij de beoordeling van de risico´s wordt gekeken naar de oorsprong van het risico. Risico´s waar de gemeenten geen of vrijwel geen invloed op hebben worden externe risico´s genoemd. Risico´s die een sterke samenhang hebben met interne beheersing en (vrijwel) geheel binnen de beïnvloedingssfeer van een gemeente liggen, worden ingedeeld als interne risico´s1. Risico´s waar de oorsprong samenhangt met de strategische keuzes die gemeenten maken in bijvoorbeeld de

1

Kaplan en Mikes (2012) noemen deze risico´s vermijdbare risico´s. Wij vinden deze term niet geheel passend. Strategische risico´s zijn vaak ook in bepaalde mate te vermijden. Daarom kiezen wij ervoor om de neutralere term ‘interne risico´s’ te hanteren.

24

interactie met externe partijen, zoals zorgaanbieders en medeoverheden, worden ingedeeld als strategische risico´s. De beantwoording van de vierde deelvraag (Welke beheersmaatregelen treffen gemeenten voor risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg?) wordt meegenomen bij de beantwoording van de derde deelvraag.

25

26

3.

Onderzoeksmethode

Om de deelvragen te kunnen beantwoorden, worden verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd. Het merendeel van deze methoden is kwalitatief van aard. In dit hoofdstuk worden de methoden en analysetechnieken besproken. Eerst worden de methoden kort besproken. Daarna is per deelvraag uiteengezet op welke wijze de resultaten zijn verwerkt. Tot slot wordt ingegaan op de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek. Voordat de feitelijke dataverzameling heeft plaatsgevonden zijn er een aantal voorbereidende gesprekken geweest. We hebben een gesprek bijgewoond met René van Vianen (Nederlands Jeugd Instituut), Frieda Both (coördinator Sociale Pijler G32) en Pieter Veen (Vrije Universiteit). Verder hebben we met Robert ’t Hart, partner Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) en onze externe begeleider, gesproken. Ook is gesproken met Arina Deelen, bestuursadviseur gemeente Rotterdam. Tevens hebben we nog een gesprek gehad met Kirsten Veldhuijzen, senior adviseur van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en Raad voor het openbaar bestuur.

3.1

Deskresearch

In de laatste jaren is er veel geschreven over de decentralisatie van de jeugdzorg. Talloze onderzoeken zijn uitgevoerd door advieskantoren en andere organisaties. Daarnaast zijn er veel beleidsdocumenten verschenen. In totaal zijn meer dan 80 documenten verzameld. Deze zijn verkregen door middel van een sneeuwbalmethode. Vele documenten zijn gevonden via zoekmachines of zijn verkregen via de diverse deskundigen die we gesproken hebben. Met behulp van verwijzingen uit deze bronnen zijn weer andere publicaties verkregen. Hierbij moet nog vermeld worden dat alle stukken tot 15 mei 2013 gebruikt zijn voor dit onderzoek. Rapporten na die datum zijn niet verder verwerkt.

3.2

Deelname symposium

Op 13 maart 2013 heeft een symposium plaatsgevonden over risicomanagement bij de decentralisatie van de jeugdzorg als onderdeel van het “VeranderLab Strategisch Risicomanagement voor gemeenten” van het Zijlstra Center for Public Control and Governance. We hebben hier aan deelgenomen en verslag gedaan over de verschillende discussiegroepen. Het symposium heeft bijgedragen aan kennis over de inhoud en het speelveld. Een verslag van het symposium is opgenomen als bijlage C.

3.3

Interviews

Bij drie gemeenten zijn elk twee interviews afgenomen. De gekozen gemeenten zijn Den Haag, Rotterdam en Zaanstad. De voornaamste reden voor deze keuze is dat deze gemeenten de decentralisatie vanuit een verschillende achtergronden benaderen. Hierdoor wordt de problematiek vanuit verschillende perspectieven bekeken. Bij elke gemeente is gesproken met de transitiemanager jeugdzorg of directeur maatschappelijke ontwikkeling. Daarnaast is gesproken met twee controllers en een projectleider zorginkoop. In bijlage D zijn de namen van de geïnterviewden opgenomen. Alle interviews zijn afgenomen tussen half april en half mei 2013 en hebben ongeveer een uur geduurd. Bij elk interview zijn twee onderzoekers aanwezig geweest. Het interview was semigestructureerd. In bijlage B is de gebruikte topiclijst opgenomen. De gesprekken zijn opgenomen

27

en woordelijk uitgeschreven in transcripten. De transcripten beslaan ruim 70 pagina’s en zijn gebruikt voor de analyse. De transcripten zijn niet opgenomen als bijlage in dit rapport. Deze kunnen opgevraagd worden bij de onderzoekers voor onderzoeksdoeleinden.

3.4

Enquête

Ook is een enquête verspreid onder grote gemeenten in Nederland. Voor de enquête zijn de G4, de G32 en een beperkt aantal andere grote gemeenten benaderd. De huidige 34 (middel)grote gemeenten van de G32 zijn: Alkmaar, Almelo, Almere, Amersfoort, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Deventer, Dordrecht, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Gouda, Groningen, Haarlem, Haarlemmermeer, Heerlen, Helmond, Hengelo, ’s-Hertogenbosch, Leeuwarden, Leiden, Lelystad, Maastricht, Nijmegen, Sittard-Geleen, Schiedam, Tilburg, Venlo, Zaanstad, Zoetermeer en Zwolle. De G4 bestaat uit Den Haag, Rotterdam, Amsterdam en Utrecht. In de G4 en G32 gemeenten wonen 6,6 miljoen (39%) van de 16,8 miljoen Nederlanders (CBS Statline, april 2013). Gemeenten gaan in veel gevallen samenwerken voor de decentralisatie van de jeugdzorg en daarbij zijn de grotere gemeenten vaak leidend voor de aanpak. Problematiek op het gebied van jeugd en opvoeden speelt ook met name in de grotere steden/gemeenten. Met behulp van de Sociale Pijler van de G32 zijn e-mails verspreid onder voor het onderwerp relevante medewerkers van de gemeenten. In het e-mailbericht was een link opgenomen naar een digitale enquête (via een online enquête tool van NetQuestionnaires). De enquête is actief geweest van 2 mei 2013 tot en met 21 mei 2013. Bij de verwerking van de resultaten zijn in de figuren de antwoordcategorieën 'zeer mee eens' en 'mee eens' & 'mee oneens' en 'zeer mee oneens' samengevoegd tot 'eens' & 'oneens'. Dit om de leesbaarheid te verhogen. In de bijlage A zijn de exacte antwoorden te zien. In totaal hebben 31 gemeenten de enquête ingevuld. Van de hierboven genoemde G32-gemeenten heeft 79% de enquête ingevuld en van de G4 50%. Naast de G32 en de G4 is de vragenlijst ingevuld door twee andere grote gemeenten en twee onbekende gemeenten. In Tabel 3.1 staat de functie van de respondenten en in Tabel 3.2 staan deelnemende gemeenten genoemd. De respons geeft aanleiding om te stellen dat de resultaten een goede indicatie geven van de opvattingen van grote gemeenten in Nederland over risicomanagement bij de decentralisatie van de jeugdzorg.

Transitiemanager Jeugdzorg Beleidsadviseur Programmamanager decentralisaties Directeur sociaal domein Teamleider beheersing transities Totaal

48% 21% 17% 10% 3% 100%

Tabel 3-1 Functie respondent (n = 31)

28

Alkmaar Almelo Almere Amersfoort Amstelveen Amsterdam Apeldoorn Arnhem Deventer Ede

Eindhoven Enschede Gouda Groningen Haarlem Haarlemmermeer Heerlen Helmond Hengelo Leeuwarden

Leiden Maastricht Nijmegen Schiedam Utrecht Venlo Westland Zaanstad Zwolle 2 onbekend

Tabel 3-2 Lijst van deelnemende gemeenten

3.5

Analysetechnieken

Verschillende methoden zijn gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Voor de eerste deelvraag is vooral gebruik gemaakt van bronnen om tot een lopend verhaal te komen. Kennis die is verkregen uit het symposium of de interviews is ook verwerkt in de tekst. De interviews zijn gebruikt voor de beantwoording van de tweede deelvraag over het proces van risicomanagement. De transcripten zijn hiervoor bestudeerd en fraseringen zijn aan de verschillende componenten toegeschreven. Documenten van de gemeenten zijn bij deze analyse ook meegenomen. Voor de risico´s en beheersingsmaatregelen is gebruik gemaakt van alle onderzoeksmethoden. Uit alle documenten, transcripten en het verslag van het symposium is een lijst gemaakt met risico´s. Alle expliciet genoemde beheersmaatregelen zijn achter de risico’s opgenomen. Vervolgens zijn alle risico´s ingedeeld naar type risico en doelstelling. Deze lijst is ontdubbeld. Het resultaat van deze exercitie is opgenomen in bijlage E. Tenslotte nog een opmerking over de wijze waarop de risico´s zijn verwerkt. Het indelen van de risico’s in typen is lastig objectief te doen. Wij hebben getracht zo objectief mogelijk alle genoemde risico´s in te delen. De omschrijvingen uit paragraaf 2.4 zijn leidend geweest. De validatie is tussen de onderzoekers onderling gedaan in een dialoog.

3.6

Validiteit en betrouwbaarheid

Belangrijke begrippen bij het doen van wetenschappelijk onderzoek zijn validiteit en betrouwbaarheid. De validiteit van een uitspraak betreft de mate waarin deze berust op gerechtvaardigde aannames van waarnemingsuitspraken. De validiteit is op te splitsen in interne en externe validiteit. Bij interne validiteit gaat het om de mate waarin je meet wat je wilt meten om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, met andere woorden om de geldigheid van waarnemingsuitspraken. Externe validiteit geeft aan of de resultaten van het onderzoek generaliseerbaar zijn naar een bredere doelgroep. De betrouwbaarheid van een onderzoek geeft aan of bij herhaalde meting dezelfde resultaten worden gevonden.

29

3.6.1 Interne validiteit Wat betreft de interne validiteit gaat het er in dit onderzoek om of we met de gebruikte onderzoeksmethoden datgene meten dat we nodig hebben om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden. Deze vraag heeft ons gedurende het onderzoek bezig gehouden. We hebben hier enkele kanttekeningen bij. Zo loop je bij een enquête het risico dat de stellingen door verschillende personen op andere manieren geïnterpreteerd worden. Daarnaast is het lastig om als ongeoefend interviewer op een dusdanige manier door te vragen dat de geïnterviewde niet om de vraag heen kan praten. Over het algemeen denken wij wel datgene gemeten te hebben dat wij nodig hebben om antwoord op onze vragen te vinden. 3.6.2 Externe validiteit Het onderzoek is bedoeld als exploratief en verkennend onderzoek. Het doel is niet om te komen tot generaliseerbare uitspraken voor bijvoorbeeld alle Nederlandse gemeenten op het terrein van decentralisatie jeugdzorg of andere beleidsterreinen. De resultaten uit de interviews geven zeer specifiek de situatie bij de drie betreffende gemeenten weer. Deze zijn daarmee weinig generaliseerbaar naar een bredere doelgroep. De enquête is door 31 gemeenten ingevuld die bijna allemaal behoren tot de G4- en G32-gemeenten. Zoals in paragraaf 3.4 gesteld, geeft deze hoge respons aanleiding om te stellen dat de resultaten een goede indicatie geven van de opvattingen van grote gemeenten in Nederland over risicomanagement bij de decentralisatie van de jeugdzorg. Wij gaan er echter niet van uit dat deze enquêteresultaten ook generaliseerbaar zijn naar kleinere gemeenten in Nederland. Deze hebben vaak een andere dynamiek en de problemen zijn anders dan bij grote gemeenten. Bij de inventarisatie van de risico’s zijn wel documenten van (werkgroepen met) de VNG gebruikt, die ook kleinere gemeenten vertegenwoordigt. Het overzicht van risico’s en beheersmaatregelen is daarmee wel enigszins generaliseerbaar. We denken dat de conclusies van dit onderzoek ook voor de kleinere gemeenten nuttig kunnen zijn. Niet in de laatste plaats omdat veel kleine(re) gemeenten binnen het bereik van de geënquêteerde gemeenten vallen in hun rol als centrumgemeenten. 3.6.3 Betrouwbaarheid Bij het afnemen van interviews kun je onder betrouwbaarheid verstaan of je op een ander moment tot dezelfde resultaten zou komen met dezelfde instrumenten bij dezelfde geïnterviewde maar door andere interviewers. In ons onderzoek zou je daarnaast onder betrouwbaarheid kunnen verstaan of je voor dezelfde gemeente tot dezelfde resultaten zou komen bij het interviewen van andere personen. We hebben er in ons onderzoek voor gekozen om gezamenlijk de interviews voor te bereiden, elk interview met twee interviewers te houden en een topiclijst te gebruiken als handleiding bij het interview. We hebben zoveel mogelijk verschillende koppels van interviewers gemaakt. Hiermee hebben we geprobeerd de invloed van de interviewers op het interview te verminderen. Gedurende de interviews is wel gebleken dat elke interviewer een eigen manier heeft van het stellen van vragen en het maken van opmerkingen. Hierdoor roept elke interviewer andere reacties op bij de geïnterviewden. Toch denken we dat de betrouwbaarheid afdoende geborgd is. Verder hebben we ervoor gekozen om per gemeente met twee verschillende personen een interview te houden en vooraf aan het interview de relevante beleidsstukken er op na te slaan. Hierbij bleek dat de geïnterviewden en de documenten elkaar niet tegenspreken. In dat opzicht lijkt de betrouwbaarheid dus ook geborgd.

30

Voor wat betreft de enquête gaat het er om te bepalen of de personen die deze hebben ingevuld bij herhaalde meting dezelfde antwoorden zouden invullen (binnen de periode dat de enquête open stond). Het moment waarop ze het invullen en de hoeveelheid tijd die ze er voor gebruiken kunnen invloed hebben op de antwoorden van de deelnemers. Deze invloed is echter door ons lastig te bepalen. Uit de data van de enquête blijkt dat de deelnemers de enquête serieus hebben ingevuld: ze hebben tussen de 30 en 40 minuten de tijd ervoor genomen en vrijwel alle personen hebben bij de open vragen een antwoord ingevuld. We denken dat de resultaten daarmee voldoende betrouwbaar zijn. Bij de inventarisatie van de risico’s en beheersmaatregelen is gebruik gemaakt van een groot aantal bronnen, waaronder raadsstukken van de drie gemeenten, rapporten van de Transitiecommissie en adviezen van de Rfv. Elke week komen er wel nieuwe artikelen en rapporten uit over dit onderwerp. Bij de analyse bleek echter dat veel risico’s dubbel voorkomen of in elkaars verlengde liggen en makkelijk geclusterd kunnen worden. We denken daarmee dat we de belangrijkste risico’s wel te pakken hebben en dat er bij het opnieuw meten geen wezenlijk andere resultaten uit komen. Hiermee kenmerken wij ook deze onderzoeksmethode als betrouwbaar.

31

32

4.

Beschrijving decentralisatie jeugdzorg

In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag van voorliggend onderzoek: Wat houdt de decentralisatie jeugdzorg in?

4.1

Huidig jeugdzorgstelsel

Het huidige jeugdzorgstelsel zit ingewikkeld in elkaar. Verantwoordelijkheden zijn verdeeld over verschillende bestuurslagen en partijen. Er bestaan verschillende financieringsstromen. Het ministerie van VWS en het ministerie van VenJ zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het stelsel van jeugdzorg. In het huidige stelsel zijn provincies en de stadsregio’s op regionaal niveau verantwoordelijk voor de uitvoering van de provinciale jeugdzorg. Ze hebben als taak de regie te voeren over de tweedelijns (geïndiceerde) jeugdzorg. Voor dat doel ontvangen ze een doeluitkering. Provincies en stadsregio’s moeten er voor zorgen dat er per gebied één Bureau Jeugdzorg functioneert, dat indicaties afgeeft en jeugdigen begeleidt naar jeugdzorgaanbieders. Gemeenten zijn op dit moment verantwoordelijk voor de eerstelijns zorg (jeugdgezondheidszorg, preventie en licht-ambulante hulpverlening). De gemeenten ontvangen een doeluitkering om Centra voor Jeugd en Gezin op te zetten. De zorgkantoren hebben tot taak ervoor te zorgen dat jeugdigen met een indicatie voor AWBZ-zorg de benodigde zorg krijgen van een zorgaanbieder. Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) en huisartsen verstrekken indicaties. Al enige jaren staat het jeugdzorgstelsel ter discussie. De critici wijzen op verschillende knelpunten in het functioneren van de sector: de versnippering en bijhorende regeldruk en bureaucratie. Kinderen en jongeren worden vaak van de ene naar de andere instantie doorverwezen. Met als gevolg dat ze hierdoor niet altijd (op tijd) de juiste zorg krijgen: ze moeten wachten en/of ze worden niet in een voor hen passende jeugdzorginstelling geplaatst. Een reden hiervoor is het gebrek aan informatie over de zorgvraag van jongeren. De aandacht voor het gewone opgroeien en opvoeden van kinderen en jongeren is verhoudingsgewijs gering ten opzichte van de aandacht voor de probleemjeugd. Het gevolg is dat er veel geld en aandacht is voor de gespecialiseerde jeugdzorg (de tweede lijn), en te weinig aandacht uitgaat naar de kwaliteit van de algemene jeugdvoorzieningen, de preventie en de eerste lijn. De getallen spreken voor zich: er is een toename van vraag naar gespecialiseerde zorg met circa 10% per jaar. Epidemiologen stellen dat dit verontrustende groeipercentage niet te verklaren is uit een toename van problemen. De stijging is gedeeltelijk te verklaren doordat de laatste jaren een verbetering bestaat in de signalering van de problematiek. Maar de stijging lijkt tevens het gevolg van het gebrek aan preventie en eerstelijnshulp, de versnippering en het ‘doorschuifmechanisme’ in de sector. Circa 1 op de 10 à 12 kinderen zit in jeugdzorg, passend onderwijs of Wajong (cijfers website www.voordejeugd.nl). De sector is moeilijk te beheersen door het bestaan van veel verschillende partijen die bij de jeugdzorg betrokken zijn. Als een gemeente weinig doet aan preventie en eerstelijnshulp, zal de instroom in de gespecialiseerde zorg – betaald door provincie en zorgverzekeraars – stijgen. Als de zorgverzekeraar de instroom in de jeugd-GGZ wil beperken, door bijvoorbeeld een eigen bijdrage te

33

vragen, kan daardoor de instroom in de provinciaal gefinancierde jeugdzorg stijgen (‘waterbedeffect’).

4.2

Kabinetsvoornemen: nieuw jeugdzorgstelsel

Het kabinet is voornemens om te komen tot een ingrijpende wijziging van het huidige jeugdstelsel. Het plan is om met ingang van 1 januari 2015 alle vormen van jeugdzorg onder de volledige bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid van gemeenten te laten vallen. Zo kunnen gemeenten sturen op lokaal samenhangende zorg voor gezinnen en jeugdigen. Dit betekent dat gemeenten beleidsvrijheid krijgen waar mogelijk, conform het motto van de Bestuursafspraken 2011 – 2015 ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Voor dat doel heeft het kabinet een conceptwetsvoorstel Jeugdwet ontwikkeld dat op het moment van afronding van voorliggend onderzoek (medio mei 2013) ter advisering voorligt bij de Raad van State. Het is de bedoeling dat het wetsvoorstel nog vóór het zomerreces zal worden aangeboden aan de Tweede Kamer. Vanaf dat moment is het wetsvoorstel openbaar. De gemeente heeft reeds een regietaak met betrekking tot preventief jeugdbeleid (nulde lijn): voorliggende voorzieningen ofwel pedagogische basisvoorzieningen zoals onder andere scholen, kinderopvang en sportverenigingen. Daarnaast is de gemeente op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en Wet publieke gezondheidzorg (Wpg) nu al verantwoordelijk voor de realisering van voldoende hoeveelheid en kwaliteit van aanbod op het terrein van jeugdgezondheidszorg, opvoed- en opgroeiondersteuning, advisering aan jeugdigen en opvoeders en de lichte hulpverlening. Voor dit doel onderhoudt de gemeente relaties met een scala aan instanties zoals het Bureau Jeugdzorg en stichting MEE. Op gemeentelijk niveau wordt versnippering tegengegaan door instanties die advies, ondersteuning en lichte hulpverlening bieden te bundelen in een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Met de door het kabinet voorgestelde nieuwe Jeugdwet komen daar alle taken bij die nu nog onder de verantwoordelijkheid van andere bestuurslagen vallen. In Figuur 4.1 is schematisch het oude en het nieuwe stelsel weergegeven. Een centraal element is dat de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor de verschillende vormen van jeugdzorg in één hand komen: de gemeenten. Met de verschuiving van de jeugdzorg naar gemeenten wil het kabinet ervoor zorgen dat het jeugdstelsel eenvoudiger wordt. Dat is nodig om een snellere en effectievere inzet van ondersteuning of hulp mogelijk te maken. De jeugdzorg moet beter aansluiten bij de eigen kracht en de sociale netwerken van jeugdigen en hun ouders of verzorgers. Ook moet voorkomen worden dat ouders en jeugdigen verdwalen in het systeem. Het nieuwe stelsel kent door één wettelijk kader en één financieringssysteem voor de jeugdzorg meer doelmatigheid en vergemakkelijkt de inzet van integrale zorg in geval van meervoudige problematiek. Het nieuwe stelsel biedt hierdoor ook kansen voor vermindering van regeldruk en het tegengaan van onnodige bureaucratie. Mede hierdoor is een bezuiniging op het totale jeugdzorgbudget mogelijk geacht. Bij de herinrichting van het stelsel krijgen gemeenten een grote mate van beleidsvrijheid. Colleges leggen verantwoording af aan gemeenteraden. Het Rijk blijft systeemverantwoordelijk en aanspreekbaar op de maatschappelijke resultaten van het stelsel. Voor bepaalde vormen van zorg en voor jeugdbescherming en jeugdreclassering is bovenlokale samenwerking van gemeenten noodzakelijk.

34

Figuur 4-1 Huidige en door het kabinet beoogde nieuwe jeugdstelsel (NRJ, 2013)

De vernieuwing van de jeugdzorg staat niet op zichzelf maar hangt samen met andere beleidsplannen van het kabinet: overheveling van de functie begeleiding van de AWBZ naar de Wmo; het wetsvoorstel Participatiewet (naar verwachting inwerkingtreding per 1 januari 2015) en de maatregelen rondom het wetsvoorstel Passend Onderwijs. Door deze taken te decentraliseren zijn volgens de opvatting van het kabinet gemeenten beter in staat samenhangend beleid te ontwikkelen om kwetsbare groepen deel te laten nemen aan de samenleving. Ook kunnen zij samenhang brengen in de taakgebieden waarvoor zij reeds verantwoordelijk zijn zoals bijvoorbeeld op het gebied van welzijn en schuldhulpverlening. “Eén gezin, één plan, één regisseur” is het uitgangspunt bij de decentralisaties in het sociale domein: bij de Participatiewet, de AWBZ, de Wmo en de jeugdzorg. Dit vergt ook één budget en één verantwoordelijke van overheidszijde. Er komt een einde aan de praktijk waarbij vele hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning van één gezin. Onder de verantwoordelijkheid van de ministeries VWS en VenJ wordt in een beleidsprogramma Stelselwijziging Jeugd uitwerking gegeven aan de transitie, waaronder het opstellen van wetgevingskaders, kwaliteitscriteria, monitoring, beleidsinformatie, bekostigingsmodellen/ financiële randvoorwaarden, afspraken over regie en verantwoording en de organisatorische randvoorwaarden voor de daadwerkelijke transitie. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) zijn nauw betrokken bij de uitvoering van dit beleidsprogramma.

35

4.3

Decentralisatie: transitie en transformatie

De decentralisatie van de jeugdzorg kent twee dimensies: de bestuurlijke en organisatorische transitie (‘dingen anders doen’) en de zorginhoudelijke transformatie (‘andere dingen doen’). In de transitie gaat het om het overhevelen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van provincie, Rijk, zorgkantoor en zorgverzekeraars (voor de tweedelijnsvoorzieningen) naar de gemeenten. Hier is sprake van zowel een overheveling en herinrichting van de financieringsrelaties als van een nieuwe samenwerking tussen gemeenten en uitvoerende instanties. De transformatie behelst een inhoudelijke vernieuwing van de jeugdzorg. De wens om de zorg voor jeugd in één beweging zowel doelmatiger als doeltreffender te maken, vraagt immers om een andere inhoudelijke aanpak. Beide dimensies zijn integraal onderdeel van het veranderproces en zijn daardoor onlosmakelijk met elkaar verbonden. Door het stelsel eenvoudiger te maken en bij gemeenten te beleggen, wordt een snellere en effectievere inzet van ondersteuning of hulp mogelijk. Daardoor kan deze beter aansluiten bij de eigen kracht en de sociale netwerken van jeugdigen en hun opvoeders. De transitie en de transformatie van de jeugdzorg leveren volop kansen op voor een effectievere, meer efficiënte en integrale zorg. Er zijn echter ook risico’s aan verbonden, variërend van financiële en personele risico’s tot risico’s voor de cliënt en de kwaliteit van zorg. Voor een goede voorbereiding van de bestuurlijke en organisatorische transitie is het raadzaam kennis te hebben van de wijze waarop de verschillende onderdelen van het huidige jeugdzorgstelsel nu zijn vormgegeven en wat in het wetsvoorstel landelijk/ uniform wordt voorgeschreven respectievelijk op welke aspecten gemeentelijke beleidsvrijheid bestaat. Bij de organisatorische transitie in de uitvoeringsstructuur binnen de sector zelf gaat het om de manier waarop de uitvoering van de jeugdzorg georganiseerd gaat worden. Bestuurlijke transitie Bij de bestuurlijke component van de transitie kan onder meer aan het volgende worden gedacht (zie onder andere Haaglanden, 2012):  overheveling bestuurlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden;  overheveling financieringsrelaties van Rijk, stadsregio’s, provincies en zorgverzekeraars naar gemeenten;  vormgeving samenwerking tussen gemeenten;  raming macrobudget en verdeelsystematiek. Organisatorische transitie Bij de organisatorische transitie in de uitvoeringsstructuur gaat het om onderstaande onderwerpen:  lokale visie op jeugdzorg;  financiering door gemeenten en de gevolgen voor bestaande instellingen;  veranderingen in de toegang tot zorg en mogelijke reorganisaties die daarvan het gevolg zijn (onder andere de gevolgen voor formatie, taakinhoud, deskundigheid binnen CJG’s, Bureaus Jeugdzorg, AMK, kindertelefoon en de huidige samenwerkingsstructuren zoals ZAT’s);  veranderingen van de organisatie en financiering van de diverse vormen van de provinciale en verzekerde jeugdzorg resp. jeugdbescherming en jeugdreclassering;

36

   

de vormgeving van zorgcoördinatie en de gevolgen daarvan voor instellingen; hoe behouden en borgen van bestaande deskundigheid en kennis in de jeugdzorg; organisatorische gevolgen van het integraal/ intersectoraal vormgeven van zorgaanbod. landelijke eisen voor jeugdbescherming en -reclassering.

Zorginhoudelijke transformatie Bij het transformatieproces gaat de aandacht veeleer uit naar de vraag op welke wijze de beoogde inhoudelijke effecten van de stelselwijziging kunnen worden gerealiseerd. Het gaat hier om bewerkstelligen van een ander gedrag van professionals en burgers, het veranderen van de bestaande cultuur bij de gemeentelijke diensten, zorginstellingen en professionals, het doorvoeren van andere werkwijzen en last but not least het anders met elkaar omgaan tussen burgers/cliënten, professionals, instellingen en gemeenten. In het Transitieplan Jeugd (zie volgende paragraaf) staan de volgende inhoudelijke doelen van de stelselwijziging:  Preventie en uitgaan van de eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk; 

Demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen;



Eerder de juiste hulp op maat te bieden, om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen;



Integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt ‘één gezin, één plan, één regisseur’; door ontschotting van budgetten ontstaan meer mogelijkheden voor betere samenwerking en innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen;



Meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden en vermindering van administratieve lasten; betrokken professionals die sociale netwerken in de omgeving van het gezin weten in te schakelen en die kunnen samenwerken met vrijwilligers en hun familieleden en hun kracht weten te benutten.

De centrale gedachte lijkt dat positief jeugdbeleid een belangrijk fundament is voor de transformatie. Positief jeugdbeleid betekent dat niet langer de problemen bij de ontwikkeling en het vermijden of vroegtijdig opsporen van risico’s centraal moeten staan. Binnen positief jeugdbeleid staat centraal wat kinderen en jongeren nodig hebben om zich positief te ontwikkelen. Hiervoor moeten de professionals hun aandacht richten op het gezin, de buurt, de klas en de school. Bij zware problematiek moet er snel adequate hulp kunnen worden ingeschakeld, zonder dat er tijd verloren gaat door ingewikkelde procedures en wachtlijsten. Het transformatieproces noodzaakt de gemeenten om na te denken over de ruimte die ze willen geven aan hulpverleners. Hierbij is de gedachtegang dat hulpverleners de ruimte moeten krijgen om zelfstandig keuzes te maken. De transformatie heeft volgens deze adviesbureaus alleen kans van slagen als organisaties, professionals en burgers van de overheid de ruimte, de steun en het vertrouwen krijgen om te leren anders met elkaar en met kinderen, jongeren en opvoeders om te gaan. Gemeenten zullen vanuit hun regierol moeten stimuleren dat nieuwe verbindingen vorm krijgen. Ongetemd probleem In Hoofdstuk 2 is aangegeven dat we als vertrekpunt aansluiten bij de gedachte dat de decentralisatie jeugdzorg kan worden gezien als een ongetemd probleem. Hiermee wordt bedoeld

37

dat de gemeenten zitten in een middelendiscussie (wat is de best werkende oplossing?) en een doelendiscussie (welke concrete doelstellingen?). Nadat in de komende Hoofdstukken 6 en 7 ons onderzoeksmateriaal wordt gepresenteerd, gaan we in Hoofdstuk 8 dit vertrekpunt aan een nadere analyse onderwerpen. Daar zoomen we in op het onderscheid tussen de transitie- en transformatiefase.

4.4

Transitieplan Jeugd (Rijk, VNG en IPO)

De gemeenten zijn op dit moment volop bezig met de implementatie maar lopen aan tegen openstaande vragen waar ze tot op heden onvoldoende antwoord op krijgen. Medio mei 2013 was het concept wetsvoorstel nog niet aangeboden aan de Tweede Kamer en derhalve nog niet openbaar. Men moet zich bij de voorbereidende activiteiten baseren op een eerder gepubliceerd concept wetsvoorstel, vergezeld van de nodige kritische opmerkingen van instanties zoals het Nationaal Instituut voor de Jeugd en de VNG. Ook heeft het lang ontbroken aan een overkoepelende planning. Verder is er bij gemeenten medio mei 2013 nog onduidelijkheid over de hoogte van het individuele gemeentelijk budget voor het jaar 2015. De Rijksoverheid, de VNG en het IPO hebben een onafhankelijke commissie ingesteld om de voortgang van de decentralisatie van alle jeugdhulp naar gemeenten te volgen. In het eerste, kritische rapport (januari 2013) van de ‘Transitiecommissie stelselherziening jeugd’ wordt dan ook vastgesteld dat de voorbereidende werkzaamheden van overheveling van de jeugdzorg naar gemeenten te traag verlopen en dat actie van het verantwoordelijke ministerie van VWS vereist is. De commissie stelt dat de zorg voor kwetsbare kinderen in het geding is. Mede in reactie op dit rapport heeft het kabinet per brief van 13 mei 2013 de Tweede Kamer geïnformeerd over het Transitieplan Jeugd. In dit gezamenlijke plan van het Rijk, VNG en IPO wordt een verdere invulling gegeven aan de gezamenlijke transitieagenda jeugdhulp van het Rijk, VNG en IPO dat ruim een jaar eerder (20 maart 2012) al naar de Tweede Kamer was gestuurd. Het document beschrijft de stappen die door genoemde partijen in samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders gezet moeten worden om de transitie goed af te ronden. Met het transitieplan wordt tevens tegemoet gekomen aan het kritische rapport van de Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (januari 2013). In lijn met de aanbevelingen van deze Transitiecommissie wordt ingegaan op de procesplanning, de programmastructuur, de wijze van sturing, de verantwoordelijkheidsverdeling en de implementatie. Vooralsnog blijft het kabinet aansturen op inwerkingtreding van de nieuwe Jeugdwet per 1 januari 2015. Met het oog op de komende hoofdstukken vermelden we hier twee belangrijke onderdelen: Zorgcontinuïteit: Het Rijk heeft met IPO en VNG afspraken gemaakt over de continuïteit van zorg voor jeugdigen die reeds zorg ontvangen of in bezit zijn van een zorgindicatie, het beperken van de frictiekosten en de infrastructuur om jeugdigen zorgcontinuïteit te kunnen bieden: - De zorg van cliënten die ultimo 2014 zorg ontvangen (op basis van AWBZ, Wet op de jeugdzorg, Wmo) blijft in 2015 gecontinueerd bij de aanbieder voor jeugdigen die op dat moment deze zorg biedt. Tevens blijven alle verwijzingen en indicatiebesluiten nog (maximaal) één jaar na inwerkingtreding van de Jeugdwet per 1 januari 2015 gelden. Voor pleegzorg geldt geen termijn

38

-

voor de continuïteit van zorg bij dezelfde aanbieder. De gemeente wordt wel vanaf het moment van inwerkingtreding financieel verantwoordelijk. Gemeenten moeten hiertoe in alle regio’s een zogenoemd ‘regionaal transitie arrangement’ opstellen in overleg met de huidige financiers (provincies/ stadsregio’s en verzekeraars) en de relevante aanbieders. In dit arrangement staat uitgewerkt hoe de samenwerkende gemeenten de zorgcontinuïteit realiseren. Deze transitiearrangementen moeten uiterlijk 31 oktober 2013 zijn opgesteld. De Transitiecommissie zal de regionale arrangementen beoordelen en haar bevindingen kenbaar maken aan Rijk en VNG in het geval zij van mening is dat met dat arrangement de continuïteit van zorg niet lijkt te worden gerealiseerd. Het Rijk zal dan mogelijk overgaan tot het geven van een aanwijzing aan de betreffende regio, waarin staat beschreven welke transitieafspraken gemeenten onderling en met aanbieders verplicht zijn uit te voeren.

Regionale samenwerkingsafspraken: De nieuwe wet zal gaan voorschrijven dat gemeenten verplicht zijn om regionale samenwerkingsafspraken te maken over de regionale uitvoering van taken op de volgende terreinen: jeugdbescherming; jeugdreclassering; Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling (AMHK); gesloten jeugdhulp (jeugdzorg-plus); bepaalde vormen van gespecialiseerde zorg (zoals Jeugd-GGZ) en de kindertelefoon. De VNG zal toezien op een landelijke dekking van de regionale samenwerkingsafspraken. De gemeenten bepalen zelf de schaalgrootte van deze regionale uitvoering, de organisatie van de financiering van bovengenoemde regionale taken en de verdeling van mogelijke financiële risico’s. Zo kunnen de kosten van de inzet van jeugd-GGZ aanzienlijk verschillen per casus; het is zaak om hierover op regionaal niveau goede afspraken te maken. Op 31 mei 2013 worden de regionale samenwerkingsverbanden bekend gemaakt, zodat zorgaanbieders weten met wie ze in contact moeten treden over toekomstige contractering.

4.5

Financiën

Macrobudget In het regeerakkoord Rutte II is een gefaseerde efficiencytaakstelling voor het jeugdzorgbudget opgenomen: in de jaren 2015 en 2016 geldt een taakstelling van € 120 mln. respectievelijk. € 300 mln.; vanaf 2017 geldt een efficiencytaakstelling van € 450 mln. structureel. Er is dus geen leerjaar voor gemeenten. De gedachte achter deze bezuiniging is dat gemeenten deze taak doelmatiger kunnen uitvoeren door enerzijds ontschotting, preventie/vroegtijdig signaleren, verschuiving van zwaardere naar lichtere zorg en eenvoudigere (indicatie-)procedures en anderzijds vanwege de te realiseren synergie binnen het sociale domein. Op het moment van afronding van dit onderzoek (medio mei 2013) is de hoogte van het macrobudget jeugdzorg voor het jaar 2015 nog niet bekend. In de Bestuursafspraken 2011-2015 is vastgelegd welke rekenregel wordt gehanteerd bij het vaststellen van het macrobudget. De Algemene Rekenkamer toetst de toepasbaarheid van deze rekenregel; zijn rapport is juni 2013 gereed. Daarnaast is de hoogte van het macrobudget verder afhankelijk van nadere besluitvorming over de wijze waarop maatregelen uit de Regeerakkoorden (Rutte I, Lenteakkoord, Rutte II) doorwerken naar het bedrag voor 2015 (website ministerie van VWS).

39

Invoerings- en uitvoeringskosten Daarnaast zijn er slechts beperkt middelen beschikbaar gesteld voor de organisatie van de transitie door gemeenten. Er zijn invoeringskosten en uitvoeringskosten vastgesteld in de Bestuursafspraken 2011-2015 van totaal € 16 mln. in 2012, € 48 mln. in 2013, € 35 mln. in 2014, € 45 mln. in 2015 tot structureel € 55 mln. vanaf 2016. Deze kosten worden echter deels ‘gegijzeld’ door frictiekosten. Bovendien gaat een deel van de invoeringskosten naar andere instanties dan gemeenten, zoals provincies en de Transitiecommissie. De septembercirculaire van het ministerie van BZK zal nadere informatie bevatten over een additionele bijdrage aan het budget voor uitvoeringskosten alsmede informatie over welk deel van het macrobudget bedoeld is ter financiering van de uitvoeringskosten. IPO, Rijk en VNG hebben afgesproken dat gezamenlijk het risico op frictiekosten als gevolg van de transitie zoveel mogelijk wordt voorkomen (Transitieplan Jeugd, mei 2013). Het gaat dan vooral om de frictiekosten bij zorgverzekeraars, Bureaus Jeugdzorg en bij zorgaanbieders als gevolg van het omleggen van financieringsstromen. Te denken valt aan wachtgelden voor personeel van instellingen, provincies en het Rijk en kapitaallasten als kosten van afbouw of ombouw van gebouwen in eigendom van instellingen, kosten in verband met opzeggen huur en kosten voor ICT/automatisering. Gemeentelijke budgetten voor het jaar 2015 In de meicirculaire 2013 wordt het voorlopige bedrag per gemeente voor het jaar 2015 bekend. Het voorlopige macrobudget 2015 wordt verdeeld op basis van een historisch verdeelmodel (model waar de verdeelsleutel is gebaseerd op realisatiecijfers over het gebruik van jeugdzorg op gemeentelijk niveau jaar 2011). In de meicirculaire 2014 wordt het definitieve bedrag per gemeente voor het jaar 2015 bekend op basis van een historisch verdeelmodel (realisatiecijfers 2012). Daarnaast wordt in deze circulaire het voorlopige bedrag per gemeente voor het jaar 2016 bekend. Het voornemen is om vanaf het jaar 2016 over te gaan tot geleidelijke invoering van een objectief verdeelmodel (verdelen op basis van objectieve elementen in plaats van historische kosten).

40

5.

Uitkomsten enquête

In dit hoofdstuk zijn de uitkomsten weergegeven van de enquête. In verschillende figuren worden soorten organisaties beschreven waarvoor onduidelijkheid kan bestaan over welke organisaties precies bedoeld worden, namelijk nulde-, eerste- en tweedelijns organisaties en beleidspartners. Deze organisaties zijn in de tekst figuren van de volgende paragraaf alleen verkort weergegeven. In de vragenlijst zijn steeds onderstaande specificaties meegegeven:  Nulde lijn organisaties (zoals scholen, kinderopvang, jeugdwelzijnswerk en/of verenigingen)  Eerste lijn organisaties (zoals consultatiebureau, huisartsen, advies en licht pedagogische hulp en/of schoolmaatschappelijk werk)  Tweede lijn organisaties (zoals gespecialiseerde jeugdhulp, jeugd−ggz, jeugd−lvb, jeugdbescherming en reclassering, justitiële inrichtingen en/of gespecialiseerd onderwijs)  Beleidspartners (zoals provincie, stadsregio en/of andere gemeenten) Ten eerste zijn onderstaande stellingen over de decentralisatie van de jeugdzorg voorgelegd, met de vraag om aan te geven in welke mate men het daarmee eens is. In Figuur 5.1 zijn de stellingen verkort weergegeven. De meeste respondenten geven aan dat duidelijk is wat de decentralisatie betekent maar het is voor een minderheid duidelijk hoe zij de jeugdzorg uit gaan voeren vanaf 2015. Ongeveer twee op de vijf gemeenten aan de risico’s in het algemeen goed in beeld te hebben en goede beheersmaatregelen te nemen. De exacte stellingen: A. Voor de gemeentelijke organisatie waar ik werk is het duidelijk wat de decentralisatie van de jeugdzorg voor de organisatie betekent B. Voor de gemeentelijke organisatie waar ik werk is het duidelijk hoe zij de jeugdzorg uit gaat voeren per 1 januari 2015 C. Risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg zijn bij de gemeentelijke organisatie waar ik werk goed in beeld D. Er worden door mijn gemeentelijke organisatie goede maatregelen getroffen om risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg te beheersen

30%

Duidelijk hoe de jeugdzorg uit te voeren per 1/1/2015

0%

20% Oneens

17%

40% 40%

0%

23%

43%

43%

Voor risico's worden goede beheersmaatregelen getroffen

Neutraal

47%

40%

Risico’s zijn goed in beeld

Eens

0% 13% 0%

87%

Duidelijk wat de decentralisatie betekent

60%

13% 80%

0% 3%

100%

Weet ik niet

Figuur 5-1 Stellingen over de decentralisatie van de jeugdzorg (n = 30)

Vervolgens is gevraagd hoe vaak verschillende partijen door de ambtelijk verantwoordelijken worden geïnformeerd over de voortgang van de decentralisatie van de jeugdzorg. Met name de

41

directeur/manager sociale zaken en de directie worden vaak geïnformeerd. Alle medewerkers van de gemeente, de gemeenteraad en externe organisaties worden van de voorgelegde partijen het minst geïnformeerd (zie Figuur 5.2). Gemeenteraad B&W

10%

55%

6%

Directie/Gemeentesecretaris

32% 27%

Directeur/Manager Sociale Zaken

Nulde lijn organisaties 3%

Eerste lijn organisaties 3% Tweede lijn organisaties 3% Beleidspartners

Wekelijks

30%

43%

0%

1 keer per half jaar

10%

42%

23%

42%

13%

32%

23%

45%

3% 6% 26%

26%

52%

10% 7%

6%

50%

19% 13%

6%

55%

40%

Alle medewerkers 3%

Andere externe organisaties*

29%

19%

68% 33%

3%

23% 27%

1 tot 3 keer per maand 20% 40% Minder dan 1 keer per half jaar

7%

27%

1 tot 2 keer per kwartaal 60% 80%

100%

Niet

*Zoals: Zorgverzekeraar, zorgkantoren, Wmo-raden, wijkraden, VNG, G32, Universiteit/Hogeschool, politie/justitie, ouders en jeugd

Figuur 5-2 Mate van informeren van verschillende partijen over de voortgang van de decentralisatie van de jeugdzorg (n = 31)

Verreweg de meeste respondenten zijn het eens met de stelling dat er een open gesprek plaatsvindt over de gemeentelijke aanpak van de decentralisatie. Alle eigen medewerkers en externe organisaties worden in mindere mate betrokken bij de aanpak, zie Figuur 5.3.

42

Gemeenteraad

84%

B&W

10%

6%

97%

3%

Directie/Gemeentesecreta ris

84%

13%

3%

Directeur/Manager Sociale Zaken

84%

13%

3%

Alle medewerkers

42%

39%

Nulde lijn organisaties

81%

Eerste lijn organisaties

13%

6%

13%

6%

84%

Tweede lijn organisaties

16%

87%

Beleidspartners

10%

94%

Andere externe organisaties*

3%3%

67% 0%

20% Eens

17% 40%

Neutraal

Oneens

3%

60%

8% 80%

8% 100%

Weet ik niet

*Zoals: Zorgverzekeraar, zorgkantoren, Wmo-raden, wijkraden, VNG, G32, politie/justitie, ouders en jeugd

Figuur 5-3 Mate waarin men vindt dat er een open gesprek plaatsvindt met verschillende partijen over de gemeentelijke aanpak van de decentralisatie van de jeugdzorg (n = 31)

Er is een aantal stellingen voorgelegd over de gemeentelijke aanpak van de decentralisatie. Een minderheid is het eens met de verschillende stellingen. In Figuur 5.4 zijn de stellingen verkort weergegeven en hieronder zijn deze volledig uitgeschreven. Uit de stellingen blijkt dat met name het benoemen van een risicomanager bij de meeste respondenten niet gebeurt en er bij een aanzienlijk deel ook onduidelijkheid is over verantwoordelijkheden over risicomanagement rond de decentralisatie. De exacte stellingen: A. Is er een projectplan voor de decentralisatie van de jeugdzorg met daarin een verdeling van taken en verantwoordelijkheden van betrokken organisaties? B. Zijn de verantwoordelijkheden rondom risicomanagement van de decentralisatie van de jeugdzorg helder? C. Is er een risicomanager benoemd voor de decentralisatie van de jeugdzorg? D. Staan risico's ten aanzien van decentralisatie van de jeugdzorg regelmatig op de agenda van de directie? E. Staan risico's ten aanzien van decentralisatie van de jeugdzorg regelmatig op de bestuurlijke agenda?

43

Projectplan met verantwoordelijkheden aanwezig

39%

Verantwoordelijkheden risicomanagement zijn helder

61%

29%

Risicomanager benoemd

52%

23%

Risico's staan regelmatig op agenda van de directie

19%

19%

58%

42%

Risico's staan regelmatig op de bestuurlijke agenda

52%

48%

0%

52%

20%

Ja

6%

40%

Min of meer

60%

80%

100%

Nee

Figuur 5-4 Stellingen over de organisatie van de decentralisatie (n = 31)

Er is een lijst met risico’s voorgelegd met de vraag om de (maximaal) drie belangrijkste risico’s aan te geven. In totaal is 91 keer een risico aangegeven, wat betekent dat bijna alle respondenten daadwerkelijk drie risico’s hebben aangegeven. Uit Figuur 5.5 blijkt onduidelijkheid over de wetgeving het belangrijkste risico, gevolgd door zicht op de huidige dossiers, de belangen van de huidige jeugdzorginstellingen en te weinig financiële middelen.

Onduidelijkheid over de wetgeving

45%

Geen zicht op huidige klanten/dossiers

32%

Belangen van huidige jeugdzorg instellingen

32%

Te weinig financiële middelen

32%

Frictiekosten

23%

Cultuuromslag in de samenleving naar meer op eigen kracht komt niet…

23%

Te weinig tijd om het nieuwe stelsel te testen

19%

Incidenten die worden uitvergroot door de gemeenteraad en/of de…

19%

ICT-infrastructuur niet op tijd gereed

16%

Andere partijen bepalen de uitgaven van de gemeente

13%

Discontinuïteit in de jeugdzorg tijdens de overgangsperiode

13%

Fouten bij inkooptrajecten door gemeenten

6%

Kennisgebrek bij de gemeente

6%

Vertraging door de gemeenteraadsverkiezieningen in maart 2014

6%

Slecht presterende uitvoerende organisaties

3%

Slechte klantgerichtheid

0%

Samenwerking met jeugdzorg instellingen komt niet tot stand

0%

Anders*

3% 0%

10%

20%

30%

40%

50%

*Namelijk: Zorgvraag/instroom is niet te sturen

Figuur 5-5 Belangrijkste risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg (n = 31)

Gevraagd naar de mate waarin men het eens is met de stelling dat verschillende interne onderdelen van de gemeente op de hoogte zijn van de risico’s van de decentralisatie van de jeugdzorg, geeft een

44

grote meerderheid aan dat de directeur/manager sociale zaken en inhoudelijk betrokken medewerkers op de hoogte zijn. Dat is echter niet in alle gevallen, zie Figuur 5.6. Het college is volgens iets meer dan de helft op de hoogte en de raad volgens iets minder dan de helft.

Gemeenteraad

45%

B&W

35%

19%

65%

Directie/Gemeentesecretaris

32% 77%

Directeur/Manager Sociale Zaken

84%

Inhoudelijk betrokken medewerkers

84%

0%

10%

20%

30% Eens

40% Neutraal

3%

16% 10%

50%

60%

Oneens

70%

80%

3% 3% 3% 3%

13%

3%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 5-6 Mate waarin men vindt dat onderstaande actoren op de hoogte zijn van de risico’s van de decentralisatie van de jeugdzorg (n = 31)

In totaal geeft 61% van de respondenten aan dat hun gemeente in meer of mindere mate een risicoanalyse heeft opgesteld naar aanleiding van de decentralisatie van de jeugdzorg, zie Tabel 5.1. De meeste respondenten die aangeven dat er geen risicoanalyse is opgesteld, geven aan dat wel van plan te zijn. Als de resultaten van de stelling of risico’s goed in beeld zijn (zie Figuur 5.1) worden uitgesplitst voor het (in meer of mindere mate) wel of niet hebben opgesteld van een risicoanalyse dan blijkt dat respondenten die aangeven dat een risicoanalyse is uitgevoerd het ook meer eens zijn met de stelling dat risico’s goed in beeld zijn (zie Tabel 5.2).

Ja, zeer uitgebreid Ja Ja, in beperkte mate Nee, mijn organisatie is dat (voorlopig) ook niet van plan Nee, maar mijn organisatie is dat wel van plan Totaal

3% 23% 35% 3% 35% 100%

Tabel 5-1 Mate waarin een risicoanalyse door de gemeente is opgesteld naar aanleiding van de decentralisatie van de jeugdzorg (n = 31)

Geen risicoanalyse opgesteld (n=12) Risicoanalyse opgesteld (n=18) Totaal (n=30)

Eens Neutraal 17% 58% 56% 33% 40% 43%

Oneens 25% 11% 17%

Totaal 100% 100% 100%

Tabel 5-2 Kruistabel ‘Risico's zijn goed in beeld’ (stelling 1C) met ‘Risicoanalyse gemaakt’

45

Aan respondenten die hebben aangegeven dat er (in meer of mindere mate) een risicoanalyse is opgesteld, is vervolgens gevraagd welke partijen betrokken zijn bij het opstellen van de analyse. Uit Figuur 5.7 blijkt dat met name de inhoudelijk betrokkenen van de eigen organisatie (medewerkers en directeur/manager sociale zaken) zijn betrokken en ook zijn beleidspartners door iets meer dan de helft betrokken. Opvallend is dat nulde-, eerste- en tweedelijns organisaties (de kenners van de uitvoering) relatief weinig betrokken zijn bij de risicoanalyse.

Inhoudelijk betrokken medewerkers

100%

Directeur/Manager Sociale Zaken

84%

Beleidspartners

58%

Directie/Gemeentesecretaris

37%

College van B&W

21%

Tweede lijn organisaties

16%

Gemeenteraad

11%

Nulde lijn organisaties

11%

Eerste lijn organisaties

11%

Alle medewerkers

0%

Andere externe organisaties*

33% 0%

20%

40%

60%

80%

100%

*Zoals: Extern bureau, NAR, UvA

Figuur 5-7 Partijen die zijn betrokken bij het opstellen van de risicoanalyse naar aanleiding van de decentralisatie van de jeugdzorg (n = 19)

Op de vraag welke partijen zijn betrokken bij het managen van risico’s als gevolg van de decentralisatie, geeft de meerderheid aan dat inhoudelijke medewerkers, directeur/manager sociale zaken, de (voltallige) directie, het college en beleidspartners voldoende worden betrokken. De gemeenteraad en externe organisaties (anders dan beleidspartners) worden volgens de respondenten veel minder betrokken, zie Figuur 5.8.

46

Gemeenteraad

35%

B&W

52%

6%

58%

Directie/Gemeentesecretaris

6%

35% 68%

Directeur/Manager Sociale Zaken Inhoudelijk betrokken medewerkers

6%

26% 77%

6%

16%

6% 3% 3%

87%

Nulde lijn organisaties

6%

29%

55%

3%

13%

Eerste lijn organisaties

35%

45%

16%

3%

Tweede lijn organisaties

35%

45%

16%

3%

Beleidspartners

68%

Andere externe organisaties*

26%

31% 0%

10%

31% 20%

Eens

30%

40% Neutraal

50%

15% 60% Oneens

70%

6% 23%

80%

90%

100%

Weet ik niet

*Zoals: Zorgkantoor/zorgverzekeraar, Wmo-raden, het Rijk en ouders

Figuur 5-8 Mate waarin met vindt dat verschillende partijen voldoende worden betrokken bij het managen van risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg (n = 31)

Ten slotte is een open vraag gesteld over wat men het belangrijkste probleem vindt bij de decentralisatie van de jeugdzorg dat nog opgelost moet worden. 30 van de 31 respondenten hebben deze vraag beantwoord. In Tabel 5.3 zijn de antwoorden volledig weergegeven. Tabel 5-3 Belangrijkste probleem dat nog opgelost moet worden

1 2 3 4 5 6

7 8 9

Zie ingevulde risico’s (Te weinig financiële middelen, cultuuromslag in de samenleving naar meer op eigen kracht komt niet opgang, te weinig tijd om het nieuwe stelsel te testen) zicht op de omvang, inhoud en overlap m.b.t. het huidige beroep op jeugdzorg Wetgevingstraject moet eerst duidelijk worden We zijn nog niet tot inhoudelijke afspraken gekomen met zorgkantoor en zorgverzekeraars. Helderheid over aantallen cliënten die overkomen en helderheid over budget. Volstrekt gebrek aan communicatie vanuit het rijk aan de samenleving over de drie decentralisaties. uitsplitsing van de decentralisatieopgave in taken met een generieke lokale benadering en specialistische jeugdzorgonderdelen die een bovenlokale aanpak vragen, en vervolgens de aansluiting daartussen (indicaties e.d.). Tijdsdruk: - In de praktijk toetsen van ideeën en kaders voor nieuwe stelsel, zodat kaders op tijd kunnen worden bijgesteld. Wordt bemoeilijkt door huidige financieringsstromen. - Wetgeving is (te) laat, maar nadrukkelijke wens is om meerjarenbeleidsplan vóór de gemeenteraadsverkiezingen in de raad te brengen. Snel duidelijkheid over financiële en beleidsmatige kaders voor gemeenten (wetgeving en uitwerking!) op dit moment ontbreken van de wettelijke, financiële en bestuurlijke randvoorwaarden. Er wordt wel hard aangewerkt. Beleidsinformatie is nog steeds niet goed op orde. Continuïteit van zorg en ontbreken van

47

10

11

12 13 14 15 16

17 18 19 20

21 22 23 24 25 26

27 28 29 30

kwaliteitskader. Dit laatste zeker in relatie tot de transformatie die moet gaan plaatsvinden. Op dit moment duidelijkheid over taken, budgetten en cliënten: Waar hebben we het over. Omslag naar een jeugdzorg dat aansluit bij de eigen kracht van mensen en gebruik maakt van het netwerk van betrokkenen; waar nodig snel en op maat passend zorg ingeschakeld wordt en escalatie voorkomen wordt. Dat vraagt veel van de klant zelf, de professional, de organisaties en zeker ook de gemeenten in de wijze waarop zij de regierol invullen en financiering van de jeugdzorg gaan organiseren. Niet denken in beperkingen maar in eigen kracht van gezinnen en jeugdigen. Het gezin echt centraal stellen en prikkels zo inrichten dat mensen uit zorg blijven in plaats van er permanent in te blijven hangen. Geef professionals ruimte en vertrouwen en beperkt het risicomanagementdenken en de controle- en verantwoordingsbureaucratie. Inzicht in de cliënten, de benodigde zorg en de huidige financiën in de jeugd-ggz en duidelijkheid over het overkomen van deze groep. Het tijdig inrichten van de uitvoeringsorganisatie en het contractbeheer. Helderheid over wettelijke kaders en grenzen doelgroep VB-jeugd. Helderheid m.b.t. wetgeving (taken en verantwoordelijkheden) en verdeelmodel (middelen) Heldere informatie krijgen over: - middelen die we krijgen - het huidige gebruik van jeugdzorg per gemeente (met name jeugd-ggz en jeugd-lvb) - de huidige kosten van jeugdzorg per gemeente - wat er verder landelijk wordt geregeld, zoals inkoop jeugdzorg-plus, regeling voor AMK-SHG, vertrouwenspersoon, wat er precies overkomt van de jeugd-GGZ en wat landelijk geregeld blijft Gemeentelijke bezuinigingen i.r.t. voorbereiding op Transitie Jeugdzorg (zowel bezuinigingen op basisvoorzieningen als ambtelijke capaciteit) Geen probleem.. implementatie is wel de grote opgave. Duidelijkheid over wetgeving en verdeelmodel. Risico bestaat dat de 2de kamer in de wetgeving de beleidsruimte voor de gemeente (sterk) beperkt. Duidelijke kaders, zowel wettelijk als financieel en het tijdig realiseren van een cultuuromslag op alle niveaus. Gemeenten hebben nog onvoldoende zicht op volume benodigde jeugdzorg en omvang van beschikbare budget. Kanteling vraagt tijd van burgers, professionals, organisaties. Zijn relatief langzame processen in relatie tot de snelheid die gevraagd wordt in de decentralisatieopgave JZ (inhoudelijke omslag en op korte termijn te verwezenlijken bezuinigingen). de overschakeling naar een werkwijze waarin niet zozeer het aanbod bepalend is voor de jeugdzorg maar de versterking van het sociale netwerk rond jeugd en gezin gericht op versterking van de zelfredzaamheid de invoering van de nieuwe wet is nog niet rond. De informatie overdracht over welke kinderen/jeugdigen, hun problemen en in welke instellingen zij verblijven c.q. worden ondersteund. de gewenste inhoudelijk transformatie van de jeugdzorg Dat er geen jeugdigen tussen het wal en schip vallen tijdens de transitieperiode. Dat er geen duidelijkheid is over de wet, TK heeft zich nog niet uitgesproken en dat de TK te veel wil dichtregelen. Dat Justitie te weinig beleidsruimte geeft, bijvoorbeeld om ook op de jeugdbescherming véél geavanceerder te kunnen werken. Dat er geen zicht is op het verdeelmodel, dat we eerst met historisch model moeten werken en niet meteen het objectieve model krijgen. Dat de verzekeraars en sommige aanbieders (J-GGZ bijvoorbeeld) niet echt willen en de boel vertragen i.p.v. ruimhartig gemeenten kennis overdragen, de kennis bij zichzelf houden. Dat bij het bieden van ondersteuning aan kinderen/gezinnen wordt aangesloten bij de vraag van het gezin, de ondersteuning tijdig en op maat is en dat het kind zich optimaal kan ontwikkelen. Andere manier van denken en werken bij aanbieders en gemeenten. Inzicht in cijfers zodat we weten waar we het over hebben, inzicht en management risico's, kennis gemeenten over zorg en sturing op zorg op bedrijfsmatig niveau.

48

6.

Uitkomsten interviews

In dit hoofdstuk worden op basis van de afgenomen interviews het proces van risicomanagement, de risico’s en de beheersmaatregelen voor de decentralisatie van de jeugdzorg beschreven van de gemeenten Den Haag, Rotterdam en Zaanstad. De analyse van deze uitkomsten vindt plaats in Hoofdstuk 8.

6.1

Gemeente Zaanstad

6.1.1 Proces Zaanstad Risicomanagement wordt door de geïnterviewde directeur gedefinieerd als “het gesprek met elkaar en de organisaties daar omheen rondom de belangrijkste vraagstukken.” Het gaat om het beheersen van de belangrijkste risico’s en kansen. Men richt zich op de belangrijkste hoofdvraagstukken, men heeft de belangrijkste risico’s in beeld en men weet hoe hier op te sturen. De risico’s zijn nog niet gekwantificeerd. Dit is volgens de directeur ook nog niet mogelijk, kijkend naar het ontbreken van gegevens over de hoogte van het budget 2015 en het ontbreken van klantgegevens Jeugd-GGZ en Jeugd-LVB (GGZ: geestelijke gezondheidszorg; LVB: licht verstandelijk beperkten). Het financiële risico en het risico van borging van de zorgcontinuïteit kunnen op dit moment nog niet concreet worden bepaald. De directeur geeft ook aan dat het proces om te komen tot risico’s en de beheersing van risico’s erg afhankelijk is van de juiste personen. Risico’s zijn naar het oordeel van de directeur nog onvoldoende benoemd. Hij geeft aan dat het wel goed is om een document met getraceerde risico’s op te stellen, maar dat dit op zichzelf geen garantie biedt voor een goede beheersing. De gemeente is net begonnen met experimenten met jeugdteams op wijkniveau, het project Proeftuin. Met dit project wordt op een open manier het gesprek aangegaan met betrokken zorgorganisaties. De Proeftuin heeft een beperkte financiële omvang en geringe risico’s. Dit wordt door de controller aangevoerd als reden waarom er nog geen echte risicoanalyse voor de jeugdzorg is gedaan. De gemeente heeft wel plannen voor een risicoanalyse. Naar de opvatting van de programmamanager dient de te maken risicoanalyse een tweeledig doel: ten eerste gaat het om een inhoudelijk analyse voor planvorming en ten tweede om het creëren van bewustwording en legitimering richting het college van B&W en gemeenteraad. In het algemeen worden voor onderbouwing van het weerstandsvermogen voor de P&C-cyclus twee maal per jaar risico’s geïnventariseerd maar dat is vooral financieel van aard en het blijft de verantwoordelijkheid van de uitvoerende sectoren. Het inhoudelijke risicomanagement voor de decentralisatie van de jeugdzorg is impliciet, het maakt onderdeel uit van de beslissingen die worden genomen maar is (nog) niet geëxpliciteerd in documenten. De controller geeft verder aan dat de relatie met de uitvoerende organisaties gaat veranderen van een softe subsidierelatie naar een meer prestatiegerichte contractrelatie. Voor de contractvorming wordt wel specifiek naar risico’s gekeken en daarvoor is een extern bureau aangetrokken. In de interviews is aangegeven dat de bestuurlijke discussie met de gemeenteraad over de acceptatie van risico’s geagendeerd staat. De directeur geeft aan dat de gemeente met de nieuwe Jeugdwet risico’s accepteert; naar zijn opvatting kan de gemeente niet hetzelfde of een lager kostenniveau willen hebben en tegelijkertijd dezelfde zekerheid accepteren. Dit aspect is in de visie op jeugdzorg opgenomen maar niet uitgewerkt. Verder is aangegeven dat men bij het in beeld brengen van risico’s

49

van de jeugdzorg een brede, integrale insteek wil hanteren waarbij de decentralisaties zo veel mogelijk in samenhang worden bezien. 6.1.2 Risico’s Zaanstad Er worden drie hoofdrisico’s aangegeven: 1. Zorgdragen voor zorgcontinuïteit (afspraken met zorgleveranciers en klanten over de overgangsperiode); 2. Binnen het financiële kader blijven; en 3. Het transitieproces zelf. Bij het transitieproces zijn schuivende panelen, er is geen duidelijke stip op de horizon, veel onzekerheid en er wordt veel lobbywerk verricht. Die stip is elke keer aan het veranderen waardoor gemeenten te weinig tijd hebben om de nieuwe infrastructuur in te richten. “Als de besluitvorming van het kabinet net de andere kant op valt of je wordt gedwongen om bij een gecertificeerde organisatie in te kopen, dan heeft de gemeente Zaanstad minder ruimte om ‘het goede ding’ te doen. Dat heeft erg te maken met het vertrouwen dat de Rijksoverheid in de gemeente heeft.” aldus de directeur. Hij wijst ook op het gevaar dat de wetgever allemaal extra dingen gaat inbouwen waardoor ze met handen en voeten gebonden worden. Dat was bij de Wmo ook zo. De dynamiek rondom de lobby is volgens hem een risico. Door beide geïnterviewden wordt daarnaast gewezen op de volgende twee risico’s: 1. De gemeente heeft voor de Jeugd-GGZ en de Jeugd-LVB geen kennis van de klanten en de bijhorende zorgkosten; en 2. De verdergaande beperkingen van de beleidsvrijheid voor gemeenten binnen de nieuwe Jeugdwet. Men vreest dat de gemeente straks gedwongen zal worden om bij gecertificeerde organisaties zorg in te kopen. Zorgkantoren lobbyen bij het ministerie om zorg voor Jeugd-GGZ en LVB voor gemeenten in te kopen. 6.1.3 Beheersmaatregelen Zaanstad De drie hoofdrisico’s worden op verschillende manieren getackeld. In beide interviews wordt aangegeven dat de drie genoemde hoofdrisico’s hele traditionele risico’s betreffen, welke ook naar voren kwamen bij de eerste overgang van de Wmo. Volgens de geïnterviewden is de decentralisatie jeugdzorg dan ook een gelijksoortig vraagstuk. De beheersing van de financiën en de zorgcontinuïteit zijn deels vervat in het proces dat men met elkaar doorloopt. Over het financiële kader wordt door de directeur opgemerkt dat op het moment van het interview het budget nog onbekend is en dat de gemeente lobbywerkzaamheden verricht. De genoemde pilots zijn een vorm van risicomanagement. In het plan van aanpak voor de Proeftuin staat dat de jeugdzorg moet worden genormaliseerd en ontmedicaliseert. De gemeente kiest voor een preventieve aanpak waarbij eerste en tweede lijn zorg dicht op elkaar worden gebracht om zoveel mogelijk de inzet van de duurdere tweede lijn zorg te voorkomen. Daarnaast wordt ingezet op: één gezin, één plan, één financier. Zorgorganisaties nemen deel aan de experimenten binnen het project Proeftuin maar de gemeente houdt de regie. Doordat er een nieuwe opdrachtgever komt, gaan partijen anders handelen en omdat er bezuinigd moet worden gaan de zorgorganisaties voor hun continuïteitsbelang beter naar hun opdrachtgever luisteren. Ervaringen met de Proeftuin moeten leiden tot meer duidelijkheid over het profiel van het jeugdteam, de gewenste organisatie van de jeugdteams, het gemeentelijk sturingsinstrumentarium, een doorkijk naar de lange termijn organisatie en de geografische afbakening en schaalgrootte. Ook wees de directeur op een lopend onderzoek naar een inkoopmodel Jeugd-GGZ, waarbij de vraag speelt of gemeenten gezamenlijk als één opdrachtgever kunnen inkopen om de prijs- en hoeveelheidrisico’s te gaan beheersen (dan zijn ze zelf een soort verzekeraar), en op de noodzaak om zicht op de toegang te verkrijgen. Over dat laatste wordt gesproken met huisartsen die nu heel snel doorverwijzen.

50

6.2

Gemeente Rotterdam

6.2.1 Proces Rotterdam In het Nieuw Rotterdams Jeugdstelsel (NRJ) geeft de gemeente Rotterdam aan hoe invulling wordt gegeven aan de toekomstige wettelijke verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp. Daarbij zullen ongeveer 55 wijkteams met een brede expertise een belangrijke rol gaan spelen maar er is ook nog discussie over de exacte invulling van de wijkteams. Het NRJ en de zorginkoopstrategie die momenteel wordt opgesteld vormen samen het beleidsplan. De programmamanager geeft aan dat betrokken stadsdelen en zorgaanbieders uitvoerig zijn geconsulteerd bij de totstandkoming van het stelsel. De gemeenteraad wordt met het NRJ en recent middels een expertmeeting geïnformeerd over de stand van zaken van de wetgeving en de Rotterdamse aanpak. Rotterdam investeert in het creëren van draagvlak voor het NRJ, vanuit de opvatting dat bij afwezigheid van draagvlak de risico’s van de decentralisatie groter worden. Zo hebben zorgaanbieders de mogelijkheid om in werkgroepen te participeren en is er een expertgroep ingericht waarbinnen de zorgaanbieders in gesprek kunnen met de gemeente. Daarbij gaat de gemeente het gesprek in als zorgregisseur en niet zozeer als opdrachtgever, maar besparingsmogelijkheden komen wel aan bod. Directeuren van zorgaanbieders zijn aangewezen als trekker van werkgroepen en zij zullen de aanpak door moeten geleiden naar de managers en werknemers van hun organisatie. De zorgaanbieders zullen een sterke relatie gaan krijgen met de wijkteams want de zorgprofessionals komen straks in de wijkteams. In het begin worden vooral de stadsregionale jeugdzorgaanbieders betrokken en daarna de GGZ-instellingen. Specifiek voor risicomanagement wordt het veld niet betrokken. De programmamanager geeft aan dat het proces van risicomanagement onderdeel is van het programmamanagement. Binnen het programmamanagement worden de risico’s gemanaged via goede planningen, zowel bestuurlijk (college en raad) als voor de implementatie en de uitvoering, en door het betrekken van de stadsdelen en de zorgaanbieders. Volgens de planning van Rotterdam zal het nieuwe college in 2014 een beleidsplan gaan aanbieden aan de raad. Op de vraag of er met de wethouder en gemeenteraad ook wordt gesproken over het accepteren van bepaalde risico’s en in hoeverre risicoafwegingen ook meespelen in de keuzes die de gemeente Rotterdam maakt, wordt door de programmamanager aangegeven dat je bepaalde risico’s moet nemen aangezien je niet alles kunt overzien. In dit stadium ligt de nadruk meer op het zoeken naar draagvlak voor het nieuwe model in plaats van het benoemen van allerlei risico’s. Reeds aangekondigde raadsvragen gaan overigens wel over risico’s zoals hoe wachtlijsten te voorkomen en op basis waarvan wordt gesteld dat er minder specialistische zorg ingezet gaat worden. Volgens de programmamanager moet de raad bepaalde risico’s simpelweg accepteren, het is niet mogelijk om alles van te voren te weten. Over de risicobereidheid van de wethouder geeft de projectleider aan dat binnen de gemeente het bewustzijn zeer sterk is dat er risico’s zijn en kunnen optreden. “Als je niet uitkijkt ga je in een kramp zitten. Er is ook wel gesproken over het Savanna-effect. Dat zie je ook terug in de cijfers”, aldus de projectleider. Hij wijst verder op de ervaring van de wethouder die nu reeds portefeuillehouder voor de stadsregionale jeugdzorg is. Hierdoor heeft naar zijn mening de wethouder van Rotterdam extra ervaring met bestuurlijke verantwoordelijkheid op het terrein van jeugdzorg in vergelijking tot wethouders van andere gemeenten. Expliciete passages over risicobereidheid en de consequentie dat straks de kans groter is dat het mis gaat, zijn echter geen onderdeel van de huidige beleidsstukken. Wel is in documenten opgenomen dat de gemeente meer risico zal gaan lopen maar door de hantering van andere systemen en scherp monitoren zouden die kunnen worden beheerst. Beide

51

geïnterviewden geven overigens aan dat de wethouder de zorgaanbieders een bepaalde zekerheid wil bieden zodat ze niet om gaan vallen of heel veel gaan reserveren in 2014 omdat ze bang zijn voor frictiekosten. In het algemeen wil de wethouder Jeugd een comfortabel gevoel hebben dat het budgettair goed zit. Hij wil geen portefeuille waar risico’s slecht in gemanaged worden en waarover hij om de haverklap naar de gemeenteraad moet gaan. Maar dit is geen onderwerp dat heel hoog op zijn lijstje staat. Hij stuurt op andere zaken en is behoorlijk inhoudelijk en uiteraard politiek. Als het over risico’s gaat, gaat het niet over financiële risico’s. In het gemeentelijk document over de zorginkoopstrategie zit een paragraaf over de risico’s met de impact en met het eerste idee hoe je dit zou kunnen beheersen. De inkoopstrategie is ontwikkeld in samenspraak met externen, zoals financiële mensen van zorgaanbieders, en ideeën zijn getoetst bij degenen die verantwoordelijk zijn voor de inrichting van de wijkteams. De projectleider zorginkoop geeft aan dat het kostenbewustzijn van de wijkteams onderwerp van gesprek is geweest. De programmamanager geeft aan dat momenteel de fase aanvangt waarbinnen geborgd moet worden dat alle onderdelen conform het functioneel ontwerp worden geïmplementeerd en daarbij zal meer aandacht uitgaan naar risico’s en het beheersingsinstrumentarium. Op korte termijn komt er een nieuw programmaplan met een risicoparagraaf. 6.2.2 Risico’s Rotterdam De wethouder ziet de zorgcontinuïteit als grootste risico: “Op 1 januari 2015 starten en er achter komen dat je vergeten bent met bepaalde instanties afspraken te maken waardoor een kind tussen wal en schip valt.” Elk kind moet de zorg krijgen die het nodig heeft. Naar verwachting wordt wettelijk geregeld dat er voor het eerste jaar zorgcontinuïteit komt, hetgeen er op neerkomt dat er tot op zekere hoogte een garantie wordt afgegeven richting de bestaande zorgaanbieders en zorgcontinuïteit voor mensen die al in de zorg zitten of een indicatiestelling hebben. Met deze regeling van de zorgcontinuïteit is ongeveer 40% van het bedrag gemoeid maar dat kan te weinig zijn voor de bestaande aanbieders om te overleven, niet in de laatste plaats omdat de 40% niet gelijk is verdeeld over zorgaanbieders. Aangezien er groot belang wordt gehecht aan de continuïteit is er ook het risico dat er veel bij het oude blijft. Uit één van de interviews blijkt dat het financiële risico niet bovenaan staat bij de wethouder. Ook is er onduidelijkheid over wat er allemaal onder de nieuwe wet komt te vallen. Jeugd-GGZ komt helemaal over, maar wat wordt nu precies landelijk, wat regionaal en wat lokaal? Daar bestaan verschillende beelden van bij de betrokken partijen. Heb je als gemeente het hele zorgpakket op tijd ingekocht en is dit proces onder controle? Rotterdam ziet ook een financieel risico dat bestaat uit verschillende elementen:  Is de gemeente zonder volledige informatie wel in staat om de juiste kwaliteit en hoeveelheid in te kopen zorg goed in te schatten? Zorgverzekeraars die terughoudendheid zijn in wat zij delen.  De impact van de bezuiniging.  Wijziging in zorgbeleid kan een boeggolf teweegbrengen.  De programmakosten. De transitiemanager stelt dat anderhalf jaar eigenlijk te kort is voor goede inrichting van informatiemanagement. Ze geeft ook aan dat het in 2015 te laat is om nog te experimenten met de bekostiging.

52

De zorgprofessionals zijn in de gemeente Rotterdam niet in dienst van de gemeenten maar bij een zorgaanbieder of het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Het CJG is een stichting en is op afstand gezet. Er ontstaat het risico dat iemand die in dienst is bij een zorgaanbieder veel gaat doorverwijzen naar de eigen organisatie. 6.2.3 Beheersmaatregelen Rotterdam Door goed te plannen en het speelveld goed te bekijken wordt geprobeerd risico’s zoveel mogelijk te beperken. De programmamanager geeft aan dat in de politiek en in het beleid niets evidence based is. Rotterdam kijkt naar experimenten zowel binnen de gemeente als bij anderen zoals Den Haag en ook proberen de G4-gemeenten van elkaar te leren. Rotterdam is goed aangehaakt bij de ontwikkeling van het wetsvoorstel en landelijk is er strategisch afstemmingsoverleg op het niveau van de VNG, G4 en G32. Daar proberen de gemeenten zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen en wordt bepaald hoe men het overleg met het Rijk aangaat. Ook geeft de programmamanager aan dat het verder ook een stuk geloof in een bepaalde aanpak is en dat je ook op die manier met de risico’s om gaat. Rotterdam wil meer garanties op zorgcontinuïteiten hebben dan die volgens hen met de 40% garanties aan huidige zorgaanbieders worden behaald, een percentage dat landelijk wordt vastgesteld. Rotterdam wil daarom in het regionale arrangement opnemen dat de regio RotterdamRijnmond de bestaande zorgaanbieders zal garanderen dat in het eerste jaar 80% van de omzet wordt afgenomen. De verantwoordelijke wethouder is voorzichtig en wil de rust bewaren maar tegelijk is hij wel bereid om met bestaande aanbieders de verandering in te gaan. Binnen Rotterdam is men overigens volgens de programmamanager niet ontevreden over de bestaande zorgaanbieders. Rotterdam kiest volgens de programmamanager voor een meer verantwoorde aanpak waarin de verantwoordelijkheid eerst goed moet overkomen, inclusief de bezuiniging. Gaandeweg zal men nieuwe aanbieders toelaten, ook omdat sommige nieuwe aanbieders nodig zijn voor de nieuwe zorgtaken die op de gemeente afkomen. Rotterdam heeft ervoor gekozen om de wijkteams financieel verantwoordelijk te maken. Elke wijk ontvangt een normbudget. In de P&C-cyclus moet een mechanisme worden ingericht waarbij het verloop van de besteding van middelen kan worden gevolgd, op maandbasis, per wijk en in vergelijking met andere wijken. Gedurende het jaar wordt via monitoring en gesprekken de voortgang bijgehouden. Wachtlijsten en voortijdige budgetuitputting moeten worden voorkomen maar de aanpak bevat onzekerheden. De strategie is om er een aantal controles op te zetten en maandelijks of wekelijks te gaan kijken hoe de uitputting verloopt. Daarover zal het gesprek worden aangegaan zodat men op tijd kan bijsturen. Men werkt momenteel aan de inrichting van het informatiemanagement om te bezien welke informatie nodig is voor sturing. Het alternatief centrale beheersing is niet gekozen omdat binnen een dergelijk model de juiste prikkels ontbreken. Als het op centraal niveau belegd wordt, dan moeten ook allerlei beheersingsmaatregelen ingericht worden. Wijken moeten slagvaardig kunnen handelen en verantwoordelijkheid kunnen nemen. Er wordt centraal jeugdzorg ingekocht voor de hele stad en sommige zaken voor de regio omdat gespecialiseerde hulp over het algemeen kleine volumes betreft. Het vraagt veel kennis en ervaring om dat goed te kunnen inkopen. Dat moet je als Rotterdam niet alleen willen doen en voor kleine gemeenten is het ook niet efficiënt om dit zelf te willen inkopen. Men is nog op zoek naar de beste vorm. Rotterdam wil graag de inkoopfunctie verrichten voor de gehele regio om te profiteren van

53

schaalvoordelen (voldoende omvang, specialisatie eenvoudiger, inrichten van hoogwaardige inkooporganisatie). Er zal een gemeenschappelijke regeling moeten komen om de regionale inkoop te regelen. Rotterdam kiest bewust voor het voorlopig vasthouden aan subsidiëring van wijkteams in plaats van aanbestedingen. Stabiliteit in de bekostiging wordt door de gemeente belangrijk gevonden. De wethouder heeft slechte ervaringen opgedaan met aanbesteden en het is nog onzeker of de wijkteams de verantwoordelijkheid wel aankunnen. Wat betreft de wijkteams zal de leidinggevende van de wijkteams iemand van het CJG moeten zijn en niet van een zorgaanbieder en zal er gekeken moeten worden naar verwijspatronen. De projectleider zorginkoop adviseert om over te gaan tot monitoren op wijkniveau en op individueel niveau. De projectleider is van mening dat je moet willen zien wat er in de wijkteams gebeurt om afwijkende bestedingspatronen te kunnen constateren. Vanuit oogpunt van risicomanagement bezien is 2013 het jaar waarin de gemeente nadere uitwerking zal moeten geven aan de wijze waarop de professionals worden betrokken want anders is het onmogelijk om per 1 januari 2015 circa 55 wijkteams draaiend te hebben. 6.3

Gemeente Den Haag

6.3.1 Proces Den Haag Het stadsgewest Haaglanden is in een vroegtijdig stadium aangevangen met de eerste voorbereidingen op weg naar de transitie. De transitiemanager decentralisatie jeugdzorg van de gemeente Den Haag geeft aan dat het stadsgewest een risicoanalyse met toekomstscenario’s heeft opgesteld, met name gericht op de financiële risico’s en de afspraken daarover tussen de verschillende partijen. Er is in Den Haag discussie over welk organisatiemodel voor het CJG het best passend is: publiek of privaat. Het college is van opvatting dat de zorg voor kwetsbare kinderen en het garanderen van een veilig opvoedklimaat een publieke taak is. Vandaar dat deze taken volgens het college niet op afstand moeten worden geplaatst maar rechtstreeks onder aansturing van het college en de democratische controle van de gemeenteraad dienen te worden uitgevoerd. Daarbij zal de meer gespecialiseerde zorg zoals behandeling door psychologen, psychiaters en orthopedagogen buiten deze gemeentelijke organisatie blijven. De gemeenteraad is echter nog niet overtuigd. Meerdere partijen wijzen op de ongunstige kostenstructuur en het afbreukrisico bij de invoering van een dergelijk publiek model. De raad vindt dat de gemeente meer op afstand moet sturen; de gemeente in de regierol in plaats van zelf doen. De gemeenteraad heeft het college dan ook verzocht om in de komende periode twee modellen uit te werken: een publiek en een privaat model. De transitiemanager geeft aan dat beide modellen worden onderzocht. Ook wordt er nog nagedacht over de juridische relatie met de zorgaanbieders: inkoop of subsidie. De opvatting van de geïnterviewde controller hieromtrent: “Zelf denk ik dat de overheidsinvloed beter gediend is met subsidiëren.”

54

De gemeenteraad wordt periodiek geïnformeerd over het wetstraject, de beleidsplannen en de implementatie. In de verschillende documenten wordt in het algemeen gewezen op de meest in het oog springende grote risico’s zoals zorgcontinuïteit, financiering en transitieproces. Er wordt volgens de geïnterviewden nog niet echt ingezoomd op concrete risicoanalyses en bijhorend beheersingsinstrumentarium. Risicoafwegingen spelen volgens de transitiemanager op de korte termijn geen rol bij het maken van keuzes en bij de uitwerking van scenario’s. Wel heeft de gemeenteraadscommissie Samenleving in februari 2013 gevraagd of er een risicoanalyse is gemaakt, hoe de geconstateerde risico’s kunnen worden gepareerd, of de gemeente ‘in control’ is op dit dossier, welke beheersmaatregelen worden getroffen, of er een startfoto is gemaakt en of het college helder in beeld heeft wat er moet gebeuren. De controller en de transitiemanager geven beiden aan dat ze op dit moment met de risicoanalyse bezig zijn. Risico’s hebben volgens de transitiemanager in deze ontwikkelingsfase eerder een impliciete dan een expliciete rol gespeeld bij de totstandkoming van het nieuwe model voor de jeugdzorg. Ze weten wel ongeveer welke risico’s hier spelen maar deze zijn nog niet opgeschreven of (indien mogelijk) gekwantificeerd. Het risicomanagement van de gemeente is overigens niet in de volle breedte impliciet. Voor de jeugdzorg heeft dit volgens de transitiemanager echt te maken met de fase van de ontwikkeling. Hierbij wijst hij op het ontbreken van inzicht in de cliënten, het budget en de wet. Citaat: “We hebben noch cliënten, noch budget, noch wet, we hebben echt helemaal niets. Wat Amsterdam doet is heel mooi, maar het is de ene aanname op de andere aanname. Het ziet er heel stoer uit, het is ook heel knap gedaan, maar het kan morgen allemaal nul waard zijn. Wat wij zeggen is dat we een paar dingen willen. We willen het stelsel qua ontwerp min of meer klaar hebben. Daar zijn we redelijk ver mee. En we willen straks ook echt de feiten kennen en op basis van die twee gaan we het stelsel verdiepen en uitwerken en dan komen ook echt de taxaties van de risico’s.” De transitiemanager geeft aan dat de zorgaanbieders en Bureau Jeugdzorg volop betrokken zijn bij het ontwerp van het nieuwe stelsel. Er is een stuurgroep waarin zij zitten en men doet alles in deeltrajecten. Risico’s die blijken uit de praktijk worden in teamgesprekken van het CJG besproken. 6.3.2 Risico’s Den Haag De transitiemanager en de controller wijzen op de volgende risico’s:  Onduidelijkheid wetgeving: wat komt precies over qua typen zorg en aantal euro’s.  Een totaalbeeld is er nog niet, dat maakt alles complexer.  Doordat de wetgeving niet helder is, kan de deadline van 1 januari 2015 gemist worden, wat tot nodeloos hoge frictiekosten leidt en onnodige onzekerheid bij cliënten en zorgaanbieders.  De betaalbaarheid van de jeugdzorg.  Uit een onderzoek van het CPB naar de beweging van de transitie blijkt het gemak waarmee het Rijk twee miljard euro van acht miljard euro afhaalt en er vanuit gaat dat het allemaal wel goed komt.  Het risico op veel zware zorg.  Geen echt inzicht in de problematiek vanuit de gemeente.  Lijnen niet kort genoeg om snel tot oplossingen voor het kind te komen.  De gemeente is wel verantwoordelijk maar kan niet echt sturen.  Ouders/jongeren gaan zorg mijden als ze op eigen verantwoordelijkheid worden gewezen.  ICT: privacy en veiligheid.

55

Uiteindelijk wil de transitiemanager op volledige directe vraagsturing uitkomen waarbij de risico’s voor de aanbieders zijn. Het vertrekpunt is de huidige situatie waarin de zorginstellingen niet zelf het risico dragen. Er is een periode nodig om te transformeren naar een model waar zorginstellingen het risico lopen. De raad wil ook graag dat ouders keuzevrijheid krijgen, dus meerdere aanbieders, maar een aanbieder heeft wellicht een bepaalde schaalgrootte nodig is en dat is een dilemma waar ze nog helemaal niet uit zijn. In termen van risicomanagement wijzen de controller en de transitiemanager op de positieve effecten van het bieden van zorg aan de voorkant. Enerzijds geloven zij dat dit een heleboel gaat bewerkstelligen. Anderzijds vraagt de transitiemanager zich hardop af hoe realistisch dat alles is. Hij beaamt dat hier allerlei factoren meespelen die niet gemakkelijk stuurbaar zijn. “De weg van de geleidelijkheid, dat is wel de keuze die wij willen maken. En dan maar hopen dat onze veronderstellingen uitkomen.” Ook wijst de transitiemanager op het risico van aanbesteden. Bij de gemeente is onvoldoende kennis voor het opstellen van een goed bestek. Daarnaast loopt de gemeente een risico met de BTW problematiek (21%). Vandaar dat men vooralsnog kiest voor subsidiëren en bepaalde vormen van zorg aanbesteden. Het opknippen van Bureau Jeugdzorg is een traject op zichzelf. “Er werken 1.300 man bij die club, dus dat vraagt wel even wat. Dat is een apart traject.” 6.3.3 Beheersmaatregelen Den Haag Het beoogde model van de gemeente Den Haag is feitelijk een continuering van wat nu reeds bestaat met dien verstande dat de gehele jeugdzorg straks onder verantwoordelijk van de gemeente komt te vallen. In het toekomstige model heeft ieder stadsdeel minimaal één CJG. Het CJG heeft samenwerkingsrelaties met de belangrijkste partijen in het stadsdeel. Het CJG in het stadsdeel bestaat uit één organisatie voor preventie, vroegtijdige signalering, het organiseren en deels uitvoeren van passende zorg. Dit zijn feitelijk de taken die nu worden uitgevoerd door de beide Haagse organisaties voor jeugdgezondheidszorg, de huidige CJG’s en het Bureau Jeugdzorg. Meer gespecialiseerde functies zoals jongerenwerk, geestelijke gezondheidszorg en residentiële zorg kunnen buiten een CJG op afroep worden ingezet. Het CJG krijgt als taak om preventie en vroegtijdige hulp zoveel mogelijk te bevorderen en stapeling van zorg te voorkomen door waar nodig direct passende zorg in te zetten. Het CJG krijgt hiervoor ook budgettaire sturingsmogelijkheden en in de sturing zitten prikkels (organisatorisch inhoudelijk en financieel) die leiden tot preventie, vroegtijdige signalering en zorg op maat (zo zwaar als nodig en zo licht als mogelijk). Het risico op zware zorg kan worden gereduceerd door het aanbieden van meer preventieve of lichtere zorg. De transitiemanager en de controller geven beiden aan dat ze nog aan het nadenken zijn over de wijze van budgettering en sturing van de CJG’s. De CJG’s ontvangen elk een deel van het totale budget dat de gemeente Den Haag zal ontvangen voor de jeugdzorg. De transitiemanager wijst in dit verband op het belang van het monitoren van de uitgaven. Hij wil op zoek naar en met de wijkteams in gesprek over patronen in de uitgaven. Hierbij worden de wijkteams ondersteund vanuit de bedrijfsvoering. Op regioniveau wil men een monitor ontwikkelen. Naast de aanbodkant wil hij ook aandacht laten uitgaan naar de vraagkant en hoopt dat de toekomstige eenduidige toegang kan helpen om op dit alles meer inzicht te krijgen.

56

Voor de korte termijn wil de transitiemanager risico’s indammen door het regelen van zorgcontinuïteit: de huidige instellingen vooraf verzekeren van zo’n 80% tot 85% van hun omzet. Hij wil via een meerjarig traject toewerken naar een meer open markt, waarbij niet de gemeente maar de ondernemers zelf risicodragend zijn. De controller denkt dat Den Haag op de goede weg zit. Er zijn drie pilots gehouden die worden uitgerold over de hele stad. De transitiemanager geeft aan dat het zaak is om enkele parameters het komende jaar te gaan volgen: vraagcapaciteit, de middelen die je erin moet stoppen, prestaties die je geleverd wilde hebben en wat die prestaties voor waarde vertegenwoordigen in financiën. Financiële risico´s wil men beperken door: 1. Vaker tegen gezinnen zeggen dat ze het probleem eigenlijk best zelf kunnen oplossen, al dan niet aangevuld met gericht advies. Daarvoor komt er een soort burenhulpcentrale en een opvoedcentrale. Ook kunnen ouders bepaalde kosten declareren bij zorgverzekeraars (fysiotherapie, ooroperatie); 2. Voorkomen van stapelingen van zorg door meer gerichte planvorming vanuit één centraal punt per stadsdeel; en 3. Efficiencywinsten behalen bij instellingen. Met de tweede maatregel denkt de transitiemanager het meeste te kunnen besparen. Ten aanzien van het mogelijke risico dat zorgverleners niet marktgericht gaan denken geeft de transitiemanager aan dat met de Haagse Hogeschool verschillende opleidingsmodules worden ontwikkeld. Daarmee proberen ze professionals stap voor stap te krijgen naar een andere mindset, met behoud van vaardigheden van de hulpverlener.

57

58

7.

Uitkomsten inventarisatie risico’s en beheersmaatregelen

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de geïnventariseerde risico’s en beheersmaatregelen voor gemeenten met betrekking tot de invoering van de decentralisatie van de jeugdzorg. Hierbij is geput uit de uitslagen van de enquête, uit de interviews, uit het symposium van het VeranderLab Strategisch Risicomanagement bij gemeenten op 13 maart 2013, en uit literatuuronderzoek, waaronder de beleidsstukken van de drie geïnterviewde gemeenten, de adviezen van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) over de concept Jeugdwet en over de Decentralisatiebrief en het rapport ‘Verantwoord over de drempel’ van de Werkgroep Overgangsmaatregelen ter bestrijding van de risico’s van de transitie van de jeugdzorg. Een uitgebreide lijst van bronnen is te vinden in bijlage E. Er zijn meer dan 80 risico’s gevonden. Na samenvoeging zijn hier 52 risico’s uit overgebleven. De risico’s zijn ingedeeld naar aan de ene kant de drie typen risico’s volgens Kaplan en Mikes (2012) en aan de andere kant de drie doelstellingen van de decentralisatie, zie Tabel 7.1.

Doelstelling Bestuurlijke transitie Organisatorische transitie Zorginhoudelijke transformatie Totaal

Extern 14 2 2 18

Type risico Strategisch 2 14 5 21

Intern 0 11 2 13

Totaal 16 27 9 52

Tabel 7-1 Aantal gevonden risico's per doelstelling naar type risico

In bijlage E is een overzicht opgenomen van alle risico’s en beheersmaatregelen. Enkele risico’s zijn onder meerdere doelstellingen of meerdere typen risico’s te plaatsen. Dit betreft dan andere aspecten van hetzelfde risico en deze zijn daarom ook als twee risico’s te zien. Een voorbeeld is het risico van onduidelijkheid over verantwoordelijkheden. Dit kan zowel een intern risico zijn (onduidelijkheid over de verantwoordelijkheden binnen de eigen organisatie), als een strategisch risico (onduidelijkheid over de verantwoordelijkheden tussen de gemeente en externe partijen). In paragraaf 7.1 worden de risico’s en beheersmaatregelen beschreven in de volgorde van de drie doelstellingen. In paragraaf 7.2 wordt stilgestaan bij het belang dat aan de risico’s wordt gehecht. In Hoofdstuk 8 vindt de nadere analyse plaats van de uitkomsten van deze inventarisatie.

7.1

Beschrijving risico’s en beheersmaatregelen

In deze paragraaf worden per doelstelling en vervolgens per type risico (extern, strategisch, intern) de risico’s en bijbehorende beheersmaatregelen beschreven. Omdat de hoofdvraag van deze scriptie is hoe de gemeenten omgaan met de risico’s, en niet een limitatieve lijst met risico’s van de decentralisatie van de jeugdzorg, gaat het te ver voor deze scriptie om alle risico’s uitvoerig te behandelen. In de beschrijving worden risico’s daarom enigszins geclusterd beschreven.

59

7.1.1 Bestuurlijke transitie Uit de inventarisatie zijn veertien externe risico’s en twee strategische risico’s naar voren gekomen die betrekking hebben op de bestuurlijke transitie, zie Tabel 7.2. Met de bestuurlijke transitie wordt het overhevelen van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor wat betreft financiering van en sturing op de jeugdzorgsector bedoeld van de provincies, Rijk en zorgverzekeraars naar de gemeenten. Ook het opnieuw vormgeven van de bestuurlijke structuur valt hieronder. Type risico

Risico-omschrijving wetgeving te laat duidelijk wetgeving beperkt gemeenten te veel 3. te grote budgetkortingen 4. te weinig budget 5. frictiekosten 6. geen dekking projectkosten 7. nieuwe bezuinigingen 8. nieuwe wetgeving 9. te veel verantwoordingseisen van Rijk/accountant 10. onvolledig inzicht zorgconsumptie/huidige dossiers 11. geen volledige/juiste overdracht van dossiers 12. groei van volume 1. 2.

Extern

Beheersmaatregelen gezamenlijke lobby gezamenlijke lobby gezamenlijke lobby gezamenlijke lobby gezamenlijke lobby gezamenlijke lobby gezamenlijke lobby gezamenlijke lobby lobby voor beleidsvrijheid, landelijke handreiking, outcome-indicatoren ontwikkelen Gezamenlijke lobby, zelf informatie verzamelen, samenwerken via VNG

samenwerking met betrokken partijen, projecten starten uitnutting strak monitoren, inzetten op nulde lijn 13. incidenten protocollen opstellen, afspraken maken met de gemeenteraad over afhandeling, vasthouden aan lange termijn beleid 14. invloed andere decentralisaties integrale gemeentelijke aanpak, afspraken en plannen kabinet maken met externe partijen zoals scholen 15. (verplichte) regionale inzet van lokale rekenkamers, betrekken van samenwerking niet te sturen VNG bij toezicht Strategisch 16. versnippering van kennis Ontwikkeling kwaliteitsstandaarden, training van medewerkers Tabel 7-2 Risico's en beheersmaatregelen bij doelstelling bestuurlijke transitie

7.1.1.1 Externe risico’s 1 tot en met 10: onduidelijkheid en financiën Veel van de risico’s die een succesvolle bestuurlijke transitie in de weg zitten, hangen samen met de huidige onduidelijkheid over de wetgeving. Doordat de wet nog niet is vastgesteld weten de gemeenten nog niet precies waar ze aan toe zijn en kunnen ze zich ook niet optimaal voorbereiden. Op een aantal punten bestaat nog onduidelijkheid:  Welke zorg precies onder de Jeugdwet komt te vallen  Hoe groot het budget is dat elke gemeente krijgt  Hoeveel beleidsvrijheid de gemeenten krijgen en welke verantwoording ze moeten afleggen  De aantallen en de dossiers over de huidige cliënten per gemeente Het eerste punt betreft welke typen zorg overgaan naar gemeenten via de Jeugdwet. Over met name de jeugdzorg uit de huidige Zvw en AWBZ bestonden eerder andere beelden dan de laatste stand van zaken aangeeft. Een tweede onderdeel waar nog onduidelijkheid over bestaat, is het budget dat

60

overkomt naar de gemeenten en de verdeelsystematiek daarvan over de gemeenten. Het risico hierbij is dat de financiën die uiteindelijk naar een gemeente overkomen onvoldoende zijn om de transitie te realiseren volgens het ambitieniveau en het beleid van de gemeente. Zoals beschreven in Hoofdstuk 4 komt niet het volledige huidige budget over maar zal er direct een efficiencytaakstelling plaatsvinden. De decentralisatie van de jeugdzorg is, zeker in samenhang met de overige decentralisaties in het sociale domein, een enorme opgave voor gemeenten. Dit kan zeker voor grote gemeenten niet zomaar door de lijnorganisatie erbij worden genomen. Veel gemeenten hebben dan ook een projectorganisatie opgericht die de decentralisatie voorbereidt maar ook de uitvoering ervan monitort vanaf 2015. De transitiemanager van de gemeente Rotterdam verwoordde dit als volgt: “Wij maken altijd de vergelijking met het NS-station. Daar zit een hele grote projectorganisatie op en daar wordt heel veel geld voor uitgetrokken. Niemand stelt dat ter discussie. Iedereen vindt het belangrijk dat reizigers worden geïnformeerd over hoe ze moeten lopen en dat daar geld voor is. Maar gaat het over iets in het sociale domein, dan vindt iedereen het raar dat je communicatiegeld wilt hebben, dat je geld nodig hebt voor inhuur (…)” Naast de kosten voor de decentralisatie zelf, worden ook frictiekosten door de gemeenten als risico ervaren. Het risico dat er überhaupt te weinig budget is voor de gemeenten om de jeugdzorg uit te kunnen voeren, wordt als apart risico genoemd. Er is geen (wetenschappelijk) bewijs dat de gemeenten genoeg hebben aan hetzelfde budget dat nu door alle bestuurslagen samen wordt uitgegeven aan jeugdzorg. Een gevolg van dat het budget te laag is, is dat er wachtlijsten kunnen ontstaan. Als dit op grote schaal gebeurt, wordt dit zelf een groot risico op het succes van deze decentralisatie. Een derde onduidelijkheid in de (uitwerking van) de Jeugdwet is dat nog niet bekend is hoeveel beleidsruimte maar ook hoeveel handvaten de wet geeft aan de gemeenten. Het Rijk is stelselverantwoordelijk en zal toezien op de kwaliteit. Het is echter belangrijk dat ze duidelijk markeert tot hoe ver haar taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden gaan en waar die van de gemeenten beginnen. Bijvoorbeeld het via de wet vastleggen van landelijk uniforme rechten voor burgers beperkt de beleidsruimte voor gemeenten en zet ze voor onvermijdbare uitgaven. Decentraliseren betekent dat er op gemeentelijk niveau keuzes gemaakt gaan worden. Hierdoor kunnen er verschillen tussen gemeenten ontstaan. Dit moet de landelijke politiek zich realiseren. Als er een incident in een bepaalde gemeente plaatsvindt, dan moet het Rijk niet in een risicoregelreflex treden en met zwaardere algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) aankomen. Gemeenten zullen juist door maatwerk te leveren een belangrijke efficiencywinst kunnen bereiken. Een risico dat hierop aansluit, is het risico dat de regeldruk voor gemeenten te hoog wordt en daardoor tot inefficiënties leidt. Indien de verantwoording aan het Rijk op een erg hoog detailniveau moet plaatsvinden, kunnen gemeenten minder vrij omgaan met de budgetten die ze toegekend hebben gekregen voor de drie decentralisaties. De informatiebehoefte van het Rijk dient zich volgens de gemeenten te beperken tot een verantwoording over het gerealiseerde maatschappelijk rendement. Op het symposium werd dit aangevuld met dat ook de accountants meer vanuit die invalshoek moeten controleren. Het vierde punt waarover nog onduidelijkheid bestaat bij gemeenten is dat er nog geen compleet beeld is van de huidige zorg die in de gemeenten geconsumeerd wordt. Ook zijn er tegenstrijdige cijfers over hoeveel jongeren nu in de jeugdzorg zitten, zo bleek op het symposium. Veel gemeenten hebben wel een beeld van de cliënten via de provinciaal georganiseerde zorg. Doordat vanuit met

61

name de huidige Zvw en AWBZ onvoldoende informatie komt, kunnen ze echter geen totaalbeeld vormen. Het Rijk is verantwoordelijk voor het leveren van deze informatie. Voor de lange termijn wordt ook het risico genoemd dat er nieuwe wetgeving wordt ingevoerd die niet aansluit bij het beleid van de gemeenten en dat er nieuwe bezuinigingen aankomen waardoor de gemeenten hun beleid niet voort kunnen zetten. Bezuinigingen die al zijn aangekondigd, zijn de korting op het gemeentefonds voor de te realiseren schaalvergroting van gemeenten. Door de economische crisis en de eisen van de EU over het begrotingstekort en het EMU-saldo van de Nederlandse overheid, wordt het risico op nieuwe bezuinigingen steeds groter. De crisis zorgt er ook voor dat de eigen inkomsten van de gemeenten lager worden en de uitgaven groter, doordat er minder gebouwd wordt en meer uitgegeven wordt aan uitkeringen, schuldhulpverlening etcetera. De beheersmaatregel die gemeenten inzetten om deze risico’s van onduidelijkheid en samenhangende financiële risico’s te verkleinen, is vooral het lobbyen richting de wetgever vanuit verschillende hoeken (individueel, G4/G32/VNG, werkgroepen vanuit SZW), zie ook Hoofdstuk 6. Daarnaast zoekt de VNG af en toe de media op. De lobby van de VNG heeft al als resultaat gehad dat het CPB opdracht heeft gekregen om de haalbaarheid voor gemeenten van de drie decentralisaties te onderzoeken. Verder gaan gemeenten al aan de slag met de informatie die ze wel al kunnen verzamelen. Zo nemen ze contact op met de instellingen waarvan ze weten dat er zorg wordt geconsumeerd om zelf tot afspraken over de overdracht van kennis en dossiers te komen en ze te betrekken bij het nieuwe beleid. Ook maken ze metaplanningen die ze constant bijstellen en uitwerken tot meer gedetailleerde planningen en beleidsnota’s. Ze maken afspraken om bepaalde risico’s gezamenlijk op te vangen, zoals het risico op frictiekosten. Om een verantwoording op outcome te bevorderen, ontwikkelen gemeenten zelf prestatie-indicatoren waarmee ze de doelmatigheid en doeltreffendheid van hun beleid kunnen volgen. 7.1.1.2 Overige externe risico’s bestuurlijke transitie Naast de hierboven geschetste risico’s die samenhangen met de huidige onduidelijkheid voor gemeenten, zijn er ook andere externe risico’s genoemd. Allereerst het risico dat de overdracht van dossiers van huidige jongeren die in de jeugdzorg zitten aan de gemeenten niet goed verloopt. Hierdoor hebben gemeenten niet de informatie die ze nodig hebben om de verantwoordelijkheid over de jongeren te kunnen nemen. Een controller noemt het kwijtraken van dossiers gedurende de overdracht een doemscenario dat absoluut moet worden voorkomen. De beheersmaatregelen die gemeenten hiervoor treffen, zijn het in contact treden met de overdragende partijen om afspraken te maken en planningen op te stellen voor de overdracht. Veel gemeenten maken van de informatievoorziening een apart project. Ten tweede wordt het risico genoemd dat door externe oorzaken het volume van de jeugdzorg toeneemt. De afgelopen jaren is een trend te zien van een toename van vraag naar gespecialiseerde zorg. Het is niet zeker dat deze toename volledig te wijten is aan het disfunctioneren van het jeugdzorgstelsel. Door de economische crisis is het daarnaast waarschijnlijk dat er meer gezinnen (en daarmee kinderen) in de problemen komen. Wat ze doen om de toename toch te beperken is inzetten op de preventie en de nulde lijn. Daarnaast monitoren ze heel strak of er een toename is en wat de oorzaak hiervan kan zijn.

62

Een derde extern risico, dat in elke fase zal blijven bestaan, is het risico op ernstige incidenten op het gebied van de jeugdzorg. Incidenten zullen nooit volledig te voorkomen zijn en hebben een grote invloed. Straks zal de invloed hiervan alleen maar groter zijn, aangezien de gemeenten dan zelf verantwoordelijk zijn en niet meer bijvoorbeeld een Bureau Jeugdzorg. Het is lastig voor gemeenten niet in de risicoregelreflex te treden waarmee de voortgang van het structurele beleid in gevaar wordt gebracht. Beheersmaatregelen die gemeenten hiervoor treffen, zijn het klaar hebben liggen van protocollen in geval een incident zich voordoet. Daarnaast het aangaan van het gesprek met het college en de raad over de risicobereidheid van de gemeente en over de omgang met toekomstige incidenten. Het laatste externe risico op het bereiken van een succesvolle bestuurlijke transitie betreft de effecten van de andere twee decentralisaties en het invoeren van het passend onderwijs. Hierbij wordt het risico genoemd van het ontstaan van een waterbedeffect. Met passend onderwijs krijgt elk schoolbestuur de verantwoordelijkheid om elke leerling die zich aanmeldt bij een school, een passende onderwijsplek aan te bieden. Het risico is aanwezig dat het onderwijs zorgleerlingen gaat afschuiven naar door de gemeente gefinancierde professionals. Daarnaast zullen door bezuinigingen op het persoonsgebonden budget en verschuiving AWBZ naar Wmo minder ernstig hulpbehoevenden niet meer worden ondersteund. Hierdoor kunnen ouders overbelast raken, wat problemen in het domein van de jeugdzorg veroorzaakt. De beheersmaatregelen voor dit risico die worden genoemd, zijn het in samenhang uitwerken van de wettelijke kaders, waarbij helder moet zijn wat de verantwoordelijkheden zijn van onderwijs- en gemeentebestuurders en de besteding van geld over en weer transparant is. Binnen de gemeenten is de maatregel goed samenwerken tussen de verschillende sociale domeinen om de totale effecten van het beleid te kunnen volgen. 7.1.1.3 Strategische risico’s bestuurlijke transitie Voor het behalen van de doelstelling het realiseren van de bestuurlijke transitie worden een paar risico’s genoemd die wij volgens de operationalisatie in Paragraaf 4.2 als strategisch categoriseren. In de concept Jeugdwet is opgenomen dat voor bepaalde onderwerpen gemeenten regionaal moeten samenwerken. Dit brengt het risico van de decentralisatieparadox: de verantwoordelijkheid is gedecentraliseerd naar het laagste niveau. De jeugdzorg past echter niet bij de lokale schaal dus wordt er door gemeenten opgeschaald naar regionaal niveau. Dit is lastig voor gemeenteraden: het toezicht dat zij opgelegd krijgen, past niet bij de taken en het volume van de jeugdzorg. Beheersmaatregelen die hiervoor worden voorgesteld, zijn toezicht op en verantwoording van de samenwerkingsconstructen organiseren. Lokale rekenkamers zouden de bevoegdheid moeten krijgen om ook onderzoek te kunnen doen naar de effectieve en doelmatige uitvoering van regionaal belegde taken. De VNG kan ook een rol vervullen in het opstellen van verantwoordingsvoorwaarden voor de regionale samenwerkingsverbanden (Rfv 2013). Het andere strategische risico is dat de bestuurlijke transitie leidt tot versnippering van kennis en daardoor kwaliteitsverlies. De huidige Bureaus Jeugdzorg worden grotendeels opgeheven en hun ervaring en kennis zal overgenomen moeten worden. Het is zonde als in elke gemeente het wiel opnieuw wordt uitgevonden en de collectief opgedane kennis van de afgelopen jaren niet benut wordt. Beheersmaatregelen die hiervoor worden genoemd, zijn het ontwikkelen van landelijke kwaliteitsstandaarden voor de hulp én hulpverleners samen met jongeren en ouders en het delen van ervaringen tussen gemeenten. Daarnaast het trainen van medewerkers samen met ervaringsdeskundigen en zorgen dat de kennis up-to-date blijft.

63

7.1.2 Organisatorische transitie Met de organisatorische transitie wordt bedoeld het inrichten van de organisatiestructuur van de uitvoering van de jeugdzorg. Dit omvat onder meer de verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen instanties en het inrichten van de toegang tot de zorg, de functie advies, het organiseren van een meer integrale organisatie en de nieuwe financiering van het zorgaanbod. Voor deze doelstelling is het grootste aantal risico’s gevonden: twee externe, veertien strategische en elf interne, zie Tabel 7.3. 7.1.2.1 Externe risico’s organisatorische transitie Voor het bereiken van de doelstelling organisatorische transitie zijn drie externe risico’s gevonden. Het eerste risico is dat de transitie de continuïteit van de specialistische zorg in gevaar brengt. Specialistische zorginstellingen zoals gesloten jeugdzorg werken niet lokaal maar regionaal of zelfs landelijk. Een enkele gemeente kan zo’n instelling niet in stand houden. Bovendien heeft de gemeente tegenstrijdige belangen: ze wil zo min mogelijk jongeren naar specialistische zorg doorgeleiden. Maar als ze een jongere doorgeleidt, dan wil de gemeente wel dat er direct een plek beschikbaar is. Gemeenten zeggen te gaan samenwerken om te zorgen voor een basis-infrastructuur van specialistische zorg waar ze allen gebruik van kunnen maken. Het tweede externe risico dat in veel bronnen wordt genoemd, is het risico dat volgens de wet ook andere partijen dan gemeenten cliënten kunnen doorverwijzen naar zorginstellingen en zo de uitgaven van de gemeente bepalen. Dit gaat met name over de huisarts en over de gezinsvoogd die de kinderrechter aanwijst. Gemeenten maken inrichtingskeuzes om dit risico te beperken en voeren daarnaast een lobby om de toegang tot zorg alleen via de gemeenten te laten besluiten, conform één gezin, één plan, één regisseur. Verder maakt de VNG afspraken met de koepelorganisaties en komen er bijvoorbeeld voorbeeldconvenanten over de rol van de huisarts. Het derde externe risico dat de gemeenten zien, is de gemeenteraadsverkiezingen van begin maart 2014. De verkiezingen zijn een gegeven maar de uitslag en het formatieproces erna kunnen zorgen voor vertraging in de politieke besluitvorming en voor een gebrek aan politieke beleidscontinuïteit. De gemeenten kiezen voor verschillende strategieën om dit risico te beheersen. In het Transitieplan Jeugd van Rijk, IPO en VNG is opgenomen dat de gemeenten in december 2013 besluiten nemen over beleidsplannen. De gemeente Rotterdam wijkt hier bewust van af en wil juist met het nieuwe college het concrete beleidsplan door de nieuwe raad laten vaststellen om zo meer draagvlak te krijgen voor het beleid dat vanaf 2015 uitgevoerd wordt. De afspraken op hoofdlijnen worden wel door het huidige bestuur vastgesteld. Daarnaast wordt door de gemeente Amsterdam als beheersmaatregel geschreven dat ambtenaren meer mandaat krijgen om de continuïteit van het beleid te bewaken. 7.1.2.2 Strategische risico’s 3 tot en met 9: zorgaanbieders Er zijn een aantal strategische risico’s gevonden die te maken hebben met de zorgaanbieders. Allereerst wordt het risico genoemd dat je er op 1 januari 2015 achter komt dat je bepaalde groepen zorgaanbieders vergeten bent te contracteren en te betrekken bij de transitie. Dit risico hangt samen met het risico van onduidelijkheid over de typen zorg die overkomen. Door wijzigingen hierin hebben gemeenten pas sinds kort contact gezocht met instellingen voor zintuigelijk en lichamelijk gehandicapten. De beheersmaatregel die gemeenten voor dit risico noemen is pro-actief op zoek gaan naar instellingen die op dit moment zorg leveren aan hun inwoners.

64

Type risico

2.

Risico-omschrijving discontinuïteit specialistische zorginfrastructuur gemeenteraadsverkiezingen

3. 4.

onvolledige contractering eigen belang zorgaanbieders

5.

omvallen zorginstellingen

6.

vertrek van professionals en onvoldoende professionals aangenomen wanprestaties uitvoerende organisaties te hoge complexiteit voor aanbieders

1. Extern

7. 8. Strategisch

9. geen adequate sturing 10. ineffectieve samenwerking ketenpartners 11. onduidelijkheid over verantwoordelijkheden 12. andere verwijzers bepalen uitgaven 13. terugval kwaliteit 14. nulde lijn kan niet voldoen aan rol in nieuwe stelsel 15. te weinig verandering in uitvoering 16. ouders en kinderen onvoldoende betrokken 17. discontinuïteit zorg 18. onduidelijkheid over verantwoordelijkheden 19 geen adequate sturing 20. intern budget onjuist verdeeld

Intern

21. 22. 23. 24.

overschrijding budget ineffectieve interne organisatie ICT niet op tijd gereed ICT-systeem: privacy, veiligheid, juistheid 25. fouten bij inkooptrajecten

Beheersmaatregelen overgangsregeling afspreken, rijksoverheid aanspreken op stelselverantwoordelijkheid belangrijke besluiten deze periode nemen, belangrijke besluiten door nieuw college laten nemen, ambtenaren krijgen mandaat borgen continuïteit pro-actieve opstelling gemeenten beslissingsbevoegdheid over zorg bij gemeente/CJG leggen, instellingen zsm duidelijkheid geven landelijke overgangsmaatregelen en regionale verdieping daarvan instellingen snel zekerheid bieden, aanpassen wervingsbeleid, selectief werven, binnen team specialisten aanstellen landelijke kwaliteitseisen aanbieders, accountantscontrole aanbieders opvragen landelijke afspraken over declarering en verantwoording aanbieders maken sturingsmodel externe partijen opzetten en proefdraaien overleg en afspraken met ketenpartners (0-de, 1e en 2e lijn) goede communicatie voorlichting en training, mandaat hulpverleners scherp formuleren, beschrijven werkprocessen lobby dat CJG/gemeente uitvoering bepaalt, afspraken maken met andere verwijzers creëren draagvlak en bestuurlijke condities afspraken maken met nulde lijn, implementatieagenda opstellen één persoon voor de totale regie van traject Vroeg betrekken en informeren ouders en kinderen via bijv. ouderpanels goede planning opstellen, risicogevallen vooraf in kaart brengen goede communicatie, voorlichting en training, mandaat hulpverleners scherp formuleren, beschrijven werkprocessen intern sturingsmodel opzetten en proefdraaien flexibel budgetteren met behulp van normbudgetten, strak monitoren en bijsturen door strakke monitoring vroegtijdige signalering maandelijks intern afstemmen verschillende programma's ICT in apart traject ouder eigenaar dossier maken, ICT-experts inzetten

expertise in huis halen, procedures uitwerken en naleving controleren 26. communicatie niet zorgvuldig genoeg communicatiestrategie gebruiken, publiekscampagne voeren, transitiehelpdesk inrichten 27. gerechtelijke procedures & besluitvormingsmomenten bekendmaken, zorgvuldige imagoschade communicatie Tabel 7-3 Risico's en beheersmaatregelen bij doelstelling organisatorische transitie

65

Een ander risico dat in veel bronnen is te vinden, is het risico dat de zorgaanbieders door de huidige onzekerheid hun eigen belang voorop stellen. Veel instellingen hebben van hun huidige financiers, zoals stadsregio’s en provincies, al te horen gekregen dat ze deze financiering verliezen per 1 januari 2015. Van de gemeenten hebben ze echter nog geen garanties gekregen dat de volledige financiering door hen wordt voortgezet op 1 januari 2015. Dit schept veel onrust bij de instellingen. Ze worden gedwongen zich voor te bereiden op de toekomst, waarbij ze strategische keuzes moeten maken om hun kans op voortbestaan te vergroten. Het gevolg kan zijn dat ze daardoor niet meer de zorg voor de cliënt op de eerste plaats zetten maar hun eigen belang. Hierdoor zullen ze bijvoorbeeld concurrentiegevoelige informatie minder snel delen. Na de invoering bestaat ook het risico van eigen belang: de aanbieders kunnen zoveel mogelijk hun producten proberen te verkopen aan cliënten terwijl een lichtere behandeling of alleen een advies ook een oplossing zou bieden. Voor de gemeente is het daarnaast een risico dat een zorginstelling omvalt die nu cliënten in de betreffende gemeente zorg biedt. Dit kan namelijk gevolgen hebben voor de zorgcontinuïteit. De belangrijkste beheersmaatregel voor deze risico’s is duidelijkheid bieden aan de instellingen. Dit gebeurt onder andere via de landelijke afspraken over overgangsmaatregelen, zie ook Hoofdstuk 4. In oktober volgen de regionale afspraken. Individuele gemeenten maken ook pro-actief afspraken met de belangrijkste aanbieders in hun gemeente over hun positie in het nieuwe jeugdstelsel. Een andere beheersmaatregel om de zorgaanbieders meer in het belang van de cliënten en gemeenten te laten denken, is ze zo veel mogelijk betrekken bij de transitie en de uitgangspunten voor het nieuwe beleid. Om te voorkomen dat de aanbieders kunnen bepalen welke producten de cliënten nodig hebben, wordt de beslissingsbevoegdheid over de zorg die een cliënt nodig heeft bij de gemeente of bij het CJG (namens de gemeente) neergelegd en niet bij de aanbieders. Een risico dat met de onduidelijkheid voor zorgaanbieders samenhangt, is dat de goede professionals die nu bij de aanbieders werken, op zoek gaan naar een andere baan. Hierdoor verliest de aanbieder aan kwaliteit. Daarnaast speelt het risico dat de aanbieders en de gemeente niet voldoende professionals met de benodigde kennis en capaciteiten kunnen aantrekken om op 1 januari 2015 de gevraagde capaciteit te leveren. Gevonden beheersmaatregelen hiervoor zijn ook het zo snel mogelijk bieden van zekerheid aan de instellingen. Daarnaast het voeren van een selectief wervingsbeleid om de goede professionals te behouden en nieuwe talenten aan te trekken. Verder wijst een gemeente op de mogelijkheid om specialisten in de teams te benoemen. Zo hoeft niet elke professional alles te kunnen. De laatste strategische risico’s voor gemeenten betreffende de zorgaanbieders, zijn dat de instellingen te maken krijgen met te complexe verantwoordingseisen waardoor ze onvoldoende aan hun kerntaken toekomen, en dat aanbieders die zijn gecontracteerd door gemeenten wanprestaties leveren. In het onderhandelingsakkoord over de decentralisatie jeugdzorg is opgenomen dat Rijk en gemeenten afspreken de administratieve lasten voor instellingen en bedrijven tot een minimum te beperken. Gemeenten zullen op een uniforme wijze verantwoording aan de instellingen vragen. Tegelijkertijd worden er afspraken gemaakt over de kwaliteit van deze verantwoording. Ook bieden de wijkteams en CJG’s een platform voor gemeenten om de prestaties van zorgaanbieders te volgen.

66

7.1.2.3 Strategische risico’s 10, 11 en 12: sturing vanuit gemeenten Bij het inrichten van de organisatie wordt ook de sturing vanuit de gemeente ingericht. Hierbij komen een aantal risico’s naar voren. Ten eerste wordt het risico genoemd dat de gemeente wel verantwoordelijk is, maar echte sturing van het hele stelsel vanuit de gemeente niet mogelijk is. Het liefst zou de gemeente vraagsturing willen organiseren waarbij er zorg wordt ingekocht conform prijs maal aantal (p*q). Dit is echter nu niet mogelijk omdat de gemeente een basisinfrastructuur moet organiseren, de echte vraag niet in beeld is en ze daarnaast nog niet voldoende kennis heeft om een goed bestek voor een aanbesteding op te stellen. Veel gemeenten zijn daarom van plan in eerste instantie te sturen via het subsidie-instrument. Ten tweede komt het risico naar voren dat er geen effectieve samenwerking tussen de ketenpartners tot stand kan worden gebracht. Ira Helsloot betoogde op het symposium dat echte samenwerking alleen tot stand kan komen met één gemeenschappelijke baas. De controller van de gemeente Den Haag stelt dat echte samenwerking alleen komt door gezamenlijk succes. Dit kun je niet afdwingen, maar moet de praktijk bewijzen. Om de transitie tot een succes te maken, is het echter van groot belang dat de ketenpartners korte lijnen hebben en elkaar constant informeren en een gezamenlijke aanpak bepalen. Ten derde wordt het risico genoemd dat er onduidelijkheid is over de verantwoordelijkheden. Als een kind bijvoorbeeld op school zit in een andere gemeente dan waar het woont, dan moet duidelijk zijn welke gemeente verantwoordelijk is voor de signalering van problemen en het leveren van zorg. Ook tussen de verschillende ketenpartners kunnen onduidelijkheden bestaan over de verantwoordelijkheden. Bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid tussen de zorgcoördinator vanuit de gemeente en de gezinsvoogd die een rechter kan aanwijzen. Beheersmaatregelen voor deze risico’s zitten vooral in het duidelijk uitwerken van het organisatiemodel inclusief alle processen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Daarnaast het maken van afspraken met de ketenpartners en goede communicatie hierover. Ook gebruiken de gemeenten pilots om in de praktijk te ondervinden of het organisatiemodel werkt en tegen welke problemen ze nog aanlopen. Door succes bij pilots zal er meer draagvlak ontstaan en wordt de gemeentebrede uitrol ook makkelijker. Gemeenten zeggen ervaring te moeten opdoen en te geloven in en te vertrouwen op het nieuwe model. 7.1.2.4 Overige strategische risico’s Door de wijziging in de organisatiestructuur en de reorganisaties die hier het gevolg van zijn, zoals het opheffen van Bureau Jeugdzorg en de fusies van organisaties, bestaat het risico dat de kwaliteit van de zorg onder druk komt te staan. Uit ervaringen van fusies (Jellema, 2012) blijkt dat er na een fusie een dipfase is van circa twee jaar waarin het minder goed gaat en de verbetering pas daarna zichtbaar zal worden. De beheersmaatregelen die door de gemeenten worden genoemd, is het creëren van draagvlak en van de bestuurlijke condities om de reorganisaties te kunnen uitvoeren. De gedachte is dat als de medewerkers er zelf ook in geloven dat door deze wijziging de kwaliteit van de zorg verbetert en dit dé kans is om de problemen in het jeugdzorgstelsel op te lossen, de reorganisatie ze minder zwaar zal vallen en het risico kleiner wordt dat de kwaliteit door de reorganisatie vermindert. De organisatorische transitie houdt onder andere in dat er een zwaarder beroep op de nulde en eerste lijn zal worden gedaan. Onder de nulde lijn vallen bijvoorbeeld scholen, verenigingen en

67

jeugdwelzijnswerk. Een risico dat door deze strategische keuze ontstaat, is dat de nulde lijn die grotere rol niet aan kan en de gewenste beweging naar preventie niet voldoende tot stand komt. Een beheersmaatregel die hiervoor wordt genoemd, is het maken van afspraken met de schoolbesturen op welke manier zij extra ondersteuning en inspanningen kunnen realiseren. Een ander risico voor het succes van de inrichting, is dat er te weinig verandering tot stand komt in de uitvoering. Het verandervermogen van het stelsel kan te klein zijn om aan de doelstelling te kunnen voldoen. De oplossing waar de geïnterviewde gemeenten voor kiezen, is te gaan werken met casemanagement/gezinscoaches: vanuit het wijkteam is er altijd één persoon die het gezin van begin tot eind blijft begeleiden en aanspreekpunt blijft, ook als deze het gezin naar andere instanties toe leidt. Ook zeggen gemeenten dat ze realistisch zijn en stapsgewijs gaan veranderen. Ze verwachten niet dat per 1 januari 2015 alle problemen uit het stelsel zijn. Het laatste strategische risico is dat de ouderen en kinderen zelf te weinig bij het inrichten van het nieuwe stelsel zijn betrokken en het stelsel daardoor niet op hun behoeften aansluit. De gemeenten hebben hier verschillende oplossingen voor bedacht. Zo heeft de gemeente Den Haag ouderpanels opgericht voor de CJG’s. Daarnaast spreken ze de instellingen aan opdat zij hun cliënten voor zover mogelijk meenemen in de lopende ontwikkelingen. 7.1.2.5 Interne risico’s organisatorische transitie Bij de inrichting van het stelsel zullen de gemeenten ook hun eigen organisatie goed moeten inrichten. Hierbij onderkennen ze een aantal risico’s. Ten eerste het risico op discontinuïteit van zorg doordat de gemeenten te druk bezig zijn met de stelselinrichting. Beheersmaatregelen die hierbij worden genoemd, zijn dat de gemeenten de risicogevallen in beeld brengen en die als eerste en uiterst zorgvuldig laten overdragen. Daarnaast het maken van concrete planningen en stellen van deadlines voor de algehele overdracht, en het zorgen voor overgangsmaatregelen voor de huidige zorgverleners. Ten tweede het risico dat er intern onduidelijkheid over de verantwoordelijkheden bestaat, bijvoorbeeld tussen de uitvoerders van de Wmo en van de Jeugdwet, maar ook tussen de verantwoordelijkheid van de centrale gemeentelijke organisatie en die van de wijkteams. Hiervoor worden werkprocessen uitgeschreven, mandaten scherp geformuleerd en wordt er een communicatieplan uitgerold met voorlichting en training van de medewerkers. Ten derde speelt het risico dat er intern geen adequate sturing bereikt wordt. Ook binnen een gemeente zijn er veel verschillende spelers op het gebied van jeugdzorg die gezamenlijk binnen de gestelde kaders moeten blijven. Deze hebben niet allemaal dezelfde leidinggevende en het is dus lastig directe sturing uit te oefenen. Er worden hiervoor sturingsmodellen ontworpen waarmee in pilots wordt proefgedraaid. Ook wordt vaak genoemd dat men in het eerste jaar de effecten heel nauw gaat volgen zodat er vanuit die ervaring bijgestuurd kan worden om tot een beter model te komen. Ook aan de verdeling van middelen vanuit de gemeente hangen risico’s. Zo wordt het risico benoemd dat de verdeling over de verschillende stadsdelen/wijkteams verkeerd is gekozen, waardoor bepaalde wijkteams te weinig budget hebben en daar wachtlijsten ontstaan. Daarnaast is het beheersen van de totale financiën en daarmee het overschrijden van het totale budget als risico benoemd. Voor het eerste risico zoeken de gemeenten veelal de oplossing in het stellen van

68

normbudgetten voor de verdeling naar stadsdelen/wijkteams. Gedurende het uitvoeringsjaar gaan ze flexibel met deze budgetten om en kan er nog met budget worden geschoven. Daarnaast wordt genoemd dat er controllerfuncties aan de managers van de stadsdelen worden gekoppeld die als sparringpartner fungeren en nauw de uitputting van het budget in de gaten houden. Centrumgemeenten zoeken verder naar efficiëntievoordelen door ook voor buurgemeenten zorg in te kopen. De verwachting is dat het systeem zelf ook tot efficiëntievoordelen gaat leiden als alle stapelingen van zorg er uit worden gehaald en als de verschuiving van zwaardere naar lichtere zorg tot stand komt. Om te volgen of dit ook echt gebeurt, worden er prestatie-indicatoren ontwikkeld en wordt er een systeem van vroegtijdige signalering en strakke monitoring opgezet. Een ander intern risico dat naar voren kwam, is het risico van een ineffectieve interne organisatie doordat er te veel (verbeter)programma’s los van elkaar opereren die deels overlap vertonen en waar middelen in zijn vastgezet. De beheersmaatregel die hiervoor wordt genoemd, is vaste overlegvormen voor afstemming van de gemeentelijke programma’s en het afgeven van een flexibel budget aan de kwaliteitsregisseur van deze programma’s. De informatievoorziening wordt ook als risico gezien. De geïnterviewde gemeenten brengen de ICT in een apart traject onder. Hierbij worden twee risico’s genoemd: dat het traject niet op tijd is afgerond en de inhoudelijke ICT-risico’s als veiligheid, juistheid en privacy. Enkele beheersmaatregelen hiervoor zijn het gezin zelf de eigenaar van het dossier maken zodat ze direct kunnen zien wat er over hen wordt geschreven en ze het kunnen aangeven als er iets niet klopt. Daarnaast worden voor de veiligheid van de ICT experts ingezet. Verder worden er aparte planningen opgesteld en risicoanalyses uitgevoerd voor het ICT-traject. Een risico dat apart is genoemd op het symposium, is het risico dat de gemeente fouten maakt in inkooptrajecten. Hierdoor kunnen ze verplicht worden om zorg in te kopen die niet bij hun wensen aansluit of om schadevergoedingen aan benadeelde partijen te betalen. Op het symposium zijn geen beheersmaatregelen genoemd, maar uit andere stukken valt op te maken: het in huis halen van kennis over aanbesteding, het uitschrijven van de procedures voor inkoop en het controleren op naleving van de procedures. De communicatie wordt ook als apart risico benoemd: als de communicatie niet duidelijk is, weten professionals niet waar ze op 1 januari 2015 naar toe moeten om risicogevallen te melden en weten cliënten de toegang tot zorg, de vertrouwenspersonen en cliëntadviseurs niet te vinden. Onjuiste, onvolledige of ineffectieve informatie kan grote invloed hebben op het succes van de transitie. Gemeenten stellen daarom communicatiestrategieën op waarbij ook de nieuwe media wordt gebruikt. Daarnaast is een gemeente van plan in 2014 een publiekscampagne te voeren en een transitiehelpdesk op te richten. Het laatste interne risico is het risico op gerechtelijke procedures. Deze procedures kunnen het gevolg zijn van verschillende fouten vanuit de gemeente maar zijn op zichzelf ook een risico omdat het de geloofwaardigheid en het imago van de gemeente kan schaden. De beheersmaatregelen die gemeenten noemen voor dit risico, zijn zorgvuldige communicatie en snel duidelijkheid bieden aan zorginstellingen over besluitvormingsmomenten.

69

7.1.3

Zorginhoudelijke transformatie

De derde doelstelling bij de decentralisatie is de zorginhoudelijke transformatie. Deze transformatie houdt onder andere in de omgang van zwaardere zorg naar preventie en uitgaan van de eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk. Met betrekking tot deze doelstelling zijn er negen risico’s geïnventariseerd: twee externe, vijf strategische en twee interne, zie Tabel 7.4. Type risico Extern

Risico-omschrijving 1. cultuuromslag komt niet tot stand

Beheersmaatregelen maatschappelijk debat entameren, versterken sociale veerkracht

2.

gezamenlijke lobby

3.

Strategisch

inzetten op nulde lijn, ouders aanspreken op eigen verantwoordelijkheid

4.

uitwerking beleid blijkt anders goed monitoren met prestatie-indicatoren, dan verwacht nulmeting bepalen, benchmarking, pilots uitvoeren, verschillende scenario's uitwerken

5.

zorgvermijding

6.

nieuwe werkwijze sluit niet aan op behoefte klanten te weinig tijd voor testen nieuwe werkwijze

7.

Intern

herverdeeleffect/boeggolf eerste jaar groei van volume

goed monitoren, opsporen van trends, op tijd bijsturen vroeg betrekken en informeren klanten, versterken sociale veerkracht goede projectplanning, transformatie over meerdere jaren uitspreiden, ambitie en doelen communiceren, werken met pilots

8.

gebrek aan kennis over problematiek

maken risicoanalyse, interactie tussen professionals, integrale teams

9.

onvoldoende kwaliteit professionals

samenwerking met onderwijsinstellingen zoeken, huidige professionals bijscholen/trainen, landelijke kwaliteitsafspraken

Tabel 7-4 Risico's en beheersmaatregelen bij doelstelling organisatorische transitie

7.1.3.1 Externe risico’s zorginhoudelijke transformatie Het eerste externe risico is het risico dat de samenleving niet meegaat in de cultuuromslag van ontzorgen en eigen verantwoordelijkheid. Zoals in de risicorapportage ‘Om het kind’ van de gemeente Amsterdam mooi wordt verwoord, overheerst in de samenleving nu nog de gedachte “mijn kind heeft een probleem en ik heb recht op een hulpverlener die dat voor mij/mijn kind gaat oplossen”. Hierdoor is de kans groter dat de gemeenten er niet in slagen om de zorgconsumptie te verminderen en het stelsel alleen maar duurder wordt in plaats van goedkoper. De cultuuromslag in de samenleving is lastig te beïnvloeden door de gemeenten. Dit wordt getracht door discussiefora in de stad te organiseren en initiatieven op het terrein van sociale veerkracht aan te moedigen. Daarnaast zijn ze ook realistisch en zeggen ze dat het een aantal jaren of zelfs een generatie zal kosten voordat de omslag bewerkstelligd is. Het andere externe risico bij de transformatie is dat er in het eerste jaar een boeggolf zal plaatsvinden. De verwachting is dat meer aandacht voor preventie en eigen kracht, het beroep op de specialistische hulp kan verminderen. Door actievere aandacht worden echter in het eerste jaar meer

70

kinderen en gezinnen geïdentificeerd die ondersteuning behoeven. Bovendien wordt de zorg per 31 december 2014 nog een jaar doorgezet. Deze boeggolf zal in principe uit de overkomende middelen van jeugdzorg moeten worden gedekt. In het eerste jaar is er echter al een bezuiniging opgelegd, waardoor er minder ruimte voor deze boeggolf is. De beheersmaatregel hierop is lobby richting de wetgever tegen de bezuinigingen. Daarnaast zoveel mogelijk de burger op eigen verantwoordelijkheid aanspreken en zo min mogelijk problemen overnemen. 7.1.3.2 Strategische risico’s zorginhoudelijke transformatie Een risico dat samenhangt met het vorige risico, is dat de nieuwe werkwijze juist zal leiden tot een groei van de zorg in plaats van een afname. Door de grote aandacht voor preventie worden er meer hulpbehoevende jongeren gevonden. Zeker in de grote steden is de inschatting dat er nu veel jongeren zijn die nog niet in de jeugdzorg zitten maar wel problemen hebben die niet eenvoudig zijn op te lossen. Als de maatregel preventie en eigen verantwoordelijkheid niet voor deze hele groep nieuwe jongeren voldoende is, dan leidt dit tot een volumetoename in plaats van -afname. De beheersmaatregel waar de gemeenten op inzetten is toch het inzetten op de nulde lijn en het wijzen van ouders op de eigen verantwoordelijkheid. Als ze daarmee huidige jongen in de jeugdzorg uit het stelsel kunnen helpen, dan ontstaat er weer ruimte voor de nieuw gevonden zwaardere gevallen. Een tweede strategisch risico is dat de gekozen strategie van de transformatie in de praktijk anders blijkt uit te werken dan verwacht. Het kan bijvoorbeeld dat de op preventie gerichte aanpak niet werkt voor jongeren met een grote kans op ontsporen. De beheersmaatregelen hiervoor zijn het opstellen van prestatie-indicatoren, het doen van een nulmeting en het na de invoering nauw volgen van deze indicatoren om de vergelijking met de nulmeting te maken en de effecten van het beleid te volgen. De gemeente Amsterdam heeft een MKBA laten opstellen om de verwachte effecten van verschillende scenario’s in kaart te brengen. Daarnaast wordt benchmarking genoemd om te kunnen achterhalen of een bepaald effect alleen in één wijk of één gemeente wordt waargenomen of ook bij andere gemeenten wordt gezien en een landelijk probleem is. In dat geval wordt geëscaleerd naar het Rijk. Verder wordt voor de invoering al binnen gemeenten getest met de transformatie via pilots en leren gemeenten van elkaars pilots. De gemeente Den Haag gaf aan dat de transformatie ook tot het risico van zorg mijdend gedrag kan leiden: als ouders weigeren om de door de gemeente geadviseerde zorg aan hun kind te leveren, omdat ze bijvoorbeeld onvoldoende verzekerd zijn, kan het zijn dat een kind verder in de problemen komt totdat het probleem zo groot is, dat de gemeente wel zorg moet verlenen. De kosten zullen dan veel hoger zijn. Ook hiervoor is de beheersmaatregel heel nauw de effecten van het beleid volgen en met de ouders in gesprek blijven en controleren of ze de adviezen opvolgen. Een vierde strategisch risico van de transformatie is dat deze niet aansluit op de verwachtingen en behoeften van de klanten. Dit heeft ontevreden klanten tot gevolg waardoor de transformatie niet als een succes wordt ervaren. De Rfv (2013) stelt dat een paradigmashift per definitie gepaard gaat met onbegrip en weerstand. “Omdat het hier groepen mensen betreft die het toch al moeilijk hebben, zal dat in dit geval in versterkte mate zo zijn. Het zijn de gemeenten die de teleurgestelde burgers tegenover zich krijgen.” Beheersmaatregelen hiervoor zijn te vinden in de hoek van de communicatie en het betrekken van de cliënten bij de transformatie. Daarnaast het versterken van de sociale veerkracht zodat het netwerk rondom de gezinnen ook echt ingezet kan worden.

71

Het laatste gevonden strategische risico is dat de gemeenten door lange besluitvormingsprocedures en het blijven hangen in pilots niet genoeg tijd hebben om de transformatie in de volle breedte te implementeren. Beheersmaatregelen die hiervoor worden getroffen zijn het maken van goede projectplanningen zodat duidelijk is wanneer de laatste besluiten genomen moeten zijn. Daarnaast de transformatie stapsgewijs invoeren en realistisch zijn in de ambities en doelen. De geïnterviewde gemeenten geven aan eerst ervoor te willen zorgen dat de transitie goed verloopt en niet te verwachten dat ze tegelijkertijd de transformatie kunnen realiseren. 7.1.3.3 Interne risico’s zorginhoudelijke transformatie Het eerste interne risico dat wordt genoemd is dat de gemeente geen echt inzicht heeft in de problematiek en daardoor ook niet de beste maatregelen kan bepalen. Om de echte risico’s te weten, heb je kennis en overzicht nodig. Dit heeft de gemeente op dit moment niet. De oplossing hiervoor wordt dan ook gevonden in de samenwerking met de ketenpartners vanaf het niveau van de werkvloer. In sessies worden met alle partijen samen problemen besproken zodat er een gedeelde visie op de risico’s en op de oplossingen komt. Het tweede interne risico is dat de professionals die onder verantwoordelijkheid van de gemeente werken over onvoldoende kwaliteit beschikken om aan de nieuwe rol, taken en verantwoordelijkheden te kunnen voldoen. De hulpverleners moeten geen hulp meer verlenen maar regie nemen en in kunnen schatten wanneer een probleem terug gelegd kan worden bij de ouders en hun sociale netwerk en wanneer de gemeente wel in actie moet komen. De professionals hebben daarmee veel invloed op of de nieuwe werkwijze zal slagen. Daarnaast moeten professionals de neiging kunnen weerstaan om zo ver te gaan in het professionaliseren dat dit de effectiviteit en efficiëntie in de weg staat. De gemeenten proberen dit risico te beheersen door de samenwerking met opleidingen aan te gaan en het selectiebeleid aan te passen op de nieuwe rol van de professional. Daarnaast worden er landelijke kwaliteitsstandaarden voor professionals ontwikkeld en worden de huidige professionals bijgeschoold en getraind. Tegelijkertijd wijzen gemeenten op het belang de nadruk op certificering te verlagen en de aandacht voor persoonlijke vaardigheden en capaciteiten te verhogen.

7.2

Het belang van de risico’s

In de vorige paragraaf is een opsomming gegeven van de geïnventariseerde risico’s. Op basis van het bronnenonderzoek is het niet mogelijk deze risico’s een weging te geven en te rangschikken. Het puur noemen van een risico’s zegt immers nog niets over het belang dat aan het risico wordt gehecht. Uit de enquête kan wel enigszins een weging worden gehaald van wat de grote gemeenten de belangrijkste risico’s vinden. Figuur 5.5 is het resultaat van de vraag ‘Wat ziet u als belangrijkste risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg?’. Daarbij konden maximaal drie risico’s worden gekozen. Eenendertig gemeenten hebben deze vraag beantwoord. Hieruit kwam een duidelijke nummer één naar voren: onduidelijkheid over de wetgeving. Op gedeeld nummer twee staan drie risico’s:  Geen zicht op huidige klantendossiers  Belangen van huidige jeugdzorginstellingen  Te weinig financiële middelen.

72

Vervolgens komen twee risico’s op gedeeld nummer vijf:  Frictiekosten  Cultuuromslag in de samenleving naar meer eigen kracht komt niet op gang Opvallend aan deze resultaten is dat van de zes meest genoemde risico´s er vijf als externe risico´s te kwalificeren zijn. Van deze zes zijn er daarnaast vier te koppelen aan de doelstelling bestuurlijke transitie, één aan de organisatorische transitie en één aan de zorginhoudelijke transformatie. Het lijkt dus dat de gemeenten zich op moment van afnemen van de enquête nog het meeste zorgen maken over de externe risico’s en over de bestuurlijke transitie.

73

74

8.

Analyse onderzoeksresultaten

In het theoretisch kader zijn de onderzoeksvragen geoperationaliseerd aan de hand van de bestudeerde wetenschappelijke literatuur en in de hoofdstukken 4 tot en met 7 zijn de onderzoeksresultaten gepresenteerd. Dit hoofdstuk bevat de analyse van de data. Uitgangspunt hierbij is de operationalisatie uit paragraaf 2.4. Er volgt eerst een beschouwing van de fase van het transitieproces waar de decentralisatie van de jeugdzorg op dit moment in zit. Die is namelijk van invloed op het soort risico’s dat relevant is en op de procesmatige omgang met risicomanagement. Daarna volgt een analyse van de te onderscheiden activiteiten van risicomanagement en ten slotte een analyse van de geïnventariseerde risico’s en beheersmaatregelen bij de decentralisatie van de jeugdzorg.

8.1

Fasering

Gedurende het onderzoek is bij ons het besef gegroeid over het belang van de fase van het wetgevings- en beleidsproces op de risico´s. Het lijkt erop dat het type risico sterk samenhangt met de fase van het beleidsproces. In Figuur 8.1 zijn de door ons onderkende fasen schematisch weergegeven.

Wetgevend proces

Invoering

Uitvoering

• Tijdens deze fase wordt door de Minister gewerkt aan het wetsvoorstel • De nadruk van het risicomanagement ligt op de externe risco's

• Gegeven het wettelijk kader gaan gemeenten het beleid vormgeven. Hierbij worden veel keuzen gemaakt ten aanzien van de inrichting van het nieuwe beleid • De nadruk ligt hierbij op de strategische risico's

• Vanaf 1 januari 2015 zijn de gemeenten zelf verantwoordelijk voor het te voeren beleid. • De nadruk bij de uitvoering ligt op de interne risico's

Figuur 8-1 Overzicht fasen transitieproces

Op het moment dat de politiek de keuze maakt tot een stelselwijziging, zoals bij de jeugdzorg, zal er eerst een proces plaatsvinden waarin de wetgeving wordt opgezet, er consultaties plaatsvinden en uiteindelijk naar een definitieve wet wordt toegewerkt, die door de Tweede en Eerste Kamer moet worden geaccordeerd. Daarnaast zal op onderdelen nadere regelgeving worden opgesteld, onder meer over het macrobudget en de bijbehorende verdeelsystematiek. Voor de gemeenten is dit een onzekere tijd, aangezien ze wel weten dat er iets op ze af gaat komen, maar nog niet precies wat en voor welk budget. Ze hebben relatief weinig invloed op dit proces,

75

vandaar dat hier zich vooral externe risico’s voordoen. Wel kunnen ze alvast een strategie opstellen voor de toekomstige aanpak en daarbij strategische risico’s meewegen en alvast over de operatie en bijbehorende interne risico’s nadenken. Aanvullend op de fase van het wetgevende proces, volgt de fase van de invoering. De wet moet meestal minstens één jaar voor de inwerkingtreding worden vastgesteld zodat de uitvoerende organisaties de tijd hebben om zich op de invoering voor te bereiden. In de praktijk overlappen de fasen: gemeenten hebben meer dan een jaar nodig om zich voor te bereiden en starten dus al met de invoering terwijl de wet nog niet definitief is. In de invoeringsfase worden de strategische keuzes vastgelegd en wordt voorbereid op de uitvoering. Vandaar dat in deze fase vooral strategische risico’s een grote rol spelen. Na de invoering start de fase van de uitvoering. Op basis van de inrichtingsprincipes die in de vorige fasen zijn bepaald, moet de hele gemeente uitvoering geven aan de nieuwe wet. In deze periode zullen de operationele risico’s de boventoon voeren. Vaak gaat de overgang van invoering naar uitvoering geleidelijk en worden er al pilots uitgevoerd tijdens de invoeringsfase om uit te testen of de voorgenomen inrichting in de praktijk ook werkt. Daarnaast kan na inwerkingtreding van de wet nog steeds gesleuteld worden aan de inrichting op basis van de ervaringen in de beginperiode. Daardoor zullen ook in deze fase strategische risico’s van belang blijven. Ook externe risico’s blijven aanwezig: er kan bijvoorbeeld een nieuwe extra bezuiniging worden opgelegd. Op het moment van schrijven van deze scriptie is de conceptwet bekend bij de gemeenten en zijn de gemeenten volop bezig met de voorbereiding op de uitvoering. Ze zitten dus voornamelijk in de invoeringsfase alhoewel het wetgevende proces nog niet is afgerond.

8.2

Decentralisatie jeugdzorg als ‘ ongetemd probleem’

In Hoofdstuk 4 is een antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag: wat houdt de decentralisatie jeugdzorg precies in. In de kern beschouwd, gaat het bij de decentralisatie om zowel een bestuurlijke en organisatorische transitie als een zorginhoudelijke transformatie. In het theoretisch kader is als vertrekpunt gekozen dat de decentralisatie van de jeugdzorg kan worden getypeerd als een ongetemd probleem. Bij de typering ‘ongetemd probleem’ is de mate van overeenstemming over het ‘wat’ (doelendiscussie) en de mate van overeenstemming over het ‘hoe‘ (middelendiscussie) gering. Gevolg hiervan is dat de implementatie van de decentralisatie gepaard zal gaan met veel onzekerheid, blijvende discussie en een grote kans op reparatie- en ad hoc beleid. Gaandeweg de rit moet via een leerproces (pilots, experimenten) meer overeenstemming worden bereikt over het ‘hoe’ en ‘wat‘. Op basis van dit vertrekpunt is gekeken naar de wijze waarop gemeenten inhoud geven aan het proces van risicomanagement en hoe ze risico’s in kaart brengen en nadenken over effectieve beheersmaatregelen. Doelendiscussie Op basis van de onderzoeksresultaten komt het volgende beeld naar voren over het bestaan van een doelendiscussie. Bij het nader inzoomen op de ‘wat-vraag ‘, de vraag over wat het probleem is waar iets aan moet gebeuren, maken we een onderscheid tussen het geconstateerde beeld binnen de transitie- en de transformatiefase.

76

Discussie over de ‘wat-vraag’ blijkt binnen de transitiefase niet te bestaan. We zijn in het onderzoeksmateriaal (enquête en interviews) geen partij tegengekomen die van mening is dat het huidige jeugdstelsel niet op z’n kop moet. En het geloof dat de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid bij de gemeenten moet komen te liggen is ook wijdverbreid. Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal stellen we dan ook vast dat er overeenstemming bestaat over de opvatting dat de decentralisatie de oplossing is van het probleem binnen de sector jeugdzorg. Ook is bij eenieder bekend op welke wijze dit vorm en inhoud zal krijgen. Uitzondering hierop zijn wellicht de volgende twee groepen. Ten eerste de zorgverzekeraars, die naar verluidt bezig zijn met een lobby om de inkoop van tweedelijns jeugdzorg te mogen uitvoeren voor de gemeenten. Ten tweede de professionele zorgaanbieders die bezig zijn met een lobby om te zorgen dat hun werk gecertificeerd specialistisch werk moet zijn. Echter, wanneer we kijken naar de transformatiefase lijkt de ‘wat-vraag’ nog wel open te staan. Natuurlijk zijn betrokken partijen het op een hoog abstractieniveau wel met elkaar eens over de doelstelling dat er een andere invulling moet worden gegeven aan de uitvoeringspraktijk op lokaal, gemeentelijk en bovengemeentelijk niveau om een succes te maken van effectieve jeugdzorg. Maar daarmee is bij lange na niet alles gezegd. Het is zeer wel voorstelbaar dat er de komende periode nog een forse slag zal moeten worden gemaakt om de beoogde cultuuromslag te bewerkstelligen opdat professionals van de gemeente en zorgleveranciers voldoende ruimte, steun en vertrouwen krijgen om invulling te geven aan positief jeugdbeleid, beleid dat zich richt op mogelijkheden in plaats van problemen van de kinderen en jongeren. Zoals al is aangegeven in hoofdstuk 4 kunnen de gemeenten vanuit hun regierol stimuleren dat nieuwe verbindingen vorm gaan krijgen. Het gaat om het concreet uitwerken van de doelstelling om te komen tot positief jeugdbeleid. En in dit proces bestaat een groot risico dat er straks meerdere interpretaties van dezelfde doelstelling bestaan waartussen spanningen zitten. Dan is het zeer de vraag of de beoogde cultuurverandering er zal komen, namelijk een harmoniemodel waarbinnen partijen vanuit gedeelde belangen en eenzelfde visie over wat het beste is voor de hulp vragende kinderen en jongeren. Zeker gelet op de efficiencykorting die is verdisconteerd in het gemeentebudget en de extra spanning die een nieuwe verantwoordelijkheid nu eenmaal met zich meebrengt. Het gevaar is reëel dat partijen ieder een eigen interpretatie hebben van de gedeelde doelstelling en in een conflictachtige situatie ‘samenwerken’ met negatieve gevolgen voor de effectiviteit van hun handelen. En waarschijnlijkheid zal dit ook gepaard gaan met de nodige inefficiënties. In Tabel 5.3 zijn belangrijkste problemen opgesomd zoals deze uit de enquête door gemeenten zijn genoemd. Een fors aantal raakt de kern van de transformatiefase. De cultuuromslag in de samenleving om zorgproblemen meer op eigen kracht op te lossen komt mogelijk niet op gang. De omslag vraagt veel van de klant zelf, de professional, de organisaties en zeker ook de gemeenten in de wijze waarop zij de regierol invullen en financiering van de jeugdzorg gaan organiseren. Krijgen de professionals wel de vereiste ruimte en vertrouwen? Gaat het risicomanagement denken en de controle- en verantwoordingsbureaucratie werken als een beperkende factor? De kanteling vraagt tijd van burgers, professionals, organisaties en dat staat op gespannen voet met de snelheid die gevraagd wordt in de decentralisatieopgave.

77

Middelendiscussie Op basis van het onderzoeksmateriaal kan de conclusie worden getrokken dat er sprake is van een middelendiscussie. De ‘hoe-vraag’, de vraag naar de best werkende oplossing, lijkt centraal te staan in de transitie- en transformatiefase. Dit wordt in de interviews bij de gemeenten Den Haag, Rotterdam en Zaanstad goed zichtbaar. Alle drie geïnterviewde gemeenten zitten in een experimenteerfase waar men in de praktijk wil uitzoeken welke arrangementen het beste kunnen bijdragen aan de doelrealisatie. En waarbij ze in meer of mindere mate het gesprek aangaan met zorgaanbieders. Alle drie gemeenten zijn zich zeer bewust van de nieuwe regierol die ze moeten oppakken per 1 januari 2015. Ze zijn via experimenten bezig om te oefenen met hun nieuwe rol van opdrachtgever, het formuleren van het toekomstige aanbod aan zorgpakketten en het bedenken van een nieuw inkoopmodel. Ditzelfde beeld zien we ook terug in de enquêteresultaten. Tabel 5.3 noemt de belangrijkste problemen die volgens de deelnemende gemeenten nog opgelost moeten worden. Veel van de genoemde problemen zijn terug te voeren op een nog geringe mate van overeenstemming over het ‘hoe’: het uitblijven van wettelijke, bestuurlijke en financiële randvoorwaarden, onbekendheid met overkomende klanten jeugd-GGZ/-LVB van zorgkantoren/zorgverzekeraars. Ook lijken de geïnterviewde gemeenten zich bewust van de noodzaak om de bestaande cultuur bij de gemeentelijke diensten, zorginstellingen en professionals te veranderen (transformatiefase). Mate van overeenstemming over:

Transitiefase Transformatiefase

Wat-vraag (doelendiscussie) ++ -

Hoe-vraag (middelendiscussie) -

Karakterisering problematiek decentralisatie jeugdzorg: Cognitief probleem Ongetemd probleem

Tabel 8-1 Karakterisering decentralisatie jeugdzorg

Conclusie: Waar staan de gemeenten op dit moment? De gemeenten zitten in een ontwikkeling waarin ze op zoek zijn naar de best werkende oplossing (toewerken naar cognitieve zekerheid) op het gebied van de bestuurlijke en vooral de organisatorische transitie. Experimenteren lijkt de meest toegeëigende vorm om hier concreet mee om te gaan. Daarbij is één ding zeker: het nieuwe huis moet op 1 januari nagenoeg gereed zijn. Daarnaast zal men binnen de transformatiefase concrete doelstellingen voor effectief positief jeugdbeleid moeten uitwerken zodat de beoogde cultuuromslag daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Tegelijkertijd moeten de gemeenten een antwoord vinden op de vraag hoe dergelijk beleid het beste kan worden uitgevoerd zodat de nulde en eerste lijn zorg in de praktijk ook daadwerkelijk effectief zijn. Dit proces hoeft niet noodzakelijkerwijs af te zijn op 1 januari 2015. Naar onze opvatting verdient het echter aanbeveling om afronding van de transformatiefase niet op de lange baan te schuiven. De cultuuromslag is nodig om te bereiken dat geen dure tweedelijnszorg ingezet hoeft te worden en de gemeente binnen haar budgettaire kader blijft. Vereist is dus dat de transformatie in de pas loopt met de transitie. Daar komt bij dat er de laatste tijd geregeld berichten in de media opduiken met negatieve geluiden over de voorgenomen decentralisatie vanuit de hoek van de jeugdzorgprofessie (onder meer de jeugdpsychiatrie). Deze extra druk vanuit media en zorgprofessionals spoort met hetgeen hierboven is gezegd en vormt een extra voedingsbron voor het risico dat de gemeenten hier lopen.

78

8.3

Proces van risicomanagement

In paragraaf 2.4 is aangegeven dat bij de analyse van het proces naar aanleiding van formele modellen van risicomanagement verschillende aspecten zullen worden onderscheiden. In deze paragraaf wordt beschreven in hoeverre deze aspecten zijn geconstateerd. Achtereenvolgend komen aan de orde: Interne omgeving; Vaststellen van de context; Formuleren van doelstellingen; Identificeren van risico’s; Risicoanalyse; Beheersmaatregelen; Monitoring en evaluatie van beheersmaatregelen; en Communicatie over risico’s en beheersmaatregelen. Interne omgeving (risicomanagement filosofie, risicobereidheid en cultuur) In het onderzoeksmateriaal zijn bij geen enkele gemeente documenten aangetroffen met een risicomanagement filosofie of passages over risicobereidheid en cultuur. Wel is geconstateerd dat er veel intern en met andere gemeenten wordt geanalyseerd en besproken. De decentralisatie van de jeugdzorg is een actueel en urgent thema waar gemeenten vaak een aparte zware (programma)manager voor aantrekken. Er is in de interviews wel geconstateerd dat men zich bewust is van het feit dat er risico’s worden genomen en dat er bijvoorbeeld een afruil is tussen het nemen van risico’s en kosten van zorg. Daar wordt omzichtig mee omgegaan. Citaten uit de interviews: “Intern is iemand gedetacheerd vanuit een GGZ-instelling, om de kennis naar binnen te krijgen. We hebben best pittige discussies gehad. Dit heeft geleid tot een discussie of financiële argumenten gebruikt mogen worden, want een kind heeft toch het recht op de beste zorg. Maar als je het op dat niveau niet doet, dan komt het probleem op een ander niveau weer terug. Is dat dan ethischer?”; en “Kinderen voelen zich, hoe rot dat soms ook is, het meest prettig thuis dan in een residentiële omgeving. Het moet wel heel erg zijn als dit niet meer zo is. Maar er zit een tussengebied waar je enig risico loopt maar niemand gaat dat heel hard opschrijven. Dan wordt je namelijk opgeknoopt als het mis gaat.” Ten aanzien van ernstige incidenten geven de geïnterviewde gemeenten aan dat die niet te voorkomen zijn en dat een dergelijk risico altijd zal bestaan. Citaten: “Dat bewustzijn is er zeer sterk. Iedereen kent de voorbeelden. Dat risico is expliciet aanwezig en wordt dus ook benoemd. Het is ook een belangrijk onderwerp van gesprek. Als je niet uitkijkt ga je in een kramp zitten.”; en “Ja daar zijn ze zich van bewust, maar je zult de raad nooit zo ver krijgen dat zij zeggen dat ze de volledige consequenties ervan nemen. Zo irrationeel is de politiek. In dat hokje zullen ze zich niet laten zetten. Het moment dat de wethouder zegt dat de incidenten niet te vermijden zijn, dat is soms ook uitgesproken. Maar als er een incident plaatsvindt wordt bekeken of het verwijtbaar is en het gaat dus meer om het incident. Het structurele beleid wordt door de raad onderschreven. Bij mijn weten staat er geen heel expliciete passages met wegingen in dat we bereid zijn meer risico’s te lopen. .... We gaan wel scherper opereren. De consequentie dat de kans groter is dat het mis gaat wordt niet opgeschreven. Dat wordt dicht geschreven met dat we er alles aan doen.” Een cultuuraspect dat in de interviews naar voren kwam, is de cultuur op de werkvloer van de zorgprofessional. Zorgprofessionals worden vooral getypeerd als aanbodgericht. Er wordt in de interviews aangegeven dat dit moet veranderen naar een aanpak waarbij de zorgcliënt zoveel als mogelijk zichzelf kan redden in afstemming met zijn of haar omgeving. “Hulpverleners zijn opgeleid om ook echt te helpen, niet om te zeggen: doe het even zelf...Bureau Jeugdzorg is ook zo’n koker, die heeft maar één blik: is het kind veilig?” zoals een geïnterviewde transitiemanager aangaf. De bestuurlijke cultuur kan ook een rol spelen. Zo kwam uit één van de interviews naar voren dat een wethouder niet of nauwelijks bereid is om een bepaalde zorgvraag niet te leveren.

79

Vaststellen van de context (externe omgeving) Uit de interviews blijkt dat met name de gemeente Rotterdam zorgaanbieders actief betrekt bij de transitie van de jeugdzorg. Alle geïnterviewde gemeenten voeren pilots op wijkniveau uit voor aanpak van de jeugdzorg en daar worden zorgaanbieders bij betrokken. Op deze manier krijgen de gemeenten een beter zicht op het speelveld met externen. Een minderheid van 35% van de gemeenten is het overigens eens met de stelling dat eerste- en tweedelijns organisaties voldoende worden betrokken bij het managen van risico’s van de decentralisatie, zie Figuur 5.8. Een opmerking daarbij is dat de zorgverleners een bijzondere rol hebben bij de transitie omdat zij geconfronteerd worden met het veranderen van de financier en de bezuiniging ook op zich af zien komen. Er is een grote kans dat het huidige aanbod de toekomstige vraag overstijgt en dat kan voor de zorgaanbieders aanleiding zijn om zich strategisch te gedragen. In de interviews kwam naar voren dat de expertise van de zorgprofessionals voor een belangrijk deel gewoon nodig is en niet zomaar elders te verkrijgen is. Een cultuuraspect dat met de externe omgeving te maken heeft, is verwoord in de risicorapportage ‘Om het kind’ van de gemeente Amsterdam en betreft de overheersende gedachte in de samenleving “mijn kind heeft een probleem en ik heb recht op een hulpverlener die dat voor mij/mijn kind gaat oplossen”. Gemeenten zijn zich bewust van deze context en de problemen die dat op kan leveren. Formuleren van doelstellingen Op hoofdlijnen zijn de gemeenten goed op de hoogte van de wijzigingen die worden doorgevoerd met de nieuwe Jeugdwet. De wettelijke doelstellingen worden door de gemeenten doorvertaald naar specifieke uitgangspunten in hun beleidsnotities waarbij het ambitieniveau bij de ene gemeente hoger ligt dan bij de andere. De geïnterviewde gemeenten zien deze decentralisatie als dé kans om de jeugdzorg eindelijk een keer goed te organiseren. Uit het onderzoeksmateriaal blijkt niet dat de gemeenten specifiek vanuit de doelstellingen op zoek gaan naar risico’s en omgekeerd, dat doelstellingen worden bijgesteld op grond van risico-identificatie en -analyse. Identificeren van risico’s Uit de enquête is gebleken dat 61% van de grote gemeenten in meer of mindere mate een risicoanalyse heeft gemaakt (zie Tabel 5.1). Dat impliceert dat gemeenten wel bezig zijn met risicoidentificatie. Uit de interviews bleek het identificeren van risico’s meer op een ad hoc wijze te gaan dan dat er systematische verkenningen worden uitgevoerd. Uit de interviews is ons niet gebleken dat dit op een gestructureerde manier wordt opgepakt. De door de geïnterviewden genoemde risico’s zijn tot nu toe nagenoeg niet opgenomen in documenten. Gemeenten zijn wel van plan om documenten hierover op te stellen, zie het volgende tekstblok ‘risicoanalyse’. Naast het nemen van maatregelen voor risico’s zijn er ook kansen waar men naar kijkt. Twee citaten van verschillende geïnterviewden om dit te illustreren: “Weet je, als je een kind uit de gesloten jeugdzorg houdt, dat scheelt een ton. Dat is lucratief zullen we maar zeggen”; en “Dan heb je pleegzorg, dat kost 25.000 euro per kind. Twee kinderen, zwanger van de derde. Als die derde geboren wordt zit deze ook meteen: 75.000 euro. Waarom? Als basis een relatieprobleem met haar man omdat ze geslagen wordt. Zij ging niet weg omdat ze geen inkomsten had. Complex verhaal. Feit is dat als die mevrouw een andere goedkopere woning heeft met een uitkering, dat kost mij 14.000 euro per jaar in plaats van 50.000 euro uitplaatsing. Daar gaat de systeemwinst in zitten.”

80

Risicoanalyse (kansen en gevolgen vaststellen, kwantificeren) Zoals hierboven al is aangegeven gaf in de enquête 61% aan in meer of mindere mate een risicoanalyse te hebben uitgevoerd. Aan de diepgang van de meeste analyses tot nu toe kan getwijfeld worden, slechts 3% van de grote gemeenten gaf aan een uitgebreide risicoanalyse te hebben gedaan (dat is één van de 31 respondenten). 3% gaf aan geen analyse te hebben uitgevoerd en dat ook niet van plan te zijn en 35% had nog geen analyse uitgevoerd maar is dat in de toekomst wel van plan, zie Tabel 5.1. Zoals eerder aangegeven kan de fase van de transitie voor gemeenten een reden zijn om nog geen uitgebreide risicoanalyse te hebben uitgevoerd. Risicoanalyse lijkt in de ogen van gemeenten meer betekenis te hebben naarmate het meer om operationele en concrete risico’s gaat waar direct beheersmaatregelen aan kunnen worden gekoppeld. Uitgebreide analyses van risico’s en kwantificering van risico’s zijn bij de geïnterviewde gemeenten niet geconstateerd maar deze gaven wel aan dat dit binnenkort gaat gebeuren. Een aanvullende quote uit één van de interviews: “Interviewer: En hoe gaan jullie dat dan uitwerken? Is er een vooropgezet plan, is er een theoretisch kader van waaruit je dat doet of is het meer vanuit pragmatiek? Geïnterviewde: Dat laatste vooral nog wel. Interviewer: Daar is nog geen start mee gemaakt? Geïnterviewde: Nee, wat dat betreft zijn jullie ook wat vroeg denk ik.” Er is een meer uitgebreide risicoanalyse van de gemeente Amsterdam (Risicorapportage Om het kind, Gemeente Amsterdam, maart 2013) die bekend is bij de geïnterviewde gemeenten. In deze rapportage worden risico’s geanalyseerd volgens een bepaalde methode (RISMAN), waarbij de ernst van de risico’s wordt ingeschat (risico = kans x gevolg op een schaal van 1 tot 5). De rapportage presenteert de tien belangrijkste risico’s voor 2013/2014 die samenhangen met de stelselherziening van de jeugdzorg en noemt per risico meerdere gevolgen en beheersmaatregelen. Meerdere geïnterviewden hebben aangegeven deze analyse te waarderen maar geven ook aan dat deze een schijnnauwkeurigheid geeft omdat de variabelen in de nabije toekomst helemaal anders kunnen zijn als de cijfers over het aantal cliënten per type en het budget bekend worden. Beheersmaatregelen De gemeenten hebben documenten beschikbaar zoals een ontwikkelagenda, uitgangspositie, ontwerp- en implementatieagenda of een plan van aanpak voor de decentralisatie van de jeugdzorg. Deze zijn bedoeld om richting te geven aan de uitvoering en bevatten in sommige gevallen een (laatste) paragraaf waar kort enkele risico’s worden behandeld met een geschetste richting voor beheersmaatregelen. In één van de interviews werd aangegeven dat “het managen van risico’s zit ingebakken in programmamanagement”. Programmamanagement en het maken van planningen worden door de gemeenten gezien als beheersmaatregel voor veel van de door hen genoemde risico’s. Ook de lobby naar het Rijk wordt als beheersmaatregel opgevat. Als maatregelen voor de cultuur op de werkvloer bleek dat één van de gemeenten onder andere om deze reden participeert in een opleiding tot professional in de jeugdzorg en dat bijeenkomsten worden georganiseerd met zorgprofessionals (zoals ‘professional aan zet’ in Rotterdam). Een kritische kanttekening is dat als risico’s worden geïdentificeerd er dan ook wel wordt aangegeven welke maatregelen genomen worden om deze te beheersen, maar veel beheersmaatregelen die we zijn tegengekomen zijn niet gedocumenteerd en zijn niet specifiek aan risico’s gekoppeld. Uit het onderzoeksmateriaal komt het beeld naar voren dat er als het ware twee lijsten naast elkaar bestaan: er is een lijst met risico’s en er is een lijst met beheersmaatregelen. Het is dan maar de vraag of de gevonden risico’s ook echt beheerst worden. Het lijkt erop dat risicomanagement bij de decentralisatie van de jeugdzorg, in de fase waarin dat zich nu bevindt, niet

81

of nauwelijks wordt geëxpliciteerd en eerder een impliciet onderdeel is van het managen van de transitie. Monitoring en evaluatie van beheersmaatregelen De geïnterviewde gemeenten geven aan dat ze veel aandacht willen gaan besteden aan het monitoren van de effecten van hun aanpak van de jeugdzorg. Ze willen in een vroeg stadium kunnen bijsturen mocht blijken dat het beleid niet het gewenste effect lijkt te hebben. In dit kader noemen de gemeenten de noodzaak van een goede nulmeting om straks het effect van het beleid te kunnen bepalen. Ons is niet gebleken dat de geïnterviewde gemeenten al beschikken over adequate nulmetingen. Het ontbreken van informatie over geleverde zorg voor jeugd-GGZ en jeugd-LVB doet vermoeden dat dit pas kan plaatsvinden nadat het ministerie van VWS de vereiste gegevens heeft overlegd. Daarnaast is ook niet gebleken dat de effectiviteit van beheersmaatregelen die gemeenten momenteel treffen, wordt vastgesteld. Communicatie over risico’s en beheersmaatregelen Aangezien er is geconstateerd dat risicomanagement meer impliciet dan expliciet plaatsvindt, is er ook niet geconstateerd dat risico’s en beheersmaatregelen breed worden gedeeld. In persoonlijke gesprekken binnen het netwerk en conferenties of symposia zal er uitwisseling tussen de experts plaatsvinden maar systematische analyses die worden verspreid zijn nauwelijks gevonden. Een uitzondering hierop is bijvoorbeeld de eerder genoemde risicorapportage ‘Om het kind’ van de gemeente Amsterdam. In dit verband is het ook relevant om aan te geven dat de gemeente Amsterdam in het organisatiedocument ‘Risicomanagement: Wat zou Arie doen?’ stelt: “Het grootste risico is dat je de risico’s voor jezelf houdt.” (Gemeente Amsterdam, 2010, p. 47).

8.4

Praten over risico’s

In de operationalisering is aangegeven dat er bij de analyse van de onderzoeksresultaten ten aanzien van het gesprek over belangrijke risico’s op strategisch niveau wordt gekeken naar aspecten zoals de frequentie van de interactie, met welke partijen wordt gesproken en de opstelling van de gesprekspartners. Uit de interviews is gebleken dat de belangrijke risico’s in beeld zijn bij de transitiemanagers en deze hebben een nauwe band met de directeuren en wethouders die het onderwerp jeugd in de portefeuille hebben. Op basis van de enquête zijn volgens een meerderheid de directie en het college op de hoogte van de risico’s van de decentralisatie maar de raad overigens veel minder (volgens 45% wel maar ook volgens 16% niet, zie Figuur 5.6). Tijdens het symposium bleken de aanwezige wethouders goed op de hoogte en betrokken bij de transitie en het bespreken van de risico’s. De geïnterviewde transitiemanagers konden snel de belangrijkste risico’s op hoofdlijnen opnoemen maar geen document van de eigen organisatie aangeven waarin deze uitgebreid werden beschreven. Zoals een geïnterviewde directeur aangaf: “Het scenario is dat we doen aan risicomanagement. Is het heel erg expliciet, is het gedeeld? Nee. Heb je de belangrijkste risico’s in beeld? Ja, dat denk ik wel en hoe stuur je erop. Dat is natuurlijk wel een belangrijk vraagstuk. Er zijn volgens mij drie hoofdrisico’s...” Het gesprek over belangrijke risico’s op strategisch niveau blijkt hiermee wel degelijk plaats te vinden. Om dit gesprek nader te duiden volgen nog een aantal onderzoeksresultaten. Risico’s bij de decentralisatie van de jeugdzorg blijken bij alle respondenten af en toe op de agenda staan van de gemeenteraad, bij 48% zelfs regelmatig. 65% is het eens met de stelling dat risico’s van

82

de decentralisatie van de jeugdzorg regelmatig op de agenda van het college staan en 77% is het eens met de stelling dat risico’s regelmatig op de agenda van de directie staan (zie Figuur 5.4). Uit Figuur 5.2 blijkt dat door de meerderheid van de grote gemeenten relevante partijen voor de decentralisatie ten minste eens per kwartaal worden geïnformeerd. Ook geven verreweg de meeste respondenten aan dat er een open gesprek plaatsvindt met relevante actoren, zie Figuur 5.3. Uit Figuur 5.7 is op te maken dat voor een risicoanalyse met name inhoudelijke medewerkers, de directeur/manager sociale zaken en beleidspartners worden betrokken. De voltallige directie werd bij de analyse door een minderheid van 47% betrokken en het college en de gemeenteraad respectievelijk bij 21% en 11%. Opvallend hieraan is dat beleidspartners behoorlijk worden betrokken maar ook dat college en raad veel minder worden betrokken bij de analyse. Ook een belangrijke partij als de tweedelijns organisaties (de zwaardere zorgprofessionals waar een belangrijk deel van het budget naar toe zal gaan) zijn maar in weinig gevallen (16%) betrokken bij de analyse. De houding van de gemeenten kan op basis van de enquête getypeerd worden als open, verreweg de meesten geven aan dat er een open gesprek plaatsvindt met relevante actoren. Uit de interviews blijkt een wat meer diffuus beeld. De betrokken bestuurders lijken goed op de hoogte van de belangrijke risico’s maar deze worden niet expliciet gedocumenteerd en er blijkt ook een interne spanning te zitten van kwaliteit van zorg versus het budget. In relatie tot externe partijen lijken de gemeenten de overgang van verantwoordelijkheden te zien als een mooie uitdaging. Die is echter ook omgeven door onzekerheid en kennisachterstand ten opzichte van zorgverlenende partijen. Rotterdam bleek bijvoorbeeld directeuren van zorgaanbieder actief te betrekken maar ook bleek er onduidelijkheid ten aanzien van de opstellingen van de zorgaanbieders waar men omzichtig mee omgaat. Het belang van huidige jeugdzorginstellingen is ook één van de belangrijke risico’s. De in een interview gemaakte opmerking dat beleid en politiek niet evidence based zijn geeft echter weer te denken.

8.5

Risico´s en maatregelen

In deze paragraaf worden de uitkomsten van de inventarisatie van risico’s en beheersmaatregelen in Hoofdstuk 7 geanalyseerd. Per type risico is een analyse gemaakt. Gekeken is naar de samenhang van de risico´s binnen het type. Ook is bekeken of de gevonden beheersmaatregelen overeenkomen met de verwachte beheersmaatregelen op basis van de typologie van Kaplan en Mikes. Deze paragraaf eindigt met een aantal opvallende observaties. 8.5.1 Externe risico’s Uit de enquête komt naar voren dat de gemeenten de externe risico´s als het meest belangrijk beschouwen. Zoals in Hoofdstuk 7 al uitgebreid beschreven, zijn dit met name de risico´s rondom het hoe, wat en hoeveel er nu precies gedecentraliseerd wordt. Deze risico´s hangen voornamelijk samen met de bestuurlijke transitie. Op dit punt wordt een flinke lobby gevoerd. Het is te verwachten dat zodra het Parlement de wet heeft goedgekeurd vele externe risico´s verdwijnen. Als voorbeeld wijzen we op het risico van de frictiekosten. Zodra het wetsvoorstel is vastgesteld zal duidelijkheid bestaan over de overgangsmaatregelen en zijn daarmee de frictiekosten een gegeven. Het ligt voor de hand dat gemeenten zullen anticiperen op de dan bestaande feiten. De theorie van Kaplan en Mikes lijkt geen rekening te houden met de externe risico´s van gedwongen taakuitvoering van overheden. Het lijkt erop dat de typologie meer gericht is op organisaties die een keuzevrijheid hebben in de activiteiten die zij uitvoeren. Zo kan bijvoorbeeld een commerciële

83

organisatie zelf de eigen strategie bepalen. De keuze voor de productie van een bepaald product of dienst is daarmee vrijwillig. De hiermee gepaard gaande risico’s vallen dan samen met deze keuze. Dit soort risico´s zijn veelal de strategische risico´s van de organisatie. Gemeenten hebben deze keuze niet (altijd). Het dossier jeugdzorg wordt aan hen ‘opgedrongen’. Gemeenten zijn verplicht om deze activiteiten uit te voeren. De theorie van Kaplan en Mikes sluit daarmee niet direct aan op overheidsorganisaties, omdat zij dit soort risico’s niet noemen onder de externe risico’s. De externe risico’s die Kaplan en Mikes wel onderscheiden zijn nauwelijks terug gevonden in dit onderzoek. Mogelijke (regionale) natuurrampen, een nieuwe ernstige economische crisis en dergelijke risico’s zijn nergens benoemd. Waarschijnlijk komt dit mede doordat in dit onderzoek specifiek naar het beleidsdossier jeugdzorg is gekeken. Het is aannemelijk dat dergelijke risico´s onderdeel uit (zouden moeten) maken van het integraal strategische risicomanagement van de gehele gemeente. Het feit dat sommige gemeenten crisisscenario´s hebben en stresstesten uitvoeren duidt erop dat hier ook wel activiteiten op plaatsvinden. Dergelijke beheersingsmaatregelen (zoals draaiboeken) worden wel genoemd bij het risico op ernstige incidenten. Bij een aantal externe risico’s zijn beheersmaatregelen gevonden welke niet verwacht zijn op grond van de theorie. Zo is strakke monitoring genoemd als beheersmaatregel op een onverwacht grote volumegroei door externe oorzaken. Vanuit de theorie geredeneerd zal dit een weinig effectieve maatregel zijn. Concluderend kan worden gesteld dat voor veel externe risico’s de beheersmaatregel lobby wordt ingezet. Daarnaast zijn veel verwachte externe risico’s niet expliciet teruggevonden. Waarschijnlijk omdat dit onderzoek gericht is op een specifiek beleidsterrein. Tenslotte zijn een aantal externe risico´s gevonden, waarbij de beheersmaatregelen naar ons idee niet effectief zouden zijn. 8.5.2 Strategische risico’s Daar waar de externe risico’s vooral samenhangen met de bestuurlijke transitie zijn er op deze doelstelling nauwelijks strategische risico’s gevonden. De strategische risico’s hangen voornamelijk samen met de organisatorische transitie. De gevonden samenhang is eenvoudig te verklaren uit het feit dat de gemeenten als de verantwoordelijke partij de regisseur zijn terwijl de uitvoering voor een groot deel door andere organisaties plaatsvindt. De gemeenten zijn van deze organisaties afhankelijk voor de overdracht van taken. Na de invoering zijn de gemeenten van hen afhankelijk in hun rol als ketenpartner. Vrijwel alle strategische risico´s rondom de organisatorische transitie hebben hiermee te maken. Continuïteit, kwaliteit, verantwoording en verantwoordelijkheid van de verbonden partijen zijn het thema. Op grond van de theorie wordt verwacht dat de leidende instrumenten allerlei interactieve gespreksinstrumenten en ´risk score cards’ zijn. Uit onze data blijkt dat de strategische risico´s bij de organisatorische transitie voornamelijk worden beheerst door interactie. Bij de risico´s van de zorginhoudelijke transformatie lijkt vaak een instrumentele aanpak lijkende op een ‘risk score card’ genomen te zijn. Beide conclusies worden hieronder kort toegelicht. De strategische risico’s die samenhangen met de zorginhoudelijke transformatie zitten meer op het procesniveau van input, throughput, output en hebben te maken met het niet effectief functioneren van de vernieuwde aanpak. De beheersmaatregelen zitten hem deels in het strak monitoren en

84

benchmarking. Dit kan worden opgevat als een ongestructureerde manier van de verwachte ´risk score card´. Vanuit de interviews is niet veel informatie naar voren gekomen hoe dit in de praktijk is vormgegeven. Dit kan verklaard worden doordat gemeenten nog bezig zijn om informatie te verzamelen waarop relevante indicatoren kunnen worden ontwikkeld. De wijze waarop de gemeenten invulling geven aan de uitwerking zal van grote invloed zijn op de effectiviteit van de beheersingsmaatregel. Bij vrijwel alle risico’s van de organisatorische transitie wordt een vorm van communicatie gebruikt om deze te beheersen. Bij veel beheersmaatregelen ontbreekt de uitwerking van de wijze waarop gemeenten dit vorm gaan geven. De interactie kan heel diep gaan, zoals bijvoorbeeld de gemeente Rotterdam die ketenpartners trekker maakt van werkgroepen. De interactie kan ook veel eenzijdiger met het uitspreken van de eigen wil aan de zorgaanbieders. Ook hier geldt dat de kwaliteit van het gesprek van grote invloed is op de effectiviteit van het risicomanagement. Bij de strategische risico’s van de organisatorische transitie wordt als beheersmaatregel ook het voeren van pilots genoemd. Alle drie de gemeenten zijn met experimenten bezig. Samen met de ketenpartners worden de nieuwe modaliteiten in de praktijk getest. Zo zijn in alle drie de gemeenten een aantal wijkteams opgericht. Met deze teams wordt geëxperimenteerd met de nieuwe preventieve methodiek en de aanpak van één gezin, één plan, één regisseur. Dit lijkt een effectieve methode te zijn om ervaring op te doen en de strategische risico’s te beheersen. Ondanks dat het lijkt dat er veel interactie is, zijn er ook onderzoeksgegevens die aangeven dat de betrokkenheid van de ketenpartners bij de risicoanalyse mager is. De twijfel ontstaat doordat in de enquête slechts 2 van de 19 gemeenten aangeven dat de eerste en tweede lijn betrokken zijn bij de risicoanalyse (Figuur 5.7). Vrijwel alle gemeenten geven aan het gesprek met de zorgaanbieders te voeren over de aanpak van de decentralisatie (Figuur 5.3). Dit ondanks dat 41% van de gemeenten nauwelijks (1 keer per half jaar of minder) contacten heeft met de nulde-lijn organisaties en 29% van de gemeenten 1 keer per half jaar of minder eerste-lijn organisaties informeren (Figuur 5.2). Slechts een derde van de gemeenten is tevreden over de betrokkenheid van de zorgaanbieders bij het managen van de risico’s (Figuur 5.8). In de voorgaande cijfers schuilt iets paradoxaals. Gemeenten lijken de zorgaanbieders enigszins op afstand te houden bij de transformatie en vinden het gesprek hierover open. De betrokkenheid bij de risico’s wordt veel minder positief ervaren en gemeenten betrekken de aanbieders bijna nooit bij de risicoanalyse. Een mogelijke verklaring voor deze paradox is het feit dat gemeenten en de zorgaanbieders momenteel tegengestelde belangen hebben. In de toekomst zijn de partijen aan elkaar verbonden, maar er ontstaat een spanning doordat de verhoudingen nu nog niet exact duidelijk zijn. Gemeente willen veel vrijheid ten aanzien van keuze om aanbieders te contracteren. De zorgaanbieders vrezen voor hun continuïteit. Een van de geïnterviewde zegt hierover: “Zij [zorgaanbieders] zijn vooral aan het lobbyen dat al hun werk gecertificeerd specialistisch werk moet zijn. Ze creëren in hun lobby een monopolie dat zij een zelfstandige functie hebben.”. Mogelijk dat gemeenten daardoor de zorgaanbieders weinig betrekken bij het beheersen van strategische risico’s. Hiermee wordt de kans dat strategische risico’s optreden tijdens de transformatie volgens ons juist groter. Het meer betrekken van de aanbieders of het samen het gesprek voeren over risico’s kan dit voorkomen. De transitiemanager van Rotterdam zegt hierover: “[Wij[ heb[ben] een projectleider van

85

de gemeente en een trekker vanuit de zorgaanbieders en die doen het samen. Hij is ook een soort ambassadeur richting de andere zorgaanbieders en we kunnen hem daar ook op aanspreken.” 8.5.3 Interne risico’s Van alle risico’s zijn er slechts een aantal intern. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de uitvoerende fase nog ´ver´ in de toekomst ligt en de gemeenten nog niet met de praktische invulling en risico’s daarbij bezig zijn. Anderzijds kan het ook zijn dat door een gebrek aan kennis het nog lastig is om zinnige indicatoren te ontwikkelen. Met de overdracht van dossiers krijgen de gemeenten meer kennis. Deze kennis kan mogelijk worden gebruikt om interne sturingsmodellen vorm te geven. Evenals de strategische risico’s richten de interne risico´s zich voornamelijk op de organisatorische transitie. Hierbij gaat het voornamelijk om risico’s ten aanzien van nieuwe ICT, budgetbeheersing en sturingsvraagstukken. Zoals Kaplan en Mikes al voorspellen, vinden we hier vooral de maatregelen terug uit de literatuur van management control systemen. Als deze worden bekeken vanuit de ´levers of control´ van Simons (1995)2 dan lijken vooral de meer hard controls te worden gebruikt bij interne risico’s van de organisatorische transitie. Bijvoorbeeld het gebruik van monitoring. Wat betreft de twee zorginhoudelijke risico’s staan de softe beheersingsmaatregelen meer centraal zoals het trainen van medewerkers en het stimuleren van het gesprek. Dit instrumentarium zal in de komende anderhalf jaar verder uitgewerkt moeten worden. Nu wordt vooral gezegd dat de controls ‘goed’ moeten zijn en ‘strak’ worden gemonitord. Wat hiermee concreet wordt bedoeld, is nog niet uitgewerkt. De vraag is natuurlijk in hoeverre hiervoor een effectief instrumentarium ontwikkeld kan worden. 8.5.4 Beschouwing op de risico’s en maatregelen De rode draad van de gevonden risico’s en beheersmaatregelen is samengevat in Tabel 8.2. Hierin is per type risico en per doelstelling de meest voorkomende beheersmaatregelen gezet. De grootte van de letters van de beheersmaatregel duidt op het aantal risico’s dat gevonden zijn. Externe risico’s bij de bestuurlijke transitie en strategische risico’s bij de organisatorische transitie komen het vaakst voor. Bij elk type is één dominant type beheersingsmaatregel te vinden. Extern

Lobby, monitoring Bestuurlijke transitie Organisatorische transitie Zorginhoudelijke transformatie

strategisch

intern

Interactie

hard controls

Instrumenten

soft controls

,

draaiboeken

Tabel 8-2 Samenvattende tabel van gevonden risico's en beheersmaatregelen per type risico naar doelstelling

2

Simons zegt dat interne beheersing optimaal kan worden ingericht door het gebruik van vier hefbomen. Enerzijds meer ´harde´ controls; boundary en diagnostic control systems. Anderzijds ‘zachte controls; interactive control en belief systems. Al deze vier hefbomen zijn belangrijk voor het functioneren van een organisatie.

86

Naast de analyse gericht op de doelstellingen en het type risico zijn ook een aantal andere aspecten gevonden. Samen met de in bovenstaande Tabel weergegeven conclusie vormen deze vier bevindingen de hoofdconclusie van de derde en vierde deelvraag. Ten eerste valt op dat er geen structurele analyses zijn gemaakt over de samenhang tussen de risico’s. Uit de interviews komt duidelijk naar voren dat er wel kennis is over bepaalde relaties, maar deze zijn niet gestructureerd in kaart gebracht. Hierdoor lopen gemeenten het risico dat zij gevolgrisico’s proberen te beheersen in plaats van de oorzaakrisico’s. Naast de causaliteit is het tevens van belang om de tegengesteldheid van de risico’s en beheersmaatregelen structureel in kaart te brengen. Sommige beheersmaatregelen leiden automatisch tot een grotere kans op het optreden van andere risico’s. Gemeenten lijken zich hier van bewust. Zo komt uit de interviews duidelijk naar voren dat er een spanning bestaat tussen vernieuwing van het systeem en continuïteit van de zorg. Eén van de geïnterviewden verwoordt dit treffend als: “Je kunt fantastische ideeën hebben, maar als het dan bij de uitvoering een rommeltje is, en de jeugdigen worden niet of veel te laat geholpen, dan gaat het mis.” De gemeenten geven aan dat in de eerste jaren de zorgcontinuïteit belangrijker is dan nieuwe financieringsvormen en het doorvoeren van de transformatie. De keuze voor de beheersmaatregel (stabiliteit creëren) leidt automatisch tot het optreden van een risico (op korte termijn geen grote vraagsturing). Een dergelijke analyse lijkt bij de keuze voor een meer publiek of privaatgerichte uitvoering (nog) niet gemaakt te zijn. In een van de gemeenten wordt deze analyse wel gemaakt, maar lijkt dit veeleer ingegeven te zijn door een bewuste politiek-ideologische keuze van de betrokken wethouder of het college. Verder is in paragraaf 8.5.2 al aangegeven dat het belangrijk is dat ook de ketenpartners betrokken worden bij het maken van de risicoanalyse. Dit is belangrijk omdat de strategische risico’s effectief beheerst kunnen worden door hier de samenwerking te zoeken. Anders kun je belangrijke risico’s of kansen en opties voor goede beheersingsmaatregelen over het hoofd zien. Het vijfde punt sluit hier bij aan. De effectiviteit van de beheersmaatregelen blijkt lang niet altijd uit de omschrijving van de maatregel. Het kan zijn dat een maatregel niet functioneert of slecht wordt uitgevoerd. In beide situaties wordt het risico niet beheerst. Het is bijvoorbeeld maar de vraag of het risico van zorg mijdend gedrag te voorkomen is door te monitoren. Het lijkt zinniger om in te zetten op het voorkomen van risico’s in plaats van het optreden van risico’s te volgen. Veel beheersmaatregelen hebben een vorm van interactie. De wijze waarop dit vormgegeven wordt, zal in hoge mate bepalend zijn of het risico ook beheerst kan worden.

87

88

9.

Conclusies en discussie

Nieuwsgierigheid is de oorsprong van deze scriptie geweest, nieuwsgierigheid naar wat de gemeenten op dit moment feitelijk doen aan risicomanagement op het dossier decentralisatie van de jeugdzorg. Een zeer actueel en maatschappelijk relevant thema, zo blijkt ook uit de mediaberichten van de afgelopen maanden. Om onze nieuwsgierigheid zo onbevangen mogelijk op het onderwerp los te laten, is er gekozen om een exploratief onderzoek uit te voeren. De decentralisatie jeugdzorg is op te vatten als een herschikking van het institutionele arrangement tussen Rijk, provincie, gemeenten en andere maatschappelijke partijen zoals zorgverzekeraars en professionele zorgaanbieders. Een wijziging van ’de regels van het spel’ brengt wijzigingen in gedragingen van betrokken organisaties (‘de spelers’) met zich mee. De decentralisatie omvat in de kern een bestuurlijke en organisatorische transitie en een zorginhoudelijke transformatie. De transitie moet op 1 januari 2015 afgerond zijn. Dit terwijl op het moment van schrijven van deze scriptie (eind mei 2013) nog niet alle relevante informatie over de nieuwe Jeugdwet bekend is. Wat ligt op lokaal en wat op regionaal of landelijk niveau?; Wat is de hoogte van de beschikbare financiële middelen?; Welke mate van beleidsvrijheid krijgen gemeenten?; en Welke impact hebben de lopende trajecten? Dat zijn een aantal van de openstaande vragen waar gemeenten zich op dit moment het hoofd over breken. Het venijn zit hem blijkbaar ook op dit dossier in de staart. In Hoofdstuk 2 hebben we op basis van Schilder et al. (2009) de decentralisatie van de jeugdzorg opgevoerd als een ongetemd probleem. Op grond van het onderzoeksmateriaal stellen we echter vast dat over de vraag welk probleem moet worden getackeld in de transitiefase inmiddels een grote mate van overeenstemming bestaat bij politieke partijen, gemeenten en hun belangenvertegenwoordigers. In de kern gaat het om het oplossen van de versnippering in de jeugdzorgsector door de regierol neer te leggen bij één partij met bijhorende bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid: de gemeenten. Maar over de manier hoe gemeenten dit op een zo effectief en efficiënt mogelijke manier kunnen uitvoeren bestaat op dit moment nog geen overeenstemming. Dat is op zichzelf goed te verklaren: het ontbreekt de gemeenten aan de nodige ervaring. Bovendien moeten gemeenten straks de rol van regisseur op zich nemen, waarbij de invulling mede zal worden gekleurd door de identiteit van de gemeente en de visie van de betrokken bestuurders op maatschappelijke oplossingen. Het vraagstuk van de transitie van de jeugdzorg verschuift hiermee naar een cognitief probleem. Kenmerkend voor cognitieve problemen is dat door te experimenteren het inzicht vergroot kan worden in hoe het probleem opgelost kan worden. Dit is ook precies wat we hebben aangetroffen. Voor de toekomst hoeft geen ‘one size fits all’ oplossing verwacht te worden. Ten aanzien van de transformatiefase is het probleem nog groter. Op grond van het onderzoeksmateriaal stellen we vast dat hier nog steeds sprake is van een ongetemd probleem. Naar onze opvatting moet de komende periode nog een forse slag worden gemaakt om de beoogde cultuuromslag te bewerkstelligen, opdat professionals van de gemeente en zorgleveranciers voldoende ruimte, steun en vertrouwen krijgen om succesvol te zijn. Vervolgens zal men moeten bedenken hoe dit is in te passen in de inmiddels door de gemeentepolitiek vastgestelde uitvoeringsmodellen.

89

Op grond van de interviews en enquêteresultaten stellen we vast dat de transitie en de transformatie op dit moment niet in één pas lopen. Gemeenten lopen hiermee het risico dat het uitwerken van de beoogde cultuuromslag te laat concreet inhoud gaat krijgen. Dit zal negatieve effecten met zich meebrengen voor zowel de doelgerichtheid (effectiviteit) als de doelmatigheid (efficiëntie) van de nieuwe uitvoeringsorganisatie vanaf januari 2015. In de literatuur wordt veel aandacht besteed aan formele modellen over risicomanagement zoals COSO en ISO 31000. De grote adviesbureaus baseren hun dienstverlening op dergelijke modellen. Het gevaar bestaat dat toepassing daarvan gemakkelijk verzand in instrumentalisme, enkel gericht op verantwoording en legitimatie. Om risico’s echt in beeld te krijgen zou veeleer moeten worden ingezet op het gesprek over de belangrijke risico´s op strategisch niveau, los van een formeel raamwerk. In ons onderzoek hebben we aangetroffen dat risicomanagement vooral een impliciete activiteit is die wordt meegenomen als onderdeel van het (programma)management. We hebben weliswaar elementen uit de theoretische modellen over risicomanagement geconstateerd, maar een gestructureerde uitwerking daarvan vindt niet plaats. Ook wordt nagenoeg niet op een gestructureerde manier gecommuniceerd over risico’s op strategisch niveau. Expliciete risicoanalyses ontbreken nog, op een enkele gemeente na. Hierdoor worden risico’s niet breed gedeeld en dat is een risico op zichzelf. Er is dus aanleiding voor uitgebreidere risicoanalyses met aandacht voor overzicht en diepgang van de analyse. Er valt immers te verdienen maar zeker ook te verliezen als de aanpak niet optimaal is. We willen hier een pleidooi houden voor het voeren van expliciet risicomanagement. Het proces van risicomanagement dat ons voor ogen staat is een proces waarin op strategisch, tactisch en operationeel niveau binnen de organisatie serieus en expliciet aandacht wordt besteed aan de belangrijkste risico’s die het bereiken van de doelstellingen van de organisatie in gevaar brengen. Centraal staat het gesprek over risico’s op de genoemde niveaus. Risicomanagement zou een dynamisch en geen statisch proces moeten zijn. Het gaat om het creëren van risicobewustzijn als de uitkomst van een ontwikkelingsproces waar medewerkers van verschillende niveaus in de organisatie bij betrokken zijn. We adviseren om bij dit gesprek nadrukkelijk externe partijen zoals zorgaanbieders en zorgprofessionals binnen de sector jeugdzorg te betrekken. Het centrale idee is dat risicobewustzijn van onder tot boven in de organisatie doorwerkt in het handelen. Het is aan het strategische niveau binnen de gemeente om deze handschoen voortvarend op te pakken. In ons onderzoek hebben we veel getraceerde risico’s en beheersmaatregelen gevonden. Kijkend naar de drie soorten risico’s die door Kaplan en Mikes (2012) worden onderscheiden, hebben we vastgesteld dat het risicotype samenhangt met de fase van het lopende wetgevingstraject. De meeste risico´s zijn van strategische aard en hebben te maken met de invulling van de regierol. Veel risico´s zitten in de samenwerking met de ketenpartners, met name de zorgprofessionals. In ons onderzoek zijn aanwijzingen gevonden dat deze partijen te weinig worden betrokken bij het proces van risicomanagement. Hierdoor lopen de gemeenten extra risico’s voor zowel de transitie als de transformatie. Uit ons onderzoek komt het beeld naar voren dat de gemeenten zich bewust zijn van de volgende spanning. Enerzijds willen ze experimenteren met hun nieuwe toekomstige opdrachtgeversrol en hierbij lijken sommige gemeenten de uitgangspunten van het principal-agent model te hanteren. Niet in de laatste plaats vanwege de verwachte efficiencykorting op het gemeentebudget voor de jeugdzorg. Anderzijds willen (en moeten) ze gebruik maken van de

90

bestaande kennis en ervaring van de zorgprofessionals en zorgaanbieders om invulling te geven aan de regierol. Ook zien we dat de gemeenten een duidelijke afweging maken tussen continuïteit van de bestaande zorg en innovatie. Op korte termijn worden innovatieve experimenten richting een sterk(er) vraaggestuurd stelsel nagenoeg vermeden. Als verklaring geldt de forse tijdsdruk om de transitie gereed te hebben op 1 januari 2015 met als gevolg dat de transformatie op een lager pitje wordt geplaatst. Het gevaar bestaat dat de gemeente risicomijdend is voor wat betreft de zorgcontinuïteit en tegelijk in de eerste jaren de nodige financiële risico’s loopt. Onze aanbeveling aan gemeenten is om de zorgaanbieders meer bij de risicoanalyse en aanpak van de jeugdzorg te betrekken. Hierbij gaat het er om dat gemeenten en de zorgaanbieders investeren in een relatie van vertrouwen. In een nog niet gepubliceerd artikel van Veen (2013) wordt de suggestie gedaan om hierbij gebruik te maken van de stewardship theorie. Hierbij dienen een aantal aspecten in ogenschouw te worden genomen. Men dient zich bewust te zijn dat het risicobewustzijn en de identificatie van risico’s afhankelijk zijn van de fase waarin het wetstraject respectievelijk het stadium waarin de transitie zich bevindt. Ook moeten de getraceerde risico’s in samenhang worden bezien en zullen beheersingsmaatregelen periodiek op hun effectiviteit moeten worden getoetst en beoordeeld. Daarbij wijzen we op het gevaar dat dit kan verzanden in instrumentalisme en dat moet worden voorkomen. Hoe kan het gesprek over risico’s winnen aan kwaliteit? Hier ligt naar onze mening een mooie taak voor de public controller. Zij/hij kan een waardevolle bijdrage leveren, want deze functionaris is zich zeer wel bewust van het spanningsveld tussen bedrijfskundige principes en zorginhoudelijke aspecten. Tot slot willen we graag enkele mogelijke thema’s voor vervolgonderzoek aandragen:  Onderzoek naar de effectiviteit van de ingezette beheersmaatregelen. Al te vaak houdt het denkproces op nadat de gekozen controls zijn geïmplementeerd. Maar wat werkt er in welke verschillende concrete situaties eigenlijk goed? Om deze beleidsmatige en (toegepaste) wetenschappelijke vraag concreet te kunnen beantwoorden is het zaak om zo veel mogelijk empirisch materiaal te verzamelen en te analyseren.  Monitoring van de decentralisatie van de jeugdzorg in de praktijk. Hierbij kan de aandacht uitgaan naar prestaties van gemeenten, met name op de resultaten van het samenspel tussen de regisseur en de gespecialiseerde jeugdzorgprofessionals. Uit de interviews is het grote belang van naar voren gekomen om antwoord te krijgen op deze vraag. Op dit terrein is inmiddels een onderzoek gestart door de Rijksuniversiteit Groningen en het Nederlands Jeugdinstituut.  Onderzoek naar de wijze hoe vraaggestuurde bekostiging werkt. De gemeenten als financieel en bestuurlijk verantwoordelijke partij gaan een zeer interessante periode tegemoet waarin ze de slag moeten slaan naar meer vraaggestuurde zorg. Deelvragen hierbij zijn: Hoe krijgt de gemeente een goed beeld van de benodigde zorgvraag?; Hoe voorkom je wachtlijsten?; Hoe wordt de expertise van zorgaanbieders ingezet, wetend dat ze ook een tegengesteld belang hebben?  Onderzoek naar de wijze waarop kleine gemeenten met buurgemeenten kunnen samenwerken. Welke soorten regionale constructies gaan ontstaan en welke beheersingsvormen zijn denkbaar? Tot slot (we blijven het zeggen): No risk, no fun!

91

92

Literatuurlijst Anderson, R. & Klaassen, H. (2012). Effectiviteit van lokaal risicomanagement, TPC Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, juni 2012, pp. 17-20 Bekkers, H. (2012). Stresstest, Binnenlands Bestuur, 11 mei 2012, 16-19 Bestuursafspraken 2011 – 2015, Rijk, IPO, VNG, UvW Bosman, R. (2010). Risicomanagement bij provincies: ISO 31000 geschikt voor sterk veranderende risicoagenda, TPC, juni 2010, 19-23 COSO (2004). Risicomanagement van de onderneming – geïntegreerd raamwerk, Management samenvatting, the Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, september 2004 Gemeente Amsterdam (2010). Risicomanagement: Wat zou Arie doen? Uitgave van het kennisnetwerk Risicomanagement van de OntwikkelingsAlliantie Amsterdam Gemeente Amsterdam (2013). Risicorapportage ‘Om het kind’. Programma Hervorming zorg voor de jeugd Haaglanden (2012). Startnotitie transitie jeugdzorg in Haaglanden, Bestuurlijk Overleg Jeugdzorg Haaglanden 26 januari 2012 Hankock, D. & Holt, R. (2003). Tame, Messy and Wicked Problems in Risk Management, Manchester Metropolitan University Business School Working Paper Series, 054, September 2003 Hart, R. ‘t (2010). Een positieve blik op modellen voor risicomanagement, TPC, augustus 2010, pp. 2631 Jellema, P. (2012). Van dipfase naar gripfase, Controllersmagazine, september 2012, 18 – 22 Kaplan, R.S. & Mikes, A. (2012). The Big Idea Managing Risks: A New Framework, Harvard Business Review, June 2012, 47–60 Marle, E. van & Haisma G. (2009). ISO 31000 stimuleert integraal risicomanagement, TPC, februari 2009, pp. 14-19 Mikes, A. (2009). Risk Management and calculative cultures, Management Accounting Research, 20, 18-40 NRJ (2013). Voor de jeugd. Het Nieuw Rotterdams Jeugdstelsel, april 2013 Paape, L. et al (2009). Risicomanagement in tijden van crisis (en voor en na), Den Haag, RS Drukkerij BV Power, M. (2009). The Risk Management of Nothing, Accounting, Organizations and Society, 34, 849855 Rfv (2013). Reactie decentralisatiebrief, 2013-0000238671, 15 april 2013 93

Schilder, A., Halff, A. & Riezebos, K. & Miltenburg, W. van (2009). Decentralisatie in perspectief. Drukkerij Bakkerij Baarn, Baarn Simons, R. (1995). Controls in an age of empowerment, Harvard Business Review, mei-april 1995, pp. 80-88 Sluijters, T, Groot, W. & Franken K. (2012). Risico’s managen in de 21ste eeuw, TPC Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, juni 2012, pp. 13-16 Transitiecommissie Stelselherziening Jeugdzorg (2013). Eerste rapportage, januari 2013, www.rijksoverheid.nl/ministeries/vws Transitieplan Jeugd (2013). Bijlage bij de brief Transitieplan Jeugd aan de Tweede Kamer, mei 2013, www.rijksoverheid.nl/ministeries/vws Vaassen, E., Meuwissen R. & Beek, B. (2011). Hoofdlijnen bestuurlijke informatieverzorging, zesde druk, 2011, Noordhoff Uitgevers, Groningen/ Houten. Van de Ven, A. (2008). Administratieve Organisatie: praktisch relevant maar ook wetenschappelijk interessant?, inaugurele rede Universiteit Twente, Nijmegen, Universiteitsdrukkerij Veen , P. M. (2012). Strategische betekenis van risicomanagement, TPC Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, juni 2012, pp. 9-12 Veen, P. M. (2013). Kindveiligheid bij gemeenten: te complex voor eenvoudige besturing (in voorbereiding) VNG (2013). Presentatie Goed voorbereid op de financiën van de transitie jeugdzorg!, Workshop tijdens Raad op Zaterdag, 9 maart 2013, Zwolle WRR (2006). Lerende Overheid; een pleidooi voor probleemgerichte politiek, Rapport aan de Regering, 75 (Amsterdam University Press, Amsterdam 2006)

Websites: www.rekenkamer.nl www.voordejeugd.nl www.rijksoverheid.nl/ministeries/vws

94

Bijlage A. Enquête onder gemeenten Verschillende gemeenten zijn via de G32 benaderd voor de enquête middels een e-mailbericht met een link naar de online vragenlijst. Daarbij is gebruik gemaakt van de aanbieder “NetQuestionnaires”. Hieronder zijn de exact voorgelegde enquêtevragen en antwoordmogelijkheden weergegeven met het aantal gegeven antwoorden. 1. Kunt u van de volgende stellingen aangeven in welke mate u het daar mee eens bent? Zeer mee Mee Neutr Onee eens eens aal ns A. Voor de gemeentelijke organisatie waar ik werk is het duidelijk wat de decentralisatie van de jeugdzorg voor de 2 24 0 3 organisatie betekent B. Voor de gemeentelijke organisatie waar ik werk is het duidelijk hoe zij de jeugdzorg uit gaat voeren per 1 januari 0 9 14 7 2015 C. Risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg zijn bij de gemeentelijke organisatie waar ik werk goed in 2 10 13 4 beeld D. Er worden door mijn gemeentelijke organisatie goede maatregelen getroffen om risico’s als gevolg van de 1 12 12 4 decentralisatie van de jeugdzorg te beheersen

Zeer mee oneens

Weet ik niet 1

0

0

0

1

0

0

1

2. Hoe vaak worden onderstaande partijen door de ambtelijk verantwoordelijken geïnformeerd over de voortgang van de decentralisatie van de jeugdzorg? 1 tot 3 Minder keer 1 tot 2 1 keer dan 1 Weke per keer per per half keer per lijks maand kwartaal jaar half jaar Niet De gemeenteraad 0 3 17 9 2 Het college van B&W 2 10 17 2 0 Directie/gemeentesecretaris 8 9 13 0 0 Directeur/manager Sociale Zaken 12 15 3 0 0 Alle medewerkers van de gemeente 0 1 6 13 7 Nulde lijn organisaties (zoals scholen, kinderopvang, 1 4 13 10 1 jeugdwelzijnswerk en/of verenigingen) Eerste lijn organisaties (zoals consultatiebureau, huisartsen, advies en licht pedagogische hulp en/of 1 7 14 8 1 schoolmaatschappelijk werk) Tweede lijn organisaties (zoals gespecialiseerde jeugdhulp, jeugd−ggz, jeugd−lvb, jeugdbescherming 1 8 16 6 0 en reclassering, justitiële inrichtingen en/of gespecialiseerd onderwijs) Beleidspartners zoals provincie, stadsregio en/of 3 21 7 0 0 andere gemeenten Andere externe organisaties, zoals: 0 1 5 4 1

95

0 0 0 0 4 2

0

0

0 4

3. In welke mate bent u het eens met de stelling dat er een open gesprek plaatsvindt met partijen over de gemeentelijke aanpak van de decentralisatie van de jeugdzorg? Zeer Mee mee Mee Neutr onee eens eens aal ns De gemeenteraad 6 20 3 2 Het college van B&W 9 21 1 0 Directie/gemeentesecretaris 9 17 4 0 Directeur/manager Sociale Zaken 9 17 4 0 Alle medewerkers van de gemeente 1 12 12 4 Nulde lijn organisaties (zoals scholen, kinderopvang, 6 19 4 1 jeugdwelzijnswerk en/of verenigingen) Eerste lijn organisaties (zoals consultatiebureau, huisartsen, advies en licht pedagogische hulp en/of 6 20 5 0 schoolmaatschappelijk werk) Tweede lijn organisaties (zoals gespecialiseerde jeugdhulp, jeugd−ggz, jeugd−lvb, jeugdbescherming en reclassering, 5 22 3 0 justitiële inrichtingen en/of gespecialiseerd onderwijs) Beleidspartners zoals provincie, stadsregio en/of andere 5 24 1 1 gemeenten Andere externe organisaties, zoals: 2 6 2 1

onderstaande Zeer mee oneens 0 0 0 0 0

Weet ik niet 0 0 1 1 2

1

0

0

0

0

1

0

0

0

1

4. Kunt u onderstaande vragen voor uw organisatie beantwoorden? Min of meer Nee

Ja A. Is er een projectplan voor de decentralisatie van de jeugdzorg met daarin een verdeling van taken en verantwoordelijkheden van betrokken organisaties? B. Zijn de verantwoordelijkheden rondom risicomanagement van de decentralisatie van de jeugdzorg helder? C. Is er een risicomanager benoemd voor de decentralisatie van de jeugdzorg? D. Staan risico's ten aanzien van decentralisatie van de jeugdzorg regelmatig op de agenda van de directie? E. Staan risico's ten aanzien van decentralisatie van de jeugdzorg regelmatig op de bestuurlijke agenda?

12

19

0

9

16

6

7

6

18

13

16

2

15

16

0

96

5. Wat ziet u als belangrijkste risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg? (Geef maximaal drie antwoorden) 14  Onduidelijkheid over de wetgeving 2 4

 Vertraging door de gemeenteraadsverkiezieningen in maart 2014  Discontinuïteit in de jeugdzorg tijdens de overgangsperiode

 Slecht presterende uitvoerende organisaties 10  Te weinig financiële middelen 0  Samenwerking met jeugdzorg instellingen komt niet tot stand 1

10  Belangen van huidige jeugdzorg instellingen 7  Cultuuromslag in de samenleving naar meer op eigen kracht komt niet opgang 7 2

 Frictiekosten  Kennisgebrek bij de gemeente

10  Geen zicht op huidige klanten/dossiers 6  Incidenten die worden uitvergroot door de gemeenteraad en/of de media 2 5 0 6 4 1

 Fouten bij inkooptrajecten door gemeenten  ICT-infrastructuur niet op tijd gereed  Slechte klantgerichtheid  Te weinig tijd om het nieuwe stelsel te testen  Andere partijen bepalen de uitgaven van de gemeente  Anders, namelijk:

6. In welke mate bent u het eens met de stelling dat onderstaande actoren op de hoogte zijn van de risico’s van de decentralisatie van de jeugdzorg? Zeer mee Mee Mee Weet ik eens eens Neutraal oneens niet De gemeenteraad

0

14

11

6

0

Het college van B&W

2

18

10

1

0

Directie/gemeentesecretaris

1

23

5

1

1

Directeur/manager Sociale Zaken

5

21

3

1

1

Inhoudelijk betrokken medewerkers van de gemeente

8

18

4

1

0

7. Is er een risico−analyse door uw gemeente opgesteld naar aanleiding van de decentralisatie van de jeugdzorg? 1  Ja, zeer uitgebreid  Ja 11  Ja, in beperkte mate 7

 Nee, mijn organisatie is dat (voorlopig) ook niet van plan  Ga verder met vraag 9. 11  Nee, maar mijn organisatie is dat wel van plan  Ga verder met vraag 9. 1

97

8. Welke partijen zijn betrokken geweest bij het opstellen van de risico−analyse naar aanleiding van de decentralisatie van de jeugdzorg? Ja

Nee

De gemeenteraad

2

17

Het college van B&W

4

15

Directie/gemeentesecretaris

7

12

Directeur/manager Sociale Zaken

16

3

Inhoudelijk betrokken medewerkers van de gemeente

19

0

0

18

2

17

2

17

3

16

11

8

4

8

Alle medewerkers van de gemeente Nulde lijn organisaties (zoals scholen, kinderopvang, jeugdwelzijnswerk en/of verenigingen) Eerste lijn organisaties (zoals consultatiebureau, huisartsen, advies en licht pedagogische hulp en/of schoolmaatschappelijk werk) Tweede lijn organisaties (zoals gespecialiseerde jeugdhulp, jeugd−ggz, jeugd−lvb, jeugdbescherming en reclassering, justitiële inrichtingen en/of gespecialiseerd onderwijs) Beleidspartners zoals provincie, stadsregio en/of andere gemeenten Andere externe organisaties, zoals:

9. In welke mate bent u het eens met de stelling dat onderstaande partijen voldoende worden betrokken bij het managen van risico’s als gevolg van de decentralisatie van de jeugdzorg? Zeer Mee Zeer mee Mee Neutr onee mee Weet eens eens aal ns oneens ik niet De gemeenteraad 0 11 16 2 0 2 Het college van B&W 2 16 11 0 0 2 Directie/gemeentesecretaris 3 18 8 0 0 2 Directeur/manager Sociale Zaken 4 20 5 0 0 2 Inhoudelijk betrokken medewerkers van de gemeente 4 23 2 1 0 1 Nulde lijn organisaties (zoals scholen, kinderopvang, 0 9 17 3 1 1 jeugdwelzijnswerk en/of verenigingen) Eerste lijn organisaties (zoals consultatiebureau, huisartsen, advies en licht pedagogische hulp en/of 0 11 14 4 1 1 schoolmaatschappelijk werk) Tweede lijn organisaties (zoals gespecialiseerde jeugdhulp, jeugd−ggz, jeugd−lvb, jeugdbescherming en reclassering, 0 11 14 4 1 1 justitiële inrichtingen en/of gespecialiseerd onderwijs) Beleidspartners zoals provincie, stadsregio en/of andere 3 18 8 1 1 0 gemeenten Andere externe organisaties, zoals: 0 4 4 1 1 3

10. Wat is volgens u het belangrijkste probleem bij de decentralisatie van de jeugdzorg dat nog opgelost moet worden? (Kunt u uw antwoord kort toelichten?)

98

11. Wat is uw functie? 5  Programmamanager decentralisaties  Directeur sociaal domein 14  Transitiemanager Jeugdzorg 3 6 1

 Beleidsadviseur  Anders, namelijk:

12. Bij welke gemeente werkt u?

13. Maakt uw gemeente onderdeel uit van de G4, G32 of een ander samenwerkingsverband dat relevant is voor decentralisaties in het sociale domein? 27  G32 2 3

 G4  Ander verband, namelijk:

14. Heeft u vragen of opmerkingen naar aanleiding van de vragenlijst?

15. Wilt u de resultaten van deze vragenlijst per e−mail ontvangen? 26  Ja, op het volgende e−mailadres: 5

 Nee

99

Bijlage B. Topiclijst interviews Opbouw van interview

1. 2. 3.

Welke risico’s inventariseren de gemeenten m.b.t. transitie jeugdzorg (20 minuten) Welke beheersingsmaatregelen nemen de gemeenten (20 minuten) Hoe verloopt het proces van risicomanagement m.b.t. de transitie jeugdzorg (20 minuten)

Vraag 1: Wat zijn de belangrijkste risico’s die uw gemeente loopt bij de decentralisatie jeugdzorg?      

Welke risico’s? Soort risico’s (bestuurlijk, organisatorisch, beleidsinhoudelijk, financieel) Hoe gebeurt analyse op risico’s? Acceptatie van risico’s / risicobereidheid (met gemeenteraad, MT?) Samenhang met strategische en operationele doelstellingen Bestaat binnen uw gemeente expliciet aandacht voor het benoemen van de risicocultuur, waar het ons gaat om aspecten als risicobereidheid (risk appetite), risicoprofiel, risicomanagement filosofie?

Vraag 2: Welke beheersmaatregelen treft uw gemeenten op de risico’s ? Inzoomend op bestuurlijke transitie:  Hoe gaat uw gemeente om met de overheveling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden?  Wordt expliciet aandacht besteed aan de geïnventariseerde risico’s van bestuurlijke verantwoordelijkheden?  Hoe wordt een relatie gelegd tussen het traceren van risico’s, beheersen van risico’s, managen van risico’s met betrekking tot de sturing op de jeugdzorgsector?  Zijn er risico’s (o.a. bestuurlijk, organisatorisch en financieel) verbonden aan het proces van vormgeving van de samenwerking tussen gemeenten? Inzoomend op organisatorische transitie:  Hoe is uw organisatie van plan om de jeugdzorg te gaan organiseren?  Wat zijn de belangrijkste risicobeheersingsmaatregelen?  In hoeverre passen deze maatregelen binnen de huidige structuur?  Kunt u aangeven op welke wijze de geïnventariseerde risico’s een rol spelen bij de organisatorische transitie?  Hoe gaat de gemeente om met financiële risico’s?  Hoe opereert uw gemeente richting bestaande instellingen en de gevolgen?

Inzoomend op de zorginhoudelijke transformatie:

  

Is uw gemeente op dit moment in gesprek met bestaande partijen waar de stadsregio/ gemeente nu reeds zaken mee doet over een andere beleidsinvulling? Heeft uw gemeente een visie op vernieuwing van de jeugdzorg? Gaat uw gemeente experimenteren met de nieuwe visie? Kunt u aangeven hoe uw gemeente binnen deze experimenten om gaat met risico’s en beheersing daarvan?

100

Vraag 3: Hoe verloopt het proces van risicomanagement bij gemeenten betreffende de decentralisatie jeugdzorg?         

 

 



 

Bestaat binnen uw gemeente risicomanagement? Kunt u een omschrijving geven wat u verstaat onder risicomanagement? Kunt u een omschrijving geven van het gemeentelijk risicomanagement? Is het gemeentelijk risicomanagement vastgelegd in een document? Is dit document vastgesteld door de Gemeenteraad? Ligt aan de beschrijving van risicomanagement een bepaald theoretisch model ten grondslag (bijv. ISO 3100, COSO)? Of is het veeleer een pragmatische invulling die zo is gegroeid? Wordt dit risicomanagement ook toegepast op het onderwerp transitie jeugdzorg? Is het risicomanagement m.b.t. jeugdzorg gekoppeld aan een bepaalde risicomanagement filosofie? Kunt u beschrijven hoe risicomanagement ten aanzien van de transitie jeugdzorg er in de praktijk uit ziet? Vindt op gestructureerde wijze risico-inventarisatie(s), risicoanalyse(s) en bedenken van beheersmaatregelen plaats? Wie nemen hier aan deel? Ook externe partijen zoals Bureau Jeugdzorg? Op welke niveaus vindt het gesprek plaats over de uitkomst van de risicoanalyse en bijhorende beheersmaatregelen? Wie zijn betrokken: programmateam, directie, B&W, Gemeenteraad? Wat is uw specifieke rol in dit geheel? Hoe vindt het gesprek plaats? Op welke niveaus? Heeft het inhoud of is het enkel procedureel gepraat? Heeft het naar uw gevoel meerwaarde? Zo nee, wat doet u er aan om het gesprek over risico’s wel meerwaarde te geven? Vindt over de risico’s en beheersingsmaatregelen periodiek afstemming met B&W plaats? Met de Gemeenteraad? Wordt het gesprek gevoerd met de Gemeenteraad over de risico’s? Ontvangt de Gemeenteraad Incidenteel of op meer structurele basis informatie? Betreft het hier algemene informatie over de voortgang of geeft u expliciet aandacht aan de risico’s en beheersmaatregelen? Worden externe publieke (o.a. Bureau Jeugdzorg) en private organisaties betrokken bij de voorbereiding van de decentralisatie? Gaat het dan om organisaties die nu reeds opdrachten uitvoeren voor jeugdigen en gezinnen uit uw gemeente? Of betrekt u ook potentiële nieuwe partijen? Heeft u het gevoel dat uw organisatie goed is voorbereid op de transitie? Kunt u een oordeel geven over het gehanteerde risicomanagement m.b.t. dossier transitie jeugdzorg?

101

Bijlage C. Verslag symposium Het Veranderlab Strategisch Risicomanagement bij gemeenten3 heeft op 13 maart 2013 een symposium georganiseerd over risicomanagement met als thema de decentralisatie van de jeugdzorg. Van de elf deelnemende gemeenten waren controllers, beleidsmedewerkers, directeuren en bestuurders uitgenodigd. De gemeenten zijn: Almere, Amersfoort, Arnhem, Eindhoven, Groningen, Haarlemmermeer, Heemskerk, Nijmegen, Pijnacker-Nootdorp, Rotterdam, Zaanstad. Het symposium bestond uit een aantal plenaire presentaties over het onderwerp, een interview met een moeder die veel ervaring met jeugdzorg heeft en een begeleide discussie in kleinere groepen per functiegroep over vijf verschillende onderwerpen. Wij hebben verslag gedaan van deze discussies en konden ook de presentaties gebruiken als input voor de risico-inventarisatie. Hieronder volgt een samenvatting van de presentaties en van de discussies. De middag werd geopend door een videoboodschap van de staatssecretaris VWS, Martin van Rijn. Hij riep de deelnemers op om naast kwantitatief ook kwalitatief risicomanagement toe te passen en met elkaar in discussie te gaan over de risico’s. Ook vroeg hij om de discussie voort te zetten met het veld. Er zit veel kennis bij zorgaanbieders, zorgverzekeraars en cliëntenorganisaties. Vervolgens startte Robert ’t Hart (partner bij het Nederlands Adviesbureau Risicomanagement (NAR)) de presentaties. Hij sprak over de trends die hij waarneemt bij gemeenten: door de vastgoedcrisis komen de verborgen verliezen nu boven tafel en zijn er minder buffers. Er vindt een verschuiving plaats van het risicoprofiel van de harde sector naar de zachte. De decentralisatie van de jeugdzorg zit in de top drie van grootste risico’s voor gemeenten. Hij benoemt hiervoor de volgende oorzaken:  De grote mediagevoeligheid (“kind overlijdt terwijl gemeente nog met beleid bezig is”)  De vele betrokken partijen waarin ook saboteurs kunnen zitten  De directe efficiencykorting  Noodzakelijke vallen en opstaan in combinatie met afrekencultuur bij gemeenten  Grote data en ICT component  Imago; “decentralisaties leveren altijd geld op”  Grote contracten  Leren regie te voeren Hij vergelijkt de decentralisatie met een overnameproces en pleit voor een ‘due diligence’-onderzoek waarbij de nulmeting / het boekenonderzoek wordt gedaan. Uit onderzoek naar het opzetten van een Shared Service Center (Jellema, 20124) bij een gemeente blijkt dat in de eerste fase zowel de dienstverlening als de opbrengsten dalen. Pas na 2 jaar overtreffen de opbrengsten de hoogte bij de nulmeting en pas na 3 jaar is de kwaliteit hoger dan voor de overname. Verwachtingenmanagement is dus erg belangrijk. Hij heeft zelf een risico-inventarisatie gedaan en komt tot de volgende analyse: 3

Samenwerking van Het Zijlstra Center (hZC) van de Vrije Universiteit met het Nederlands Adviesbureau Risicomanagement (NAR), zie ook http://www.feweb.vu.nl/nl/nieuws-agenda/nieuwsarchief/20112012/veranderlab-strategisch-risicomanagement-bij-gemeenten.asp 4

Controllersmagazine, september 2012, blz. 18 - 22

102

Zijn zorg is niet dat de risico’s niet in beeld zijn maar dat ze niet verteld mogen worden. Dat de decentralisatie wordt afgedwongen zonder dat goed bij de risico’s wordt stilgestaan en er niet over wordt gepraat. Koen Bron, programmaleider decentralisatie jeugdzorg bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en partner bij Andersson Elffers Felix (AEF), nam het over van Robert ’t Hart en vertelde dat de VNG nu zelf met een nulmeting bezig is. Hij schetste verder de stand van zaken van het wetsvoorstel en vooral de onduidelijkheid die er op dit moment nog is over de aantallen cliënten en de budgetten die overgaan naar gemeenten. Er zijn 3,5 miljoen kinderen in Nederland onder de 18 jaar. Ongeveer 5 % van deze kinderen zit jaarlijks in de Jeugd-GGZ (J-GGZ). De laatste tijd zijn er veel rapporten verschenen over de jeugdzorg, waaronder ‘Terecht in de jeugdzorg’ van het Sociaal en Cultureel Planbureau, ‘Gemeenten aan zet’ van Marcel van Gastel (ABD Top consultant) en ‘Feiten en cijfers’ van Capgemini Consulting. De hoeveelheid rapporten laat al zien hoe lastig de problematiek in de jeugdzorg is. Er zijn 18.000 mensen werkzaam zijn in de J-GGZ in zo’n 80 instellingen. Van de cliënten van de J-GGZ is 70 % alleen cliënt in de J-GGZ en 30 % maakt ook gebruik van andere jeugdhulpvoorzieningen. In de jeugdhulp is 40 % alleen cliënt in de jeugdhulp en maar liefst 60 % maakt ook gebruik van andere voorzieningen als J-GGZ. Er zijn dus veel multiprobleemcasussen wat het lastig maakt om tot 1 kind, 1 gezin en 1 plan te komen. Dit brengt spanning in de discussie over verbeteringen. De derde spreker was Kirsten Veldhuijzen, senior adviseur bij Raad voor het openbaar bestuur/Raad voor de financiële verhoudingen. In haar onderzoeken is ze op een aantal paradoxen gestuit die het lastig maken voor gemeenten om de jeugdzorg te verbeteren:  De interventieparadox: de gedachte achter de nieuwe wet is dat er eerst moet worden uitgegaan van de kracht van de burger. De gemeenten moeten zorgen voor een hoge drempel tot zorg. Maar tegelijkertijd moeten de gemeente een verschuiving bewerkstellingen van tweedelijns naar nuldelijns zorg: preventie. Daarvoor moeten ze juist zo vroeg mogelijk problemen in kaart brengen en interveniëren om problemen te voorkomen. Voor de taak van preventie ga je vroegtijdig op zoek naar problemen. Dit kan echter je volledige budget al opslokken. Je zult dus

103





de risico’s van ontzorgen en van preventie tegen elkaar af moeten wegen en daarmee een basis voor beleid vormen. De decentralisatieparadox: de taken van jeugdzorg worden nu op het laagste niveau belegd: individuele gemeenten. De jeugdzorgtaken gaan echter de lokale schaal te boven dus wordt er door gemeenten opgeschaald naar regionaal niveau. Dit is lastig voor gemeenteraden: het toezicht dat zij opgelegd krijgen, past niet bij de taken en het volume van de jeugdzorg. Er is dus een disproportionaliteit tussen de omvang van bevoegdheden van gemeenten en het schaalprobleem van de jeugdzorg. Van deze paradox moeten de risico’s in kaart worden gebracht. Er moet actief toezicht komen op en verantwoording van de samenwerkingsconstructen. De paradox van publieke pleister voor privaat leed: niet alle problemen in de jeugdzorg zijn te voorkomen. Er zullen altijd vreselijke incidenten blijven gebeuren. Het gaat daarbij om privaat leed waarbij de logica is dat je alleen kan troosten maar repareren niet mogelijk is. Hier past alleen bestuurlijke bescheidenheid bij. Private problemen zullen niet met een publieke pleister opgelost kunnen worden. De gemeenten moeten zich realiseren dat incidenten zullen blijven en de gemeenteraad nooit tevreden zal zijn. Eén troost is er wel: decentralisaties naar gemeenten zijn de afgelopen 40 jaar nog nooit mislukt. We kunnen dus leren van de voorgaande decentralisaties.

Vervolgens werd Naziah Aouled (moeder groot gezin) geïnterviewd door Pieter Veen (hZC) over haar positieve en negatieve ervaringen in de jeugdzorg. Ze zei dat professionele hulp nodig is en het niet zal gaan met buren en familie alleen. In veel culturen heerst schaamte en angst bij vrouwen om om hulp te vragen. Ze pleit er voor dat er niet over maar met ouders wordt gesproken en de gezinnen niet als dossiers worden behandeld maar als individuen die zelf ook veel kunnen inbrengen om het probleem op te lossen. Denk niet het probleem voor ze op te kunnen lossen, maar luister naar waar ze echt behoefte aan hebben. Haar gezin heeft de stempel OMPG (Overlast Multi-Probleem Gezinnen) gekregen. Ze is nu in de fase beland waarin haar gezin geen overlast veroorzaakt, maar wil graag nog even de ‘O’ behouden omdat ze dan verder kan met de huidige hulpverlening en niet opnieuw de molen in hoeft. Zet dus geen deadline op de casus maar blijf totdat het gezin het echt alleen afkan. De laatste spreker was prof. dr. Ira Helsloot (Crisislab, Radboud Universiteit Nijmegen). Hij drukte de zaal met de neus op de feiten: als iets 30 jaar niet werkt, moet je niet zeggen dat het morgen wel lukt maar moet je iets anders verzinnen. Het menselijk brein blijft echter geloven dat het morgen wel zal lukken. Hij besprak vier bestuurskundige principes die leiden tot inefficiëntie: 1. Op je eigen centen pas je het best: het is makkelijker om andermans geld uit te geven. Dus betekenisvolle aansturing betekent altijd besluitvorming over middelen, omdat anders geen evenwichtige belangenafweging zal plaatsvinden. 2. Adviseurs dienen hun baas wat leidt tot een eenzijdig advies. Dus adviseurs moeten in dienst van het bevoegd bestuur zijn omdat zij anders altijd eenzijdig zullen adviseren ten behoeve van het deelbelang waarover zij adviseren. 3. Professionals (of professionele organisaties) willen altijd verder professionaliseren ondanks dat daardoor de effectiviteit en efficiëntie afneemt. Directe aansturing door een breder verantwoordelijk bestuur is daarmee noodzakelijk om effectiviteit en efficiëntie af te dwingen. 4. Organisaties kunnen niet samenwerken: ze moeten daarvoor een deel van hun autonomie overdragen aan dat weegt voor echte autonome professionals zwaarder dan efficiëntie.

104

Overkoepelende aansturing door een integraal verantwoordelijk bestuur is daarmee noodzakelijk of je moet accepteren dat er niet echt samengewerkt zal worden maar alleen samen gewerkt. Hij benoemde dat een ervaringsfeit is dat de beschikbare middelen die vereist zijn voor een optimale implementatie van nieuw beleid altijd geringer zijn dan de noodzakelijke middelen. Zijn advies voor de gemeenten is dus: wees bescheiden in je veranderingsambities. In de zogenaamde Doorbreekmethode5 die veel in de jeugdzorg wordt toegepast zijn een aantal verbeterprincipes benoemd, zoals ‘werk anders, niet harder’ en ‘werk als team en werk parallel’. De Doorbraakmethode is onder de naam 'Breakthrough' ontwikkeld door het Amerikaanse Institute for Healthcare Improvement, een onafhankelijke non-profitorganisatie die wereldwijde verbeteringen in de gezondheidszorg beoogt. In deze principes zie je echter de vier bestuurskundige principes terugkomen. Daardoor is het risico groot dat de verbeterprincipes niet zullen werken. In groepen werd vervolgens 50 minuten open gediscussieerd volgens een methode van vier ronden, gebaseerd op de methode van Wheatley en Crinean6: hoe ziet een ieder het risico-onderwerp?; welke standpunten zijn mogelijk en hoe kunnen we dat logisch opbouwen?; welke bronnen willen we nog aanboren?; en wat moet precies worden vernietigd? Het idee van de laatste vraag is dat de focus veel te snel komt te liggen op wat er ontwikkeld of bijgedragen moet worden, maar het vaak gaat om oude patronen en gebruiken, instituties die het hardst aangepakt moeten worden. Het gaat dus meer om ‘vernietiging’ van dat wat in de weg zit dan om nieuwe bijdragen. De debatten waren bedoeld om kennis te maken met en te oefenen in een ander type gesprek met elkaar over de risico’s in de jeugdzorg. Hierbij werden de deelnemers zo veel mogelijk ingedeeld naar hun functie, waarbij elke groep een ander vraagstuk bediscussieerde: A. Controllers: Hoe beperk je het risico dat andere partijen feitelijk de uitgaven van de gemeente bepalen? B. Professionals: Wanneer is er teveel professionalisering in de jeugdzorg? C. Beleidsadviseurs: Hoe om te gaan met het dienen van je baas versus andere belangen inzake jeugdzorg? D. Wethouders: Hoe verklein je het risico van de interactie van bestuur met raad inzake jeugdzorg? E. MT-leden: Hoe organiseer en praktiseer je krachten voor echte samenwerking inzake jeugdzorg? De tijd bleek te kort om alle viers ronden af te gaan maar toch konden er conclusies worden getrokken. Zaken waar de groepen vanaf willen, zijn het vinger wijzen naar anderen, de gebaande paden en bestaande organisaties, de risicoregelreflex, de rapportage- en verantwoordingsdrift en de dichtgetimmerde protocollen en detailsturing. Ook het idee achter de term ‘hulpverlener’ moet weg: de instelling moet niet meer zijn dat er hulp verleend wordt, maar dat de burger in zijn/haar eigen kracht wordt gezet. Verder werd zelfs geopperd de professional af te schaffen en in plaats daarvan vrijwilligers in de omgeving van de hulpvrager te mobiliseren en om goede voorbeelden hun ervaring te laten delen. Het moet gaan om competenties en ervaring en niet zozeer om de hoge opleidingseisen en certificering.

5

L. Schouten en M. Minkman (2007), De Doorbraak methode; (in: Doorbreken met resultaten in de gezondheidszorg) van Gorcum, Assen 2007. 6

Solving, not Attacking, Complex Problems, A Five-State Approach Based on an Ancient Practice, Margaret J. Wheatley and Geoff Crinean, 2004

105

Corrie Noom (wethouder Zaanstad een voorzitter Sociale Pijler, G32) en Martin Sitalsing (Bureau Jeugdzorg Groningen) besluiten de middag met hun eigen visie op de decentralisatie en de conclusies van de dag. Corrie betoogt dat de gemeenten met een beweging bezig zijn, waar geen due diligence bij past. Deze beweging is niet met één of twee jaar afgelopen maar zal langer duren. Hierover moet goed gecommuniceerd worden, net als over de risicobereidheid. Hierbij kunnen de gemeenten last hebben van de gemeenteraad die wil scoren en de media die incidenten uitvergroot. Het is daarbij moeilijk om consistent het uitgezette beleid op te volgen. Uit pilots blijkt dat multidisciplinaire teams op wijkniveau goed werken. Daarbij kunnen organisaties concurreren om het team in de wijk op te mogen zetten. Het is erg belangrijk dat de gemeenten zo snel mogelijk aan de huidige zorginstellingen en organisaties laten weten hoe ze het willen. De instelling van de accountants zal ook mee moeten veranderen van focus op verantwoording tot het laagste detail naar focus op outcome. Martin benadrukt het belang om als sector zelf met goede kernprestatie-indicatoren (kpi’s) te komen. Anders zal er altijd een verantwoordingsdrang blijven op details. Een andere uitdaging zal het justitiële kader zijn. Vooral voor kleine gemeenten zijn uitspraken van de rechter een risico aangezien ze er weinig invloed op hebben en het tot hoge kosten kan leiden. Ook betoogt hij dat gemeenten de discussie over veiligheid aan moeten durven gaan. Mensen willen vrij gelaten worden maar tegelijkertijd beschermd worden. Een andere moeilijkheid is dat de samenleving erg op repressie gericht is: een dief op heterdaad betrappen scoort, niet het voorkomen van de diefstal. De jeugdzorg zal juist naar preventie moeten gaan en daarvoor moet de instelling van de medewerkers en de instellingen veranderen. Geconcludeerd kan worden dat ondanks de risico’s de decentralisatie niet ter discussie staat en er dus veel werk aan de winkel is. Er zijn genoeg onderzoeken verschenen over hoe het beter kan, maar nu zal het echt in de praktijk gebracht moeten worden. Ondanks de onzekerheden over de budgetten en aantallen en de tijdsdruk, is dit tegelijkertijd dé kans om de jeugdzorg anders en beter te organiseren. Er zijn al veel pilots gestart waaruit blijkt dat een andere aanpak ook werkt. Deze pilots kunnen andere gemeenten inspireren. Blijf elkaar dus vooral opzoeken en ga de discussie met het hele veld aan.

106

Bijlage D. Lijst van geïnterviewde personen De volgende personen zijn geïnterviewd: Gemeente Den Haag:  Arie Opstelten, Transitiemanager Decentralisatie Jeugdzorg/ Projectleider CJG’s  Marco Goudzwaard, Controller Dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn Gemeente Rotterdam:  Ciska Scheidel, Programmamanager Decentralisatie Jeugdzorg  Jan Smid, Projectleider Zorginkoop en Financiën Jeugdzorg Gemeente Zaanstad:  Duco Stuurman, Directeur Maatschappelijk Domein  Roxanne Hiemstra, Controller Maatschappelijk Domein

107

Bijlage E. Overzichtstabel van de risicoanalyse E1. Classificatie van risico’s Omschrijving risico

Doelstelling

Soort risico

Beheersmaatregel

wetgeving te laat duidelijk

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby

geen volledige/juiste overdracht van dossiers

Bestuurlijke transitie

extern

samenwerking met betrokken partijen, projecten starten

te weinig budget

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby

te grote budgetkortingen

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby

nieuwe bezuinigingen

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby

frictiekosten

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby

geen dekking projectkosten

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby

groei van volume

Bestuurlijke transitie

extern

uitnutting strak monitoren, inzetten op nulde lijn

incidenten

Bestuurlijke transitie

extern

protocollen opstellen, afspraken maken met de gemeenteraad over afhandeling, vasthouden aan lange termijn beleid

onvolledig inzicht zorgconsumptie/huidige dossiers

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby, zelf informatie verzamelen, samenwerken via VNG

wetgeving beperkt gemeenten te veel

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby

invloed andere decentralisaties en plannen kabinet

Bestuurlijke transitie

extern

integrale gemeentelijke aanpak, afspraken maken met externe partijen zoals scholen

te veel verantwoordingseisen van Bestuurlijke transitie Rijk/accountant

extern

lobby voor beleidsvrijheid, landelijke handreiking, outcome-indicatoren ontwikkelen

nieuwe wetgeving

Bestuurlijke transitie

extern

gezamenlijke lobby

(verplichte) regionale samenwerking niet te sturen

Bestuurlijke transitie

strategisch

inzet van lokale rekenkamers, betrekken van VNG bij toezicht

versnippering van kennis

Bestuurlijke transitie

strategisch

ontwikkeling kwaliteitsstandaarden, training van medewerkers

discontinuïteit specialistische zorginfrastructuur

Organisatorische transitie

extern

overgangsregeling afspreken, rijksoverheid aanspreken op stelselverantwoordelijkheid

gemeenteraadsverkiezingen

Organisatorische transitie

extern

belangrijke besluiten deze periode nemen, belangrijke besluiten door nieuw college laten nemen, ambtenaren krijgen mandaat borgen continuïteit

geen adequate sturing

Organisatorische transitie

intern

intern sturingsmodel opzetten en proefdraaien

ICT niet op tijd gereed

Organisatorische transitie Organisatorische transitie

intern

ICT in apart traject

intern

ouder eigenaar dossier maken, ICT-experts inzetten

overschrijding budget

Organisatorische transitie

intern

door strakke monitoring vroegtijdige signalering

discontinuïteit zorg

Organisatorische transitie

Intern

goede planning opstellen, risicogevallen vooraf in kaart brengen

ICT-systeem: privacy, veiligheid, juistheid

108

Omschrijving risico

Doelstelling

Soort risico

Beheersmaatregel

intern budget onjuist verdeeld

Organisatorische transitie

intern

flexibel budgetteren met behulp van normbudgetten, strak monitoren en bijsturen

ineffectieve interne organisatie

Organisatorische transitie

intern

maandelijks intern afstemmen verschillende programma's

onduidelijkheid over verantwoordelijkheden

Organisatorische transitie

intern

goede communicatie, voorlichting en training, mandaat hulpverleners scherp formuleren, beschrijven werkprocessen

communicatie niet zorgvuldig genoeg

Organisatorische transitie

intern

communicatiestrategie gebruiken, publiekscampagne voeren, transitiehelpdesk inrichten

gerechtelijke procedures & imagoschade

Organisatorische transitie

intern

besluitvormingsmomenten bekendmaken, zorgvuldige communicatie

fouten bij inkooptrajecten

Organisatorische transitie

intern

expertise in huis halen, procedures uitwerken en naleving controleren

onvolledige contractering

Organisatorische transitie Organisatorische transitie

strategisch

pro-actieve opstelling gemeenten

strategisch

overleg en afspraken met ketenpartners (0de, 1e en 2e lijn)

geen adequate sturing

Organisatorische transitie

strategisch

sturingsmodel externe partijen opzetten en proefdraaien

te weinig verandering in uitvoering

Organisatorische transitie

strategisch

één persoon voor de totale regie van traject

omvallen zorginstellingen

Organisatorische transitie

strategisch

landelijke overgangsmaatregelen en regionale verdieping daarvan

eigen belang zorgaanbieders

Organisatorische transitie

strategisch

beslissingsbevoegdheid over zorg bij gemeente/CJG leggen, instellingen zsm duidelijkheid geven

vertrek van professionals en onvoldoende professionals aangenomen

Organisatorische transitie

strategisch

instellingen snel zekerheid bieden, aanpassen wervingsbeleid, selectief werven, binnen team specialisten aanstellen

terugval kwaliteit

Organisatorische transitie

strategisch

creëren draagvlak en bestuurlijke condities

andere verwijzers bepalen uitgaven

Organisatorische transitie

strategisch

lobby dat CJG/gemeente uitvoering bepaalt, afspraken maken met andere verwijzers

nulde lijn kan niet voldoen aan rol in nieuwe stelsel

Organisatorische transitie

strategisch

afspraken maken met nulde lijn, implementatieagenda opstellen

onduidelijkheid over verantwoordelijkheden

Organisatorische transitie

strategisch

goede communicatie voorlichting en training, mandaat hulpverleners scherp formuleren, beschrijven werkprocessen

te hoge complexiteit voor aanbieders

Organisatorische transitie

strategisch

landelijke afspraken over declarering en verantwoording aanbieders maken

ouders en kinderen onvoldoende betrokken

Organisatorische transitie

strategisch

vroeg betrekken en informeren ouders en kinderen via bijv. ouderpanels

wanprestaties uitvoerende organisaties

Organisatorische transitie

strategisch

landelijke kwaliteitseisen aanbieders, accountantscontrole aanbieders opvragen

ineffectieve samenwerking ketenpartners

109

Omschrijving risico

Doelstelling

Soort risico

Beheersmaatregel

herverdeeleffect/boeggolf eerste jaar

Zorginhoudelijke transformatie

extern

gezamenlijke lobby

cultuuromslag komt niet tot stand

Zorginhoudelijke transformatie

extern

maatschappelijk debat entameren, versterken sociale veerkracht

gebrek aan kennis over problematiek

Zorginhoudelijke transformatie

intern

maken risicoanalyse, interactie tussen professionals, integrale teams

onvoldoende kwaliteit professionals

Zorginhoudelijke transformatie

Intern

samenwerking met onderwijsinstellingen zoeken, huidige professionals bijscholen/trainen, landelijke kwaliteitsafspraken

zorgvermijding

Zorginhoudelijke transformatie

strategisch

goed monitoren, opsporen van trends, op tijd bijsturen

groei van volume

Zorginhoudelijke transformatie

strategisch

inzetten op nulde lijn, ouders aanspreken op eigen verantwoordelijkheid

uitwerking beleid blijkt anders dan verwacht

Zorginhoudelijke transformatie

Strategisch

goed monitoren met prestatie-indicatoren, nulmeting bepalen, benchmarking, pilots uitvoeren, verschillende scenario's uitwerken

te weinig tijd voor testen nieuwe werkwijze

Zorginhoudelijke transformatie

strategisch

goede projectplanning, transformatie over meerdere jaren uitspreiden, ambitie en doelen communiceren, werken met pilots

nieuwe werkwijze sluit niet aan op behoefte klanten

Zorginhoudelijke transformatie

strategisch

vroeg betrekken en informeren klanten, versterken sociale veerkracht

E2. Lijst van gebruikte bronnen voor classificatie Nummer

Bron

1

Interview met controller gemeente Den Haag

2 3 4

Interview met transitiemanager gemeente Den Haag RIS254820 Voortgang transitie jeugdzorg en doorontwikkeling CJG, commissiebrief gemeente Den Haag, 6 dec 2012 incl. bijlagen RIS180776 Decentralisatie jeugdzorg, commissiebrief gemeente Den Haag 5 juli 2011

5

RIS246420 Voortgang transitie jeugdzorg, commissiebrief gemeente Den Haag 9 februari 2012 incl. bijlagen

6 7

Startnotitie transitie jeugdzorg Stadsgewest Haaglanden, bijlage bij RIS246420 Voortgang transitie jeugdzorg, commissiebrief gemeente Den Haag 9 februari 2012 Risicorapportage Om het kind, gemeente Amsterdam

8

Eerst advies inzake conceptwetsvoorstel Wet jeugd, rob/rfv aan staatssecretaris Van Rijn, 18 februari 2013

9

Reactie Rvf op Decentralisatiebrief, 15 april 2013

10

Interview met controller gemeente Rotterdam

11

Interview met programmamanager gemeente Rotterdam

12

Implementatieplan gezamenlijk regio gemeenten Rotterdam-Rijnmond, Acht is meer dan duizend, 27 maart 2013, concept Het Nieuw Rotterdams Jeugdstelsel Voor de jeugd, 25 april 2013

13

110

Nummer

Bron

14

Rotterdamse Ontwikkelagenda 2012-2015, Decentralisatie van de jeugdzorg

15

Rapport Startfoto Rotterdam maart 2013

16

Rapport Startfoto Rotterdam-Rijnmond april 2013

17

Presentatie Jeugdbeschermingsplein Rotterdam 24 maart 2013

18

Factsheet Jeugdbeschermingsplein Rotterdam maart 2013

19

Presentatie decentralisatie JZ zorgaanbieders Amsterdam 15 april 2013 door programmamanager Rotterdam

20

Interview met controller gemeente Zaanstad

21

Interview met transitiemanager gemeente Zaanstad

22

Gemeentelijk Uitvoeringsprogramma Jeugdzorg (GUP) Zaanstad 15 november 2012

23

PvA Zaanstad Proeftuin jeugdteams 17 januari 2012

24

Overgangsmaatregelen BO 26 april definitieve versie 2 mei 2013

25

Pieter Veen, Was een kind maar (g)een dossier, verslag Veranderlab 13 maart 2013 (incl. alle presentaties)

26

Veranderlab 13 maart 2013, uitwerkingen van de discussies in groepen en eigen uitwerking

27

Pieter Veen 15 mei 2013, Kindveiligheid bij gemeenten: te complex voor eenvoudige sturing

28

Transitieplan Jeugd, gezamenlijk plan van Rijk, VNG en IPO, 14 mei 2013

29

Bijlage bij Transitieplan: arbeidsmarkteffectrapportage transitie jeugdzorg

30

Bijlage bij Transitieplan: financiele-vraagstukken-feiten-en-cijfers-transitie-nieuw-stelsel-jeugd

31

Bijlage bij Transitieplan: frictiekosten transitie jeugdzorg

32

Bijlage bij Transitieplan: juridische-vraagstukken-transitie-nieuw-stelsel-jeugd

33

Bijlage bij Transitieplan: kamerbrief-over-transitieplan-jeugd 13 mei

34

Bijlage bij Transitieplan: landelijk-beleidskader-jeugdzorg-2013-2015

35

NRC 16 februari onderzoek VNG

36

NRC 28 februari Jeugdzorg komt in de knel

37

NRC 2 maart Grote gemeenten in mangel

38

NRC 17 mei Jeugdzorg gaat in 2015 over van Rijk naar gemeenten

39

Binnenlands Bestuur 15 maart 2013 Vliegende start jeugdzorg 2.0

40

Memo Leo 18 februari 2013 risico's uitkomst overleg met FdG

41

Bruggen slaan, regeerakkoord VVD PvdA 29 oktober 2012

42

Algemene Rekenkamer, rapport Kosten van jeugdbescherming en jeugdreclassering, 7 december 2011

43

Pieter Jellema, Van dipfase naar gripfase, Controllersmagazine, 18 september 2012

44

Beleidsbrief stelselwijziging jeugd 'Geen kind buiten spel', 8 november 2011 aan Tweede Kamer

45

VNG, Secretariaatsnotitie Financiën en Belastingen, vergadering 6 december 2012, bijlage 5 Geldstromen en decentralisaties

46 47

Bram Anker, Advies aan VWS, bijlage 4 Positionering van de JGZ in het nieuwe stelsel van de zorg voor jeugd, 17 oktober 2011 BMC, Decentralisaties besproken

48

BMC, Decentralisaties in perspectief

49

BMC, Spoorboekje transitie jeugdzorg, versie 2, april 2013

50

"De kunst van het loslaten", Provinciaal beleidskader jeugdzorg 2013-2014, transitiekader 2012-2013, provincie Utrecht Decentralisatiebrief 19 februari 2013, minister Plasterk aan Tweede Kamer

51

111

Nummer

Bron

52

Capgemini Consulting, Eénmeting ervaren regeldruk in de jeugdsector, eindrapportage onderzoeksresultaten, mei 2011

53

Gemeenten aan zet, twee wegen naar ggz voor zorggezinnen, Marcel van Gastel, ABD TOP consultant, oktober 2012 PWC, Is er nog toekomst voor Bureau Jeugdzorg, 2011

54 55

Rapport Verantwoord over de drempel, Eindrapport van de Werkgroep Overgangsmaatregelen ter bestrijding van de risico’s van de transitie van de jeugdzorg

56

Kamerbrief over rapport Verantwoord over de drempel 19 juni 2012

57

Presentatie transitiebureau Informatiebijeenkomst nieuwe jeugdwet

58

Presentatie Informatiebijeenkomst concept Jeugdwet n.a.v. de consultatiefase 31 januari 2013

59

SCP, Jeugdzorg in groeifase, rapport oktober 2011

60

Omringd door zorg, toch niet veilig, rapport commissie Samson 8 oktober 2012

61

Highlights conceptwetsvoorstel Jeugdwet juli 2012, NJI

62

TakeCare, provincie Groningen, maart 2013

63

Terecht in de jeugdzorg, SCP, januari 2013

64

Transitieagenda Jeugdzorg, gezamenlijke agenda Rijk/VNG/IPO

65

Voortgangsbrief stelselwijziging jeugd "Geen kind buiten spel", 27 april 2012, aan Tweede Kamer

66

(On)verantwoord wachten op jeugdzorg, randstedelijke Rekenkamers, maart 2012

67

Eerste rapportage transitiecommissie Stelselherziening jeugd, januari 2013

68

Kamerbrief over eerste rapportage transitiecommissie Stelselherziening Jeugd, 28 februari 2013

69

VNG, Huisarts en gemeenten, samen werken in de wijk, handreiking, 2013

70

VNG, VWS, Stelselwijziging Jeugd, Eerste inventarisatie bekostigingsmodellen, handreiking, 2013

71

CIZ, Wie is de client?, Veranderingen in de AWBZ, maart 2013

72

Yorneo, Passend Jeugdbeleid, Samenhangend opvoeden in alle jeugdmilieus, maart 2013

73 74

Presentatie VNG voor raadsleden, Goed voorbereid op de financiën van de transitie van de jeugdzorg, 9 maart 2013 Transitiebureau, Bondgenoten in de decentralisaties, januari 2013

75

Bovenlokale samenwerking bij zorg voor jeugd, handreiking, 2013

76

NJI, Transformeren met beleid, 20 maart 2013

77

Een stevig fundament, evaluatie van het basistakenpakket jggz, 7 maart 2013 (resultaat commissie de Winter)

78

Brief VNG aan staatssecretaris Van Rijn, 10 januari 2013, Financiële randvoorwaarden en informatiebehoeften decentralisatie jeugdzorg

79

Reactie G4 en G32 op concept jeugdwet, 18 september 2012

80

Reactie VNG op concept jeugdwet, 2012

81

Ontwikkelingen sociaal domein en 3d's . Gemeente zaanstad

82

Transitie-agenda IPO, VNG, Rijk, achterin staat risico-analyse

112

Bijlage F. Transcripten interviews Alle interviews zijn integraal uitwerkt in een transcript. Deze transcripten zijn als aparte bijlage opgenomen bij het onderzoeksrapport.

113