Naschokken van de crisis (5)
Wat doen de andere eurolanden? bart van riel Het gemiddelde overheidstekort in de eurozone bedroeg in 2009 bijna 7% van het nationale inkomen. Ter vergelijking: drie jaar geleden lag het tekort slechts iets boven de 1%. De tekorten zijn vooral zo hoog opgelopen doordat overheden de zogeheten automatische stabilisatoren hun werk laten doen: door de lagere economische groei lopen de belastingopbrengsten terug en stijgen de uitgaven voor arbeidsmarktmaatregelen en werkloosheidsuitkeringen. Dit proces treedt bij lage groei automatisch in werking en vangt een deel op van het wegvallen van de vraag naar goederen en diensten. Bovendien hebben de verschillende overheden ook extra geld uitgetrokken voor het stimuleren van de economie en hebben zij forse garanties gegeven aan het bankwezen. Hierdoor, en via maatregelen van de Europese Centrale Bank, is voorkomen dat economieën in de eurolanden nog meer schade hebben opgelopen. Het is verstandig dat onder andere de Nederlandse overheid de automatische stabilisatoren hun werk heeft laten doen ¬ en niet heeft geprobeerd de tekorten in de hand te houden door een rem te zetten op de overheidsuitgaven. Alleen in Nederland al is hiermee een begrotingsimpuls van meer dan € 30 mrd gegeven. Maar er is wel een grote wissel op de toekomst getrokken. Over de auteur Bart van Riel is econoom bij de Sociaal-Economische Raad. Noten zie pagina 58 s & d 1 / 2 | 20 10
De landen binnen de Europese Unie hebben zich in het Stabiliteits- en groeipact verplicht om hun overheidstekorten op termijn weer onder de 3% van het bruto binnenlands product (bbp) te brengen en te streven naar begrotingsevenwicht, zodat er in normale omstandigheden weer voldoende ruimte ontstaat voor de werking van de automatische stabilisatoren. Het is echter nog maar de vraag of andere landen net zo hard gaan bezuinigen als Nederland van plan is. Is het wel verstandig als Nederland zich gedraagt als het braafste jongetje van de klas? Zou mee-verzaken ernstigere gevolgen hebben? In dit artikel zal ik betogen dat het terugbrengen van de tekorten ¬ en op termijn ook het terugdringen van de overheidsschuld ¬ een beleid is waarvan we in Nederland geen spijt hoeven te krijgen als andere lidstaten dat niet of in mindere mate doen (wat overigens niet waarschijnlijk is).1 Nederland heeft er echter wel groot belang bij dat andere lidstaten zich committeren aan de houdbaarheid van hun overheidsfinanciën op de lange termijn. De Europese context doet er dus wel degelijk toe. Het tempo waarin de overheidstekorten moet worden teruggebracht, is onderwerp van discussie. Hierbij moet een evenwicht worden gevonden tussen enerzijds positieve vertrouwenseffecten en lagere rentelasten en anderzijds eventueel negatieve vraageffecten op de economie.
53
Naschokken van de crisis Bart van Riel Wat doen de andere eurolanden? tekortreductie is noodzakelijk Hogere overheidstekorten leiden tot een grotere overheidsschuld. En een grotere overheidsschuld leidt tot hogere rente-uitgaven die, bij gegeven belastinginkomsten, weer tot een hoger tekort leiden of andere overheidsuitgaven verdringen. Vanwege dit sneeuwbaleffect van de bestaande schuld en vanwege steeds nieuwe schuld door aanhoudende tekorten wordt de toekomstige rekening hoger naarmate er langer wordt gewacht met het reduceren van de tekorten.
Onzekerheid over wie de overheids schuld uiteindelijk moet betalen, maakt van vraagstimulering dweilen met de kraan open
54
Drukken we de schuld uit als percentage van het bbp, dan wordt het sneeuwbaleffect getemperd door de economische groei en de inflatie. Maar aangezien beide komende jaren waarschijnlijk laag zullen zijn, blijft het sneeuwbaleffect aanzienlijk. 2 Als het begrotingstekort van ruim 6% in 2010 niet wordt teruggedrongen, stijgt de overheidsschuld in 2019 dan ook tot 100% van het bbp. De jaarlijkse rentelasten zijn in dat geval bij het einde van de volgende kabinetsperiode in 2015 al 1,6% van het bbp (zo’n € 10 mrd) hoger dan in 2007. 3 Onzekerheid over wie de oplopende schuld uiteindelijk moet betalen, kan ertoe leiden dat de huidige vraagstimulering dweilen met de kraan open wordt: burgers houden hun vinger op de knip, bedrijven durven niet te investeren en beleggers eisen een hogere rente op staatsobligaties waardoor de toekomstige rekening nog verder oploopt. 4 Helderheid op korte termijn over de wijze waarop de tekorten zullen worden teruggedrongen schept daarom ruimte om de huidige stimuleringsmaatregelen, zolang het nog nodig is, voor te zetten. s & d 1 / 2 | 20 10
Wanneer de economische groei het toelaat, moet daarna snel met tekortreductie worden begonnen zodat de groei van de overheidsschuld wordt gestabiliseerd en op termijn op een houdbaar pad wordt gebracht. Dat is een voorwaarde om ook in de toekomst de automatische stabilisatoren hun werk te kunnen laten doen. Het voorkomt bovendien dat hogere rentelasten de ruimte in de begroting beperken voor uitgaven voor onderwijs en onderzoek of voor sociale voorzieningen. Het houdbare pad van de Nederlandse overheidsschuld wordt, naast de huidige verslechtering van de overheidsfinanciën, vooral bepaald door het saldo van de toekomstige vergrijzingsgerelateerde uitgaven en inkomsten. De oplopende uitgaven in verband met de vergrijzing betekenen dat niet kan worden volstaan met het stabiliseren van de overheidsschuld. Ook los van de financiële crisis was er al een noodzaak om de rentelasten terug te dringen door reductie van de overheidsschuld teneinde daarmee ruimte te scheppen voor de snel oplopende aow-uitgaven en hogere zorguitgaven. Het aantal mensen dat recht heeft op een aow-uitkering stijgt het komende decennium jaarlijks met gemiddeld 3%. overheidsschuld en het stabiliteitsen groeipact Los van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van de euro, hebben de eurolanden dus goede redenen om hun overheidstekort (en daarmee op termijn ook de overheidsschuld) terug te dringen en hun overheidsfinanciën houdbaar te krijgen ¬ zij dienen ervoor te waken dat de rekening voor het opvangen van de huidige crisis en de vergrijzing naar een volgende generatie wordt verschoven. Het Stabiliteits- en groeipact heeft echter slechts betrekking op het beperken van de overheidstekorten en de overheidsschuld met het oog op de stabiliteit van de euro. Het legt niets vast over de omvang of de samenstelling van de publieke uitgaven als zodanig en schrijft ook niet voor hoe overheden het tekort moeten
Naschokken van de crisis Bart van Riel Wat doen de andere eurolanden? terugdringen. Wel moeten de plannen van de eurolanden daartoe realistisch en geloofwaardig zijn. Hoewel er binnen het Stabiliteits- en groeipact ook aandacht is voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn, en de Europese Raad onlangs heeft gewezen op het belang van structurele hervormingen die de houdbaarheid op lange termijn schragen, wordt de harde kern van het pact gevormd door de buitensporige-tekortprocedure. Deze treedt inwerking als een land de grens van 3% tekort van het bbp overschrijdt. In normale tijden vraagt de werking van de automatische stabilisatoren om een begrotingsruimte van ongeveer 3% van het bbp. Dit impliceert dat de begroting op termijn in evenwicht moet zijn om niet over de 3%-grens heen te komen. De houdbaarheidsopgave in Nederland die volgt uit een eerlijke lastenverdeling tussen de generaties, impliceert een structureel begrotingsoverschot van ongeveer 2% en reikt dus verder dan de 3%-tekortnorm of het begrotingsevenwicht.5 Ook zonder het Stabiliteits- en groeipact zou Nederland dus zijn tekort moeten terugdringen, en moeten ombuigen naar een overschot. De Europese afspraken kunnen wel van invloed zijn op het tempo van de bezuinigingen in een volgende kabinetsperiode. Het Stabiliteitsen groeipact schrijft voor dat de tekortreductie minstens een 0,5% per jaar bedraagt. Nederland heeft zich hier ook op vastgelegd. De Europese Raad heeft vastgesteld dat de budgettaire inspanning die nodig is om de overheidsschulden in de Europese Unie weer beheersbaar te maken daar nu ruim boven moet gaan. Nederland hoeft in 2011 pas te beginnen met de budgetconsolidatie, maar moet het tekort al in 2013 onder de norm van 3% hebben gebracht. Dat vereist, zeker bij een zwak herstel van de economische groei, forse ombuigingen na 2011. Er wordt al langer voor gepleit om binnen het Stabiliteits- en groeipact een zwaarder accent te leggen op houdbaarheid van de overheidsschuld in plaats van te hameren op de meer arbitraire norm van 3% voor het tekort. Hier is inderdaad veel voor te zeggen, zeker in de s & d 1 / 2 | 20 10
huidige situatie. 6 Het Verdrag van Lissabon (artikel 136 1a) biedt ook mogelijkheden om binnen de eurozone tot verdergaande afspraken over begrotingsdiscipline te komen. Probleem is wel dat een norm voor de houdbaarheid van
Ook zonder Stabiliteitspact zou Nederland zijn tekort moeten ombuigen naar een overschot overheidsfinanciën veel moeilijker te handhaven is dan een uniforme norm voor het tekort. De houdbaarheidsopgave is voor elke lidstaat verschillend en wordt onder andere bepaald door de uitgangssituatie, het tempo van de vergrijzing, de gevoeligheid van het wettelijke pensioen en de zorg voor vergrijzing, de belastingopbrengsten uit de toekomstige inkomens van ouderen, en de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie. Het zal ook niet makkelijk zijn om tot overeenstemming te komen over de omvang van het houdbaarheidsprobleem in de afzonderlijke lidstaten: de houdbaarheidssommen zijn zeer gevoelig voor aannames ten aanzien van bijvoorbeeld de verwachte groei van de arbeidsdeelname en de beleidsregels voor de indexering van de pensioenen. 7 wat doet het ertoe wat andere lidstaten doen? Op dit moment is de buitensporige-tekortprocedure als onderdeel van het Stabiliteits- en groeipact van toepassing op 20 van de 27 lidstaten. Tot die 20 lidstaten behoort de hele eurozone, met uitzondering van Luxemburg, Finland en Cyprus. Verwacht wordt dat de landen in eurozone in 2010 samen € 1.000 mrd aan nieuwe staatsschuld uitgeven. 8 De Ecofin-Raad van de Europese Unie heeft besloten dat België en Italië hun overheidstekort al in 2012 onder de 3% van hun bbp moeten brengen. In beide landen is de overheidsschuld
55
Naschokken van de crisis Bart van Riel Wat doen de andere eurolanden? al heel groot, maar liggen de huidige tekorten onder het gemiddelde van de eurozone. Tsjechië, Duitsland, Spanje, Frankrijk, Oostenrijk, Nederland, Portugal, Slowakije en Slovenië moeten hun tekorten in 2013 weer onder de grens van 3% brengen, Ierland in 2014 en het Verenigd Koninkrijk uiterlijk in 2015. 9 Beide laatste landen kennen zeer hoge tekorten, maar (nog) een relatief lage overheidsschuld. Nederland heeft er veel belang bij dat lidstaten zich aan deze afspraken houden en helderheid scheppen over de wijze waarop ze
We moeten niet afwachten wat andere lidstaten gaan doen; de tikker van de overheidsschuld staat niet stil
56
hun financiën weer houdbaar denken te krijgen. Hogere tekorten en schulden drijven niet alleen de langetermijnrente op, waardoor de herfinanciering van de Nederlandse schuld duurder wordt, maar zijn ook nadelig voor de toekomstige economische groei in de eurozone.10 Dat belemmert het economisch herstel in Nederland, waardoor het weer lastiger wordt om onze overheidsfinanciën op orde te brengen. Committment van de lidstaten aan de Europese regels en duidelijkheid over de termijn en de wijze waarop ze de houdbaarheid van hun overheidsfinanciën willen bereiken, helpt ook om het ruime monetaire beleid van de Europese Centrale Bank wat langer voort te zetten. Het steeds verder oplopen van de schulden pleit ervoor om eerst te beginnen met het afbouwen van de overheidstekorten om daarna pas een einde te maken aan het ruime monetaire beleid.11 Hiermee kan ook het terugvallen van de vraag naar goederen en diensten als gevolg van de bezuinigingen worden gecompenseerd. De lidstaten moeten dan wel een duidelijk signaal aan de Europese Centrale Bank geven dat ze hun s & d 1 / 2 | 20 10
verantwoordelijkheid zullen nemen, waarmee ze ook het belang van prijsstabiliteit en de onafhankelijkheid van de ecb herbevestigen. Nederland moet niet afwachten wat andere lidstaten zullen gaan doen alvorens zelf duidelijkheid te scheppen over hoe en in welk tempo het tekort wordt teruggedrongen, of alvast te beginnen met tekortreductie. Daarmee zouden wij ons niet alleen afhankelijk maken van de politieke besluitvorming in andere lidstaten, wij zouden bovendien op extra kosten worden gejaagd: de tikker van de overheidsschuld staat niet stil. Ook als de meeste lidstaten zich uiteindelijk niet aan de afspraken zouden houden en veel minder ambitie zouden tonen met de houdbaarheid van hun overheidsfinanciën dan wij, is er geen enkele reden voor Nederland om minder te bezuinigen. Integendeel. In deze situatie, die gevaarlijk is voor het vertrouwen in de euro en die kan leiden tot een hogere rente, zou Nederland er juist goed aan doen zich te onderscheiden met een helder pad naar houdbare overheidsfinanciën. Dat zal door de kapitaalmarkten worden beloond met een lagere risico-opslag op de rente.12 Andere lidstaten zullen niet profiteren als Nederland meer bezuinigt dan zij doen: de rente die ze moeten betalen voor hun schulden zal er niet door dalen, en ze kunnen hun schuld sowieso niet op Nederland afwentelen. Van ‘gekke henkie’ is dus geen sprake. Iemand die het niet eens is met deze redenering is Marcel van Dam. Hij gaat er in het novembernummer van s&d 13 van uit dat alle waarborgen in Europese verdragen (verbod op bail-out, verbod op monetaire financiering, buitensporige-tekortprocedure, de onafhankelijkheid van de Europese Centrale Bank) tevergeefs zullen zijn en de Europese Centrale Bank de inflatie zal laten oplopen om daarmee de waarde van de overheidsschuld in de lidstaten te verminderen. Volgens Van Dam moet Nederland om geen gekke henkie te zijn niet te ver onder de schuldnorm van 60% van het Stabiliteits- en groeipact gaan zitten. Hij redeneert dat in landen zonder aanvullende pensioenfondsen de kosten van vergrijzing tot oplopende
Naschokken van de crisis Bart van Riel Wat doen de andere eurolanden? overheidstekorten zullen leiden. Deze tekorten zullen zich vervolgens vertalen in inflatie, die de schulden in waarde doen verminderen. Dit zou ten koste gaan van landen met een lage schuld zoals Nederland. Van Dam maakt dus de omvang van de schuldreductie afhankelijk van een zeer onwenselijk en onwaarschijnlijk scenario. Het is onduidelijk wat Nederland daarbij te winnen heeft.14 scenario's Over de vraag of lidstaten zich ook daadwerkelijk zullen houden aan de Europese afspraken en op korte termijn duidelijkheid zullen geven over de wijze waarop ze hun overheidsfinanciën weer houdbaar maken, kan slechts worden gespeculeerd. Opvallend is wel dat het Italiaanse tekort onder het gemiddelde van de eurozonelanden ligt. Dit kan mede worden verklaard door de disciplinerende invloed van de kapitaalmarkten. De hoge schuldquote betekent dat een afwaardering van de kredietwaardigheid van de Italiaanse staat zeer kostbaar is. Daardoor heeft Italië, waar de werking van de automatische stabilisatoren beperkter is, afgezien van een grootschalig stimuleringsprogramma. De disciplinerende werking van de kapitaalmarkten was vóór 2008 grotendeels afwezig, en werkt in het algemeen ook te laat en te onvoorspelbaar om als alternatief te dienen voor de Europese tekortnormen. Maar nu de financiële markten weer voorzichtiger zijn met het nemen van risico’s, neemt de rente die de verschillen landen moeten betalen op hun overheidsschuld toe naarmate de tekorten hoger zijn en er meer twijfel bestaat over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De kapitaalmarkten eisen nu bijvoorbeeld van Griekenland ¬ waar de tekorten naar nu blijkt al voor de financiële crisis zijn ontstaan ¬ een veel hogere rente dan van Duitsland of Nederland. Om het vertrouwen van de kapitaalmarkten te herstellen zal Griekenland dus met meer geloofwaardige plannen moeten komen om de tekorten te reduceren, zoals ook de Raad s & d 1 / 2 | 20 10
van Ministers heeft geëist. Griekenland lijkt dat nu ook te doen, zodat Athene nog niet is verloren. Het is te hopen dat hiermee een scenario waarbij het Internationaal Monetair Fonds onder strikte voorwaarde te hulp zou moeten schieten, is voorkomen. Dat zou zeker tot veel onrust op de financiële markten hebben geleid en het vertrouwen in de euro hebben geschaad. De disciplinerende werking van de kapitaalmarkten kan ertoe bijdragen dat lidstaten eieren voor hun geld kiezen. Frankrijk, dat nu nog een relatief lage rente moet betalen, zal er bijvoorbeeld veel aan gelegen zijn om een afwaardering van zijn kredietwaardigheid te voorkomen. Dat is gunstig voor Nederland.
De disciplinerende werking van de kapitaalmarkten kan ertoe bijdragen dat lidstaten eieren voor hun geld kiezen Hoewel de schrik er voor de komende jaren goed in zit, kan niet blijvend worden vertrouwd op de disciplinerende werking van de kapitaalmarkten. Er zal op termijn toch nagedacht moeten worden over de manier waarop de discipline vergroot kan worden om in goede tijden grotere overschotten op de begroting te kweken, die mede als buffer voor slechte tijden kunnen dienen. De beste weg daarvoor zijn geloofwaardige nationale begrotingsregels. Ook hier geven de Scandinavische landen het goede voorbeeld. conclusie De landen in de eurozone hebben de vraaguitval als gevolg van de financiële crisis voor een groot deel opgevangen door hun overheidstekorten te laten oplopen. Zij zullen er niet aan ontkomen hun overheidsfinanciën weer enigszins op peil te brengen. Niet alleen vanwege de afspraken
57
Naschokken van de crisis Bart van Riel Wat doen de andere eurolanden? die zijn gemaakt in het Stabiliteits- en groeipact, maar vooral omdat zij, net als Nederland, de rekening voor de huidige crisis en de vergrijzing niet naar een volgende generatie willen doorschuiven. Bovendien staan de eurolanden onder druk van de disciplinerende werking van de kapitaalmarkten, die de rente voor extreme overheidsschulden omhoog stuwen. Het is al
Noten
58
1 Omdat deze bijdrage zich concentreert op de Europese beleidscontext ga ik niet in op de vraag hoe het tekort moet worden teruggedrongen. In de rest van de bijdrage wordt dan ook gesproken van ombuigingen. 2 Zie: G. Smidth en F. Øland Hansen (2010), Research Euroland: debt on a dangerous path, Danske Bank. 3 De Nederlandsche Bank, Kwar taalbericht december 2009, p. 42. Indien alle steun aan de financiële sector wordt terugbetaald valt de schuld in 2019 ongeveer 9 procentpunten lager uit. Volgens Roel Beetsma zal de verkoop van staatsbelangen in de financiële sector de oorspronkelijke toename van de schulden niet goedmaken. Onder druk van de omstandigheden en vanwege informatieachterstand hebben overheden gemakkelijk te veel betaald voor hun deelnames in deze sector (R. Beetsma, ‘Schuld en crisis’, esb 94 (4574), 11 december 2009, p. 757.) 4 Vergelijk: L. Bovenberg, S. van Wijnbergen, B. Jacobs, A. Boot en W. Buiter: ‘Hier een reddingsplan voor de economie’, nrc, 24-02-09. Ook de Europese Raad van december 2009 wijst erop dat het, om de verwachtingen te funderen en het vertrouwen te vergroten, van s & d 1 / 2 | 20 10
met al zeer onwaarschijnlijk dat Nederland als enige land in de eurozone zijn burgers en bedrijven zal confronteren met bezuinigingen en/of lastenverzwaringen teneinde zijn over heidsfinanciën weer houdbaar te maken. Maar ook al zou Nederland als enige land uit de euro zone hiervoor kiezen, dan nog is dat voor ons ‘the best way out’.
belang is om geloofwaardige exitstrategieën voor het breed opgezette stimuleringsbeleid te ontwikkelen en tijdig kenbaar te maken. 5 De tekortnorm van 3% betreft het ongecorrigeerde tekort en is dus niet helemaal vergelijkbaar met het structurele of robuuste saldo. Als de economie in 20112012 aantrekt helpt dat om de 3%-norm te halen. Voor de structurele tekortreductie zijn ombuigingen nodig. Het Centraal Planbureau komt dit voorjaar met nieuwe berekeningen van het houdbaarheidstekort. De schatting van een structureel overschot van 2% is gebaseerd op B. Jacobs, ‘Politieke economie en methodologie van de vergrijzingssommen’, Tijd schrift voor Openbare Financiën, 41(4), 2009, p. 203 en C.P. Veerman, R. H. J. M. Gradus, Op weg naar houdbare overheidsfinanciën: een verkenning van de financiele kaders in de volgende kabinetspe riode, cda Wetenschappelijk Instituut 2009. 6 Vergelijk: C. van Ewijk en C. Teulings (2009), De grote recessie: het Centraal Planbureau over de kredietcrisis, p. 146. 7 De Europese Commissie schat bijvoorbeeld de houdbaarheidsopgave voor Nederland hoger in dan het cpb. Dit heeft onder andere te maken met het maar gedeeltelijk meerekenen door
de Europese Commissie van de vergrijzingsgevoelige belastingen ¬ de belastingopbrengsten uit de tweede pijler pensioenen. Daarnaast hebben veel landen de vergrijzingsdruk op hun eerste pijler verlaagd door de uitkeringen niet te laten meegroeien met de toekomstige welvaartsontwikkeling. Met het oog op de vergrijzing van de modale kiezer is het de vraag hoe houdbaar een dergelijke strategie is. 8 Het betreft hier schattingen van Citygroup. Zie: M. Wolzak, ‘Amerikaanse lange rente loopt op’, Het Financieele Dagblad, 3112-09, p. 17. 9 De Ecofin-Raad heeft daarbij gebruikgemaakt van de ruimte die het Stabiliteits- en groeipact biedt om de oorspronkelijke deadline voor Ierland, Spanje, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk gezien de economische situatie met één jaar te verlengen. 10 Gezien de omvang en de geringe binnenlandse besparingen is natuurlijk ook de ontwikkeling van het overheidstekort in de Verenigde Staten van belang. Zie: Beetsma, op. cit., p. 757. 11 Zie verder: J. von Hagen (2009), ‘Monetary policy on the way out of the crisis’, Bruegel Policy Con tribution, 2009/15. 12 Op dit moment heeft Nederland
Naschokken van de crisis Bart van Riel Wat doen de andere eurolanden? na Duitsland de laagste rente in de eurozone. Nederland wordt daarbij op de voet gevolgd door Frankrijk. Van belang voor Nederland is ook hoe de aandelenkoers van de banken zich ontwikkelt. De verwachting is dat als deze omhooggaat de banken kunnen gaan terugbetalen,
wat gunstig is voor de schatkist, Zie: G. ten Have, ‘Oranje wint op (basis)punten’, Het Financieele Dagblad, 7-01-2010. 13 Marcel van Dam, ‘Pleidooi voor een taboe: bezuinigingen mogen de kwetsbaren niet treffen’, s&d 2009/ 11. 14 Overigens is het nog maar de
vraag of het oplopen van de vergrijzingskosten in Nederland wezenlijk lager zal zijn dan in andere eu-lidstaten, gezien onder andere de betrekkelijke generositeit van de aow en de aard van ons zorgstelsel.
59
s & d 1 / 2 | 20 10
