VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMIE A MANAGEMENTU BAKALÁŘSKÁ PRÁCE 2012 MIROSLAV FLEIŠMAN

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMIE A MANAGEMENTU

BAKALÁŘSKÁ PRÁCE

2012

MIROSLAV FLEIŠMAN

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMIE A MANAGEMENTU Nárožní 2600/9a, 158 00 Praha 5

BAKALÁŘSKÁ PRÁCE

Podniková ekonomika

Vysoká škola ekonomie a managementu +420 841 133 166 / [email protected] / www.vsem.cz

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMIE A MANAGEMENTU Nárožní 2600/9a, 158 00 Praha 5 NÁZEV BAKALÁŘSKÉ PRÁCE

Korupce ve veřejné správě

TERMÍN UKONČENÍ STUDIA A OBHAJOBA (MĚSÍC/ROK)

Červen /2012

JMÉNO A PŘÍJMENÍ / STUDIJNÍ SKUPINA

Miroslav Fleišman / PPE 05

JMÉNO VEDOUCÍHO BAKALÁŘSKÉ PRÁCE

Prof. Ing. Milan Žák, CSc.

PROHLÁŠENÍ STUDENTA Prohlašuji tímto, že jsem zadanou bakalářskou práci na uvedené téma vypracoval samostatně a že jsem ke zpracování této bakalářské práce použil pouze literární prameny v práci uvedené. Datum a místo: 26.4.2012

_____________________________ podpis studenta

PODĚKOVÁNÍ Rád bych tímto poděkoval vedoucímu bakalářské Prof. Ing. Milanu Žákovi, CSc. práce za metodické vedení a odborné konzultace, které mi poskytl při zpracování mé bakalářské práce.

Vysoká škola ekonomie a managementu +420 841 133 166 / [email protected] / www.vsem.cz

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMIE A MANAGEMENTU

Korupce ve veřejné správě Corruption in public administration

Autor: Miroslav Fleišman

Souhrn Tato bakalářská práce se zabývá korupcí ve veřejné správě. Samotná korupce je aktuálním tématem, kterému se věnují mnohé organizace. V první části práce je vymezen pojem korupce a následuje její rozdělení podle velikosti. Dále jsou uvedeny motivy, které napomáhají k rozhodnutí, zda korumpovat nebo ne. Teoretická část práce se snaží odpovědět na otázky, co to korupce je, proč vzniká a co způsobuje. Druhá část práce začíná popisem teorie zastoupení, která je aplikovaná na korupci. Poslouží v následující části, kde je analyzována kauza Promopro, ve které stát platil během předsednictví Evropské unii místo plánovaných 100 milionů konečných 525 milionů. Po analýze této kauzy se autor pokouší aplikovat předchozí teorii zastoupení na tento případ a vyvozuje z ní závěry. Ty platí nejen pro danou kauzu, ale pro státní správu v České republice jako celek. Cílem této práce je ve zanalyzované kauze Promopro ukázat na slabá místa veřejné správy, které pomáhají ke vzniku korupce. Summary This Bachelor Thesis deals with an issue of corruption in public administration. Corruption is a burning concern currently dealt with by numerous organisations. First part of the thesis examines the definition of corruption and outlines how corruption varies depending on its size. Further, the thesis delineates different motives that drive people’s desire to corrupt. The theoretical part of the thesis seeks to answer questions as to what exactly corruption is, how it is created and what causes it. The other part of the thesis outlines the agency theory and applies it to a corruption case, namely the infamous case of Promopro, where the final amount to be paid by the Czech state was CZK 525 million as opposed to the initially agreed CZK 100 million. Author of this thesis applies the theory of representation to this case and draws conclusions based on his findings. These findings are applicable not only to the case of Promopro, but can be perceived as a general trend appearing in state administration. The aim of this thesis is to draw attention to those weaknesses in Czech public service that enable the existence of corruption.

Klíčová slova: korupce, veřejná správa, protiprávní jednání Keywords: corruption, public administration, illegal behavior JEL Classification: D730 H830

Obsah 1   Úvod ............................................................................................................................. 1   1.1   Cíl práce a metodika ........................................................................................... 2   2   Pojem Korupce ............................................................................................................. 5   2.1   Typologie korupce .............................................................................................. 7   2.2   Příčiny vzniku korupce ..................................................................................... 10   2.3   Negativní dopady korupce ................................................................................ 14   3   Korupce ve veřejné správě ......................................................................................... 18   3.1   Situace korupce v České republice ................................................................... 18   3.1.1   Teorie zastoupení v korupci ...................................................................... 20   3.1.2   Kauza Promopro........................................................................................ 23   3.2   Teorie zastoupení v kauze Promopro ............................................................... 30   4   Protikorupční politika ................................................................................................. 34   4.1   Předpoklady úspěšné protikorupční politiky .................................................... 35   4.2   Protikorupční opatření ...................................................................................... 35   5   Závěr ........................................................................................................................... 36   Literatura ......................................................................................................................... 38  

Seznam zkratek CPI

Index vnímání korupce

EU

Evropská unie

HDP

Hrubý domácí produkt

KB

Komerční banka

MMF

Mezinárodní měnový fond

OECD

Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj

TI

Transparency international

TIC

Transparency international pro Českou republiku

WB

Světová banka (World Bank)

Seznam tabulek Tabulka 1 Typologie korupce ve veřejné správě ......................................................9 Tabulka 2 Výdaje vybraných států za audiovizuální služby při předsednictví eu...26

Seznam grafů Graf 1 Vývoj indexu CPI 1997-2011 ........................................................................6 Graf 2 Průměrný hrubý plat v nepodnikatelské sféře předělat dole čísla v grafu….31 Graf 3 Počet případu úplatkářství 2000-2009 s rozdělením obžalován/ odsouzen...32

Seznam obrázků Obrázek 1 Zkorumpované prostředí v České republice...........................................19 Obrázek 2 Schéma finančních toků kauzy Promopro..............................................25

1 Úvod Tato bakalářská práce se zabývá korupcí ve veřejné správě v České republice. Poslední dobou možná až přemedializovaným tématem, který se svým rozsahem a hlavně dopadem týká všech občanů naší země. Samotná práce je rozdělena do několika částí. Ta první, teoretická část, se snaží v uvedeném pořadí postupně odpovědět na otázky co to korupce je, proč vzniká a co způsobuje. Po úvodním seznámení s tématem, kde je vysvětlena jeho aktuálnost a naléhavost, se přesouváme k samotnému vymezení pojmu korupce. Zde jsou porovnány dva přístupy a některé definice, u kterých si všímáme jejich vzájemných rozdílů. Autor se je snaží vybrat tak, aby souvisely se zaměřením této práce. Vychází z J. S. Nye a končí u definice Transparency International. Následuje popis typologie korupce, která je rozdělena do třech skupin a následně popsána. Na druhou otázku, proč korupce vzniká, se snaží odpovědět další část práce. Zde jsou vysvětleny faktory, které ovlivňují rozhodnutí, zda korupci spácháme či ne. Pro doplnění jsou v jedné kapitole vysvětleny stádia korupce podle její “prorostlosti” napříč společností. Zde autor začíná popisovat od stadia náhodné korupce až po stadium korupce systémové. Negativní dopady korupce tvoří třetí, poslední doplnění čistě teoretické části práce. Je zde vysvětleno, co korupce způsobuje. Její negativní vlivy jsou spojeny s různými typy korupce, které jsou navzájem provázané. Společně s tím jsou rozděleny náklady korupce na ekonomické a neekonomické. Druhá část práce, ta analytická, nás nejprve krátce seznamuje s korupcí ve veřejné správě a situací v České republice. Následuje teorie zastoupení, u které autor nejprve vychází z jejího obecného principu, který je následně aplikován na korupci. Tuto teorii poté uplatní při analyzování známé korupční kauzy Promopro, kdy došlo podle dostupných informací za nejasných okolností k proplacení 525 milionů z původně plánovaných 100 milionů. Ty zaplatil stát za údajně poskytnuté služby během českého předsednictví Evropské unii.

1

Po zanalyzování této kauzy na ni autor aplikuje předchozí teorii zastoupení a vyvozuje závěry. Co jsou hlavní příčiny vzniku korupce a snaží se jimi vysvětlit podezřelé chování jednotlivých účastníků v kauze Promopro. Tato část také nalézá odpověď na otázku, proč se v České republice korupci daří tak, jak se jí daří, a čím by ji šlo předcházet.

1.1 Cíl práce a metodika Cílem této práce je na zanalyzované kauze Promopro ukázat na slabá místa ve veřejné správě České republiky. Na základě aplikované teorie zastoupení dále autor nastíní řešení pro boj proti korupci. V práci je použita metoda analýzy, kdy autor rozkládá jednotlivé části korupčního jednání a pokouší se je vysvětlit. Ty na sebe navazují v jejich časovém sledu. Na základě indukce vyvozuje obecně platné závěry z jednotlivých poznatků, které získal v předchozí části práce.

2

Vzrůstající problém korupce Korupce se vyskytovala ve všech dobách naší společnosti. Dokáže se přizpůsobit různým systémům a zasahuje všechny kontinenty. Ať se nacházíme v jakékoli době, v dobách konjunktury či recese, vždy si najde svůj prostor, ze kterého dokáže čerpat energii pro svou existenci. Už v zákoníku zakladatele starobabylónské říše Chamuraphiho se vyskytovala opatření proti korupci. V této podkapitole bude přiblížena aktuálnost tématu stále zvyšující se pozornosti korupce. Pojem korupce se od devadesátých let minulého století stále častěji objevuje jako politické, veřejné a odborné téma. V České republice na intenzitě tématu přidává postupné poodhalování korupčních kauz. Společnosti není lhostejné, že je okrádána na úkor ostatních jedinců, a několik odvážlivců1 sebralo odvahu proti korupci bojovat. Podle indexu vnímání korupce za rok 2011 (dále CPI), který hodnotí celkem 183 zemí podle míry vnímání korupce2, se Česká republika nachází na 57. - 59. místě společně se Namibiií a Saudskou Arábií. Trend ve vývoji indexu je dokonce negativní a Česká republika padá na dno Evropské unie. Graf č.1: Vývoj indexu CPI 1997-2011

Zdroj: převzato z: Index CPI 2011. Transparency international Česká republika [online]. 2011 [cit. 2012-03-05]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/index-cpi-2011/

1 Samotné použití termínu odvážlivců ukazuje na značně zkorumpované prostředí, kdy osoba svým odporem ke korupci vstupuje do určité nejistoty buducího vývoje. 2 Index vnímání korupce CPI 2011 hodnotí podle míry vnímání korupce 183 zemí, a to na základě 17 zdrojů údajů od třinácti nezávislých institucí. Na stupnici 0–10, kde 10 označuje zemi téměř bez korupce a 0 znamená vysokou míru korupce.

3

Tématu korupce se věnuje mnoho organizací, které se snaží, aby se o korupci pouze „nešeptalo“, což jedna z jejích silných stránek, a probouzí ve veřejnosti pocit naléhavosti proti ní bojovat. K těm nejvýznamnějším patří Transparency Intenational3 (dále TI), která působí v téměř stech zemích, kde mapuje korupci a snaží se o její omezení. Má zastoupení i v České republice jako nevládní nezisková organizace4 (dále TIC). Dále je to Světová banka, která zjistila, že korupce patří mezi největší překážky hospodářského a sociálního rozvoje5, Mezinárodní měnový fond (MMF), Evropská unie, která přikládá vinu korupci za ztráty jednoho procenta ročního HDP EU, což je jen o něco méně, než je její roční rozpočet6, a několik dalších organizací. V České republice kromě TIC působí velmi aktuálně Nadační fond proti korupci7, který razí heslo „Nebát se a nekrást, a ne nakrást si a nebát se“. Společně s globalizací a globálním rozsahem ekonomiky se stala korupce celosvětovým problémem. U rozvíjejících zemí dochází k prohlubování chudoby a zaostalosti, vyspělé země zase nedokážou využít naplno svůj potenciál, za kterým začnou zaostávat. Hospodářská krize, která zasáhla ekonomiku v roce 2008, navíc prohloubila stávající problémy ekonomik, jako je hospodaření státu, zadluženost zemí a závislost na jednom odvětví či sousedním státu. Ve sledu těchto okolností jakoby recese vysílala signál do míst, o kterých se diskutovalo v dobách hospodářského růstu jen „tiše“. Jedním z těch míst je právě korupce. V době, kdy v médiích zaznívá stále častěji slovo nejistota společně s budoucností, se korupci výrazně ztěžuje její život.

3

Transparency International je globální organizace občanské společnosti v čele boje proti korupci, spojuje lidi po celém světě do silné koalice ukončit ničivý dopad korupce na muže, ženy a děti po celém světě. Cílem TI je vytvořit změnu směrem ke světu bez korupce. 4 O Transparenci International - Česká republika. Transparency international [online]. [cit. 2012-02-25]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/o-tic/ 5 Fraud and Corruption. World bank [online]. [cit. 2012-02-25]. Dostupné z: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTSITETOOLS/0,,contentMDK:20147620~menuPK:344192~pagePK:98400~p iPK:98424~theSitePK:95474,00.html#1

6

Corruption. European Commission [online]. [cit. 2012-02-25]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/homeaffairs/policies/crime/crime_corruption_en.htm 7

O NFPK. Nadační fond proti korupci [online]. [cit. 2012-02-25]. Dostupné z: http://www.nfpk.cz/cz/o-nas

4

2 Pojem Korupce Pojem Korupce. Vznikají o ní knižní publikace, zakládají se organizace zabývající se její problematikou, politické strany ji používají ve svých sloganech volebních kampaní a dokonce vznikla cestovní kancelář8, která zájemce bere na místa, kde se s ní můžeme setkat. Z výše uvedeného bychom se mohli domnívat, že jde o obecně prospěšnou věc nebo dokonce organismus. Přesný opak je pravdou Samotné slovo korupce je latinského původu. Vychází ze slovního základu rumpere, to je zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz corruptus má v překladu několik výrazů. Označuje následek takového zlomu a ten, kdo jej postoupil, je zkažený, zvrhlý nebo zvrácený.9 Už zde si všímáme, že korupce není obecně prospěšná a zachycuje změnu postoje. S vývojem korupce ji charakterizovalo několik autorů, kteří se zabývají její problematikou, ve svých dílech. Rozlišují se obecně dva přístupy k vysvětlení pojmu:10 − behaviorální přístupy, vysvětlující korupci jako odchylky chování jednotlivce, − ekonomicko-politické přístupy, snažící se popsat vznik korupce v modelu principal-agent jako výsledek informační asymetrie. Frič11 popisuje behaviorální přístupy ve své knize Korupce na český způsob, která se jako první v České republice systematicky korupcí zabývá. Nezkracuje korupci do definic, ale všímá si jejich rozdílných přístupů ve způsobu chování jedince. Prvním je korupce jako deviantní chování. Ta vychází z porušování norem dané funkce. Problémem je přemíra různých norem, jako zvykové či dobrého chování, které se prolínají a označit z jednoho pohledu chování za korupční, nemusí zase odpovídat korupci z jiné normy, úhlu pohledu. Korupce jako patologické chování si zakládá na přijatém žebříčku hodnot. Korupci označují jako nezdravou a narušující přirozený stav věcí pro společnost a veřejný zájem. Mezera v tomto pojetí vzniká, jak si vyložíme

8 9

CorruptTour.com: Cestujeme za korupčními kauzami [online]. [cit. 2012-02-21]. Dostupné z: http://corrupttour.com/ FRIČ A KOL., Pavol. Korupce na český způsob. 1. vyd. Praha: G plus G, 1999, s. 12. ISBN 80-86102-26-9.

10

ŽÁK, Milan a Šárka LABOUTKOVÁ. Teorie a praxe lobbování : EU a ČR. Praha, 2010. s. 53. Centrum výzkumu konkurenční schopnosti české ekonomiky. 11

FRIČ A KOL., Pavol. Korupce na český způsob. 1. Praha: G plus G, 1999, s. 13-20. ISBN 80-86102-26-9.

5

„zdravé“ a ve veřejném zájmu. Dále rozlišuje korupci jako chování maximalizující zisk, jež vychází z tržní definice, tj. tržní poptávky a nabídky. Podle něj veřejný činitel snažící se maximalizovat zisk ve svém úřadu dopouští korupce. Míra jeho příjmu závisí na situaci na trhu. Najít kritérium pro hranici, kde začíná korupční jednání, je ale velmi obtížné, ne-li nemožné. Ekonomicko-politický přístup, jak píše Žák12, nepozoruje konkrétního jednotlivce, ale snaží se vysvětlit korupci jako obecný fenomén vyplývající z podstaty fungování veřejných úřadů. Základním předpokladem tohoto přístupu je preference sledování vlastního prospěchu. Postupné definování korupce Jako první bude uvedena klasická definice Nye13, který charakterizuje korupci jako „chování, které z důvodů dosahování soukromých (osobních, rodinných, úzce skupinových) finančních anebo statusových zisků odchyluje od formálních povinností vyplívajících z veřejné role, anebo přestupuje normy proti výkonu určitého typu soukromého vlivu“. Nye ve své definici vychází pohledem na osobu zaměstnanou ve veřejném sektoru a její osobní selhání, které vzniká poskytnutím nestandardní výhody soukromému sektoru. Protože budeme analyzovat stav korupce v České republice, jako vhodné se jeví porovnat definici s Ministerstvem vnitra České republiky14 , které přistupuje k definici korupce obecněji a vnímá ji jako „vztah mezi dvěma subjekty, ať jednotlivci či institucemi, z nichž jeden nabízí a většinou i poskytuje druhému určitou formu odměny za poskytnutí či příslib neoprávněné odměny. Druhý pak očekává, že za tuto poskytnutou výhodu mu bude slíbená materiální či nemateriální odměna poskytnuta“. Zde je patrná vazba mezi minimálně dvěma subjekty. Na ty nahlíží proti Nyeovi ze stejného úhlu pohledu a zdůrazňuje prospěch z jejich vzájemného vztahu.

12 ŽÁK, Milan a Šárka LABOUTKOVÁ. Teorie a praxe lobbování : EU a ČR. Praha, 2010. s. 53. Centrum výzkumu konkurenční schopnosti české ekonomiky. 13

FRIČ A KOL., Pavol. Korupce na český způsob. 1. vyd. Praha: G plus G, 1999, s. 13. ISBN 0-88738-163-4.

14

Jak definovat pojem korupce?. Ministerstvi vnitra České republiky [online]. [cit. 2012-02-23]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/faq-vymezeni-pojmu-jak-definovat-pojem-korupce.aspx

6

Problémem v definicích korupce je její různorodost a nestálost. Obecně vystihuje definici TI15, které uvádí, že „korupce je operativně definována jako zneužití svěřené moci k osobnímu prospěchu“.TI dále říká, že v korupčním vztahu nejsou dva subjekty, ale vždy minimálně tři. Třetí strana je ta poškozená, která ztrácí na neefektivitě korupčního jednání, vztahu. Veřejné instituce tak přestávají sloužit veřejnému zájmu na úkor jednotlivce, což je v rozporu s jejich existencí. Lze dohledat mnoho autorů, jejichž pojetí pojmu korupce se bude lišit z menší či větší části. Budeme-li chtít najít definici, která přesně vystihne korupci ve všech jejích podobách a zemích, bude naše práce zbytečná, žádná taková neexistuje.

2.1 Typologie korupce Jak uvádí Vymětal 16 , korupci lze nejjednodušeji dělit podle její „velikosti“, resp. „rozsahu“ na velkou, malou korupci a state capture. Velká korupce bývá spojena s čelními představiteli veřejného a společenského života. Jejich postavení přímo úměrně odpovídá také výše úplatku, či jiné výhody. Tato korupce je velmi utajovaná a přínosy z ní dosahují obrovských rozměrů. Podle některých autorů nabývá nejčastěji těchto podob: − zpronevěra veřejných zdrojů, − nehospodárné užívání veřejných zdrojů, − soukromý prospěch z privatizace, − zneužívání veřejné moci při udělování veřejných zakázek, − přidělování monopolních a kvazi-monopolních licencí, − nepotismus, klientelismus, případně i „prodej pozic“, − zisk důležitých, běžně nedostupných informací; insider trading, − zločiny bílých límečků.

15 Transparency international. In: About corruption [online]. [cit. 2012-02-23]. Dostupné z: ational [online]. [cit. 2012-02-23]. Dostupné z: http://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq 16 DANČÁK, Břetislav, Vít HLOUŠEK a Vojtěch ŠIMÍČEK. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2006, s. 13-20. ISBN 9788021040625.

7

V případě malé korupce se jedná o „prohřešky v běžném životě“. Sem patří úředníci s malými rozhodovacími pravomocemi, dopravní policisté a další. Je v ní zapojeno více účastníků a úplatky nedosahují zdaleka takových částek, jako u korupce velké. V zemích s jinými zvyky a právní úpravou může být dokonce tolerována. Lze se s ní setkat v této formě:17 − podplácení úředníků, − záměrně nepřehledná regulace, − zatemňování pravidel, − špatná organizace − zneužívání pravomocí vyplývajících z kontrolní činnosti veřejné správy. State catupre je druh korupce, kdy se jedná o ovládnutí legislativního procesu soukromými subjekty, které již vytváří korupci ex ante18. State capture se nachází někde mezi velkou a malou korupcí a dochází v ní k vytváření korupčních sítí. Bývá spojena s těmito projevy: − kontrola veřejných institucí de facto pro soukromý prospěch nebo trestnou činnost, − formování koluzivních sítí, která omezují politickou soutěž, − podkopávání

svobodných

voleb

skrytou

reklamou

a

neprůhledným

financováním kampaní, − zneužití legislativní moci, − korupce v soudních řízení, − zneužití auditu, vyšetřování a dozoru, − užívání kompromitujících materiálů pro politické vydírání a nátlak, − korupce médií.

17 DANČÁK, Břetislav, Vít HLOUŠEK a Vojtěch ŠIMÍČEK. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2006, s. 13-20. ISBN 9788021040625. 18

Tamtéž, s. 15-16.

8

Další druhy korupce vznikají s měřítky, které si nastavíme a úhly pohledů, jakými se na korupci díváme. Vezmeme-li jako měřítko strukturu, lze ji rozdělit na vertikální a horizontální. U organizací s vertikální strukturou korupce je obvyklé, že toto chování přichází z vrcholu struktury a postupuje směrem dolů, kdy je potom obtížnější zamezit dalšímu prorůstání a pokračování v korupci, především z důvodu nekontrolovatelnosti. Dále ji rozdělujeme podle hlediska korumpujícího, legálnosti, či dle hlediska aktivity potencionálního příjemce a dalších námi určených kritérií. TIC dělí korupci do dvou skupin na malou administrativní korupci a zneužívání veřejných zdrojů. Tabulka č.1: Typologie korupce ve veřejné správě I. Malá administrativní korupce I. 1 Podplácení úředníků I. 2 Záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace I. 3 Zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy II. Zneužívání veřejných zdrojů II. 1 Zpronevěra veřejných zdrojů II. 2 Nehospodárné využívání veřejných zdrojů II. 3 Soukromí prospěch z privatizace II. 4 Zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek 19

II. 5 Nepotismus , klientelismus, případně „prodej“ pozic Zdroj: ŠTIČKA, Michal. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha: Transparency International - Česká republika, 2008, s. 20. ISBN 9788087123041.

19 Nepotismusm vychází ze slova vnuk a je to způsob uplatňování, upevňování jedince na společenské struktury prostřednictvím prosazování vlastních příbuzných a oblíbenců do lukrativních a společensky vlivných pozic a rolí (MV ČR 2004).

9

2.2 Příčiny vzniku korupce Takto subkapitola odpovídá na otázku z úvodu, proč korupce vzniká, resp. co je jejím popudem. Obecně uznávaným názorem zůstává, že základním a nevyčerpatelným zdrojem korupce je lidská touha po zisku či osobním úspěchu. 20 Neomezená lidská touha rozkrývá příležitosti tam, kde bychom se po nich neměli ohlížet. Toto vysvětlení by ovšem znamenalo, že korupce bude po celém světě dosahovat vcelku stejných hodnot a bude se lišit pouze minimálně. Tak to ale není. K pochopení rozdílnosti jejího rozsahu je potřeba zkoumat podněty, díky kterým vzniká. Faktory napomáhající korupci Rose-Ackerman

21

zkoumala, jak ovlivňuje organizační uspořádání příležitosti

ke korupci, a zjistila, že i přes svou odlišnost jsou všechny náchylné ke korupci. Svou roli nehraje podle Rose-Ackerman pouze prostředí ve kterém vzniká, ale také vlastnosti úředníků a žadatelů, kteří by měli být dostatečně schopní odolat námětům ke korupčnímu chování. Ty mohou podle autorů Chmelíka a Tomici22 nabývat mnoha podob jako například: Výše úplatku – hraje rozhodující roli při eliminaci korupčního vzdoru, od určité hranice se těžko odolává i tě nejpoctivějším, zvlášť budeme-li vycházet z teorie, že každý je úplatný.23 Způsob fungování administrativy – nepružnost, komplikovanost, přemíra byrokracie, neefektivita a zdlouhavost systému vyřizování záležitostí přivádí občany k urychlování procesu formou úplatku. Normativní systém - v případě, že oficiální systém norem a pravidel výkonu funkce veřejného činitele nefunguje, trpí poruchami, zvyšuje se prostor i motivace ke korupci.

20

FRIČ A KOL., Pavol. Korupce na český způsob. 1. Praha: G plus G, 1999. s. 35, ISBN 80-86102-26-9.

21

Tamtéž, s. 36.

22

CHMELÍK, Jan a Zdeněk TOMICA. Korupce a úplatkářství. 1. Praha: Linde a.s., 2011. ISBN 978-80-7201-853-6.

23

Vychází ze rčení:“Každý je úplatný, záleží jen na výší nabízené částky a okolnosti, za které je nabízena.“

10

Systém kontroly – pokud se systém nerozvíjí (mohou být zkorumpovaní i jeho orgány) či potlačovaný, šance na odhalení se snižuje a motivace se opět zvyšuje. Systém sankcí – nedokonalost zákonů trestající korupci a nízké sazby za jejich porušování vedou ke výšení pravděpodobnosti korupce. Korupční tradice – místa, kde je korupce akceptovatelnou formou chování, kde převládá kultura zkorumpovanosti, a tam, kde se korupční chování zapadá, existují silné podněty korumpovat. Klientelismus – zvyklost vyřizovat si své občasné záležitosti zákulisní formou prostřednictvím sítě známých, loajalita k rodinnému klanu, skupině přátel také reprezentující specifický soubor podnětů ke korupčnímu chování. Blíže se tomuto pojmu bude věnovat následující část práce. Politické participace – nízká kvalita politické participace vyúsťující ve znovuzvolení zkorumpovaných politiků, neexistence kolektivních protestních akcí namířených proti korupci a zkorumpovaným veřejným činitelům jim dává pocit neomezených možností zneužívat svůj úřad pro soukromé účely. Hodnotový žebříček – ve společnosti, kde existuje představa, že je správné rychle zbohatnout, na prvním místě v žebříčku hodnot je osobní prospěch a bohatství se nelze vyhnout tomu, že někteří veřejní činitelé budou chtít zbohatnout za každou cenu. Chudoba – nízké platy úředníků, sociální nejistota, vysoké životní náklady povzbuzují k výdělkům a vyvolávají touhu po úplatcích. Korupční vzory – čím více budou lidé přesvědčení, že veřejní činitelé i ostatní lidé jsou zkorumpování, tím náchylnější budou ke korupčnímu jednání sami. Vliv médií – míra objektivity sdělovacích prostředků ovlivňuje veřejné mínění a pomůže eliminovat nebo rozpoutat korupční jednání. Výše uvedené podněty ke korupčnímu jednání obsahují jen jejich část, se kterou se můžeme setkat. V České republice se vyskytují ať už v menším či větším rozsahu právě v těchto podobách a je třeba věnovat jim pozornost.

11

„Buď a nebo“ „Korupce nevzniká sama o sobě ale selháním institucí a jedince.“24 Ten má však i zde na výběr, zda se nechá /sám bude korumpovat nebo bude dostatečně odolný a nepodlehne. V zásadě se podle Friče25 jednotlivec rozhoduje mezi volbou „buď – anebo“. a) zkorumpovat sám sebe, anebo se zachovat korektně, b) nechat se uplatit, anebo vzdorovat nabízenému úplatku, c) aktivně uplácet jiné, anebo volit korektní přístup, d) vzdorovat vyžadování úplatku úředníkem, anebo podlehnutí nátlaku a úplatek dát, e) vyžadovat úplatek, anebo postupovat korektně. Budeme-li podle Friče26 vycházet z předpokladu, že tato volba je racionální, vyjde nám, že rozhodnutí vzejde z toho, zda jedinec usoudí, že mu korupční jednání přinese dostatečnou odměnu při snesitelné výši rizika. Samotné riziko je spojeno s celou řadou nákladů. Jedná se o odhalení a následnou ztrátu zaměstnání, dobrého jména, určité medializace a ostatních souvislostí, které s sebou korupce nese. Tyto náklady slouží jako jeden z nástrojů, jak proti korupci bojovat. Proti nim stojí odměna, neboli zisk, který působí jako stimulátor ke korupčnímu chování. Jejich porovnání tvoří rozhodnutí, korumpovat či ne. Jak dodává Karel Janeček27, je chybou vycházet z předpokladu, že obě dvě strany korupčního jednání jsou „špatné“. Může nastat situace, kdy je osoba donucená takto jednat přes to, že by se za běžných okolností chovala jinak. Sem patří vydírání a zastrašování osob korupčníky, kteří hledají způsob, jak je přinutit s nimi spolupracovat. Současnost dospěla do takové fáze, kdy korupčníci jsou schopni osobu mající patřičné pravomoce nevědomě „namočit“ do svých praktik a následně to proti ní využít jako donucovací prostředek.

24

CHMELÍK, Jan a Zdeněk TOMICA. Korupce a úplatkářství. 1. Praha: Linde a.s., 2011. s. 36. ISBN 978-80-7201-853-6.

25

FRIČ A KOL., Pavol. Korupce na český způsob. 1. Praha: G plus G, 1999. s. 39. ISBN 80-86102-26-9.

26

Tamtéž.

27

JANEČEK, Karel. Debatní duel na téma korupce. Praha, 2012, Přednáška Karla Jančka. Dostupné z: www.vsem.cz

12

Institucionalizace korupce Samotná korupce naráží na odpor od řady institucí. Jsou to soudy, policie a protikorupční organizace, které se snaží jejímu zamezení. Také samotné oběti korupce se snaží bránit. Korupce se tak dostává pod tlak, kdy je ztěžována její existence a náklady na její život se zvyšují. To podněcuje ke vzniku pevnějších korupčních vzájemně provázaných svazků a organizačních struktur, které se dokážou lépe vypořádat s tímto tlakem. Tento proces se nazývá institucionalizace. Jak uvádí Frič28, její nejčastější formou je klientelismus, v neposlední také řadě nepotismus, a monopolizace. Klientelismus TIC vysvětluje jako termín označující upřednostňování přátel a spřízněných skupin. Dodává, že je založený na vztahu mezi závislými klienty a jejich patronem. Tím je porušen tržní mechanismus a dochází k preferencím na základě známostí, protekcí a lidí zapojených do klientské sítě. U monopolizace29 dochází k vytvoření korupčních kartelů a monopolů v různých oblastech státní správy s cílem co největšího zisku. Proces institucionalizace korupce rozděluje Frič 30 do čtyř vývojových stádií, která popisují, jak korupce proniká do společnosti: Stadium náhodné korupce – Nedochází k pravidelnému korupčnímu jednání. Společnost preferuje dobrou pověst před krátkodobým finančním ziskem, čemuž pomáhá fungující kontrolní mechanismus. Ten způsobuje poměrně velkou pravděpodobnost odhalení korupce. Odhalení zkorumpovaných jedinců je veřejně dostatečně sledováno a jsou náležitě potrestáni. Stadium spontánně regulované korupce – V případě selhání kontrolních mechanismů přestává být korupce výjimkou a stává se pravidlem v životě společnosti. Vznikají zvláštní, neformálně sankciované korupční normy chování s korupce se mění na v regulovaný společenský proces. Stále více lidí je nakaženo tímto chováním a korupce v tomto stádiu může dosahovat masových rozměrů. 28

FRIČ A KOL., Pavol. Korupce na český způsob. 1. Praha: G plus G, 1999. s. 27 – 33. ISBN 80-86102-26-9.

29

DANČÁK, Břetislav, Vít HLOUŠEK a Vojtěch ŠIMÍČEK. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2006, s. 26, ISBN 978-802-1040-625. 30

FRIČ A KOL., Pavol. Korupce na český způsob. 1. Praha: G plus G, 1999. S. 32-34. ISBN 80-86102-26-9.

13

Stadium organizované korupce – V tomto stádiu se korupce proměňuje v organizovaný zločin. Vznikáním organizovaných řetězců dochází k dělbě práce jednotlivých účastníků a korupční transakce jsou závislé na sociálních vazbách zainteresovaných aktérů. Ti zasahují až do nejvyšších pater státní správy a politiky. Nejrozšířenější jsou klientské sítě. Stadium systémové korupce – Je vrcholným stadiem korupce. Dochází k symbióze klientských sítí a státních institucí. V této fázi je korupce tak prorostlá ve státní správě, že bez ní nemže ani fungovat ve stávající podobě. Vznikají pozice a firmy zabývající se vyžadováním úplatků. Sami politici organizují korupci a přijímají svou odměnu. Na nejvyšších postech se maximalizují zisky a místa úředníků se prodávají na černém trhu. Vzniká korupční stát.

2.3 Negativní dopady korupce Tato kapitola čerpá z dokumentu TIC31, který shrnuje a vystihuje problematiku velmi přesně. S různými typy korupce jsou spojeny negativní vlivy, které za sebou nechává. Podplácením úředníků soukromými osobami přestává plnit funkci veřejného zájmu a začíná vítězit zájem soukromý. Tím dochází ke ztrátě důvěry v právní stát a vynutitelnosti práva a vznikají paralelní a nedemokratické mocenské struktury. Občané proto upřednostňují při řešení svých problémů nelegitimní struktury a nástroje, čímž sami pomáhají zakořenění korupčním praktikám, místo toho, aby se spoléhali na mechanismy, které jim poskytuje stát. Nadměrná a nepřehledná regulace zvyšuje transakční náklady pro podnikání, což zapříčiňuje také zhoršování pověsti země v zahraničí a má za následek snížení přílivu zahraničních investic. Zneužívání dozorovacích pravomocí zvyšuje investiční riziko. Podnikatelské prostředí se stává nepředvídatelné, čímž se deformuje hospodářská soutěž, snižují se investice v zemi a dochází ke zpomalení hospodářského růstu. Zpronevěrou veřejných prostředků rostou administrativní náklady na služby poskytovaných státem a zmenšuje se objem prostředků, které by mohly být použity na obecně prospěšné projekty. 31 ŠTIČKA, Michal. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha: Transparency International - Česká republika, 2008, s. 24-26. ISBN 978-80-87123-04-1.

14

Dochází-li ve veřejné správě k institucionalizaci veřejných prostředků, dochází k obecně neefektivnímu hospodaření s veřejnými zdroji. Ty jsou rozdělovány bez účelu, efektivity a hospodárnosti. Pokud země disponuje přírodními zdroji, přestávají být využívány trvale udržitelným způsobem. V postkomunistických zemích docházelo a stále dochází k výprodeji státního majetku pod cenou. Zvláštní případem je podle TIC zneužívaní pravomocí při zadávání veřejných zakázek. Zmenšuje se objem prostředků, které jsou investovány neefektivně, chybí k zainvestování do veřejně prospěšných projektů a navíc země přichází a jejich potencionální užitek. K vysvětlení takového chování je přiřazováno financování politických stran, které takto získávají prostředky na svoji činnost. Rozsáhlý klintelismus, nepotismus a prodej pozic pak ohrožují důvěru občanů v demokratické mechanismy jako takové. Tím se radikálně snižuje ochota občanů účastnit se veřejného života (především formou výkonu právního i aktivního volebního práva).

Náklady korupce Negativní dopady korupce můžeme rozdělit na ekonomické a neekonomické. Jak uvádí Vymětal32, pokud chceme problém dopadu korupce pochopit v celé jeho šíři, měli bychom toto rozdělení brát jako obrazné. Tento problém totiž není jen ekonomický či politický, ale také celospolečenský. Neekonomické důsledky korupce Podle Kotlánové33 tyto důsledky můžeme rozdělit do několika kategorií. Mezi ně patří preferování známostí a formování elit. Lidé, kteří mají známé ve firmách a na úřadech dostávají přednost. Tyto kontakty jsou brány jako značná výhoda a nepouští tak mezi

32

DANČÁK, Břetislav, Vít HLOUŠEK a Vojtěch ŠIMÍČEK. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2006, s. 13-20. ISBN 9788021040625. 33

Náklady a důsledky korupce. In: KOTLÁNOVÁ, Eva. Evropské hnutí v České republice [online]. 2009 [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.europeanmovement.cz/img/sprava-obsahu/korupce/Kotlánová%20%20Náklady%20a%20důsledky%20korupce.pdf

15

sebe někoho nového, což upevňuje jejich postavení a vzájemné krytí. Mezi takovými elitami tak vzniká klientelismus. Rozšiřování korupčního vlivu v administrativním aparátu se odlišuje od předchozího příkladu svým rozsahem. Nejedná se o velkou ale o malou korupci. Právě ta kolem sebe rychle rozšiřuje korupční klima a méně připouští změnu či nápravu. Petr Vymětal34 doplňuje ve své práci o následcích korupce další rozdělení. Jsou to dopady v oblasti zdravotnictví a vzdělání, kde existuje souvislost mezi těmito oblastmi a korupcí. Bylo spočítáno, že zhoršení korupce o jeden bod na stupnici 0 do 10 vede k nárůstu dětské úmrtnosti o 1,1 až 2,7 na 1000 živě narozených dětí. Dále politické důsledky korupce, u kterých je značný problém v určení jejich rozsahu. Náklady se podle Vymětala rozštěpují do celé společnosti a jsou neurčité. V důsledku politické korupce tak dochází k tvorbě nevhodných antikorupčních a hospodářských politik, které se zaměřují pouze na krátkodobý horizont. Potom je to souhrn ostatních společenských nákladů a důsledků jako nejednoznačnost, neprůhlednost, zvýšení nejistoty, neefektivita, časové zpoždění, nerovnost a sociální dopady, vliv na demokratický vývoj, vliv na vzdělanost a lidský kapitál, zvýšené transakční náklady, morální náklady a podkopání demokracie. Ekonomické náklady korupce Vymětal35 se ve své práci o nákladech a důsledcích korupce dělí tyto dopady do celkem šesti kategorií. Ty si následně vyjmenujeme a pokusíme si přiblížit jejich podstatu. Negativní vliv na celkové investice je první z nich. Mauro ve své studii dokazuje tento negativní vliv na vzorku 67 zemí, kde tvrdí, že je korupce má inversní vliv na HDP. Jeden bod zvýšení korupce od 1-10 snižuje investice o 1-2,8%.

34 Náklady a důsledky korupce. In: VYMĚTAL, Petr. VŠEM [online]. [cit. 2012-03-08]. Dostupné z: http://www.vsem.cz/data/data/ces-soubory/konference-seminare/gf_VymetalOstrava.pdf 35

Tamtéž.

16

Dopad korupce na vládní sektor a veřejné výdeje značně ovlivňuje způsob, jakým stát hospodaří. Se stále větším objemem peněz, o kterém stát rozhoduje, se jeho role zvětšuje. S rozhodovacími pravomocemi vzniká příležitost získat nelegální příjmy. Neprůhlednost, viz název nejznámější protikorupční organizace Transparency International a nejednoznačnost mají za následek zvýšení nákladů, snížení kvality veřejných projektů, časové zpoždění a navíc je ovlivněna také příjmová strana, která ovlivňuje HDP. Korupce jako příčina neefektivity trhu zapříčiňuje, že daný kontrakt, licenci či jiný obchod nezíská ten nejefektivnější žadatel. Samotný úplatek zvyšuje počáteční náklady. Korupce zvyšuje rozdíly mezi firmami a jejich postavením, kdy úředníci například mohou upřednostňovat své známé. Dále snižuje například výdaje na inovace, kvalitu produktů. Vyvolává zvýšené transakční náklady, nejistotu a riziko. Korupční kontrakty jsou nevymahatelné, což značně zvyšuje riziko investice a náklady na kontrolu v jednotlivých hierarchických strukturách. Korupce ovlivňuje kapitálové toky a zahraniční obchod. Zvyšování korupce doprovází úbytek spekulativního kapitálu zahraničních investorů, pro něž je klíčové riziko, které se stále zvyšuje. Přímé zahraniční investice nejsou ovlivněny takovým tempem, protože jsou vázány delším časovým horizontem, ale do budoucnosti je patrný pokles i zde. Mezinárodní obchod zase představuje pro korupci značné příležitosti pro úplatky. Nejen úbytek zahraničních investic snižuje HDP. Negativní účinky korupce na ekonomický růst se projevují zejména jedná-li se o nekontrolovatelnou systematickou korupci. Panuje shoda, že růst korupce o jeden bod na škále od 0 do 10, snižuje HDP na hlavu až o 2%. Mezi ostatní ekonomické důsledky patří zvýšení cen v administrativě, snížení celkové částky určené na veřejné účely, preference projektů s možností korupce, poskytování nadbytečných služeb z veřejných zdrojů, zvýšení rozpočtové náročnosti, zkomplikování vládních procedur a regulací, rozšiřování byrokratického aparátu, různá zpoždění, růst chudoby.

17

3 Korupce ve veřejné správě Přestože korupci lze najít téměř všude, tato práce se zaobírá její problematikou ve veřejné správě. Její činnost lze rozdělit do tří kategorií podle toho, co jejím úkolem. Touto problematikou se zbývá TIC36, z jejichž dokumentů se také autor inspiroval. Tou první je činnost vrchnostenská. Zde je předmětem činnosti jednotlivých orgánů veřejné správy zákonem povolená regulace chování spravovaných osob prostřednictvím autoritativního zasahování do jejich právních poměrů. Do této kategorie můžeme zařadit správní a daňová řízení, výkon dozoru i jinou činnost, která zasahuje do práv a právem chráněných zájmů sobě nepodřízených subjektů. Jako druhá je poskytování veřejných služeb a rozdělování veřejných statků veřejnou správnou. V tomto případě veřejná správa poskytuje veřejné statky nebo služby, na které mají občané při splnění zákonných podmínek nárok. Jako příklad korupce můžeme uvést poskytnutí grantu či dotace z fondu EU, obecního bytu nebo místo na prestižní vysoké škole. Ve třetím případě je veřejná správa jako subjekt soukromoprávních vztahů, kdy spravuje jí svěřený majetek a nakupuje od soukromých subjektů služby pro svou potřebu. Ukázkou tohoto korupčního chování je získání majetkového prospěchu na úkor státu. V každé z těchto vyjmenovaných činností existuje riziko, že jejich plynulý chod bude narušen korupcí. Tomu mají zabránit protikorupční opatření a nastavení celého systému veřejné správy. O tom, v jakém stavu se nachází Česká republika informuje následující část práce.

3.1 Situace korupce v České republice O stavu korupce v České republice se lze dozvědět z komparativních kvalitativních výzkumů od mezinárodních institucí, pravidelně reportujícího indexu vnímání korupce od TIC nebo z výzkumů a studií zpracovanými soukromými subjekty. Už samotný vývoj Indexu vnímání korupce na začátku práce ukazuje na nepříznivou situaci v České republice. Jak informuje agentura GfK Czech37, 79% dotázaných má

36

ŠTIČKA, Michal. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha: Transparency International - Česká republika, 2008,

s. 54-59. ISBN 9788087123041.

18

pocit, že žije ve zkorumpovaném státě, což v lidech vyvolává beznaděj a apatii. Pouhých 22% lidí je ochotno aktivně čelit korupci. Pozitivní výhled do budoucna je, že největší procento lidí, kteří jsou připraveni proti korupci bojovat, tvoří mladí obyvatelé ve věku 15-19 let – 47% a 20-29 let 41%. Změna vnímání korupce v konkrétních oblastech nastala v roce 2009, kdy 22% respondentů uvedlo, že jako nejzkorumpovanější považují politické strany, následované úřady a ministerstvy.38 Obrázek č. 1 : Zkorumpované prostředí v České republice

Zdroj: Nejzkorumpovanější jsou politické strany. GfK Czech [online]. 13.4.2010 [cit. 2012-04-12]. Dostupné z: http://www.gfk.cz/public_relations/press/press_articles/005663/index.cz.html [převzato]

S tímto nepříznivým vývojem korupce se nezvedá úměrně ochota proti ní bojovat. I tak lidé spoléhají na pomoc od státu, což je ale ve vzájemném rozporu, protože právě politikům věří nejméně. Pro následnou ukázku stavu korupce ve veřejné správě v České republice bude v následující části práce vysvětlena a aplikována teorie zastoupení na kauzu PromoPro, ze které budou vyvozeny závěry. Ty budou platit nejen pro kauzu PromoPro, ale zasáhnou celou veřejnou správu. 37

Korupce tu byla a bude, myslí si občané České republiky. GfK Czech [online]. 13.4.2010 [cit. 2012-04-12]. Dostupné z:

http://www.gfk.cz/public_relations/press/press_articles/005716/index.cz.html 38

Nejzkorumpovanější jsou politické strany. GfK Czech [online]. 13.4.2010 [cit. 2012-04-12]. Dostupné z:

http://www.gfk.cz/public_relations/press/press_articles/005663/index.cz.html

19

3.1.1 Teorie zastoupení v korupci Obecně a velmi jednoduše lze definovat teorii zastoupení jako případ, kdy se jedna osoba zaváže druhé s tím, že pro ní bude něco vykonávat a dostane k tomu patřičné pravomoce. Jak uvádí Otáhal39 , teorie zastoupení se snaží najít obecnou odpověď na otázku, jak dosáhnout co nejlepší koordinace různých zájmů v rámci jedné organizace, nebo-li jak spojit zájmy příkazce a vykonavatele. Problém zastoupení vzniká tehdy, když jednání jednoho člověka ovlivňuje nejenom jeho blahobyt, ale také blahobyt jiného člověka, s nímž je v implicitním nebo explicitním smluvním vztahu. Jinými slovy, když jedna osoba nevydělává peníze pouze pro sebe, ale ještě pro někoho dalšího. První člověk v rámci organizace, který svým vlastním rozhodováním ovlivňuje blahobyt člověka druhého, je v teorii zastoupení nazýván vykonavatelem. Druhý člověk, který je součástí stejné organizace a jeho blahobyt je ovlivňován jednáním prvního člověka, je nazýván příkazcem. Tyto dvě osoby jsou základními jednotkami teorie zastoupení. Jak uvádí Jensen a Meckling40: “Definujeme vztah mezi příkazcem a vykonavatelem jako smlouvu, ve které se jedna nebo více osob (příkazců) zapojuje do vykonávání služeb pod vlastním jménem jiné osoby (vykonavatele). Tato činnost vyžaduje delegování rozhodovacích pravomocí. Jestliže obě zainteresované strany maximalizují užitek, existuje dobrý důvod pro domněnku, že vykonavatel nebude vždy jednat v nejlepším zájmu příkazce.” Jako nejčastější případ se uvádí vztah zaměstnance (vykonavatele) a zaměstnavatele (příkazce) v rámci jedné firmy. Ve smluvním vztahu zaměstnance a zaměstnavatele se předpokládá, že vykonavatel je smlouvou vázán k tomu, aby činil rozhodnutí v souladu s příkazcovým zájmem. Jak uvádí Otáhal41, teorie zastoupení hledá způsob, jak přimět vykonavatele, aby jednal ve stejném zájmu jako příkazce, protože se obecně předpokládá,

že

zaměstnancovi

zájmy

se

vždy

nemusí

shodovat

s těmi

zaměstnavatelovými nebo jsou dokonce v rozporu zájmu přežití organizace. Teorie 39

OTÁHAL, Tomáš. Srovnání teorií korupce [online]. Brno [cit. 2012-03-31]. Dostupné z:

https://akela.mendelu.cz/~otahal/Publikace/SS%20teorie%20korupce.pdf 40

JENSEN, M. C. – MECKLING, W. H. (1974): Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Cost and Ownership Structure,

Journal of Financial Economics, Vol. 4, No. 2, 305-360, 1974. 41

OTÁHAL, Tomáš. Srovnání teorií korupce [online]. Brno [cit. 2012-03-31]. Dostupné z:

https://akela.mendelu.cz/~otahal/Publikace/SS%20teorie%20korupce.pdf

20

zastoupení totiž vychází podle Jensena a Mecklinga42 z předpokladu, že se každý snaží maximalizovat svůj užitek. Dochází tak ke konfliktu zájmů mezi příkazcem a vykonavatelem. Smlouva mezi příkazcem a vykonavatelem představuje zájem příkazce a upravuje podmínky tak, aby bylo vykonavatelovým cílem podmínky dodržet a nebyl ohrožen příkazcům blahobyt. Teorii zastoupení lze aplikovat na korupci. Příkladem takového chování může být uplácení, kdy úplatek slouží jako cena vyjednaná v rámci korupčního obchodu. V této teorii se počítá s tím, že v korupčním obchodu nevystupují jen dvě strany ale tři. Třetí strana je neaktivní a je tím, kdo je negativně ovlivněn korupčním chováním. V tomto případě je nazývána příkazcem. Vykonavatel rozhoduje v zastoupení svého příkazce a svým chováním má negativní vliv na jeho blahobyt tím, že nejedná v souladu se smlouvou a páchá korupci. Jak uvádí Otáhal43, explicitní nebo implicitní smlouva určuje vlastnická práva mezi vykonavatelem a příkazcem, neboli určuje vlastnická práva jedné strany vůči druhé a naopak. Korupce vykonavatele tak omezuje příkazcova vlastnická práva tím, že jejich využití poskytuje za úplatek proti příkazcovu přání lidem jiným. Zájmem příkazce je, aby vykonavatel dodržel smlouvu a předešel tak na ztrátě blahobytu. Teorie zastoupení se s tímto snaží příkazci pomoci. Protože je ale korupční obchod výhodný pro obě strany, je těžké toto očekávání naplnit. Přesto má příkazce několik nástrojů, jak toho dosáhnout. Ve smlouvě se podněty snaží nastavit tak, aby se vykonavatel rozhodnul v příkazcově zájmu. Tyto podněty lze rozdělit do dvou kategorií – odměny a trestu. Pokud se tedy příkazce korupci vyhne, měl by být odměněn, pokud smlouvu poruší, měl by být potrestán. Jak tvrdí Tullock44, tyto dva podněty od sebe nelze oddělit, aby splňovaly svůj účel.

42

JENSEN, M. C. – MECKLING, W. H. (1974): Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Cost and Ownership Structure,

Journal of Financial Economics, Vol. 4, No. 2, 305-360, 1974. 43

OTÁHAL, Tomáš. Srovnání teorií korupce [online]. Brno [cit. 2012-03-31]. Dostupné z:

https://akela.mendelu.cz/~otahal/Publikace/SS%20teorie%20korupce.pdf 44

TULLOCK, G. (1996): Corruption Theory and Practise, Contemporary Economic Policy, Vol.14, No. 3, 6-13, 1996.

21

Tím, že jsou ve smlouvě zakomponovány oba dva podněty, má příkazce dvě možnosti, jak vykonavatele potrestat. Tou první je, že s příkazcem rozváže smlouvu a připraví ho tím o odměny plynoucí z dodržení smluvního vztahu nebo může použít donucovací prostředky, pokud je má k dispozici. Jaká je tedy optimální struktura podnětů ve formě odměny a trestu? Pokusíme se ji vysvětlit v následující části. −

Jako první přijde na řadu odměna. Racionálně uvažující zkorumpovaný vykonavatel, který maximalizuje svůj užitek, má možnost vzít úplatek v určité výši od jiného příkazce. Pokud tento úplatek je vyšší než odměna příkazce prvního (v tomto případě zaměstnavatele), je ochotný na toto jednání přistoupit.

− Aby mohl příkazce vykonavatele potrestat, je nutné, aby o jeho korupci věděl. Proto Becker

45

přichází s novou proměnou. Tou je pravděpodobnost,

že vykonavatel bude odhalen a potrestán. S touto pravděpodobností dopadení, nebo-li rizikem, že bude dopaden, roste požadavek na úplatek, který dané riziko kompenzuje. Pokud příkazce nemá jinou možnost a může vykonavatele potrestat pouze tím, že mu zruší smlouvu, nezbývá než nastavit ztrátu plynoucí z vypovězení smlouvy tak vysokou, aby přesáhla částku nabízenou z korupce. Vykonavatel tak počítá s pravděpodobností dopadení a částkou, o kterou by mohl přijít. Pokud tato ztráta bude větší z plynoucích odměn ze smlouvy, racionálně chovající vykonavatel od korupčního jednání opustí. − Další možností, jak vykonavatele potrestat mimo vypovězení smlouvy a tím následnou ztrátu odměn, je uvalení trestu. Tato možnost nabízí vykonavateli snížit hranici odměny pro „odlákání“ od korupčního chování. Trest může použít na rozdíl od odměny pouze v případě, že ke korupčnímu jednání opravdu dojde. − Poslední faktor, který rozhoduje o tom, zda se vykonavatel rozhodne páchat korupci, je ušlá příležitost. Ta představuje druhou nejvýhodnější alternativu v případě, že je vykonavatel usvědčen z korupce, neboli jeho ušlou příležitost. 45

BECKER, G. (1968): Crime and Punishment: An Economic Approach, The Journal of Political Economy, Vol. 76, No. 2, 169-

217, 1968.

22

Tato druhá možnost je pro vykonavatele významným ukazatelem. V případě, že se dopustí korupce, ukazuje, jaké jsou jeho další možnosti, což snižuje nebo zvyšuje jeho strach ze ztráty smlouvy nynější.

Z předchozího textu lze prohlásit, že z konfliktu zájmů v teorii zastoupení mezi příkazcem a vykonavatelem je k potlačení korupce zapotřebí zvyšování odměn a trestu, se kterými vykonavatel porovnává, zda se mu vyplatí korupci konat. Ty jsou zakomponovány ve smlouvě, kterou by měli oba dva dodržovat. Poslední možnost, jakou má vykonavatel je odměna od jiného příkazce.

3.1.2 Kauza Promopro České předsednictví Evropské unii trvalo od 1. ledna 2009 do 30. června 2009, kdy poté Česká republika předala pomyslnou štafetu Švédsku. Během této doby Česká republika předsedala v Radě Evropské unie a měla šanci si zkusit a podle svého záměru řídit EU. K předsedání patří množství konferencí a zasedání, o které se stará právě vedoucí země. V této souvislosti vznikla poměrně známá „kauza PROMOPRO“, kterou bude analyzovat následující část práce. Pro jasnější orientaci poslouží krátké představení hlavních „aktérů“ kauzy, kteří jsou zmíněni v následujícím textu. společnost Promopro s.r.o. (dále jen Promopro) – „Nic není neskutečné“ stojí ve sloganu společnosti. Byla založena v roce 1993 Jaroslavem Veselým. Firma se od svých začátků věnovala především technickému zajištění kongresů, tiskových konferencí, seminářů a výstav. společnost NWDC Company s.r.o. (dále jen NWDC) – Svou činnost zahájila v roce 1998 instalacemi telekomunikačních rozvodů. Nyní se profiluje jako dodavatel technologických systémů budov a jako firma poskytující a provozující služby v oblasti datových sítí a v oblasti služeb elektronické komunikace. Deesire Service Solution – Společnost ve Velké Británii přes kterou “protékaly” peníze na účty neznámých majitelů

23

Alexandr Vondra – člen občanské demokratické strany, současný ministr obrany ČR, od ledna 2007 do dubna 2009 místopředseda vlády pro evropské záležitosti. Libor Veverka – spojený s kauzou Promopro, kdy disponuje přístupovými právy k rakouským účtům společnosti Deesire Service Solution, kam byly převedeny peníze spol. NWDC Jan Novák – šéf Úřadu vlády v období 5.9.2006 až 31.7.2010 Jana Hendrichová - Bývalá náměstkyně Alexandra Vondry z doby českého předsednictví EU Miroslav Kalousek – Současný ministr financí ČR

Časová kontinuita kauzy Už v prosinci roku 2008 informoval server lidovky.cz 46, že v souvislosti s českým předsednictvím budou mít firmy příležitost účastnit se na státních zakázkách nově vzniklých právě za tímto účelem. Mimo jiné sděluje, že firma Prompro s.r.o. (dále jen Promopro) uzavřela rámcovou smlouvu na 100 milionů. Za tuto částku firma slibovala zajištění ozvučení konferenčních sálů, instalaci audiovizuální techniky, mikrofonů, reproduktorů a kompletního zařízení pro tlumočníky. O tom, z jakého důvodu je smlouva rámcová, mluví ředitel odboru veřejných zakázek a rozpočtu David Mlíčko: “Ve smlouvách je určeno, co a jak se bude plnit, množství je otevřené.“47 Říjen 2010. Během předsednictví vše probíhalo po organizační stránce, jak mělo bez jakýchkoli vážných problémů. Nicméně v říjnu 2010 podle serveru idnes.cz 48 nahlásila Komerční banka (dále KB) ministerstvu financí podezřelé chování jejich klienta, kterému na účtu téměř rok leželo 101 milionů. Tímto klientem byla právě

46

Jen za ozvučení až 100 milionů. In: Lidovkycz [online]. 29.12.2008 [cit. 2012-04-21]. Dostupné z: http://byznys.lidovky.cz/jen-za-

ozvuceni-az-100-milionu-dgk-/moje-penize.asp?c=A081229_202932_ln_ekonomika_tma 47

Jen za ozvučení až 100 milionů. In: Lidovky.cz [online]. 2008 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://byznys.lidovky.cz/jen-zaozvuceni-az-100-milionu-dgk-/moje-penize.asp?c=A081229_202932_ln_ekonomika_tma 48

Udělejte si přehled v kauze ProMoPro, která vypukla před měsícem. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/udelejte-si-prehled-v-kauze-promopro-ktera-vypukla-pred-mesicem-pwh/domaci.aspx?c=A110228_141540_domaci_wlk

24

společnost Promopro. Náhle se rozpoutal kolotoč tvrzení a vyšetřování, které dodnes nevedly ke zdárnému konci. Leden 2011. V lednu roku 2011 se dostala informace o podezřelé zakázce do médií, kdy jako první na ni upozornil deník Právo, a začala na povrch vyplouvat nová fakta. Částka, kterou obdrželo Promopro za poskytnuté služby, se náhle pohybovala, jak uvádí idnes.cz, v rozmezí od 496 po 766 milionů a najít odpovědnou osobu se zdálo být nemožné. Za to v přehazování odpovědnosti si čeští politici vedli velmi dobře. Kolik vlastně zakázka z původně plánovaných 100 milionů stála nevěděl ani Úřad vlády.49 Pro doplnění je dobré zmínit, že během předsednictví byl ministr financí Miroslav Kalousek požádán Vondrou o navýšení rozpočtu předsednictví o 371 milionů korun.50 Únor 2011. Po upozornění KB se touto situací začal zabývat Finanční-analytický útvar ministerstva financí pro podezření za porušování povinnosti při správě cizího majetku. Ten také podal trestní oznámení kvůli podezřelé zakázce na společnost Promopro. Na její účet zaplatil nakonec úřad vlády 525 milionů.51 Promopro šetření Finanční-analytický útvar 52 vyhledal následující informace, které prezentoval jako výsledek svého pátrání. Úřad vlády mezi 23.1.2009 až 17.12.2009, odeslal ze svého účtu 525 mil. na účet společnosti Promopro. Mezi 13.2.2009 a 7.1.2010 bylo odesláno z účtu společnosti Promopro celkem 44,756 mil. na soukromí účet manželů Veselých, majitelům společnosti Promopro. V období ledna až prosince 2009 bylo převedeno z účtu spol.

49 Faktur bylo hodně, vysvětluje vláda nejasnou cenu „Vondrovy“ zakázky. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/faktur-bylo-hodne-vysvetluje-vlada-nejasnou-cenu-vondrovy-zakazky-1p2/domaci.aspx?c=A110131_112605_domaci_jw 50 Audit smlouvy státu s firmou ProMoPro ukázal na lajdáctví Úřadu vlády Zdroj: http://zpravy.idnes.cz/audit-smlouvy-statu-sfirmou-promopro-ukazal-na-lajdactvi-uradu-vlady-1z9-/domaci.aspx?c=A110705_111012_domaci_mku. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/audit-smlouvy-statu-s-firmou-promopro-ukazal-na-lajdactvi-uradu-vlady-1z9/domaci.aspx?c=A110705_111012_domaci_mku 51 Je to diskreditační kampaň, odmítá Vondra vinu za stamilionovou zakázku. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/je-to-diskreditacni-kampan-odmita-vondra-vinu-za-stamilionovou-zakazku-1ns/domaci.aspx?c=A110127_072634_domaci_jj 52

Případ Promopro. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z:

http://infografika.idnes.cz/zpravy/domaci/prezentacefau.pdf

25

Promopro 378,431 mil. na účet spol. NWDC Company spol. s r.o.. Tato společnost celkem v deseti platbách převedla dále 134,732 mil. na účet spol. Deesire solution Ltd. se sídlem v Londýně a účtem vedeným v Rakousku. Vlastnická struktura této londýnské společnosti není známá. Jen že její ředitel Chritopher Raymond Erickson je občanem společenství Dominika na ostrově v Karibiku. Nicméně dispoziční právo k rakouskému účtu má Libor Veverka, který je spojený s Jaroslavem Veselým (majitel spol. Promopro), kdy společně figurují v několika zaniklých společnostech. Finanční prostředky byly dále převáděny na účty v Rakousku, ke kterým má opět dispoziční oprávnění Libor Veverka. Shrneme-li tyto informace o platbách na obrázek, vypadá takto. Obrázek č. 2: Schéma finančních toků kauzy Promopro

Zdroj: Případ Promopro. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://infografika.idnes.cz/zpravy/domaci/prezentacefau.pdf [převzato]

Pokud porovnáme tyto finanční toky se zisky společností Prompro a NWDC, vychází, že se neznámo kde ztrácí velké množství peněz. V roce 2009 dosáhly příjmy na účtu spol. Promopro 569,342 mil. CZK a z toho zisk činil 61,1 mil. CZK.

26

Společnost NWDC měla tržby v roce 2009 ve výši 567 mil. CZK a zisk činil 8,5 mil. CZK. Z toho vyplývá, že není zřejmé za co platil stát za cca 240 mil. CZK z celkové platby 525 mil. CZK. − 134,732 mil. CZK (Deesire Service Solutions) − 44,756 mil. CZK (manželé Veselí) − 61,1 mil. CZK (zisk Promopro) Pro porovnání následuje tabulka výdajů vybraných států za audiovizuální a současně některé audiovizuální služby. Toto porovnání je ale poměrně ošemetné a slouží pouze jako obraz k vytvoření názoru. Tabulka č. 2: Výdaje vybraných států za audiovizuální služby během předsednictví EU

Země

Cena za ozvučení, rok předsednictví

Česká republika

21 milionu eur, 2009

Dánsko

Plán 2,3 milionu eur, 2012

Francie

11,2 milionu eur, 2008

Řecko

9,6 milionu eur, 2003

Portugalsko

6,8miliinu eur, 2007

Zdroj :http://www.denik.cz/z_domova/kauza-promopro-danove-plati-devetkratmene20120127.html [vlastní úprava]

Téměř více než dvojnásobně přesahují výdaje České republiky za ozvučení stejný výdaj v případě Francie, trojnásobně než u Portugalska. To, zda služby byly stejným násobkem kvalitněji poskytnuty lze pochybovat. Otázky v kauze Promopro Přečíst si několik článků o kauze, uvěřit vyšetřování a mít celý případ za vyřešený by bylo příliš jednoduché. S celou kauzou totiž vypluly na povrch některé otázky. − Kdo je zodpovědný za navýšení částky ze sta milionů na půl miliardy? − Lze vůbec nalézt konkrétního viníka?

27

V následující části bude rozebrána odpovědnost za rozhodnutí proplacení faktur přijatých v souvislosti s českým předsednictvím. S rostoucími pravomocemi by měla také růst odpovědnost za svá rozhodnutí. Mohlo by se zdát, že nalézt viníka, v tomto případě korupčníka, není obtížné. Opak je ale pravdou. Odpovědnost v kauze Promopro Současný ministr obrany Alexandr Vondra byl během českého předsednictví místopředseda vlády pro evropské záležitosti, kdy měl na starost přípravu předsednictví. Nicméně on tvrdí, že nepochybil a nevidí důvod, proč by měl ze své funkce odcházet. O tom, kdo nesl za zakázku odpovědnost by měl ukázat tehdejší organizační řád, ale současné vedení Úřadu vlády ho nechce zveřejnit. I přesto se deníku Právo53 podařilo tyto směrnice získat. Je v nich uvedeno, že: "Ředitelka sekce pro předsednictví ČR v Radě EU (kterou byla Jana Hendrichová) je přímo řízena místopředsedou vlády pro evropské záležitosti (Alexandrem Vondrou), je pracovněprávně a organizačně podřízena vedoucímu Úřadu vlády ČR (Janem Novákem), koordinuje činnost útvarů sekce pro předsednictví a zodpovídá za jejich činnost místopředsedovi vlády pro evropské záležitosti." Za podepisování smluv byl ale zodpovědný šéf Úřadu vlády Jan Novák, což také ministr Vondra několikrát zopakoval. Samotná smlouva byla napsána tak, že bylo možné vyvést ze státní kasy neomezené množství peněz. Jak komentuje David Ondráčka54 z TIC: ”Je napsána skutečně zběsile rychle.” Novák se ale brání, že jako šéf Úřadu vlády postupoval podle daných pokynů. V momentě, kdy některé smlouvy překračovaly určitý limit, přišel referátník s věcným odůvodněním a pokud vše odpovídalo zákonům, podle kterých mají povinnost postupovat, smlouvu Novák podepsal. Před tím ale referátník dal na vědomí také Vondrovi, což je jeho povinnost. Vondra se brání, pod smlouvami s Promopro není ani jeden jeho podpis a tudíž za ně nenese odpovědnost. Což je zvláštní, protože výdaje v této kauze činily více než polovinu celého rozpočtu českého předsednictví. V tom případě by ale nebyl 53 Za stamilionovou zakázku zodpovídal Vondra, dokazují dokumenty. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/za-stamilionovou-zakazku-zodpovidal-vondra-dokazuji-dokumenty-p87/domaci.aspx?c=A110207_101840_domaci_bar 54 Audit smlouvy státu s firmou ProMoPro ukázal na lajdáctví Úřadu vlády Zdroj: http://zpravy.idnes.cz/audit-smlouvy-statu-sfirmou-promopro-ukazal-na-lajdactvi-uradu-vlady-1z9-/domaci.aspx?c=A110705_111012_domaci_mku. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/audit-smlouvy-statu-s-firmou-promopro-ukazal-na-lajdactvi-uradu-vlady-1z9/domaci.aspx?c=A110705_111012_domaci_mku

28

zodpovědný za nic, protože nic nepodepsal a také nemohl. Novák navíc dodává, že s Vondrou projednával tuto smlouvu a ten ho požádal o urychlené vyřízení. Lze tedy najít, kdo je za celou věc zodpovědný? Celkově zhodnotil situaci trefně ekonom Pavel Kohout, když řekl, že: "V podstatě se jedná o to, že vláda jako celek důvěřovala ministerstvu financí, které důvěřovalo vicepremiérovi pro evropské záležitosti, který zase důvěřoval Úřadu vlády. Nakonec to vypadá tak, že nikdo za nic nemůže. Svědčí to o špatném nastavení systému."55 Podíváme se na situaci podrobněji, zůstávají čtyři jména. Je to Vondra, Kalousek, Novák a Hendrichová. Začneme od ministra financí, jehož postavení se zdá být nejvyšší. Tuto pozici zastává do současnosti Miroslav Kalousek. Podle zákonu o rozpočtových pravidlech56 ministr financí může povolit navýšení rozpočtu pro české předsednictví z vládní rozpočtové rezervy, což také udělal. O dalším hospodaření s penězi ale dále zodpovídají jednotlivé rezorty, kdy se předpokládá, že budou s prostředky zacházet jako řádný hospodář. Miroslava Kalouska tedy můžeme vyloučit. Odpovědnou osobou na tomto místě je místopředseda vlády pro evropské záležitosti Vondra. Ten řídí sekci, která je pověřena činností EU v ČR. Lze uvést, že se jedná o jeho tým. Vondra jako „zdatný“ vedoucí nese odpovědnost především za úspěchy a pokud jde o selhání, konstatuje, že nikde není jeho podpis a počká, co vyšetří policie. Jako by tušil, na co přijde. Jeho politická odpovědnost je ale nezpochybnitelná, kdy přinejmenším situaci podcenil a měl odstoupit ze své funkce. Jako jediné vyvození důsledku tedy bylo, že Jana Hendrichová byla sesazena ministrem financí Miroslavem Kalouskem z funkce šéfky odboru pro záležitosti EU. Po tlacích ze sněmovny a medií nakonec dal ministr Vondra svou pozici k dispozici, aby nebránil fungování kabinetu vlády s odůvodněním, že klíčové úkoly, které si předsevzal, zvládl. Dodnes nadále ale zůstává ve funkci.

55 Audit smlouvy státu s firmou ProMoPro ukázal na lajdáctví Úřadu vlády Zdroj: http://zpravy.idnes.cz/audit-smlouvy-statu-sfirmou-promopro-ukazal-na-lajdactvi-uradu-vlady-1z9-/domaci.aspx?c=A110705_111012_domaci_mku. In: Idnes.cz [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://zpravy.idnes.cz/audit-smlouvy-statu-s-firmou-promopro-ukazal-na-lajdactvi-uradu-vlady-1z9/domaci.aspx?c=A110705_111012_domaci_mku 56 Zákon č. 218/2000 Sb. In: MFČR [online]. 2011 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/zakony_1155.html zákon 27/2

29

Závěr kauzy Promopro O tom, kdo opravdu nese odpovědnost, není jasno dodnes. Policie je přesvědčena, že zakázka byla předražená. Ministr Vondra ale nebude obviněn. Policie plánuje stíhat úředníky, Vondrovi podřízené, a podnikatele. 57 Pokud bychom chtěli uvěřit tomu, že Vondra opravdu o ničem nevěděl a nenesl žádnou odpovědnost, jako jediný přichází fakt, že spol. Promopro vyúčtovala celkem 183 faktur, což mohlo účelově skrývat celkovou částku. To vede k tomu, že jednotlivým částkám, které nejsou na první pohled tak vysoké, není věnována dostatečná pozornost. Otázka je, zda záměrně nebo ne?! Nyní se ale odkloníme od toho, co je možné vypozorovat z medií, a pokusíme se na jednotlivé chování aktérů aplikovat, a tím odůvodnit, předchozí vysvětlenou teorii zastoupení. Tím, zda funguje v praxi, případně jaké ponaučení z ní vyplývá pro celé nastavení systému odpovědnosti veřejné správy, se bude zabývat následující část práce.

3.2 Teorie zastoupení v kauze Promopro Z kauzy Promopro vyplývají jasné závěry – problém kolektivní odpovědnosti, který souvisí s rozhodovacími pravomocemi, dobývání práva, výše trestu, odměna nebo samotná vůle něco změnit! Každá z těchto částí tvoří v České republice celek, ve kterém se korupce spíše vyplácí. V teorii zastoupení je uvedeno, že v konfliktu vždy vystupují tři strany. Tou třetí je strana poškozená, v našem případě stát. Státní úředník (vykonavatel) zde postupuje podle pokynů od někoho jiného než státu (příkazce). Samotná smlouva státního úředníka se zaměstnavatelem není v této kauze hlavním problémem, jako spíše nastavení celého systému. Chybí zde jasná neboli individuální odpovědnost za jednotlivé činy. Ve změti nejasností se náhle ztrácí samotný viník. To samozřejmě pomáhá k vytvoření a upevnění korupčního klimatu, kdy se snižuje riziko odhalení korupčníka. Na chybná rozhodnutí je aplikována kolektivní odpovědnost. Najít zodpovědnou osobu není jednoduché, pokud to vůbec jde. Zde se dostáváme k možná ještě závažnějšímu problému a tím je samotná vůle chtít najít 57

Půlmiliardová kauza Promopro míří do finále. Padnou obvinění, ale Vondry se netýkají. In: Ihned.cz [online]. 2011 [cit. 2012-0331]. Dostupné z: http://zpravy.ihned.cz/politika/c1-54895560-pulmiliardova-kauza-promopro-miri-do-finale-padnou-obvineni-alevondry-se-netykaji

30

viníka. Pokud ve společnosti nebude převládat přesvědčení o odsouzení korupčníků, bude korupci dále ulehčen život. Jedině společenská vůle a tlak mohou vést k řádovým změnám celého nastavení systému. Jak je popsáno v teorii zastoupení, korupčník o svém jednání, zda korumpovat či ne, rozhoduje na základě kalkulace mezi podněty ve výši odměny a trestu. Tyto dva faktory budou rozebrány podrobněji. Odměna ve veřejné správě Nízká odměna ve veřejné správě je zásadním nedostatkem, proč korupce vzniká. Plat úředníka není dostatečně velký na to, aby dokázal být překážkou pro korupčníka v jeho rozhodování. Svou výší nedává toto zaměstnání ani potřebnou společenskou prestiž, která by mohla při rozhodování také zabránit korumpovat. Graf č.3: Průměrný hrubý plat v nepodnikatelské sféře 2000-2011 30  000   25  000   20  000   15  000   10  000   5  000   0   2001  

2003  

2005  

2007  

2009  

2011  

Zdroj: Mzdy a náklady práce. In: ČSU [online]. 2012 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/prace_a_mzdy_prace [vlastní úprava]

Plat v nepodnikatelské sféře nedosahuje ani průměrné české hrubé mzdy, která je 26 067,-. Podíváme-li se na vývoj platu od roku 2000 do 2011, v posledních třech letech dokonce stagnoval. Zde je patrné, že jedním z problémů, proč korupce vzniká, je nízký plat státních úředníků.

31

Co se týče odměn v případě odhalení korupce v české státní správě, je situace ještě horší. Zachová-li se jedinec tak, jak má, a korupci ohlásí, je označen podle TIC58 za oznamovatele. Používá se také původní anglické slovo whistleblower, neboli ten, co píská na píšťalku. Nestává se hrdinou, ale živým terčem, který je propírán ze všech stran. Jako příklad může posloužit kauza Libora Michálka59, který po nahlášení korupce byl propuštěn ze zaměstnání. Nyní je už ale zpět na svém místě. Nebo případ Renaty Horákové60, která upozornila na znojemské radnici na podezřele nevýhodné transakce. Bohužel místy převládá přesvědčení, že dnešní oznamovatel korupce je označen jako udavatel, práskač, tak jak, to bylo za minulého režimu. Význam těchto osob je ale diametrálně odlišný! Za současné situace čeká spíše než odměna ohlašovatele korupce několik nejistých dnů. Tito oznamovatelé jsou ale velmi důležitým článkem. Při boji proti korupci jsou to právě oni, kdo dávají prvotní důvody pro šetření případů.

Trest Na předchozí odměnu navazuje druhý podnět z teorie zastoupení, se kterým potencionální korupčník počítá ve své úvaze. Je to trest. Mohlo by se zdát, že samotná výše trestu je zde klíčovým faktorem. Tak to ale není. Mnohdy se totiž stává, že k potrestání ani nedojde. Už v předchozí kapitole je zmiňovaná odpovědnost. Ta souvisí se systémem kontroly. Pokud korupčník ví, že tento proces nefunguje, nezajímá se ani o případnou výši trestu. Samotná kontrola teoreticky zvyšuje neefektivnost celé veřejné správy, ale v tomto případě tvrzení neplatí a je nepostradatelná. V našem případě zafungovala výstraha banky a její podezřelý klient. Celého případu se ujal finančně-analytický útvar, který byl schopen vypátrat, jakým směrem byly naposílány peníze státu.

58 Ochrana oznamovatelů. In: Transparancy.cz [online]. 2012 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/ochranaoznamovatelu/ 59

Libor Michálek. In: NFPK [online]. 2012 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://www.nfpk.cz/cz/libor-michalek-11

60

Renata Horáková. In: NFPK [online]. 2012 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://www.nfpk.cz/cz/horakova

32

Pro znázornění je uvedena tabulka s případy úplatkářství od roku 2000 do 2009.

Graf č. 4: Počet případu úplatkářství v letech 2000 až 2009 s rozdělením obžalován/ odsouzen 250   200   150  

Obžalováno  

100  

Odsouzeno  

50   0   2001  

2003  

2005  

2007  

2009  

Zdroj: Strategie vlády v boji proti korupci. In: Ministerstvo vnitra ČR [online]. 2012 [cit. 201203-31]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/boj-proti-korupci-strategie-vlady-v-boji-protikorupci.aspx

Od roku 2000 do roku 2009 došlo k úbytku případů uplácení. A to i přesto, že v indexu vnímání

korupce

ČR

zlepšení

nedosáhla.

Naopak

zesílil

společenský

tlak

na dokončování korupčních případů, kterým se také v plné síle věnují média. Dojdeme-li tedy k tomu, že se korupce odhalí, z teorie korupce vychází jako poslední možnost pro korupčníka najít si jiné uplatnění. V tomto případě pomůže znovu pouze společenský tlak, kdy korupčníci budou společností vytlačeni na její okraj. V případě jejich tolerance, budeme korupci dělit na “povedenou a nepovedenou” a samotní korupčníci budou moci hledat další příležitosti, jak nás okrást.

33

4 Protikorupční politika Podíváme-li se do minulosti, první protikorupční vládní program byl přijat v roce 1999. Stalo se tak po privatizačních skandálech, skandálech financování politických stran a následně padla dokonce samotná vláda. Jak je uvedeno ve Studii národní integrity61, tento první protikorupční „balíček“ navrhoval opatření jako zavedení majetkových přiznání pro vybraný okruh fyzických osob, zprůhlednění systému financování politických stran, omezení poslanecké imunity a další opatření, jimiž by se nejspíše snížila míra korupce, pokud by byly zavedeny s dostatečnou razancí. I přesto, že privatizace je za námi, lze najít v dnešní době určitou podobnost. Podle indexu vnímání korupce jsme na tom dokonce o něco hůře, kdy hodnota 4,8 z roku 1999 přes svůj kolísavý vývoj růstu a zase poklesu v odlišných obdobích poklesla o dvě desetiny bodu na 4,6 v roce 2011. Problém transparentního financování politických stran zůstal nevyřešen do dnes a to i přes to, že od roku 1998 proběhly už čtyři volby do poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. V současné době je v čele vládního boje proti korupci místopředsedkyně vlády Karolína Peake z Věcí veřejných, jejichž dnes už bývalý lídr strany Vít Bárta byl odsouzen za uplácení členů vlády. Prostor pro vlastní názor je zde značný. Současná protikorupční strategie vlády 62 stojí na třech pilířích. Je to prevence, průhlednost a postih. Spíše než konkrétní kroky a opatření, které se jsou připravovány, je důležité zdůraznit právě jejich sílu a schopnost nepodlehnout „změkčení“ v jejich konečné podobě. Jen to je cesta, na jejímž konci ubývá korupčníků a nenapodobuje předešlé plány vlád, ve kterých si korupčníci vždy našli svůj prostor.

61

Studie národní integrity. In: Transparency international ČR [online]. 2011 [cit. 2012-04-14]. Dostupné z:

http://www.transparency.cz/studie-narodni-integrity/ 62

Protikorupční strategie. In: Korupce.cz [online]. 2011 [cit. 2012-04-14]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/ppov/boj-s-

korupci/protikorupcni-strategie/protikorupcni-strategie-90111/

34

4.1 Předpoklady úspěšné protikorupční politiky Jak uvádí TIC63, základním předpokladem pro řádné fungování demokratického státu a zároveň boji proti korupci, kdy nedochází ke kumulaci moci, jsou svobodné volby, jasné dělení odpovědností mezi moc výkonnou, zákonodárnou a soudní, dělení rolí mezi vládu a opozici a soudní kontrola moci výkonné v rámci správního soudnictví a moci zákonodárné v rámci ústavního soudnictví. Významným prvkem jsou i média, ale to nejdůležitější je samotná občanská společnost. Právě ona kontroluje fungování státu a v ní vznikají různá sdružení. V České republice jde konkrétně o Nadační fond proti korupci, TIC, Veřejnost proti korupci či projekt bezkorupce.

4.2 Protikorupční opatření Podle premiéra Nečase64 chápe vláda boj proti korupci jako jedno z klíčových opatření při své snaze o stabilizaci situace ve veřejných rozpočtech. Během svého období se ale jednalo spíše o plošné škrty, čímž si premiér slibuje zúžení prostoru pro korupci. Karolína Peake předkládá 40 splněných bodů protikorupční strategie z 84 slíbených, nicméně v reálném životě se jich promítlo zatím kolem desítky. Dle slov místopředsedkyně bude ale postup v tomto roce rychlejší a dojde k dalšímu posunu v této strategii. Konkrétně se jedná o zrušení řady předražených tendrů, úspory provozních výdajů státu a efektivnější nakládání s veřejnými prostředky, zákon o veřejných zakázkách, zvýšení kontroly veřejnosti (hlídání cen, veřejných soutěží), zvýšení trestů za korupci u veřejných činitelů.

63 ŠTIČKA, Michal. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha: Transparency International - Česká republika, 2008, s. 43-44. ISBN 9788087123041 64 Protikorupční opatření uspořila přes deset miliard. In: Vláda ČR [online]. 14.2.2012 [cit. 2012-04-21]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/protikorupcni-opatreni-usporila-pres-deset-miliard-92902/

35

5 Závěr Až při psaní samotné práce si autor stále více a více uvědomoval velikost problému korupce. Neustále nové informace, které ať už doplňují nebo odtahují pozornost, neusnadňovaly orientaci v problému. I přesto ve něm zůstal optimismus, jen se k němu přidal

ironický

úsměv.

Ten

symbolizuje

uvědomění

se

současné

situace,

a doufám motivaci v nekompromisním postoji. Protože kompromis je to, co nás dostalo do téhle situace. Přímé názory s jasnou a silnou vůlí dokážou změnit věci a bude-li to k dobrému, uvidíme v budoucnosti. Zatím stále hledáme samotný názor. Cílem této práce bylo v zanalyzované kauze Promopro ukázat na slabá místa veřejné správy, která pomáhají ke vzniku korupce. Podíváme-li se na problém kauzy Promopro z vrchu, na první problém, na který narazíme, je samotná rozhodovací úloha státu. Prostředky, o kterých stát rozhoduje ohledně jejich použití, se neustále zvětšují. Společně se zvětšujícím se objemem těchto prostředků roste také samotný problém korupce, protože její dopady jsou o to větší. Pro očištění od korupce je tak potřeba maximální transparentnosti a přestat posilovat roli státu. Pokud ke korupci dojde, samotná transparentnost by měla zaručit možnost ukázat na viníka. Ten by měl být bez zbytečných průtahů potrestán a „předhozen“ před společnost. Pokud jde o samotné potrestání, tak stále platí, že usvědčit korupčníka je velmi komplikované a jak je vidět na samotné kauze Promopro, věci vyznějí do ztracena, společnost zapomene a korupčník uniká bez potrestání. Dalším problémem je nízký plat státních úředníků. Ekonomická recese nedovoluje jejich platy zvýšit, ale na druhou stranu je otázkou, zda je efektivní ve všech státních sektorech dělat velké úspory a zvedat daně občanům naší země, když je stát okrádán „zevnitř“. To mi přijde zcela neefektivní a nelogické. Pokud ale vyjdeme z předpokladu, že tato změna v nekompromisním postoji proti korupci není schválena záměrně právě kvůli samotným aktérům „uvnitř“, kterým to přijde nepohodlné, nevyhovuje jim to, logiku nalézt lze. Jako klíčovou a samotný motor nastartování změny považuji vůli společnosti dál neakceptovat korupci ve svém okolí. Pokud bude vládnout napříč společností přesvědčení, že dosáhnout dobrého finančního postavení je spojeno s velkým úsilím, 36

státní úředníci budou uznáváni ve společnosti pro jejich úlohu a budou za ni řádně zaplaceni, je budoucnost našeho státu v oblasti korupce velmi optimistická. Na závěr je velmi trefné konstatování Karla Janečka65 z Nadačního fondu proti korupci, který vidí budoucnost s korupcí velmi pozitivně a říká přibližně toto: “Jsem přesvědčen, že do deseti let už v České republice bude situace s korupcí na mnohem lepší úrovni. Protože buď se nám ji podaří zastavit a porazit, nebo už nebude dál co rozkrádat.“ Je to na nás. Tak uvidíme. Nebo spíše nekoukejme a pojďme něco dělat.

65

JANEČEK, Karel. Debatní duel na téma korupce. Praha, 2012, Přednáška Karla Jančka. Dostupné z: www.vsem.cz

37

Literatura Primární zdroje

FRIČ A KOL., Pavol. Korupce na český způsob. 1. vyd. Praha: G plus G, 1999. ISBN 80-86102-26-9. CHMELÍK, Jan a Zdeněk TOMICA. Korupce a úplatkářství. 1. vyd. Praha: Linde a.s., 2011. ISBN 978-80-7201-853-6. JANEČEK, Karel. Debatní duel na téma korupce. Praha, 2012, Přednáška Karla Jančka. Dostupné z: www.vsem.cz ŽÁK, Milan a Šárka LABOUTKOVÁ. Teorie a praxe lobbování : EU a ČR. 1. vyd. Praha: Centrum výzkumu konkurenční schopnosti české ekonomiky, 2010. Monografie

BECKER, G. (1968): Crime and Punishment: An Economic Approach, The Journal of Political Economy, Vol. 76, No. 2, 169-217, 1968. DANČÁK, Břetislav, Vít HLOUŠEK a Vojtěch ŠIMÍČEK. Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2006, 309 s. ISBN 978-802-1040-625. JENSEN, M. C. – MECKLING, W. H. (1974): Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Cost and Ownership Structure, Journal of Financial Economics, Vol. 4, No. 2, 305-360, 1974. ROUDNÝ, Radim a Josef ZILVAR. Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. Vyd. 1. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2001, 143 s. ISBN 80-719-4314-2. ŠTIČKA, Michal. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě. Praha: Transparency International - Česká republika, 2008. ISBN 9788087123041. TULLOCK, G. (1996): Corruption Theory and Practise, Contemporary Economic Policy, Vol.14, No. 3, 6-13, 1996.

38

Odborné knihy

SAMUELSON, Paul Anthony a William D NORDHAUS. Ekonomie: 18. vydání. Vyd. 1. Praha: NS Svoboda, 2007, 775 s. ISBN 978-80-205-0590-3 Internetové zdroje

BAJZÍKOVÁ, Anna, et al. Konkurenční schopnost České republiky 2010 [online]. Linde Praha akciová společnost : PBtisk s.r.o., Příbram, 2010 [cit. 2011-11-26]. Dostupné

z

WWW:


soubory/rocenka/A_Rocenka_final_CD.pdf>. ISBN 978-80-7201-826-0. CorruptTour.com: Cestujeme za korupčními kauzami [online]. [cit. 2012-02-21]. Dostupné z: http://corrupttour.com/ Český statistický úřad [online]. 2011 [cit. 2011-11-26]. Dostupné z WWW: . European

Commission

[online].

[cit.

2012-02-25].

Dostupné

z:

http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/crime/crime_corruption_en.htm GfK Czech. Agentura pro výzkum trhu [online]. [cit. 2012-04-22]. Dostupné z: http://www.gfk.cz/ IHned.cz [online]. 2012 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://ihned.cz/ Idnes.cz [online]. 2012 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://www.idnes.cz/ KOTLÁNOVÁ, Eva. Náklady a důsledky korupce. In: Evropské hnutí ČR [online]. [cit.

2012-04-22].

Dostupné

z:

http://www.europeanmovement.cz/img/sprava-

obsahu/korupce/Kotlánová%20-%20Náklady%20a%20důsledky%20korupce.pdf Lidovky.cz. Zprávy z domova i ze světa [online]. [cit. 2012-04-22]. Dostupné z: http://www.lidovky.cz/ Ministerstvo financí ČR [online]. 2012 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://mfcr.cz/

39

Ministerstvo vnitra České republiky : Boj proti korupci [online]. 2010 [cit. 2011-11-26]. Dostupné z WWW: . Ministerstvo

vnitra

ČR

[online].

2012

[cit.

2012-03-31].

Dostupné

z:

http://www.mvcr.cz/ NFPK. Nadační fond proti korupci [online]. [cit. 2012-02-25]. Dostupné z: http://www.nfpk.cz/cz/ OTÁHAL, Tomáš. Srovnání teorií korupce [online]. Brno [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: https://akela.mendelu.cz/~otahal/Publikace/SS%20teorie%20korupce.pdf Transaparency International [online]. 2012 [cit. 2012-03-31]. Dostupné z: http://www.transparency.org/ Transparenci International - Česká republika. Transparency international [online]. [cit. 2012-02-25]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/o-t Vláda ČR. Vláda ČR [online]. [cit. 2012-04-22]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/ VYMĚTAL, Petr. Náklady a důsledky korupce. In: VŠEM [online]. [cit. 2012-04-22]. Dostupné

z:

http://www.vsem.cz/data/data/ces-soubory/konference-

seminare/gf_VymetalOstrava.pdf World

Bank

Group

[online].

2012

http://www.worldbank.org/

40

[cit.

2012-03-31].

Dostupné

z:

41