Vybrané problémy municipálního managementu

Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti

Vybrané problémy municipálního managementu (soubor studijních podkladů pro Teorii a management veřejné správy)

Petr Toth

Katedra regionálních studií NF VŠE Praha 2011

Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


Obsah 1. 2. 3.

Přístupy k managementu sociálně ekonomického rozvoje obcí ........................................ 3 Města, obce, jejich efektivnost .......................................................................................... 8 Majetek obcí a měst ......................................................................................................... 18 3.1. Význam majetku pro obce ......................................................................................... 20 3.1.1. Vývoj majetku obcí v České republice ................................................................ 22 3.2. Poskytování veřejných statků obcí ............................................................................ 31 3.2.1. Využití majetku jako ekonomického nástroje .................................................... 37 3.3. Evidence majetku obcí ............................................................................................... 43 3.3.1. Účetní evidence majetku obcí ............................................................................ 45 3.3.2. Oceňování majetku ............................................................................................ 51 3.4. Návrh evidence majetku obcí .................................................................................... 57 3.4.1. Obsah pasportu majetku obce ........................................................................... 58 a) Identifikační údaje.................................................................................................. 59 b) Lokační údaje ......................................................................................................... 62 c) Klasifikační údaje (technické) .................................................................................... 63 d) Existenční údaje (vlastnické vztahy) ...................................................................... 66 e) Cena ....................................................................................................................... 68 f) Způsob využití ............................................................................................................ 69 g) Ekonomické údaje .................................................................................................. 70 h) Právní omezení....................................................................................................... 71 i) Zvláštní údaje ............................................................................................................. 72 j) Kontrolní údaje .......................................................................................................... 72 3.4.2. Vytváření a využití evidence ............................................................................... 73 4. Financování obcí a měst ................................................................................................... 77 4.1. Vývoj rozpočtů v ČR do roku 2000............................................................................. 78 4.2. Rozpočtová skladba ................................................................................................... 83 4.3. Aktuální situace v rozpočtování obcí a měst v ČR ..................................................... 88 4.4. Hodnocení financování obcí v ĆR ............................................................................ 100 4.5. Příjmy obcí a fiskální federalismus .......................................................................... 106



1. Přístupy k managementu sociálně ekonomického rozvoje obcí V souvislosti s pronikáním moderních manažerských přístupů a metod do řízení veřejné správy se stále více diskutuje o výhodách a nevýhodách různých přístupů k financování sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí1. Mezi autory prosazující takové metody managemnetu patří například Ochrana a Půček (2009) nebo Nemec a Wright (2003). Management veřejného sektoru lze chápat jako určitý systém řízení, který je zajišťován placenými zaměstnanci – odborníky (manažery) a jejich kvalifikačními předpoklady. Jsou vybaveni metodami a nástroji potřebnými pro řízení daného subjektu. V posledních desetiletích je zřetelné přenášení těchto metod z oblasti soukromého sektoru právě do oblasti veřejné správy. Při využívání metod soukromého managementu pro řízení sociálně ekonomického rozvoje obci, je třeba mít na paměti řadu omezení takového přenášení (otázky motivace, nástrojů, efektivnosti, existence veřejných statků a externalit apod.). Navíc se ve veřejném sektoru posiluje multidisciplinární charakter manažerských přístupů. Ve své době populární New Public Management - NPM (převážně osmdesátá až devadesátá léta), či Good Governance, která vznikla do značné míry jako reakce na NPM na přelomu tisíciletí, jsou v současné době podrobovány kritice. V období druhé poloviny minulého desetiletí tak vzniká relativně nový přístup v managementu veřejné správy - tzv. Smart Administratioun („Chytrá veřejná správa“). Vznikla na základě integračních procesů EU a její kohezní politiky2 . V souvislosti se řízením sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí se asi nelze domnívat, že by jednotlivé přístupy byly zásadně v rozporu. V rámci výběrů jejich hlavních přínosů se zaměříme na přístupy, které ovlivňují dosahování rozvojových cílů na základě disponibilních zdrojů. Hlavní ekonomické zdroje obcí jsou jejich majetek a finanční zdroje. Jejich užití by mělo akceptovat principy tzv. logického řetězce, kdy dlouuhodobé cíle jsou dosahovány prostřednictvím, středně a krátkodobých úkolů. Logický řetězec a definice cílů, zdrojů nástrojů a technik pro potřeby této publikace lze nalézt u Totha (2011). Především 1

Text je primárně určen jako výchozí učební podklad pro předmět 5RE901 Teorie a management veřejné správy a jeho zpracování probíhá v rámci projektu OPPA (CZ.2.17/3.1.00/32102). Organicky ovšem navazuje a aktualizuje starší texty jako např. „Ekonomika měst a obcí“, či pasáže autora v „Základech regionálních věd a veřejné správy“. 2 V ČR „Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby“ – schváleno usnesením vlády ČR č.757/2007 do roku 2015. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


finanční zdroje bývají vnímány jako relativně omezené, takže cílem kvalitního managementu je jejich racionální, koncepční a pokud možno i optimální využití. Mezi nejvýznamnější moderní přístupy a metody v oblasti finančního managementu v současné době patří: • • • • • •

hospodárnost, efektivnost, účelnost (princip 3E), řízení a hodnocení rizik, kontrola (controlling a reporting, pro potřeby monitoringu a scanningu), tansparentnost a veřejná kontrola, dlouhodobost výhledu, a přístupy k sestavování rozpočtu.

Budeme zabývat především přístupy k vytváření komunálních rozpočtů, které spočívají nejen na teoretických znalostech, ale také na zkušenostech, vyplývajících ze čtvrtstoletí praktických analýz obcí i krajů. Všechny zmíněné principy a metody však mezi sebou (mnohdy úzce) souvisí. V rámci vytváření rozpočtů takovým způsobem, aby docházelo k co nejkoncepčnějšímu a nejracionálnějšímu využívání všech zdrojů (tj. nejen finančních, ale také např. majetkových či personálních) lze hodnotit řadu kritérií rozpočtování: •

•

•

•

Výhledovost- rozpočet má být vytvářen pro každý rok na základě dlouhodobějšího výhledu očekávaných příjmů a výdajů (v současné době zákon v ČR požaduje tří resp. dvouletý výhled, což nelze považovat za dostatečné). V reálu by měl být rozpočtový výhled vytvořen na stejnou dobu jako program rozvoje obce. Pružnost (flexibilita) – lze ji chápat jako schopnost rozpočtů a jejich rozpočtových výhledů se přizpůsobovat a reagovat na změny ve vnitřním i vnějším prostředí obce. Někdy je také chápána jako schopnost relativně samostatných částí (složek, subprogramů) rozpočtu přizpůsobit se změnám podmínek. Rozdělení rozpočtu na relativně samostatné subprogramy (subrozpočty) lze chápat jako jednu z technik pro dosažení pružnost v obecném slova smyslu. Participace (inkluze) – do tvorby rozpočtu by měly být aktivně zapojeny všechny subjekty, které na rozvoji obce participují, resp. kterých se rozvoj obce dotýká. Znamená to, že mezi aktéry rozvoje nepovažujeme pouze volené a profesionální představitele obecního úřadu, ale také další subjekty veřejné správy, soukromého sektoru (ziskového i neziskového) a veřejnosti. Pochopitelně je třeba brát v potaz zájmy nejen aktérů vnitřních (lokalizovaných v obci), ale také vnějších (stát, turisté apod.). Hospodárnost – ve smyslu omezování výdajů resp. rozumné korekce nárůstu výdajů na jednotlivé aktivity (např. na platy). Jinými slovy jde o realizaci výstupů př co nejnižším možném vynakládaní zdrojů (výdajů, nákladů).



• •

•

•

•

•

•

Účinnost – jde o kvantitativní i kvalitativní míru dosahování cílů a úkolů (výsledků) stanovených programem rozvoje, či jeho subdokumenty. Účelnost – chápanou jako stanovení priorit podle významnosti (úkoly a jejich výdajové nároky významné pro dosažení cílů rozvoje), ale také podle urgentnosti (nejen v případě nečekaných událostí, havárií apod., ale také podle kauzality jednotlivých úkolů). Výsledkem je vynakládání zdrojů na oblasti, které jsou prioritní a to pokud možno podle předem daného harmonogramu (akčního plánu). Výkonnost – maximálního dosažení cílů při daných zdrojích (především finančních, ale nikoliv výhradně). Pro tento účel slouží především veškeré nástroje a techniky, které zvyšují produktivitu. Efektivnost – hodnocení dosahování cílů (výsledků, výstupů) ve vztahu k přiřazeným zdrojům (vstupům). Jde například o návratnost investic, ale také např. o minimalizaci (resp. maximalizaci) externalit. Odpovědnost - jež by měla být jednoznačně a pokud možno osobně určena. Takový přístup umožňuje nejen odpovědné pracovníky v případě pochybení sankcionovat, ale vyznačuje se hlavně významnými preventivní aspekty. Kauzalita – jednotlivé úkoly (provozního i investičního charakteru) je třeba realizovat ve vzájemné provázanosti a časové hierarchii. Vzhledem k tomu, že provozní i investiční výdaje jsou obvykle úzce svázány s majetkem obce, je třeba nejprve stanovit majetkové potřeby a následně pro ně hledat zdroje vč. finančních. Kontrola – kdy vedle průběžného monitoringu, který má za cíl zjistit odchylky od plánu (programu) a následně realizovat nápravu, jde také o ověřování předpokladů (scanning) a případně zakomponovaní předpokladů nových, či jejich změn. To může vést až ke změně úkolů, cílů a případně i celého rozvojového programu.

Pro dosahování jednotlivých kritérií je velmi důležitý přístup k vytváření rozpočtu, který je v této souvislosti považován za jeden z klíčových ekonomických nástrojů dosahování sociálně ekonomického rozvoje obcí. V současné době v ČR na všech úrovních veřejné správy převládá tzv. nabídkový přístup ke tvorbě rozpočtu. V principu ho lze chápat jako postup, kdy se nejprve vytvoří určitý objem finančních prostředků (z vlastních i cizích zdrojů). Ten se přerozdělí (obvykle podle jednotlivých organizačních útvarů daného orgánu) především na základě výdajů minulých let3. Lapidárněji řečeno: pokud nashromáždíme prostředků více, mohou si jednotlivé útvary (ministerstva, odbory apod.) dovolit realizovat více aktivit, pokud ovšem máme prostředků méně (např. z důvodu zadlužení), tak je třeba přistoupit k úsporám. V některých případech je 3

Takto nefungují pouze vláda, jednotlivé kraje obce apod., ale ve svém důsledku téměř celá rozpočtová soustava ČR. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


tento přístup vhodný (např, při plánování zvyšování platů maximálně do úrovně očekávané inflace). Ve většině případů je ovšem velmi zavádějící, protože neakceptuje reálné potřeby spravovaného území a v něm lokalizovaných subjektů4. Přístup se vyznačuje velkou setrvačností, tedy nízkou mírou flexibility a je zaměřen téměř výhradně na kritérium hospodárnosti. V současné době se tedy (pomalu) prosazuje tzv. poptávkový přístup k tvorbě rozpočtu. Jeho principem je optimalizace využití stávajících příjmů podle potřeb (úkolů a cílů) programu rozvoje. V případě nedostatku zdrojů (vč. finančních) jsou realizovány především prioritní cíle. Tak si kupříkladu nejdříve – ovšem v souladu s programem rozvoje - zajistíme pitnou vodu (významný úkol a v některých lokalitách i urgentní) a teprve následně fotbalové hřiště (nadstandard, případně až luxusní statek). Jinými slovy: při poptávkovém přístupu dochází k alokaci rozpočtových zdrojů ve prospěch uspokojování potřeb5 subjektů lokalizovaným ve spravovaném území. Často se jedná o produkci veřejných statků a na nich navázaných externalit. Důsledkem je realizace cílů a úkolů rozvoje a nikoliv činnosti (někdy i existence) orgánu veřejné správy. Jde o to plnit úkoly, nikoliv utrácet peníze. Hlavním kritériem, pro které je poptávkový rozpočet vhodný, je kritériu účelnosti. Další kritéria lze zajistit, pokud přistoupíme i k dalším formám tvorby rozpočtu, které jsou většinou (nikoliv výhradně) založeny právě na poptávkovém přístupu. Cílově orientovaná tvorba rozpočtu je takový proces vytváření rozpočtu, který je založen na dosahování (realizaci) úkolů a cílů rozvoje, tedy na výstupy a výsledky. Předmětem zájmu je v tomto případě zhodnotit jakými metodami, nástroji a technikami lze dosáhnout stanovených úkolů a cílů programu rozvoje a kde na ně získat finanční zdroje. Není nutno se 4

Pouze v některých případech lze realizovat jen část investice (rekonstrukce, modernizace apod.). Lze kupříkladu, z technického pohledu, opravovat chodník postupně a v několika letech (byť se to pravděpodobně prodraží), ale nelze si koupit pouze půlku psa pro účely ostrahy. Tento problém se dále zesiluje tím, že v případě nevyužití prostředků, se v příštím období finanční příděly obvykle krátí. Je zde tedy tendence poskytnuté prostředky využít i neúčelně. (Řekněme si upřímně: pořízení (levné) andulky místo (drahého) psa nám pravděpodobně neumožní realizovat původně zamýšlený úkol – daném případě jde o zmíněnou ostrahu objektu. Je pravda, že právě v tomto konkrétním případě lze – s jistou mírou nadsázky – snad i uvažovat o tom, že by papoušek hlídat mohl (pokud ho naučíme zvukovým reakcím na narušitele), ale s nižší kvalitou, než pes (pravděpodobně nedokáže narušitele zakousnout). Nicméně problémy se nám multiplikují - v příštím roce nám nabídkový princip (zvýšení prostředků např. na základě inflace) opět nemusí umožnit koupit psa, další andulku snad už přece jen kupovat nebudeme, a prostředky tedy opět využijeme jinde. Ostrahu objektu stále nemáme zajištěnou, ale zároveň se nám zvyšují výdaje, a to jak provozní (ptačí zob, platby veterináři apod.), tak také investiční (voliéra). Plníme tedy úkoly, které nejsou v souladu s programem rozvoje, přičemž původní úkoly a jejich plnění se minimálně oddalují. K tomu zároveň musíme přičíst případné ztráty (za těchto podmínek nás, dříve, či později, někdo vykrade…). 5 V praxi je ovšem prokazování potřeb (např. obcí) velkým problémem, protože pro stanovení např. „standardů vybavenosti obci“ nejsou statistické podklady. Více viz. Toth (2009). Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


pasivně spokojit s přidělenými prostředky. Při takovém přístupu lze tedy hodnotit také účinnostní, výkonnostní, či efektivnostní kritéria. Programově orientovaná tvorba rozpočtu je založena na rozdělení rozpočtu do několika vzájemně provázaných, ale relativně autonomních částí – programů. V rámci jednoho programu lze dosahovat určité míry pružnosti, protože jejich správce je sice zavázán stanovenými cíli a úkoly programu rozvoje, nicméně při jejich řešení dostává určitou míru volnosti. Tento přístup potom zabezpečuje ve vyšší míře i kritérium odpovědnosti, zvláště pokud je spojena s hmotnou stimulací příslušných správců (manažerů) programů. Výkonnostně či výstupově orientované rozpočtování je potom logicky zaměřeno na maximalizaci daných atributů. Poptávkové rozpočtování je ve své podstatě již zakomponováno do jednotlivých etap strategické analýzy a plánovaní, která je popsána například u Totha (2008). Tato manažerská metoda akceptuje principy logického řetězce a vyplývá z ní, že je nejprve třeba stanovit potřeby obce a na jejich realizaci teprve následně hledat finanční prostředky. Vzhledem k tomu, že většinu svých potřeb realizují obce prostřednictvím svého majetku, je logicky nutné předsadit kapitolu o majetku obcí před kapitolu o jejich financování a rozpočtování. Ještě předtím je však nutné předložit obecný pohled na fungování obcí jako komplexních systémů6 a pouvažovat o jejich komparativních výhodách, které mají vliv na jejich efektivnost.

6

Řada současných programů rozvoje obcí, nejsou programy sociálně ekonomického rozvoje obce jako systému, ale pouze program rozvoje tj. úkolů a majetku obce jakožto orgánu veřejné správy. O potřebách veřejnosti obsahují méně infromací, než by bylo potřeba. O potřebách soukromého sektoru nemluvě – ten bývá ignorován ev. trpěn. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


2. Města, obce, jejich efektivnost Procesy koncentrace obyvatelstva, výrobních a nevýrobních aktivit jsou přirozeným důsledkem hledání vyšší efektivnosti lidských činností. Ačkoliv jsou města historicky mladší formou obcí než venkovská sídla, vyznačují se vyšší dynamikou rozvoje. Urbanizační procesy7 jsou výsledkem očekávání komparativních výhod pro většinu aktivit, které se na jejich území realizují. Od sídel městského charakteru lidé tedy očekávají efektivnější uspokojení stávajících potřeb a rozvíjení nových, které rozptýlené osídlení není schopno zajistit v požadované kvalitě či kvantitě. Tyto potřeby - ekonomické, sociální, kulturní, politické aj. - se v průběhu vývoje společnosti rozvíjely a měnily. Obec a především město má tedy povahu historií formovaného složitého urbanistického a sociálně ekonomického systému, vytvářeného postupně a dlouhodobě. Jeho formování se řídí jistými pravidly. Pro charakterizování těchto pravidel je nejprve nutno pojem obec i město definovat. Existuje mnoho definic obcí i měst v závislosti na to, který vědní obor se městem zabývá. Můžeme proto najít definice zaměřené na hledisko urbanistické, sociologické, ekonomické aj. Definice měst se mohou lišit podle subjektu, který se městem zabývá. Pro naše potřeby si byla autorem vytvořena definice obce a města (Žák a kol. 1999) následujícím způsobem: „Město a obec je sociálně ekonomický systém (organismus), který je geograficky vymezený a relativně stabilní (v čase i prostoru). Systém vůči svému okolí vystupuje jako samostatná entita. Je charakterizován souborem dynamických znaků (základních a specifických charakteristik), které ho odlišují od jiných forem osídlení.“8 Jako základní dynamické znaky (charakteristiky) města se obvykle uvažují faktory, které se mění s časem, jako např. počet obyvatel, plošná velikost, hustota obyvatelstva, hustota a kompaktnost zástavby, sociální a profesní struktura obyvatel. Specifické charakteristiky města pak definují faktory, jež lze hodnotit jen u některých sídel (přístavy, vysoké školství, lázně apod.). Obvykle se jedná o faktory, které v obci převládají. Jedná se o faktory sociologické, urbanistické, ekonomické, ekologické aj. 7 8

Tj. prostorová koncentrace obyvatelstva, výrobní i nevýrobních aktivit do měst. Žák M. a kolektiv: Velká ekonomická encyklopedie, Linde, Praha 1999



Z hlediska kvantifikace těchto faktorů pak mluvíme o městě (obci) jako o průmyslovém, kulturním či správním centru, o lázeňském středisku, o universitním městě apod. Z tohoto právně-ekonomického hlediska můžeme také definovat město či obec jako samosprávné společenství občanů9 s vlastním majetkem a vlastními příjmy, s nimiž samostatně hospodaří a za toto hospodaření přebírá plnou odpovědnost. Je samosprávním celkem, právnickou osobou, do jejichž vnitřních záležitostí lze zasahovat pouze zákonem, a která samostatně rozhoduje o rozvoji vlastního území. Vedle vlastní (samostatné) působnosti bývá obcím ještě svěřen výkon působnosti přenesené (státní správa apod.). Obě definice poukazují na skutečnost, že vlastní města jsou sídelní útvary, které se vyznačují vysokým počtem a hustotou obyvatel, jež jsou převážně zaměstnáni v průmyslu, či ve službách. Pro naše potřeby lze chápat pojem municipalita jako synonymum pro města, případně pro obce a města společně. Vyšší dynamika rozvoje daná urbanizací znamená, že v této kapitole se soustředíme na městská sídla, i když většina závěrů o efektivnosti měst je platná i pro sídla vesnického typu (mohou však pro ně mít pouze marginální význam). Ekonomické činnosti slouží jak samotnému městu, tak i jiným městům a oblastem. Jedná se například o výrobu, obchodní a kulturní vazby, o město jako zdroj a distributor informací a nositel technického, kulturního, společenského aj. pokroku. Z tohoto pohledu potom ekonomické činnosti ve městě plní dvě skupiny funkcí, které odráží jeho dynamické charakteristiky. Jejich členění na městotvorné a městoobslužné provedl Sombart (1934). Městotvornou funkci plní takové ekonomické činnosti, jejichž produkce je určena i pro vnější okolí (pro jiná města a oblasti). Náleží sem takové činnosti, jejichž kvalitativní a kvantitativní parametry jim dávají nadregionální význam. Jde obvykle o průmyslovou výrobu, některé služby jako je správa, finance, kultura, sport aj. Tyto činnosti mají rozhodující vliv na rozvoj města a determinují jeho charakter. Městoobslužnou funkci pak tvoří takové činnosti, které slouží především pro uspokojování potřeb obyvatel města, případně jeho spádové oblasti (základní školství, obchody, řemesla apod.). Jejich rozvoj závisí na rozvoji městotvorných funkcí. Stejná funkce může být v jednom městě městotvorná (např. lázeňství v Karlových Varech), v jiném pouze městoobslužná (např. lázeňství v Praze). Záleží nejen na kvantitě, ale také na kvalitě funkcí.

9

Dle Ústavy ČR se jedná o veřejnoprávní korporaci.



V západoevropských městech a obcích se poválečný růst zaměstnanosti v průmyslu zastavil již v 60-tých letech a nové pracovní příležitosti se vytvářely převážně v nevýrobní sféře, která se také čím dál více podílela na tvorbě národního důchodu evropských zemí. Terciální sféra se postupně stala dominantní. Ve službách je tak dnes již soustředěno více pracovních příležitostí a jejich podíl neustále roste. Ve městech ČR byly do počátku devadesátých let hlavní městotvornou funkcí průmysl. Teprve v první polovině minulého desetiletí převládl v naší republice terciér a jeho pozice i nadále zesiluje. V důsledku procesu industrializace a urbanizace se ve městech soustředila převážná část obyvatelstva, ale i majetku soukromé i veřejné sféry, průmyslu, bydlení i služeb. Města také produkují převážnou část národního důchodu v každé hospodářsky vyspělé zemi. Vývoj města a jeho funkce jsou značně determinovány rozsahem a skladbou majetku. Jejich analýzu provedl například Halouzka (1994). Rozhodující část z majetku soustředěného ve vlastnictví měst, obvykle připadá (i více než 50%) na pozemky. Druhou největší hodnotu mívá domovní a bytový fond (cca 10 - 30%). Na třetím místě bývá v zahraničí občanská a technická vybavenost a ve městech ČR pak průmysl (zastoupeno cca 15%). Nejmenší podíl na hodnotě majetku má v našich městech občanská a technická vybavenost (9%) a v zahraničí pak průmysl (3,5%). S vysokou a neustále rostoucí hodnotou městských pozemků souvisí nezbytnost racionálního a efektivního hospodaření s nimi. Hospodaření by vždy mělo směřovat k maximálnímu zhodnocování pozemků ve prospěch města. Mimořádnou pozornost je nutno též věnovat údržbě a modernizaci domovního a bytového fondu, který spolu s občanskou a technickou vybaveností obvykle i několikanásobně předčí svou finanční náročností požadavky výrobního sektoru. U statků, poskytovaných v rámci terciéru, které jsou v rukou soukromého sektoru se potřebný rozsah, struktura a rozmístění vybavenosti ve městě vytváří působením tržních mechanismů, na základě poptávky a nabídky. Poptávka po činnostech některých zařízení, zejména v rámci obchodní sítě a různých komunálních služeb, je v různých městech rozdílná, nelze úroveň jejich vybavenosti mechanicky srovnávat. Po určitých službách bude jiná úroveň poptávky ve městě se silnou dojížďkou za prací z jeho spádového území a jiná ve stejně velkém městě s nízkou dojížďkou. Rozdíly budou ve městech se silně znečištěným životním prostředím (ŽP) oproti městům s relativně čistým ovzduším i vodou, stejně jako u měst se silným domácím a cizineckým ruchem apod.



Vyhovující úroveň a struktura vybavenosti je pro každé město jiná a je určována jeho specifickými historickými, přírodními, ekonomickými, sociálními, kulturními a ekologickými podmínkami. Urbanistické ukazatele, které bývaly celostátně jednotné a vycházely z požadavků průměrného občana s průměrnou kupní silou a potřebami, by bylo dnes možno využívat k získání výchozí orientace o potřebách obcí a měst nebo pro potřeby analýz a komparativních studií. Bohužel takovéto ukazatele jsou v současné době vytvářeny jen sporadicky a jejich vypovídací schopnosti jsou (na rozdíl od počátku 90-tých let) omezené. Z předchozího lze vyvodit, že město představuje velmi složitý sociální a urbanistický systém, který se sestává z velkého množství různorodých výrobních i nevýrobních činností, subjektů (veřejného i soukromého sektoru) organizací, institucí, společenstev, rodin i jedinců, z bytových domů, z různorodých technických a dopravních sítí, včetně podpovrchových a dalších služeb. Tento systém musí být životaschopný a taková životaschopnost je zajistitelná pouze při zachování určitých vnitřních proporcí, které v důsledku častých změn ve vývoji městských podniků a organizací a stálé migrace obyvatel, musí být neustále uváděny do rovnovážného stavu, tedy do stavu, který umožňuje bezporuchové fungování a reprodukci funkčních složek a obyvatel. Město vytváří také složitý ekonomický systém. Vyznačuje se vysokou koncentrací obyvatel na svém území, která spolu s velkou nabídkou kvalifikovaných pracovních sil, nabídkou volných kapacit nemovitostí a koncentrovanou nabídkou i poptávkou produkce průmyslu a služeb, umožňuje vznik rozvinuté dělby práce jako předpokladu růstu její produktivity a vytváří tak z měst přirozená střediska hospodářského rozvoje země. Vymezováním městských systémů prostřednictvím systémové teorie se podrobně zabýval již Mc Loughlin (1970). Obce a především města chápaná jako sociálně ekonomický systém, se v důsledku místních specifik od sebe odlišují, což se v praxi projevuje v rozdílné kvalitě i kvantitě faktorů ovlivňujících městotvornou i městoobslužnou funkci municipality. Obce a města se odlišují svými specifickými charakteristikami a k jejich sociálně ekonomickému hodnocení a řízení je třeba volit do značné míry individuální přístup. Města jsou místa koncentrace obyvatelstva, výroby, služeb a bydlení, neboť umožňují získat některé úspory, zvyšující efektivnost aktivit (především výroby, obchodu a služeb) v této lokalitě umístěných, které rozptýlené formy osídlení neumožňují. Protože v praxi takové úspory nabývají celé řady forem, byla snaha je klasifikovat. Je nutno podotknout, že terminologie a členění bylo různými autory chápáno poměrně odlišně. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


Například Henderson (1994) používá termín technologické úspory z rozsahu ve výrobě a spotřebě, ačkoliv je z definice a kontextu zřejmé, že se je vnímá jako aglomerační úspory tak, jak jsou chápány v tomto textu. Teorie rozvinuli také například Krugman (1995) nebo Wang (1999). Macháček (2002) člení úspory na vnější (aglomerační a urbanizační, ve smyslu Weberových aglomeračních a urbanizačních faktorů) a vnitřní (z rozsahu, z růstu a ze specializace). Pro potřeby práce bylo za základ klasifikace úspor zvoleno členění Healeye a Ilberyho (1990). Podnik může realizovat interní úspory vzniklé uvnitř podniku, které jsou nezávislé na jeho okolí. Jsou výsledkem rozhodovacích procesů vedení podniku. Jde o: -

Úspory z rozsahu vycházejí z prostého rozšiřování výroby. Na základě extenzivního rozvoje výroby dochází k vyšší dělbě práce. Výsledkem jsou nižší náklady na jednotku produkce a tedy vyšší produktivita práce. Nižší náklady mají za následek vyšší zisky nebo schopnost zvyšovat kvalitu produkce při zachování ceny. Takové konkurenceschopnosti mohou dosáhnout pouze velké výrobní jednotky. Úspory mají kvantitativní charakter.

-

Úspory z nových technologií mají naopak kvalitativní charakter. Nově zavedený technologický postup přináší, přes vysoké počáteční investice, postupem času úspory energií, materiálu, mzdových nákladů apod. Výsledkem je produkce s výhodnějším poměrem kvality k ceně. Opět dochází ke zvýšení produktivity práce.

Aglomerační úspory, jako forma externích úspor, vznikají v závislosti na rozhodovacích a řídících procesech i okolních podniků a institucí. Mají vnější charakter a můžeme je rozdělit na dva typy: -

-

Lokalizační úspory souvisí se snižováním nákladů díky územní koncentraci určitého odvětví v území tj. prostorové blízkosti specifických výrob (zejména u průmyslu), které jsou vzájemně provázány. Základem těchto vazeb jsou dodavatelskoodběratelské vztahy. Lokalizační úspory mají zásadní význam pro produkční funkci. Urbanizační úspory se vyznačují možností snižovat náklady pro všechny podniky a další instituce v území díky jejich lokalizaci v urbanizované oblasti. Urbanizační úspory z rozsahu se vztahují k velikosti sídla. Čím větší sídlo, tím větší potenciální úspory. Patří sem snížené dopravní náklady, blízkost poptávky, blízkost úřadů, široká nabídka práce apod. Za specifickou formu urbanizačních úspor lze v širším slova smyslu považovat také úspory z rozsahu spotřeby, které vznikají koncentrací poptávky.



V tomto případě jde nejen o úspory na dopravních nákladech, ale i o další, z hlediska distribuce a spotřeby průvodní jevy, jako je např. vyšší účinnost reklam, nebo tendence k vyšší spotřebě a možnost nabídky specializovaných produktů. Není snadné vždy rozlišit mezi lokalizačními a urbanizačními úsporami. Příkladem může být široká nabídka kvalifikované práce v určitém oboru. Kvalifikovanost může být brána jako lokalizační úspora, šíře nabídky jako úspora urbanizační. Se vzrůstající velikostí města se mohou projevit určité omezující podmínky, které mohou eliminovat či dokonce i přesáhnout úspory, které město či aglomerace poskytuje. Protichůdným jevem je zde růst dodatečných nákladů, které mohou přesáhnout efekty vzniklé na základě výše zmiňovaných úspor a vznikají aglomerační ztráty. Dodatečných nákladů je pro danou oblast, resp. město či aglomeraci, celá řada, dominující postavení mají však čtyři základní oblasti: -

infrastruktura, životní prostředí, zvyšování cen, sociální a psychologické bariéry.

Růst měst je doprovázen růstem nákladů na infrastrukturu, který má převážně extenzivní charakter (prodlužují se sítě, vznikají nové obslužné stavby aj.). Velká města a aglomerace se však dostávají do bodu, kdy tento kvantitativní nárůst nákladů nedostačuje a je nutno přistoupit k přebudování stávající infrastruktury, především technické. Nastupuje pak skokový, kvalitativní nárůst nákladů na výstavbu a provoz v oblasti technické infrastruktury z důvodů nedostatečných a zastaralých kapacit. Klasickým příkladem je neprůchodnost stávajících dopravních sítí, velké úniky vody z vodovodních sítí a následně obvykle i zdražování těchto služeb (při poklesu kvality poskytované služby). Problémy vznikají i v důsledku činností, které zhoršují ŽP. Zhoršené ŽP může mít za následek vznik reálných ekonomických škod (vyšší výdaje ve zdravotnictví, rychlejší stárnutí majetku apod.). Taková situace znamená růst prevenčních (ex ante) i kompenzačních (ex post) nákladů na životní prostředí ve velkých městech a aglomeracích. Města poskytují možnost aglomeračních úspor, zvyšuje se poptávka po pozemcích a dalších nemovitostech, což má za následek růst cen pozemků, bytů, staveb a tedy i



nájemného. V jeho důsledku jsou ve velkých městech a aglomeracích vyšší ceny i potravin, spotřebního zboží a dokonce i služeb v porovnání s jinými obcemi, často při snížené kvalitě nebo časové dostupnosti zboží či služby pro občana. Toto zvyšování cen se obvykle kompenzuje růstem mezd, jež se pochopitelně promítá do nákladů podniků a organizací umístěných v obvodu města. Podrobněji například Di Pascale a Wheaton (1995). Mezi takto vzniklé dodatečné náklady (vícenáklady), které menší města nemusí nést a které jsou zdrojem aglomeračních ztrát, patří i ty, které se týkají zvýšené nezaměstnanosti v důsledku imigrace, sociálních a psychologických problémů vznikajících např. v závislosti na zvýšené anonymitě prostředí, důsledků zvýšené sociální patologie apod. Pokud aglomerační ztráty převýší aglomerační efekty resp. úspory, stává se město neefektivním, prodělečným. Vyžaduje potom vysoké investice s nízkou návratností. Vzniká proto otázka, kdy je převýšení úspor nad dodatečnými náklady maximální – jaká je optimální velikost města. Názory na odpověď na tuto otázku se podle ekonomů velmi různí. Například podle Saleho (1973) musí města od 3 do 30 tisíc obyvatel vynakládat mnoho prostředků na zajištění potřebného rozsahu veřejných statků, zatímco příjem z daní je ještě nízký. Dosáhneli město určité velikosti (cca 100 tisíc obyvatel), je příjem z daní dostatečný na krytí nákladů již komplexního vybavení města službami. Město přitom dosahuje úspor z rozsahu i aglomeračních úspor. U měst nad 100 tis. obyvatel náklady na zajištění služeb postupně rostou geometrickou řadou, přičemž jejich časová dostupnost, resp. kvalita se zhoršuje. Podle autora je optimální velikost města zhruba 100 tis. obyvatel. Jiný pohled vychází z hlediska růstu mezd v závislosti na počtu obyvatel. Průzkumy provedené Rasmussenem (1973) ukázaly, že s rostoucí velikostí města roste nominální výše mezd. Vyšší mzdy však považuje za kompenzační platbu k úhradě dodatečných nákladů, spojených s vyššími cenami ve velkých městech. Výše reálné mzdy tak zůstává v podstatě stejná, optimum lze nalézt přibližně u měst okolo 500 tis. Obyvatel.



Graf č. 1. Optimální velikost obce dle Rasmussena

Zdroj: Rasmussen (1973) + vlastní úprava

Kapitalizaci aglomeračních úspor může představovat hodnota pozemků, která s velikostí města roste. Větší město nabízí rozsáhlé možnosti realizace nejrůznějších úspor vč. aglomeračních, a proto se zvyšuje jeho atraktivita, což se projevuje ve zvýšené poptávce po městských pozemcích. Ekonomové Wheeler a Harris (1972) při zkoumání této závislosti dospěli k závěru, že elasticita hodnoty pozemků v závislosti na velikosti města má klesající tendenci a klesá pod jednotku u měst v rozmezí 250-50 tis. obyvatel, přičemž pokles je tím strmější, čím se velikost města blíží k 1 mil. obyvatel. Nejvyšší hodnotu pozemků a tím i optimální velikost prokazovaly ve zkoumaném souboru amerických měst municipality o velikosti kolem 300 tis. obyvatel.



Graf č. 2. Optimální velikost obce dle Harrise a Wheelera

Zdroj: Harris a Wheeler (1972) + vlastní úprava

Na rozdíl od uvedených autorů, jejichž průzkumy jsou empirické, přistoupil Isard (1965) k problematice optimální velikosti města na základě teoretických úvah. Účinnost výstavby a provozu terciéru se zvyšuje s růstem velikosti měst až do určitého kulminačního bodu, který by teoreticky mohl být velikostním optimem. S dalším růstem města se již účinnost služeb v přepočtu na jednoho obyvatele snižuje. Vznikají aglomerační ztráty a aglomerační výhody se snižují. U každého typu služeb nastává tento pokles v jiné fázi velikosti města. Průběh křivek ukazuje grafické vyjádření:


Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti Graf č. 3: Hypotetické aglomerační výhody v závislosti na velikosti města dle Isarda

Zdroj: Isard (1965) + vlastní úprava

K naznačeným celkovým úsporám uvádí sám Isard řadu námitek směřujících ke generalizaci a standardizaci měst a pouhému sčítání individuálních úspor. Zdůrazňuje jedinečný charakter každého města, potřebu vážit individuální úspory jednotlivých činností a nesrovnalost podkladů pro výpočet jednotlivých křivek.



3. Majetek obcí a měst Právo na vlastní majetek je základem územní samosprávy. Bez vlastního majetku by představitelé obce byli degradování na pouhé správce, bez možnosti ovlivňovat jeho provoz a další rozvoj. V takové situaci se obce ČR nacházely do začátku devadesátých let minulého století. Vývoj nabývání majetku územní samosprávou do dnešních dob determinuje jeho skladbu, množství i technickou úroveň a stav. Zároveň také ovlivňuje i způsoby jeho využívání, jeho prostou a rozšířenou reprodukci ale v neposlední řadě i informace, které jsou o municipálním majetku k dispozici. Analytická metoda hodnotící sociálně ekonomický vývoj v obci a umožňující hodnotit jeho úroveň pomocí komparativních analýz, stejně jako navrhované pracovní standardy finančních a majetkových ukazatelů, musí tedy akceptovat výchozí stav v oblasti majetku obce, potřeby obce, ale i faktory vnější. Výchozí stav majetku obcí je dán situací z přelomu osmdesátých a devadesátých let minulého století a jejím dalším vývojem. Jen do určité míry lze přihlížet k vývoji předchozímu. Vývoj je určován vnějšími faktory - především vývojem koncepčních dokumentů státu a v poslední době i krajů, změnami v legislativě a z nich vyplývající dělbě kompetencí a nástrojů mezi jednotlivé subjekty veřejné správy a do určité míry i soukromého sektoru. Je ovšem ovlivňován i sociálně ekonomickými potřebami obcí, které se vyznačují vnitřním, subjektivním charakterem, na který je nutno brát ohled. Mezi subjekty, které určují potřeby obcí je nutné zahrnovat nejen veřejnou správu v čele s obecním úřadem, ale také nároky obyvatelstva, soukromého sektoru a dalších společenských a zájmových institucí. Výchozí stav majetku obcí v ČR a jeho vývoj je tedy třeba charakterizovat a analyzovat, aby bylo zřejmé, jaké jsou objektivní podmínky, v nichž chceme hospodářskou situaci obce analyzovat. Tyto podmínky je třeba akceptovat, aby analýza reálně popisovala nejen vývoj v obci, ale také meziobecní relace v rámci pracovních standardů, byť tyto stávající podmínky mohou být vnímány jako omezující. Vnější i vnitřní podmínky sociálně ekonomického rozvoje obcí jsou potom společně determinovány úrovní poznání a informačním zázemím, přičemž právě do této oblasti je zaměřena tato kapitola. Pro zdokonalení všech analytické postupy je vhodné vytvořit a zavést multifunkční evidenci. Taková evidence není bohužel na komunální úrovni běžně zpracovávána a bývá nahrazována evidencí účetní (rozvahou aktiv a pasiv), která ovšem pro takové úkoly není



konstruována. Jedním z důvodů absence jiné, než účetní evidence, je mimo jiné i absence vhodné metodiky vytváření takového pasportu. Hlavní součástí této kapitoly je proto návrh takové metodiky. Tato metodika je model, proto se nepředpokládá její přebírání bez úprav, které akceptují specifické podmínky dané obce. Její širší využití by vedlo nejen ke koncentraci vyšší kvantity a kvality informací o majetku obce v jediném dokumentu (databázi), ale také k širším možnostem komparativních analýz mezi obcemi. Součástí kapitoly je tedy návrh obsahu a struktury moderní multifunkční evidence majetku obcí (pasportu), která by však nenahrazovala účetní rozvahu aktiv a pasiv. Pasport majetku obcí by umožnil širší informační zázemí o majetku obcí a vytvořil by podklady pro přesnější a komplexnější pohled na ekonomiku obcí a měst. Finanční a majetková analýza a z ní vyplývající pracovní standardy, mohou vycházet pouze z takových informací, které jsou k dispozici a jsou pro celý systém územní samosprávy jednotné. Návrh multifunkční evidence majetku je proto třeba vnímat nikoliv jako současně využitelný zdroj informací pro FAMA a její standardy, nýbrž jako stav žádoucí. Informace, které by taková evidence poskytovala, jsou v souladu s FAMA a v konečném důsledku by měly vést k rozšíření a obohacení této metody, nikoliv k jejímu nahrazení. Sociálně ekonomický rozvoj obcí by se měl odvíjet od strategických cílů, které jsou součástí programu rozvoje. Od těchto dlouhodobých cílů se poté odvíjí harmonogram středně a krátkodobých úkolů (viz výše). Tyto cíle a úkoly, před kterými představitelé obcí stojí, kladou konkrétní požadavky na majetek. Jde o nároky na majetek existující, ale také na majetek, který bude potřeba pořídit. V závislosti na cílech a úkolech stanovených v programu rozvoje je potom třeba rozhodnout, který majetek budeme nadále využívat k původnímu účelu. V případě, že technický stav již nevyhovuje, musíme přistoupit k rekonstrukcím, případně i k modernizačním opatřením. Můžeme také zvolit změnu účelu využití a i potom může být rekonstrukce doprovázena jeho modernizací. Majetek však municipálním záměrů nemusí vyhovovat, případně jeho rekonstrukce (modernizace) se jeví jako příliš nákladná a tedy neefektivní. Zbytný majetek lze potom odprodat resp. privatizovat a výnosy z jeho prodeje lze účelově využít na jiné, finančně náročné opravy či investice v majetkové oblasti tak, aby vyhovovaly svým využitím lépe, než majetek odprodaný. Výjimku může tvořit majetek, který vytváří zisk, z něhož lze opět podpořit další rozvojové programy. Nelze však doporučit, aby pouze kvůli zisku byl provozován majetek, jehož využívání není plně v souladu s programem rozvoje. Jeho ziskovost by mohly negovat takové faktory, jako je blokování kapacit



(personálních, časových, technických i finančních), kterých je zapotřebí pro aktivity, které v souladu s dlouhodobými cíli jsou. Základem je kvalitní inventarizace a evidence veškerého majetku. Ačkoliv účetní stránka těchto procesů je nezbytná, nelze se pouze s ní spokojit. Je třeba vytvořit multifunkční evidenci obce, která poslouží pro operativní a taktické řízení i pro strategické plánovaní. Teprve taková evidence majetku slouží jako komplexní a účinný zdroj informací pro běžnou agendu i pro analytické a syntetické činnosti dlouhodobého charakteru. Je nutné provést stručný exkurz do majetkového vývoje obcí a měst v ČR a upozornit na problémové oblasti, které ovlivňují současné přístupy k nakládání s majetkem a tedy i celý sociálně ekonomický rozvoj obce. Majetek však není pouze prostředkem k dosahování rozvojových cílů, ale lze ho využít jako významný ekonomický nástroj. Klíčové množství zboží a služeb samostatné i přenesené působnosti, vč. poskytování veřejných statků, se realizuje přímým poskytováním majetku obce či jeho prostřednictvím. Pomocí majetku však lze ovlivňovat i soukromý sektor a obyvatelstvo a korigovat tak jeho aktivity žádoucím způsobem. Můžeme tak navyšovat a aktivovat zdroje, které nebyly dosud k dispozici vč. zdrojů mimo veřejný sektor.

3.1.

Význam majetku pro obce

Města a obce jsou samosprávní jednotkou s právní subjektivitou. Vzhledem k tomuto chápání majetkového postavení měst a obcí v ČR lze význam majetku pro obce a města rozdělit do tří základních okruhů. Jde o tři různé pohledy na majetek obce, které výrazně ovlivňují rozhodovací procesy představitelů obce. Tyto pohledy se na jednu stranu doplňují, na druhou stranu se také překrývají. Preference určitého pohledu na majetek potom může vést k nesrovnalostem v komunikaci uvnitř i vně obecního úřadu a následně nejednotnému chápání cílů sociálně ekonomického rozvoje obce. Majetek by měl být chápán ve svém komplexu, aby bylo možno plně využít jeho potenciálu. -

Vlastnictví majetku je jednou ze základních podmínek samosprávy. Bez vlastního majetku by obce a města cizí majetek pouze spravovaly. O nakládání s majetkem by rozhodoval vlastník (dříve například stát) a obec by se tak byla pouhou výkonnou jednotkou cizí vůle. Vývoj vlastnictví majetků obcí v ČR je proto třeba přiblížit alespoň stručným způsobem.



-

Obec je poskytovatelem veřejných statků, jejichž distribuce má výraznou sociální povahu. Jedná se o takové statky, u kterých je veřejné vlastnictví dáno rozhodnutím státu, v některých případech i rozhodnutím obce. Jinými slovy u některých forem majetku se předpokládají netržní formy řízení a hospodaření.

-

Prostřednictvím majetku mohou představitelé obce ovlivňovat dosažení cílů sociálně ekonomického rozvoje spravovaného území. Vlastnictví majetku a jeho užívání se tak stává významným ekonomickým nástrojem obecní samosprávy. Tento aspekt je námětem samostatné kapitoly.

Koncepčním hospodařením s obecním majetkem, především dlouhodobým a dynamickým plánováním investiční politiky veřejného sektoru, lze s úspěchem podpořit řízení a rozvoj municipality. Racionálním hospodařením s majetkem obce je možno dosahovat vyšší úrovně efektivnosti soukromého i veřejného sektoru, vyšší daňovou výtěžnost, proporcionální sociálně ekonomický i urbanistický rozvoj oblasti. Obce se svým majetkem hospodaří přímo nebo vytvářejí svoje organizační složky, které zabezpečují služby náročnější na počet zaměstnanců a na technické vybavení. Organizační složky nemají právní subjektivitu a hospodaří v rámci daného územního samosprávného celku. Příjmy mají většinou charakter poplatků za poskytované služby a jsou součástí rozpočtu. Pracovníci organizační složky jsou zaměstnanci zřizovatele. Příspěvková organizace hospodaří s majetkem zřizovatele, kterým může být i obec, aby zajišťovala zpravidla neziskové činnosti při poskytování veřejných statků, u nichž je výhodnější samostatná právní subjektivita. Příspěvkové organizace mají právní subjektivitu na základě zřizovací listiny a jsou v obchodním rejstříku. Zřizovatel poskytuje příspěvek na činnost organizace a může jí uložit i odvod do svého rozpočtu. Investiční úvěry a půjčky mohou příspěvkové organizace přijímat jen se souhlasem zřizovatele. Za účelem využívání velkých majetků komerční povahy mohou územní samosprávné celky zakládat podle obchodního zákoníku akciové společnosti. Akciová společnost je založena na základě podpisu zakladatelské listiny nebo smlouvy. Podíl na zisku z akciové společnosti, je závislý na množství držených akcií. Územní samosprávné celky mohou také zakládat společnosti s ručením omezeným ve smyslu ustanovení obchodního zákoníku. Společnosti s ručením omezeným jsou zpravidla zakládány k vykonávání služeb týkajících se obecní infrastruktury, např. údržba komunikací, parků nebo odvoz a ukládání komunálního odpadu.



Kraje a obce mohou zakládat obecně prospěšné společnosti. Na tyto společnosti je pohlíženo jako na právnické osoby poskytující veřejně prospěšné služby za předem stanovených podmínek. Jejich hospodářský výsledek nesmí být použit ve prospěch zakladatelů, jejich orgánů nebo zaměstnanců. Musí být použity pouze na poskytování obecně prospěšných služeb, pro které byla společnost založena. Dotace z veřejných prostředků může být takové společnosti poskytnuta také rozpočtu obce. Poskytovatel dotace zpravidla vyhlašuje podmínky pro její poskytnutí a kontroluje její využití. Obec také vstupuje do majetkových poměrů s dalšími subjekty. Majetek jim může svěřovat ke správě, převádět ho na ně či vstupovat do společných podniků.

3.1.1. Vývoj majetku obcí v České republice Právo vlastnit majetek přiznává obcím již Ústava. Stanoví, že územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu10. Stát může do činnosti obcí a krajů zasahovat jen vyžaduje-li to zákon a pouze způsobem stanoveným zákonem11. Listina základních práv a svobod chrání vlastníka majetku tím, že stanoví, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný obsah a ochranu12. Proto nelze omezovat vlastnické právo určité vybrané skupině vlastníků. Omezení vlastnického práva obcí je ve skutečnosti možné pouze za předpokladu stejného přístupu k omezení vlastnického práva všech ostatních vlastníků (např. vyvlastnění ve veřejném zájmu13, omezení v oblasti hygieny apod.). Na druhé straně platí, že zákon teoreticky může stanovit, že určitý majetek může být jen ve vlastnictví obcí14, k čemuž v ČR dosud nedošlo. Obec má právo majetek držet, užívat a nakládat s ním jako právnická osoba, v čemž je omezována toliko zákonem. Užívání a nakládání s majetkem musí být spojeno především se strategií ochrany a rozmnožování téhož. Z podobných předpokladů vycházelo nakládání s majetkem při hospodaření územní samosprávy v Československé republice po jejím vzniku, ve dvacátých, třicátých a do jisté míry i v části čtyřicátých let. 10

Hlava sedmá, článek 101, odst. 3. Hlava sedmá, článek 101 odst. 4. 12 Článek 11 odst. 1. 13 Článek 11 odst. 4. 14 Článek 11 odst. 2. 11



Majetek15 jednotlivých stupňů územní samosprávy se dělil: -

na veřejné statky (silnice, náměstí aj.)

-

na majetek správní, který sloužil na zabezpečení konkrétních činností daného stupně samosprávy (kancelářské budovy, muzea, knihovny apod.),

-

na majetek finanční sloužící k úhradě výdajů,

-

a podniky.

Výnosy z majetku se dělily na řádné (na provoz) a mimořádné (na investice). Řádné výnosy z majetku bylo nutné použít nejprve na úhradu potřeb správy v řádném rozpočtu 16 v běžném roce, teprve případný přebytek i k úhradě potřeb mimořádného17 rozpočtu nebo na navýšení majetku či na úhradu dluhů. Majetek měst a obcí se v období první republiky dělil také podle volnosti s níž bylo s ním možno disponovat: na „jmění kmenové“ a „jmění běžné“. Kmenový majetek nebylo možno privatizovat bez souhlasu vyššího stupně územní samosprávy. Jak vyplývá z výše uvedeného, v majetku obcí byly tehdy i obecní podniky, ziskové (výdělečné) i neziskové (nevýdělečné). Ziskové pracovaly na tržním principu a poskytovaly za úplatu takové služby, které mohl poskytovat i soukromý sektor. Jednalo se např. o energetické sítě, ale také pohřební ústavy, lomy, doly, lesy, jatka, cukrovary, pivovary, lihovary apod. Především potravinářský průmysl byl na obecní úrovni poměrně častým jevem. Neziskové podniky sloužily především veřejnému zájmu, tj. zajišťovaly veřejné statky: pitnou vodou, kanalizaci, odvoz odpadků, veřejnou místní dopravu aj. Většinou byly ztrátové a jejich ztráta bývala uhrazována z rozpočtu obce. Po okupaci ČSR, v Protektorátu Čechy a Morava, bylo nastoleno centrálně řízené hospodářství. Týkalo se celé veřejné správy vč. měst a obcí, změnilo tak jejích hospodaření (např. agenda potravinových lístků, či evidence obyvatelstva). Po konci druhé světové války vznikají na našem území národní výbory. Postupně je potlačována samosprávní funkce obcí a měst. K významné reorganizaci dochází hned v roce 1945, kdy bylo zrušeno zemské zřízení a byla vytvořena trojstupňová soustava národních

15

Tehdy se využíval pojem „jmění“. Dnes bychom ho nazývali pravděpodobně „běžný“. 17 Dle dnešní terminologie se tomuto výrazu asi nejvíce blíží pojem „kapitálový“. 16



výborů a uplatňována instanční podřízenost při výkonu státní správy. K 31.12 1949 se znárodnila rozhodující většina majetku obcí. Tzv. institut komunálního majetku nikdy nevstoupil do života a obce tedy de facto omezovaly svou samostatnou působnost na minimum a soustřeďovaly se na správu státního majetku. Národní výbory se staly dekoncentrovanými orgány státní správy a státní moci. Ačkoliv i nadále měly obce právo vlastnit majetek, k praktickému naplnění tohoto práva došlo až za více než 40 let. Klíčovým byl zákon č. 172/1991 Sb. o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon obcím navrací část majetku, který byl ve vlastnictví státu. U majetku, který byl pořízen obcí před rokem 1950, bylo navrácení majetku nutno doložit základními dokumenty, což byl výpis z geodézie a ze státního notářství. Situace byla provázena velkými administrativními problémy vyvolanými dalšími soudobými jevy, jako byly např. restituce. Kapacity výše zmíněných institucí nestačily. Mnoho podkladových dokumentů bylo také ztraceno, někdy i v minulosti úmyslně zničeno (např. majetkové mapy). Do dnešní doby je v některých případech stále velice obtížné přesně určit (byť kvalifikovaným odhadem) rozlohu či hranice městských pozemků. Obcím je přiznáván stále nový majetek (lesy, pastviny aj.), a proto si definitivní vypořádání vlastnických vztahů na komunální úrovni zřejmě vyžádá delší období, než se původně předpokládalo. V České republice majetek obcí podle tohoto zákona dnes představuje: -

„Historický majetek“, který obec vlastnila k 31. 12. 1949 - pokud jde o nezastavěné pozemky, pozemky zastavěné stavbami ve vlastnictví fyzických osob a stavby s pozemky tvořícími se stavbou jeden funkční.

-

Majetek, ke kterému přešlo právo hospodaření na obec z národního výboru ke dni 23. 11. 1990, pokud obec s tímto majetkem hospodařila ke dni účinnosti zákona o majetku obce. Obec tak vlastně převzala po národních výborech právo na hospodaření s vlastním majetkem.

-

Majetek, se kterým začala obec hospodařit po 23. 11. 1990.

-

Stavby a pozemky a stavby s pozemky tvořícími se stavbou jeden funkční celek, které byly ve vlastnictví České republiky, a právo hospodaření k nim náleží organizacím, u kterých na obec přešla funkce zřizovatele nebo funkce zakladatele a pokud nepřecházejí do vlastnictví obce jako historický majetek. Jedná se v podstatě o majetek, který stát pořídil mezi lednem 1950 a květnem 1991.



Pokud obec požádá, může do obecního majetku přejít ještě další majetek (např. kulturní památky), v těch případech, pokud je obec zakladatelem či zřizovatelem (potřebuje však souhlas ministerstva školství či ministerstva kultury). Do vlastnictví obcí dle tohoto zákona nepřecházejí: -

pozemky, k nimž bylo zřízeno právo osobního vlastnictví,

-

nemovité věci, které bývaly do 1. 6. 1990 ve vlastnictví KSČ,

-

pozemky lesního půdního fondu v národních parcích,

-

věci, k nimž uplatní nárok na vydání oprávněná osoba podle zvláštních předpisů.

Z posledního bodu je zřejmé, že na obce nepřecházel majetek, který se stal předmětem privatizace, či restituce. Restituční proces18 není u konce a obce tak někdy spravují majetek, který nemusí zůstat v jejich vlastnictví. Odkládají se tak nutné rekonstrukce a opravy, majetek chátrá a ztrácí svou hodnotu. Situace komplikují i další formy nakládání s majetkem (jeho prodej, zástavy apod.). V rámci malé privatizace, na základě schválených privatizačních projektů, byl majetek státních podniků převeden na Fond národního majetku České republiky. Majetek Fondu národního majetku mohl být dále privatizován19 různými způsoby, mezi něž patřil i převod privatizovaného majetku na obce. Obce tak získaly část majetku státních podniků. Kromě majetku získaného od státu se obce mohou ucházet u státu nebo na trhu o jakýkoliv další majetek, který je potřebný k realizaci strategických cílů obce. Zákon obsahuje také klasifikaci majetku. Základním se potom jeví členění na hmotný (movitý a nemovitý), nehmotný a finanční majetek. Novely zákona potom řešily vybrané problémy a často umožňovaly obcím získat další majetek. Novela č. 114/2000 Sb. upravuje případy, kdy nemovitosti, se kterými po roce 1949 hospodařily národní výbory, nemají právního nástupce, neboť obec, která byla jejich vlastníkem k 31. prosinci 1949, zanikla. Tyto nemovitosti přecházejí do vlastnictví obce, na jejímž území se ke dni 1. července 2000 nacházejí, případně jejich část, pokud se na katastrálním území obce nacházela. Na obce přešly k 1. červenci 2000 na základě této novely také např. stavby účelových komunikací, drobné stavby sloužící k plnění funkcí lesa, stavby 18 19

Zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd (restituční zákon) Zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby



melioračních zařízení. jež byly vybudovány od roku 1950 do roku 1990. Novela řešila také přídělové plány podle dekretů prezidenta republiky z roku 1945 apod. Další novela zákona č. 277/2002 Sb. převádí na obce nezastavěné pozemky, pozemky zastavěné stavbami ve vlastnictví fyzických osob, stavby s pozemky tvořícími se stavbou jeden funkční celek a pozemky zastavěné stavbami přecházejícími do vlastnictví obcí, pokud tyto byly ve vlastnictví lesních družstev, jejichž podílníky ke dni jejich likvidace byly výlučně obce. Novela také řeší podílnictví a nástupnictví obcí v případě, kdy lesní družstva svým majetek spadaly pod více obcí. Se vznikem vyšších územně samosprávných celků – krajů bylo nutné těmto středním článkům řízení územní samosprávy také přidělit majetek, s kterým by tyto orgány, ale také obce a města měly nadále hospodařit a tím plnily své nové funkce správy a rozvoje svěřeného území. V souvislosti se zmíněným přechodem majetku státu na kraje je nutno, alespoň okrajově, uvést rovněž zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů. S ukončením činnosti okresních úřadů přešla tedy část majetku na obce a část na vyšší územní samosprávné jednotky, tedy kraje. Zákon vychází ze dvou principů. Jde o právo na vlastnictví a nakládání s majetkem kraje jakožto samosprávním celkem a právnickým subjektem (přichází v úvahu určité omezení u veřejných statků) a povinnost státu převést na kraje takové množství a druhy majetku, kolik odpovídá jeho kompetencím. U obcí a měst se v rámci transformace veřejné správy jednalo především o majetek, který obce potřebovaly k vykonávání svých funkcí v rámci přenesených působností. Z hlediska majetku obcí má tak význam i zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon byl přijat v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Dne 1. ledna 2003 tak přešly do vlastnictví obcí: -

práva státu a jiné majetkové hodnoty, se kterými byly příslušné hospodařit organizační složky státu,

-

závazky státu těchto organizačních složek,

-

jejich práva a povinnosti z pracovně právních vztahů,

-

veškerá práva a jiné majetkové hodnoty státních příspěvkových organizací.



Tyto čtyři oblasti majetku jsou poté konkretizovány v příloze zákona. Zmiňované organizační složky státu a státní příspěvkové organizace se staly k 1. lednu 2003 organizačními složkami obcí či příspěvkovými organizacemi obcí. Příspěvkové organizace obcí přitom zůstaly nositeli závazků, včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů. Přechod majetku proběhl na základě sepsání protokolu o předání a převzetí majetku. Pro úplnost je třeba dodat, že zákon upravuje nejen přechod majetku České republiky na obce, ale samozřejmě i do vlastnictví krajů, do správy Pozemkového fondu České republiky, do vlastnictví Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky, ale i na další subjekty. Politika státu tak vychází z předpokladu, že střední a lokální úroveň spravování vlastního majetku, především v oblasti nemovitostí umožňuje racionálnější hospodaření s tímto majetkem v závislosti na využívání vlastních finančních zdrojů. Úpravu majetku obcí obsahuje zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon rovněž chápe obec jako právnický subjekt, jež má vlastní majetek a stanoví, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. "Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je také povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku"20. Podle tohoto ustanovení je obec rovněž povinována vést evidenci svého majetku. Ten musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. Nepotřebný majetek lze odprodat. Určitá omezení vyplývající ze zákona jsou dána skutečností, že obec nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob. Zákon taxativně vymezuje případy, v nichž je obcím umožněno ručit za závazky fyzických a právnických osob. Stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento nepřevezme smluvně. Dále je obec povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a musí včas uplatňovat právo na náhradu škody. Obec musí kontrolovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv. V případě nabývání, převodu, vydávání a věnování, vkladů a zastavení majetku rozhoduje obecní zastupitelstvo, v některých případech i rada (zabezpečování hospodaření obce, plnění funkce zřizovatele vůči právnickým osobám a organizačním složkám apod.). K platnosti usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce. Při nakládání s majetkem, kdy má obec v úmyslu majetek prodat, směnit, darovat či pronajmout, musí tento záměr zveřejnit po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím o aktivitě. 20

Hlava II. díl 2.



Obecní zastupitelstvo také schvaluje program rozvoje obce a rozpočet obce, čímž dále determinuje velikost a strukturu majetku obce. Rada obce (popř. starosta obce) v rámci svých kompetencí zabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, rozhoduje ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti a rozhoduje o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce (tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci). Zastupitelstvo obce vždy zřizuje finanční výbor, který provádí také kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce. Specifickým případem s majetkovým nakládáním je vznik svazku obcí. Svazek obcí vzniká na základě smlouvy, v níž je uveden majetek, který jednotlivé obce do svazku vložily podle stanov. Majetek vložený do svazku obcí zůstává ve vlastnictví obcí, které ho do svazku vložily. Svazek s tímto majetkem potom může nakládat pouze v souladu s právy, která na něj obec přenesla. Naopak, majetek získaný vlastní činností svazku je po dobu jeho existence, resp. do vystoupení členské obce ze svazku, ve vlastnictví svazku. Stejně ve vlastnictví svazku zůstává majetek, který do jeho vlastnictví převedly obce před rokem 2001, protože zákon č. 376/1990 Sb. o obcích takový převod umožňoval. Ve smlouvě (resp. v její příloze - ve stanovách) jsou i podmínky vypořádání majetkového podílu v případě vystoupení ze svazku. Předmětem činnosti svazku obcí může být např. správa majetku obcí (místních komunikací, lesů, domovního a bytového fondu aj.). Další současnou právní úpravou v oblasti majetku veřejné správy je zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, který vychází z charakteristiky státu jako právnické osoby, která vystupuje v rovném postavení, a zároveň odnímá právní subjektivitu značnému počtu dosavadních státních organizací (viz transformace rozpočtových organizací na organizační složky státu). Zákon se zabývá zejména vystupováním státu v právních vztazích, ale také možnostmi využití a nakládání s majetkem státu a nabýváním majetku. Určuje základní povinnosti státu při hospodaření s majetkem a závazky státu. Zákon o majetku státu dořešil některé problémy na municipální úrovni. Jednalo se především o to, že dosavadní státní podniky a rozpočtové a příspěvkové organizace, u nichž byla funkce zřizovatele převedena na obce dle zákonů č. 367/1990 Sb. o obcích (resp. zákona č. 418/1990 Sb. o hlavním městě Praze), majetkově zůstávaly v některých případech ve vlastnictví státu. Rozpočtové organizace byly podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zrušeny a byly z nich vytvořeny organizační složky bez právní subjektivity. Státní podniky byly obcí určeny



k likvidaci a práva a majetek státu přešel do vlastnictví těchto podniků. Příspěvkové organizace se také stávají vlastníky původně státního majetku. Odborná veřejnost vede v této souvislosti diskuse o současných a budoucích možnostech převádění obecního majetku do vlastnictví jiných subjektů, především příspěvkových organizací obcí a obchodních společností založených obcí. U obchodních organizací se potom stává majetek na ně převedený vlastnictvím společnosti s ručením omezeným nebo akciové společnosti. Zůstává zde ovšem rozpor mezi veřejnoprávním charakterem majetku na ně převedeným (často i poskytováním veřejných statků těmito společnostmi) a soukromoprávním charakterem dané společnosti. U příspěvkových organizací zůstává majetek ve vlastnictví obce. Existuje však snaha o umožnění těmto organizacím vlastnit majetek. Pokud se přistoupí k realizaci takového institutu, vyžadoval by pravděpodobně vznik nového typu právnického subjektu. Současně by bylo potřeba vytvořit nové, adekvátní právní zázemí vč. poměrně rozsáhlých právních úprav stávajících zákonů. Více viz Havlan (2001 a 2004) či Vedral (2001). Na základě zákona č. 201/2002 Sb., o zřízení Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, tento úřad jedná v řízení před soudy, rozhodci nebo stálými rozhodčími soudy, správními úřady a jinými orgány ve věcech týkajících se majetku státu namísto organizačních složek, které jsou příslušné hospodařit s tímto majetkem. Úřad zpracovává právní stanoviska v jednotlivých věcech týkajících se majetku na základě žádosti organizačních složek státu a státních organizací nebo Pozemkového fondu. Do legislativního rámce samozřejmě patří nejen normy, které řeší nabývání majetku, rozhodování v majetkoprávních úkonech apod., ale rovněž normy, které upravují oceňování a výkaznictví majetku – tedy jeho evidenci: -

zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů,

-

zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon o účetnictví ukládá účetním jednotkám, jimiž jsou i obce, povinnost vést účetnictví určitým způsobem a v určitém rozsahu. Forma evidence majetku zde není explicitně uvedena, avšak účetnictví lze za specifický druh evidence považovat. Existuje i celá řada právních norem, které nepostihují majetek v souvislosti s obcemi, ale majetek obecně a nelze je přitom pominout, protože jsou významným zdrojem informací i o majetku obcí. Jedná se například o zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


republiky (katastrální zákon) ve znění pozdějších předpisů či o zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů. Katastrální zákon vymezuje katastr nemovitostí jako soubor údajů o nemovitostech v České republice zahrnující jejich soupis a popis a jejich geometrické a polohové určení. Součástí katastru nemovitostí je evidence vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem podle zvláštního předpisu a dalších práv k nemovitostem podle tohoto zákona. V katastru nemovitostí se evidují: -

pozemky v podobě parcel,

-

budovy vč. rozestavěných,

-

byty a nebytové prostory vymezené jako jednotky vč. rozestavěných.

Zákon č. 265/1992 Sb. stanoví, že k nemovitostem evidovaným v katastru nemovitostí České republiky se zapisuje vlastnické právo, zástavní právo, právo odpovídající věcnému břemeni a předkupní právo s účinky věcného práva. Do katastru nemovitostí se zapisují i další práva v případě, že tak stanoví zvláštní zákon. Zápisy mají právní a evidenční účinky. I když existují pro obce některá omezení při nakládání s majetkem je právní úprava pro obce relativně liberální a umožňuje tak obcím v podstatě volné a kreativní nakládání s majetkem. Obce v ČR však této skutečnosti využívají v rámci využívání majetku jako ekonomického nástroje pouze omezeně. Oblast evidence majetku se však v současné době vyznačuje velkým množstvím praktických, ale bohužel i metodických nedostatků. Jedná se především o problémy v oblasti informovanosti zástupců měst a obcí o vlastním majetku, o nedořešené vlastnické vztahy apod. Tyto nedostatky jsou často jednou z příčin neracionálního a nekoordinovaného využívání nejen majetkových zdrojů. Protože zdroje bývají téměř bez výjimky na obecní úrovni vnímány jako omezené, každý nedostatek v jejich využití může ohrozit sociálně ekonomický rozvoj celého území obce. Analýze informačních zdrojů o majetku obcí a následně návrh multifunkční, věcné evidence majetku obce (pasportu majetku) je proto věnována podstatná část celé kapitoly.



3.2.

Poskytování veřejných statků obcí

Využívání majetku obcí a měst významně ovlivňuje skutečnost, že veřejný sektor poskytuje také veřejné statky21. Ziskový způsob hospodaření s majetkem u soukromého sektoru totiž v prvé řadě reaguje na situaci v nabídce a poptávce. Prvotním cílem je realizace zisku (tj. obvykle posílení rozpočtu), zatímco uspokojování potřeb veřejnosti je sekundárního charakteru. V rámci veřejného sektoru, u obcí a měst, může být tento postup zvolen pouze v omezených případech, kdy municipalita upřednostňuje posílení místního rozpočtu. Při neziskovém poskytování statků. Základní roli tvoří politická rozhodnutí. Zde se obvykle preferuje sociální dopad a charakter poskytovaných statků a tvorba zisku má podružnou roli. Hlavní otázkou je v tomto případě problém jak stanovit optimální objem a druh poskytovaných statků. Existují různá členění veřejných statků22. Z pohledu obcí je lze členit do dvou základních skupin. Pro jednu skupinu veřejných statků platí, že spotřebitele nelze skutečně technicky vyloučit ze spotřeby, jako je tomu například u veřejného osvětlení ulic a náměstí. U této skupiny veřejných statků se předpokládá, že náklady na technologii sledující spotřebu statku by byly vyšší, než případné výnosy. Ve druhé skupině jsou obvykle smíšené statky stanovené politickým rozhodnutím společenství, jako je tomu např. u veřejné dopravy či u zdravotnických zařízení, kde se mohou vybírat administrativně stanovené poplatky, které částečně hradí náklady. Hranice mezi tímto typem veřejných popř. smíšených statků a soukromých statků je dána politickou vůlí a je také touto vůlí posunovatelná. Poskytování veřejných statků se tedy neobejde bez politického a ekonomického zasahování státu, ale

21

Z tohoto pohledu lze rozeznávat soukromé statky a jako jejich protipól statky veřejné. Soukromé statky (privat goods) jsou takové, které lze rozdělit a poskytovat pro spotřebu určitým jednotlivcům. Takové statky se efektivně rozdělují prostřednictvím volného trhu. Prodávají se za ceny, které odpovídají nabídce a poptávce. Spotřeba soukromých statků je soutěžní, vylučitelná tržní cenou. Jsou z hlediska uživatelů libovolně dělitelné. Veřejné statky (public goods) jsou takové, kdy spotřeba veřejného statku je nedělitelná mezi jednotlivé subjekty tj. spotřeba konkrétním jednotlivcem nevede ke zmenšení užitečného efektu ze spotřeby téhož statku pro jiného jednotlivce. Při poskytování těchto statků jsou mezní náklady nulové. Platí princip nedělitelnosti (nerivality). Platí princip nevylučitelnosti. Jednotliví uživatelé v tomto případě mohou skrývat své preference. Spotřebitel může statek konzumovat, aniž by na něj přispíval – připouští se existence černého pasažéra (black raider). Cenový mechanismus a je často vhodné nahradit jiným rozhodovacím postupem. Tento přístup definování veřejných statků podle spotřeby, nikoliv podle jejich produkce nebo financování, vychází především z prací Samuelsona (1999) a Musgraveových (1994). Pro určení statku jako veřejného je však možno použít i některé další charakteristiky jako je společná nabídka, společná spotřeba nebo donucení k nárokování daného statku. 22 V této souvislosti používá např. Bénard (1989) pojem smíšené statky. Tyto statky lze charakterizovat jako statky, které svým charakterem jsou na rozhraní soukromých a veřejných statků. Smíšené statky (někdy také falešné veřejné statky) jsou tedy takové, jejichž spotřeba může být rozdělena mezi individuální subjekty, přičemž kvalita zůstane nedělitelná. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


také obce. Z pohledu obce musí jejich představitelé provést politické rozhodnutí, zda je žádoucí či nevhodné vybírat ziskový poplatek za užívání koupaliště nebo zda výdaje spojené s údržbou a provozem budou hrazeny z obecního rozpočtu. Ve skutečnosti je ovšem možné statky v majetku města dělit ještě diferencovaněji: -

statky s charakterem čistě veřejným,

-

statky s průběhem produkce za klesajících nákladů,

-

přednostní statky,

-

statky poskytované z politických důvodů,

-

statky poskytované na ziskovém základě (resp. soukromé).

Čistě veřejné statky prakticky neexistují. Příkladem může být otázka zajištění bezpečnosti obce. Policie je vnímána jako veřejný statek. Tento statek je však poskytován územně diferencovaně, tj. některé oblasti jsou zabezpečeny více než jiné (např. policie). Princip nedělitelnosti zcela neplatí. U veřejných statků nacházíme proto velké množství mutací a meziforem, které veřejné statky charakterizují podle určitých kritérií. Tato kritéria je třeba správně ohodnotit, protože jsou klíčová pro přístup představitelů obce k danému statku. Mezi statky s klesajícími průměrnými náklady patří např. oblast kolejové dopravy, výroba elektřiny, plynu atp. V souvislosti s počtem cestujících, počtem obyvatel města aj. nemívají v principu charakter veřejných statků a lze je teoreticky produkovat na ziskovém principu. Může se stát, že průměrné náklady za daný statek klesnou pod úroveň průměrných nákladů u určitého subjektu a podnikateli vzniká deficit. Podnikatel potom odmítá takovéto statky dále produkovat a jejich produkci musí často převzít veřejnost. Deficit lze soukromníkovi kompenzovat dotacemi z daní nebo veřejný sektor může tyto statky zabezpečovat sám. V tomto případě aktivity obvykle financuje veřejný sektor vč. obcí a měst. Přednostní - preferované statky (merit goods) teoreticky umožňují aplikovat vylučovací princip, ale v rámci politických rozhodnutí se k nim přistupuje jako k veřejným. Důvody bývají obvykle sociálního charakteru. Spotřeba přednostních statků je založena na korekci spotřebitelovy suverenity, protože může vzniknout nutnost odstranit některé z uvedených nedostatků:



-

Současné potřeby mohou být individuálně přeceňovány na úkor potřeb budoucích, kdy veřejný sektor se stává obhájcem potřeb budoucích. Hlavní příčinou bývá dlouhodobá návratnost výnosů. Typickým úkazem jsou statky spotřebovávané pro zdraví obyvatel.

-

Dalším nedostatkem může být převýšení rizika, které nese jedinec, nad rizikem, které nese společnost. Příkladem je např. věda, výzkum.

-

Neexistence individuálních preferencí nebo nezájem na konzumaci daného statku, např. zdravotnictví, bezpečnost.

-

Potíže, s nimiž jedinec podchycuje všechny účinky jednotlivých statků a z toho vycházejících opomenutí, např. zdraví obyvatelstva.

-

Jednostranná reklama.

Poskytováním přednostních statků se tak mohou sledovat následující cíle: -

zajištění individuálního a tím i společenského růstu (každému se dostane určitého vzdělání),

-

dosažení bezpečnosti,

-

nevyřazování určitých sociálních skupin ze spotřeby vysokými cenami,

-

rozdělení příjmů na principu solidarity.

Statky, které veřejný sektor nabízí z politických důvodů, slouží především k redistribuci, bezpečnosti a obraně, zvýšení prestiže veřejného sektoru apod. Slouží k podpoře cílů, které vyplývají z globální politiky státu, ale mohou mít také místní význam (zmíněné koupaliště). Statky, poskytované na ziskových základech, umožňují aplikaci vylučovacího principu, aniž by se poškodily veřejné cíle. Obvykle se jedná o statky, které mají nadstandardní charakter nebo jejich produkce má natolik nízké náklady, že jejich ceny mohou obsahovat zisk, aniž by se omezila jejich konzumace. Cenový mechanismus u veřejných statků nedává plnou výpověď o tržní situaci a efektech pro obec. Společná spotřeba, kdy subjekty mohou skrývat své preference, neumožňuje vyloučit z konzumace ty subjekty, které nejsou ochotny za daný statek platit. Výnosy nemohou být internalizovány a tudíž vznikají externality. Je v zájmu municipality, aby pokud možno vznikaly externality kladné, případně aby se snižovaly negativní externality. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


V takových případech je třeba v dané sféře produkce uplatnit cílevědomé plánování. Potom nastupuje řízení "ex ante", tj. odsouhlasení jednotlivých cílů a plánů před jejich realizací. Je nutno podotknout, že uváděné definice nejsou odborníky zdaleka přijímány bez výhrad. Vytýkají se mu jak nedostatky metodického charakteru, tak nedostatky pragmatické, které jsou pro rozhodovací a analytické činnosti řízení sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí často závažnější23. Ať se již po teoretické stránce přikláníme k jakémukoliv členění veřejných statků, povinnost poskytování určitých služeb a zboží veřejným sektorem zůstává praktickým problémem, se kterým se představitelé obce musejí zabývat. Pro potřeby analytických prací na municipální úrovni, ať už se týkají majetkového, investičního nebo komplexního rozvoje municipality, zůstává základním praktickým problémem jak externality (především pozitivní) veřejného sektoru identifikovat a ohodnotit a zdůvodnit tak výběr investičních akcí a inicializaci vybraných zdrojů (finančních i dalších). V dalším lze proto abstrahovat od problémů formulací i vynutitelnosti vlastnických práv. Existuje vážný problém externalit v rámci soukromého sektoru. Do značné míry se však koncentruje do oblasti veřejného sektoru vč. obcí a měst. Externalitu můžeme v rámci programování sociálně ekonomického rozvoje chápat i jako efekt, který užívá jiný subjekt, než ten, který investoval a u investora se tento efekt neprojevuje v účetnictví. U záporné externality není škoda původcem (vnímám obvykle jako investor) uhrazena. V případě kladných není původci uhrazen vzniklý pozitivní efekt. Nabízejí se dva směry řešení vzniklé deformace vlivem externalit: 23

Na specifický problém teorie veřejných statků mimo jiné upozorňuje Hampl (2001). Do sugestivního termínu „čistě veřejné“ statky je dle něj vložen normativní obsah. Zmíněné nedostatky vedly k několika inovacím teorie v oblasti definování veřejných statků. V rámci svých výzkumů transakčních nákladů dospěl Coase (1960) k závěru, že jejich existence si přirozeně vynucuje vznik institucí, v nichž poskytování statků neprobíhá na základě tržního, ale administrativního a politického rozhodování veřejného sektoru. Čím nižší budou transakční náklady, tím spíše bude statek poskytovat soukromý sektor a naopak. Veřejné statky se tak stávají důsledkem tržních mechanismů, nikoliv jejich selháním. Aby tyto mechanismy mohly plnit svou úlohu, je třeba zajistit přesné definování vlastnických vztahů a vynutitelnosti těchto práv. Zůstává však otázkou, zda a jakým způsobem identifikovat a ohodnotit vzniklé externality, což je nutné pro objektivní posuzování škod či prospěchů vzniklých na základě porušování těchto práv. Na základě argumentů, odsuzujících celou ekonomii blahobytu, potom Buchanan (1998) v rámci teorie veřejné volby tvrdí, že koncept tržního selhání pozbývá smyslu a veřejný statek je jako takový určen výhradně na základě společensko politického konsensu (resp. vládnoucí skupiny).



-

odstraněním externalit,

-

neutralizací externalit.

Odstranění externalit neboli jejich internalizace předpokládá přinucení původců zahrnout do svých nákladů externality a tím je zařadit do tržních procesů. Internalizace je opatření, které nutí ekonomické aktéry brát v úvahu externality obyčejně škodlivé povahy. Škoda či užitek, který externalita způsobuje, je snížen na úroveň, kdy náklady na její snížení o dodatečnou jednotku již převyšují s tím spojené přínosy. Uvedeného stavu lze dosáhnout několika způsoby. V situaci, kdy vlastnická práva jsou jasně definována vyjednáváním mezi poškozující a poškozenou stranou (u soudu) může (např. podle Coaseho (1960)) vést k nastolení optimální úrovně výstupu, protože externality vznikají v případě, kdy jednotlivci nenesou plně důsledky svého chování. Také by mohla být uvalena daň nebo poplatek, jejichž velikost by se rovnala nákladům potřebným na odstranění vzniklých škod negativní externalitou. Žádoucí stav by mohl být dosažen změnou, která poškozující i poškozenou stranu přivádí pod jedno vlastnictví, čímž se externality stávají interními a vstupují do kalkulací vlastníka. Poslední formou internalizace je dohoda mezi poškozeným a původcem (obvykle) záporné externality, která může mít často méně formální charakter a bývá výhodná pro obě strany, neboť není spojena s transakčními náklady. Tato forma je zvláště efektivní při spolupráci veřejného a soukromého sektoru. Hlavním problémem internalizace je, vedle identifikace a výběru klíčových externalit, i jejich vyjádření v peněžních jednotkách, které je nutné pro ekonomicky zdůvodněné platby, potřebné pro vlastní proces internalizace. Protože není vždy možné externality internalizovat, vzniká otázka, co je možno udělat pro to, aby externality alespoň negativně neovlivňovaly provozní a investiční rozhodnutí subjektu a docházelo tak k jejich neutralizaci, která je obvykle založena na spolupráci a kooperaci. Z pohledu obce se často jedná o spolupráci soukromého a veřejného sektoru, případně obce s jiným orgánem veřejné správy, event. i s veřejností. Podle rozdělení odpovědnosti za poskytování dané služby na straně jedné a za její financování na straně druhé, můžeme metody neutralizace rozdělit na čtyři základní přístupy. V některých případech jde o velký rozdíl mezi veřejnou a soukromou efektivností. Zároveň je společensky vysoce efektivní akce pro privátního podnikatele značně riziková. Pro veřejný sektor je obvykle únosnější dlouhodobá a obtížně vyčíslitelná návratnost investice,



pro malého či středního podnikatele však nikoliv (tzv. efekt vysokých čísel). Obec potom může snížit riziko soukromého investora například tím, že poskytne veřejné garance, poskytne výhodný úvěr, pojištění nebo se projekt stane předmětem občanské kontroly. V takovémto případě aktivita i financování zůstávají v rukou soukromého sektoru, veřejný sektor přejímá pouze roli ochranou a kontrolní. V případech, kdy se zboží a služby poskytují za ceny nižší než náklady (případně zdarma) vzniká pro podnikatele deficit. Často se jedná o statky s klesajícími průměrnými náklady. Pokud se, ze sociálních důvodů, nepřipouští aplikace vylučovacího principu, je nutno aktivitu dotovat. Dotace mohou být poskytovány producentům veřejných statků, případně také konzumujícím domácnostem. Externality se potom řeší tak, že soukromý sektor zajišťuje nabídku, ale je financován (dotován) sektorem veřejným. V některých případech nedokáže soukromý podnikatel zajistit veřejný zájem, protože politická reprezentace předpokládá, že nedokáže zajistit dostatečnou úroveň zboží a rozsah služeb (zdravotnictví, školství). Některé statky mohou být strategické povahy a existují zvláštní nároky na jejich řízení (bezpečnost). Často je také třeba zabránit monopolním ziskům atp. V takovémto případě je možné vyvolat nabídku ve veřejném sektoru a financovat soukromým sektorem (třeba i částečně). Jde-li o veřejné statky s kolektivní spotřebou a produkcí (bezpečnost, ochrana vod aj.) nebo o statky stanovené na základě politického rozhodnutí (bezplatné vzdělávání aj.), kde je teoreticky možno uplatnit vylučovací princip, ale ze sociálních důvodů se tak nečiní, nabídku i financování zajišťuje veřejný sektor. Při poskytování služeb a statků veřejného sektoru jsou pozitivní externality vědomě vyvolávány prostřednictvím rozvojové politiky obcí a měst. Tento proces naráží na celou řadu problémů, nedostatkem finančních prostředků počínaje a obtížností stanovení efektivnosti těchto typů investic konče. Návratnost vložených prostředků do veřejných statků bývá dlouhodobá a vlivem externalit nepřímá. Externality však existují a proto je často komplikované stanovit efektivnost veřejných investic na základě porovnání nákladů a výnosů (CB analýza). Efekty se potom musí náročně zjišťovat na základě vyčíslení nejen přímých výnosů, ale také monetarizace externalit, které daná investice vyvolá. V rámci České republiky jsou státem zajišťovány jako veřejné statky služby tzv. velké infrastruktury, které mají být prospěšné všem regionům i obcím. Regiony a obce budou pravděpodobně nabízet především ty statky, které budou sloužit obyvatelům příslušné lokality. Často jsou tyto statky poskytovány i mimo rámec dané lokality. Odpovědný řídící Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


orgán se proto bude snažit zasahovat a vliv přesahu nákladů a účinků modifikovat. Zásahy vycházejí z existence externalit efektů, které jsou dány: -

některé aktivity vytvářejí externality směrem k ostatním obcím (silnice, muzea, znečišťování řek aj.)

-

občané mohou volit na základě tržního ohodnocení (výdělek, bydlení aj.) mezi obcemi a regiony (někde pracovníka vyškolí, ale k jeho využívání dochází jinde).

Otázkou potom zůstává, zda je výhodnější veřejné výdaje centralizovat na státní úrovni nebo decentralizovat na úrovni lokální (místní). Výhodou centrální úrovně je snadnější možnost internalizace externalit. Výdajová rozhodnutí nižší úrovně mají také několik předností: -

lépe se zohledňují potřeby menšin,

-

existuje lepší orientace a informovanost o individuálních preferencích v oblasti kvantity a kvality infrastrukturních služeb,

-

je možné přihlížet k místním podmínkám,

-

některé náklady řízení jsou na nižší úrovni řízení nižší.

Přitom lze v praxi často obtížné zjistit, které typy investičních akcí by měly být projednávány tou, kterou úrovní řízení, které by měly být financovány společně, či které by měly být jednoznačně státní. Správnou odpověď lze nalézt pouze řešením konkrétních investičních případů. Při finančních a majetkových analýzách je však nutné mít tyto skutečnosti na paměti. 3.2.1. Využití majetku jako ekonomického nástroje V současné době zákon nevymezuje druhy majetku ve vlastnictví obcí a měst. Obce jako právnické osoby tak mohou vlastnit majetek dle vlastního uvážení. Na druhou stranu se předpokládá, že obec musí vlastnit takové množství majetku a v takové struktuře, aby mohla plnit zákonem jí uložené povinnosti. Jde především o uspokojování potřeb v oblasti zdravotnictví, školství, sociální péče, ale také např. v dopravě, kultuře, bydlení, životním prostředí či ochraně veřejného pořádku. Členění majetku obcí je různorodé a odpovídá potřebám, dle kterých je taková klasifikace vytvořena. Obvyklé jsou následující typy členění: -

majetek movitý a nemovitý



-

dlouhodobý a krátkodobý

-

hmotný, nehmotný a finanční

Za nemovitosti se považují pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem. Pozemek je zde chápán jako část zemského povrchu, která je vymezena hranicí (katastrálního území, územně správní, hranicí vlastnictví apod.). Parcela je pozemek označený v katastru nemovitostí parcelním číslem a stavební pozemek je pozemek zastavěný, či k zastavění určený. Lapidárněji řečeno: majetek, který není nemovitý, je potom movitý. Dlouhodobý majetek je takový, jehož doba využitelnosti se předpokládá delší, než jeden rok (byty, kulturní památky, ale také licence, know-how apod.). Doba využitelnosti do jednoho roku charakterizuje krátkodobý majetek (zásoby, oběžný finanční majetek apod.). Hmotným majetkem jsou věci (mající užitnou hodnotu) a byty a nebytové prostory. Nehmotný majetek jsou práva (vyjádřitelná penězi) a jiné majetkové hodnoty (např. majetková účast ve společném podniku). Finančním majetkem jsou např. cenné papíry, peníze, půjčky apod.). U tohoto členění je zřejmá určitá dvojakost majetku, kdy určitá část majetku má podobu peněžních prostředků, které jsou formou příjmů a výdajů obce vedené v rozpočtu. Je tedy rozdíl mezi rozpočtovou sférou a ostatním majetkem i z pohledu právní úpravy. Majetkoprávní ustanovení zákonů o obcích (resp. o hlavním městě Praze) a zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů lze chápat jako obecný a zvláštní předpis. Toto vnímání je potřeba akceptovat i při rozhodovacích a řídících procesech sociálně ekonomického rozvoje obce. Pokud například přistupujeme k majetku jakožto ekonomickému nástroji, můžeme odlišit jiné formy technik využité pro hmotný a nehmotný majetek na jedné straně a pro jiné formy technik pro využívání rozpočtu (jako nástroje) na straně druhé. Obdobně je třeba odlišit informační zdroje o rozpočtu od informačních zdrojů o ostatním majetku pro potřeby analýz o hospodaření a rozvoji obcí. V kompetenci obcí a měst je možnost využívat majetek jako ekonomický nástroj. Význam tohoto nástroje je v podmínkách ČR značný, ačkoliv ne vždy je doceňován. Důvodem zvýšení jeho významu jsou také určitá omezení ve využívání některých dalších nástrojů, které jsou v podmínkách zemí EU rozvinutější (např. institut místních daní). Použití majetku jako nástroje je vždy výrazně efektivnější, pokud je využíván komplexně a v koordinaci s dalšími nástroji, kterými obce disponují. Majetková politika musí být součástí koncepční a komplexní politiky sociálně ekonomického rozvoje obce, která je podepřena programem rozvoje a jeho strategických cílů. Pomocí různých technik lze tohoto nástroje využít pro realizaci širokého Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


množství cílů a úkolů obce, protože kromě přímých účinků na majetek spravovaný obecním úřadem lze indukovat i účinky nepřímé u ostatních subjektů. Hlavní cíle, které lze racionálním nakládáním s majetkem dosáhnout: -

uspokojování potřeb veřejnosti a zvyšování jejich životní úrovně,

-

zkvalitňování a zmnožování majetku obce,

-

zvyšování rozpočtových zdrojů,

-

vyšší atraktivita obce pro vlastní obyvatelstvo i pro potencionální imigranty,

-

zlepšování demografické struktury,

-

podpora místního, především drobného a středního podnikání,

-

přilákání nových investic,

-

zvyšování inovačního klimatu municipality,

-

realokace výrobních i nevýrobních aktivit.

-

ovlivnění urbanistického vzhledu obce,

-

zlepšení architektonického dojmu lokality,

-

zlepšování životního prostředí,

-

zlepšení sociálních poměrů,

-

zvyšování počtu pracovních míst,

-

atd.

Míra využití majetkových nástrojů je ovlivněna znalostí kvantitativních a kvalitativních parametrů spravovaného majetku. Zařazení majetku jako nástroje do systematiky všech nástrojů obcí a měst je námětem samostatné kapitoly. Prodej versus pronájem majetku obce Nevýhody vlastního hospodaření spočívají v tom, že obec je nucena poskytovat své kapacity pro řízení a provozu a rozvoje majetku a s tímto procesem má spojeny značné náklady. Zásadní otázkou bývá problém, jak stanovit optimální objem a druh poskytovaných Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


statků. Z tohoto pohledu pak lze rozhodovat o tom, zda uvažované statky a služby budou poskytovány veřejným sektorem či zda je může zajistit sektor soukromý a zda lze majetek a statky skrze něj poskytované odprodat (resp. privatizovat), čímž dojde k významné úspoře zdrojů a zároveň k příjmům do rozpočtu. Prodej a privatizace majetku by měla probíhat racionálně a koncepčně. Pro odprodej by měl být majetek vybrán podle následujících kritérií: -

majetek je z pohledu cílů rozvoje zbytný,

-

majetek je ztrátový,

-

má vysoké nároky na zdroje (časové, personální, technické či finanční),

-

majetek potřebuje rozsáhlou rekonstrukci či modernizaci,

-

očekává se odbornější a motivovanější management u soukromého sektoru,

-

služby poskytované skrze majetek nemají charakter veřejného statku,

-

odprodej navýší příjmy obce.

V případě prodeje majetku je třeba brát v úvahu zásadu účelovosti prostředků, které z takové transakce plynou. Obec tak přichází o majetek a do určité míry i o možnosti poskytovat některé statky s majetkem spojené. Finanční prostředky by tedy měly být využity k pořízení majetku nového, potřebného především z pohledu strategických koncepcí sociálně ekonomického rozvoje. Investiční činnost obce je často vhodné spojit s účelovostí, kdy se prostředky vloží do stejné oblasti, ze které plynou. Odprodej komunálních bytů by měl kupříkladu přednostně sloužit k výstavbě, rekonstrukci či modernizaci stávajícího bytového fondu obce. Privatizace by také měla být plánovaná tak, aby prodejem získané prostředky byly k dispozici právě v době, kdy se investiční akce mají realizovat. Pouze prostředky, které zdůvodněně není vhodné (příp. možné) účelově využít, lze neúčelově rozpustit v rozpočtu obce. V případě, že na aktivitě je možno vytvořit i zisk, vzniká otázka, zda by bylo vhodné aktivitu prodat (privatizovat) nebo alespoň pronajmout do rukou soukromého sektoru. Prodej takovéto služby není vždy možný, protože privatizací obec obvykle ztratí kontrolu nad daným majetkem, a tedy i nad aktivitou, která je jeho prostřednícím realizována. Soukromý sektor může kdykoliv zvednout ceny, a vyloučit ze spotřeby určité skupiny obyvatel. Může se snížit koupěschopnost obyvatel tak, že aktivita se stává ztrátovou a soukromý podnikatel ji Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


zruší apod. Osud majetku určeného k odprodeji lze do určité míry ovlivnit podmínkami (mantinely) v kupní smlouvě: -

nepřevoditelnost objektu po určitou dobu (např. 10 let), aby se zabránilo kapitalizaci nepřímé dotace, s kterou může být prodej majetku spojen (např. při privatizaci komunálních bytů stávajícím nájemníkům),

-

převod pouze se souhlasem města,

-

zachování předkupního práva města,

-

zachování podnikatelského záměru,

-

rekonstrukce objektu do určité doby (např. 1 rok).

Vhodnější v takovémto případě je takový majetek pronajímat. Obec zachová kontrolu i nad aktivitou, kterou na něm soukromý subjekt provozuje. V nájemní smlouvě jsou stanoveny podmínky, které budou zaručovat, že činnost bude provozována v rámci požadovaných funkcí potřebných pro rozvoj obce. Je samozřejmě možná i varianta, že si obec statky veřejného sektoru ponechá ve vlastnictví i správě majetek a tedy i aktivitu, která je silně zisková a slouží jako dodatečný zdroj příjmů do městského rozpočtu. Takový stav může narážet na dva zásadní problémy: -

Úředníkům, kteří vlastní ziskovou aktivitu obce řídí a spravují, daná aktivita nepatří, proto je jejich motivace jakožto odpovědných činitelů nízká a tomu obvykle odpovídá i horší management, než u soukromých podniků.

-

Druhým problémem může být i skutečnost, že úředníci obecního úřadu věnují této aktivitě kapacity, které jsou potřeba pro poskytování veřejných statků.

Vymezení rozsahu a obsahu majetku se stává otázkou položení optimální hranice mezi tím, co nechat v rukou soukromého sektoru, a tím, co by mělo být regulováno pod zorným úhlem municipality. K tomuto problému lze přistupovat diferenciovaně, kdy rozsah veřejného sektoru je determinován především výchozí majetkovou situací obce, úrovní poskytovaných služeb a zvoleným optimem, kterého by municipalita v této oblasti chtěla dosáhnout, ať už se jedná o komparace s okolními městy či o osvědčené modely a vzory, třeba i zahraniční.



Specifickou oblastí prodeje a pronájmu majetku je oblast nemovitostí, které jsou hlavním strategickým majetkem města. Nakládání s nemovitostmi je proces nazývaný nemovitostní politika obce. Hlavním předmětem zájmu jsou nejen pozemky a stavby, ale také byty a nebytové prostory a další nemovitosti. Tento majetek dosahuje vysokých nominálních hodnot a bývá hlavním nástrojem vlivu na strategické cíle rozvoje obce. I v této oblasti se ovšem projevuje řada problémů spojených s jeho evidencí a následně s oceněním tohoto majetku. Každý subjekt potřebuje pro svou činnost prostory, ať už se jedná o prostory nebytové či o pozemky, kde může realizovat investice dle svých požadavků. Obdobně i obec musí mít takové nemovitosti v rezervě, pokud je chce případnému zájemci poskytnout. Řada měst v současnosti poskytuje velké plochy, nazývané průmyslové zóny, které při kvalitním vybavení a dobrém marketingu mohou přitáhnout i významné investory. Poskytování nemovitostí je nutno realizovat až na základě znalosti jejich skutečné hodnoty a jejich případný odprodej je nutno koncipovat tak, aby se obec nezbavila všech strategických pozemků event. dalších nemovitostí a neuzavřela si tak další možnosti rozvoje do budoucna. Obec může v oblasti nemovitostí uplatňovat i svou cenovou politiku. Jde opět o cenovou diferenciaci při poskytování majetku - nemovitosti obcí. Přirážkami a srážkami k základní sazbě za prodej a pronájem nemovitostí může municipalita na jedné straně podporovat vybrané, progresivní formy podnikání, které zvýší počet kvalifikovaných pracovních míst v obci, zvýší daňovou výtěžnost apod. Na druhé straně tak může i demotivovat nežádoucí druhy podnikání. Tímto způsobem může také ovlivňovat jejich rozmístění v území. Rozdílné ceny může určit již pozemková mapa. Například na základě územního plánu a cenové mapy vytvoří oblasti určené především pro bydlení. Zájemce o výstavbu rodinného domku pak platí základní sazby a sponzor, který chce vybudovat dětské hřiště, pozemky využívá zadarmo (je tedy nepřímo dotován). Zájemce o pozemky pro výstavbu výroby pak musí zaplatit výrazně zvýšenou cenu. Pro výrobu, řemesla lze vyhradit zvláštní zóny, kde budou ceny přijatelné nebo dokonce zvýhodněné. Opět je třeba brát v úvahu negativní reakce zájemců, kteří budou vysoké ceny v některých oblastech, kam se však právě oni chtěli dislokovat, považovat za diskriminaci. Součástí nemovitostní politiky obce může být i vytváření konkurenčního prostředí v místě. Jedná se o přímé i nepřímé zásahy. Cílem je snížit ceny nebo zvýšit kvalitu statků, poskytovaných monopolním dodavatelem. V zahraničí se bylo možno se setkat s případem,



kdy podnikatel postaví byty standardní kvality, ale požadoval nadstandardní cenu. Využíval tak časového posunu nabídky nad poptávkou, který se v případě nové výstavby může pohybovat v horizontu měsíců i delším. Obec potom uvolnila ze své rezervy část bytového fondu standardní kvality za standardní ceny, čímž dosáhla snížení cen u dosud monopolního dodavatele, případně zvýšení kvality poskytovaných bytů podnikatelem. Při nepřímých zásazích se poskytuje majetek případným konkurenčním podnikatelům. Hlavní problém této techniky, spočívá v tom, že ne vždy získáme potřebného zájemce o poskytování daného statku. Musíme potom sáhnout i k dalším motivujícím prvkům (dotace apod.). Pronájem pozemků a dalších strategických nemovitostí podnikatelům, však není z hlediska soukromého sektoru v ČR vždy populární, protože neposkytuje podnikateli dlouhodobé jistoty. Důvodem bývají především krátkodobé nájemní smlouvy, jež se v dnešní době obvykle realizují. Vyšší jistoty poskytují nájemní smlouvy dlouhodobé povahy, které umožňují kontrolu nad podnikatelskou aktivitou. Předpokládají i další opatření, která pronajímateli poskytnou podobné jistoty jako vlastníkovi. V zahraniční (např. v Holandsku) se využívají v rámci nemovitostní politiky dlouhodobé pronájmy nemovitostí (především pozemků), které snižují rizika u podnikatelů a obsahují prvky pseudovlastnictví. Pozemky obec pronajímá na dobu 99-ti resp. 100 let. Po schválení podnikatelského záměru podnikatel platí relativně nízké nájemné, které může být koncipováno obdobně jako daň z nemovitosti. Pro nájemce platí dědická práva, platnost jeho smlouvy je zaručena i při změně vlastnických práv. Obec může vypovědět smlouvu pouze na základě hrubého porušení nájemní smlouvy (tj. dlouhodobé nesplácení nájemného či nedodržení podnikatelského záměru). Nájemník po uplynutí doby pronájmu má přednostní právo dalšího pronájmu, či odkoupení pozemku. V případě ukončení nájemního poměru obec vykoupí investice na ní realizované. Smlouvu lze navíc ukončit dohodou, což v případě neúspěchu zbaví nájemce další povinnosti platit nájemné (zatímco úvěr, který si vzal na nákup pozemku, by musel splácet dále). Tento způsob dlouhodobých pronájmů, které bývají pozitivně chápány jak ze strany obce, tak ze strany investorů, není dosud v zcela ČR obvyklý. 3.3.

Evidence majetku obcí

Význam majetku je pro územní samosprávu jedním z klíčových faktorů. Zhodnocení potřeb majetku v závislosti na cílech rozvoje dává podklady pro hodnocení finančních potřeb a pro další analytické práce.



Zákon o obcích stanoví, že obec je povinna majetek evidovat. Co je jejím obsahem stanoveno není. Řada obcí tak vede vlastní evidenci majetku, často jen jeho části (např. pasport technické infrastruktury), ta však z hlediska údajů, které poskytuje, není dostačující pro racionální a komplexní řízení rozvoje obce ani nevyhovuje pro potřeby meziobecní komparace. Systematická evidence majetku (věcného charakteru) je tak v praxi často nahrazována účetnictvím – rozvahou aktiv a pasiv. Výhoda účetnictví spočívá zejména v přesně vymezených účetních položkách, jež jsou pro všechny obce jednotné a i jejich hodnota je tak snadno komparovatelná. Evidenci majetku v moderním pojetí ovšem nemůže zastoupit, neboť nedokáže zachytit dostatečné množství informací i jejich potřebnou strukturu z pohledu řízení sociálně ekonomického rozvoje obce např. rozvojové záměry, technický stav, ekonomické parametry atd. Význam rozvahy navíc snižuje nereálné ocenění majetku. Pořizovací, případně reprodukční cena uváděná v účetnictví je zpravidla velmi vzdálená tržní ceně. Informace získatelné z rozvahy jsou tedy pro hodnocení socioekonomické úrovně obce nedostatečné. Informace o majetku obce, o jeho ceně, skladbě a nárocích na jeho provoz a rozvoj jsou ve skutečnosti klíčovou informací bez jakých se žádný subjekt, který chce efektivně a racionálně rozhodovat o svém budoucím rozvoji, neobejde. Inventarizace majetku a z ní vzniklá multifunkční evidence - pasport majetku souvisí s potřebami finančních zdrojů. Takové informace jsou na jednom místě lze operativně v potřebném rozsahu a kvalitě velmi obtížné získat, protože takový zdroj má vypracováno jen velmi málo obcí. Pasport majetku je multifunkční dokument evidující majetek obce, který slouží pro operativní i strategické potřeby sociálně ekonomického rozvoje obce. Neobsahuje pouhý výčet majetku a jeho cenu, ale jde o doklad komplexnějšího charakteru, který lze následně využít pro tvorbu dalších analýz a rozvojových dokumentů obce. Obsahuje tedy další charakteristické údaje vztažené k majetku, jako velikost, kapacitu, způsob využití, efektivnost využití, opotřebení, technické parametry atp. Ačkoliv není obsah takového pasportu majetku nikde standardizován, lze si z dosavadních pokusů pracovníků obecních úřadů v ČR a na základě zkušeností ze zahraničí udělat rámcovou představu o jeho potřebné struktuře. Obce a města archivují technické i další údaje o svém majetku, které samostatně nemohou případně nahradit jednotnou,



multifunkční evidenci, vedenou v digitální podobě. Jedná se totiž často o rozsáhlé a v papírové formě archivované složky, které neumožňují operativní využití ani zaznamenávání změn. Zastupitelé obce, kteří rozhodují o cílech rozvoje, o řadě těchto dokumentů ani nevědí. Tato technická dokumentace je pochopitelně nepostradatelná, ale příliš obsáhlá, často jednostranně zaměřená a složitá pro potřeby rozhodování a řízení se musí nejprve zpracovávat. 3.3.1. Účetní evidence majetku obcí Ačkoliv není účetní rozvaha aktiv a pasiv optimálním zdrojem informací pro ekonomické analýzy obce, je v současnosti jediným informačním zdrojem o majetku. Navíc je zdrojem jednotným, a proto je pro potřeby FAMA využívána, než vznikne evidence vhodnější, která by poskytoval podrobnější núdaje. Účetnictví obce vyplývá z norem, kterými se účetní jednotky řídí. Účetnictví obcí upravují následující normy: -

Zákon č. 563/ 1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů.

-

Vyhláška MF ČR č. 505/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o účetnictví pro účetní jednotky, které jsou územními samosprávnými celky, příspěvkovými organizacemi, státními fondy a organizačními složkami státu.

-

České účetní standardy pro účetní jednotky, které účtují podle vyhlášky č. 505/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

Zákon o účetnictví Zákon o účetnictví je základní právní normou upravující účetnictví. Zákon stanoví 24, že účetní jednotky účtují o stavu a pohybu majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv, dále o nákladech a výnosech a o výsledku hospodaření. Zákon účetnictví nezmiňuje obce jako takové – ty spadají podle tohoto zákona do právnických osob, které mají sídlo na území České republiky. Obce jsou povinny vést účetnictví ode dne svého vzniku až do dne svého zániku. V účetním období účetní jednotky účtují o uvedených skutečnostech v souladu s

24

V § 2 odst. 1



účetními metodami, přitom o veškerých nákladech a výnosech účtují bez ohledu na okamžik jejich zaplacení nebo přijetí25. Zákon neumožňuje obcím, na rozdíl od některých jiných účetních jednotek, uplatnit v účetnictví hospodářský rok místo roku kalendářního. Účetní jednotky jsou povinny dodržovat při vedení účetnictví zejména směrné účtové osnovy, uspořádání a označování položek účetní závěrky a konsolidované účetní závěrky, obsahové vymezení těchto závěrek a účetní metody. Účetní jednotky mohou pověřit vedením svého účetnictví i jinou právnickou nebo fyzickou osobu, ale to je nezbavuje odpovědnosti za vedení účetnictví. Účetnictví by mělo být vedeno správně, úplně, průkazně, srozumitelně, přehledně a způsobem zaručujícím trvalost účetních záznamů a rovněž by mělo poskytovat poctivý a věrný obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky 26. Účetnictví lze považovat za správné v případě, že je v souladu se zákonem o účetnictví a dalšími právními předpisy. Úplnost účetnictví je podmíněna zaúčtováním všech účetních případů za dané účetní období a včasným sestavením účetní závěrky, vyhotovením výroční zprávy a zveřejněním informací (všechny skutečnosti musí být podloženy veškerými účetními záznamy). Průkaznost účetnictví je podmíněna průkazností všech účetních záznamů a provedením inventarizace. Účetnictví se považuje za srozumitelné, jestliže umožňuje jednotlivě i v souvislostech jednoznačně a spolehlivě určit obsah účetních případů a obsah účetních záznamů. Trvalost účetních záznamů je podmíněna jejich zpracováním a uschováním po celou dobu, kterou stanoví zákon (např. účetní závěrka po dobu 10 let). Naplnění požadavků – správnosti, úplnosti, průkaznosti a srozumitelnosti – lze považovat za nutné rovněž v případě navrhované věcné evidence. To znamená, že i navrhovaná evidence by se měla opírat o určitou metodiku týkající se jejího vedení, byť by byla vnímána jako nepovinná a bylo by možno ji transformovat dle místních požadavků. Takové metodické pokyny by měly do určité míry eliminovat případné nejasnosti a rozdílnosti v evidování jednotlivých druhů majetku. Zákon také stanoví, že účetní jednotky inventarizací zjišťují skutečný stav veškerého majetku a závazků a ověřují, zda zjištěný skutečný stav odpovídá stavu majetku a závazků. Skutečné stavy majetku a závazků účetní jednotky při inventarizaci se zjišťují: -

25 26

fyzickou inventurou u hmotného majetku, popřípadě u nehmotného majetku,

V § 3 odst. 1 V § 8 odst. 1



-

dokladovou inventurou u závazků a pohledávek, popřípadě u ostatních složek majetku, u nichž nelze provést fyzickou inventuru.

Inventarizace je nutná rovněž v případě evidence. Účetní inventarizace je nezbytná, ale omezuje se pouze na kvantitativní srovnání skutečného a předpokládaného stavu majetku. To se jeví z hlediska věcné evidence jako zcela nedostatečné. Nutné je porovnání skutečného a evidovaného majetku rovněž ve smyslu kvalitativním, tedy zjišťování, zda se nezměnila věcná práva, zda se majetek nestal zbytným atd. V případě, že jsou při účetní inventarizaci zjištěny inventarizační rozdíly, je třeba je zaevidovat.

Vyhláška MF ČR č. 505/2002 Sb. Touto vyhláškou se provádějí některá ustanovení zákona o účetnictví pro některé účetní jednotky vč. obcí. Týká se také organizačních složek státu a příspěvkových organizací. Vyhláška stanoví uspořádání a označování položek účetní závěrky a obsahové vymezení položek této závěrky, směrnou účtovou osnovu, účetní metody a jejich použití pro obce. Podle vyhlášky by měla účetní závěrka obce obsahovat: -

Rozvahu, kde jsou uspořádány položky majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv.

-

Výkaz zisků a ztráty, kdy jde o uspořádání nákladů a výnosů a výsledků hospodaření.

-

Přílohu resp. vysvětlivky.

Vyhláška dále rozebírá jednotlivé položky účetní osnovy a stanovuje podrobnosti týkající se jejich účtování. Tato právní norma v příloze obsahuje směrnou účtovou osnovu. Členění včetně číselného označení je závazné pro všechny obce. Účtová osnova určuje uspořádání a označení účtových tříd, popřípadě účtových skupin nebo i syntetických účtů pro účtování o stavu a pohybu majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv, dále o nákladech a výnosech a o výsledku hospodaření. V rámci syntetických účtů obce vytvářejí analytické účty, které zajišťují členění syntetických účtů, například podle potřeb účetní závěrky, požadavků právních předpisů a případně dalších potřeb účetní jednotky.



Obce mají výrazné specifikum – neodpisují27 dlouhodobý hmotný majetek. Je zajímavé, že příspěvkové organizace, jejichž účetnictví je rovněž upraveno touto vyhláškou tento majetek odepisují. Ani příspěvkové organizace, stejně jako ostatní účetní jednotky, neodpisují pozemky.

Účetní standardy České účetní standardy jsou platné pro účetní jednotky28, které účtují podle vyhlášky č. 505/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Tyto účetní standardy se skládají z 22 standardů. Smyslem standardů je stanovit základní postupy účtování na účtech za účelem dosažení souladu při používání účetních metod účetními jednotkami. Dlouhodobým hmotným a nehmotným majetkem se zabývá účetní standard č. 512, který určuje o majetku: -

jeho obsahové vymezení,

-

oceňování,

-

odpisování,

-

postup účtování,

-

účtování při pronájmu,

-

analytické a podrozvahové účty.

Postupy účtování mimo jiné stanoví hlavní způsoby pořizování dlouhodobého hmotného a nehmotného majetku (nákupem, vlastní činností, nabytím práv k výsledkům duševní tvořivé činnosti, darováním a převodem podle právních předpisů). Upraveno je rovněž vyřazování majetku (likvidací, bezúplatným převodem, převodem na základě právních předpisů, vkladem dlouhodobého majetku do jiné obchodní společnosti a vyřazení v důsledku škody či manka). Analytické účty, resp. údaje na těchto účtech zachycené slouží k identifikaci majetku a obsahují zejména: 27 28

název nebo popis majetku (příp. číselné označení),

Odpisy - trvalé snížení hodnoty majetku. Míněny územní samosprávné celky, organizační složky státu a příspěvkové organizace.



-

datum a způsob pořízení majetku,

-

datum uvedení majetku do užívání,

-

datum zaúčtování na účet účtové skupiny,

-

pořizovací cenu,

-

datum a způsob vyřazení,

-

postup účetního a daňového odepisování.

Je zřejmé, že na analytické úrovni se účetnictví svou strukturou přibližuje pasportu majetku. Rovněž podrozvahové účty zachycují údaje potřebné pro navrhovanou evidenci (např. hypotéka spojená s nemovitostí). Dříve spadala kontrola účetních výkazů obcí do kompetence okresních úřadů. Zrušením okresních úřadů přešla kontrola účetnictví obcí na krajské úřady. Ty kontrolují různé účetní výkazy v různých periodách prostřednictvím kontaktních míst krajských úřadů. Měsíčně obce zasílají ke kontrole výkaz FIN, který zachycuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu. Pololetně (dříve čtvrtletně) je pak kontaktnímu místu poskytován ke kontrole výkaz zisků a ztráty a rozvaha. Obce rovněž každoročně smluvně zajišťují účetní audit, který kontroluje účetnictví za uplynulé účetní období. Novou kapitolu by v této oblasti měl zahájit účetní standard č. 708/2011, který zavádí nově odepisování dlouhodobého hmotného majetku pro ÚSC (viz. níže). Struktura majetku v účetních knihách Ačkoliv účetnictví obcí vykazuje proti účetnictví jiných účetních jednotek jisté diference, základní struktura je pro všechny účetní jednotky stejná: -

oběžná aktiva,

-

stálá aktiva (dlouhodobý finanční majetek, dlouhodobý nehmotný majetek a dlouhodobý hmotný majetek),

-

pasiva (vlastní zdroje financování, cizí zdroje, přechodná pasiva).

Na rozdíl od oběžných aktiv (životnost kratší než rok), stálá aktiva (investiční majetek) jsou pořizována na dobu delší než jeden rok a postupně se opotřebovávají. Především



dlouhodobý hmotný majetek (dále jen DHM) by měl být předmětem pasportu majetku. Tato účtová skupina zahrnuje nemovitosti (pozemky, budovy, stavby, dopravní stavby) a věci movité, jejichž cena je vyšší než 40 000 Kč a doba použitelnosti delší než rok. Součástí nemovitostí je i příslušenství a přídavné zařízení, které je od nich neoddělitelné. Strategický význam pro rozvoj obcí mají především nemovitosti. Pozemky mají podle směrné účtové osnovy číslo účtu (031), kdy 0 značí účtovou třídu (dlouhodobý majetek), 03 účtovou skupinu (dlouhodobý hmotný majetek neodepisovaný). Stavby jsou ve směrné účtové osnově vedeny v účtové skupině 02 (dlouhodobý hmotný majetek neodepisovaný), číslo účtu (021). Do položky stavby patří bez ohledu na výši ocenění a dobu použitelnosti29: -

stavby včetně budov, důlní díla, vodní díla a další stavební díla,

-

lomy, pískovny a hliniště,

-

technické rekultivace,

-

byty a nebytové prostory,

-

nemovité kulturní památky,

-

technické zhodnocení majetku, jehož ocenění jedné položky převyšuje částku 40 000 Kč a k jehož účtování a odpisování je oprávněna jiná účetní jednotka než vlastník majetku.

Účetnictví plní svoji funkci ve smyslu účetní evidence majetku a zdrojů a agregovaného vyjádření účetních hodnot majetku. Pružně zachycuje všechny hospodářské operace do účetních knih a umožňuje vyhodnocení finanční situace obce. Splňuje tak účel, pro který je vedeno. Ani kvalitní vedení účetnictví není ovšem pro obce postačujícím zdrojem informací o jejich majetku. Výhoda účetnictví spočívá zejména v jeho systematičnosti, která v jiné podobě obcím zpravidla chybí. Účetnictví však obsahuje o majetku obce příliš malé množství údajů (druh majetku, ocenění, datum nabytí, datum vyřazení, případně vlastnický vztah) a jejich využití je někdy pro praxi problematické (např. cena). Účetnictví je přesto používáno v obcích jako hlavní evidence o majetku, i když z pohledu plánování sociálně ekonomického rozvoje je jen náhradou.

29

Vyhláška MF ČR č. 505/2002, § 8 odst. 2



3.3.2. Oceňování majetku V období působení národních výborů nebyl majetek obce odepisován a evidoval se pouze v pořizovací hodnotě. V této podobě byl převzat dnešními samosprávnými obcemi v pořizovací ceně30. Majetek obcí se dodnes neodepisuje. Cena obcemi dnes uváděného majetku je proto zatížena stejnou chybou. Cena majetku obcí uvedeného ve výkazech není proto jeho skutečná tržní cena ani cena pro potřeby jeho pojištění vyplývající z odhadů samotných pojišťoven31. Je to z minulosti převzatá pořizovací hodnota, která nezohledňuje úroveň jeho opotřebení. Majetek se tedy do roku 2011 neodepisoval, což má napravit nový předpis32. Jak už vyplývá z názvu předpisu od roku 2012 se v rámci ÚSC bude odepisovat dlouhodobý hmotný majetek, s tím, že do konce roku 2011 má proběhnou jeho „dooprávkování“. Odepisovat se bude podle vzorce:

Roční odpisy v Kč = cena majetku v Kč/jeho životnost v letech

Přičemž se nepředpokládá přecenění majetků obcí pro tyto účely, takže se bude i nadále vycházet z cen uvedených v rozvaze aktiv a pasiv (tzn. cena pořizovací ev. reprodukční). Životnost majetku se určuje podle standardů, které člení DHM do několika kategorií a jim potom přiřazuje určitou dobu odepisování. Jde o tzv. zjednodušený způsob odepisování. Obce si ovšem mohou zvolit i jiné způsoby odepisování a to: -

rovnoměrný (účetní jednotka si zvolí předpokládanou dobu životnosti),

-

výkonový (využitelnost majetku není dána časem, ale výkonem)

-

nebo komponentní (určitá část „komponenta“ majetku má jinou životnost, než komponenty ostatní).

Lze z toho vyvodit, že volby doby životnost podle standardu jsou možností, nikoliv povinností. Celý proces je však provázen i dalšími pochybnostmi a řada odborníku poukazuje na slabá místa celého proces. Z pohledu sociálně ekonomického rozvoje obcí a jeho 30

Dle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví ve znění pozdějších předpisů. Zde se nabízí otázka využití těchto odhadů pro praktické účely a jejich případné porovnání s expertními odhady cen majetku. 32 ČÚS č. 708 „Odepisování dlouhodobého majetku, který vyšel ve Finančním zpravodaji č. 3 v roce 2011. 31



programování lze snad za nejvýznamnější problém považovat 40% dooprávkování majetku u nějž není známa doba jeho pořízení. V praxi by to mohlo znamenat, že majetek, který byl pořízen v relativně dávné minulosti (obvykle před rokem 1990, ale někdy i později) a není známa přesná doba pořízení, tak se jeho cena k 1.12.2011 sníží o 40%. Tento úkon je pochopitelný jen do té míry, pokud si neuvědomíme, že majetek nejen stárne33, ale zároveň se zhodnocuje. Pro příklad je možno uvést cenu rodinného domku, který by pořízen v sedmdesátých letech minulého století za 90 tisíc korun (tehdy ještě Kčs (sic!)). Po dooprávkování by měla být jeho evidenční cena k 1.1.2012 necelých 60 000,- Kč. Přičemž jeho prodej byl v roce 2010 realizován za 15 000 000,- Kč.34 Majetek stárne a často je jen zúženě reprodukován. Pokud ovšem dochází k jeho technickému zhodnocení, musí se tento proces projevit ve zvýšené ceně (obvykle pokud rekonstrukce a modernizace přesahují 40 000,- Kč a jsou tedy považovány za investice). Na druhé straně je nutno zohlednit fakt, že od roku 1989 výrazně stouply ceny nemovitostí. Souvisí to s několikanásobným zvýšením cen stavebních materiálů, stavebních prací a stavebních pozemků. Souvisí to dále s inflačními trendy, ale také se zvyšující se poptávkou. To se nutně promítá do odhadu tržních cen nemovitostí vlastněných obcí. Dnešní reprodukční hodnota staveb a zařízení obcí je proto, bez ohledu na jejich opotřebení, mnohem vyšší než je uváděno v rozvaze. K hodnotovému narovnání může dojít např. provedením celostátní inventarizace majetku spojené s jeho novým oceněním35. Z uvedeného plyne, že současná zůstatková i reprodukční hodnota obecního majetku bývá obvykle mnohem vyšší, než hodnota účetně vykazovaná. Případná revize oceňování majetku je nesporně obtížný proces, neboť u celé řady statků již není jejich skutečná hodnota známa a trh a evidence tržních cen, které by ji umožnily stanovit, zde dosud fungují v časově omezených podmínkách (od roku 1998). V počáteční etapě hodnocení investičních záměrů municipality je nezbytné v mnoha případech použít k ocenění expertní odhady. Ze zjištěné hodnoty majetku se pak odvodí objem ročních finančních prostředků potřebných k jeho prosté reprodukci, což představuje minimálně 33

Proto dooprávkování, ale proč zrovna 40%? V době vzniku tohoto textu není autorovi známo, že by bylo procento někde někým ekonomicky odůvodněno. 34

Pro příklad je možno uvést cenu rodinného domku, který by pořízen v sedmdesátých letech minulého století za 90 tisíc korun (tehdy ještě Kčs (sic!)). Jeho prodej byl v roce 2010 realizován za 15 000 000,- Kč. Pokud by se ovšem neprodal a nebylo by provedeno jeho přecenění (což zřejmě nemusí), mohla by být jeho evidenční cena podle standardu po dooprávkování k 1.1.2012 snad i necelých 60 000,- Kč (sic?!!). S takovým majetkem můžete jen stěží zacházet racionálně… 35 V SRN bylo provedeno v roce 1964 pro potřeby správného stanovení daně z nemovitostí. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


zhruba 1,5 - 2 % ročně z hodnoty objektů a zařízení občanské a zhruba 2,5 - 3 % ročně z hodnoty zařízení technické vybavenosti. Získáme tak představu o minimálním objemu prostředků na modernizační aktivity obce, protože i když se odpisy neevidují, majetek stárne a dříve či později bude nutno provést potřebné opravy. Problematiku dále komplikuje majetek dalších subjektů, především těch, jejichž zřizovatelem je obec. Problémem je také případné vložení majetku do akciových a jiných kapitálových společností. Dochází tak někdy k transformaci majetku obce na majetek soukromoprávní. Správné ocenění majetku má pro obce velký význam, přesto je ocenění v účetnictví u většiny majetku nižší (pořizovací ceny) než odpovídá jeho reálné (ideálně tržní) ceně. Zvláště majetek získaný na základě právních předpisů o přechodu a převodu majetku na územní samosprávné celky zpravidla není doceněn, mimo jiné kvůli růstu cenové hladiny v devadesátých letech minulého století. Kvalitně stanovené ceny musí být naprosto nezbytně součástí evidence majetku (včetně navrhované evidence). Jelikož téma oceňování majetku, byť jen nemovitého, je velmi obsáhlé a cena je jen jedním z mnoha evidovaných údajů (ačkoliv velmi důležitým), bude na tomto místě provedena pouze stručná charakteristika. Oceňování je z hlediska dalšího nakládání s majetkem klíčové, proto je nutné klást na správné ocenění velký důraz. Pro tyto potřeby rozeznáváme následující typy cen: -

Pořizovací cenou se rozumí cena, za kterou byl majetek pořízen vč. nákladů s pořízením souvisejících.

-

Reprodukční pořizovací cenou se rozumí cena, za kterou byl majetek pořízen, vč. nákladů s jeho pořízením souvisejícími.

-

Věcnou hodnotou - reprodukční cena – oprávky.

-

Tržní cena sjednaná na základě tržního mechanismu tj. nabídky a poptávky.

-

Cena obvyklá, tj. cena, které lze dosáhnout při prodeji stejného, resp. obdobného majetku (služby) v obvyklém obchodním styku v ČR ke dni ocenění.

-

Jmenovitou hodnotou se oceňují peněžní prostředky, ceniny, závazky či pohledávky (v některých případech).

Zákon o účetnictví definuje rovněž oceňování reálnou hodnotou – toto se však netýká dlouhodobého hmotného majetku, ale oceňování cenných papírů, finančních derivátů, závazků apod. Jako reálná hodnota může být použita tržní hodnota, ocenění kvalifikovaným



odhadcem nebo posudkem znalce (v případě, že nelze vhodně určit tržní hodnotu) nebo ocenění na základě zvláštních předpisů. Pro jiné účely než je vedení účetnictví, je oceňování upraveno zákonem č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon stanoví, že majetek se oceňuje obvyklou (administrativní, zjištěnou) cenou, pokud není explicitně stanoveno, že má být oceněn jinak. Tato cena není ovlivněna mimořádnými okolnostmi (např. prodej za tržní cenu v tísni). Zákon rozlišuje tyto způsoby oceňování: -

Nákladový způsob, kdy se cena zjistí jako suma nákladů, které by bylo nutno vynaložit na pořízení předmětu v místě ocenění a podle jeho stavu ke dni ocenění.

-

Výnosový způsob. Cena se zjistí na základě výnosu z předmětu ocenění skutečně dosahovaného nebo z výnosu (obvyklé nájemné), který lze z předmětu ocenění za daných podmínek obvykle získat a z kapitalizace tohoto výnosu (úrokové míry).

-

Porovnávací způsob. Cena se stanoví na základě ceny sjednané při prodeji stejné nebo obdobné věci.

-

Oceňování podle jmenovité hodnoty. Vychází z částky, na kterou předmět ocenění zní nebo která je jinak zřejmá.

-

Oceňování podle účetní hodnoty. Stanovení ceny majetku na základě způsobů oceňování obsažených v zákoně o účetnictví a dalších právních předpisů účetnictví upravujících.

-

Oceňování sjednanou cenou. Cena se stanoví na základě ocenění, které bylo sjednáno při prodeji majetku. Cena nemusí vždy odpovídat výši ocenění při prodeji – takové ocenění může sloužit k odvození ceny.

Není-li v tomto zákoně stanoveno jinak, stavby nebo jejich části se oceňují nákladovým, výnosovým nebo porovnávacím způsobem nebo jejich kombinací. Jednotlivé druhy staveb a způsob jejich oceňování jsou stanoveny vyhláškou MF ČR č. 279/1997 Sb. ve znění pozdějších předpisů, kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb. Vyhláška pro účely oceňování rozeznává následující druhy staveb: budova a hala; inženýrská a speciální pozemní stavba; rodinný dům, rekreační chalupa a rekreační domek; rekreační chata a zahrádkářská chata; vedlejší stavba; garáž; studna; venkovní úprava; hřbitovní stavba a hřbitovní zařízení; kulturní památka; byt a nebytový prostor; nedokončená stavba; stavba určená k odstranění; jiná stavba; stavba bez základů; stavba z více konstrukčních systémů; stavba s víceúčelovým Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


využitím. Z výčtu je zřejmé, že členění staveb je velmi složité a oceňování různých staveb je spojeno s různými specifiky. Při oceňování budov nákladovým způsobem je budova ve vyhlášce definována negativně – stavba je oceňována jako budova v případě, že se nejedná o žádný jiný druh stavby. Základní cena budovy se stanoví jako součin počtu m3 obestavěného prostoru a základní ceny stanovené v závislosti na účelu užití. Základní cena se dále upravuje o faktory stanovené vyhláškou: druh konstrukce, velikost průměrné zastavěné plochy podlaží, výška podlaží, koeficient vybavení stavby, poloha, změny cen budov a prodejnost. Tyto faktory a jejich úroveň jsou ohodnoceny určitými koeficienty, které jsou uvedeny v přílohách k vyhlášce. K oceňování budov na základě jejich základní ceny a uvedených faktorů jsou ve vyhlášce uvedeny konkrétní vzorce pro výpočet upravené základní ceny. Oceňování budov výnosovým způsobem se využívá v případě, že je budova pronajata. Základem pro výpočet ceny je roční nájemné a míra kapitalizace (v procentech). Roční nájemné se určí na základě nájemní smlouvy, příp. ve výši obvyklého nájemného. Míra kapitalizace je různá pro různé druhy budov, konkrétní výši lze určit podle přílohy k vyhlášce. Podobně jako stavby, i pozemky jsou předmětem členění. Zákon rozeznává tyto druhy pozemků: -

stavební pozemky,

-

zemědělské pozemky,

-

lesní pozemky,

-

vodní nádrže a vodní toky,

-

jiné pozemky.

Pro účely oceňování se pozemky posuzují podle stavu uvedeného v katastru nemovitostí. Při nesouladu mezi stavem uvedeným v katastru nemovitostí a skutečným stavem se při oceňování vychází ze skutečného stavu. Stavební pozemky se oceňují násobkem výměry pozemku a ceny za m2 uvedené v cenové mapě, kterou vydala obec. V případě, že stavebnímu pozemku není v cenové mapě přiřazena cena, vynásobí se výměra pozemku základní cenou za m2 upravenou o koeficient využitelnosti pozemku apod. V cenové mapě jsou uvedeny skutečně sjednané ceny stavebních pozemků nebo ceny zjištěné na základě porovnání se sjednanými cenami Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


obdobných pozemků v dané obci nebo v jiných srovnatelných obcích spadajících do stejné skupiny podle počtu obyvatel (tyto skupiny jsou upraveny prováděcí vyhláškou). Cena zemědělského pozemku se stanoví výnosovým způsobem podle bonitovaných půdně ekologických jednotek. Základní ceny zemědělských pozemků a jejich úprava o vlivy polohy a jiné faktory jsou předmětem vyhlášky. Lesní pozemky se oceňují výnosovým nebo porovnávacím způsobem podle plošně převládajících lesních typů. Zejména nákladový způsob oceňování zohledňuje různé faktory ovlivňující výši ceny budovy. Nelze však předpokládat, že takto stanovené ceny budou odpovídat cenám tržním. Stanovení cen nákladovým způsobem však umožní určit přibližné relace cen budov stejného druhu. Pro oceňování budov lze v některých případech využít výnosového způsobu oceňování. Výhoda této metody spočívá v relativní snadnosti výpočtu. Klíčovým faktorem pro takové stanovení ceny je znalost nájemného, což umožňuje při oceňování reflektovat tržní vztahy. Zákon o oceňování majetku a prováděcí předpisy se rovněž zabývají specifickým případem oceňování, kdy je zpracována cenová mapa stavebních pozemků. Potom se může cena stavebního pozemku velmi blížit skutečné tržní ceně. Legislativní úprava oceňování majetku definuje řadu způsobů stanovení cen, které jsou více či méně vyhovující. Různé druhy cen postihují různé aspekty majetku, ale žádný z nich nepostihuje všechny. Za ideální lze považovat tržní cenu, která však většinou není známa. V úvahu přicházejí i některé další metody, kterými lze především odhadnout reprodukční cenu majetku. Metod, kterými lze oceňovat majetek obce, především nemovitosti, je celá škála. Obecně je lze klasifikovat podle dvojího členění na metody: -

individuální (subjektivní) a hromadné,

-

analytické a analogické.

Jejich význam lze spatřovat především v tom, že bývají přesnější než metody využívané v rámci zákona o oceňování majetku. Zároveň však bývají pracnější a tedy i dražší. Jejich popis a analýza však překračují požadavky této práce.



3.4.

Návrh evidence majetku obcí

Návrh evidence majetku obce by se měl opírat o možnosti jejího využití. Je třeba stanovit takové množství údajů, které bude postačující pro potřeby obce a zároveň umožní, aby evidence byla přehledná. Objem a struktura informací obsažených v identifikační kartě by měly korespondovat s cíli stanovenými pro využití majetku v rámci programu rozvoje obce i dalších rozvojových dokumentů (územní plány, bytová politika obce, investiční program apod.). Vyhovujícím by měl být systém evidenčních karet. Evidenční karty obsáhnou větší množství vhodně strukturovaných informací a jsou podkladem pro digitalizovanou databázi. V případě využití tohoto systému i pro novou (rozšířenou) evidenci majetku je třeba stanovit obecné požadavky, které by měla evidenční karta splňovat: -

přehlednost, tabulková forma evidence majetku,

-

možnost snadné aktualizace, digitální podoba evidence,

-

výstižnost, karta by měla obsahovat pouze odůvodněné informace,

-

komplexnost, karta by měla obsahovat multifunkční strukturu informací,

-

provázanost (kompaktnost), údaje v evidenci by měly vytvářet potřebné vazby a to nejen v rámci evidence samotné, ale také odkazy na další podrobnější zdroje informací,

-

otevřenost, digitální podoba zajistí možnost operativního zaznamenávání změn struktury evidence, pokud se změní okolní prostředí.

Evidenční kartu v tomto pojetí lze v podstatě ztotožnit s věcným pasportem majetku. Věcný pasport majetku lze obecně definovat jako komplexní souhrn vybraných a strukturovaných informací o určitém majetku. Takto definovaný pasport zahrnuje informace technické, ekonomické, identifikační, rozvojové a další, což umožňuje postihnout daný majetek z různých úhlů. Pasporty ovšem mohou mít i jiný charakter. Lze si například představit technický pasport, který bude sice podrobněji zaměřen na technické parametry majetku, ale nepostihne jeho ostatní aspekty. Otázkou zůstává, zda je možné, aby evidenční karta měla stejnou podobu pro různé druhy majetku. Příkladem mohou být údaje o pozemku, kterým nelze přiřadit např. číslo popisné, kterým disponují některé budovy. U budov naopak nebude nutné sledovat Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


bonitované půdně ekologické jednoty. Oproti tomu je však většina sledovaných údajů pro zmíněné budovy a pozemky shodná. 3.4.1. Obsah pasportu majetku obce Sledované údaje lze určitým způsobem kategorizovat, což nepochybně umožní naplnit požadavek přehlednosti. Kategorizace byla provedena na základě zjištění, které základní kategorie jsou pro všechny typy majetku shodné. Sledované údaje jsou v některých případech rozdílné na nižší rozlišovací úrovni, na úrovni kategorií se neliší. Návrh evidence majetku v této subkapitole bude uveden na příkladu nemovitostí, pozemků a staveb. Jedná se o majetek strategické povahy, který je rozhodující pro sociálně ekonomický rozvoj obce a je proto sledován i ve finanční a majetkové analýze. Budou zde uvedeny údaje shodné i údaje, ve kterých se obě kategorie majetku odlišují. U ostatního majetku by byl postup vytváření evidence obdobný. V případě nemovitostí je vhodné definovat tyto základní kategorie údajů: a)

identifikační

b)

lokační

c)

klasifikační (technické)

d)

existenční (vlastnické vztahy)

e)

cena

f)

způsob využití

g)

ekonomické

h)

právní omezení

i)

zvláštní informace

j)

kontrolní informace

Uvedené členění není jediné možné – lze např. spojit kategorie právní omezení a vlastnické vztahy. Rovněž kategorie zvláštní informace nemusí být nutně uváděna samostatně (viz dále v textu). Uvedené členění je však považováno za nejpřehlednější. Každá z výše vymezených kategorií může zahrnovat značný rozsah informací, z nichž je nutné vybrat základní, které umožní rychlou orientaci o majetku.



Základní informace o majetku jsou takové, které se užívají běžně ve všech oblastech řízení obce, které se nakládání s majetkem dotýkají (tj. jak v oblasti řízení správy majetku, tak také např. při rozhodování o jeho pronájmu nebo prodeji). Tyto informace je potom možno doplnit o informace speciální, které rozšíří znalosti o majetku žádoucím způsobem (např. odkaz na kupní smlouvy nebo na zápis v katastru nemovitostí). Speciální údaje potom nejsou součástí pasportu. Je vhodné vytvořit dvě části identifikačních karet. První část by zahrnovala pouze informace, které by se měly uvádět povinně, druhá část je rozšíření karty o doporučené údaje. Rozdělení údajů umožní také zdůraznit jejich význam. Návrh evidence je spojen i s několika problémy (např. určování efektů v rámci ekonomických parametrů), které jsou v textu řešeny v rámci příslušných kategorií. V případě, že údaje nebudou v dané kategorii děleny na povinné a doporučené, všechny uvedené charakteristiky jsou povinné. Příklady pasportu jsou uváděny z oblasti nemovitostí. a) Identifikační údaje Identifikace nemovitosti by měla být velmi stručná, všechny podstatné informace by měly být obsaženy spíše v dalších kategoriích. Identifikační údaje jsou do určité míry různé podle typu majetku. Pro identifikaci např. nemovitosti je klíčové stanovení členění majetku. Za ideální lze pokládat nějaké již existující členění. Nelze vyloučit ani vytvoření nové klasifikace podle potřeb obce, ale v takovém případě nebude možné přejímat bez problémů některé informace z jiných zdrojů s odlišným členěním. Obec může například využít členění podle katastru nemovitostí nebo podle zákona o oceňování majetku. Výhoda propojení se zákonem o oceňování majetku spočívá v tom, že jedním z údajů zahrnutých v evidenci je cena, kterou lze podle zákona o oceňování a prováděcích předpisů určit. Nevýhodou je zejména nevhodné členění staveb (členění za účelem oceňování). Propojení s katastrem nemovitostí je výhodnější, neboť katastr poskytuje navrhované evidenci více důležitých informací (výměra pozemku, katastrální kód, věcná práva atd.). V dalším textu se proto uvažuje členění nemovitostí podle katastru nemovitostí. Identifikační údaje pozemků Obecná identifikace pouze stanoví o jaký druh nemovitosti se jedná, tedy v tomto případě o pozemek.



Specifická identifikace určí o jaký druh pozemku se jedná. Katastr nemovitostí rozeznává následující druhy: -

zahrada,

-

vinice,

-

chmelnice,

-

pastvina,

-

trvalý travní porost,

-

orná půda,

-

ovocný sad,

-

lesní pozemek,

-

vodní plocha,

-

ostatní plocha,

-

zastavěná plocha.

Každý druh pozemku je dále členěn podle způsobu využití. Například druh pozemku ostatní plochy je dále členěn na silnice a ostatní komunikace, zeleň, hřiště či stadion, koupaliště, rekreační ubytovací plochy, hřbitov, kultura, skládky apod. V případě, že se jedná o stavební pozemek, je nutné tuto skutečnost, obdobně jako je tomu v případě katastru nemovitostí, zaznamenat. Tato identifikace je pro pozemky zpravidla postačující, ale je možné ponechat v evidenční kartě určitý prostor pro verbální charakteristiku. Identifikační údaje budov V případě budov je identifikace složitější. Obdobně jako v případě pozemků lze jednoduše provést obecnou identifikaci, ale v případě specifické identifikace jsou nároky na evidenci vyšší, než je tomu v případě pozemků. V obecné rovině postačí uvést, že sledovanou nemovitostí je budova.



Specifická identifikace - stejně jako v případě pozemků lze využít členění podle katastru nemovitostí. Katastr nemovitostí člení zastavěné plochy podle způsobu využití na: -

objekt bydlení

-

průmyslový objekt

-

občanské vybavení

-

technické vybavení

-

rekreační objekt

-

zemědělská hospodářská budova

-

objekt dopravy

-

objekt lesního hospodářství

-

jiný stavební objekt (např. garáž)

Na rozdíl od pozemků však není takové členění postačující, nutná je přesnější identifikace. Problematické je určit, jaké informace zařadit do podrobnější identifikace a které je vhodnější uvést v technických parametrech. Identifikace nesmí být příliš obecná. V případě budov, které jsou využívány k bydlení, by mělo být uvedeno, zda se jedná o rodinný, činžovní či panelový dům apod. Dále lze uvést, zda se jedná o dům řadový, rohový, v bloku, koncový či samostatný. Rovněž je možné v rámci identifikace zmínit charakter stavby (dřevěná, cihlová, kamenná, smíšená či panelová) či počet podlaží Tyto dvě charakteristiky také mohou být až součástí technických parametrů. K tomuto přesnějšímu vyjádření lze využít verbální charakteristiky budovy. Identifikační údaje pro budovu pak mohou mít například tuto podobu: -

Obecná identifikace: budova.

-

Specifická identifikace: bydlení.

-

Charakteristika: rohový cihlový dvoupodlažní rodinný dům.

Doporučeným údajem je v případě identifikace fotodokumentace nemovitosti. Není nutné tuto vkládat přímo do digitální tabulkové formy evidenční karty, ale zvolit formu



hypertextového odkazu. V případě budov je vhodné použít snímky budovy jako celku, případně snímky interiéru pro přesnější představu o vybavení, technickém stavu apod. b) Lokační údaje Cílem lokačních parametrů je určit co nejpřesněji lokaci nemovitosti. Požadované informace se mírně liší pro budovy a pozemky. Shodně pro všechny analyzované nemovitosti lze zaznamenat tyto povinné a doporučené údaje, kdy povinné budou:

-

kód a název katastrálního území,

-

číslo parcely, popř. čísla parcel,

-

adresa.

Doporučené budou:

-

mapový obraz (ideálně napojení na multifunkční digitální informační systém geodézie),

-

územní identifikátor (např. standard ISVS).

Každému katastrálnímu území v České republice je přiřazen šestičíselný kód a název. Název je totožný s názvem města či obce. Kód katastrálního území výrazně usnadňuje lokalizaci v rámci České republiky. Číslo parcely - jedná se o základní lokalizační údaj v rámci katastrálního území. Jak pozemek, tak budova může zasahovat do více parcel. Potom je třeba uvést čísla všech těchto parcel. Součástí adresy by měl být název ulice, případně místní názvosloví lokality, název obce či města (nemusí být totožná s obcí, která je vlastníkem), poštovní směrovací číslo, event. název městské části či obvodu. V případě budov je nutné uvádět také číslo popisné a evidenční (jestliže jimi disponují). Uvádění adresy může být v případě pozemků zavádějící, ale pro účely evidence je třeba specifikovat lokaci pozemku a proto je vhodné uvést ulici či část obce, kde se pozemek nachází. Digitální podoba evidenčních karet umožňuje online propojení textu s geodetickými mapami. Město či obec (zadavatelé) si mohou nechat zpracovat např. tyto druhy map: -

mapy čísel popisných,



-

územní plány,

-

tématické mapy (orientační mapy zaměřené na oblasti vybrané zadavatelem).

Geodetické firmy mimo jiné nabízejí převod libovolných papírových mapových podkladů do digitální podoby a přizpůsobení této digitální podoby potřebám obce (tedy i potřebám souvisejícím s evidencí pozemků a budov). Propojení textové a digitální mapové části může být zcela kompatibilní. Tématické mapy umožní i zachycení sítí technické infrastruktury či zvýraznění všech obytných domů nebo pozemků ve vlastnictví města (obce). Standard ISVS o územní identifikaci se týká zveřejňování vybraných informací o veřejné správě způsobem umožňujícím dálkový přístup.36 Předmětem standardu je výčet a struktura nejdůležitějších informací zveřejňovaných orgánem veřejné správy. Mezi povinně zveřejňované údaje patří mimo jiné název, adresa a IČO subjektu veřejné správy, v tomto případě obce. Tento systém umožňuje lokalizovat vlastníka nemovitosti v případě, že se jedná o obec. c) Klasifikační údaje (technické) Technické parametry, které by měly být předmětem evidence, by se pro pozemky a budovy výrazně lišily. Technické parametry pozemků V případě pozemků by se měly uvést v kategorii technických parametrů následující povinné údaje: -

výměra pozemku,

-

vybavenost pozemku sítěmi technické infrastruktury.

Do technických parametrů patří i tyto doporučené údaje: -

bonitované půdně ekologické jednotky pozemku,

-

porost či pokryv pozemku.

36

Standard ISVS pro zveřejňování vybraných informací o veřejné správě způsobem umožňujícím dálkový přístup, verze 1.1. Věstník úřadu pro veřejné informační systémy, Ročník II, Částka 7, 2001, s. 1. V současnosti je formálně zrušen a očekává se jeho nahrazení vyhláškou. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


Výměra pozemku se uvádí v m2. Opět se potvrzuje vhodnost napojení evidence na katastr nemovitostí. Výměra daná katastrem nemovitostí je pro evidenci směrodatná. Vybavenost technickou infrastrukturou. Zainvestovanost pozemků je zejména v případě stavebních pozemků naprosto klíčová. Je třeba sledovat napojení na: -

dopravní sítě (zejména místní komunikace),

-

rozvod plynu, elektřiny či tepla,

-

telekomunikační sítě,

-

vodovodní sítě a kanalizace,

-

informační sítě,

-

veřejné osvětlení.

Bonitované půdně ekologické jednotky jsou číselné kódy (pěticiferné číslo) označující kvalitu zemědělské půdy tzv. bonitu. Tyto kódy lze získat z listu vlastnictví na katastrálním úřadu a přiřazují se pouze zemědělským pozemkům. Kód je jednotlivým pozemkům přiřazován na základě typu zemědělské půdy, úrodnosti a řady dalších faktorů a je spojen s určitou cenou za m2 pozemku. Je možno uvést porost pozemku (např. druhové člení stromů, jejich přibližný počet apod.) a v případě uměle vytvořeného povrchu tento identifikovat (např. asfaltový povrch). Jde-li o pozemek, který má, co se týče porostu či pokryvu, smíšený charakter, evidence bude obsahovat ty pokryvy a porosty, které jsou dostatečně zastoupeny. Technické parametry budov Uvádění technických parametrů budov je vzhledem k jejich velké rozmanitosti podstatně složitější, než je tomu u pozemků. Je na místě připomenout, že tato evidence by měla obsahovat pouze základní technické parametry. Do nezbytné technické charakteristiky je nutné zařadit: -

rozměry budovy,

-

vnitřní strukturu budovy,

-

stáří budovy,



-

současný technický stav,

-

potřebu oprav a nároky na opravy.

U rozměrů budovy by měly být uvedeny tyto povinné informace: -

výška (v metrech),

-

celková zastavěná plocha (v metrech čtverečních),

-

počet podlaží (včetně podzemních).

Pro přesnější představu je možné zaznamenat tyto doporučené údaje: -

délka (v metrech),

-

šířka (v metrech),

-

celkový obestavěný prostor (v metrech krychlových – z hlediska evidence nepříliš podstatný údaj, ale jeho znalost je nutná pro výpočet ceny nákladovým způsobem).

V případě, že je půdorys velmi nepravidelný, měla by být tato skutečnost zmíněna. Vnitřní struktura budov se velmi liší podle způsobu využití. Vzhledem ke složité vnitřní struktuře budov není možné zachytit všechny skutečnosti v navrhované evidenci. Je však možné zachytit základní charakteristiku – např. v případě obytných budov počet bytů, jejich velikost v m2, počet místností v každém bytě, kategorie bytů či velikost nebytových prostorů. V poznámkách je možné uvést důležité skutečnosti, např. společné sociální zařízení. Stáří budovy se vztahuje nikoliv k nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí, ale k datu, kdy nad úrovní terénu začne být patrná dispozice prvního nadzemního podlaží stavby.37 Zejména v případech velmi starých budov je otázkou, zda má smysl uvádět toto datum, neboť mohlo dojít ke komplexní přestavbě či rekonstrukci. Stáří budov je navíc, zejména v případě historických částí měst, často neznámé a lze ho pouze odhadnout. Je vhodné uvést i datum poslední významné a komplexní stavební změny. Současný technický stav. Lze použít libovolně stanovené stupnice, např.: -

výborný,

37

Pavlát J.: Některé základní definice a pojmy z investiční výstavby [online]. c 1997[cit. 16-3-2004]. Dostupné z WWW: Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


-

dobrý,

-

uspokojivý,

-

špatný,

-

havarijní.

Potřeba oprav je závislá na současném technickém stavu. Podobně jako v předchozím případě by pro dodržení zásad přehlednosti a výstižnosti měla být stanovena určitá stupnice potřeby oprav např.: -

žádná,

-

nutnost dílčích oprav, resp. opravy dílčích částí budovy (např. oprava střechy),

-

nutnost významných stavebních zásahů (např. nová střecha),

-

nutnost kompletní rekonstrukce či přestavby.

V případě, že je v evidenci uvedena potřeba oprav, měla být rovněž obsažena přibližná peněžní částka potřebná k opravě. Tu lze zjistit kvalifikovaným odhadem, který je finančně náročný a proto nelze předpokládat, že v případě méně významných budov bude evidence zahrnovat odhad peněžní částky nutné k opravě. d) Existenční údaje (vlastnické vztahy) V tomto případě je vlastníkem nemovitosti obec nebo město. Obec však může užívat i cizí majetek. Údaje o vlastníkovi (obci) by měly být následující: -

název,

-

adresa,

-

IČO,

-

datum, od kterého je nemovitost ve vlastnictví (v užívání, v nájmu) obce (směrodatné je datum vkladu do katastru nemovitostí),

-

odkaz na příslušnou smlouvu.

Otázkou je, zda by navrhované evidenci opravdu měly podléhat i nemovitosti, které obec nevlastní, ale má k nim nějaký smluvní vztah. Pak by se nutně nemuselo jednat o údaje o Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


vlastníkovi, ale např. o nájemci nebo správci. V těchto případech by mohly být nemovitosti evidovány samostatně a to zřejmě ve zjednodušené struktuře, která nemusí obsahovat např. rozvojové možnosti nemovitosti. Také informace o ceně jsou pro obce, např. v případě nájmu nemovitosti obcí bez záměru pozdějšího odkoupení, nepříliš podstatné. Dalším problémem, který komplikuje kategorii údajů o vlastníkovi, je možnost spoluvlastnictví nemovitosti, tzn. případ, kdy obec není výhradním vlastníkem. Existuje více způsobů jak tuto skutečnost evidovat: -

pozměnit v těchto případech název kategorie na „údaje o spoluvlastníkovi“ (tento přístup ovšem narušuje požadovanou unifikaci názvů kategorií),

-

ponechat název kategorie, uvést obec coby vlastníka nemovitosti a v kategorii „právní omezení“ označit spoluvlastníka (tento způsob evidence se jeví jako vhodný, ovšem může působit zmatečně),

-

evidovat zvlášť nemovitosti, jejichž vlastnictví není výhradní (takový přístup zmenší počet evidovaných nemovitostí, ale separátní vykazování nemovitostí ve spoluvlastnictví nadále komplikuje celkovou evidenci majetku).

Jako nejméně vhodné se jeví evidování podle bodu 1, obce by měly zvolit na základě vlastních preferencí z možností podle bodu 2 a 3. Obdobně je třeba sledovat i další uživatele majetku obce např. nájemníky. Nemovitost může být využívána: -

obcí samotnou,

-

subjektem, který obec zřídila (např. příspěvková organizace nebo veřejně prospěšná společnost),

-

dobrovolným svazkem obcí (v případě, že do něj obec tento majetek vloží),

-

soukromým subjektem (domácnosti nebo firmy),

-

jiným subjektem (např. státem).

O nich je třeba uvést alespoň: -

základní identifikační údaje,



-

lokační údaje,

-

typ vztahu,

-

datum vzniku (event. zániku) vztahu,

-

odkaz na příslušnou smlouvu.

Údaje o využívání nemovitosti by měly zahrnovat právní vztah, na jehož základě je majetek daným subjektem využíván. V případě, že se jedná o smluvní vztah za úplatu, je třeba uvést její výši. Nesmí chybět datum začátku právního vztahu a jeho případného konce, popř. možnost vypovězení smluvního vztahu (např. v případě pronájmu – doporučený údaj). e) Cena Určení cen lze považovat za problematické. Pro účely evidence je možné použít zejména: -

cenu uvedenou v účetnictví (zpravidla pořizovací, ale není podmínkou),

-

reprodukční cenu (jinou než v účetnictví),

-

věcnou hodnotu,

-

tržní cenu,

-

ceny určené na základě zákona o oceňování a prováděcích předpisů.

Cena uvedená v účetnictví může být zaznamenána vždy. Určení ceny podle zákona o oceňování majetku a prováděcích předpisů, se používá pro ocenění různých druhů majetku, tj. nejen pro nemovitosti. Reprodukční cena je zpravidla zjišťována nákladovým způsobem. Tato cena může být shodná s cenou uvedenou v účetnictví (to využívá v některých případech rovněž reprodukční ceny). Oceňování reprodukčními cenami je však v účetnictví zastoupeno minoritně. Takto stanovená cena má značnou vypovídací schopnost, neboť na rozdíl od ceny pořizovací reflektuje mimo jiné změny cenové hladiny, ale její zjištění je spojeno s vysokými časovými, organizačními a finančními náklady. V případě, že si obec nechává majetek pojistit, pojišťovací ústav zjistí přibližnou reprodukční cenu a obec může tuto pro evidenci využít. Obdobně bankovní ústavy oceňují nemovitosti, které jsou předmětem záruky v případě bankovního úvěru poskytnutého obci.



Věcná hodnota umožňuje přesnější představu nejen o ceně majetku, ale také o jeho opotřebení, neboť se od reprodukční ceny odečtou oprávky. Tržní cena umožňuje zachytit cenu nemovitosti na základě působení nabídky a poptávky. Tržní cena tak absorbuje i vlivy jinými cenami nepostižitelné. Problémem je však její stanovení. Ke zjištění tržní ceny lze např. využít srovnávací metody. Tržní cena je však obvykle známa pouze u některých nemovitostí, což neumožňuje porovnávací metodu využít. f) Způsob využití O způsobu využití nemovitosti vypovídají v obecné rovině již identifikační údaje. Tato kategorie údajů by měla obsáhnout: -

určení, zda je nemovitost v dané době využívána,

-

určení primárního a sekundárního využití,

-

verbální specifikace současného využití.

Podstatou je poskytnutí informace, zda je nemovitost využívána či nikoliv. V případě, že je nemovitost využívána, je třeba určit vhodnou klasifikaci možných uživatelů (viz existenční/vlastnické vztahy). Je třeba určit všechny činnosti, k nimž je nemovitost využívána a rozdělit je podle významu na primární a sekundární. Nelze tvrdit, že primární činnost je pouze jedna a ostatní musí být nutně sekundární – je třeba individuálně posoudit význam jednotlivých činností. Verbální specifikaci lze použít k podrobnějšímu popisu využití nemovitosti. Dále může tato specifikace sloužit k uvedení důvodu, pro který není nemovitost využívána. Verbální specifikace má charakter doporučeného údaje. V souladu s programem rozvoje obce, jehož schvalování přísluší zastupitelstvu obce, je třeba určit, které nemovitosti jsou: -

zbytné (není pro ně využití),

-

nezbytné.

Dále by měl být verbálně specifikován význam jednotlivých nemovitostí pro rozvoj obce, např. stanovit, že pozemek je určen k výstavbě školního hřiště. U nezbytných lze sledovat další doporučené údaje: Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


-

přímo využitelné (nejsou potřeba stavební zásahy),

-

využitelné po rekonstrukci,

-

využitelné po rozsáhlejší modernizaci.

S rozvojem obcí jsou úzce spjaty investice do nemovitostí. V případě, že se předpokládá investice na konkrétnější úrovni, je třeba uvést charakter a rozsah investice, nejlépe i přibližný objem peněžních prostředků nutný k investici. Dále je možné uvést předpokládaný dopad investice na ekonomické parametry majetku. Stačí ovšem odkaz na investiční program. Podmínkou pro posouzení zbytnosti je zpracovaný program rozvoje a územně plánovací dokumentaci. Nemovitosti, které budou v určitém časovém horizontu označeny jako zbytné, a uvažuje se o jejich odprodeji, by měly mít prioritu: -

při oceňování,

-

při zjišťování jejich ekonomických parametrů.

Jedním z pomocných faktorů pro stanovení zbytnosti či nezbytnosti nemovitosti by mohlo být určení salda efektů z nemovitosti. g) Ekonomické údaje V souvislosti s využíváním nemovitostí je nutné sledovat i ekonomické parametry, jakými jsou náklady a výnosy, což umožní hodnocení efektivnosti. Má-li se obec chovat jako racionální ekonomický subjekt, je nutné zjišťovat efekty spojené s danou položkou majetku. Jelikož se nejedná o účetní pojetí výnosů a nákladů, ale o pojetí výhodné z hlediska evidence, je možné využít i jiné způsoby stanovení těchto údajů, např. modelováním reprodukce majetku. Kategorie ekonomických parametrů je velmi složitá. Je otázkou, zda do nákladů spojených s nemovitostí uvádět pouze provozní náklady nebo také investiční náklady. Investiční náklady nemusí být vhodné, neboť se vyskytují v čase nepravidelně a v různé výši a proto může být jejich zařazení matoucí. Z ekonomického hlediska by bylo sice vhodné postihnout všechny vzniklé náklady, ovšem z hlediska evidence je vhodnější uvádět pouze průměrné provozní náklady za určité časové období (1 rok).



Obce svůj majetek neodepisují, což znamená, že investice spojené s budovou navýší cenu nemovitosti trvale a opotřebení se v ceně dále neprojeví. Situaci by mohlo vyřešit modelování odpisů, které by reflektovalo opotřebení. Znamenalo by to vlastně, že investiční náklady by se zachycovaly v kategorii cen a provozní náklady v rámci kategorie ekonomických parametrů. Tento návrh se vymyká účetnímu pojetí výnosů a nákladů, ale pro definované možnosti využití evidence je výhodný a některé obce (i kraje) již takové odhady provádějí. Problém se netýká pozemků, ale pouze staveb. Druhým problémem je oddělení nákladů a výnosů vztahujících se k nemovitosti jako takové, a výnosů a nákladů, které se nevztahují přímo k nemovitosti, ale k činnosti, ke které je nemovitost využívána. Z těchto i dalších důvodů nebude pro potřeby evidence využita účetní terminologie a náklady a výnosy v evidenčním pojetí nebudou vnímány jako všechny příjmy z nemovitosti a výdaje na nemovitost a na činnosti s ní spojené. Na základě určení jednotlivých příjmů a výdajů lze přibližně určit jejich saldo. Toto saldo je mimo jiné důležité pro určení zbytnosti či nezbytnosti dané nemovitosti podle programu rozvoje obce a jejího následného odprodeje. Do ekonomických parametrů lze jako doporučený údaj zařadit mzdové výdaje na správu nebo alespoň počet osob, které nemovitost spravují. Dále je vhodné ponechat určitý prostor pro poznámky, které mohou mimo jiné vysvětlovat uvedené saldo, tedy vyjádřit, které údaje jsou do příjmů a výdajů zahrnuty. h) Právní omezení S nemovitostmi mohou být spojena i jiná věcná práva než je právo vlastnické a tato musí být rovněž předmětem evidence. Práva jsou předmětem zápisu do katastru nemovitostí, a proto se nabízí další propojení s katastrem. Jedná se o následující práva: -

zástavní právo (zástavní právo banky k určité nemovitosti),

-

právo odpovídající věcnému břemeni (např. strpění cizí věci na pozemku),

-

předkupní právo s účinky věcného práva,

-

podzástavní právo.

U každého věcného práva by měl být uveden subjekt, který jím disponuje a případně i datum vzniku tohoto práva a podmínky jeho plnění.



Předmětem evidence by měla být i jiná omezení, než věcná práva. Může jít například o smlouvu o smlouvě budoucí apod. V případě, že obec není výhradním vlastníkem nemovitosti, ale je pouze spoluvlastníkem (a obec se nerozhodne vykazovat nemovitosti ve spoluvlastnictví odděleně), je třeba tento fakt uvést a zanést do evidence důležité informace týkající se spoluvlastníka (alespoň lokační a identifikační údaje). i) Zvláštní údaje V této kategorii údajů je třeba uvést informace, které nespadají do jiné kategorie, ale přesto mají svůj význam. Příkladem takové informace může být fakt, že se nemovitost nachází v povodňové oblasti nebo v památkové zóně. Do zvláštních informací lze zahrnout i údaje spadající do jiných kategorií (např. technické parametry), které by ovšem měly být z důvodu zdůraznění určité skutečnosti umístěny ve zvláštní kategorii (např. havarijní stav budovy ohrožuje veřejný zájem). j) Kontrolní údaje Do kontrolních údajů patří: -

datum zařazení majetku do evidence (datum vytvoření nové evidenční karty),

-

osoba, která zavedla majetek do evidence a její funkce,

-

data jednotlivých aktualizací evidenční karty,

-

osoba, která aktualizaci provedla,

-

odpovědná osoba.

Označení odpovědné osoby by mělo zahrnovat její celé jméno a funkci. Odpovědnou osobou je v pravém slova smyslu starosta obce, ovšem pro účely evidence se odpovědnou osobou rozumí zpravidla pracovník městského či obecního úřadu, který se majetkem přímo zabývá (např. vedoucí majetkového odboru). V případě, že je nemovitost spravována pověřeným správcem, lze ho uvést jako odpovědnou osobu. Jedná se o důležitou informaci zejména z důvodu získávání údajů do evidence a rovněž pro vymezení zodpovědnosti v případě komplikací (např. havárie). Při změně odpovědné osoby je třeba sepsat předávací protokol. Nově určená odpovědná osoba by měla konfrontovat skutečný stav nemovitosti s předávacím protokolem, neboť na ni přechází odpovědnost za danou nemovitost (v Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


evidenčním pojetí). Na později vznesené námitky nemusí být brán zřetel. Osoba, která zavedla majetek do evidence, nese odpovědnost za údaje uvedené v evidenční kartě. Stejně je tomu v případě aktualizací. 3.4.2. Vytváření a využití evidence Je vhodné, aby evidenční karta měla formu tabulky. Není nutné stanovení jedné konkrétní formy tabulky – tabulka by měla mít takovou podobu, která je vyhovující pro daný typ majetku. Tabulková forma vyhovuje potřebám obce, mimo jiné v závislosti na využívaném softwaru. Vyplňování evidenční karty se neopírá o jeden přesně stanovený postup. Karta nemusí být vyplňována v přesně daném sledu, ovšem některé zákonitosti je třeba dodržet. Jako první by měl být vždy doplněn údaje identifikační a lokační. Důvodem pro tento postup je nutnost přesně vymezit majetek, o který se jedná, což umožní snazší orientaci ve zdrojích při získávání ostatních informací. Za účelem eliminace časových prodlev při vyplňování evidenčních karet je vhodné primárně využívat zdroje, které obsahují největší množství potřebných údajů. Všechny údaje zanášené do evidenční karty se musí opírat o důvěryhodné zdroje. Aby evidence plnila svůj význam, je třeba do ní čerpat pouze platné informace – při aktualizaci zdrojů je nutné aktualizovat rovněž údaje v evidenční kartě. Každá změna v evidenční kartě musí být doplněna datem aktualizace a osobou, která tuto provedla. Lze tvrdit, že problematika získávání potřebných údajů pro jejich zanášení do evidenčních karet je značně složitá, neboť kvalita a kvantita informací o jednotlivých typech majetku je různá. Podstatný vliv má i předešlý vlastník, resp. úroveň dokumentace, kterou novému vlastnickému subjektu (obci) předá. Klíčovým faktorem je kvalifikace pracovníků majetkového či investičního odboru, který bude mít evidenci pravděpodobně na starosti. Dostatek peněžních prostředků na zpracování znaleckých posudků, technické dokumentace apod. rovněž ovlivňuje informace obsažené v evidenčních kartách. Informace využívané v evidenci lze čerpat především z těchto zdrojů: -

katastr nemovitostí (kód a název katastrálního území, výměra, obecná a specifická identifikace, číslo parcely/parcel, informace o vlastnictví a dalších věcných právech),

-

technická dokumentace (lokační parametry, technické parametry, některé zvláštní informace),



-

účetní výkazy (účetní ocenění, data nabytí majetku),

-

smlouvy (ekonomické parametry, právní omezení, současné využití nemovitosti, identifikační údaje, cena),

-

geodetické mapy (lokační parametry, technické parametry),

-

program rozvoje obce a další její rozvojové plány, programy a politiky (současné využití, rozvojové možnosti),

-

znalecké posudky (oceňování a ceny, ekonomické parametry, technické parametry, identifikační a lokační parametry, současné využití či údaje o vlastníkovi),

-

územně plánovací dokumentace (rozvojové možnosti, lokační parametry, zvláštní informace),

-

terénní průzkum (technické parametry, lokační parametry),

-

znalecké posudky.

Řada důležitých údajů, které jsou podle potřeby měněny a doplňovány, je předmětem evidence v katastru nemovitostí. Výhoda katastru dále spočívá ve snadné dostupnosti výpisů, které navíc integrují více důležitých informací. V případě ekonomických parametrů je třeba řešit problém, zda se držet striktně účetního pojetí nákladů a výnosů, a čerpat tedy údaje výhradně z účetních výkazů. Evidence však nemá za úkol každoročně porovnávat výnosy a náklady, zde jde spíše o sledování přibližných opakujících se příjmů a výdajů, což umožní obci zahrnovat majetek do rozvojových plánů (posuzovaní jejich zbytnosti). Jestliže je nutná významná investice, pak se tato skutečnost uvede v rozvojových možnostech. Obce by měly zařazování příjmů a výdajů do evidence posuzovat pro každý majetek individuálně (např. pro jednu stavbu), ale nikdy by neměly být opomenuty náklady na údržbu a běžné opravy, náklady spojené s pojištěním či příjmy z pronájmu apod. Problematika oceňování byla předmětem předešlého textu. Je třeba dodat, že je vhodné využívat znaleckých posudků, které vycházejí ze zákona o oceňování a prováděcích předpisů. Tyto ceny sice obvykle nezohledňují skutečnou nabídku a poptávku, ale berou v potaz řadu dalších faktorů. Takové ocenění navíc umožňuje komparaci jednotlivých druhů majetku mezi obcemi. Využívání cen stanovených pro účely pojištění je velmi žádoucí vzhledem k tomu, že jsou k dispozici zdarma. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


V případě, že obec nemá zpracovaný program rozvoje, je obtížné stanovit rozvojové možnosti nemovitosti. Osoba, která evidenci spravuje, pak může využít informací jí známých, v případě, že jsou nějakým způsobem podložené. Část požadovaných údajů lze nalézt v územně plánovací dokumentaci. Evidenční karta nemusí být zcela vyplněna – nelze například předpokládat, že zde nemovitost bude oceněna všemi uvedenými způsoby. Není však možná úplná absence ocenění nemovitosti – za postačující lze považovat uvedení alespoň dvou druhů cen, z nichž jedna je zpravidla cenou pořizovací. I přes uvedené problémy lze konstatovat, že získávání údajů do navrhované evidence je otázkou politického rozhodnutí a času, nikoliv nepřekonatelným metodickým problémem. Je zřejmé, že evidenci by měl podléhat všechen majetek obce. Pod pojmem majetek zahrnujeme řadu diametrálně odlišných položek. Důležitý je zejména hmotný investiční majetek, který se reprodukuje, tj. spotřebovává zdroje na provoz. Obvykle je vymezen spodní hranicí ceny (60 000,- Kč), obdobně jako nehmotný investiční majetek (40 000,- Kč). Rozpočet obce existuje a je každoročně vytvářen, protože musí být získáno dostatek finančních prostředků k tomu, aby mohl být obecní majetek nejen řádně provozován, ale i zvelebován. Strategický význam mají především nemovitosti, jejichž evidence, resp. nedostatky v jejich evidenci, se stávají hlavními příčinami neefektivnosti řídících procesů. Pasport majetku má mít multifunkční charakter a proto i jeho využívání by mělo mít komplexnější potenciál využití než pouhá rozvaha aktiv a pasiv. Možnosti využití evidence jsou v koncepčním využití jejich údajů jako: -

zdrojů informací o majetku obce pro operativní i strategické řízení rozvoje obce,

-

zdrojů informací o majetku pro veřejnost a další subjekty,

-

zdrojů informací pro sociálně ekonomické analýzy,

-

podkladu pro přípravu rozvojových dokumentů obce,

-

podkladu pro rozhodování obecního zastupitelstva v majetkoprávních úkonech (např. o privatizaci),

-

podkladu pro rozhodování obecní rady o pronájmu nemovitostí a uzavírání smluv o výpůjčce,



-

podkladu pro hodnocení realizace programu rozvoje obce,

-

zdrojů informací o hospodaření s majetkem.

Po zjištění skladby a hodnoty obecního majetku musí samospráva obce provést zhodnocení jeho stavu a to jak z hlediska jeho provozuschopnosti, tak i z hlediska požadavků obyvatel a návštěvníků obce, z hlediska požadavků na jeho modernizaci (komparací s jinou obcí nebo s urbanistickými ukazateli) apod. Tyto kapacitní požadavky, vyjádřené finančně pomocí měrných investičních nákladů, jsou pak podkladem pro kvantifikaci další části rozpočtu obce, především pro rozsah nákladů potřebných pro zajištění vlastního provozu obce či města i jeho investičních potřeb. Zavedení jednotné multifunkční evidence (pasportu) majetku by umožnilo obohatit analýzy obcí o další informace. Vhodná struktura i dostatek informací rozšířily vypovídací schopnosti analýzy o další dimenze. Bylo by potom možné hodnotit stav a rozvojové možnosti majetku např. ve vybraných odvětvích (ve školství, v dopravě apod).



4. Financování obcí a měst Výdaje obcí jsou determinovány jejich příjmy. Jejich výše je do značné míry určována státem, především v oblasti daňových příjmů a dotací. Potřeby obcí proto nemusí odpovídat jejich výdajovým možnostem. Tyto potřeby jsou pro každou obec specifické a liší se jak prostorově mezi obcemi, tak také časově v rámci jedné obce. Další specifika potom lze nalézt v rámci odvětví i nároků na jednotlivé statky. Protože finanční zdroje bývají v praxi většinou považovány za relativně nedostatečné, je třeba jich co nejefektivněji využívat. Finanční a majetková analýza (FAMA) nabízí způsob, kterým lze vytvořit přehled o vývoji příjmů, optimalizovat odprodej majetku, plánovat investiční potřeby, hodnotit své úvěrové možnosti apod. Úroveň hospodaření lze zjistit porovnáním s ostatními obcemi a s pracovními standardy. Výsledkem by měl být dostatečně komplexní pohled na hospodaření obce či města, odhalení potenciálních zdrojů i problémových oblastí. Analýza potřeb (především majetkových) a jejich nároků na zdroje (především finanční) je tedy jen jednou stránkou programování sociálně ekonomického rozvoje obce. Určování a odkrývání zdrojů je druhou stránkou problému. Silné postavení centra s deterministickým přístupem k přidělování finančních zdrojů potom podvazuje možnosti obcí plně využívat veškeré zdroje svého území. Rozbor externích podmínek financování obcí je proto nedílnou součástí hodnocení hospodaření obcí. Tyto externí podmínky stanovuje především stát prostřednictvím svých zákonů a závazných dokumentů. Cílem kapitoly je upozornit na úzká místa v oblasti financování sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí především v důsledku relativně omezených možností využívání finančních zdrojů. Obtíže také často plynou z nedostatečného informačního zázemí. Rozpočtová skladba slouží převážně pro potřeby účetnictví a výkaznictví. Je však pro všechny obce jednotná a i její struktura je vhodnější k vlastní analýze vnitřních podmínek financování obce, než je tomu např. u rozvahy aktiv a pasiv pro potřeby hodnocení majetku. Velmi účinným zdrojem informací je potom databáze MF ČR nazvaná Automatizovaný rozpočtový informační systém (ARIS), kde je možno nalézt kompletní rozpočty za obce i kraje od roku 2001. Rozpočet obce je zde vnímán jako decentralizovaný peněžní fond, kde se soustřeďují různé druhy veřejných příjmů, rozdělují se a využívají na financování statků veřejného



sektoru vč. měst a obcí. Rozpočet je zároveň bilancí, která porovnává příjmy a výdaje za sledované období i ekonomickým nástrojem k prosazování cílů obecní politiky. Rozpočet je i toková veličina. Během rozpočtového procesu postupně přicházejí příjmy na příjmový účet rozpočtu a postupně se prostřednictvím výdajů uhrazují vznikající potřeby. Rozpočet obce je zároveň finanční plán, kdy obec podle schváleného rozpočtu hospodaří v průběhu rozpočtového (vlastně kalendářního) roku. V poslední době se klade důraz i na sestavování střednědobých finančních plánů, tzv. rozpočtových výhledů38, jejichž pozornost se soustřeďuje na prospektivní odhad výnosů z místních daní, poplatků, transferů, podílu na státních daních, dotací apod. V praxi se často zpracovávají (pokud vůbec) na dobu 2 – 3 let, což není z pohledu strategických koncepcí dostatečné. Střednědobý výhled by měl být chápán přibližně v pětiletém horizontu. Teprve potom lze sledovat tendence v příjmech i výdajích na komunální úrovni a hodnotit jejich dopady na celkový sociálně ekonomický rozvoj zkoumaného území. Střednědobé plánování rozpočtů municipalit je např. v Itálii a Německu, stejně jako v ČR, dáno zákonem, v jiných vyspělých státech, jako např. ve Velké Británii a Španělsku, je dobrovolné a plány sestavují většinou pouze velká města. Finanční plánování na municipální úrovni se stále rozšiřuje, a proto města stále častěji sestavují finanční prognózy, jejichž cílem je snaha uvést do rovnováhy rozpočet z dlouhodobého hlediska, především prostřednictvím koordinace investičních aktivit obce s příslušnými zdroji. Prognózy jsou vytvářeny obvykle s pomocí odborných firem soukromého sektoru a bývají velmi drahé. 4.1.

Vývoj rozpočtů v ČR do roku 2000

Pro pochopení dnešní situace v rozpočtování obcí je vhodné uvést alespoň stručný vhled do historie vývoje rozpočtování obcí. Není nutno provádět detailní analýzu, ale poukázat na hlavní vývojové etapy rozpočtování, aby bylo zřejmé, proč má současný systém stále spíše centralizovaný charakter s omezenými daňovými pravomocemi obcí. Jde o rozdíl ve vývoji v porovnání se západoevropskými státy, které obvykle víceméně plynule navazovaly na pravidla rozpočtování položené již na konci 19. či na začátku 20. století. Tyto systémy se vyvíjely v podstatě evolučním způsobem postupným vylepšováním. V ČR byla tato tradice přerušena na téměř padesát let a vývoj rozpočtování se již k principům platným v době první republiky nikdy zcela nevrátil. 38

Zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, v § 2, odst. 1. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


Československá republika převzala základy územní samosprávy po Rakousku – Uhersku. Nakonec došlo k vykrystalizování tří základních stupňů samosprávy – obec a město, okres, země. Nejdůležitějším nástrojem sociálně ekonomické rozvoje jednotlivých částí samosprávy byl rozpočet. Tehdy se členil na řádný (provozní) a mimořádný (investiční). Příjmy řádného rozpočtu: -

pravidelné příjmy z obecního majetku a obecních fondů,

-

zisky z obecního majetku a fondů,

-

příspěvky, poplatky a dávky,

-

státní dotace (příděly),

-

ostatní pravidelné příjmy.

Příjmy mimořádného rozpočtu: -

mimořádné výnosy z majetku,

-

příjmy z prodeje majetku,

-

půjčky,

-

mimořádné příspěvky, poplatky a dávky,

-

další nahodilé příjmy.

Přesuny mezi jednotlivými položkami řádného a mimořádného rozpočtu nemohly obce provádět bez souhlasu nadřízeného úřadu. Především se mimořádné příjmy nesměly využít na řádné výdaje, aby se zamezilo plýtvání a neohrozil se další rozvoj obce. V počátku dvacátých let rostl význam daňové pravomoci všech úrovní územní samosprávy. Důsledkem bylo zvyšování jejich příjmů a následně i zvyšování jejich výdajů. Přirážky k daním tvořily až čtvrtinu příjmů obcí. Obecně platila (od roku 1921) zásada, že obecní výdaje mají být kryty především z výnosů majetku, ze zisků obecních podniků, z dotací (státních přídělů), z přirážek k daním a vlastními obecními daněmi (dávkami) a z příspěvků poplatků (již dříve povolených). Teprve poté, v případě schodkového hospodaření, mohlo zastupitelstvo přijmout usnesení o vybírání dalších příspěvků, poplatků či dávek ev. i naturálního plnění, podle příslušných zákonů. Důležitým příjmem byly dotace - příděly ze



státního rozpočtu vč. přídělů z výnosů státních daní (do 1927). V Čechách, na Moravě a Slezsku byl mimo to poskytován i všeobecný příděl vedle přídělu z přímých daní (do roku 1923). Jednotlivé země mohly kromě toho zavést ještě přirážku ke spotřební dani na alkohol, dávku z piva (přirážkou ke státní dani dle stupňů piva). Hlavním příjmem obcí byly ovšem přirážky k přímým daním: -

do roku 1927 – v průměru 250%,

-

od roku 1928 - 200% ve výjimečných případech až 300%,

-

od roku 1931 – 250%, ve výjimečných případech až 350%.

Jak již bylo naznačeno, v roce 1927 došlo k reformě veřejné správy, úpravy hospodaření jednotlivých částí samosprávy a úpravy sociálního pojištění na principu solidarity mezi jednotlivými prvky samosprávy. Zesílil dozor nad rozpočtovým hospodařením. Příslušný dozorčí úřad mohl zasahovat i do struktury obecních rozpočtů, zavádět zvláštní dávky a poplatky a upravovat hospodaření s majetkem a to i proti vůli obcí. Příčinou bylo stále se vzmáhající zadlužování obcí, které bylo kromě zmíněného řešeno i zvláštními zemskými vyrovnávacími fondy (zdroje tvořily domovní daně, části pozemkové daně a části daně z přepychu) na podporu a úhradu schodkového rozpočtu. Deficity obcí (i okresů) se druhá finanční novela snažila také snížit využíváním dalších daní a poplatků při současné úpravě maximální výše přirážek. Předpis, správu a výběr přirážek zabezpečovaly finanční úřady. Je zřejmé, že významným zdrojem rozpočtů byly daně (tzv. dávky), které se dělily na obligatorní a fakultativní. Státem určené daně byly stanoveny zákonem. Šlo o daň z přírůstku hodnoty nemovitostí a daň ze zábavy. Fakultativní daně a jejich zavedení byly v pravomoci obce (zastupitelstva). Musely být povoleny. Obce mohly vybírat daně z nájemného nebo používaných místností, z přechodného ubytování, z nezastavěných pozemků, z návěští, z držení motorových vozidel, z dopravy, z nápojů, z masa, ze spotřeby elektrické energie a plynu k osvětlení, za hru v karty, ze psů a z přepychu. Kromě dávek mohly ukládat svým občanům i další příspěvky, poplatky a daně. Příspěvky byly chápány jako ekvivalent za získání zvláštního hospodářského prospěchu, který měl občan z existence obecního majetku bez ohledu na míru jeho využívání. Poplatky byly vodné, stočné, za odvoz odpadu (vč. popela), za využití veřejného statku, hřbitovní, či stavební poplatek, za propůjčení nebo přislíbení domovského práva a poplatek za veterinární (tzv. zvěropolicejní) prohlídku dobytka a masa.



Další zadlužování obcí i okresů prokázalo malou účinnost druhé novely a vedlo k tomu, že od roku 1931 byly opět zvýšeny limity obecních přirážek a vyrovnávací fondy byly změněny na přídělové při zvýšení státních dotací a přídělů. Tzv. třetí finanční novela stanovila jako rozhodující zdroj rozpočtu výnosy z majetku a kladla důraz na sestavování reálného rozpočtu obcí. Nebylo tak možno využít příjmy mimořádného rozpočtu ke krytí řádného rozpočtu a zásadně byly realizovány pouze plánované výdaje. V období okupace změny ve vymezení úkolů a hospodaření samosprávy pokračovaly. Došlo např. k nahrazení přirážek k přímým daním pevnými příděly ze státní pokladny. Bylo nastoleno centrálně řízené hospodářství. Po druhé světové válce se rozpočty národních výborů staly součástí státního rozpočtu (poprvé v letech 1951–52), byť poté ovšem došlo k časově omezené snaze zdůraznit samosprávní funkci, což nezamezilo dlouhodobému centralizačnímu trendu. Přímé napojení rozpočtů národních výborů na rozpočet státu vedlo časem k výrazným přerozdělovacím procesům uvnitř rozpočtové soustavy. Zabezpečování veřejných potřeb bylo realizováno prostřednictvím národních výborů, financování bylo v rukou centra. Zdroje plynoucí do rozpočtů národních výborů tak byly nerovnoměrně rozloženy. Národní výbory nebyly odpovědny za plnění příjmové stránky a některé další zásady (např. zásada striktní účelovosti a propadávání nevyužitých prostředků) vedly k nehospodárnému využívání rozpočtových zdrojů. Po roce 1989 se výrazně změnila celá soustava místních územních orgánů. Byly zrušeny národní výbory a obnoveno samosprávné postavení obcí39. V příjmech rozpočtu se tak nakonec prosadily jako hlavní příjem daně. V ČR je určují tzv. rozpočtová pravidla a rozpočtové určení daní. Je pravda, že ještě do konce roku 1992 byly obce v plném rozsahu napojeny na státní rozpočet, takže fungovaly prakticky jako rozpočtové organizace. V tomtéž roce byl přijat zákon č. 212/1992 Sb. o soustavě daní, ve znění pozdějších předpisů, který přináší změnu – vzniká daňová reforma platná od 1. 1. 1993. Vedle příjmů z vlastní činnosti byly obcím jako hlavní zdroj jejich financování přiznány i vlastní daňové příjmy. Systém, který se v současnosti nazývá rozpočtové určení daní (RUD), se postupem času měnil. Obcím bylo určeno 100% výnosu z daně z nemovitosti a podíl na výnosu z daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti. Objem daně z příjmu určený pro obce v okrese byl 39

Tehdejší zákon č. 367/1990 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů



rozpouštěn do obecních rozpočtů podle počtu obyvatel, procentní dělení mezi obec a okresní úřad se v následujících několika letech každoročně měnilo40 až do roku 1996. Kromě těchto daňových příjmů obce získaly ještě výnos z daně z příjmu fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti a od r. 1994 i podíl na výnosu z daně z příjmu právnických osob. Zároveň byla (a stále je) obec také příjemcem celé daně z příjmu právnických osob, které je sama plátcem. Jak je zřejmé, docházelo k častým změnám těchto základních municipálních příjmů bez výrazného efektu pro obce, což vytvářelo prostředí nejistoty. Výsledkem potom bylo, že obce se neodvažovaly vytvářet programy a plány na delší období. Zároveň se snažily rozpočtovat s přebytkem, aby vytvářely rezervy pro budoucnost. Přebytkový trend vyhovoval makroekonomickému hodnocení situace ve veřejné správě, ale v praxi byly tyto rezervy často vytvářeny na úkor potřebných investičních aktivit obcí a rekonstrukcí zanedbaných fondů. Celá situace se však ustálila mezi léty1996 a 2000 na následujícím schématu:

Schéma 1 - Příjmy z daní obcím platné v období 1996 až 2000

40

V roce 1993-60%:40%, 1995-55%:45%,

1994-50%:50%, 1996-30%:70%, ve prospěch okresních úřadů (a státu).



4.2.

Rozpočtová skladba

Rozpočty obcí a měst jsou součástí soustavy veřejných rozpočtů ČR. Kromě rozpočtu měst a obcí do rozpočtové soustavy patří např. státní rozpočet, rozpočty samosprávných krajů, rozpočty zdravotních pojišťoven, rozpočty příspěvkových organizací zřízených veřejnou správou, ale také mimorozpočtové fondy (státní, obecní, krajské, fondy vládních agentur a Národní fond). Celá soustava je věcně propojena a jejím cílem je vytvoření dostatečných finančních prostředků k financování veřejných výdajů. Soustava má společná rozpočtová pravidla41, a tedy rozpočtový proces, rozpočtové zásady a rozpočtovou skladbu. Hodnocení sociálně ekonomické úrovně obcí a jejich dalšího rozvoje vychází především z ukazatelů rozpočtu, tj. je ovlivněno aktuální rozpočtovou skladbou. Ta prošla především ve druhé polovině devadesátých let minulého století a na počátku našeho století několika evolučními kroky (především v letech 1996-9742 a 2002-0343) Výsledkem je systém, který zřejmě vyhovuje z makroekonomického pohledu v rámci hodnocení veřejných rozpočtů z pohledu národního hospodářství a pro kontrolní činnost státní správy nad celou soustavou veřejných rozpočtů. Z pohledu plánování sociálně ekonomického rozvoje územní samosprávy, např. při analýzách potřebných pro vytvoření programu rozvoje obce je snad možno rozpočtovou skladbu považovat za postačující, nikoliv však za vyhovující. Pří vnitřním hodnocení sociálně ekonomického rozvoje obce a jeho plánování se platná rozpočtová skladba stává do určité míry překážkou. Neodpovídá filosofii rozpočtových skladeb ve většině států EU (pohříchu i Československa za první republiky). Svým charakterem naznačuje stále poměrně centralistický přístup státu k celé soustavě veřejných rozpočtů. Pro potřeby řízení i pro analytické práce a plánovací aktivity se jeví jako těžkopádná a málo transparentní. Druhové členění, které považováno za osu celého systému, nezná např. běžné příjmy. Systém nevede k účelovosti a účelnosti využívání prostředků. Například kapitálové příjmy mohou, ale nemusí být využity na kapitálové výdaje. Jedním z liberálnějších prvků rozpočtové skladby je fakultativnost odpovědnostního (kapitolního) členění vč. možnosti úpravy tohoto členění dle vlastního uvážení. Příjmy a výdaje přiřazené na základě odpovědnosti jednotlivým útvarům obecního úřadu na realizaci stejně vymezené odpovědnosti za úkoly a plány z programu rozvoje by bylo žádoucí. Takový 41

Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. 42 Opatření MF ČR o rozpočtové skladbě č.j. 111/27947/1996 a č.j. 111/4200/1997 43 Vyhláška MF č.. 323/2002 o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


rozpočet by umožňoval racionálnější řízení především středně až dlouhodobých aktivit obcí a měst. Bohužel, neexistuje metodická pomůcka, která by umožňovala takový rozpočet sestavit. Výsledkem je, že obce tuto možnost nevyužívají vůbec nebo odpovědnostní členění strukturují podle svých znalostí a zkušeností. Výsledkem jsou rozpočty, které mohou v jednotlivých případech umožnit lepší orientaci ve financování jednotlivých oblastí rozvoje. V reálu však odlišně pojaté strukturování vede k tomu, že jsou takové rozpočty v zájemně nekomparovatelné v prostoru (mezi obcemi) a někdy ani v čase (v jednotlivých letech v rámci jedné obce). Pro potřeby analýz proto především dochází k úpravě druhového členění. Rozpočet se člení na příjmovou část a část výdajovou (v současné době navíc v druhové skladbě na část tzv. financování). Obec musí především zabezpečit výdaje, jejichž financování je jim určeno zákonem a které lze považovat za obligatorní resp. mandatorní Jedná se především o některé oblasti školství, sociální péče, či zdravotnictví. Výdaje lze rozdělit především na běžné (vnímány jako provozní) a kapitálové (chápané jako investiční). Při rozhodování o využití prostředků, jež jsou k dispozici, je nutno přistupovat komplexně a strategicky (dlouhodobě) při akceptování zásady účelovosti (např. některých dotací). Filosofie rozhodování o finančních potřebách je obsahem jiné kapitoly. Příjmovou část místních zdrojů je možno dělit dále na vlastní příjmy obce a na příjmy z cizích zdrojů. Ty potom dělíme na nenávratné zdroje (dotace, granty subvence atp.) a návratné zdroje od státu i dalších institucí. Podíl vlastních příjmů na celkových příjmech se nazývá míra soběstačnosti (autonomie, samofinancování) obcí. Míra soběstačnosti - finanční samostatnosti municipality je obvykle vyjadřována podílem vlastních příjmů na celkových příjmech příslušného územního rozpočtu. Pro výpočet tohoto ukazatele je důležité jasné vymezení vlastních příjmů, které bývají chápány jako příjmy, jejichž výše je bezprostředně ovlivňována rozhodováním představitelů obce na základě pravomocí daných centrální vládou. V širším pojetí jsou za vlastní příjmy považovány i zákonem stanovené podíly na centrálních daních a tzv. nárokové dotace, které jsou poskytovány v závislosti na objemu určitých poskytovaných služeb. Výše takto charakterizovaných příjmů územního rozpočtu je však závislá na rozhodnutí centrální vlády. K porovnání míry soběstačnosti - autonomie na municipální vládní úrovni lze teoreticky využít následujících ukazatelů44:

44

Některé z těchto definic se v praxi využívají i v zahraničí.



-

procentuální podíl vlastních municipálních daní (tj. výlučných daní, místních poplatků a místních daní, bez tzv. sdílených daní) na celkovém daňovém příjmu municipálního rozpočtu,

-

procentuální podíl celkových daňových příjmů (vlastních municipálních daní + daní sdílených) na celkových příjmech,

-

procentuální podíl všech daňových příjmů a neinvestičních (běžných, nárokových) dotací na celkových příjmech,

-

procentuální podíl vlastních příjmů (tj. výlučných daní + daní sdílených + ostatních daňových příjmů + ostatních vlastních příjmů) k příjmům celkovým (využíváno v ČR),

-

procentuální podíl vlastních příjmů i příjmům z úvěrů k celkovým příjmům, kdy se předpokládá, že přijetí úvěru je výsledkem vůle představitelů obce, a že výše úvěru je interním problémem obce a úvěr je tedy v podstatě formou vlastního příjmu.

Z uvedeného je zřejmé, že zvolená metodika výpočtu finanční soběstačnosti obcí determinuje výsledky a umožňuje vykazovat taková čísla, která jsou vhodná pro specifickou potřebu. Vlastní ukazatel totiž nevypovídá pouze o finanční autonomii obcí, ale v podstatě i o míře fiskální decentralizace státu. Ačkoliv v podmínkách EU nenajdeme standard, natož optimum tohoto ukazatele (pohybuje se od cca 30–80%), předpokládá se jeho stoupající trend. V ČR se uváděla míra samofinancování obcí až 80%. V posledních letech klesá až pod 60%, přičemž údaje za jednotlivé obce jsou velmi odlišné. Je třeba podotknout, že ČR (na rozdíl např. od Belgie) započítává do míry soběstačnosti i sdílené daně. Protože sdílené daně tvoří podstatnou část daňových příjmů, skutečný podíl vlastních příjmů na celkových je v ČR výrazně nižší. Testovaným obcím tak klesá míra soběstačnosti až pod 30%. Současná rozpočtová skladba rozeznává čtyři způsoby členění: -

odpovědnostní (dříve kapitolní),

-

druhové,

-

odvětvové (dříve funkční),

-

konsolidační.

Odpovědnostní je pro obce nepovinné. Pokud se obec rozhodne takové členění využít, může si strukturu jeho kapitol navolit podle svých potřeb. Zde je možnost vytvořit rozpočet



ve tvaru, který obci pro program rozvoje vyhovuje. Bohužel absence vhodné metodiky v praxi znamená, že obce tuto možnost nevyužívají vůbec nebo ve struktuře, která je v každé obci velmi specifická, a nelze ji pro analýzy využít. Konsolidační členění odstraňuje duplicity, které v rozpočtu vznikají v důsledku dvojího započítávání některých částek. Jedná se především o převody peněz mezi fondy a účty. Konsolidace je jednou z hlavních podmínek možnosti využití rozpočtové skladby pro plánování sociálně ekonomického rozvoje obcí a pro podpůrné analýzy. Jejím smyslem je očistit údaje o rozpočtu o interní přesuny peněžních prostředků uvnitř jednotky, za kterou se operace sledují. V reálu je potom rozpočet tvořen kombinací druhového a odvětvového členění, které nejsou vzájemně zcela kompatibilní. Daňové příjmy v druhovém členění tak např. nelze přiřadit k příjmům v členění odvětvovém. Jedním z důsledků je, že v rozpočtu nelze vybraným příjmům přiřadit vybrané výdaje, a rozpočet se tak stává netransparentní. Tato skutečnost předjímá neracionálnost využívání prostředků. Obtížně lze potom stanovit např. saldo ve školství a následně exaktně určit, z kterých zdrojů v jakém rozsahu bude toto odvětví dotováno. Místo pravidla logického řetězce, kdy se nejprve stanoví úkoly (vyplývající z programu rozvoje) za celou obec, které se přidělí jednotlivým útvarům obce a posléze se na úkoly útvarům přiřadí peněžní prostředky, nastupuje proces opačný. Jednotlivé útvary si sami stanovují své finanční potřeby a často i úkoly a na ty následně nárokují finance v rámci přípravy návrhu rozpočtu. Proto mohou útvary nárokovat a následně spotřebovat více prostředků, než podle programu rozvoje potřebují, případně je mohou využít na jiné účely, než by bylo potřebné. Na jiné úkoly se potom prostředky nedostávají. Relativně omezené finanční zdroje v takovém případě nejsou využívány vždy zcela komplexně a účelně. Je zřejmé, že racionálnost a účelnost využívání prostředků nesouvisí pouze s rozpočtovou skladbou, ale také s plánováním sociálně ekonomického rozvoje obce nebo s organizační strukturou obecního úřadu. Kvalitní organizační struktura vycházející z úkolů aktuálně platného programu rozvoje může ovšem jen částečně ovlivnit dané problémy. Ačkoliv byla organizační struktura v minulosti také předmětem výzkumů, její analýza přesahuje potřebu této práce. V současné době je ovšem rozpočet v aktuálně rozpočtové skladbě jediným spolehlivým zdrojem informací o financování pro analytické práce. Pro potřeby analýzy obecního rozpočtu je nejvhodnější vycházet v rámci rozpočtové skladby z jejího druhového členění a chybějící údaje (ukazatele – např. běžně se opakující příjmy) vypočítat z dostupných dat. Příjmy dle druhového členění rozumíme veškeré nenávratně inkasované prostředky, Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


opětované i neopětované, z domácí ekonomiky i ze zahraničí vč. přijatých darů a dotací a přijaté splátky půjček, poskytnutých za účelem rozpočtové politiky. Návratné zdroje povahy přijatých výpůjček a přijaté splátky půjček poskytnutých za účelem řízení likvidity se sledují samostatně. Příjmy dále dělíme na základě hledisek analytického rámce do dvou základních podskupin. Běžné příjmy jsou tvořeny třídami 1. a 2. a částečně 4. Běžné příjmy daňové jsou nárokové nenávratné příjmy plynoucí z daní, pojistného sociálního a zdravotního pojištění, poplatků včetně doplatků daní a sankcí za pozdní či nesprávné zaplacení (třída 1). Běžné příjmy nedaňové jsou veškeré opětované příjmy, jako jsou příjmy z prodeje neinvestičního majetku, příjmy z prodeje zboží a služeb apod., a dále neopětované příjmy sankční povahy, které nemají vztah k daním, přijaté vratky transferů, které jsme poskytli v minulých obdobích, a také přijaté splátky půjček (třída 2). Zahrnují veškeré příjmy z vlastní činnosti, úroků, prodeje neinvestičního majetku, pronájmu majetku, přijatých pokut, příspěvků, náhrad, vratek transferů poskytovaných v předchozích letech apod. Příjmy z vlastní činnosti zahrnují např. poskytování služeb a výrobků, příjmy z prodeje zboží, ze školného, z podílu na zisku podniků s majetkovým vkladem obce, z pronájmu nebo z prodeje obecního majetku, atd. Ostatní nedaňové příjmy zahrnují např. příjmy z úroků a realizace finančního majetku, příjmy z podílů na zisku a dividend, přijaté sankční platby a vratky transferů, příjmy z prodeje nekapitálového majetku, neinvestiční dary. Mezi vlastní příjmy (třídy 1. – 3.) patří i kapitálové příjmy, tedy z prodeje dlouhodobého majetku pořizovaného z investičních prostředků a finančních aktiv majících povahu akcií či majetkových podílů za účelem rozpočtové politiky a přijaté dary pro investiční účely s výjimkou darů od zahraničních vlád a transferů z jiných úrovní vlády (třída 3.). Mezi ostatní kapitálové příjmy dále patří přijaté dary a příspěvky na investice, příjmy z prodeje akcií a majetkových podílů. Je účelné samostatně sledovat především příjmy z prodeje nemovitostí. Přijaté dotace – neopětované a nenávratně inkasované dotace a dary od jiných úrovní vlády a od zahraničních vlád a institucí (třída 4.). Přijaté dotace se rozlišují podle toho, zda je dotace vázána na určitý investiční titul nebo takto vázána není a dále podle subjektů, které dotaci poskytují. Těmito subjekty mohou být jiné veřejné rozpočty a fondy nebo zahraniční vlády a mezinárodní organizace. Druhou skupinou druhového členění jsou výdaje, což jsou veškeré nenávratné platby na běžné i kapitálové účely, opětované i neopětované, a poskytované návratné platby (půjčky) za účelem rozpočtové politiky.



Běžné výdaje (třída 5.) obsahují neinvestiční nákupy, opětované výdaje za zboží a služby neinvestiční povahy (včetně např. úroků) a náklady související s pracovní silou jako jsou mzdy nebo pojistné. Dále neinvestiční transfery, tedy neopětované výdaje na neinvestiční účely charakteru dotací, příspěvků a dávek poskytovaných mimo rozpočtovou jednotku, neinvestiční půjčky, což jsou návratně poskytované prostředky jiným subjektů na neinvestiční účely a převody Národnímu fondu k zajištění spolufinancování programů spolu s prostředky Evropské unie. Kapitálové výdaje (třída 6.), které dále dělíme na investiční nákupy, tedy opětované výdaje na pořízení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku a akcií a majetkových účastí jako nástroje rozpočtové politiky, investiční transfery jsou neopětované výdaje charakteru dotací a příspěvků na investiční účely poskytovaných mimo rozpočtovou jednotku, investiční půjčky, neboli návratně poskytované prostředky jiným subjektům na investiční účely a spolufinancování prostřednictvím převodů prostředků na investiční programy Národnímu fondu. Financování je v druhovém členění obsahem třídy 8. Zatímco první dvě skupiny jsou standardními peněžními toky, třetí okruh je v rozpočtové skladbě svým způsobem výjimečný, protože jako změna stavu má povahu rozdílu dvou rozvahových položek. Financování zahrnuje přírůstek termínovaných závazků (např. výpůjčky peněžních prostředků) minus splátky jistiny závazků plus pokles stavu peněžních prostředků na bankovních účtech minus přírůstek čistých operací aktivního řízení likvidity. 4.3.

Aktuální situace v rozpočtování obcí a měst v ČR

V současné době v ČR neexistují tzv. místní daně. Jde o daně, které v souladu se závěry Rezoluce o financování místní správy ze setkání ministrů v Lisabonu 1996 mohou být charakterizovány čtyřmi kritérii: -

kriterium přivlastňovací - výnos daní připadá obci,

-

kriterium sazby - výše daňové sazby je určena obcí,

-

kriterium inkasa - daň musí být spravována obcí,

-

kriterium rozhodovací - o daňovém základu rozhodne obec.

Z těchto kritérií mimo jiné také vyplývá, jaké může mít obec daňové pravomoci, které jsou v ČR významně omezeny. V rámci reforem byl v roce 2000 připraven návrh zákona o tzv.



obecních daních, který však nebyl přijat. Z předchozích principů neakceptoval princip tzv. rozhodovací (tj. možnost rozhodování o daňovém základu), jenž nebyl v návrhu považován z pohledu přibližování k EU za nezbytný. Soustavu obecních daní měly tvořit transformované místní poplatky. Kromě transformovaných poplatků, zde byly i některé nové daně (z infrastruktury, z odpadu, z reklam). Nový systém obecních daní měl zvýšit samostatnost obcí při rozhodování o aktivizaci svých příjmů, podíl obecních daní na vlastních příjmech se tak měl zvýšit až na více než 5%. Kromě tohoto neúspěšného návrhu došlo k realizaci celé řady zákonů, které završily úvodní kroky reformy veřejné správy. Značná část těchto zákonů se týká sociálně ekonomického rozvoje měst a obcí a má přímý dopad na hospodaření obcí, na jejich majetek a finanční zdroje. Kromě nejdůležitějšího zákona č. 128/2000 Sb. o obcích (obecním zřízení), ve znění pozdějších předpisů, byl pro rozvoj obcí významný také zákon č. 129/2000 Sb. o krajích, ve znění pozdějších předpisů45. Rozpočtová sféra je upravena třemi základními zákony. První je zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (tzv. velká rozpočtová pravidla). Jak vyplývá z názvu, zákon se zabývá především rozpočtem státu a jeho výhledem, jeho příjmy a výdaji, vypracováním návrhu zákona o státním rozpočtu a rozpočtovým provizoriem. Kriteria pro výpočet obecních (neinvestičních) dotací se dle tohoto zákona stanovují každoročně v zákoně o státním rozpočtu. Zákon také stanoví účast státního rozpočtu na financování programů, pravidla hospodaření Národního fondu (souhrn peněžních prostředků na realizaci společných programů EU a ČR). Z hlediska měst a obcí je podstatný také fakt, že zákon ruší rozpočtové organizace, které se mění na tzv. organizační složky bez právní subjektivity a tak přetrvávají pouze organizace příspěvkové, jejichž pojetí doznává také určitých změn. Dalším z klíčových zákonů je zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění pozdějších předpisů (tzv. malá rozpočtová pravidla). Tato norma určuje pravidla rozpočtování územní samosprávy tj. obcí i nově vzniklých samosprávných krajů. Malá rozpočtová pravidla se stávají samostatným zákonem, ačkoliv stále platí věcné propojení na státní rozpočet (stejný rozpočtový rok, rozpočtová skladba, státní supervize atd.). Hlavním důvodem oddělení těchto dvou rozpočtových sfér byl pragmatický předpoklad 45

Uznávám, že je třeba zmínit i zákon o hlavním městě. Jeho číslo, rok schválení, koho se týká a principy nechť si každý čtenář zjistí a analyzuje v rámci domácích úkolů… Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


vyšší dynamiky rozvoje malých rozpočtových pravidel, a tedy i častější potřeby novelizace tohoto zákona než u pravidel velkých. Důležitým prvkem zákona je stanovení rozpočtového výhledu jako pomocného nástroje sloužícímu pro střednědobé plánování na 2 až 5 let. Důležitým zákonem je zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní (resp. výnosu daní), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon mění pravidla dosavadního rozpočtového určení výnosů daní u obcí a měst. Potřeba takové změny byla dána nejen nutností přidělit některé daňové příjmy také novým samosprávným krajům, ale i poměrně tvrdou kritikou dosavadního způsobu rozdělování. Zákon mění nejen podíly obcí a měst na jednotlivých daních, ale i typy daňových příjmů. Návrh zákona byl několikrát upraven a ve verzi, která pro fiskální rok 2001 neřešila rozpočtové určení krajů, byl zákon v první polovině roku 2000 nejprve Senátem zamítnut, aby byl v modifikované verzi schválen vládou v srpnu téhož roku. Změnil dosavadní praxi rozpočtování měst a obcí obvyklou v devadesátých letech minulého století. Původní návrh předpokládal téměř výhradní zastoupení sdílených daní v příjmech měst a obcí (kdy mezi výlučné daně patřila pouze daň z nemovitosti a PO placená obcemi, resp. kraji) a výrazně znevýhodňoval obce nejmenších kategorií. Obhájci zákona otevřeně přiznávali, že cílem je vytvořit ekonomický tlak na slučování obcí nejmenších kategorií. Na doporučení (především Svazu měst a obcí) byly nakonec přijaty pozměňující návrhy, které zavedly výlučný podíl na dani FO ze samostatné činnosti (30%) a 100% výnosu daně FO z vyrovnání a dodatečných přiznání či dodatečně vyměřených daní. Zároveň se zmírnil dopad rozpočtového určení daní na malé obce. I přes tyto úpravy byl nakonec zákon přijat s podmínkou Poslanecké sněmovny, aby se ještě více posílila vazba obcí na míru místního podnikání s horizontem novelizace do roku 2002. Nepředpokládalo se však, že by novela zásadně měnila systém, protože Ministerstvo financí nemělo v úmyslu rozkolísat nastavené poměry podílů na daňových příjmech veřejné správy. Novela měla pouze zesílit „motivační charakter“ rozpočtového určení.


Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti Schéma 2 - Původní členění výlučných daňových příjmů (2001-02)

Novela z roku 2001 zásadně nezměnila rozdělení daňových příjmů pro obce, zavádí pouze dvě dílčí úpravy a rozhodující význam má především z pohledu přidělení daňových příjmů krajům. Oproti současnému stavu došlo k posílení daňových příjmů obcí o tzv. motivační prvek, kdy obce dostaly navíc z celkového objemu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti 1,5% alokovaných podle počtu zaměstnanců, administrativně vykazovaných v obci. Tento příjem se potom kompenzoval nižším podílem obce na sdílené části daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti (placených zálohovým způsobem) ze 70% na 60%, a snížení ze 100% na 30% výnosu daně FO ze samostatné výdělečné činnosti z vyrovnání a dodatečného vyměření. Aktuální zákon rozpočtového určení daní tedy dělí daňové příjmy obcí na tzv. výlučné daňové příjmy a sdílené daňové příjmy, které lze jednoduše pochopit z následujících schémat.



Schéma 3 - Aktuální členění výlučných daňových příjmů

Výlučné daňové příjmy obcí: -

100% daně z nemovitostí (dle území kde se nemovitost nachází),

-

100% daně z příjmů právnických osob placená obcemi,

-

30% daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti bez daní FOSVČ náležejících do sdílených (dle místa trvalého bydliště),

-

1,5 % daně fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků.

U sdílených daní obce pobíraly 20,59% z celorepublikového hrubého výnosu daně alokované podle počtu obyvatel a upravené podle velikostní kategorie obce koeficientem určeným zákonem: -

daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti,

-

daň z příjmů fyzických osob vybíraná srážkou,

-

daň z příjmů právnických osob,

-

daň z přidané hodnoty,



-

daň z příjmů fyzických osob (snížená o výnosy daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a o výnosy daně z příjmů fyzických osob vybírané podle zvláštní sazby). Schéma 4 - Sdílené daňové příjmy obcí (2002-2007)

Sdílené daně byly obcím přidělovány podle počtu obyvatel upraveným koeficientem závisejícím na velikostní kategorii obce (tzv. přepočtený počet obyvatel). Municipality se na uvedené části celostátního hrubého výnosu daně podílely stanoveným procentem. Procento bylo ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v České republice. Koeficienty velikostních skupin byly součástí zákona. Podíl obcí na celostátním výnosu příslušné daně byl dán podílem, kde v čitateli byl koeficient velikostní kategorie obce násobený počtem obyvatel obce a ve jmenovateli součet těchto násobků za všechny obce.



Tabulka 1 - Tabulka: Koeficienty velikostních kategorií obcí

Obce s počtem

Koeficienty velikostní

obyvatel od - do

kategorie obcí

do 100 obyvatel

0,4213

101 - 200

0,5370

201 - 300

0,5630

301 - 1 500

0,5881

1 501 - 5 000

0,5977

5 001 - 10 000

0,6150

10 001 - 20 000

0,7016

20 001 - 30 000

0,7102

30 001 - 40 000

0,7449

40 001 - 50 000

0,8142

50 001 - 100 000

0,8487

100 001 - 150 000

1,0393

150 001 a výše

1,6715

Hlavní město Praha

2,7611

Zdroj: MF ČR

Pro potřeby výpočtu podílu na sdíleném daňovém výnosu byly města a obce rozděleny podle počtu obyvatel do čtrnácti kategorií. Každé kategorii byl přidělen tzv. koeficient velikostní kategorie obce (KVKO). Počet obyvatel obce byl potom násobením redukován tímto koeficientem. Při výpočtu násobku vlastního velikostního koeficientu a počtu obyvatel se vycházelo z údajů Českého statistického úřadu, který uvádí počet obyvatel k 1. lednu Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


běžného roku. Pro zjištění konkrétního objemu sdílených daňových příjmů v jednotlivé obci bylo třeba také znát sumu násobků velikostního koeficientu ČR. Vzhledem k tomu, že koeficienty jsou čtyřmístné, nebyla nikdy suma násobků koeficientů a počtů obyvatel totožná s počtem obyvatel ČR. Pro určení konkrétního objemu sdíleného daňového příjmu bylo třeba příslušnou část tj. 20,59 % republikového výnosu dělit sumou násobků velikostního koeficientu a zjištěnou částku ještě vynásobit redukovaným počtem obyvatel obce, tedy skutečný počet obyvatel vynásobený velikostním koeficientem. Zvýšené opatrnosti bylo třeba dbát u výpočtu daně z příjmu fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti. Zvolených 30 % z výnosu záloh připadlo obcím v místě trvalého bydliště podnikatele. Ze zbývajících 70% se 60 % výnosů záloh rozdělilo 20,59 % všem obcím podle počtu obyvatel vynásobeným příslušným koeficientem. Pro názornou ukázku je možné uvést příklad výpočtu podílu pro město „Město“. Město se svými 15 000 obyvateli se řadí do kategorie obcí s 10–20 tisíci obyvateli. Velikostní koeficient pro tuto kategorii je stanoven ve výši 0,7016. Úpravou počtu obyvatel o KVKO dostaneme číslo 10 583,636. Suma násobků velikostního koeficientu ČR je 10 254 625,78. Procentní podíl města na daňových příjmech místních rozpočtů dostaneme, pokud vydělíme redukovaný počet obyvatel města číslem 10 254 625,78. Tímto číslem vynásobíme příslušnou část, tj. 20,59 % celorepublikového výnosu. Tabulka 2 - Výpočet koeficientu podílu města

Město

KVKO

Počet obyvatel

KVKO.PO

KVKO(ČR)

Podíl Města

Město

0,7016

15 000

10 583,64

10 254 625,78

0,001 032 084 2

Zdroj: MF ČR a ČSÚ rok 2001

Ve výlučných daních současného systému financování místních rozpočtů byla a stále je jediná daň, u které mají obce určité daňové pravomoci. Jde o daň z nemovitosti46. Ve skutečnosti jde o daně dvě. Daň z pozemků a daň ze staveb. Obě přecházejí celé do rozpočtu obce dle příslušnosti nemovitosti k obci. Daň z pozemků se vybírá z pozemků na území v ČR a základ daně závisí na výměře a typu pozemku. Sazba je potom dána procentem z ceny pozemku nebo určenou sazbou za m². Tyto se potom násobí koeficientem závislým na velikosti města a obce a koeficientem, kterým mohla obec upravit sazbu o jednu velikostní 46

Zákon č. 338/1992 Sb. o dani z nemovitosti, ve znění pozdějších předpisů



kategorii výše nebo o tři kategorie níže. U daně ze staveb jsou předmětem daně opět stavby na území ČR. Základ daně je dán výměrou v m². Sazba potom závisí na využití stavby. Násobí se koeficientem velikosti města. Obec má opět možnost využít korekční koeficient. Daň z nemovitostí se vyměřuje na zdaňovací období podle stavu k 1. lednu roku, na který je daň vyměřována. V roce 2007 byl schválen zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, který ve své páté část obsahuje změnu zákona o dani z nemovitostí. Tato novela umožňuje zastupitelstvu obce osvobodit vybrané zemědělské pozemky (ornou půdu, chmelnice, vinice, ovocné sady a trvalé travní porosty) od daně z nemovitosti resp. z pozemků. Obsahuje i nové koeficienty, které upravují základní sazbu daně v malých obcích (do 1 000 obyvatel). Významnější změnou pro obce je však zavedení místního koeficientu. Daň z nemovitosti na území obce může obecní zastupitelstvo v rámci tohoto koeficientu zvýšit 2x až 5x. Zvyšují se tak nejen výnosy z této daně, ale také daňové pravomoci obcí, i když v podstatě pouze kvantitativně. Podle některých reakcí se kupodivu zdá, že z této zvýšené pravomoci mají obavu i někteří představitelé obcí. Jejich negativní reakce však svědčí spíše o nepřipravenosti některých obecních zastupitelstev přijímat vyšší odpovědnost vůči svému obyvatelstvu i za řízení rozvoje obce. U všech ostatních daní rozhoduje o základní i výsledné sazbě výlučně stát. Součástí platného rozpočtového určení daní jsou i daňové příjmy nových samosprávných krajů, které se municipálního rozvoje týkají pouze nepřímo. Poslední novela zákona o RUD byla schválena dne 13.11.2007 a vstoupila v platnost k 1.1.2008. Byla důsledkem vzrůstající kritiky stávajícího systému. Snažila se odstranit některé z problémů, které byly hlavním předmětem kritiky. První změnou bylo zvýšení procentního podílu obcí u sdílených daní z 20,59% na 21,4% , což představuje 4,6 mld. Kč. O stejnou částku však snížil i objem prostředků na dotační programy. Příliš velká váha koeficientů velikostních kategorií (tj. přepočteného počtu obyvatel), jakožto jediného kritéria, byla řešena snížením jeho váhy na 94%. Zároveň byla přidána další dvě kritéria: -

prostý (skutečný) počet obyvatel s vahou 3%,

-

celková výměra obce s vahou také 3%.



Předpokládalo se, že tato úprava zároveň zmírní i vysoký rozdíl v daňových příjmech mezi největšími a nejmenšími obcemi. Tento problém mělo pomoci řešit i třetí opatření novely, které se týkalo snížení celkového počtu velikostních koeficientů ze 14 skupin na skupin 5 resp. 3, protože Plzeň, Ostrava a Brno mají stejný koeficient: -

Praha s koeficientem

- 4,2098,

-

Brno, Ostrava, Plzeň

- 2,5273,

-

ostatní obce

- 1,0.

Zároveň se využívají tzv. koeficienty postupných přechodů, které mají za úkol odstranit skokové přechody mezi velikostními kategoriemi. V roce 2011 vznikl nový návrh RUD, který je důsledkem podoby programového prohlášení vlády s cílem snížit dosavadní rozdíl v příjmech jednotlivých obcí na obyvatele. V praxi je vznik tohoto návrhu novel o RUD motivován politicky nikoliv ekonomicky 47. V červnu 2011 byl představen MF ČR tento návrh, účinnost by měl zákon nabýt od roku 2013. Podstatou návrhu je snaha snížit rozdíl v oblasti příjmů (v tis. Kč na obyvatele) se sdílených daní mezi nejmenší a největší obcí (Prahou) na trojnásobek. Dosáhnout toho chce na základě tří kroků:

47

-

Sedm mld. Kč získat z nenárokových účelových dotací obcím z resortů a fondů (např. z MMR). Tyto plošně pokrátit a převést do objemu sdílených daní v RUD.

-

Další peníze odebrat čtyřem největším městům: Praha - 2,2 mld. Kč, Ostrava, Plzeň a Brno po 914 mil. Kč, tj. celkem cca 5 mld. Kč.

-

Zároveň se do sdílených daní začlení 1,5 mld. Kč, které se dosud rozděluje v rámci školství na žáka formou dotací.

-

Takto získané prostředky přerozdělit mezi obce pomocí nově navolených koeficientů pro sdílené daně mezi všechny obce.

Zejména strany TOP 09 a jejímu propojení s politickým hnutím Starostové a nezávislí.



Výsledkem by byla změna koeficientů v oblasti přerozdělování hrubých výnosů z jednotlivých sdílených daní následujícím způsobem: -

přepočtený počet obyvatel s novou vahou 80%

-

prostý (skutečný) počet obyvatel s novou vahou 10%,

-

celková výměra obce s vahou zůstane na 3%,

-

nově přibude koeficient počet žáků s vahou 7%.

Posledním krokem, který má posílit příjmy malých obcí je i změna přerozdělovacích koeficientů pro přepočtené počty obyvatel. Ačkoliv lze souhlasit s potřebou změny v přerozdělování prostředků pro obce, je ovšem třeba postupovat systémově (otázka místních daní apod.) ekonomicky odůvodněně (stanovení minimálních „standardních“ potřeb obcí apod.). Současný návrh je nutno považovat za populistický a řešení je předjímáno žádoucími výsledky, které jsou stanoveny politickými motivy a intuitivně. Takové kroky nejen mohou přinést zhoršení celého systému RUD, ale v nejhorším případě i podvázat ekonomický rozvoj největších čtyř měst, které v reálu přinášejí do systému nejvíce prostředků. Mezi daňové příjmy je však také třeba zařadit místní poplatky. Tyto chápeme jako formu daňových příjmů obce, u kterých mají municipality určité daňové pravomoci. Všechny místní poplatky mají tedy v současném pojetí fakultativní charakter, tzn., že obec může rozhodnout o jejich zavedení i o jejich výši. Fakultativnost je ovšem na druhé straně omezena taxativním výčtem možných poplatků i stropem jejich sazeb v zákoně. Obdobně jako v případě návrhu obecních daní nerespektují kritérium rozhodovací charakterizující místní daně. Všechny místní poplatky jsou svým charakterem formou doplňkových příjmů (cca 3 - 4%). Z hlediska celkového rozvoje obce je tedy jejich význam omezený (výjimku mohou tvořit např. lázeňská centra). Hlavní jejich přínos je v regulačních opatřeních, pro které tento nástroj mohou obce využít. Obec při ukládání místních poplatků vychází ze zákona č. 565/1990 Sb. o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, které stanovují především jejich výčet a výši. Sazby jednotlivých poplatků jsou stanoveny maximální možnou sazbou. Konkrétní výše zavedených místních poplatků, splatnost, případné úlevy, způsob kontroly a případné sankce při neplnění jsou stanoveny obecně závaznou vyhláškou. Ta musí být v souladu se zákonem a musí být zveřejněna na úřední desce obce před zahájením rozpočtového období. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


Poplatek ze psů hradí fyzická nebo právnická osoba vlastnící psa v místě trvalého bydliště. Hradí se za psa staršího šesti měsíců, mimo psů pro doprovod nevidomých a držitelů průkazů ZTP-P. Sazba poplatku je stanovena maximální částkou za jednoho psa v korunách na měsíc (1 500 Kč). Za další psy u téhož vlastníka lze sazbu zvýšit až o 50 % maximální hranice sazby. Důchodci na základě konkrétního ustanovení místní vyhlášky hradí snížený poplatek. Poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt hradí fyzické osoby, které přechodně a za úplatu bydlí v lázeňském nebo rekreačním zařízení. Poplatku jsou zproštěny osoby mladší 18 let a starší 70 let a držitelé průkazu ZTP-P a jejich průvodci. Vybraný poplatek odvádí ubytovatel podle počtu dní, které poplatníci strávili v jeho zařízení. Maximální možná sazba je v korunách za osobu a den (15 Kč). Poplatek za užívání veřejného prostranství hradí fyzické i právnické osoby užívající veřejné prostranství k umístění prodejního zařízení, reklamy nebo zařízení stavby. Veřejným prostranstvím se v tomto případě rozumí náměstí, tržiště, komunikace, parky a další prostory přístupné bez jakéhokoliv omezení. Sazba poplatku je v Kč/m2 za den (až 10 Kč). U prodejních zařízení, atrakcí a lunaparků může obec zvýšit sazbu až desetkrát. V případě akcí bezplatných, veřejně prospěšných se tento poplatek nevybírá. Obec může stanovit poplatek jako měsíční nebo roční paušál. Výše tohoto poplatku má výrazný regulační charakter zejména v oblasti služeb a obchodu. Poplatek ze vstupného hradí fyzické a právnické osoby pořádající kulturní, sportovní nebo prodejní akce. Poplatek se nevztahuje na vstupné z akcí určených na charitativní a veřejně prospěšné účely. Sazba poplatku je až do maximální výše určitého % z vybraného vstupného (až 20%). Poplatek z ubytovací kapacity hradí fyzické a právnické osoby, které ubytování poskytují. Poplatek se vybírá v lázeňských místech nebo v místech soustředěného turistického ruchu, v zařízeních k přechodnému ubytování za úplatu za využívaná lůžka. Poplatek je v korunách za využité lůžko a den (až 4 Kč). Obec může po dohodě s poplatníkem zvolit roční paušální sazbu. Kontrola tohoto poplatku je velmi náročná a v místech, kde je uplatňován, je předmětem diskusí ubytovatelů a zastupitelů. Poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst hradí fyzické i právnické osoby hodlající vjet do míst, kde je vjezd zakázán. Netýká se osob majících v daném místě trvalý pobyt, majitelů nemovitostí, uživatelů nemovitostí a držitelů průkazu ZTP-P. Sazba je pevná do určité výše za den (až 20 Kč) nebo paušální za stanovené Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


období. Tento poplatek má především regulační charakter, jelikož kontrola zpravidla prováděná příslušníky obecní policie je nákladnější. Poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj odvádí právnická osoba provozující takový přístroj. Poplatek se vybírá za každý přihlášený přístroj na tři měsíce dopředu. Sazba poplatku za výherní hrací přístroj na tři měsíce činí až několik tisíc Kč (od 1 000 do 5 000 Kč). Poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vešel v platnost novelou v roce 2001. K jeho uplatňování formálně vedla snaha o třídění odpadu a úhradu za odvoz v místě vzniku paušálně. Po řadě námitek je současné zavedení tohoto poplatku v obcích nepovinné a svoz odpadu může nadále fungovat na základě tržních vztahů – může mít formu uživatelského poplatku. Poplatek platí fyzické osoby s trvalým pobytem v obci nebo osoba, která má v obci stavbu sloužící k rekreaci. Sazba daně má dvě složky: paušální částka na osobu (činí až 250 Kč) a částka dle skutečných nákladů obce v předcházejícím roce v přepočtu na poplatníka za rok. Poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace platí vlastník stavebního pozemku s možností připojení na vybudovaný vodovod nebo kanalizaci. Obec stanoví obecně závaznou vyhláškou výši sazby na 1 m2 zhodnoceného stavebního pozemku. Sazba poplatku nesmí přesáhnout rozdíl mezi cenou pozemku bez možnosti a s možností připojení. Poplatník má oznamovací povinnost v případě, že municipalita poplatek vybírá. Obec stanoví jeho výši a ostatní podmínky obecně závaznou vyhláškou. Na území České republiky byly v minulosti do místních poplatků zařazeny i poplatky mající charakter municipální spotřební daně. Takový poplatek se týkal prodeje alkoholických nápojů a tabákových výrobků a do roku 1994 představoval nejvýznamnější složku místních poplatků. V rámci současných trendů v oblasti politiky zvyšování finančního potenciálu obcí se objevují i v oblasti místních poplatků návrhy na změny, i když pohříchu výhradně kvantitativního charakteru (např. zvýšení poplatků u komunální odpad a lázeňský pobyt). 4.4.

Hodnocení financování obcí v ĆR

Hodnocení sociálně ekonomické úrovně obcí a jejich dalšího rozvoje vychází především z ukazatelů rozpočtu, tj. je ovlivněno aktuální rozpočtovou skladbou. Ta prošla především ve druhé polovině devadesátých let minulého století a na počátku našeho století několika evolučními kroky. Výsledkem je systém, který zřejmě vyhovuje z makroekonomického Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


pohledu v rámci hodnocení veřejných rozpočtů z pohledu národního hospodářství a pro kontrolní činnost státní správy nad celou soustavou veřejných rozpočtů. Z pohledu plánování sociálně ekonomického rozvoje územní samosprávy, např. při analýzách potřebných pro vytvoření programu rozvoje obce je snad možno rozpočtovou skladbu považovat za postačující, nikoliv však za vyhovující. Pří vnitřním hodnocení sociálně ekonomického rozvoje obce a jeho plánování se platná rozpočtová skladba stává do určité míry překážkou. Neodpovídá filosofii rozpočtových skladeb ve většině států EU (pohříchu i Československa za první republiky). Svým charakterem naznačuje stále poměrně centralistický přístup státu k celé soustavě veřejných rozpočtů. Pro potřeby řízení i pro analytické práce a plánovací aktivity se jeví jako těžkopádná a málo transparentní. Druhové členění, které považováno za osu celého systému, nezná např. běžné příjmy. Systém nevede k účelovosti a účelnosti využívání prostředků. Například kapitálové příjmy mohou, ale nemusí být využity na kapitálové výdaje. Jedním z liberálnějších prvků rozpočtové skladby je fakultativnost odpovědnostního (kapitolního) členění vč. možnosti úpravy tohoto členění dle vlastního uvážení. Příjmy a výdaje přiřazené na základě odpovědnosti jednotlivým útvarům obecního úřadu na realizaci stejně vymezené odpovědnosti za úkoly a plány z programu rozvoje by bylo žádoucí. Takový rozpočet by umožňoval racionálnější řízení především středně až dlouhodobých aktivit obcí a měst. Bohužel, neexistuje metodická pomůcka, která by umožňovala takový rozpočet sestavit. Výsledkem je, že obce tuto možnost nevyužívají vůbec nebo odpovědnostní členění strukturují podle svých znalostí a zkušeností. Výsledkem jsou rozpočty, které mohou v jednotlivých případech umožnit lepší orientaci ve financování jednotlivých oblastí rozvoje. V reálu však odlišně pojaté strukturování vede k tomu, že jsou takové rozpočty vzájemně nekomparovatelné v prostoru (mezi obcemi) a někdy ani v čase (v jednotlivých letech v rámci jedné obce). Pro potřeby analýz proto především dochází k úpravě druhového členění. Jedním z hlavních motivů k zavedení nového rozpočtového určení daní (RUD) v ČR byla harmonizace dynamiky daňových příjmů mezi obcemi a státem. Je přirozené, že silný podíl sdílených daní a jejich různorodost zamezí rozevírání nůžek mezi dynamikou obou příjmů, protože se omezuje vlivy rozdílné dynamiky jednotlivých daní. Tento cíl si kladla již reforma v roce 1996 zavedením podílu obcí na příjmech z právnických osob. Nutno podotknout, že předchozí zásahy selhaly, protože rozhodujícím daňovým příjmem byl i nadále výnos daně ze závislé činnosti a především z výnosu za daně FO ze samostatné výdělečné činnosti. Tato harmonizace nabývalo na významu v době, kdy stát a veřejné rozpočty hospodařily s čím dál větším schodkem.



Dalším prioritním cílem bylo snížit rozdíly v daňových příjmech v přepočtu na obyvatele mezi jednotlivými obcemi tj. snaha o zvýšení míry spravedlivosti v oblasti příjmů. Opět se jedná o jeden z cílů, který se nepodařilo realizovat po roce 1996. Je zřejmé, že přepočtem zásadní části podílů daní dle počtu obyvatel se tohoto cíle dosahuje cestou matematické závislosti municipálních a státních zdrojů. Současně by mělo docházet ke stabilizaci budoucích příjmů a k zvýšení jistoty představitelů obcí při prognózování finančních zdrojů. Sdílené daně přidělované podle počtu obyvatel a velikosti obce také měly snížit nesoulad progrese daňových příjmů obcí a magistrátů. Současné RUD v tomto bodě změnilo skladbu daňových příjmů výrazně ve prospěch nejmenších obcí. Předchozí cíle jsou přínosem pro centrální rovinu řízení, která si tak zachová přehled, kontrolu i možnost velkého podílu rozhodování v oblasti financování veřejné správy. Na druhé straně v systému RUD z roku obcí přetrvávala řada problémů z minulosti a objevily se i problémy nové. Významně a ekonomicky jen zčásti odůvodněně byla preferována velká města před malými obcemi. Argument, že větší obec musí platit širší infrastrukturu, platí obecně, ale již samotný fakt, že velikostí skupiny v tabulce neakceptovaly geografické členění ČR, svědčí o tom, že se jednalo především o formu nivelizace, která nepřihlížela k specifickým problémům jednotlivých obcí. Navíc striktně stanovený strop pro zařazení do příslušné velikostní kategorie vedl k tomu, že úbytek několika málo obyvatel se mohl výrazně projevit v poklesu příjmů ze sdílených daní. Výsledkem byla potom snaha o získání dalších obyvatel formou snahy o připojování menších obcí (např. Hradec Králové na počátku doby platnosti RUD) nebo i kurióznějšími cestami (formálního přihlášení nových obyvatel k trvalému pobytu na radnici za úplatu v Chebu). Tyto problémy novel z roku 2007 řeší jen částečně. Koeficient postupných přechodů zrušil skokové navyšování daňových příjmů obcí, ale jak naznačily již první měsíce roku 2008, stále dochází k soutěži o obyvatele, protože váha tohoto koeficientu je i nadále určující. Hlavní problémy RUD z roku 2000, ale do určité míry i jeho novely z roku 2007, lze shrnout do následujících sedmi bodů: -

Vyrovnávání příjmů mezi obcemi okresů (krajů) je cestou, kdy výsledkem je přílišná nivelizace, která omezuje samostatné rozhodování obcí a měst.

-

Sdílené daně, tak jak je chápe RUD, mají svým charakterem blíže k dotacím než k vlastním daňovým příjmům obcí, jak jsou chápány ve většině zemí EU. Fiskální decentralizace v ČR tak ponechává jen malý prostor pro vlastní rozhodování (manévrování) představitelů obcí.



48

-

Výlučné daně, tak jak jsou definovány novým systémem, mají na celkových daňových příjmech jen omezený podíl. Z praxe se odhaduje, že jejich podíl na celkové nominální hodnotě daňových příjmů nedosahuje u většiny obcí ani 20% a to ještě určité procento tvoří daň PO placená obcemi. Oba typy daní tak neumožňují obcím potřebným způsobem aktivizovat vlastní daňové zdroje v případech naléhavých potřeb vzniklých v průběhu hospodaření několika let.

-

Oba předchozí problémy jsou dále zesíleny faktem, že v ČR neexistuje institut místních daní (jak byl definován v Lisabonu 1996). Předpokládaná transformace místních poplatků na tzv. obecní daně48 měla v tomto směru spíše formální význam (podstatný pro podhled zvnějšku – z EU) a nezvýšila by výrazně ekonomickou samostatnost měst a obcí u nás.

-

Již v předchozí soustavě daní byl systém kritizován pro nedostatečné propojení veřejného a soukromého sektoru. Nové RUD, vč. novely z roku 2007, toto propojení ještě zeslabilo, protože se snížil (ve výlučných daních) vliv daňových příjmů z FO daňová návaznost na PO. Otázkou nadále zůstává, zda by výlučný příjem z daně FO ze samostatné činnosti (30%) nebyl spravedlivěji přidělován podle místa skutečné aktivity živnostníka než podle místa jeho trvalého bydliště. Malým obcím často unikají prostředky do okolních měst. Magistrátním městům potom do jejich suburbií.

-

Majetek obce je velmi těsně spjat s velikostí obce, přesto výzkumy neprokazují jednoznačně přímou závislost mezi velikostí obce a jejími běžnými (opakovatelnými) příjmy. Běžné výdaje na 1 obyvatele jsou závislé na velikosti obce především proto, že jsou determinovány příjmy na 1 obyvatele. Přesto tato závislost běžných výdajů není jednoznačná, a proto počet obyvatel jako dosud nejčastěji používaná jediná rozvrhová základna přídělů do obecních rozpočtů se nejeví jako jediná vhodná a v současné době se hledají i jiná řešení.

-

Současné RUD usiluje o proporční harmonizaci příjmů pro obce podle velikostních skupin nikoliv už podle regionů. Kritéria pro rozdělení podílů na daních jsou příliš zjednodušena. Respektují převážně jeden faktor. Potřeby jsou však určeny celou škálou dalších faktorů, vycházejících z přírodních podmínek, úrovně vybudování infrastruktury, míry nezaměstnanosti, průměrných příjmů, úrovně znečištění ŽP apod. Zahrnutí více faktorů, podrobněji odrážející specifika obcí by ovšem byla pro jejich správu komplikovanější a tedy dražší a systém nepřehlednější a méně transparentní.

Neschválený návrh zákona z roku 2000.



Navíc by znamenalo spíše kvantitativní změny, nikoliv systémové. Podrobnější a exaktnější způsob přidělování prostředků je možné pozorovat v rámci EU spíše v oblasti přidělování neúčelových (vyrovnávacích) dotací na principu solidarity. Tato negativa mají vliv nejen na samostatnost obcí, ale také na nízké úrovni kooperace veřejného sektoru se sektorem soukromým. Nejen že téměř nedochází ke společným projektům, jen omezeně se zakládají joint-ventures, soukromý sektor se nepodílí na programech rozvoje území, ale často chybí i výměna základních informací. Situace tak zcela logicky navazuje na nedostatečnou motivaci ke spolupráci na obou stranách. Obce a města v takovém systému mají pouze omezený (spíše nepřímý) zájem o podporu středního a malého podnikání, natož o podporu velkých PO. Zvláště velké podniky zatěžují území (nároky na infrastrukturu, znečišťování ŽP apod.) a obce z nich mají minimální přímý finanční výnos. Obcím by tak mohlo vyhovovat, když se velké PO lokalizují v jiné obci, protože podíl na jejich příjmech zůstanou (téměř) stejné. Soukromý sektor si na druhou stranu neuvědomoval svoji závislost na veřejném sektoru (na technické infrastruktuře, sociálních službách apod.), která však ve skutečnosti napomáhá realizovat aglomerační úspory, zvyšovat efektivnost a konkurenceschopnost. Podniky a podnikatelé nekooperují a mohou i obcím svou bezohledností škodit. Soukromý sektor také nevytváří zpětnou vazbu, nekontroluje hospodaření s veřejnými prostředky. Rozpočtová skladby svou netransparentností neumožňuje zjistit, na co byly jeho daně využity. Další problémy se týkají především nízkých daňových pravomocí obcí v ČR. Daňová pravomoc určuje, který subjekt daň vybírá, spravuje a rozděluje, stanoví velkost základní sazby daně a výsledné daňové sazby. Tyto činnosti jsou přesně vymezeny rozpočtovými pravidly, v některých zemích rozpočtovým nebo finančním zákonem, podle nichž jsou municipalitám vymezeny určité druhy daní plynoucí přímo do jejich rozpočtů na základě daňového určení. Obce a města mají u nás velmi omezené daňové pravomoci získávat finanční zdroje vlastním přičiněním. Obce nejsou ani správcem daní (výjimku tvoří místní poplatky), výběrem a správou daní jsou pověřeny finanční úřady. Finanční úřady poukazují pak příslušnou částku vybraných daní na účet obecního úřadu. Větší pravomoc mívají obce u místních daní. Ve vyspělých zemích EU jsou vyměřovány a vybírány místní daně v různé výši a členění. Ve státech jako např. v SRN, Belgii a Nizozemí je možné v rámci municipality zvolit některé místní daně, podle toho zda jsou voliči v dané lokalitě přijaty. Takovéto daně zpravidla nemají zásadní význam pro příjmovou stránku municipálních rozpočtů.



Vlastní (výlučné) daně obcí bývají ve státech EU vnímány jako daně, u kterých stát stanoví základní sazbu daně, ale obec může ovlivnit výslednou sazbu. Srážky přirážky mohou, ale nemusí být státem (zákonem) limitovány. U vlastních daní obvykle přirážka k centrálně vypisovaným daním může být hlavním příjmem obcí. Zdaňovací pravomoci jsou obvykle korigovány centrální vládou, která může stanovit závazné rozpětí daňové sazby nebo přirážky k centrálním daním, může také vymezit okruh daňových základen pro místní daně nebo určit maximálně přípustné zvýšení za určité časové období. Může být také stanoveno přípustné meziroční zvýšení nebo přípustné zvýšení v rámci určitého střednědobého časového horizontu. Na obci závisí, jak takový limit využije. Zda ho vyčerpá v jednom roce, nebo zda přistoupí k meziročním dílčím zvýšením. Jedinou z daní, u které má v současné době obec v ČR daňovou pravomoc, byť stále omezenou, je daň z nemovitosti. Daňovou základnu i daňové sazby určuje vláda zákonem, v pravomoci obce je však stanovení výsledné výše sazby daně přidělením daňového místního koeficientu. Základem daně je cena pouze u zemědělské půdy, lesů a rybníků s chovem ryb. U ostatních pozemků, staveb, bytů a nebytových prostor jsou základem fyzické jednotky a základ daně je tedy stanoven administrativním způsobem. Výsledkem je, že význam tohoto doplňkového příjmu stále klesá, protože nepodléhá vývoji v závislosti na růstu cen apod. Mezi daňové příjmy patří i místní poplatky, kdy obec požívá některých výhod daňových pravomocí, především fakultativnost (výběr poplatku a určení jeho výsledné sazby), která je ovšem omezena taxativním výčtem možných poplatků a horní hranicí výsledné sazby – nesplňují tedy rozhodovací princip platný u místních daní. Do budoucna tak zůstává stále otevřena otázka možných nových zákonů jako zákona o místních - obecních daních a nový zákon o dani z nemovitosti (případně jeho novela), neboť se již desetiletí mluví o transformaci této daně na ekonomicky zdůvodněný základ výpočtu (pravděpodobně počítáno z administrativní ceny). Změny se ovšem připravují v základním zákoně o RUD. V současnosti nelze ještě určit, zda se bude jednat o jednu novelu, či novel několik, které by změny přinášeli postupně. Hlavní otázkou ovšem zůstává, zda současně platné RUD by nemělo být systémově změněno, pravděpodobně s akcentem na vyšší autonomii obcí, případně i krajů. Kritika systému stále zesiluje a zdálo se, že dojde až k žalobě u soudu v Štrasburku. Vláda prostřednictvím vč. MF ČR teprve v poslední době projevuje pro tyto hlasy větší pochopení. Ještě na pracovním jednání v Senátu v roce 2005 bylo uvedeno několik variant změn, které měly pouze kvantitativní povahu. V roce 2008, přestože došlo k určitým změnám v rámci novely RUD z roku 2007, byly zadány rozsáhlé



analytické práce, které měly vyústit i v zásadnější změny systému (viz. Toth 2009). Nicméně se zdá, že původně dobře míněná kritika systému vedla k stále větší medializaci, až se problém odklonil od sociálně ekonomických rozborů na odborné bázi do politického nástroje, který je založen především na populismu. Při úvahách o zvýšení daňových pravomocí obcí se ovšem nabízí také otázka, jak dalece by zvýšení návaznosti municipalit na podnikatelských aktivitách v místě byla spravedlivá. Zdaleka ne všechny obce si svou podnikatelskou skladbu „zaslouží“. Řada obcí tak profituje na aktivitách, které vznikly bez zásluh zastupitelstva. Naopak obce a města, postižená transformací a restrukturalizací průmyslu v nových politicko ekonomických podmínkách, by pravděpodobně neměly nést následky nezaviněné situace. Finanční propojitelnost veřejného a soukromého sektoru by tak měla být zesilována postupně a citlivě. Výše zmíněné problémy znamenají, že je třeba hledat inspiraci v teorii i v praxi kromě jiného především v systémech financování obcí evropských zemí. 4.5.

Příjmy obcí a fiskální federalismus

Problematika uspořádání příjmů veřejných rozpočtů je součástí teorie fiskálního federalismu. Rozhodující podíl na příjmech soustavy veřejných rozpočtů mají daňové příjmy. Daňové určení proto představuje rozhodnutí do kterého rozpočtu a v jaké struktuře se budou daně odvádět. Racionálně vytvořený systém veřejných rozpočtů má plnit několik základních funkcí: -

alokační funkci,

-

redistribuční funkci,

-

stabilizační funkci.

Alokační funkce veřejných rozpočtů spočívá v tom, že stát alokuje prostřednictvím státního rozpočtu finanční zdroje na činnost různých sociálních služeb obvykle charakteru veřejných statků. Odpovědnost za tyto služby se decentralizuje ze státu na nižší správní či samosprávní celky. Jedná se o služby veřejného sektoru, které jsou obyvatelstvu poskytované zdarma nebo za částečnou úplatu. Zdrojem krytí nákladů těchto činností jsou především daně, především důchodové, spotřební a majetkové.



Redistribuční funkce veřejného rozpočtu je spojena s přerozdělováním části hrubého národního důchodu. Jde o přerozdělování důchodů s cílem zmírnit ve společnosti důchodové a sociální nerovnosti. Stabilizační funkce veřejných rozpočtů vyplývá z toho, že prostřednictvím vývoje objemu a struktury státního rozpočtu může veřejný sektor (především stát) za určitých okolností ovlivňovat a působit na stabilizaci ekonomiky. Jedná se o působení v oblasti zaměstnanosti, inflace, platební bilance a tím i celého hospodářského rozvoje. Témata o rozpočtovém určení daní jsou předmětem rozsáhlých diskusí. Praxe ukazuje na obtížnější vymezení daní pro nižší stupně veřejných rozpočtů, nežli pro ústřední rozpočet. Progresivní daně důchodového typu jsou užívány obvykle na centrální úrovni a pouze po racionální a koncepční rozvaze bývají zdrojem municipálních rozpočtů. Rozdílná úroveň daní by mohla stimulovat obyvatele, zejména bohatší vrstvy, k migraci mezi různě nastavenými místními systémy. Vysoce progresivní daně se využívají k redistribuci, jsou makroekonomickým nástrojem fiskální politiky. Výnos bývá spíše soustředěn do ústředního rozpočtu, případně do rozpočtů vyšších územních celků. Daně s proměnlivou základnou mají nerovnoměrný výnos a jsou vhodnější jako zdroj ústředního rozpočtu. Naopak stabilní daňová základna je žádoucí pro rozpočty na municipální úrovni. V případě nerovnoměrně rozložené daňové základny (např. u daní z přírodních zdrojů) by výnos měl tedy plynout do rozpočtu státu. V případě odvodu do místních rozpočtů by docházelo k příjmové nerovnováze a její odstranění by vytvářelo požadavky na dotace. Výnos nepřímých spotřebních daní je obvykle soustředěn do ústředního rozpočtu. Na municipální úrovni se někdy využívá přirážek ke vlastním daním. U místních daní a poplatků by měla platit především zásada prospěchu ze zdanění pro poplatníky daně. Přestože jsou tyto daně a poplatky přímo spjaty s místem vzniku – s obcí, nedosahují velkých hodnot a proto ani rozdílů mezi obcemi, a tudíž vzniká jen malé nebezpečí deformací vazeb mezi regiony. Rozsah a kvalitu služeb veřejného sektoru poskytovaných municipálního rozpočtu mohou občané snáze kontrolovat a podle svého prospěchu vyjadřovat své preference ve volbách. Místní daně nebývají příliš výnosné, je proto důležité aby výběr a správa těchto daní byla co nejjednodušší a nejefektivnější. Vzhledem k omezené daňové základně by pracovníci pověření správou municipálních daní měli hledat rezervy k jejich důslednému výběru. Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce; CZ.2.17/3.1.00/32102


Posilování finanční soběstačnosti územní samosprávy vyžaduje, aby byl vymezen okruh místních daní a ostatních příjmů plynoucích do municipálního rozpočtu. Systém, ve kterém by se používaly ke krytí potřeb municipálního rozvoje pouze místní zdroje, by se však jevil jako nespravedlivý vzhledem k rozdílné daňové kapacitě. Rozdílná úroveň lokální veřejné ekonomiky spolu s vyšší autonomií by způsobila nežádoucí oblastní konkurenci a migraci obyvatel. Stát by zároveň ztratil kontrolu nad systémem rozpočtování. Daňová pravomoc jednotlivých stupňů veřejné správy vymezuje jejich samostatnost při výběru daní. Základní sazby daně jsou ovlivňovány obcemi pouze u místních daní. Běžnější daňovou pravomocí je ovlivňování výsledné sazby. Míru této pravomoci určuje zákon, který obsahuje i přípustné rozpětí daní na nižších rozpočtových úrovních. Municipality mívají vybrané daňové pravomoci i u místních poplatků. Má-li být rozpočtová soustava co nejefektivnější, musí být v souladu s obecnými tendencemi ve vývoji veřejné ekonomiky a principů fiskálního decentralismu. Pokud fiskální politika ústřední vlády je restriktivní, pak není možno rozšiřovat pravomoci obcí a měst, vč. zadluženosti. Zásada spravedlnosti nejen mezi obyvateli měst a obcí, ale i mezi regiony, by měla být respektována v rámci celého státu při stanovení daňového zatížení i při poskytování veřejných statků. Způsob přidělování finančních zdrojů obcím by měl podporovat výkonnost ekonomiky a ovlivňovat efektivní alokaci zdrojů ve veřejném i v soukromém sektoru. Měl by minimalizovat nepříznivé vlivy způsobující migraci obyvatel a kapitálu mezi regiony. Vliv územních samospráv na celkovou daňovou výtěžnost regionu probíhá vytvářením příznivých podmínek pro lokalizaci a fungování firem. Při potlačení motivačních principů dochází k snížení manévrovací schopnosti obecních úřadů, ale také k neochotě podporovat lokalizaci podniků, jelikož se budou muset dělit s ostatními územními celky. Zeslabování (či popírání) vazby mezi odváděnými daněmi v daném územním celku a příjmy příslušných územních rozpočtů může vést k neochotě platit daně, neboť není zřejmé, na co jsou tyto veřejné zdroje využívány. To vede k tzv. fiskální iluzi, tedy přesvědčení, že vše co je hrazeno z veřejného rozpočtu je „zadarmo“ a vznikají tak nereálné požadavky na veřejné výdaje. Podle vztahu ke konkrétním veřejným statkům je možné striktně dodržovat rovný přístup na celém území státu, u jiných statků je přípustná určitá míra diferenciace. Stát proto prostřednictvím účelových dotací zajišťuje, aby byl v jednotlivých územních celcích byl poskytován vybraný okruh veřejných statků na srovnatelné, tedy státem garantované minimální úrovni tak, aby bylo dostupné všemu obyvatelstvu. Do jaké míry bude státem garantovaná úroveň služeb překročena je



závislé na ekonomické vyspělosti regionu či obce, na jejich daňové výtěžnosti, ale i na preferencích a prioritách obyvatelstva žijícího na daném území. Princip solidarity je naopak spojen s meziregionálním přerozdělováním, tj. daňové výnosy vybrané na celém území státu nebo ve vymezeném regionu jsou přerozdělovány podle určitého klíče mezi všechny VÚC resp. jednotlivé obce. VÚC a obce mohou získávat část svých příjmů jako podíly na celostátních výnosech určitých daní, jejichž konkrétní výše je pro jednotlivé obce propočítána na základě koeficientů. Na regionální (mikroregionální) úrovni potom mohou vznikat fondy solidarity se stejnou funkcí. Výše těchto koeficientů závisí na vybraných faktorech technického a urbanistického charakteru jako je velikost obce, dopravní obslužnost, školství apod., ale také na sociálně ekonomických faktorech jako je nezaměstnanost, důchody, sociální dávky apod. Nevhodné vertikální stanovení zdaňovacích pravomocí, jejich rozdělení mezi jednotlivé úrovně může vést ke značným nákladům, které se projevují v efektivnosti systému. Mohou se ovšem také negativně projevovat při snaze dodržení principů spravedlnosti a solidarity. Vyšší stupeň autonomie a odpovědnosti za hospodaření obcí je hlavní formou posilování významu územní samosprávy v rámci fiskální decentralizace. Ústřední vláda poskytuje všem rozpočtům rozpočtové soustavy značnou část finančních zdrojů ze svého veřejného rozpočtu, a proto si logicky snaží zachovávat kontrolu nad jejich hospodařením. Dotační systém a systém sdílených daní se tak stává nástrojem kontroly a prosazování vlivu ústřední vlády směrem k samosprávám. Druhou stranou dotací je, že vedou k růstu výdajů municipálních rozpočtů a zároveň obvykle nevedou ke snižování lokálního daňového břemene. Závislost municipálních rozpočtů na dotacích vede k růstu veřejného sektoru jako celku. Snížení objemu dotací však k redukci veřejných výdajů často nevede. Některé země poskytují dotace, až když je dosaženo určité úrovně daňových sazeb v místě. Tímto opatřením je municipální samospráva není tlačena ke zvýšení lokálního daňového zatížení při financování veřejných statků, ale také k vyšší míře odpovědnosti a racionálnosti využívání zdrojů. Daňová základna by měla být stabilní a odolávat tendenci veřejného sektoru růst a působit na zvyšování daňových sazeb. K sestavení návrhu obecního rozpočtu je potřebná znalost budoucích daňových výnosů. Daňová základna i jednotlivé sazby by měly být jasné a výpočty jednoduché, aby každý poplatník lehce zjistil svou daňovou povinnost. Poplatník by měl mít možnost jednoznačně porovnat svou celkovou daňovou povinnost s užitkem, který



mu přinášejí veřejné statky poskytované z daňového výnosu. Daně by měly zahrnovat i systémová opatření nedovolující jejich obcházení včetně stanovení kontrolních orgánů. Zvýšení municipálního daňového břemene, kterým se také zvyšuje vlastní finanční soběstačnost municipalit, vede k zájmu poplatníků, na jaké účely jsou zdroje získávání z daní využívány. Obyvatelstvo i soukromý sektor potom pozorněji sleduje, jaké veřejné statky jsou poskytovány z obecního rozpočtu a v jaké jsou kvalitě. Daňový i rozpočtový systém by měl být proto průhledný, srozumitelný a jasně pochopitelný a tak by umožňoval silnou zpětnou vazbu a kontrolu. V daňovém určení by nemělo docházet k častým systémovým změnám a změnám daňových sazeb. Rozpočet obce by měl být stabilní pro delší časové období a měl by umožňovat plánování rozsahu a kvality poskytovaných veřejných statků. Jejich vývoj podléhá často jiným vlivům než vývoj příjmů a poskytování některých statků je často upraveno zákonem, jehož případná změna vyžaduje další časové období. Dalším požadavkem na rozpočet obce je minimalizovat náklady na výběr a správu příjmů. Právě o ty se zmenšují další výdaje do veřejného sektoru. Místní zdanění by mělo být stanoveno tak, aby nebylo snadné je obcházet a zamezilo se možným daňovým únikům. Ve všech ekonomikách, tj. i ve vyspělých s dlouhou tradicí fiskální decentralizace, existuje různá intenzita působení zmíněných principů.


Evropský sociální fond Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti Literatura:

DI PASCALE, D., WHEATON, W.C.: Urban Economics and Real Estate Market, Pretnice Hall, 1995 HALOUZKA, P.: City Management Comparative Analysis, Praha 1994 HARRIS, I.R., WHEELER, D.: Aglomeration Economics, Keele, 1972 HEALEY, M. J.,ILBERY, B. W.: Location and change, Oxford University Press, Oxford, 1990 HENDERSON, V.J.: Externalities and Industrial Development, NBER Massachusetts, 1994 ISARD, W.: Locatio and Space Economy, MIT Press, 1965 ISARD, W., AZIS, I.J., DRENNAN, M.P., MILLER, R.E., SALTZMAN, S., THORBECKE, E.: Methods od Interrgeional and Regional Analysis, Ashgate, Vermont, 1998 KRUGMAN, P., VENABLES, A.J.: Globalization and the Inequality of Nations, Quarterly Journal of Economics 1995 OCHRANA, F. PÚČEK, M.: Chytrá veřejná správa – kohezní politika, MMR ČR, Praha 2009 MACHÁČEK, J.: Ekonomická kritéria lokalizace, Acta Oeconomica Pragensia, č. 2, str.31, 2002 Mc LOUGHLIN, B.: Regional and Urban planning: Systém Approach, Faber and Faber, London 1970 NEMEC, J., WRIGHT, G.: Management veřejné správy: teorie a praxe: zkušenosti z transformace veřejné správy ze zemí střední a východní Evropy. Ekopress, s.r.o., Praha 2003 SALE, K.: The Polis Perplexity: An Inquiry into the Size of Cities, Working Papers, 1973 SOMBART, W.: Deutscher Socialismus, Charlottenburg Buchholz & Weisswange, Berlin 1934 RASMUSSEN, R.W.: Urban Economics, New York, 1973 TOTH, P. a kol.: Analýza financování výkonu státní správy a samosprávy územních samosprávných celků, která poskytne relevantní množství dat pro přípravu nového zákona o RUD, Praha VŠE NF KREG, 384 s. a přílohy, 2009 TOTH.P.: Financování majetku územní samosprávy. In: WOKOUN, R., MATES, P., KADEŘÁBKOVÁ, J. aj. Základy regionálních věd a veřejné správy. Plzeň : Aleš Čeněk, 2011. 474 s. ISBN 978-80-7380-304-9. TOTH, P. Ekonomika měst a obcí. Praha: VŠE, 1998, 195 s. ISBN 80-7079-693-6 TOTH, P. (ed.). Financování obcí - sociálně ekonomický rozvoj systému. Praha: Oeconomica, 2005, 326 s. ISBN 80-245-0957-1 TOTH, P.: Finanční a majetková analýza měst a obcí - nástroj sociálně ekonomického rozvoje, habilitační práce, Praha 2008



WANG, F.: Modelling a Central Place System With Interurban Transport Costs and Complex Rural Hinterlands. Regional Economics and Science, Vol.29, No.3., 1999 ŽÁK, M. a kolektiv: Velká ekonomická encyklopedie, Linde, Praha 1999


Vybrané problémy municipálního managementu

Recommend Documents