Voorwoord Meteen in het begin van mijn termijn als milieugedeputeerde, heb ik handhaving en samenwerking tot één van mijn speerpunten benoemd. De Onderzoekslocatie Petten vormde in dat verband een bijzonder aandachtspunt. Het is natuurlijk ook een bedrijventerrein als geen ander in Nederland. De grootste bijzonderheid is dat er wordt gewerkt met nucleaire installaties en stoffen. Mede daardoor, zijn er veel wetten van toepassing en veel verschillende overheden betrokken bij het toezicht. Een goede samenwerking is dus cruciaal voor een goed toezicht. In het kader van de professionalisering van de handhaving, heb ik de gelegenheid aangegrepen om onderzoek te initiëren naar de meest doelmatige manier van gezamenlijk toezicht houden. Met veel genoegen heb ik kennis genomen van de uitkomsten van dit onderzoek én van het enthousiasme hierover bij de verschillende betrokkenen. Ik wens allen veel succes met het uitwerken van de adviezen en het daadwerkelijk realiseren van een optimaal toezicht in goede samenwerking! Albert Moens Lid van Gedeputeerde Staten Noord-Holland
INHOUD
BLAD
SAMENVATTING
4
1
INLEIDING
5
2
KADER VOOR (DOELMATIGE) HANDHAVING
7
3
SCENARIO’S VOOR DOELMATIGER HANDHAVEN
9
4
CONTOUREN DOELMATIG TOEZICHT
14
5
CONCRETE ACTIES EN AANBEVELINGEN
16
6
ONTWIKKELINGEN IN DE CONTEXT VAN OLP
18
7
COLOFON
21
SAMENVATTING
Binnen de gemeente Zijpe ligt in het duingebied een bijzondere locatie met een aantal bedrijven, de Onderzoekslocatie Petten (verder OLP genaamd). Het bijzondere van de locatie is het feit dat er nucleaire installaties aanwezig zijn en dat er met splijtstoffen en daarvan afgeleide producten gewerkt wordt. Bijzonder ook door het grote aantal bevoegde instanties dat toezicht uitvoert op deze locatie. De complexiteit van het bedrijf, de bevoegdheden en betrokken toezichthoudende instanties, vormden voor de provincie Noord-Holland de aanleiding om DHV te vragen een onderzoek naar de organisatie van doelmatige handhaving op de OLP uit te voeren. Doelmatig toezicht Doelmatig toezicht kan op diverse wijze worden geformuleerd, zoals inzet van capaciteit en middelen, of snelheid. Maar doelmatig toezicht kent tevens een aantal dimensies, namelijk in relatie tot de individuele bedrijven, de toezichthoudende instanties gezamenlijk als ook de individuele instanties. Deze nuanceringen indachtig zijn een aantal scenario’s voor doelmatig toezicht op de OLP benoemd, die in het voorliggende document in een aantal contouren en concrete acties zijn vertaald. Contour voor doelmatig toezicht Voor de middellange termijn zijn een aantal richtingen te geven waarin de samenwerking binnen het toezicht zich ontwikkelen kan. Een essentieel onderdeel in deze contour voor doelmatig(er) toezicht is een algemene, door alle partijen gedragen, filosofie voor het toezicht. Deze gezamenlijke kijk op de OLP is de context waarbinnen de risico’s gedefinieerd, de toezichtprioriteiten gesteld en de toezichtcapaciteit ingevuld worden. Naast het toezicht en handhaving door de overheden kan echter ook de eigen verantwoordelijkheid van de bedrijven onderscheiden worden; de Kernenergiewet legt nadrukkelijk de verantwoordelijkheid bij de vergunninghouder. Maar ook de maatschappelijke verantwoordelijkheid speelt bij de bedrijven een grote rol, of is zelfs hun bestaansrecht (zoals bij ECN). In deze nieuwe contour van het toezicht is de afstemming en doorvertaling van de maatschappelijke verantwoordelijkheid naar de bedrijfsvoering van essentieel En hoe verder na morgen? Er ligt een uitdaging voor de verdere invulling van de geschetste contour voor doelmatig toezicht. Maar daarnaast zijn tevens op korte termijn – morgen – concrete acties en aanpassingen mogelijk om het toezicht op een efficiëntere en effectievere manier vorm te geven. Enkele voorbeelden zijn: een bestuurlijk en een ambtelijk OLP overleg; een toezichtlastmeting uitvoeren bij de OLP (perspectiefwisseling); toezichtplannen samenvoegen of op elkaar afstemmen, projectmatig toezicht, signaaltoezicht, gezamenlijke afvalwaterbemonstering, inzet bedrijfsbrandweer op toezicht opslag gevaarlijke stoffen et cetera. De uitdaging die aangegaan wordt, zowel ambtelijk als bestuurlijk, zal echter beïnvloed worden door een aantal ontwikkelingen in de “randen van het OLP-toezichtsveld”. Zowel op vlak van de organisaties (milieudienst, verschuiving in bevoegdheden), de investeringen (OLP) als op het vlak van wet- en regelgeving (Omgevingsvergunning, Integrale Waterwet) vinden momenteel allerhande ontwikkelingen plaats. Deze moeten worden meegewogen en meegenomen in de verdere invulling van de handhaving bij de OLP. Deze ontwikkelingen kunnen daarbij een versnellende of vertragende factor zijn; een breekijzer of prikkeling; en vormen daarmee de basis voor een ‘bestuurlijk agenda’ en het scenario voor de handhavingorganisatie rond de OLP in de toekomst.
1
INLEIDING
Een bijzondere locatie Binnen de gemeente Zijpe ligt in het duingebied een bijzondere locatie met een aantal bedrijven, de Onderzoekslocatie Petten (verder OLP genaamd). Op dit terrein zijn nucleaire installaties aanwezig en wordt met nucleaire stoffen en producten gewerkt. De bedrijven die gezamenlijk het OLP vorm geven, zijn Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO), Nuclear Research and consultancy Group (NRG) en Mallinckrodt Medical BV. De activiteiten die binnen de OLP worden uitgevoerd, vallen onder verschillende wet- en regelgeving. Voorbeelden zijn de Kernenergiewet, de Wet milieubeheer, Arbowetgeving, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, en bouwregelgeving. De vergunningverlening, het toezicht en de handhaving van deze wet- en regelgeving worden door een aantal bevoegde instanties vorm gegeven. De complexiteit van het bedrijf, de bevoegdheden en betrokken toezichthoudende instanties, vormden voor de provincie Noord-Holland de aanleiding om DHV te vragen een onderzoek naar de organisatie van doelmatige handhaving op de OLP uit te voeren. Een bijzondere handhaving? Afstemming van toezicht en samenwerking binnen het toezicht wordt sinds een aantal jaren besproken in het jaarlijkse OLP handhavingsoverleg, dat gestart is met als doel informatie met elkaar te delen.. Het overleg fungeert sinds de start voornamelijk als een kennis- en informatienetwerk, vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid, bevoegdheid en betrokkenheid. Naar aanleiding van een verzoek van B&W van Zijpe aan de StaS VROM om de toezichtstaken over te hevelen naar het Rijk hebben beide afgesproken intensief met elkaar samen te werken, onder meer door jaarlijks tenminste één gezamenlijke OLPinspectie te doen en deze te laten volgen door een bestuurlijk overleg en door systematisch bevindingen van de inspecties uit te wisselen. Handhaving in kort bestek Handhaving is een van de oudste taken van ‘het gezag’. Begonnen bij openbare orde en veiligheid, sterkt het zich nu uit over het gehele palet van maatschappelijke thema’s waar de overheid een regulerende rol heeft. Handhaving kan worden gedefinieerd als ‘het geheel aan acties en activiteiten dat de overheid onderneemt om naleving van regels te bespoedigen of af te dwingen, overtreding daarvan te sanctioneren en eventuele ongewenste gevolgen van overtredingen ongedaan te maken’. De functie van handhaving is daarbij grosso modo tweeledig. In de eerste plaats kan handhaving een functie hebben in het beleid. Bijvoorbeeld om de milieukwaliteit of de veiligheid te garanderen of te verbeteren. Handhaving is dan een beleidsinstrument net als bijvoorbeeld een vergunning, voorlichting of financiële middelen. In de tweede plaats heeft handhaving ook de functie van zwaardrecht: instrument van de overheid om normconformiteit af te dwingen. Verschillende wetten en verschillende instanties kennen hun eigen tradities in handhaving en handhavingsstijlen. Globaal moet in elk geval een onderscheid worden gemaakt tussen ‘toezicht’ en ‘repressie’. Van toezicht is sprake wanneer zonder specifiek verdacht van overtreding, er enige vorm van controle plaatsvindt van voorschriften. Van repressie is sprake wanneer na constatering van een overtreding wordt overgegaan tot (dreigen met) sanctionering. De verschillende instanties die zijn betrokken bij de handhaving rond OLP hebben ook verschillende vertrekpunten, wettelijke taken en ‘tradities’ in hun manier van optreden. Zo spreekt de KFD vooral van toezicht om daarmee de permanente verbetering van de veiligheidssituatie te bevorderen. De politie zal vooral optreden op het moment dat sprake is van een (verdenking) op overtreding waartegen moet worden opgetreden. Het mêlee aan handhavingsbenaderingen kan een belangrijk voordeel zijn: de ‘gereedschapskist’ om te reguleren is rijkelijk gevuld. Het is aan de andere kant ook een belangrijk aandachtspunt: het achterliggende doel om op treden en de wijze waarop dit gebeurt (of zou moeten gebeuren) kan variëren. Vooral voor de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de legitimatie van het overheidsoptreden is dit van belang.
Bijzondere, doelmatige handhaving?
De provincie Noord-Holland, als coördinator van de handhaving1, is tot op heden (nog) geen partij in het jaarlijkse OLP overleg, maar heeft vanuit haar - zijdelingse - betrokkenheid de wens uitgesproken te onderzoeken of en hoe de huidige handhavingssituatie bij de OLP kan worden verbeterd. Het doel van het door DHV uitgevoerde onderzoek is antwoord te verkrijgen op de vraag: Hoe kan een doelmatige handhaving worden vorm gegeven, waarbij het bereiken en behouden van het gewenste niveau van milieuhygiëne en veiligheid gewaarborgd is? In het voorliggende rapport worden de resultaten van het onderzoek en de aanbevelingen voor de organisatie van het – doelmatige – toezicht weergegeven.
1
Conform de Wet handhavingstructuur en het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer.
2
KADER VOOR (DOELMATIGE) HANDHAVING
Het toezicht op de OLP, en de samenwerking en afstemming daarbinnen, heeft de afgelopen jaren een aantal ontwikkelingen doorgemaakt. Taken en bevoegdheden zijn overgedragen, nieuwe instanties worden betrokken bij het toezicht, en het strafrecht speelt een duidelijke, eigen rol bij de handhaving op de locatie. Weinig inhoudelijk overlap….. De geldende wet- en regelgeving, al dan niet opgenomen in de diverse vergunningen2, kent inhoudelijk weinig overlap en beperkt raakvlakken in de te controleren aspecten. Het samenvoegen van toezicht, vanwege de kennisinhoudelijke en expertisegerelateerde overlap, lijkt daarom niet voor de hand te liggen. Daarentegen hebben de verschillende toezichthoudende instanties wel degelijk een vergelijkbaar belang bij het toezicht op de OLP. Een ieder streeft een zeker, al dan niet vooraf bepaald, naleefgedrag door de bedrijven van het OLP na, waarmee bijvoorbeeld een veilig wonen en werken bij OLP zeker gesteld is. Tenslotte kan geconstateerd worden dat de inzet van individuele toezichtcapaciteit zeer divers en hoog is. Doelmatig(er) toezicht zou dan bijvoorbeeld vorm gegeven kunnen worden door een andere, gerichte inzet van toezichtcapaciteit. …..wel verschillende invalshoeken Bij het vormgeven van toezicht en het bepalen van de capaciteitsinzet bij de OLP spelen een aantal zaken, en wellicht zekere dilemma’s. De risicobeleving van de OLP verschilt bij de OLP bedrijven zelf, de omwonenden, politiek en maatschappij. Daarnaast moet er onderscheid worden gemaakt in de diverse risicopercepties bij de verschillende toezichthoudende instanties. De burger zal vooral geïnteresseerd zijn in een veilige en gezonde woonomgeving, en sommigen van hen in continuïteit in werkgelegenheid. De overheid daarentegen zal zich bij haar werk vooral richten op het naleefgedrag van en continue verbetering daarvan door de bedrijven, en een doelmatige inzet van maatschappelijke middelen. Voor de bedrijven zelf tenslotte, zijn naast het economisch en maatschappelijk (veilig) functioneren, mogelijke kostenbesparingen van belang. Vanuit het ene perspectief is nucleaire (on)veiligheid van essentieel belang, terwijl bijvoorbeeld voor de gemeente tevens andere belangen zoals werkgelegenheid, recreatie en woningbouw een rol spelen. De conventionele – dat wil zeggen niet-nucleaire - bescherming van het milieu is voor de locatie vanuit een een oogpunt van risico’s en risicobeheersing, minder belangrijk. OLP als eenheid of samenstelling van bedrijven? Dit levert direct een aantal dilemma’s op bij het inrichten van doelmatig toezicht. Moet de OLP als één complex bedrijf worden gezien, of juist als een complex bedrijventerrein met verschillende bedrijven. Los van het antwoord op deze vraag, wordt erkend dat de OLP een complexe locatie is. Redenen daarvoor zijn onder meer de dynamiek op het terrein, de ligging in een natuurgebied, de verschillen in cultuur en nationaliteit van bedrijven en werknemers, maar vooral ook de politieke en maatschappelijke belangen die er spelen.
2
De Arbeidsinspectie controleert bij Mallinckrodt / Tyco de de stralingshygiëne op de arbeidsplaats . Bij de overige bedrijven controleert de VI/KFD de stralingshygiëne op de arbeidsplaats.
Meer dimensies voor doelmatigheid De doelmatigheid van het toezicht kan aan de hand van een aantal elementen worden beoordeeld. Doelmatig kan daarbij onder meer gedefinieerd worden als inzet van capaciteit en middelen, en als snelheid (doorlooptijd van toezichttrajecten). Daarbij zijn tevens een aantal dimensies bij doelmatigheid aan te brengen, zoals doelmatig voor wat betreft de individuele toezichthouders, voor de gezamenlijke toezichthoudende instanties, of wellicht voor de bedrijven. In deze context dient doelmatiger toezicht op de OLP dan ook beschouwd te worden als het aanbrengen van meer synergie, kosteneffectief toezicht houden, en beter kennis- en informatiemanagement implementeren.
3
SCENARIO’S VOOR DOELMATIGER HANDHAVEN
Voor de professionalisering van het toezicht bij OLP is de afgelopen jaren een belangrijke basis gelegd. Afstemming van de handhavingactiviteiten op strategisch, programmatisch en operationeel niveau zijn daarbij belangrijke ingrediënten. De vraag is hoe de handhaving in de toekomst – en vooral de samenwerking daarbij – nog verder kan worden verbeterd. De samenwerking is daarbij geen doel op zich. Bovendien zullen aan de samenwerking grenzen zijn gesteld. Bijvoorbeeld in de overdracht van bevoegdheden van betrokken instanties (denk aan de eigen rol van de politie). De huidige samenwerking kan worden getypeerd als een vorm van gecoördineerde actie. Op basis van een structureel overleg wordt periodiek bezien welke (gezamenlijke) acties kunnen en moeten worden ondernemen i.c. welke acties (beter) moeten worden afgestemd. Versterking van de samenwerking kan zijn gericht op: verhogen van de doelmatigheid, dat wil zeggen verlagen van de relatieve handhavingskosten aan de zijde van de overheid, met behoud van een zeker beschermingsniveau, normconformiteit i.c. niveau van permanente verbetering; verhogen van de doeltreffendheid, dat wil zeggen beter (achterliggende) doelstellingen bereiken waar het gaat om het beschermingsniveau, normconformiteit en processen van permanente verbetering verhogen van de legitimiteit i.c. geloofwaardigheid van de overheid, zowel politiek-bestuurlijk gezien, als maatschappelijk; het laatste zowel naar de omgeving (burgers) als naar de betrokken bedrijven waarborgen van rechtsgevoel: sanctioneren bij recidive, opzet en niet-omkeerbare overtredingen of overige verwijtbare zaken Het is evident dat het hierbij van belang is om een onderscheid te maken tussen de betrokken partijen als geheel en de afzonderlijke partijen. Als we het bijvoorbeeld hebben over de kosten, dan kan een bepaalde variant van samenwerking voor het geheel een besparing van tijd opleveren, doch voor enkele partijen juist een verhoging van de inzet. Dit is echter een onderdeel van de afwegingen die zullen moeten worden gemaakt. Als we de huidige samenwerkingsvorm meenemen, zijn globaal de volgende vier varianten denkbaar: a) gecoördineerde actie b) living apart together c) federatief verband d) fusie
Scenario 1: gecoördineerde actie In het huidige model staat programmatische en operationele afstemming centraal: waarborgen dat er geen dubbels zitten in de aanpak, dat acties elkaar kunnen versterken en dat de overheid – als geheel – geloofwaardig optreedt. Het accent ligt vooral op een verhoging van de doelmatigheid, doeltreffendheid en legitimiteit vanuit de verschillende instanties bezien: voorkomen dat partijen elkaar in de wielen rijden.
Bestuurlijk worden prioriteiten afgestemd. Deze leiden tot acties die door de afzonderlijke organisaties – onder eigen bestuurlijke verantwoording – worden uitgevoerd. Waar nodig vindt ook operationeel afstemming plaats tussen twee of meer instanties. voordelen -
Voortzetting huidige aanpak
-
Behouden autonomie
-
Weinig ‘transformatiekosten’
-
Praktische benadering
nadelen -
Hoe stabiel is deze vorm van
individuele taakstelling
samenwerking?
Samenhang kan (te) impliciet blijven
-
Weinig strategisch (ook met oog op verdere ontwikkeling OLP)
-
aandachtspunten
Vertrekpunt sterk vanuit
Geloofwaardigheid?
Scenario 2: living apart together Deze variant gaat een stap verder dan de huidige samenwerking. Naast algemene afstemming van de programma’s wordt ook uitgegaan van een gezamenlijk beleid en gezamenlijke doelstellingen richting OLP. Deze worden vertaald in een gezamenlijk meerjarentoezichtsplan met beleidsmatig doelstellingen. Elke instantie levert daar vanuit de eigen rol en taakstelling een bijdrage aan. De focus ligt op een verdergaande versterking van de strategische effectiviteit. Er liggen duidelijke gezamenlijke doelen waar – in voorkomende gevallen – de individuele belangen zo nodig ondergeschikt aan worden gemaakt. Dit uiteraard binnen de grenzen van de discretionaire handhavingsbevoegdheden.
Bestuurlijk worden gezamenlijke ambities en strategie (meerjarentoezichtplan met gezamenlijke doelstellingen) afgesproken. De uitvoering hiervan geschiedt onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van de afzonderlijke instanties. Waar nodig vindt operationeel afstemming plaats. Periodiek wordt bestuurlijk gemonitoord in hoeverre de uitvoering en de resultaten in lijn zijn met de gezamenlijk doelstellingen. voordelen -
Logische vervolgstap
-
Focus op gezamenlijke doel
-
Behouden operationele autonomie
nadelen -
Bestuurlijk vastleggen op
aandachtspunten -
Hoe ver kun/wil je gaan qua
‘bovenliggende’ doelstellingen
ambities? Kan er remmende
Opgeven zekere bestuurlijke
factor zijn?
autonomie
Scenario 3: federatief verband Bij dit moment wordt de regie over de handhaving – nadat bestuurlijk overeenstemming is over de doeleinden en middelen – op één plaats neergelegd. Dit kan bijvoorbeeld zijn de KFD, de gemeente of de provincie. Naast een gezamenlijk beleid (meerjarentoezichtplan met beleidsmatige doelstellingen) is er ook een centrale regie over de uitvoering van dit beleid. De afzonderlijke instanties blijven bevoegd over taken en middelen, maar leggen de regie (vergelijk: ‘projectleiding’) neer bij één instantie/medewerker. De aansturing en coördinatie in termen van prioriteitstelling en aanpak (ook: follow-up) vindt vanuit dit coördinatiecentrum plaats (heeft daarvoor mandaat).
Bestuurlijk worden gezamenlijke ambities en strategie afgesproken. Uitvoering geschiedt door de respectievelijke organisaties onder eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid, maar onder operationele regie van één van de betrokken instanties i.c. regievoerder handhaving OLP. Binnen het afgesproken beleid en condities voor uitvoering (middelen, programma, prioriteiten, aanpak etc.) heeft de regievoerder een autonome positie bij de aansturing van het feitelijke toezicht. Hij/zij rapporteert aan de gezamenlijke instanties of aan individuele instanties indien b.v. directe actie is gevraagd (en er een beroep moet worden gedaan op de betreffende wettelijke bevoegdheden om te kunnen optreden). Over het mandaat dat de regievoerder heeft om namens het bevoegd gezag te kunnen optreden, moeten specifieke afspraken worden gemaakt. voordelen -
Meer lijn in handhavingsacties
-
Versterking tactische
nadelen -
effectiviteit -
Expertise blijft ingebed in professionele context
Twee vormen van regie in eigen organisatie (lijnregie en ‘OLP’regie)
-
Inleveren operationele autonomie
aandachtspunten -
Hoe ver reikt mandaat regievoerder?
Scenario 4: fusie De meest vergaande variant is dat alle bevoegdheden inzake de handhaving worden overgedragen aan één instantie. Dit zou de KFD of de provincie kunnen zijn. In dit geval wordt niet alleen de regie geconcentreerd op één plek, maar ook de formele bevoegdheden en de middelen.
Alle bevoegdheden en verantwoordelijkheden inzake de handhaving zijn (wettelijk of via mandaat) overgedragen aan één instantie. Deze instantie is ook verantwoordelijk voor het vastleggen van de beleidslijn inzake de handhaving van OLP (ambities, doelstellingen etc.). Het ligt voor de hand dat belanghebbende partijen worden geconsulteerd bij het vaststellen van dit beleid en uitgangspunten. Dit ook met het oog op bijvoorbeeld de locale belangen. De verantwoordelijke instantie verzorgt ook primair de handhaving. Vanuit een oogpunt van expertise en locale kennis, kan daarbij wel sprake zijn van betrokkenheid door andere partijen. Dit echter vooral in de rol van expert en niet in de rol van verantwoordelijke i.c. bevoegd gezag.
voordelen -
Meest eenduidige organisatie
nadelen -
en verantwoordelijkheden
Transformatiekosten (wie betaalt
aandachtspunten -
de handhaving rond OLP?) -
Verlies taakstelling en primaire verantwoordelijkheid van aantal
Relatie met vergunningverlenende bevoegdheid?
-
instanties
Hoe om te gaan met verschillende expertises?
-
Rol/plaats strafrechtelijke handhaving?
4
CONTOUREN DOELMATIG TOEZICHT
De in hoofdstuk 3 geschetste scenario’s zijn in de ambtelijke handhavingconferentie op 2 februari 2006 in werkgroepen besproken, uitgewerkt en aangepast. Uit de discussies die gevoerd zijn, zijn een aantal conclusies te trekken die de contouren van het toezicht voor de komende periode weergeven. Dit betreffen contouren van een ontwikkeling van doelmatig toezicht voor de middellange termijn, maar ook concrete acties om direct uit te voeren (voor deze laatste zie hoofdstuk 5). Voer voor filosofen Essentieel onderdeel in deze contour is een algemene, door alle partijen gedragen, filosofie voor het toezicht. In deze filosofie kunnen twee sporen worden onderscheiden, namelijk toezicht en handhaving door de overheden naast de eigen verantwoordelijkheid van de bedrijven. In het eerste spoor wordt een gezamenlijke kijk op de OLP door alle betrokken partijen geformuleerd, van waaruit een gezamenlijk doel met betrekking tot toezicht wordt benoemd. Dit gezamenlijke doel is de basis voor een vooraf bepaalde, afgestemde capaciteitinzet. Binnen het tweede spoor geldt een belangrijke rol voor de bedrijven zelf; de Kernenergiewet legt nadrukkelijk de verantwoordelijkheid bij de vergunninghouder. Maar ook de maatschappelijke verantwoordelijkheid speelt bij de bedrijven een grote rol, of is zelfs hun bestaansrecht (zoals bij ECN). In deze nieuwe contour van het toezicht is de afstemming en doorvertaling van de maatschappelijke verantwoordelijkheid naar de bedrijfsvoering van essentieel belang. Hiermee wordt een verbinding tussen beide sporen (overheid versus bedrijf) vorm gegeven. In het vormgeven van de toezichtsfilosofie zal tevens geanticipeerd moeten worden op strategische ontwikkelingen binnen het bedrijf. Er zullen de komende jaren verschuivingen in het personeel, techniek en mogelijk ook de type bedrijfsvoering gaan plaatsvinden. De huidige cultuur bij een aantal bedrijven op de OLP kan gekenmerkt worden als een “wetenschappersstijl”, met beperkt gevoel en oog voor het vertalen van onderzoeks- en maatschappelijk belang in een pro-actieve, informerende en verantwoordelijke bedrijfsvoering. Een nieuwe generatie onderzoekers zal wellicht een omslag naar een andere cultuur weten te bewerkstelligen. De bedrijven hebben hier echter ook een eigen verantwoordelijkheid en zullen vanuit het (park)management actief moeten anticiperen op de ‘natuurlijke’ cultuurverandering. Perspectiefwisseling nodig Bovenstaand omschreven toezichtfilosofie wordt vooral “van binnen naar buiten” vorm gegeven. Een extra dimensie aan de contour dient echter vorm te worden geven door vanuit een ander perspectief naar het toezicht op de OLP te kijken. Dit perspectief wordt gekenmerkt door een proces “van buiten naar binnen” kijken. Twee invalshoeken zijn daarbij van belang bij het vertalen van de toezichtfilosofie in een visie en missie, te weten het perspectief van de bedrijven en van de burgers. Beide visies kunnen relevante informatie geven voor de missie van de toezichthoudende instanties en het doel van het toezicht3. Risico’s leiden tot prioriteiten Maatschappelijk gezien zijn ongevallen in nucleaire installaties onacceptabel. De risico’s worden echter beheersbaar geacht, mits zowel de overheid als de betrokken bedrijven werken aan een continue verbetering van de veiligheidssituatie. Het toezicht en de toezichtsinstrumenten zijn ook – meer dan bij de conventionele milieuhandhaving – sterk gericht op deze continue verbetering. 3
Het perspectief van de bedrijven is in het onderhavige onderzoek aangestipt, maar dient door de betrokken partijen nader uitgewerkt te worden, bijvoorbeeld met behulp van de zgn. toezichtslastmeting die in het kader van het project Samenwerkende Rijksinspecties wordt ontwikkeld.
De gezamenlijke handhavingsfilosofie moet ook van dit uitgangspunt uitgaan. Risico-analyse en prioriteitstelling zijn daarvoor de basis.. Zowel in de individuele als de gezamenlijke opgaven aan te geven en in de algemene regierol die daartoe moet worden ingevuld. Een voorbeeld van deze kan het OLP overleg zijn (zie ook volgend hoofdstuk), maar kan ook bij een andere partij gelegd worden. In hoofdstuk 5 worden een aantal ontwikkelingen geschetst die bij de keuze voor een regievoerder een rol spelen. Wat is integraal? Integraal toezicht kan op een aantal verschillende wijzen vorm gegeven worden, zoals signaleren voor elkaar, inspecteren voor elkaar of mét elkaar et cetera. Het criterium van doelmatigheid zal steeds bepalend zijn voor de keuze van een bepaalde vorm van (integraal) toezicht. Een aantal (meer) concrete acties voor de komende periode staan in het volgende hoofdstuk weergegeven.
5
CONCRETE ACTIES EN AANBEVELINGEN
Naast de contouren zoals in hoofdstuk 4 zijn weergegeven, zijn aanvullend een aantal concrete acties voor de korte termijn aan te geven. Deze acties en aanbevelingen kunnen tevens de opstap naar een nieuwe toezichtstructuur vormen, en zijn daarmee veelal essentieel in het ontwikkelings- en keuzetraject. Voor de korte termijn, dat wil zeggen de komende maanden/dit jaar, zijn op een drietal niveaus relevante acties aan te geven. De onderscheiden niveaus zijn verdeeld in strategisch, tactisch dan wel operationeel niveau. Doelmatigheid op beleidsmatig en strategisch vlak Een andere invulling van het jaarlijkse OLP overleg is een concrete strategische actie. Met het scheiden tussen een ambtelijk en een bestuurlijke vertegenwoordiging wordt een meer evenwichtigere samenstelling van het overleg bereikt. Het ambtelijk OLP overleg zal twee maal per jaar bijeenkomen en een aantal concrete zaken uitwerken die in het bestuurlijk overleg besproken en geaccordeerd moeten worden. Daarnaast moet in het ambtelijk overleg meer aandacht worden besteed aan onder meer concrete situaties, constateringen, van planning van controlebezoeken. Een tweede actiepunt op strategisch vlak is het gezamenlijk formuleren van een toezichtsfilosofie of –visie. Deze visie dient zodanig (strategisch, abstract) omschreven te worden dat het beeld voor alle toezichthoudende instanties herkenbaar is. Deze visie vormt de basis voor het vorm te geven toezicht, maar ook voor de (individuele) verdere vertaling in ‘subvisies’. Tenslotte, kan een toezichtslastmeting worden ontwikkeld en toegepast. Hiermee kan bij worden bepaald hoe de betrokken bedrijven het huidige toezicht ervaren. Op basis van deze meting kan worden bekeken of het toezicht zowel vanuit het bevoegd gezag als vanuit de optiek van de bedrijven, doelmatiger kan. Het voor-wat-hoort-wat principe is daarbij leidend: het vertrouwen in bedrijven dat kan leiden tot een vermindering van de toezichtlast voor de bedrijven zelf, moet wel worden verdiend. Ook hier geldt dat staat van dienst in naleefgedrag én bewezen aandacht voor continue verbetering van de veiligheidssituatie belangrijke ijkpunten zijn. Doelmatigheid op programmatisch vlak Op tactisch vlak zijn de samenvoeging van toezichtsplannen en projectmatig toezicht noemenswaard. De eerste actie, het samenvoegen van toezichtsplannen, heeft betrekking op het stroomlijnen en wellicht tot één document samenvoegen, van de verschillende toezichtsplannen die momenteel toegepast worden. Hierdoor zal overlap in controle(bezoeken/planningen) duidelijk worden en kunnen bezoeken op elkaar afgestemd dan wel samengevoegd worden of wellicht zelfs vervallen. Projectmatig toezicht kan rondom een specifiek thema voor één van de OLP bedrijven, bijvoorbeeld Mallinckrodt, vorm gegeven worden. Hierdoor wordt in de praktijk met deze vorm van toezicht gewerkt, en kan dit vervolgens – al dan niet in aangepaste vorm – voortgezet worden met andere thema’s en/of andere bedrijven. Deze vorm van werken heeft tevens als voordeel dat eenvormig, eenduidig optreden gerealiseerd wordt. Doelmatigheid op operationeel vlak Tenslotte zijn er op operationeel niveau een aantal concrete acties te benoemen, namelijk signaaltoezicht uitvoeren en gezamenlijk bemonsteren. Signaaltoezicht kan op bepaalde thema’s relatief eenvoudig worden vorm gegeven. In het ambtelijk OLP overleg dienen mede aan de hand van de toezichtplannen,
afspraken gemaakt te worden, waaronder de afspraak welke instantie voor welke aspecten dit signaaltoezicht op zich neemt. Het bemonsteren van afvalwater kan wellicht aan het RIVM uitbesteed worden, waarbij dit instituut voor zowel het Hoogheemraadschap, Rijkswaterstaat als de VROM-Inspectie Kernfysische Dienst tijdens een bezoek monsters neemt. In hoeverre dit ook in praktische zin kan, zal nader moeten worden bekeken. Naast deze concrete acties dient er tevens op korte termijn een efficiencyslag gemaakt te worden door het Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen bij de OLP te stimuleren. Een bedrijf als ECN heeft mede vanuit haar missie al een dergelijke attitude. Het veiligheidsbesef is groot. Wat betreft het nucleaire deel rust een zware verantwoordelijkheid bij de vergunninghouder: via onder meer een stralingsbeschermingsfunctionaris en een reactorveiligheidscommissie worden de risico’s gemanaged. Daarnaast wordt een maatschappij georiënteerde houding van bedrijven vanuit de Kernenergiewet ‘verplicht’. Een pro-actieve houding van het bedrijf, en meer aandacht voor maatschappij en eigen verantwoordelijkheid kunnen leiden tot een vermindering en/of verandering van inzet aan de overheidszijde. 4
Deze cultuur en attitude moeten tijdens (gezamenlijk) directie overleg tussen de OLP directie(s) en een aantal toezichtinstanties benadrukt worden. Een voorbeeld van een pro-actieve houding van de OLP zou de inzet van de bedrijfsbrandweer van de OLP bij de controle op (milieu)voorschriften ten aanzien van de brandveiligheid van opslag van gevaarlijke stoffen kunnen zijn, evenals het opzetten van parkmanagement. Deze aspecten dienen echter in door de overheden gestimuleerd dan wel ter sprake gebracht te worden bij de OLP bedrijven.
4
Dergelijke directie- of kwartaaloverleggen worden momenteel reeds door de KFD, de gemeente en Rijkswaterstaat gevoerd.
6
ONTWIKKELINGEN IN DE CONTEXT VAN OLP
De komende maanden dienen er een aantal concrete activiteiten te worden ontplooid om het toezicht op de OLP doelmatiger gestalte te geven. Daarnaast zullen de toezichthoudende partijen de uitdaging aan moeten gaan om voor de middellange termijn (tot 1 januari 2008) de samenwerking en afstemming bij het toezicht, conform het hiervoor geschetste, verder te concretiseren. De intentie daartoe is door de ambtelijk betrokkenen uitgesproken en er zijn voldoende kansrijke mogelijkheden voor andere, betere samenwerking en afstemming. Er zijn echter een aantal ontwikkelingen in de context van dit traject, die ieder invloed kunnen hebben op het uiteindelijke slagen of falen van deze acties. In dit hoofdstuk wordt een schets van de belangrijkste ontwikkelingen gegeven. Als kapstok, waarschuwing, stok achter de deur dan wel breekijzer voor in gang te zetten trajecten. Toezichthoudende instanties De gemeente Zijpe is in een reeds vergevorderd stadium van samenwerking met andere gemeenten voor wat betreft de uitvoering van milieutaken. Medio 2006 zal een intergemeentelijk milieuapparaat, een milieudienst, starten en de huidige taken van de milieuambtenaren van de gemeente Zijpe overnemen. Dit heeft als gevolg dat de huidige toezichthouder en vergunningverlener die tot op heden betrokken zijn bij de uitvoering van de Wet milieubeheertaken wellicht hun werk, kennis en ervaringen gaan overdragen aan andere ambtenaren van de milieudienst. Enerzijds kan hiermee invulling worden gegeven aan de roulatieregel van toezichthouders, zoals door de gemeente Zijpe is opgesteld, anderzijds kan essentiële kennis die momenteel bij de ambtenaren van de gemeente aanwezig is, verloren gaan. In het verlengde van de hiervoor benoemde ontwikkeling moet ook de overdracht van taken en bevoegdheden bij de VROM-Inspectie, Rijkswaterstaat en de provincie Noord-Holland genoemd worden. Binnen de VROM-Inspectie zijn recentelijk alle toezichtstaken op de OLP-bedrijven geconcentreerd binnen Kernfysische Dienst (VI/KFD). Dat betekent dat de VI/KFD naast het huidige toezicht op de aspecten nucleaire veiligheid, beveiliging en safeguards5, tevens verantwoordelijk is voor het toezicht op de conventionele milieuaspecten. Voor dit “conventionele toezicht” doet de VI/KFD een beroep op de VINoord-West, omdat de regio de expertise heeft op conventioneel milieugebied en er zorg voor draagt dat op de nucleaire bedrijven op gelijke manier wordt toegezien als op andere bedrijven met dezelfde milieuaspecten. Rijkswaterstaat dienst Noordzee gaat op korte termijn alle vergunningen in het kader van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren overdragen aan de Rijkswaterstaat diensten Noord- en Zuid-Holland. Tenslotte zal er medio 2006 tevens een overdracht van taken en bevoegdheden in het kader van de Wet milieubeheer (voor de ECN) plaats vinden van de gemeente Zijpe naar de provincie Noord-Holland. De ontwikkelingen bij de VROM-Inspectie en Rijkswaterstaat leiden tot een clustering en – wellicht – efficiëntere invulling en uitvoering van taken en bevoegdheden. Het overdragen van bevoegdheden van de gemeente aan de provincie zal niet tot een afname van toezichthoudende instanties, maar juist tot een toename daarvan leiden. Wat deze overdracht voor de algehele capaciteitsinzet betekent, hangt af van de tijd en middelen die de provincie zal vrijmaken voor het toezicht op de ECN. De inzet van de gemeente Zijpe gedurende de afgelopen jaren was relatief hoog. Door de overdracht van het ECN dossier naar de provincie zal de gemeente meer tijd beschikbaar hebben voor het toezicht op andere inrichtingen. Eén en ander is tevens afhankelijk van het moment van overdragen van het ECN dossier en de overgang naar de 5
Safeguards heeft betrekking op het toezicht op de uitvoering van het non-proliferatie verdrag, dat beoogt de verspreiding van nucleair materiaal en nucleaire verrijkingstechnologie te voorkomen.
milieudienst. Tenslotte is nog niet bekend of de provincie een vergelijkbare capaciteit beschikbaar stelt voor het toezicht op de ECN als de gemeente Zijpe tot op heden heeft gehad. Ook de risicoanalyse en prioriteitenstelling van de provincie kan wellicht tot andere capaciteitsinzet leiden dan binnen de gemeente het geval is. Kansen en bedreigingen bij deze ontwikkelingen zijn onder meer: a) ‘nieuwe spelers’ kunnen leiden tot nieuwe (doelmatiger) afstemming en samenwerking, b) ‘nieuwe spelers’ maken nieuwe risicoafweging en prioriteitstelling in het toezicht waarmee wellicht efficiënter toezicht gerealiseerd wordt en c) ‘nieuwe spelers’ moeten ingewerkt worden in het veld hetgeen tijd kost. Relevant bij deze ontwikkelingen is aandacht te besteden aan (het borgen van) kennisoverdracht. Door nieuwe partners, andere vertegenwoordiging van een instantie en nieuwe kennisvelden in het toezicht, is het zaak de specifieke kennis van relevante wet- en regelgeving, de bedrijven én de partijen die betrokken zijn bij het toezicht goed te borgen. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Met het in werking treden van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 januari 2008 maken onder meer de bouwvergunning, de milieuvergunning en diverse vergunningen op basis van gemeentelijke en provinciale verordeningen plaats voor één integrale omgevingsvergunning. Ook de Kernenergiewet en (delen van) de Wet verontreiniging oppervlaktewateren6 waren opgenomen in het voorontwerp van de Wabo, maar worden vooralsnog niet opgenomen in de omgevingsvergunning. Het doel van de Wabo is initiatiefnemers (burgers en bedrijven) te faciliteren via één-loket, één aanvraag en één procedure. Daarnaast zal de Wabo voor de betreffende overheidsinstanties verhoging van de doelmatigheid, verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening en daarmee de bestuurskracht en bij voorkeur verlaging van de bestuurslasten opleveren. Voor het verlenen van en toezicht houden op een omgevingsvergunning is de instantie, die hoogst bevoegd gezag van één van de in de Wabo opgenomen wetten is, verantwoordelijk. Indien de Kernenergiewet alsnog wordt toegevoegd aan de Wabo-wetstekst, zullen de bedrijven op de OLP, die een Kernenergiewet vergunning hebben, onder het bevoegd gezag van VROM – en daarmee de VROMInspectie Kernfysische Dienst - vallen. Daarmee kan het gehele toezicht van de provincie, de gemeente en gedeeltelijk het Hoogheemraadschap op onder meer milieu- en bouwregelgeving, overgedragen moeten worden aan de KFD. Dit zal behoorlijke consequenties (kunnen) hebben voor afstemming, advisering, kennisopbouw, organisatie etc. Indien de Kernenergiewet niet aangehaakt dan wel toegevoegd wordt aan de Wabo zal de bestaande bevoegdheidsverdeling beperkt veranderen; de provincie zal bevoegd worden voor de milieu-, en bouwaspecten bij ECN. De taken en bevoegdheden bij de overige bedrijven zullen niet of nauwelijks veranderen. Toch kan de Wabo kan als moment en argument worden aangegrepen om – een groot deel van – de bevoegdheden over te dragen aan het Ministerie van VROM. Een voorstel dat indertijd reeds gedaan is door de gemeente Zijpe, maar door de Staatssecretaris op dat moment niet als een verbetering ten opzichte van goede samenwerking werd gezien. Met de Wabo komt deze vraag echter wederom in beeld; waarbij door de betrokkenen een aanpassing van het wetsvoorstel van de Wabo onderbouwd kan worden. Overigens zou concentratie van de bevoegdheden op Rijksniveau betekenen dat het directe contact van de gemeentelijke toezichthouders met de bevolking in de omgeving van de OLP sterk vermindert.
6
Dit is voor wat betreft de zogenaamde indirecte lozingen. Voor de overige Wvo-aspecten blijft de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en later de Integrale waterwet het wettelijk kader.
Integrale waterwet Ook de Integrale waterwet (afgekort tot IWW) dient als instrument om lastenreductie bij burgers, bedrijfsleven en overheidsorganen te bereiken. Daarnaast zal de IWW aansluiten bij Europese ontwikkelingen en het watersysteemdenken. Volgens planning zal nog deze kabinetsperiode een definitief wetsvoorstel IWW gereed en goedgekeurd zijn. De wetten die waarschijnlijk in de IWW opgenomen gaan worden zijn onder andere de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, en de Grondwaterwet. In deze wet zullen coördinatiebevoegdheden per stroomgebieddisctrict en provincie worden vastgelegd, maar ook de handhavingstaken en –bevoegdheden zullen in de IWW geregeld worden. De huidige bij het toezicht op watergerelateerde aspecten betrokken instanties zijn het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, Rijkswaterstaat en de provincie Noord-Holland. Met het in werking treden van de IWW kunnen er verschuivingen in bevoegdheden optreden, of zullen er nieuwe coördinatie- en afstemmingsafspraken gemaakt moeten worden. Maar de IWW kan ook als aanleiding worden gebruikt om taken hernieuwd aan diverse (minder) toezichthoudende instanties toe te delen. De verdere invulling van taken en verantwoordelijkheden naar aanleiding van het gestelde in de IWW kan deel uit maken van de afwegingen die in verband met de Wabo gemaakt gaan worden. Opdracht aan bestuurders De geschetste ontwikkelingen zijn de basis voor een ‘bestuurlijke agenda’; het bestuurlijk OLP overleg zal bovenstaande ontwikkelingen als agendapunten moeten hanteren. De uitdaging aan de bestuurders is deze context als kans voor verdergaande samenwerking en doelmatiger toezicht op de OLP te benutten. De in hoofdstuk 3 geschetste varianten voor de toekomst van de samenwerking rond OLP dragen allen bij aan de versterking van de doelmatigheid, de doeltreffendheid, de legitimiteit en het waarborgen van het rechtsgevoel van de handhaving. De gradatie waarin ze dit doen, is oplopend van gecoördineerde actie naar fusie. De verschillen tussen de varianten zitten vooral in de bestuurlijke ‘kosten’, dat wil zeggen de bestuurlijke acceptatie (hoeveel autonomie willen en kunnen betrokken instanties prijsgeven?) en de feitelijke kosten in termen van verdeling van de handhavingslasten (hoe hoog zijn b.v. de transformatiekosten?). Het gaat er dus om een goede balans te vinden tussen de gewenste verbetering van de samenwerking i.c. handhaving enerzijds en de (brede) bestuurlijke acceptatie anderzijds. Bij de afwegingen zal niet alleen moeten worden gekeken naar de huidige handhavingsopgave en de kosten op korte termijn, maar ook naar de ‘contextuele ontwikkelingen’. Aan de zijde van de overheid zijn dit onder meer de komst van de Wabo, de discussie over inspectiediensten en het werkplan van het IGberaad. Van de zijde van de bedrijven is dit onder meer de (her)investering in een nieuwe reactor en daaraan gelieerde bedrijvigheid. Met andere worden, de wijze en organisatie van de handhaving, zal moeten meegroeien met de omstandigheden van het toezicht. Niet alleen (nucleaire) veiligheid, maar ook handhaving is een proces van continue verbetering. Het is de bestuurlijke opgave om te waarborgen dat de wijze van samenwerking hierin steeds kan blijven meebewegen.
7
COLOFON
Provincie Noord-Holland/Doelmatige handhaving georganiseerd
Opdrachtgever Project Dossier Omvang rapport Auteur Bijdrage Projectleider Projectmanager Datum Naam/Paraaf
: : : : : : : : : :
Provincie Noord-Holland Doelmatige handhaving georganiseerd X3047.01.001 21 pagina's Miriam Weber John Smits Miriam Weber John Smits 31 juli 2006
