Voorstel Wet werk en zekerheid: op weg naar een meer activerende WW? Een beoordeling van de hervorming van de WW op effectiviteit
Bachelorscriptie Hervorming van het stelsel van sociale zekerheid prof. dr. K.P. Goudswaard 23-05-2014 Marlou Timmerman (s1121219) Recht en Economie
2
Inhoudsopgave Inleiding
5
Hoofdstuk 1 De WW: een publieke werkloosheidsverzekering §1.1. De WW: rechten, verplichtingen en functies §1.2. De noodzaak van een publieke werkloosheidsverzekering
7 7 8
Hoofdstuk 2 De aanleidingen voor hervorming §2.1. Recente ontwikkelingen op de arbeidsmarkt §2.2. Het voorstel Wet werk en zekerheid: de hervorming van de WW
11 11 14
Hoofdstuk 3 Analyse: op weg naar een meer activerende WW? §3.1. Beperking van de maximale uitkeringsduur en aanpassing van de opbouw §3.2. Aanscherping van het begrip passende arbeid en invoering van de inkomstenverrekening
17 17 20
Conclusie en aanbevelingen
21
Literatuurlijst
23
3
4
Inleiding Op 29 november 2013 heeft minister Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het voorstel Wet werk en zekerheid ingediend bij de Tweede Kamer. Dit voorstel geeft vorm aan de afspraken uit het Regeerakkoord VVD – PvdA, aan het Sociaal Akkoord 2013 en aan de begrotingsafspraken voor 2014. Naar aanleiding van structurele ontwikkelingen op de arbeidsmarkt beoogt het voorstel Wet werk en zekerheid het beleid middels verschillende maatregelen aan te passen aan de eisen van de huidige en toekomstige arbeidsmarkt. Eén van deze aanpassingen betreft de hervorming van de Werkloosheidswet (WW). Met deze hervorming wordt gestreefd naar een meer activerende WW. Onder meer door de maximale duur van de uitkering te beperken, de voorwaarden voor het aanvaarden van passende arbeid aan te scherpen en in te zetten op begeleiding van werk naar werk wordt de WW meer gericht op een snelle terugkeer van mensen op de arbeidsmarkt. Aanname van het voorstel Wet werk en zekerheid zal naar verwachting grote gevolgen hebben voor het functioneren van de arbeidsmarkt en daarmee voor de hele maatschappij.1 De Tweede Kamer heeft het voorstel op 18 februari jongstleden na doorvoering van enkele wijzigingen en aanname van een aantal amendementen en moties aangenomen. Het voorstel is nu ingediend bij de Eerste Kamer en de plenaire behandeling vindt naar verwachting op 3 juni 2014 plaats. In deze bijdrage wordt de voorgenomen hervorming van de WW beoordeeld op effectiviteit. De vraag die in deze bijdrage centraal staat luidt als volgt:
In hoeverre leidt aanname van het voorstel Wet werk en zekerheid tot een meer activerende WW? Om deze vraag adequaat te beantwoorden, wordt zowel het huidige als het toekomstige werkloosheidsbeleid geanalyseerd. Hoofdstuk 1 beschrijft de WW in hoofdlijnen waarbij onder meer de regelgeving, de functies en de noodzaak van de WW aan bod komen. Hoofdstuk 2 bespreekt de recente ontwikkelingen op de arbeidsmarkt die de aanleiding vormen voor de hervorming van de WW waarna een beschrijving van de hervorming van de WW volgens het voorstel Wet werk en zekerheid volgt. In hoofdstuk 3 worden de voorgestelde wijzigingen van de WW aan de hand van inzichten uit wetenschappelijke literatuur geanalyseerd en wordt bekeken in welke mate deze wijzigingen naar verwachting bijdragen aan een meer activerende WW. In de conclusie volgt een beantwoording van de centrale vraag en tot slot volgen enkele aanbevelingen.
1
Kamerstukken II 2013/14, 33750 XV, nr. 2, p 11.
5
6
Hoofdstuk 1 De WW: een publieke werkloosheidsverzekering §1.1. De WW: rechten, verplichtingen en functies De Werkloosheidswet (WW) is een sociale werknemersverzekering die werknemers beschermt tegen de risico’s van werkloosheid. De huidige WW is in 1987 tot stand gekomen en daarna nog een aantal malen aangepast.2 Volgens de huidige regels bestaat het recht op een WW-uitkering indien aan vier voorwaarden is voldaan. Er dient sprake te zijn van een werknemer die werkloos3 is, aan de referte-eisen voldoet en niet onder een uitsluitingsgrond4 valt. De WW onderscheidt twee soorten uitkeringen, te weten de basisuitkering en de verlengde uitkering. Deze uitkeringen kennen een verschillende referteeis, duur en hoogte. Voor de basisuitkering geldt de zogenoemde weken-eis: de werknemer moet in ten minste 26 kalenderweken van de 36 kalenderweken voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid ten minste één uur hebben gewerkt. In dat geval heeft de werknemer recht op een uitkering gedurende drie maanden van 75% van het dagloon in de eerste en tweede maand en 70% van het dagloon in de derde maand. Voor de verlengde uitkering geldt naast de weken-eis de zogenoemde jaren-eis: de werknemer moet in ten minste vier van de vijf kalenderjaren voorafgaand aan de werkloosheid over 208 of meer uren5 loon hebben ontvangen. De hoogte van deze uitkering bedraagt 70% van het dagloon en de duur is afhankelijk van het arbeidsverleden. Het arbeidsverleden is de som van het reële arbeidsverleden, oftewel de daadwerkelijk gewerkte jaren in de periode vanaf 1998 tot het intreden van de werkloosheid, en het fictieve arbeidsverleden, de periode vanaf het 18e levensjaar tot 1998. Voor ieder volledig kalenderjaar dat het arbeidsverleden de duur van drie kalenderjaren overstijgt, wordt de uitkeringsduur verlengd met een maand tot maximaal 35 maanden. De totale duur van de WW-uitkering bedraagt dus maximaal 38 maanden.6 Tabel 1 geeft een overzicht van de soorten WW-uitkeringen weer.7 Tabel 1 Schematisch overzicht soorten WW-uitkeringen WW-uitkering voorwaarde duur
hoogte
basisuitkering
weken-eis
3 maanden
2 maanden 75% dagloon 1 maand 70% dagloon
verlengde uitkering
weken-eis en jaren-eis
1 tot 35 maanden
70% dagloon
Bron: G.J.J. Heerma van Voss, Inleiding Nederlands sociaal recht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 267.
Naast de wettelijke regeling kunnen in collectieve arbeidsovereenkomsten afspraken worden gemaakt over bovenwettelijke aanvullingen bij werkloosheid. Deze afspraken kunnen betrekking hebben op de duur, de hoogte en eventuele voorwaarden om voor de
2 3
Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3, p. 51.
Een werknemer is ingevolge artikel 16 WW werkloos indien de werknemer ten minste vijf of ten minste de helft van zijn gemiddeld aantal arbeidsuren per week heeft verloren en beschikbaar is om arbeid te aanvaarden. 4 Artikel 19 WW noemt de gevallen waarin een werknemer ondanks werkloosheid is uitgesloten van een WW-uitkering. 5 Vanaf 1 januari 2013 is 208 of meer uren per kalenderjaar bepalend. Voor de jaren tussen 1998 en 2013 geldt het criterium van 52 of meer dagen per kalenderjaar. 6 De Europese Commissie constateert dat Nederland één van de landen is die in vergelijking met het EU-gemiddelde een genereuze werkloosheidsuitkering kent (K. Stovicek en A. Turrini, Benchmarking Unemployment Benefit Systems, Economic Papers 454, Brussels: European Commission 2012, p. 9-10, 18). 7 G.J.J. Heerma van Voss, Inleiding Nederlands sociaal recht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 261-267.
7
bovenwettelijke aanvulling in aanmerking te komen.8 Ook inkomensafhankelijke regelingen kunnen de financiële gevolgen van werkloosheid aanzienlijk beperken.9 Tegenover het recht op een WW-uitkering staat een aantal verplichtingen voor de werknemer. Zo dient de werknemer te voorkomen dat hij verwijtbaar werkloos wordt. Ook heeft de werknemer de inspanningsverplichting om passende arbeid10 te zoeken, te aanvaarden en te behouden om zo te voorkomen dat hij werkloos is of blijft. Hiermee hangt de verplichting tot solliciteren samen. Daarnaast heeft de werknemer de verplichting de nodige inlichtingen aan het UWV te verschaffen en dient de werknemer te voldoen aan verscheidene administratieve voorschriften.11 Niet-nakoming van deze verplichtingen wordt gesanctioneerd wat kan betekenen dat het recht op een WW-uitkering niet (geheel) geldend kan worden gemaakt.12 Ten slotte wordt bij het verstrekken van de uitkering ook gekeken naar eventuele andere inkomsten van de werknemer.13 De WW beschermt werknemers tegen inkomensverlies bij werkloosheid door tijdelijk te voorzien in een loonvervangende uitkering. Hierdoor vallen werknemers na ontslag niet direct terug op het sociaal minimum en wordt het risico op armoede beperkt. Daarnaast vervult de WW een aantal belangrijke functies op de arbeidsmarkt. Zo biedt de WW werklozen financiële ondersteuning in de periode tussen twee banen en stelt hen daarmee in staat om te zoeken naar een bij hun kennis en vaardigheden passende baan. Op deze manier worden werklozen niet gedwongen om direct een baan onder hun niveau te aanvaarden. Dit voorkomt dat zij anderen van de arbeidsmarkt verdringen en langer dan nodig minder productief worden ingezet. De WW bevordert op deze wijze een efficiënte allocatie van arbeid. Het is echter ook mogelijk dat de financiële ondersteuning een snelle terugkeer op de arbeidsmarkt ontmoedigt, hetgeen leidt tot minder participatie en meer onnodige uitkeringslasten. Hiertoe is het van belang dat de inkomensbescherming van tijdelijke aard is. De WW stimuleert tot slot het nemen van risico’s op de arbeidsmarkt. Doordat de WW werknemers beschermt tegen de risico’s van werkloosheid zijn zij eerder bereid om van baan te wisselen, hetgeen de productiviteit kan bevorderen.14 §1.2. De noodzaak van een publieke werkloosheidsverzekering De overheid heeft twee voorname motieven om op bovengenoemde wijze in te grijpen bij werkloosheid. Eén van de motieven betreft armoedebestrijding onder werklozen. In essentie gaat het hierbij om solidariteit tussen werkenden en werklozen. Het verstrekken van een uitkering ondersteunt de koopkracht van werklozen en beperkt de toenemende 8
In totaal kennen 41 collectieve arbeidsovereenkomsten één of meer afspraken over een bovenwettelijke aanvulling bij werkloosheid. Zie nader P.W. Feenstra, A. Houtkoop, A. Machiels-van Es en A.M. Wilms, Bovenwettelijke aanvullingen bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2013, p. 1719. 9 Hierin schuilt het gevaar van de zogenoemde werkloosheidsval. Indien het inkomen stijgt, bestaat als gevolg van het verlies van de uitkering, de vermindering van de aanspraak op inkomensafhankelijke regelingen en de hogere belastingen en premies het gevaar dat werkhervatting niet of nauwelijks loont waardoor er geen prikkel bestaat om terug te keren op de arbeidsmarkt. 10 In de eerste zes maanden van werkloosheid is het toegestaan om te zoeken naar arbeid op hetzelfde niveau als de arbeid die voor de werkloosheid werd verricht. Na zes maanden wordt ook arbeid op een lager opleidingsniveau als passend aangemerkt en na twaalf maanden wordt alle arbeid als passende arbeid beschouwd. Zie nader de Richtlijn passende arbeid van 30 juni 2008, Stcrt. 2008, 123. 11 Zie nader de artikelen 24, 25 en 26 WW. 12 Zie nader artikel 27 WW. 13 G.J.J. Heerma van Voss, Inleiding Nederlands sociaal recht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 262. 14 Ministerie van Financiën, Werkloosheid. Rapport brede heroverwegingen, Den Haag: Rijksoverheid 2010, p. 31.
8
inkomensongelijkheid en het ontstaan van armoede. Het beleid bevordert daarmee zowel economische als sociale stabiliteit. Het is in dit kader echter wel van belang dat er voor werklozen voldoende prikkels bestaan om terug te keren op de arbeidsmarkt, oftewel dat het beleid werklozen voldoende activeert. Het andere motief van de overheid hangt samen met de verzekeringstechnische problemen van werkloosheid. Deze problemen komen grotendeels voort uit de afhankelijkheid van risico’s en de onzekerheid over toekomstige ontwikkelingen. De ontwikkeling van de werkloosheid wordt in grote mate bepaald door de conjunctuur. Voor iedereen is de kans op werkloosheid in tijden van laagconjunctuur groter en in tijden van hoogconjunctuur kleiner. Het werkloosheidsrisico is dan ook een risico dat met onvoorspelbare conjunctuurgolven komt en gaat en dat vanwege de afhankelijkheid van risico’s niet is in te prijzen voor een private verzekeraar. Door de aard van het werkloosheidsrisico werkt een private werkloosheidsverzekering niet.15 Een ander verzekeringstechnisch probleem betreft de kans op nalatig gedrag, oftewel ‘moral hazard’. De kans bestaat dat verzekerden zich minder inspannen om een beroep op de verzekering te voorkomen aangezien zij niet direct risico lopen voor hun handelen. Zo zal een werkloze zich wellicht minder inspannen om terug te keren op de arbeidsmarkt indien hij verzekerd is. In dat geval komen immers niet alle gevolgen van werkloosheid voor zijn rekening. Dit probleem zou zich niet enkel voordoen bij een private werkloosheidsverzekering, maar bestaat ook bij de WW. Om nalatig gedrag te voorkomen, dragen werknemers een eigen risico dat tot uiting komt in de toetredingsvoorwaarden alsook in de regels omtrent de hoogte en duur van de WW-uitkering.16
15
J.C. van Ours en K. Tatsiramos, ‘Labor market effects of unemployment insurance design’, Journal of Economic Surveys 2014, 28(2), p. 289-290 en 293. 16 SER, Advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet (advies van 15 april 2005, SER 05/05), Den Haag: SER 2005, p. 35-36.
9
10
Hoofdstuk 2 De aanleidingen voor hervorming §2.1. Recente ontwikkelingen op de arbeidsmarkt Zoals in paragraaf 1.2. is aangestipt, wordt de ontwikkeling van de werkloosheid in grote mate bepaald door de conjunctuur. De werkloosheid en het aantal WW-uitkeringen zijn met de economische crisis van afgelopen jaren dan ook sterk opgelopen (zie figuur 1 en tabel 2). Figuur 1 Ontwikkeling instroom, uitstroom en lopende WW-uitkeringen (2009-april 2014)
Bron: UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt April 2014, Amsterdam: UWV 2014, p. 3.
Tabel 2 Instroom, uitstroom en lopende WW-uitkeringen (2012-2013)17 2012 2013 beëindigde uitkeringen - vanwege max. duur - vanwege werkhervatting - overig nieuwe uitkeringen lopende uitkeringen (december)
mutatie
432.243 148.540 212.591 71.112 502.470
515.681 187.462 244.799 83.420 613.225
19% 26% 15% 17% 22%
340.187
437.731
28,7%
Bron: UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt December 2013, Amsterdam: UWV 2013, p. 2.
De recente ongunstige ontwikkeling van de werkloosheid is niet van structurele aard. Integendeel, naar verwachting ontstaat in de toekomst als gevolg van de veranderende
17
Het aantal nieuwe WW-uitkeringen is in 2013 opnieuw fors opgelopen van 502.470 in 2012 naar 613.225 in 2013, een toename van 22%. In dezelfde periode nam het aantal beëindigde WW-uitkeringen in mindere mate toe, te weten met 19%. Al met al nam het aantal lopende WW-uitkeringen toe van 340.187 in december 2012 tot 437.731 in december 2013, een toename van 28,7%. In 2013 is niet alleen het aantal lopende uitkeringen toegenomen, maar is ook het aantal bij het UWV ingediende vacatures gedaald met 12,7% van 341.490 in 2012 tot 298.029 in 2013. Naar verwachting komt er ondanks de verwachte lichte economische groei ook in 2014 geen einde aan de toename van de werkloosheid en neemt het aantal WW-uitkeringen toe met 47.000 ten opzichte van eind 2013 (UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt December 2013, Amsterdam: UWV 2013, p. 4; Kenniscentrum UWV, UWV Kennisverslag 2014-1, Amsterdam: Kenniscentrum UWV 2014, p. 9-10).
11
demografische verhoudingen juist krapte op de arbeidsmarkt.18 De stapsgewijze verhoging van de pensioenleeftijd zal de verwachte krapte op de arbeidsmarkt enigszins beperken, maar zal deze niet volledig doen verdwijnen.19 Ook neemt de oplopende werkloosheid niet weg dat de arbeidsmarkt in veel opzichten goed functioneert, mede dankzij de structurele hervormingen die hebben geleid tot een toenemende arbeidsparticipatie, met name van vrouwen, maar ook van ouderen.20 Toch bestaan er op de huidige arbeidsmarkt een aantal problemen. Zo functioneert de arbeidsmarkt voor ouderen onvoldoende. Hoewel de arbeidsparticipatie van ouderen de afgelopen jaren toeneemt21, is de arbeidsmobiliteit onder hen zeer gering. Dat verklaart de cijfers uit de tabellen 3 en 4. Tabel 3 laat zien dat in 2013 aan alle leeftijdscategorieën meer uitkeringen zijn verstrekt dan er zijn beëindigd. Het valt echter op dat in 2013 onder ouderen de toename van de instroom aanzienlijk groter is dan de toename van de uitstroom. Uit tabel 4 blijkt dat het aandeel van beëindiging van de WW-uitkering vanwege werkhervatting onder 55-plussers aanzienlijk lager is dan onder mensen binnen de leeftijdsgroep 25-55 jaar, namelijk 35% tegenover ongeveer 50%. Kortom, ouderen worden niet vaker werkloos, maar zijn wel meer dan jongeren langdurig werkloos.22 Het probleem dat ouderen minder snel terugkeren op de arbeidsmarkt wordt onder meer veroorzaakt door beeldvorming en culturele patronen die een belangrijke rol spelen bij de selectie door en aannamebereidheid van werkgevers. Op de arbeidsmarkt lijken de veelal goedkopere jongeren de ouderen te verdringen. Daarnaast wordt het probleem bestendigd door leeftijdsafhankelijke regelingen in de sociale zekerheid die ertoe kunnen leiden dat de WW niet als overbrugging naar een nieuwe baan, maar als overbrugging naar pensioen wordt gebruikt. Hierbij speelt mee dat de potentiële uitkeringsduur van ouderen door de wijze van opbouw langer is, hetgeen de prikkels tot re-integratie vermindert.23 Tabel 3 Instroom, uitstroom en lopende WW-uitkeringen naar leeftijd (2012-2013) beëindigde uitkeringen nieuwe uitkeringen lopende uitkeringen (december) 15-25 jaar 25-35 jaar 35-45 jaar 45-55 jaar >= 55 jaar onbekend totaal
2012 52.042 127.308 106.297 93.274 53.299 23 432.243
2013 mutatie 2012 2013 mutatie 2012 68.279 31% 60.510 76.875 27% 16.119 159.620 25% 145.151 179.314 24% 59.586 121.599 14% 124.260 145.220 17% 80.152 104.338 12% 112.120 133.813 19% 97.972 61.819 16% 60.331 77.891 29% 86.358 26 98 112 0 515.681 19% 502.470 613.225 22% 340.187
2013 mutatie 20.682 28% 76.920 29% 100.858 26% 126.320 29% 112.935 31% 16 437.731 29%
Bron: UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt December 2013, Amsterdam: UWV 2013, p. 7, 9 en 11. 18
Volgens de Commissie Bakker zou bij een pensioenleeftijd van 65 jaar de potentiële beroepsbevolking tot 2050 met driekwart miljoen afnemen, terwijl de vraag naar arbeid in bepaalde sectoren flink zal oplopen. Zie nader Commissie Arbeidsparticipatie, Naar een toekomst die werkt, Rotterdam: Rijksoverheid 2008. 19 De economische groei wordt vanwege de verwachte krapte op de arbeidsmarkt in toenemende mate afhankelijk van een verhoging van de productiviteit en daarmee van innovatie. 20 Ministerie van Financiën, Werkloosheid. Rapport brede heroverwegingen, Den Haag: Rijksoverheid 2010, p. 7. 21 Zie bijv. K. Arts en F. Otten, Stijgende arbeidsparticipatie en minder uittreding bij ouderen, Den Haag: CBS 2013. 22 De langdurige werkloosheid onder ouderen ligt in Nederland met 46% boven het OESO-gemiddelde van 43% (M. Gerritsen en J. Høj, The Dutch labour market: preparing for the future, Economics Department working Papers No. 1012, OECD 2013, p. 9-10). 23 Ministerie van Financiën, Werkloosheid. Rapport brede heroverwegingen, Den Haag: Rijksoverheid 2010, p. 24-25.
12
Tabel 4 Beëindigde WW-uitkeringen naar soort en leeftijd (2013) werkhervatting maximumduur overig 15-25 jaar 25-35 jaar 35-45 jaar 45-55 jaar >= 55 jaar onbekend totaal
38% 48% 54% 53% 35% 35% 48%
52% 39% 31% 29% 37% 50% 36%
10% 13% 15% 18% 28% 15% 16%
totaal 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Bron: UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt December 2013, Amsterdam: UWV 2013, p. 13-14.
Dat de arbeidsmarkt voor ouderen onvoldoende functioneert, is in het licht van de veranderende demografische verhoudingen problematisch. Het effect van de vergrijzing op de WW is echter niet op voorhand duidelijk. Met het toenemende aandeel ouderen in de beroepsbevolking en het empirische gegeven dat ouderen gemiddeld langer werkloos zijn, kan het beroep op de WW toenemen. De vergrijzing leidt echter ook tot een afname van de beroepsbevolking, waardoor het werkloosheidsrisico bij een gelijkblijvende vraag naar arbeid daalt.24 Een andere ontwikkeling op de huidige arbeidsmarkt is dat de vraag naar hoger opgeleiden meer toeneemt dan de vraag naar gemiddeld opgeleiden en deze ontwikkeling zet zich naar verwachting voort, met name vanwege het feit dat de economische groei in toenemende mate afhankelijk is van productiviteitswinst en daarmee van technologische ontwikkeling en innovatie.25 Dit heeft tot gevolg dat werkloosheidsrisico’s voor hoger, gemiddeld en lager opgeleiden meer van elkaar gaan verschillen. Net als ouderen keren lager opgeleiden gemiddeld minder snel terug op de arbeidsmarkt. Dit komt met name door hun positie op de arbeidsmarkt en wordt versterkt door de zogenoemde werkloosheidsval.26 Uit cijfers van het UWV27 blijkt dat in 2013 36.077 WW-uitkeringen met een uitkeringsduur van twee jaar of langer werden beëindigd, waarvan slechts 5% werd beëindigd vanwege werkhervatting tegenover 83% vanwege het bereiken van de maximale uitkeringsduur. Bij de beëindigde WW-uitkeringen met een uitkeringsduur van korter dan zes maanden werd daarentegen 57% beëindigd vanwege werkhervatting tegenover 29% vanwege het bereiken van de maximale uitkeringsduur. Daarnaast is het aantal uitkeringen dat werd beëindigd vanwege het bereiken van de maximale uitkeringsduur in 2013 toegenomen met 26% naar 187.462. Deze cijfers bevestigen een ander probleem op de huidige arbeidsmarkt, namelijk dat de uitstroom uit de WW vanwege werkhervatting na 12 maanden nog maar zeer beperkt is. Uit empirisch onderzoek blijkt dat de kans op het vinden van een nieuwe baan het grootst 24
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie Toekomstverkenning WW, bijlage bij de adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW van 3 februari 2004, p. 16. 25 Naar verwachting neemt de vraag naar hoger opgeleiden toe, blijft de vraag naar lager opgeleiden constant en daalt de vraag naar gemiddeld opgeleiden. Zie nader B. ter Weel, Loonongelijkheid in Nederland stijgt, CPB Policy Brief, Den Haag: CPB 2012. 26 De werkloosheidsval komt tot uiting in de lange uitkeringsduur van lager opgeleiden die voorheen een relatief hoog inkomen genoten. Het kan voorkomen dat de hoogte van het inkomen bij terugkeer op de arbeidsmarkt niet opweegt tegen de hoogte van de WW-uitkering. In vergelijking met het EU-gemiddelde blijkt het risico op een werkloosheidsval in Nederland hoog te zijn (K. Stovicek en A. Turrini, Benchmarking Unemployment Benefit Systems, Economic Papers 454, Brussels: European Commission 2012, p. 14.) 27 UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt December 2013, Amsterdam: UWV 2013.
13
is gedurende de eerste maanden van de WW-uitkering. Dit houdt verband met de functies die de WW op de arbeidsmarkt vervult. Naarmate de uitkeringsduur toeneemt, is het aantal mensen dat een nieuwe baan vindt kleiner, hetgeen in het bijzonder geldt voor ouderen. Na 12 maanden blijkt het uitstroompercentage voor het bereiken van de maximale uitkeringsduur nog maar 3 tot 8% te zijn en de zoekactiviteit van werklozen blijkt pas weer toe te nemen als de maximale uitkeringsduur nadert. Na 12 maanden lijkt de WW dus vooral de inkomensbeschermingsfunctie en nauwelijks de arbeidsmarktfunctie te vervullen.28 Een laatste probleem betreft de niet-nakoming van verplichtingen die tegenover het recht op een WW-uitkering staan. Naast de door het UWV geconstateerde omvang van nietnakoming29 is enig inzicht in de omvang van het aantal niet geconstateerde overtredingen wenselijk. Het meest recente onderzoek hieromtrent dateert uit 2002. Hieruit blijkt dat ongeveer 25% van de mensen met een WW-uitkering bewust weinig solliciteert en dat ongeveer 15% bewust geen passende arbeid accepteert. Ook de bewuste overtreding van de regels voor zwart werk lijkt veel voor te komen. Daarbij komt dat veel van deze mensen de regels herhaaldelijk overtreden en dat naast de groep bewuste overtreders een groep bestaat die de verplichtingen onbewust niet nakomt.30 Naar verwachting is het verschil tussen het geconstateerde en het feitelijk aantal overtredingen op dit moment wel kleiner dan in 2002 als gevolg van de voortdurende aanscherping van het handhavingsbeleid.31 §2.2. Het voorstel Wet werk en zekerheid: de hervorming van de WW De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt vormen de aanleiding voor de aanpassing van de WW aan de eisen van de huidige en toekomstige arbeidsmarkt. De activerende werking van de WW dient versterkt te worden: de nadruk moet meer liggen op bevordering van de arbeidsparticipatie dan op bescherming van het inkomen. Het voorstel Wet werk en zekerheid voorziet in een dergelijke hervorming van de WW.32 Het voorstel beoogt door een geïntensiveerde inzet van sociale partners op begeleiding van werk naar werk33 te voorkomen dat mensen bij dreigend ontslag werkloos worden. Ook wordt gedurende de loopbaan meer geïnvesteerd in scholing en mobiliteit. Indien mensen toch werkloos worden, kan een activerende WW bijdragen aan een snelle terugkeer op de arbeidsmarkt en terugdringing van (langdurige) werkloosheid. Hiertoe worden de volgende wijzigingen van de WW voorgesteld.34
28
Ministerie van Financiën, Werkloosheid. Rapport brede heroverwegingen, Den Haag: Rijksoverheid 2010, p. 31-32. In 2013 constateerde het UWV 35.021 overtredingen van de inlichtingenverplichting met een totaal benadelingsbedrag van €41.510.000. Ook constateerde het UWV 117.438 overtredingen van de inspanningsverplichting. Het aantal overtredingen is in vergelijking met 2012 flink toegenomen, hetgeen waarschijnlijk samenhangt met de stijging van het aantal WW-uitkeringen (UWV, Kwantitatieve informatie 2013, Amsterdam: UWV 2013, p. 66-68). 30 A.J.M. Verkoren, R. Van den Sigtenhorst en D. Ruimschotel, Naleving van sociale zekerheid; onderzoek naar naleven van regels in de Abw, WW en WAO, Amsterdam: CMC/T11 Company 2002, p. 15-16. 31 K.P. Goudswaard, B. Barentsen en G.J.J. Heerma van Voss, ‘Handhaving in de sociale zekerheid’, in: F.C.M.A. Michiels en E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer 2014, p. 576. 32 Naast de hervorming van de WW bevat het voorstel Wet werk en zekerheid maatregelen met betrekking tot het ontslagrecht en de rechtspositie van flexwerkers. In deze bijdrage staat de hervorming van de WW centraal en komen andere maatregelen uit het voorstel Wet werk en zekerheid enkel aan de orde voor zover dat relevant is voor de beantwoording van de centrale vraag. 33 Dit gebeurt in samenhang met de invoering van enige voorzieningen die de aannamebereidheid van werkgevers stimuleren en met de invoering van de maatregelen aangaande het ontslagrecht. Zo bepaalt het voorstel dwingend wanneer welke ontslagroute moet worden gevolgd en vormt het de ontslagvergoeding om tot een transitievergoeding, bedoeld ter compensatie en om de overgang naar een nieuwe baan gemakkelijker te maken. 34 Kamerstukken II 2013/14, 33750 XV, nr. 2, p 11; Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3, p. 3 en 6. 29
14
Beperking van de maximale uitkeringsduur en aanpassing van de opbouw Met aanname van het voorstel Wet werk en zekerheid wordt de maximale duur van de uitkering op grond van de WW beperkt tot 24 maanden. Voorts wordt de opbouw van de uitkeringsduur vertraagd. In de eerste tien gewerkte jaren telt elk jaar als een jaar arbeidsverleden, terwijl daarna per gewerkt jaar slechts een half jaar arbeidsverleden wordt opgebouwd. Met andere woorden, de eerste tien jaar leidt elk gewerkt jaar tot het recht op een maand WW-uitkering en daarna geeft elk gewerkt jaar recht op een halve maand WWuitkering. Het is sociale partners toegestaan om de uitkeringsduur bovenwettelijk aan te vullen tot maximaal 38 maanden via cao-afspraken die in beginsel algemeen verbindend worden verklaard.
Aanscherping van het begrip passende arbeid Een andere wijziging betreft de aanscherping van de voorwaarden voor het aanvaarden van passende arbeid. In de eerste zes maanden van werkloosheid is het toegestaan om te zoeken naar arbeid op hetzelfde niveau als de arbeid die voor de werkloosheid werd verricht. Echter, waar momenteel na twaalf maanden alle arbeid als passende arbeid wordt aangemerkt, is dit met aanname van het voorstel Wet werk en zekerheid reeds na zes maanden het geval.
Invoering van de inkomstenverrekening Ook wordt met het voorstel Wet werk en zekerheid de inkomstenverrekening ingevoerd. Indien een werkloze naast de WW-uitkering inkomen uit arbeid ontvangt, vindt niet langer een verrekening plaats van het aantal arbeidsuren waarover hij de uitkering krijgt, maar wordt het inkomen uit arbeid vanaf de eerste werkloosheidsdag verrekend met de WWuitkering. In de eerste en tweede maand zal 75% van het inkomen en daarna zal 70% van het inkomen met de WW-uitkering worden verrekend. Het recht op een WW-uitkering eindigt indien niet langer een relevant loonverlies wordt geleden.35
Verlenging van de toegang tot de IOW De Wet Inkomensvoorziening oudere werklozen (IOW) biedt 60-plussers die werkloos worden vanwege hun zwakke arbeidsmarktpositie na beëindiging van de WW-uitkering een uitkering op het niveau van het sociaal minimum zonder vermogens- en partnertoets. De IOW zou eigenlijk vanaf 1 december 2016 vervallen, maar met het voorstel Wet werk en zekerheid blijft de toegang tot de IOW bestaan tot 2020 en vervalt de IOW vanaf 1 januari 2027.36 Bovenstaande wijzigingen worden gefaseerd ingevoerd, mede met het oog op de huidige conjuncturele situatie. Het voornemen is om vanaf 1 juli 2015 de inkomstenverrekening in te voeren en het begrip passende arbeid aan te scherpen en om vanaf 1 januari 2016 de maximale uitkeringsduur per kwartaal met een maand te beperken, zodat medio 2019 in alle gevallen de maximale uitkeringsduur van 24 maanden wordt bereikt. De opgebouwde rechten tot 2016 worden binnen het maximum gerespecteerd, zodat eind 2017 de eerste mensen hier de gevolgen van ondervinden.37
35
Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3, p. 52 en 54-58. Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 4, p. 27. 37 Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3, p. 6-7. 36
15
16
Hoofdstuk 3 Analyse: op weg naar een meer activerende WW? §3.1. Beperking van de maximale uitkeringsduur en aanpassing van de opbouw Uit literatuur over het beperken van de uitkeringsduur blijkt dat een beperking in het algemeen kan leiden tot een meer activerende WW. Bij de beslissing om terug te keren op de arbeidsmarkt staat het reserveringsloon, het minimale loon waarvoor een werkloze bereid is een nieuwe baan te aanvaarden, centraal. Bij een gegeven duur van de werkloosheid en een gegeven hoogte van de uitkering leidt een afname van de potentiële uitkeringsduur tot een lager reserveringsloon. Er ontstaat immers een groter verschil tussen het inkomen in de uitkeringssituatie en het te verdienen loon op de arbeidsmarkt, hetgeen de financiële prikkel tot arbeidsparticipatie versterkt en het zoekgedrag doet toenemen. Dit leidt tot een verhoogde kans op uitstroom uit de WW vanwege werkhervatting. Ook bij een beperking van de maximale uitkeringsduur is dit het geval. Voor de mensen die deze duur na de beperking ineens naderen, is het effect het grootst aangezien hun reserveringsloon aanzienlijk daalt. Empirisch onderzoek ondersteunt deze theorie: wanneer werklozen hun maximale uitkeringsduur naderen, blijkt hun zoekgedrag en daarmee de kans op uitstroom uit de WW vanwege werkhervatting toe te nemen.38 Het beperken van de uitkeringsduur is in het algemeen dan ook een effectief instrument om de activerende werking van de WW te versterken. Het daadwerkelijke effect van het beperken van de uitkeringsduur op het gedrag van werklozen hangt echter af van verschillende factoren, zoals de arbeidsmarktpositie van de werkloze, de effectiviteit van re-integratiemaatregelen en de conjunctuurfase waarin de economie zich bevindt.39 Tegenover het voordeel van een meer activerende WW staan verschillende nadelen. Zo zou het beperken van de uitkeringsduur kunnen leiden tot minder dynamiek op de arbeidsmarkt. Dat het werkloosheidsrisico eerder dan voorheen voor eigen rekening komt, kan ertoe leiden dat werknemers minder snel bereid zijn om van baan te wisselen. Ook versterkt het de prikkel voor werklozen om arbeid te aanvaarden waarvoor zij minder geschikt zijn, hetgeen de productiviteit en een efficiënte allocatie van arbeid niet ten goede komt. Deze nadelen zijn inherent aan een beperking van de uitkeringsduur en de mate waarin deze zich zullen voordoen hangt af van de vormgeving van de wijziging van de uitkeringsduur.40 Gelet op de inzichten uit de literatuur kunnen de voorgestelde wijzigingen die de uitkeringsduur beperken leiden tot een meer activerende WW. Het is echter de vraag in hoeverre dit naar verwachting het geval zal zijn. De beperking van de maximale uitkeringsduur tot 24 maanden en de verkorting van de potentiële uitkeringsduur voor mensen met een arbeidsverleden van meer dan tien jaar leiden tot een lager reserveringsloon en versterken daarmee de prikkel om terug te keren op de arbeidsmarkt. Dit geldt enkel voor mensen die langer dan tien jaar hebben gewerkt en in het bijzonder voor ouderen die met deze wijzigingen een relatief groot deel van hun potentiële uitkeringsduur verliezen. De vraag is echter of ouderen met een arbeidsverleden van 38 jaar die niet na 38 maanden maar reeds na 24 maanden het recht op een WW-uitkering verliezen daadwerkelijk 38
Zie voor een uitgebreid overzicht van empirische onderzoeken J.C. van Ours en K. Tatsiramos, ‘Labor market effects of unemployment insurance design’, Journal of Economic Surveys 2014, 28(2), p. 296-300. 39 J.C. van Ours en K. Tatsiramos, ‘Labor market effects of unemployment insurance design’, Journal of Economic Surveys 2014, 28(2), p. 290-291, 296-300 en 302-304. 40 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie Toekomstverkenning WW, bijlage bij de adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW van 3 februari 2004, p. 20.
17
eerder terugkeren op de arbeidsmarkt. Dit hangt onder meer af van het selectiegedrag van werkgevers. Gezien de zwakke arbeidsmarktpositie van ouderen ligt dit op de huidige arbeidsmarkt niet voor de hand. Voor werklozen met een arbeidsverleden van meer dan tien jaar wordt de prikkel om een nieuwe baan te zoeken en te aanvaarden in ieder geval wel versterkt, ook als het minder aantrekkelijke arbeid betreft. Dat is immers nog altijd aantrekkelijker dan terugvallen op het sociaal minimum. De versterking van deze prikkel leidt tot een verhoogde kans op uitstroom uit de WW vanwege werkhervatting. Als gevolg van de beperking van de uitkeringsduur daalt de gemiddelde uitkeringsduur en stijgt het effectieve aanbod van arbeid. Als het effectieve aanbod van arbeid meer stijgt dan de vraag naar arbeid leidt dit tot een matigende werking op de loonontwikkeling. Met de daling van de gemiddelde uitkeringsduur nemen het beroep op de WW, de kosten van de WW en daarmee de premiedruk41 af. De matigende werking op de loonontwikkeling en de afname van de premiedruk leiden tot een lagere wig en derhalve tot een positief effect op de werkgelegenheid.42 Volgens de doorrekening van het Centraal Planbureau stijgt de structurele werkgelegenheid als gevolg van de gehele hervorming van de WW met ongeveer 0,3% ten opzichte van ongewijzigd beleid. Deze stijging komt overeen met ongeveer 20.000 voltijdbanen.43 In het voorstel Wet werk en zekerheid zijn enkele regelingen opgenomen die de activerende werking van de WW zullen beperken. Zo is het sociale partners toegestaan om de uitkeringsduur bovenwettelijk aan te vullen tot maximaal 38 maanden via cao-afspraken die in beginsel algemeen verbindend worden verklaard.44 Hierdoor kunnen de opbouw en duur van de uitkering feitelijk gelijk blijven aan de huidige situatie, hetgeen op gespannen voet staat met het doel van de wijzigingen: een meer activerende WW. Het Centraal Planbureau geeft bij de doorrekening aan dat de stijging van de structurele werkgelegenheid afhangt van de mate waarin sociale partners hiertoe overgaan. De stijging bedraagt 0,2% in plaats van 0,3% als sociale partners de uitkeringsduur conform de afspraken uit het Sociaal Akkoord bovenwettelijk aanvullen voor alle werknemers die onder een cao vallen ofwel voor circa 80% van alle werknemers.45 De Raad van State stelt daarom in zijn advies voor om de caoafspraken hieromtrent niet algemeen verbindend te verklaren, maar het kabinet ziet hiertoe geen aanleiding.46 Het kabinet geeft aan de gegronde verwachting te hebben dat 41
De WW-uitkering wordt gefinancierd door middel van premieheffing. Momenteel worden de eerste zes maanden van de WW-uitkering gefinancierd uit sectorfondsen. De sectoren dragen voor deze periode een lastendekkende premie af waarvan de hoogte per sector verschilt. De overige periode van de WW-uitkering wordt gefinancierd uit het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWf). Sinds 2009 wordt de premie volledig betaald door werkgevers. (G.J.J. Heerma van Voss, Inleiding Nederlands sociaal recht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 252; Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3, p. 60). 42 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie Toekomstverkenning WW, bijlage bij de adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW van 3 februari 2004, p. 20. 43 Centraal Planbureau, Gevolgen Wet Werk en Zekerheid voor werkgelegenheid, CPB Notitie, Den Haag: CPB 2013, p. 1. 44 Het kabinet heeft de Sociaal-Economische Raad gevraagd om te adviseren over de verdeling van verantwoordelijkheid voor de financiering van de WW (Kamerstukken II 2012/13, 33566, nr. 43). In dit advies zal onder meer besproken worden of en in hoeverre sociale partners met hun inzet het beroep op de WW kunnen beperken en zal de mogelijkheid tot bovenwettelijk aanvullen aan bod komen. Dit advies komt naar verwachting in mei 2014 uit. Van belang is dat het advies het voorstel Wet werk en zekerheid op essentiële punten kan aanvullen en daarmee de activerende werking van de WW kan versterken. 45 De stijging van de structurele werkgelegenheid bedraagt 0,4% in plaats van 0,3% indien de mate van bovenwettelijke aanvulling in lijn is met de huidige prevalentie van bovenwettelijke aanvullingen in de WW. Op dit moment wordt de uitkeringsduur voor ongeveer 40% van alle werknemers bovenwettelijk aangevuld (Centraal Planbureau, Gevolgen Wet Werk en Zekerheid voor werkgelegenheid, CPB Notitie, Den Haag: CPB 2013, p. 8). 46 Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 4, p. 27 en 31.
18
bovenwettelijke aanvulling samengaat met afspraken om te investeren in duurzame inzetbaarheid, begeleiding van werk naar werk en re-integratie. In dit kader wijst het kabinet op het direct financieel belang dat werkgevers en werknemers krijgen om het beroep op dergelijke aanvullingen te beperken en op de afspraken uit het Sociaal Akkoord.47 Naar verwachting liggen de mogelijkheden van sociale partners met name in het beperken van de instroom door te investeren in duurzame inzetbaarheid en begeleiding van werk naar werk. Tot dusver zijn sociale partners weinig succesvol op het gebied van re-integratie, mede in verband met de beperkte middelen die zij hiervoor tot hun beschikking hebben. De mogelijkheid van sociale partners om de uitkeringsduur bovenwettelijk aan te vullen is enkel van belang voor mensen met een arbeidsverleden van meer dan 38 jaar en kans op langdurige werkloosheid, oftewel voor ouderen. De aanvulling vermindert voor hen de prikkels tot re-integratie. Nu kan de aanvulling weliswaar samengaan met afspraken om te investeren in re-integratie, maar ook voor sociale partners zal het zeer lastig zijn om ouderen die langdurig werkloos zijn aan werk te helpen. Hiertoe zouden ook voor individuele werkgevers voldoende prikkels om intensief mee te werken tot stand gebracht moeten worden. Het vereist een cultuuromslag, zowel bij werkgevers als bij werknemers. De bovenwettelijke aanvulling zal de activerende werking van de WW naar verwachting dus wel degelijk beperken. Om de kosten laag te houden, zullen de sociale partners zich met name richten op de instroom. Een koppeling met de hervorming van het ontslagrecht48 ligt in dit kader voor de hand. Het voorstel Wet werk en zekerheid voorziet daar niet in, maar het advies van de Sociaal-Economische Raad49 kan hier verandering in brengen.50 Ook de verlenging van de toegang tot de IOW zal de activerende werking van de WW beperken. Zoals in paragraaf 2.1. aan bod kwam, vragen onder meer het huidige functioneren van de arbeidsmarkt voor ouderen en de veranderende demografische verhoudingen om de hervorming van de WW: de nadruk moet meer liggen op activering en ondersteuning bij de terugkeer op de arbeidsmarkt dan op bescherming van het inkomen. Toch wordt de toegang tot de IOW verlengd vanwege de zwakke arbeidsmarktpositie van ouderen. In de memorie van toelichting wordt onderkend dat werkloze ouderen lastig een nieuwe baan vinden en vaak langdurig werkloos zijn. In dat licht wordt de verlenging van de toegang tot de IOW rechtvaardig geacht. Daar staat echter een beperking van de activerende werking van de WW tegenover. De IOW vermindert immers de prikkel tot investering in duurzame inzetbaarheid en een snelle terugkeer op de arbeidsmarkt. Bovendien bestaat de kans dat ouderen de IOW gebruiken als overbrugging naar pensioen. De inzet van het voorstel is het beperken van langdurige werkloosheid, met name onder ouderen. In het voorstel wordt echter niet gesproken over instrumenten die oudere werklozen activeren. Voor deze groep blijft de nadruk dan ook liggen op inkomensbescherming in plaats van op activering.51
47 48
Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3, p. 73.
Ontslagbescherming en werkloosheid hangen nauw met elkaar samen: enerzijds kan het ontslagrecht een negatief effect op de werkgelegenheid hebben doordat mensen minder snel worden aangenomen, anderzijds kan het een positief effect hebben doordat mensen minder gemakkelijk worden ontslagen. 49 Zie voetnoot 44. 50 F.J.L. Pennings, ‘Wetsvoorstel Werk en Zekerheid en de Werkloosheidswet’, Tijdschrift Recht en Arbeid 2014-3. 51 Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3, p. 62-64.
19
§3.2. Aanscherping van het begrip passende arbeid en invoering van de inkomstenverrekening Dat de aanscherping van het begrip passende arbeid en de invoering van de inkomstenverrekening leiden tot een meer activerende werking van de WW is meer evident dan het geval was bij de in paragraaf 3.1. beschreven wijzigingen. Doordat met het voorstel Wet werk en zekerheid niet na twaalf maar reeds na zes maanden alle arbeid als passende arbeid wordt aangemerkt, krijgen werklozen eerder de prikkel om arbeid op een lager niveau of tegen een lager loon te aanvaarden. Dit stimuleert de uitstroom uit de WW vanwege werkhervatting, maar daar staat wel een minder efficiënte allocatie van arbeid tegenover. Het is namelijk geen keuze maar een verplichting om passende arbeid te zoeken, te aanvaarden en te behouden. Dit betekent dat werklozen die niet binnen zes maanden een bij hun kennis en vaardigheden passende baan vinden arbeid dienen te aanvaarden waarvoor zij minder geschikt zijn, hetgeen de productiviteit niet ten goede komt. Daarbij komt dat deze wijziging kan leiden tot meer verdringing van laagopgeleiden door hoogopgeleiden.52 Naar verwachting leidt deze wijziging echter tot weinig verandering in het zoekgedrag van werklozen. Veelal zullen werklozen immers zoeken naar een baan die goed bij hun kennis en vaardigheden past. Wel kan het UWV als gevolg van deze wijziging vacatures eerder ruimer aanbieden en sancties opleggen bij weigering van een aanbod van passende arbeid. Het UWV zal echter ook rekening moeten houden met het gevaar van verdringing.53 Om ervoor te zorgen dat het aanvaarden van arbeid tegen een lager loon geen financiële benadeling ten opzichte van de uitkeringssituatie betekent, voorziet het voorstel Wet werk en zekerheid in de invoering van de inkomstenverrekening. De inkomstenverrekening leidt ertoe dat werkhervatting vanuit de WW altijd loont. Dat dit naar verwachting zal leiden tot een meer activerende WW behoeft weinig uitleg. Deze wijziging neemt immers het gevaar van een werkloosheidsval weg: het wordt in alle gevallen financieel aantrekkelijker om arbeid te aanvaarden.54
52
Het UWV heeft recent geconstateerd dat op de huidige arbeidsmarkt sprake is van verdringing van laagopgeleiden door hoogopgeleiden. Uit cijfers van het UWV blijkt dat in 2013 slechts 18% van de vacatures voor ongeschoolden daadwerkelijk is vervuld door ongeschoolden. Een overgroot deel werd vervuld door hoogopgeleiden. 53 F.J.L. Pennings, ‘Wetsvoorstel Werk en Zekerheid en de Werkloosheidswet’, Tijdschrift Recht en Arbeid 2014-3. 54 Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3, p. 58.
20
Conclusie en aanbevelingen Het voorstel Wet werk en zekerheid beoogt het beleid door middel van verschillende maatregelen aan te passen aan de eisen van de huidige en toekomstige arbeidsmarkt. Eén van deze aanpassingen betreft de hervorming van de WW. Bij de vormgeving van de WW staat de afruil tussen het bieden van inkomensbescherming en het bieden van voldoende prikkels om terug te keren op de arbeidsmarkt centraal. Met dit voorstel wordt gestreefd naar een meer activerende WW: de nadruk moet meer komen te liggen op bevordering van de arbeidsparticipatie. Hiertoe wordt de maximale uitkeringsduur beperkt, de opbouw van de uitkeringsduur vertraagd, het begrip passende arbeid aangescherpt, de inkomstenverrekening ingevoerd en de toegang tot de IOW verlengd. Maar hoe effectief zijn deze wijzigingen? In hoeverre leidt aanname van het voorstel Wet werk en zekerheid tot een meer activerende WW? De beperking van de maximale uitkeringsduur tot 24 maanden en de verkorting van de potentiële uitkeringsduur voor mensen met een arbeidsverleden van meer dan tien jaar leiden tot een lager reserveringsloon. Dit versterkt de prikkel om terug te keren op de arbeidsmarkt. Het doet het zoekgedrag toenemen waardoor een verhoogde kans op uitstroom uit de WW vanwege werkhervatting ontstaat. Dit is gunstig voor de loonontwikkeling en de werkgelegenheid. Deze wijzigingen leiden echter naar verwachting slechts voor een beperkte groep werklozen daadwerkelijk tot de kans op een snellere terugkeer op de arbeidsmarkt. Zij hebben immers geen gevolgen voor mensen met een arbeidsverleden van minder dan tien jaar en zijn naar verwachting niet effectief voor oudere werklozen. Dit laatste wordt met name veroorzaakt door de mogelijkheid tot bovenwettelijke aanvulling van de uitkeringsduur via cao-afspraken in combinatie met de zwakke arbeidsmarktpositie van ouderen en het gebrek aan effectieve re-integratiemaatregelen. De beperking van de maximale uitkeringsduur tot 24 maanden an sich zal dan ook een zeer geringe bijdrage leveren aan de versterking van de activerende werking van de WW. Om deze bijdrage te vergroten, zou de maximale uitkeringsduur verder beperkt moeten worden, bijvoorbeeld tot 12 maanden. Hiermee komt de arbeidsmarktfunctie centraal te staan, maar dit gaat wel ten koste van de inkomensbeschermingsfunctie. De vertraging van de opbouw die voor mensen met een arbeidsverleden van meer dan tien jaar de potentiële uitkeringsduur verkort, zal naar verwachting wel bijdragen aan een meer activerende WW, zij het voor een beperkte groep werklozen. De inzet van het voorstel is het beperken van langdurige werkloosheid, met name onder ouderen. Opvallend is dat in het voorstel niet wordt gesproken over instrumenten die oudere werklozen activeren. Integendeel, met de mogelijkheid tot bovenwettelijke aanvulling en de verlenging van de toegang tot de IOW blijft de nadruk liggen op inkomensbescherming in plaats van op activering. In het licht van de veranderende demografische verhoudingen en de stapsgewijze verhoging van de pensioenleeftijd verdient het aanbeveling om in te zetten op activering van deze groep. Dit zou kunnen door het aantal leeftijdsafhankelijke regelingen te beperken en meer nadruk te leggen op de eigen verantwoordelijkheid van (oudere) werknemers voor hun inzetbaarheid op de arbeidsmarkt. Het is daarentegen ook mogelijk om activerende leeftijdsafhankelijke regelingen te introduceren. Het is echter in ieder geval van belang dat bij de besluitvorming over dergelijke regelingen een zorgvuldige afweging tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid plaatsvindt. 21
De aanscherping van het begrip passende arbeid leidt in theorie tot een meer activerende WW, maar in de praktijk zal deze wijziging naar verwachting weinig invloed hebben op het zoekgedrag van werklozen. Wel kan het UWV vacatures ruimer aanbieden en bij weigering sancties opleggen. Het UWV zal daarbij echter rekening moeten houden met de gevolgen voor de allocatie van arbeid. Vooralsnog lijkt de invoering van de inkomstenverrekening het meest effectief. Het wordt in alle gevallen financieel aantrekkelijker om arbeid te aanvaarden, hetgeen zal bijdragen aan een meer activerende WW. Volgens de doorrekening van het Centraal Planbureau stijgt de structurele werkgelegenheid als gevolg van de gehele hervorming van de WW met ongeveer 0,3% ten opzichte van ongewijzigd beleid. In deze bijdrage is de hervorming van de WW beoordeeld op de mate waarin de wijzigingen naar verwachting bijdragen aan een meer activerende WW. In hoeverre deze hervorming bijdraagt aan een versterking van de activerende werking van de arbeidsmarkt dient te worden bezien in een breder perspectief. Zo worden ook verscheidene maatregelen genomen met betrekking tot het ontslagrecht en de rechtspositie van flexwerkers. Het is van groot belang om de wederzijdse effecten van de verschillende beleidswijzigingen adequaat in kaart te brengen, alvorens deze wijzigingen door te voeren. In dit kader verdient het aanbeveling om het SER-advies dat het voorstel Wet werk en zekerheid op essentiële punten kan aanvullen af te wachten.
22
Literatuurlijst Boeken: G.J.J. Heerma van Voss, Inleiding Nederlands sociaal recht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013. Wetenschappelijke artikelen: B. Barentsen, K.P. Goudswaard en G.J.J. Heerma van Voss, ‘Handhaving in de sociale zekerheid’, in: F.C.M.A. Michiels en E.R. Muller (red.), Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer 2014, p. 565-581.
F.J.L. Pennings, ‘Wetsvoorstel Werk en Zekerheid en de Werkloosheidswet’, Tijdschrift Recht en Arbeid 2014-3. J.C. van Ours en K. Tatsiramos, ‘Labor market effects of unemployment insurance design’, Journal of Economic Surveys 2014, 28(2), p. 284-311.
Rapporten, adviezen, notities en documenten: K. Arts en F. Otten, Stijgende arbeidsparticipatie en minder uittreding bij ouderen, Den Haag: CBS 2013.
Centraal Planbureau, Gevolgen Wet Werk en Zekerheid voor werkgelegenheid, CPB Notitie, Den Haag: CPB 2013. Commissie Arbeidsparticipatie, Naar een toekomst die werkt, Rotterdam: Rijksoverheid 2008. P.W. Feenstra, A. Houtkoop, A. Machiels-van Es en A.M. Wilms, Bovenwettelijke aanvullingen bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2013. M. Gerritsen en J. Høj, The Dutch labour market: preparing for the future, Economics Department working Papers No. 1012, OECD 2013. Ministerie van Financiën, Werkloosheid. Rapport brede heroverwegingen, Den Haag: Rijksoverheid 2010. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Notitie Toekomstverkenning WW, bijlage bij de adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW van 3 februari 2004. SER, Advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet (advies van 15 april 2005, SER 05/05), Den Haag: SER 2005. K. Stovicek en A. Turrini, Benchmarking Unemployment Benefit Systems, Economic Papers 454, Brussels: European Commission 2012.
23
UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt December 2013, Amsterdam: UWV 2013.
UWV, Kwantitatieve informatie 2013, Amsterdam: UWV 2013.
Kenniscentrum UWV, UWV Kennisverslag 2014-1, Amsterdam: Kenniscentrum UWV 2014.
UWV, Nieuwsflits Arbeidsmarkt April 2014, Amsterdam: UWV 2014.
A.J.M. Verkoren, R. Van den Sigtenhorst en D. Ruimschotel, Naleving van sociale zekerheid; onderzoek naar naleven van regels in de Abw, WW en WAO, Amsterdam: CMC/T11 Company 2002. B. ter Weel, Loonongelijkheid in Nederland stijgt, CPB Policy Brief, Den Haag: CPB 2012.
Parlementaire stukken en regelgeving: Kamerstukken II 2012/13, 33566, nr. 43.
Kamerstukken II 2013/14, 33750 XV, nr. 2.
Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 3.
Kamerstukken II 2013/14, 33818, nr. 4.
Richtlijn passende arbeid van 30 juni 2008, Stcrt. 2008, 123.
24
25
