Position paper
Naar een activerende en toekomstvaste sociale zekerheid De afgelopen twee decennia heeft de overheid sterk ingezet op een activerende sociale zekerheid. Een combinatie van maatregelen heeft met succes geleid tot een historisch laag verzuim en tot een spectaculaire daling van de instroom in de arbeidsongeschiktheidsregeling, de WIA. Ondanks deze ontwikkeling bestaan er terechte zorgen over de houdbaarheid en effectiviteit van het stelsel van loondoorbetaling en de WIA. Het huidige stelsel staat daarbij vanuit twee kanten onder druk. Specifieke elementen van de loondoorbetalingsverplichting in de eerste twee jaar drukken zwaar op met name kleine werkgevers, en de huidige invulling van de WIA zorgt voor een instabiel stelsel dat onvoldoende activerend is. Er zijn dus nog aanzienlijke stappen mogelijk èn noodzakelijk om te komen tot een stelsel dat zowel robuust is, en waarin werknemers zo effectief mogelijk ondersteund worden om terug te keren naar betaald werk. Dit paper geeft een concrete voorzet voor een stelselwijziging die zal leiden tot het versterken van de huidige succesvolle ingrediënten, een betere activering uit arbeidsongeschiktheid, en uiteindelijk tot lagere lasten voor werkgevers en werknemers. De voorgestelde maatregelen in de eerste twee jaar van ziekte zullen leiden tot een afname van de (administratieve) druk op werkgevers en een betere verdeling van verantwoordelijkheden tussen werkgever en werknemer. Daartoe behoort onder meer een andere invulling van re-integratie 2de spoortrajecten en een evaluatie van de Wet verbetering poortwachter. De voorgestelde maatregelen binnen de WIA hebben als doel de activering bij arbeidsongeschiktheid te bevorderen en de bestaande instabiliteit in het hybride stelsel weg te nemen. Daartoe behoort onder meer het voorstel voor het betrekken van de IVA binnen het hybride stelsel en de invoering van wettelijk verankerde herbeoordelingsmomenten. Het huidig stelsel is maatschappelijk en economisch gezien effectief ‘Nederland is ziek’, was eind jaren tachtig het harde oordeel van toenmalig premier Ruud Lubbers over het WAO-debacle. Sindsdien is een breed scala aan wetten en maatregelen ingevoerd dat heeft bijgedragen aan een sterke reductie van de arbeidsongeschiktheidscijfers, waaronder de Wet verbetering poortwachter en de verlenging van de loondoorbetaling bij ziekte. Ten opzichte van 2002 stromen hierdoor jaarlijks zo’n 80.000 mensen minder in de WIA, de opvolger van de WAO. Ook het ziekteverzuim is dankzij een actievere opstelling van werkgevers, werknemers, arbodiensten en verzekeraars, ten opzichte van de jaren negentig gedaald van 6% naar een historisch laag niveau van 3.9%. Toch staat het stelsel ter discussie
Het huidige stelsel is vanuit macro-economisch perspectief effectief. Toch staat dit stelsel momenteel vanuit twee kanten onder druk. De huidige verplichtingen bij de loondoorbetaling in de eerste twee jaar ziekte drukken zwaar op met name kleine werkgevers, en de huidige invulling van het hybride stelsel WGA leidt, anders dan bij haar introductie beoogd, onvoldoende tot activering uit arbeidsongeschiktheid. Werkgevers worden hierdoor onnodig zwaar belast en werknemers staan nog te lang aan de zijlijn. Loondoorbetaling Uit recent onderzoek van het ministerie van SZW blijkt dat er een breed professioneel draagvlak is voor de huidige systematiek van loondoorbetaling. Slechts een kleine minderheid (13%) spreekt zich uit voor een kortere loondoorbetaling. Dat is op zich niet verrassend, het stelsel fungeert al jaren naar tevredenheid en beoogd effect. Daarbij blijkt uit hetzelfde onderzoek dat er geen directe relatie bestaat tussen de loondoorbetaling en aannamebeleid. Desondanks ervaren met name kleine werkgevers knelpunten bij de uitvoering van hun re-integratieverplichtingen in het geval zij te maken krijgen met een langdurig zieke werknemer. Vooral re-integratie tweede spoor trajecten zijn kostbaar, grotendeels onsuccesvol, en de voornaamste oorzaak voor loonsancties. De discussie over de huidige werkgeversverplichtingen zijn onderdeel van een bredere discussie over doorgeslagen werkgeversverantwoordelijkheden en een afwenteling van die risico’s via de inzet van ZZP’ers. Hoewel recent is gepleit voor een kortere duur van de verzuimperiode van 1 jaar, komt zo’n maatregel niet tegemoet aan de onderliggende ervaren problematiek, èn ondermijnt zo’n maatregel de succesvolle elementen uit het huidige stelsel. Omdat de bulk van de ziektegevallen in het eerste jaar herstelt zal de verzekeringspremie bij inkorten van de duur met een jaar, slechts met zo’n 20% afnemen. Dit, terwijl de WGA premie onevenredig zal toenemen en de werkgever hiermee extra belast wordt. Maar liefst 60-65% van de werknemers die 1 jaar ziek zijn, herstelt immers alsnog in het tweede jaar, waardoor de jaarlijkse instroom in de WIA bij een verzuimperiode van 1 jaar naar verwachting met 13.000 zal toenemen. Per saldo zal zo’n maatregel ertoe leiden dat de werkgeverslasten bij ziekte en arbeidsongeschiktheid stijgen, en werkgeverschap zwaarder belast wordt. In de verzuimperiode is de directe rol van de werkgever cruciaal en bepaalt in hoge mate het succes van re-integratie. Werkgever en werknemer overleggen immers rechtstreeks met elkaar en zonder tussenkomst van externe keuringsinstanties welke mogelijkheden er zijn, en wat er voor nodig is om, zij het geleidelijk, zo spoedig mogelijk terug te keren naar de werkvloer. Werkgevers kunnen zich daarbij naar wens verzekeren en hun financiële risico’s afdekken. Zo’n verzekering blijkt in overgrote meerderheid (91%) aan de behoefte te voldoen en de hoogte van de premie blijkt geen onoverkomelijk bezwaar om zich te verzekeren. Uit onderzoek blijkt dat werkgevers met een verzuimverzekering minder belemmeringen ervaren bij het uitoefenen van hun verplichtingen. De financiële lasten kan de werkgever dus geheel naar eigen behoefte op maat snijden. Hoewel werkgevers stellen dat door de Modernisering Ziektewet, ofwel BeZaVa wetgeving, onevenredig veel van hen verwacht wordt, mag deze discussie niet leiden tot een stelsel waarin prikkels verzwakken, lasten op het collectief worden afgewenteld en de totale rekening voor ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid weer op gaat lopen. Het terugbrengen van de duur naar 1 jaar zal een aantoonbaar succesvolle systematiek ondermijnen, leiden tot hogere werkgeverslasten en ook niet leiden tot een toename van het aantal (vaste) contracten.
2
Niettemin is er aanleiding om werkgevers te ontlasten bij ziekteverzuim, op een manier die de effectiviteit van het stelsel niet aantast. Achteraf kan worden geconcludeerd dat, zo kort na een economische crisis, het belasten van de werkgever met het risico van flexpersoneel via de BeZaVa een stap te ver was. In de volgende paragraaf schetsen wij hoe de werkgeversverantwoordelijkheden, met behoud van de effectiviteit van het stelsel, kunnen worden gereduceerd. WGA/WIA Ook het huidige hybride stelsel voor de WGA staat onder druk, zij het om andere redenen. Vanwege een combinatie aan maatregelen, waaronder ook de verlengde loondoorbetaling, is de instroom in de WIA zeer sterk afgenomen. Het bevorderen van de uitstroom daarentegen, komt met de huidige invulling echter onvoldoende van de grond. De gedachte achter de WGA was dat een combinatie van een privaat en een publiek stelsel onderlinge concurrentie bevordert, en dat dit tot lagere lasten leidt. Beide kanten zijn echter te verschillend van elkaar om effectief met elkaar te concurreren. De beoogde activerende werking is daarnaast, met name voor de groep niet-duurzaam volledig arbeidsongeschikten, slechts gedeeltelijk van toepassing. Er vindt onvoldoende uitstroom naar betaald werk plaats en de gemiddelde duur binnen de WIA neemt ieder jaar verder toe. De reden hiervoor is tweeledig. Allereerst leiden de stelselverschillen tussen privaat en publiek ertoe dat werkgeverskeuzes worden bepaald door de premieverschillen die voortkomen uit de verschillende systemen van dekking. Werkgevers kiezen daardoor niet voor de partij die hen het beste ondersteunt op het gebied van preventie en re-integratie, maar voor de financieel voordeligste optie voor de korte termijn. De huidige systeemkenmerken sturen die keuze en dit ondermijnt de inzet op re-integratie. Ook blijkt dat private verzekeraars vanwege de huidige systeemkenmerken onvoldoende grip hebben op het re-integratieproces. Verzekeraars staan te zeer aan de zijlijn om waarde te kunnen creëren voor hun klanten en de beoogde concurrentie op preventie en re-integratie komt onvoldoende van de grond. Het huidige hybride stelsel WGA is hierdoor instabiel en onvoldoende effectief. Het Actuarieel Genootschap concludeerde recent in een position paper dat voor het hybride stelsel in zijn huidige vorm daarom geen rooskleurige toekomst is weggelegd. Aanbevelingen: naar een toekomstvaste en effectieve sociale zekerheid Ten opzichte van vorige decennia heeft de overheid aanzienlijke stappen gezet naar een activerende sociale zekerheid. Dit heeft geleid tot een grotere betrokkenheid van werkgever en werknemer, en hiermee tot lager verzuim en tot aanzienlijk lagere lasten. Tegelijkertijd is het werk nog niet voltooid. Om een volgende stap te zetten stellen wij de volgende maatregelen voor. In onderstaande figuur 1 het overzicht van aanbevolen maatregelen voor een activerende en toekomstvaste sociale zekerheid.
3
Figuur 1. Naar een activerende en stabiele sociale zekerheid
Maatregelen in de periode 0 tot 2 jaar Onderstaande combinatie aan maatregelen kunnen de door werkgevers ervaren knelpunten wegnemen en houden de succesvolle elementen in het stelsel intact die tot aantoonbaar laag verzuim hebben geleid. Minder bovenwettelijke aanvulling bij de doorbetaling bij ziekte. Formele evaluatie van de Wet verbetering poortwachter. Inzet op afname van administratieve lasten voor werkgevers. Onderzoek naar een meer transparante en rechtvaardige toewijzing van loonsancties. Herverdeling van verantwoordelijkheden bij re-integratie 2de spoor trajecten. Minder bovenwettelijke aanvulling Op de eerste plaats blijkt dat een overgroot gedeelte van de cao’s, in ieder geval in het eerste jaar, een wettelijke aanvulling tot 95 of 100% van het laatstverdiende loon kent. Dit is een arbeidsvoorwaardelijke kwestie die werkgevers en werknemers in vrijheid overeenkomen. In het licht van de, door werkgevers als onevenwichtige ervaren verdeling van prikkels en verantwoordelijkheden, maar ook vanuit het oogpunt van een activerend stelsel, is deze praktijk suboptimaal. Wanneer werkgevers de ambitie hebben de lasten voor ziekte te verlagen of evenrediger te verdelen, hebben zij allereerst zelf hiertoe een belangrijke sleutel in handen. Vasthouden aan de wettelijke regeling van 140% in twee jaar, leidt tot een verdere activering van zieke werknemers, tot een verdere daling van het verzuim, en tot een daling van de werkgeverslasten. Formele evaluatie van de Wet verbetering poortwachter Op de tweede plaats is het van belang te komen tot een hernieuwde formele evaluatie van de Wvp, aangezien de laatste dateert uit 2006. Daarbij kan onderzocht worden wat de kansen zijn voor het terugbrengen van onnodige verplichtingen waarbij de werkbare ingrediënten behouden blijven. Inzet op afname van administratieve lasten voor werkgevers Werkgevers zien de administratieve lasten wanneer zij te maken krijgen met een langdurig zieke werknemer als een zware belasting. Een betere digitale ondersteuning en een beter inzicht
4
welke type informatie bij de WIA beoordeling door UWV daadwerkelijk van belang is, kan werkgevers aanzienlijk ontlasten. Onderzoek naar meer transparantie en rechtvaardige toewijzing van loonsancties Werkgevers die ondanks goede bedoelingen niet voldoen aan de voorwaarden van het beoordelingskader van het UWV, worden momenteel onevenredig zwaar afgerekend op hun inspanningen. Het beoordelingskader van UWV is momenteel echter onvoldoende transparant waardoor dit sanctiemiddel vaak onrechtvaardig aanvoelt voor werkgevers. Beter inzicht in de werkwijze van UWV kan werkgevers helpen de juiste stappen op de juiste momenten te zetten. Daarbij dient ook onderzocht te worden of de huidige verdeling van verantwoordelijkheden tussen werkgever en werknemer voldoende in balans is. Uiteindelijk wordt de werkgever eenzijdig afgerekend op zijn inzet terwijl beide partijen hun verantwoordelijkheid hebben. Herverdeling van verantwoordelijkheden bij re-integratie 2de spoor trajecten Meest in het oog springend bij de door werkgevers ervaren problematiek betreft de combinatie van re-integratie 2de spoor, de voor een schijnbaar verkeerde invulling hiervan opgelegde loonsancties en de scheve verdeling van de verantwoordelijkheden bij de uitvoering van deze verplichting. Er zijn verschillende mogelijkheden om werkgevers te ontlasten bij deze trajecten en werknemers meer verantwoordelijkheid te geven voor hun gezondheid en terugkeer naar betaald werk. Momenteel is de werkgever volledig verantwoordelijk voor dit traject terwijl de sleutel naar een succesvolle invulling ervan feitelijk bij de werknemer ligt. Binnen de Wvp kan de werknemer dan ook verantwoordelijk gemaakt worden om, bijvoorbeeld na week 26, en ondersteund door werkgever en dienstverleners, invulling te geven aan deze verplichting. Verzekeraars nemen graag de handschoen op om samen met werkgevers- en werknemersorganisaties te komen tot een effectievere invulling van de huidige systematiek. Maatregelen in de periode na het 2de ziektejaar De huidige invulling van het hybride stelsel WGA leidt tot een onvoldoende effectief stelsel. Het is echter wel mogelijk om middels een combinatie aan maatregelen binnen de huidige hybride kaders te komen tot een stabiel en effectief hybride stelsel WGA. Hiervoor stellen we de volgende maatregelen voor: Een maatregel ter oplossing van de ondermijnende stelselverschillen tussen publieke en private verzekeraar (staartlastenproblematiek en minimumpremielek). Verzekeraar aanmerken als belanghebbende. Het oprekken van het begrip ‘grote werkgevers’. Het betrekken van het IVA-risico in het hybride stelsel. Doortrekken van elementen uit de Wvp gericht op het activeren van de werknemer naar de WIA. Wettelijk verankerde herbeoordelingen. Deze maatregelen zijn onder te verdelen in maatregelen om te komen tot een stabiel stelsel en maatregelen om te komen tot een activerend stelsel Naar een activerende WGA Doelstelling van de wetgever bij de introductie van de WIA was dat werkgever en werknemer de juiste prikkels voelen om optimaal in te zetten op preventie en re-integratie en dat publieke en private partijen met elkaar concurreren om hen hierin het beste te ondersteunen. Deze doelstelling komt vanwege de systeemkenmerken onvoldoende van de grond. In de eerste 104 weken spannen werkgever en werknemer zich actief in om instroom in de WIA te voorkomen en herstel naar werk te bevorderen. Het eigenaarschap van het proces door de werkgever en de
5
betrokkenheid van zowel werkgever als werknemer spelen in deze twee ziektejaren een essentiële rol in het succes van het huidige beleid. Wanneer instroom in de WIA echter onvermijdelijk is gebleken, blijkt de overgang van de periode voorafgaand aan en de periode eenmaal binnen de WIA te groot. De WIA beoordeling lijkt in de praktijk vaak het einde van een proces terwijl deze keuring slechts een van de momenten is bij ziekte en arbeidsongeschiktheid. Werkgever en werknemer blijven immers ook na de instroom in de WIA verantwoordelijk om zich in te spannen om de periode in de WIA zo kort mogelijk te maken. Het heeft dan ook de sterke voorkeur dat werkgever en werknemer voorafgaand aan de instroom in de WIA actief stilstaan bij de gevolgen hiervan, en dat zij ook eenmaal in de WIA de geprikkeld worden, maar ook de middelen hebben om hun verantwoordelijkheid te kunnen blijven nemen. Dit is mogelijk door specifieke aspecten uit de Wet verbetering poortwachter door te trekken naar de WGA periode. De activerende elementen uit de verzuimperiode worden zo doorgetrokken naar de WGA. Aan deze elementen dienen vervolgens ook wettelijk verankerde herbeoordelingsmomenten worden verbonden. Het UWV komt momenteel onvoldoende toe aan deze herbeoordelingen waardoor WGA gerechtigden vaak niet in de categorie zitten waarin deze gezien hun actuele medische situatie behoren. Dit ondermijnt het activerende element in het stelsel en werkt frustrerend voor werkgever en werknemer. Bij wettelijk vastgelegde herbeoordelingsmomenten kan het UWV bovendien vooraf een betere inschatting maken van de hiervoor toe te wijzen capaciteit. De WGA verzekeraar is in de huidige praktijk geen belanghebbende binnen het stelsel en is daardoor bij het uitvoeren van zijn werkzaamheden afhankelijk van machtigingsprocedures en opgevraagde informatie via bijvoorbeeld de werkgever en het UWV. Hierdoor ontstaat een brei aan gegevensuitwisseling tussen werkgever en verzekeraar. Dit leidt tot onnodige kosten en administratieve lasten. Ook heeft de verzekeraar onvoldoende informatie voorhanden om de juiste re-integratie maatregelen te kunnen nemen. De verzekeraar kan een werkgever beter ontlasten en tegelijkertijd meer grip krijgen op het proces wanneer deze aangemerkt wordt als belanghebbende partij. Naar een toekomstvaste WGA Binnen het hybride stelsel moeten werkgevers een keuze maken tussen een publieke verzekering bij het UWV of een private WGA verzekering. Het doel hiervan is dat een combinatie van een privaat en een publiek stelsel onderlinge concurrentie bevordert, en dat dit tot lagere lasten leidt. De huidige systeemkenmerken leiden echter tot een instabiel stelsel en dit werkt vervolgens ondermijnend voor de inzet op re-integratie. Een effectief stelsel is alleen mogelijk wanneer de publieke en private verzekeraar ongeveer op basis van dezelfde voorwaarden concurreren en er sprake is van een level playing field. In zo’n level playing field zou bij het vaststellen van de WGA premie het feitelijk geen verschil uit moeten maken of een werkgever in het voorafgaande jaar publiek- dan wel privaat verzekerd was. Zowel bij de overstap door een werkgever van privaat naar publiek (het minimumpremielek) als bij de overstap van publiek naar privaat (staartlasten) ontstaan echter onevenwichtigheden en barrières in het stelsel. Een level playing field is daarom alleen mogelijk wanneer voor beide aspecten een oplossing wordt ontwikkeld. Een belangrijke stap is het oprekken van de categorie ‘grote werkgever’, van 100 naar bijvoorbeeld 500 werknemers. Pas met 500 werknemers zullen werkgevers gemiddeld jaarlijks te maken krijgen met instroom in de WIA. Nu worden werkgevers jarenlang afgerekend wanneer zij te maken krijgen met een enkele instromer. Het oprekken van de grens van grote werkgevers brengt daarom meer solidariteit in het stelsel en neemt de scherpe randen van de stelselverschillen voor een aanzienlijk deel weg.
6
Het toevoegen van de IVA leidt er toe dat het doorschuiven van lasten niet langer lonend is en er bij UWV en verzekeraar minder capaciteit weglekt aan bezwaar- en beroepsprocedures. Wanneer het IVA risico aan het hybride stelsel wordt toegevoegd kan alleen waarde worden gecreëerd via een inzet op re-integratie. Hierdoor zal een meer activerend stelsel ontstaan. Daarbij hoort een verdere transparantie rond het beoordelingskader van het UWV, met name rond het duurzaamheidscriterium. Indien de behoefte bestaat om de totale duur van het stelsel te reduceren, kan de WGA tot bijvoorbeeld 5 jaar worden teruggebracht. Minder dan 1% van de categorie WGA 80-100 stroomt na een periode van 5 jaar WGA, dus na een periode van in totaal 7 jaar ziekte en arbeidsongeschiktheid, uit naar betaald werk. Daardoor lijkt de huidige duur van 10 jaar een minder noodzakelijke belasting voor zowel werkgever als werknemer. Een kortere duur van het hybride stelsel zorgt voor een overzichtelijker en beter behapbaar stelsel. Het komt ook tegemoet aan de wens van werkgevers dat prikkels in de vorm van premiedifferentiatie alleen effectief ingevoerd kunnen worden, wanneer deze prikkels ook daadwerkelijk door hen te beïnvloeden zijn. Daarbij is het wel van belang dat een korter hybride stelsel de investeringsmogelijkheden van de verzekeraar in re-integratie niet ondermijnt. Naar een activerende en toekomstvaste sociale zekerheid De voorgestelde maatregelen zullen leiden tot een stabieler en activerend stelsel. Werkgevers zullen beter toegerust zijn om grip te houden op het proces en werknemers kunnen nog beter geprikkeld worden om verantwoordelijkheid te nemen voor hun gezondheid en zich in te zetten voor een voorspoedig herstel naar werk. Deze combinatie van maatregelen zullen er daarom uiteindelijk toe leiden dat minder mensen langs te kant blijven staan en de lasten voor werkgevers en werknemers zullen dalen. Verzekeraars gaan graag het gesprek aan om een toelichting te geven op deze voorstellen en om met werkgevers en werknemers te onderzoeken op welke wijze deze verbeteringen het beste in de praktijk kunnen worden gebracht.
7
