Sociale zekerheid, een stelsel dat past

Sociale zekerheid, een stelsel dat past Vertrouw op de burger, laat ‘m kiezen!

Dit rapport is opgesteld door IML 22 C: Marlèn Dane, Bas Derks, Dave de Haas Karin Hobbelen, Sally Hoffer, Marc Pruijn

Datum

Afbeelding: Thea Santing, Together we´re strong

30 januari 2012

Sociale zekerheid, een stelsel dat past (Vertrouw op de burger, laat „m kiezen!)

30 januari 2012

Eindrapportage Interdepartementale Management Leergang 22, groep C, pagina 2


30 januari 2012

Voorwoord U bekijkt nu het resultaat van de eindopdracht die onderdeel uitmaakt van de Interdepartementale Management Leergang (IML). Deze leergang vond plaats van december 2010 tot aan de afronding van de eindopdracht 15 februari 2012. NSOB en Berenschot verzorgden de leergang. IML is gericht op het versterken van leiderschap in de publieke sector door: Kennis van problematiek Afstand kunnen nemen Onderzoeken effecten van veranderingen Goed ontwikkelde managementvaardigheden Reflecteren op eigen ervaring Assertieve managementstijl IML bestaat uit 5 modules, gericht op de volgende onderwerpen: Overheid en samenleving Nederland en Europa Organiseren, veranderen en leidinggeven in de publieke sector Politieke leiding en ambtelijke organisatie Bestuurlijk transformatie De meter aan aangereikte theorie in schrift en de 10 dagen aan inspirerende interactieve lesvormen vormden een uitstekende basis voor het uitvoeren van de vele opdrachten. Telkens konden wij in die opdrachten de theorie linken aan de eigen werksituatie met als gevolg een verdieping van theorie. Het toepassen van de stof kwam het meest naar voren in deze eindopdracht. We hebben ons verdiept in een onderwerp, sociale zekerheid, dat voor niemand van ons bekend terrein was. De hoofddoelen van IML die bijdragen aan het versterken van leiderschap in de publieke sector konden we zo goed ontwikkelen. In vele discussies binnen de leergroep zijn wij tot deze rapportage gekomen. De eindopdracht hebben wij met enthousiasme en plezier uitgevoerd. Onze opdrachtgeefster (Annemieke Nijhof) en het responsteam (Johan de Leeuw, Lodewijk de Waal, Stavros Zouridis, Peter Borgdorff) danken wij voor hun inbreng en de prettige wijze waarop die inbreng tot stand kwam. Annemieke danken wij bovendien voor de inspirerende wijze waarop ze ons gedurende de hele opdracht op het goede spoor heeft gezet of gehouden. De mensen die wij geïnterviewd hebben, danken we voor hun tijd en wijsheid. Het is een essentiële bijdrage geweest aan het eindresultaat. Onze collega‟s en leidinggevenden kunnen gerust zijn. Het is af, we zijn er weer helemaal. En als het goed is als een betere collega. Karin, Marlèn, Sally, Bas, Dave en Marc (leergroep 22C)



30 januari 2012

Inhoud

Voorwoord.................................................................................................................................................................................................3 Inhoud ..........................................................................................................................................................................................................4 Samenvatting .........................................................................................................................................................................................5 1 Inleiding ................................................................................................................................................................................................8 1.1 1.2 1.3

Opdracht ....................................................................................................................................................................................8 Probleemstelling .................................................................................................................................................................8 Onderzoekslijn ......................................................................................................................................................................8

2 Vertrouwen in passend beleid ..........................................................................................................................................10 2.1 2.2

Wat is vertrouwen? .........................................................................................................................................................10 Vertrouwen in de burger ............................................................................................................................................13

3 Sociale zekerheid .........................................................................................................................................................................15 3.1 3.2 3.3

Sociale zekerheid in omringende landen ......................................................................................................15 Sociale zekerheid in historisch perspectief ................................................................................................17 Toekomstbestendigheid van de sociale zekerheid ...............................................................................18

4 Vertrouwen en de sociale zekerheid ...........................................................................................................................20 4.1 4.2

De stand van het vertrouwen .................................................................................................................................20 Risico’s op termijn ...........................................................................................................................................................21

5 Solidariteit .........................................................................................................................................................................................24 6 Sociale ruil als beleidstheorie ...........................................................................................................................................26 6.1 6.2 6.3

Waarom sociale ruil als beleidstheorie? ........................................................................................................26 Denken over sociale ruil .............................................................................................................................................27 Toepassing van sociale ruil in beleid................................................................................................................28

7 Aanbevelingen voor beleid ..................................................................................................................................................30 7.1 7.2 7.3 7.4

Doorkijk naar de toekomst .......................................................................................................................................30 Ruiltheorie als beleidstheorie ................................................................................................................................30 Aanbevelingen naar een algemeen niveau..................................................................................................32 Voorbeelden van sociale ruil ...................................................................................................................................33

Literatuurlijst........................................................................................................................................................................................35 bijlage 1:

Interviews ........................................................................................................................................................................37

bijlage 2:

Realiteitstoets ...............................................................................................................................................................39

bijlage 3:

Onderbouwing selectie thema oudedagsvoorziening.............................................................................40



30 januari 2012

Samenvatting De eindopdracht is: Geef aanbevelingen voor beleidsmakers en uitvoerders op het gebied van de sociale zekerheid die moeten leiden tot meer vertrouwen tussen burgers en overheid bij het sociale beleid in tijden van (financiële) terugtred. Trek deze aanbevelingen door naar een meer algemeen niveau. Vertrouwen tussen burgers en overheid is dynamisch. Er is veel onderzoek gedaan naar de factoren die daarbij een rol spelen. Dit rapport gaat ervan uit dat de meest dominante factor de mate is, waarin de burger het beleid van de overheid als passend ervaart. De perceptie van passendheid hangt mede af van demografische en maatschappelijke ontwikkelingen, zoals vergrijzing, etnisering en individualisering. Ook het vertrouwen dat de overheid in burgers heeft, speelt een rol. De opdracht veronderstelt dat sprake is van weinig of afnemend vertrouwen van burgers in het sociale beleid. De conclusie in dit rapport is dat het vertrouwen van burgers in de sociale zekerheid op peil is. Uit onderzoek blijkt dat het draagvlak onder Nederlandse burgers voor de sociale zekerheid in de afgelopen decennia is toegenomen, ook toen flink op sociale zekerheid werd bezuinigd. Er is behoefte aan een door de overheid gegarandeerd stelsel van sociale zekerheid met uitkeringen voor risico‟s als arbeidsongeschiktheid en ouderdom. De maatschappelijke steun voor uitkeringen is hoog wanneer deze terechtkomen bij groepen mensen die deze steun echt nodig hebben en zelf geen schuld hebben aan hun behoeftigheid. De kwaliteit van de diensten op het gebied van sociale zekerheid wordt eveneens positief gewaardeerd. Dit vertrouwen lijkt echter broos. Risicovol zijn vooral demografische ontwikkelingen, die tot meer afstand leiden tussen de mensen die de lasten van de sociale zekerheid opbrengen (de contribuanten) en de mensen die de lusten daarvan genieten (de ontvangers). Om meer begrip te krijgen voor deze vertrouwensrisico‟s en de effecten daarvan op de toekomst van de sociale zekerheid, is de verhouding tussen burger en overheid in historisch perspectief geplaatst. Dan wordt duidelijk dat het stelsel van sociale zekerheid in Nederland gebaseerd is op de principes rechtvaardigheid en solidariteit. Dit stelsel werd eind 19e eeuw uit kerkelijke en particuliere initiatieven geboren. In deze begintijd waren normatieve principes van maatschappelijke rechtvaardigheid de pijlers onder maatschappelijke opvattingen en overheidshandelen. De middelen van de samenleving waren in de ogen van velen oneerlijk verdeeld. Omdat voorzieningen van overheidswege aanvankelijk ontbraken, verenigden arbeiders zich in werkloosheids- en ziektekassen, waaruit later de vakbeweging voort zou komen. Daarna kwam de overheid met wetten ter bescherming van bepaalde groepen en verplichte verzekeringen. Na de Tweede Wereldoorlog kwam solidariteit als principe meer centraal te staan in het sociale zekerheidsstelsel. Dat kwam tot uiting in zogenaamde volksverzekeringen, zoals de AOW. De rol van de overheid in de sociale zekerheid nam sterk toe. Onder druk van de forse kostenstijgingen werd vanaf medio jaren 70 het gezichtspunt op de verzorgingsstaat verlegd van het sociale naar het economische: sociale zekerheid werd in economische termen gedefinieerd; vooral als betaalbaarheidsprobleem. Dit is nog steeds het dominante gezichtspunt. Door de financiële crisis zijn de overheidsfinanciën verslechterd. De betaalbaarheid van sociale zekerheid zoals de AOW komt in gevaar, ook door krimp van de beroepsbevolking en vergrijzing. Door de toenemende vergrijzing moeten straks steeds minder werkenden de lasten opbrengen voor steeds meer niet werkende ouderen. Ook zijn er binnen de Europese Unie kritische geluiden over de aanvullende pensioenen in Nederland; deze zou onvoldoende solidair zijn. Het principe solidariteit, of de perceptie daarvan, staat ter discussie omdat betalers en ontvangers steeds meer tot verschillende groepen gaan behoren. Deze kloof manifesteert zich bij voorbeeld tussen autochtonen en allochtonen, waarbij allochtonen relatief meer gebruik maken van uitkeringen. Maar ook tussen hoger en lager opgeleiden, waarbij de laatste groep meer gebruik maakt van sociale voorzieningen. En de kloof tussen generaties op het terrein van de oudedagsvoorziening lijkt nu te vergroten omdat de huidige jongeren het gevoel hebben de gaten



30 januari 2012

die zijn ontstaan met de financiële crisis te moeten dichten van de generaties voor hen. Ook de toenemende fraudebereidheid kan knagen aan het solidariteitsprincipe. Met deze ontwikkelingen neemt de druk op solidariteit toe en komt de legitimiteit van het stelsel onder druk te staan zeker wanneer de contribuanten het gevoel krijgen weinig value for money te ontvangen. Socioloog Van Oorschot toonde in 2006 aan dat de bereidheid van individuen om bij te dragen aan een sociaal stelsel sterk samen hangt met het belang dat een individu daar zelf bij heeft. De motieven van mensen bleken hierbij belangrijker dan gevoelens jegens anderen. In een sterk ontwikkelde verzorgingsstaat draait het voor de sociale zekerheid dan ook om welbegrepen eigenbelang. Mensen zijn dus solidair uit eigenbelang, een motto dat overigens door de vakbeweging al jaren wordt gehanteerd. De oplossing ligt in het erkennen van het eigenbelang als hoofdbestanddeel van solidariteit, naast rechtvaardigheid één van de twee pijlers van de sociale zekerheid. Het solidaire arrangement waarop het huidige stelsel van de sociale zekerheid is gegrond is echter niet meer van deze tijd vanwege het calculerende karakter van de steeds meer geïndividualiseerde maatschappij. De mate waarin burgers de sociale zekerheid als passend blijven ervaren, hangt samen met de mate waarin zij het gevoel hebben dat hun individuele belang wordt gediend. Er is sprake van een verschuiving van een sociaal democratische verzorgingsstaat naar een mix met een meer corporatieve liberale verzorgingsstaat. Dat wil zeggen dat er meer vrijwillig is dan nu het geval is voor bijvoorbeeld groepen burgers van eenzelfde beroepsgroep, vereniging of vakbond. Solidariteit in combinatie met ruilmogelijkheden tussen groepen burgers zorgt voor meer stabiliteit, terwijl generieke voorzieningen nodig blijven om verarming van kwetsbare groepen tegen te gaan. Ruilrelaties binnen de sociale zekerheid (anders gezegd: sociale ruil) kunnen worden ingevoerd zodat het beleid als passend ervaren blijft en het vertrouwen op de overheid ook in de toekomst geborgd wordt. Door sociale ruil toe te passen bij beleidsvorming en uitvoering van sociale zekerheid wordt een antwoord gegeven op toenemende individualisering en heterogeniteit. Er is behoefte aan nieuw beleid waarin eigenbelang een plaats krijgt, keuzevrijheid van de burgers ruimte krijgt en tegelijkertijd solidariteit met de andere deelnemers van de verzorgingsstaat overeind blijft. Ook zal de overheid bij het maken van beleid rekening moeten houden met de psychologische dimensie van keuzegedrag en met systematische verschillen tussen (groepen van) mensen. Dit vraagt om een nieuwe beleidstheorie. Bij sociale zekerheid gaat het altijd om ruilrelaties, op korte of lange termijn, met een zeer breed palet aan kosten en baten. De sociale ruiltheorie reikt handvatten aan om deze ruilrelaties te duiden en heeft wanneer toegepast als nieuwe beleidstheorie de mogelijkheid het eigenbelang een plaats te geven. Sociale ruil als basis van een beleidstheorie leidt tot de volgende parameters voor beleid: 1. Mensen hebben verschillende opvattingen over de waarde van wat zij in een ruil investeren en wat zij als een beloning ontvangen. Daarnaast wijzigen deze opvattingen regelmatig. 2. Nieuw beleid moet rekening houden met psychologische dimensies van gedrag en met systematische verschillen tussen (groepen van) mensen. 3. Leiderschap vanuit de overheid is wenselijk mits rekening wordt gehouden met wat burgers willen en een keuze wordt gegeven. 4. Daarbij moet rekening worden gehouden met „begrensde rationaliteit‟, bijvoorbeeld door het stellen van een default. 5. Invulling van bovenstaande is mogelijk met de principes van sociale ruil. 6. Houdbaarheid van een arrangement binnen het terrein van de sociale zekerheid is mogelijk door „slimme‟ uitruil (welbegrepen eigenbelang). 7. In het geval van sociale zekerheid gaat het in sociologisch perspectief om algemene ruil. De overheid heeft daarbij een rol om burgers vertrouwen te geven in de regels van de samenleving. De vraag of men op enig moment ook gebruik kan maken van het sociaal arrangement is belangrijk. 8. Uitruil van baten en kosten hoeft niet beperkt te blijven tot sociale zekerheid in enge zin maar is mogelijk op basis van de verzorgingsstaat in ruime zin.



30 januari 2012

Naast het implementeren van de sociale ruil als beleidstheorie moet niet alleen rekening worden gehouden met de genoemde parameters maar zijn ook de volgende aanbevelingen van belang: Onderzoek allereerst welke groepen onderscheiden kunnen worden en wat de werkelijke, gepercipieerde en gewenste balans van kosten en baten is ten aanzien van de oudedagsvoorziening. Vanwege de verscheidenheid van burgers en groepen en cognitieve beperkingen kan dit onderzoek het best vorm worden gegeven door deliberative research. Ook als de keuze (en verantwoordelijkheid) bij burgers wordt neergelegd, heeft de overheid een belangrijke rol. Dat betreft niet alleen het voorkomen van fraude maar ook het bieden van zekerheid over de spelregels. Bij het aanbieden van keuzes moet namelijk rekening gehouden worden met de begrensde rationaliteit, bijvoorbeeld door het beperken van de keuzeopties en het aanbieden van een default. Hoewel het toepassen van sociale ruil de perceptie van de burger op de balans tussen kosten en baten al positief kan wijzigen, is het actief managen van dit beeld nodig. Tenslotte is het bij het breder toepassen van de ruiltheorie als beleidsinstrument wellicht verstandig de diverse groepen burgers meer belang toe te kennen bij het maken van beleid. Dit kan uiteindelijk ook gevolgen hebben voor de departementale indeling. Niet de inhoud van beleid zou dan leidend moeten zijn maar de klant, de doelgroep, in plaats van het departement. Ons rapport bevat een aantal voorbeelden van sociale ruil die onze denkrichting illustreren. Uitgangspunt is de oudedagsvoorziening en dat iedere burger de broekriem moet aanhalen vanwege de financiële terugtred. Maar de burger beslist hoe die achteruitgang er voor hem uit ziet. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om bij overheidsvoorzieningen „pakketjes‟ te maken waaraan een waarde wordt toegekend. Op basis van die waarde is uitruil mogelijk. Uitgangspunt moet zijn dat sprake is van een ondergrens die niet uit valt te ruilen (het maatschappelijk gewenste sociale minimum). Naar analogie van het bij overheidspersoneel bekende Individuele Keuze Arbeidsvoorwaardenpakket (IKAP) kan een Individuele Keuze Overheid Pakket (IKOP) worden geïntroduceerd. Binnen deze kaders zijn er tal van uitruilmogelijkheden zoals minder (verwachte) pensioenwaarde in ruil voor zorgvoorzieningen boven de vastgestelde ondergrens van zorg.



30 januari 2012

1 Inleiding 1.1 Opdracht De eindopdracht van IML-22 voor Groep C: Geef aanbevelingen voor beleidsmakers en uitvoerders op het gebied van de sociale zekerheid die moeten leiden tot meer vertrouwen tussen burgers en overheid bij het sociale beleid in tijden van (financiële) terugtred. Trek deze aanbevelingen door naar een meer algemeen niveau. In de rapportage moet in ieder geval aandacht worden geschonken aan: Het historisch perspectief van de verhouding tussen burger en overheid in relatie tot het begrip „vertrouwen‟ op gebied sociale zekerheid (Hoofdstukken 2 en 3). Een overzicht van maatregelen en plannen die gemaakt zijn om deze verhouding te verbeteren alsmede een verklaring voor slagen en falen (Hoofdstuk 3). De op basis daarvan gedefinieerde relevante parameters zowel op macro- als op microniveau (Hoofdstuk 2, 4 en 6, met name 6.2).

1.2 Probleemstelling Het vertrouwen tussen burgers en overheid wordt vooral bepaald door de passendheid van het beleid en de perceptie daarvan. Er bestaat twijfel over de houdbaarheid van het sociale stelsel. Deze kwetsbaarheid wordt versterkt door de financiële crisis. Dit rapport beschrijft waarom dit zo is en wat hieraan gedaan kan worden. Welke parameters liggen hieraan ten grondslag? Is er een alternatief voor de huidige beleidstheorie en zijn de fundamenten van het huidige stelsel van sociale zekerheid stevig genoeg voor de toekomst?

1.3 Onderzoekslijn Een beknopt overzicht van de aanpak staat in het figuur aan het einde van deze paragraaf. Het onderzoek startte met het analyseren van de onderzoeksopdracht. Vragen die hieruit naar voren kwamen waren: Wat bepaalt toe- of afname van het vertrouwen van burger en overheid? Wanneer geeft beleid vertrouwen? Hoe is de ontwikkeling van ons stelsel van sociale zekerheid? Zijn de parameters, die bij aanvang van dit kabinet nadrukkelijk werden neergezet als fundamenten van ons stelsel, zoals collectiviteit, rechtvaardigheid en solidariteit nog actueel? Met literatuuronderzoek is het begrip vertrouwen verkend en een beschrijving gemaakt van de ontwikkeling van sociale zekerheid door de jaren heen. Ook is gebruik gemaakt van rapporten met internationale vergelijkingen, gesprekken met betrokkenen (bijlage 1 bevat lijst geïnterviewden en aanpak interviews), opdrachtgever en binnen de leergroep. Hieruit volgde een beeld van de ontwikkeling van de parameters door de jaren heen. Eigenbelang, als onderdeel van solidariteit, is een steeds belangrijkere rol gaan spelen. Bovendien bleek dat de verschillen tussen diverse groepen in de samenleving steeds groter worden en dat solidariteit tussen de groepen onder druk staat. Analyse van de onderzoeksresultaten leidde vervolgens tot een redeneerlijn en een aantal hypotheses. Deze werden getoetst aan de hand van interviews met stakeholders op het gebied van sociale zekerheid. Hoe we tot deze stakeholders zijn gekomen staat beschreven in bijlage 2. Om de analyse en de hypothese te toetsen, werd een concreet subthema geselecteerd binnen de sociale



30 januari 2012

zekerheid, te weten de oudedagsvoorziening. Deze keuze vond plaats met een aantal criteria waaronder de actualiteit (zie voor verdere onderbouwing bijlage 3). Bij de toetsing van de hypotheses bleek het huidige stelsel nog valide, maar uiterst kwetsbaar. Hieruit volgde onze conclusie om in plaats van het doorvoeren van kleine aanpassingen, te komen tot een nieuwe beleidstheorie, met solidariteit nog steeds als pijler maar wel rekening houdend met het eigenbelang. Bij de uitvoering hiervan wordt door ons aanbevolen om het toekomstige sociaal beleid te baseren op meer keuzevrijheid voor de burger. Dit kan als gekeken wordt naar de ruiltheorie waarbij het uitgangspunt moet zijn dat sprake is van een ondergrens die niet uit valt te ruilen (het maatschappelijk gewenste sociale minimum). Er wordt bovendien nadrukkelijk aanbevolen om arrangementen in samenspraak met burgers te ontwikkelen. Het toepassen van de ruiltheorie kan binnen een sub thema, zoals oudedagsvoorziening, of voor een breder palet aan sociale voorzieningen. Door de beleidsmakers van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid werd de leergroep uitgedaagd om de ruiltheorie voor een sub thema toe te passen in plaats van de opdracht te volgen en de theorie over het hele stelsel van de verzorgingsstaat van toepassing te verklaren.



30 januari 2012

2 Vertrouwen in passend beleid Om te weten of inderdaad sprake is van afnemend vertrouwen tussen burger en overheid, meer in het bijzonder op het terrein van de sociale zekerheid, is het van belang om te verkennen wat bedoeld wordt met het begrip vertrouwen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag of sprake is van toe- of afname ervan, wat daarvoor mogelijke verklaringen zijn en in hoeverre dit proces positief te beïnvloeden is (en door welk handelingsperspectief).

2.1 Wat is vertrouwen? Vertrouwen is een containerbegrip. Er worden aan het begrip zelf diverse betekenissen gegeven. Daarnaast wordt vertrouwen beschouwd als een van de drie belangrijke dimensies van legitimiteit van de overheid1. Wie is de vertrouwde? In de literatuur wordt onderscheiden tussen sociaal vertrouwen (tussen mensen, in buurten, wijken, verenigingen enz.), politiek vertrouwen (in het openbaar bestuur, naar electie en selectie, het parlement, het bestuur en de controle daarop2) en institutioneel vertrouwen (in publieke organisaties3). Horizontaal vertrouwen (tussen burgers onderling) en verticaal vertrouwen (tussen burger en overheid) kunnen daarbij meer aan elkaar gerelateerd zijn dan verwacht, althans dat was de gedachte van Putnam, waar hij stelde dat hoe meer sociaal vertrouwen er is, hoe meer politiek vertrouwen4. Tot slot zou het verticale vertrouwen van de burger op de overheid wel eens kunnen afhangen van het verticale vertrouwen van de overheid op de burger, zoals sterk werd benadrukt in de burgerpanels. Tom van Dijk: Niet zozeer het vertrouwen van burgers in de overheid, maar het vertrouwen van de overheid in burgers is van belang. De overheid moet de burgers niet betrekken, maar meedoen met de burgers. Dit is de betekenis van de huidige netwerkmaatschappij, waarbij samen doen, het leidend principe is. Er is bij burgers veel bereidheid om samen met de overheid zaken op te pakken. Wat is de aard van het vertrouwen? Luhmann maakte het onderscheid tussen trust en confidence, welke door Schuyt en Verhoeven 5 naar het Nederlands werden „vertaald‟ als „vertrouwen in‟ (trust) en „vertrouwen op‟ (confidence). Bij „vertrouwen in‟ maken we bewust en vrijwillig een keuze voor een scenario hoewel we weten dat er risico‟s zijn. Bij „vertrouwen op‟ is het vertrouwen eigenlijk opgelegd en onontkoombaar, omdat ervan wordt uitgegaan dat de toekomst zich als vanzelfsprekend op een bepaalde manier zal voltrekken. Hier lijkt het vrijwel onmogelijk voor een individu een bewuste keuze te maken voor een ander toekomstscenario (vertrouwen op geld)6. Vertrouwen in deze betekenis impliceert dus eigenlijk dat men zich neerlegt bij het enig denkbare scenario, vertrouwen als „reductie van een complexe werkelijkheid‟. Men vertrouwt op, als men niet anders kan. Men kan er echter voor kiezen om in iets of iemand te willen vertrouwen. Meetbaarheid van vertrouwen In het algemeen wordt ervan uitgegaan dat de verhouding tussen overheid en burger onder druk staat. Impliceert dat ook dat het vertrouwen op de overheid afneemt? Het uitgangspunt van afnemend vertrouwen is afhankelijk van de wijze van interpreteren van het begrip vertrouwen. Is

1 Hertogh & Weijers, 2007 2 Korsten en De Goede, 2007 3 Dekker, 2001 4 Korsten en De Goede, 2007 5 Schuyt en Verhoeven, 2003. 6 Noordegraaf-Eelens, Frissen, Van der Steen, 2010



30 januari 2012

het werkelijk zo dat (politiek) vertrouwen in de overheid daalde, en zo, ja, is dat elders in Europa of de wereld ook het geval. Bij wie verandert het vertrouwen? Bij de gehele bevolking of bij een dwarsdoorsnede? Welke verklaringen zijn daarvoor te geven? Er zijn diverse metingen beschikbaar voor de mate hoe de overheid vertrouwd wordt, waarbij de langjarige metingen een beeld van trends geven en daarmee het meest bruikbaar zijn. Losse enquêtes kunnen namelijk niet vergeleken worden en geven geen antwoord op de vraag of het vertrouwen in de tijd is gestegen of gedaald (Bovens & Wille 2008). Voorbeelden hiervan zijn de panels van Maurice de Hond en de Politieke Barometer. Toch kunnen deze losse enquêtes wel “gebruikt” worden om een gevoel van onbehagen te bevestigen. Er zijn diverse langjarige metingen die ook elementen bevatten over het vertrouwen op de overheid (in meerdere betekenissen, zoals hiervoor onderscheiden), zoals De World Values Survey (WVS), de European Social Survey (EES), de Eurobarometer, en de meting van het SCP, met een verslag en een rapportage over de sociale staat van Nederland, met twee vragen over het vertrouwen in de regering en de overheid. Tot slot kan genoemd worden de Belevingsmonitor Rijksoverheid (ingesteld in op dracht van de regering in 2003 en beëindigd in maart 2007; deze registreerde het vertrouwen in de regering), die in maart 2008 werd opgevolgd door het Continue Onderzoek Burgerperspectieven (COB) door het SCP, die het vertrouwen meet in instituties, politiek vertrouwen en tevredenheid met overheidsbeleid. Bovens en De Wille concluderen dat het vertrouwen in de overheid, na een dip begin deze eeuw, in 2008 bijna weer terug was op het niveau van de jaren 90. Daarbij (onderscheidend) is het vertrouwen in de regering na 2002 niet structureel laag gebleven: tussen zomer 2006 en zomer 2007 liep die fors op en was zelfs hoger dan in de jaren 90. In 2008 is de tevredenheid met het kabinet7 en zijn beleid sterk afgenomen. Het vertrouwen in de democratie is, na een dip rond 2003, zeer hoog. De positieve trend van de laatste 35 jaar is in 2006 weer opgenomen. Het vertrouwen in politieke partijen is, na een dip in 2003, weer terug op het wat lage niveau van de jaren 90. Los van het feit dat deze trends dus geen eenduidig beeld laten zien en daarmee wellicht al de kwetsbare vertrouwensrelatie tussen burger en overheid laat zien, is vooral relevant welke verklaringen aan dit (grillige) beeld ten grondslag liggen. Verklaringen voor dalend vertrouwen Bovens & Wille, maar bij voorbeeld ook Korsten en De Goede hebben geschreven over mogelijke verklaringen waarom vertrouwen gedaald zou kunnen zijn. In dit verband zijn ook de metingen in andere landen in Europa en elders in de wereld relevant (mits vergelijkbaar gemeten) aangezien daarmee specifiek nationale verschillen (en dus verklaringen) voor het stijgen of dalen van het vertrouwen aan het licht kunnen komen. Naar onze mening zijn uit de reeks verklaringen die door bovenstaande auteurs worden aangereikt vooral onderstaande relevant, aangezien zij ook (indirect) naar voren komen in andere onderzoeken, zoals dat van de Denktank 2010, het onderzoek naar legitimiteit van sociaal beleid van Fenger e.a. 2011 en de Legitimiteitsmonitor Democratisch Bestuur. 1) Algemene mismatch in het vertrouwensmodel /bestuurlijke prestatietheorie/gebrek aan responsiviteit Onafhankelijk van het beleidsterrein kan worden gesteld dat er in geval van vertrouwen op de overheid sprake is van een verwachting vooraf en de beleefde prestatie of het beeld (de perceptie) daarvan. Teleurstelling ligt in beide besloten8. De Denktank 2010 noemt dit het vertrouwensmodel (verwachting, vertrouwen, perceptie resultaat) en wijst erop dat het van belang is dat publieke organisaties inzicht hebben in deze verwachtingen en deze vervolgens goed managen. Ook concluderen zij dat publieke organisaties niet optimaal gebruik maken van de mogelijkheden tot interactie en zo kansen laten liggen om het beeld van burgers in overeenstemming te brengen met de prestaties (in verband met perceptie van de burger)(Denktank 2010). Bovens en Wille onderschrijven dit en geven aan dat dalend vertrouwen in de toekomst het gevolg zou kunnen zijn 7 Bovens & De Wille maken hier nu weer geen onderscheid tussen regering en kabinet. 8 Noordegraaf-Eelens, Frissen, Van de Steen, 2010



30 januari 2012

van steeds hogere verwachtingen, de zogenaamde “expectations spiral” van Dalton. Door het gedwongen aantal compromissen wordt uiteindelijk iedereen teleurgesteld (zero sum game) (Bovens en Wille 2008, idem Korsten en De Goede 2007 onder verwijzing naar de theorieën van Inglehart naar verschuivende waardeoriëntaties). In ons interview met Lans Bovenberg werd dit element ook naar voren gebracht: “Te hoge verwachtingen schaden het vertrouwen in de overheid. Sluit aan bij de tekst over gedwongen compromissen. In de pensioenwereld zijn de mensen ontevreden omdat meer wordt beloofd dan wordt waargemaakt. Dit leidt tot toename van de ontevredenheid en vermindering van het vertrouwen”. Vertrouwen wordt ook beschouwd als een van de drie dimensies van legitimiteit (acceptatie, tevredenheid, vertrouwen). Tevredenheid heeft dan te maken met de prestaties van de overheid, en bij acceptatie gaat het over de voorwaarden waaronder de burger het gezag van de overheid aanvaardt. Bij vertrouwen staat in deze opvatting de vraag centraal of de burgers erop kan vertrouwen dat de overheid het goede doet. Legitimiteit wordt dan geïnterpreteerd als passendheid, de overeenstemming tussen het beleid en de preferenties en opvattingen van burgers9. Zij introduceren dan ook het begrip responsiviteit, dat de passendheid van het beleid in een bredere (maatschappelijke) context plaatst. Naar onze mening is deze opvatting over legitimiteit vooral te beschouwen als de mate waarin het (gevoerde) beleid past bij het beeld van de burger, diens verwachting en diens beeld van de overheidsprestatie op een bepaald beleidsterrein10 (in die zin in categorie vergelijkbaar met het vertrouwensmodel van de Denktank 2010). Indien dus onvoldoende mate van responsiviteit bestaat, kan dat verklaren waarom het vertrouwen in legitimiteit, of het politiek vertrouwen, afneemt. 2) Demografisch/Sociale klassen/moderniseringsverliezers Structurele oorzaken voor structurele dalingen in politiek vertrouwen zijn demografisch van aard (vergrijzing, secularisatie, opleidingsniveau). Anders dan Bovens en Wille achten we deze verklaring relevant voor (toekomstig) afnemend vertrouwen (zie verder hoofdstuk 3). Lans Bovenberg benadrukte dat speciaal voor de oudedagsvoorziening de segmentatie in groepen van belang is. Hoger geschoolden worden gemiddeld ouder dan lager geschoolden. Ook Seppe Raaphorst merkte op dat dit kabinet sterk bezuinigt op subsidies voor de kansarmen. Hiermee wordt de kloof tussen rijk en arm vergroot en komt het vertrouwen in de overheid in het geding. Conclusie is daarom vooralsnog dat demografische verschillen van onderschat belang kunnen zijn voor het toe- of afnemende vertrouwen in de overheid bij de sociale zekerheid. 3) Consumentenvertrouwen/conjuncturele factoren Bovens en Wille zien wel bewijs voor correlatie tussen consumentenvertrouwen en politiek vertrouwen, maar betwijfelen of ook sprake is van causaal verband, aangezien (volgens de Eurobarometer) het vertrouwen in alle EU-landen (ongeacht de signatuur van de regering) meebeweegt op het consumentenvertrouwen. Ook is goed mogelijk dat vertrouwen in economie en politiek meebeweegt met meer algemene gevoelens van (maatschappelijk) onbehagen.11 4) Trends van wereldwijd algemeen onbehagen Bovens en Wille laten de mogelijkheid open dat het vertrouwen in de economie en de politiek meebewegen met meer algemene gevoelens van maatschappelijk (on)behagen. Hoewel dit door 9 Fenger e.a. 2011 10 Korsten en De Goede menen echter ook dat –wat zij noemen de bestuurlijke prestatietheorie- het afnemen van het vertrouwen door minder (zichtbaar) presteren niet echt onderbouwd kan worden, op basis van onderzoek van Van der Walle. Deze opvatting is gestoeld op de gedachte dat de burger het meest met de gemeentelijke dienstverlening van doen heeft en daarover zijn ze tevreden, terwijl ze met de dienstverlening van rijksoverheid minder of nauwelijks te doen hebben. Onze kanttekening hierbij is dat de burger zich wellicht niet meer beperkt tot zijn eigen ervaring van dienstverlening, maar een algemeen (en toenemend) beeld heeft van wat die overheid allemaal zegt te presteren. En dat kan dan tegenvallen. 11 Bovens en Wille, 2008



30 januari 2012

hen niet verder wordt uitgewerkt, lijkt dit ook wat ongrijpbaar. De metingen die worden verricht naar maatschappelijk onbehagen (zoals de Life Satisfaction Index van de OECD, die veelal aangeven dat de gelukkigste burgers in verzorgingsstaten wonen) geven eigenlijk al aan dat je bij voorbeeld niet kunt spreken van toe- of afnemend wereldwijd onbehagen. De Amerikaanse politicoloog Stimson gaat nader in op deze golfbeweging van een algemeen gevoel van welbevinden en meent dat fluctuaties in vertrouwen in kabinet of politieke partijen onderhevig zijn aan een zelfde soort stemmingswisselingen12. Of inderdaad nationaal voor Nederland sprake zou kunnen zijn van correlatie, is verder niet onderzocht, ook al omdat in de internationale literatuur deze verklaring blijkbaar niet naar voren komt als zijnde meest plausibel voor de "structurele" dalingen van politiek vertrouwen (Bovens en Wille), maar vooral omdat niet voorstelbaar is hoe deze eventueel bestaande algemene stemmingswisselingsgolfbeweging te beïnvloeden zou zijn. Voorlopige conclusie Aangezien de relatie tussen beleidskeuzen en de verwachtingen en preferenties van burgers als een zeer belangrijke factor wordt beschouwd bij de mate waarin de burger vertrouwen heeft in de overheid, en in de legitimiteit, zullen we ons daar voorlopig op richten. Tevens waren wij, anders dan Bovens en Wille, maar conform de opvattingen in de internationale literatuur waar de belangrijkste verklaring die voor structurele daling van politiek vertrouwen wordt aangevoerd, demografisch van aard is, van mening dat inderdaad juist op het beleidsterrein dat wij nader onderzoeken (zie hoofdstuk 3), deze verklaring van grote betekenis is. Gecombineerd geven deze verklaringen een goed handelingsperspectief om een mogelijke trend van afnemend vertrouwen in de overheid te stuiten en te keren. De invloed van algemene wereldwijde conjuncturele schommelingen op het afnemen van vertrouwen in de overheid is lastiger vast te stellen, evenals de invloed van gevoelens van algemeen onbehagen; wellicht is er correlatie tussen de verklaringen 3 en 4 en afnemend vertrouwen, maar of er ook een causale relatie is, is lastiger, zo niet onmogelijk vast te stellen. Om die reden laten we deze laatste verklaringen voor wat ze zijn en richten ons op de eerste twee. Deze keuze om verder te werken op basis van de eerste twee verklaringen is daarom vooral ingegeven door de mate waarop verdere ontwikkelingen te beïnvloeden moeten kunnen zijn, ook indachtig de context van onderhavige opdracht. We stellen op basis van het bovenstaande dat de passendheid van het beleid van de overheid en de perceptie van de burger van deze passendheid een dominante rol vervullen in de mate waarin de burger vertrouwen heeft op die overheid. Demografische ontwikkelingen spelen hierbij een rol.

2.2 Vertrouwen in de burger In de vorige paragrafen is aandacht besteed aan het vertrouwen van de burger in de overheid, het politieke vertrouwen. Maar hoe zit het met het vertrouwen van de overheid in de burger? De Nationale Denktank stelt dat publieke organisaties, willen zij het vertrouwen van de burger krijgen, zelf vertrouwen moeten hebben in burgers en de samenwerking met hen opzoeken. Dit wordt onder andere bevestigd in onderzoek van marktonderzoekbureau Intomart Gfk13. Daaruit blijkt dat burgers meer vertrouwen in de overheid hebben naarmate de overheid meer vertrouwen in de burgers heeft. De Nationale Denktank constateert echter dat burgers een gebrek aan vertrouwen ervaren: 65% van de burgers wenst meer vertrouwen van de overheid, 75% ervaart teveel inadequate regels en controle. Dit wordt verklaard door de moeizame interactie tussen burgers en ambtenaren. Burgers voelen zich onvoldoende serieus genomen in hun maatschappelijke betrokkenheid en ervaren publieke organisaties als afstandelijk. Ambtenaren vinden burgers voornamelijk kritisch en onwetend en zijn dan ook weinig bereid verantwoordelijkheden over te dragen aan de burger. En als er verantwoordelijkheden worden overgedragen naar burgers of andere bestuursniveaus gaat dit vaak gepaard met strenge controles en monitoring, waardoor de perceptie van de beleidsruimte 12 Stimson,J., Tides of consent. How public opinion shapes American politics, Cambridge: Cambridge University Press, 2004, p. 154 13 Gesprek Ton van Dijk, Intomart gfk



30 januari 2012

niet groter wordt. De mate van (de toegenomen) bereidheid van burgers om tot fraude over te gaan met overheids-arrangementen (met name op het terrein van de sociale zekerheid) is hierop van invloed. Dat element zal steeds meegenomen moeten worden in de vormgeving van de vertrouwensrelatie tussen overheid en burger. Het is namelijk ook zo dat het voor veel burgers, en niet alleen de hoger opgeleide/goed verdienende, inmiddels acceptabel is geworden dat de overheid zich meer terug trekt en dat burgers zich meer zelf moeten redden. Het draagvlak voor een terugtredende overheid is flink toegenomen (zie Volkskrant over onderzoek Motivaction, september 2011). Veel burgers beseffen dat de overheid de grote uitdagingen van deze tijd niet alleen kan oplossen. Dat dingen moeten veranderen (bijvoorbeeld om de financiële crisis het hoofd te bieden), wordt breed erkend; de overheid moet tot die veranderingen het initiatief nemen. Belangrijk voor burgers is dat deze veranderingen een einde maken aan de huidige onzekerheid en duidelijk perspectief bieden op een oplossing. Wanneer daaraan is voldaan, accepteren burgers dat deze veranderingen eventueel pijnlijk kunnen zijn en meer van hen vragen (Intomart Gfk). Hieruit volgen als conclusies: Burgerlijk vertrouwen in de overheid neemt toe, wanneer de overheid meer vertrouwen heeft in de burgers. Burgers vinden dat de overheid nu nog te weinig vertrouwen heeft. Onder burgers groeit het draagvlak voor zowel een terugtredende overheid als een overheid die (desnoods pijnlijke) beslissingen neemt om noodzakelijk geachte veranderingen te realiseren. Vertrouwen komt echter te voet en gaat te paard. De effecten van geschonden vertrouwen kunnen zeer groot zijn. Dat geldt niet alleen voor schending van vertrouwen door de overheid 14, maar ook door de burger (denk bijvoorbeeld aan normvervaging van burgers en aan meer controle door de overheid, dat ook weer leidt tot meer kosten 15). De vormgeving van de relatie overheid-burger vereist dus een bewuste afweging. Meer in abstracto betoogt Fukuyama16 dat vertrouwen een essentiële bijdrage kan leveren aan economische voorspoed. Noordegraaf e.a. bepleiten dat de overheid inzet op betrouwbaarheid. Dat kan de kwaliteiten van vertrouwen en georganiseerd wantrouwen verenigen. Zij stellen dat een betrouwbare overheid een overheid is die in staat is om zodanige arrangementen te maken waarin zij kritisch is op zichzelf en de burgers beschermt tegen een mogelijke val van het vertrouwen17.

14 15 16 17

Noordegraaf, Frissen en Van der Steen 2010 Covey, 2008 Fukuyama, 1996 Noordegraaf, Frissen en Van der Steen 2010, p. 54.



30 januari 2012

3 Sociale zekerheid „Het stelsel van sociale zekerheid is ontstaan vanuit de gedachte dat niet arbeid maar het inkomen dat daarmee verkregen wordt de essentie is. Vandaar dat uitkeringen gericht op inkomenszekerheid centraal stonden. In de achterliggende jaren heeft een herziening plaatsgevonden vanuit het uitgangspunt dat in een veranderende economie uiteindelijk arbeid zelf de beste basis biedt voor bestaanszekerheid, maatschappelijke betrokkenheid en persoonlijke ontwikkeling. Een herziening van de sociale zekerheid langs deze lijnen zal voortgezet moeten worden in het belang van de arbeidsparticipatie en de sanering van de overheidsfinanciën. Deze benadering ontslaat de overheid niet van de verantwoordelijkheid oog te hebben voor de sociale samenhang binnen de samenleving. Solidariteit zal ook in de toekomst van groot belang zijn.‟ Deze tekst uit de SZW-begroting 2011 geeft in vogelvlucht een beeld van de geboorte, geschiedenis en mogelijke toekomst van de sociale zekerheid. De Nederlandse sociale zekerheid is sterk verstatelijkt: vastgelegd in wetten en regelingen, uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de overheid, met in de werknemersverzekeringen een grote betrokkenheid van de sociale partners. De bestaanszekerheid van de bevolking en de spreiding van welvaart zijn 'voorwerp van zorg' van de overheid, aldus artikel 20 van de Grondwet. In situaties waar de Nederlandse burger geen arbeid voor inkomsten kan verrichten of waarbij inkomsten onder het sociaal minimum liggen kan beroep worden gedaan op de sociale zekerheid. Deze verstrekt uitkeringen of neemt de kosten voor bepaalde bestaansvoorzieningen voor haar rekening die de burger zelf niet kan dragen. Een aanzienlijk deel van de Rijksbegroting is gereserveerd voor deze sociale zekerheidsuitgaven. Als betaler van belastingen en premies of als uitkeringsontvanger heeft vrijwel elke burger hiermee te maken. Om de bestaanszekerheid van het Nederlandse volk te garanderen omvat de sociale zekerheid veel arrangementen. Het is echter niet mogelijk voor dit onderzoek elk arrangement uit te diepen. We hebben daarom besloten tot een selectie op basis van een aantal dimensies dat wij belangrijk vinden bij het verder analyseren van het thema “vertrouwen in de sociale zekerheid”. Dit zijn onder andere beleidsprioriteit, actualiteit, publiekprivaat en betrokkenheid van de maatschappij. De beleidsartikelen en arrangementen die zijn benoemd in de SZW begroting 2012 zijn kwalitatief gewogen langs deze dimensies (zie ook bijlage 3). De arrangementen voor de “oudedagsvoorziening”, zijnde de AOW en het beleid rond de pensioenen scoren hoog in deze selectie. In een tijd waarin bezuinigingen voorop staan is de AOW nu eenmaal een enorme post op de begroting. En door de financiële crisis zijn de pensioenfondsen sterk onder druk komen te staan. De onderhandelingen rondom het pensioenakkoord maken dat de oudedagsvoorziening al zeker twee jaar in de schijnwerpers staat. En recent zijn veel initiatieven ontplooid (door bijvoorbeeld de overheid) om mensen stil te laten staan bij hun persoonlijke oudedagsvoorziening. Voorbeelden hiervan zijn de Stichting Pensioenregister waar een ieder zijn pensioenoverzicht kan inzien 18 en de “pensioen3daagse”19. Daarom zullen we in de navolgende teksten bij de behandeling van sociale zekerheid en het begrip vertrouwen de analyse aanvullen met informatie en waarnemingen vanuit de “oudedagsvoorziening”.

3.1 Sociale zekerheid in omringende landen Niet alle verzorgingsstaten zijn hetzelfde. Om te beginnen is er het „sociaaldemocratische‟ type, dat een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid kent met relatief hoge en toegankelijke uitkeringen. Daarnaast is er het „corporatistische‟ type, vergelijkbaar met het eerder genoemde, maar waarin de toekenning van rechten selectiever worden toegepast. Het sociaaldemocratische type treft men aan in o.a. Denemarken en Zweden en het corporatistische is met name te vinden in Frankrijk, België

18 http://www.pensioenregister.nl 19 http://www.wijzeringeldzaken.nl/over-centiq/pensioen3daagse



30 januari 2012

en Duitsland. Nederland wordt aangemerkt als hybride omdat het elementen combineert van het sociaaldemocratische en corporatistische type. Het „liberale‟ type, dat vrijwel alleen voorziet in armoedebestrijding, komt voor in het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Het niveau van sociale voorzieningen ligt laag en uitkeringen zijn moeilijker te krijgen. Dan is er nog het „Mediterrane‟ type. In deze landen zijn de bijstandsniveaus laag, maar het heeft voorzieningen voor werkenden met goede pensioenregelingen. Spanje en Griekenland zijn de duidelijkste representanten van dit model. Eén van de doelstellingen van de sociale zekerheidsstelsels van al deze landen is de bescherming tegen het risico van een onbemiddelde oude dag. Daartoe hebben deze landen pensioenstelsels die gebaseerd zijn op een mix van publieke en private pensioenvoorzieningen en kunnen worden geduid langs het drie-pijlersysteem. De eerste pijler kent twee basiselementen20: 1) Het eerste element wordt aangeduid als “sociale verzekering omdat het recht op pensioen afhankelijk is van de betaling van bijdragen”. Dit element komt voor in bijvoorbeeld Duitsland, Spanje, Portugal, België en Frankrijk. 2) Het tweede element is de volksverzekering. “Dit zijn basisuitkeringen die geen verband houden met de beroepsloopbaan en verdiende arbeidsinkomen. De gedachte van volksverzekering ligt ten grondslag aan de stelsels van Nederland, Verenigd Koninkrijk en de Scandinavische landen”. In de meeste EU landen loopt de financiering van de eerste pijler via het zogenaamde omslagstelsel. Voor Nederland betekent dit dat werknemers premies betalen, waarmee op hetzelfde moment uitkeringen aan AOW-gerechtigden worden betaald. De eerste pensioenpijler heeft een belangrijke invloed op de inrichting van de overige pijlers. In landen waar de eerste pijler slechts voorziet in een basisbescherming is de behoefte aan een sterke tweede pensioenpijler groter dan in landen waar deze een inkomen beschermende functie heeft. Nederland heeft zo‟n sterke tweede pensioenpijler en deze wordt via kapitaaldekking gefinancierd. Dit geldt overigens ook voor Engeland, Ierland, Denemarken en Zweden. Het grootste bezwaar dat een dergelijk privéstelsel met zich meebrengt is een strikte band tussen eigen bijdragen en eigen pensioen vormgeeft en daarmee de solidariteit uitschakelt. Een zwaarwegend argument voor de Fransen om de pensioenen te betalen op basis van omslag, dat volgens hen een uiting is van pure solidariteit 21. Echter de solidariteit manifesteert zich wel degelijk binnen de Nederlandse tweede pijler. Er bestaat in Nederland geen pensioenplicht, maar de overheid kan een pensioenregeling voor een gehele bedrijfstak of beroepsgroep verplicht stellen als daar voldoende draagvlak voor is. En met behulp van het collectieve karakter van de werknemerspensioenen worden de risico‟s tussen generaties gespreid door welvaartsoverdrachten tussen groepen en krijgt dit stelsel de facto elementen van een omslagstelsel in zich. Voor het Verenigd Koninkrijk geldt dit bijvoorbeeld niet aangezien daar de aanvullende pensioenen een volledig vrijwillig karakter hebben. De derde pijler is de vrijwillige persoonlijke aanvulling. Een dergelijke aanvulling kan bestaan uit lijfrenteverzekeringen, aandelen, een eigen huis. In Nederland stimuleert de overheid de burgers om geld voor later opzij te zetten in een lijfrente door aftrek te verlenen. “Vergelijking van het fiscale kader voor de derde pijler met andere EU-lidstaten laat zien dat het Nederlandse systeem tot de buitencategorie in Europa behoort”22. Voor het volledige beeld kan voor Nederland worden gesteld dat “de eerste pijler (AOW) circa 50% financiert van de totale pensioenen, de tweede pijler (de aanvullende pensioenen via de werkgever) circa 45% en de derde pijler (de individuele pensioenen) circa 5%”23.

20 21 22 23

Peeters e.a.2003, pp. 1083-1122. www.volkskrant.nl/vk/nl/2668/Buitenland/article/detail/727279/2003/05/14/Chirac-solt-met-Nederlands-spaargeld.dhtml Dietvorst,Interpolis Pensioenlezing van Vliet e.a. 2011, pp. 5-19



30 januari 2012

3.2 Sociale zekerheid in historisch perspectief24 e

Het moderne Nederlandse stelsel van sociale zekerheid begon aan het einde van de 19 eeuw, na de industriële revolutie. Vanaf die tijd veranderde het idee van inkomensbescherming als armoedebestrijding naar dat van een rechtvaardig arbeidsloon: men vond dat wie met loonarbeid zijn brood verdiende recht had op bescherming bij inkomensverlies (in geval van invaliditeit en ouderdom). Deze verandering werd ingegeven door de sociale ellende uit die tijd. Zestig procent van de Nederlandse bevolking leefde in armoede. Deze problematiek werd aangeduid als de „Sociale Quaestie‟. Uitkeringen van overheidswege ontbraken. Daarom vormden zich tussen arbeiders plaatselijk samenwerkingsverbanden rondom het oprichten van ziekte- en werkloosheidskassen, een vorm van onderlinge solidariteit om de ergste nood bij ziekte en werkloosheid op te vangen. Deze samenwerking was de aanzet tot de vakbeweging. De oprichting van plaatselijke vakbonden maakte arbeiders bewust van hun afhankelijkheid van de werkgevers en de kracht van gezamenlijk optreden. Het leverde een eerste tegenkracht op voor afspraken over het loon. De plaatselijke bonden verenigden zich eind 19-de eeuw in landelijke vakbonden om de belangenbehartiging onder vakgenoten beter te organiseren. Rond die tijd veranderde ook de rolopvatting van de overheid. De stellige overtuiging dat kerken en particulieren primair aan zet waren begon te kantelen na het zogenaamde Kinderwetje van Van Houten. De overheid als schild tegen sociaal onrecht was geboren en zou nooit meer weggaan 25. Arbeiders werden beschouwd als de belangrijkste slachtoffers van het heersende economische stelsel. Op eigen kracht werden zij niet in staat geacht zich tegen de risico‟s van het (arbeids)leven in te dekken. Men vond het onrechtvaardig dat arbeiders die hun hele leven gewerkt hadden zonder inkomen kwamen te zitten op het moment dat zij niet langer in staat waren te werken. Van de overheid werd een wettelijke regeling voor ouderdomsvoorziening verwacht. Na de Tweede Wereldoorlog kwam solidariteit als principe nog meer centraal te staan in het sociale zekerheidsstelsel26. Tijdens de crisis in de jaren 30 en de Tweede Wereldoorlog werd de bestaanszekerheid van de Europese burgers ernstig aangetast. Na de oorlog was er de Nederlandse overheid dan ook veel aan gelegen om alle burgers te verzekeren van een redelijk levensonderhoud, onder alle omstandigheden, waarin dit zou ontbreken. De overheid werd aansprakelijk geacht voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van alle leden van de gemeenschap27. De arbeidersverzekering werd omgezet in een volksverzekering, gebaseerd op ingezetenschap. Dit kreeg voor het eerst vorm in de AOW (1957). Opvallend kenmerk van de AOW was dat deze wet geen inkomensgrens kende. De wet bood iedereen, zowel arm als rijk, een (basis)pensioen. De volksverzekeringen, die na de AOW ontstonden, kenden een personele werkingssfeer die qua opzet gelijk was aan die van de AOW. De risico‟s, die door de volksverzekeringen werden gedekt, waren demografische risico‟s (ouderdom, overlijden, onderhouden van kinderen), die iedereen konden treffen, niet alleen een specifieke groep28. De samenwerking tussen de vakcentrales bleef gedurende de wederopbouw van Nederland beperkt. Tussen vakbonden, werkgevers en kabinet werden afspraken gemaakt: de overlegeconomie. Het poldermodel kwam tot stand. Sociale partners kregen de hoofdrol in de organisatie van de sociale verzekeringen via de bedrijfsverenigingen. De overheid vervulde alleen een toezichthoudende rol29. Uit deze wijze van organisatie is af te leiden dat de overheid een groot vertrouwen had in werkgevers –en werknemersorganisaties. 24 In de bestudeerde literatuur wordt weliswaar nadere duiding gegeven aan het politieke en maatschappelijke debat rondom de sociale zekerheid in verschillende historische fasen, maar er is verder geen specifieke behandeling aangetroffen van het begrip „vertrouwen‟ in relatie tot de historische ontwikkeling van de sociale zekerheid. Voor zover daarover in deze rapportage uitspraken worden gedaan, gaat het dan ook om eigen conclusies en interpretaties. 25 van der Linde 2010, Hoofdstuk 7 26 Dit wordt duidelijk in het rapport van de Engelse econoom Beveridge, die in opdracht van Winston Churchill in 1942 een allesomvattend plan voor de sociale zekerheid ontwierp. In navolging hiervan bracht de commissie Van Rhijn in 1945 een vergelijkbaar rapport uit aan de Nederlandse regering. Beide rapporten schoven het solidariteitsbeginsel naar voren. 27 van Vorselen, 2008 28 Berghman e.a., 2003 29 Berghman e.a., 2003



30 januari 2012

Aan het eind van de jaren zestig begon het economisch tij te keren. De combinatie van een hoge werkloosheid en hoge inflatie leidden tot een enorme toename van de kosten van de sociale zekerheid. Dit werd nog versterkt door maatschappelijke veranderingen als individualisering en emancipatie. Onder druk van de hoge kostenstijgingen werd vanaf medio jaren 70 sociale zekerheid werd vooral in economische termen gedefinieerd en dan ook nog vooral als een betaalbaarheidsprobleem30. Overheersende analyse was dat de arbeidskosten in Nederland te hoog waren opgelopen en dat daarom onder andere de premie –en belastingdruk verlaagd moesten worden. Dit vereiste het afslanken van de sociale zekerheidsregelingen. Voorstellen voor en ingrepen van het eerste kabinet Lubbers in de Ziektewet (1982) en de WAO beheersten het debat. De aandacht voor de incentives in het palet aan sociale regelingen groeide sterk. Uitkeringen moesten niet alleen lager worden, er moest ook gezorgd worden dat mensen minder in de verleiding kwamen om een aanvraag in te dienen en sterker gemaand werden de regelingen te verlaten31. Hoewel de ingrepen in de sociale zekerheid verre van pijnloos waren, nam in deze periode de steun van burgers voor het overheidsbeleid toe (zie verder volgend hoofdstuk). De burger vond het overheidsbeleid passend, ook al werd er op onderdelen flink bezuinigd. Het vertrouwen van overheid en burger in de uitvoering van de sociale zekerheid kwam niettemin onder druk te staan. Toen aan het begin van de jaren 90 de bevordering van arbeidsdeelname in het beleid belangrijker werd, bleek dat de uitvoeringsorganisaties niet op de activerende taak berekend waren. Dit kwam onder meer naar voren in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie uitvoeringsorganen sociale verzekeringen (commissie Buurmeijer). De invloed van de sociale partners in de sociale zekerheid werd daarna teruggebracht en het toezicht ondergeschikt gemaakt aan de ministeriële verantwoordelijkheid32.

3.3 Toekomstbestendigheid van de sociale zekerheid Door de crisis zijn de overheidsfinanciën de afgelopen jaren verslechterd. Om ervoor te zorgen dat de problemen en kosten niet worden afgewenteld op toekomstige generaties, heeft de overheid besloten tot brede heroverwegingen. Ambtelijke werkgroepen hebben in 2010 gezocht naar goed onderbouwde keuzes om te bezuinigen op collectieve voorzieningen (de zogenaamde heroverwegingen). Opmerkelijk is dat daarbij de AOW en de pensioenen geen aandacht hebben gekregen. Want hoewel het Nederlandse AOW- en pensioensysteem nog steeds hoog staat aangeschreven33

,34

, zijn deze tijdens de crises kwetsbaar gebleken. En deze kwetsbaarheid wordt

ook in verschillende (inter)nationale onderzoeken gesignaleerd35

,

36

. Het wankele evenwicht blijkt

vooral te liggen bij de houdbaarheid. De totale verwachte kosten van de oudedagsvoorziening, de staatsschuld en de onmogelijkheid verder bij te lenen als overheid gezien de toestand van de staatsschulden maken dat de weegschaal uitslaat naar hervormingen. Begin 2009 is daar een start mee gemaakt. Het kabinet van die periode heeft maatregelen geformuleerd om in te spelen op de crisis, die in de jaren daarvoor nog als taboe golden. Bijvoorbeeld het verhogen van de AOWleeftijd en de pensioenleeftijd. In juni 2011 kwamen de sociale partners en het huidige kabinet uiteindelijk het huidige pensioenakkoord overeen waarin deze maatregelen zijn beslag krijgen. Daarin staat onder andere dat de pensioenen AOW leeftijd van 65 jaar in 2020 wettelijk wordt verhoogd naar 66 jaar en in 2025 naar 67 jaar. Dat dit niet het eindpunt is van de lopende discussie over de houdbaarheid van onze oudedagsvoorziening laat zich raden. En deze discussie is niet alleen iets van de Nederlandse regering. Verschillende EU-landen hebben in hun pensioenstelsels hervormingen doorgevoerd37. Bij deze hervormingen in de afgelopen decennia hebben in onder andere Italië, Zweden, Polen en het 30 31 32 33 34 35 36 37

Berghman e.a., 2003 WRR, 2006 Berghman e.a., 2003 OECD, 2011 MERCER, 2011 CSIS on Global Aging Index Commissie-Goudswaard, 2010 www.pensioenconferentie.be/pdf/NL/groen_boek.pdf p. 81



30 januari 2012

Verenigd Koninkrijk verschuivingen plaatsgevonden in de richting van een meer private pensioen voorzieningen38. Daarnaast bereidt de Europese Commissie (EC) in vervolg op het Groenboek uit 201039 een witboek voor met daarin minimale pensioeneisen voor de hele unie (publicatie begin 2013) 40 en kondigt de EC in de Mededeling Werkprogramma voor 2012 enkele initiatieven aan op het terrein van pensioenen vanuit een grensoverschrijdend belang41. Invloed vanuit de Europese Unie zal voornamelijk42 vanuit de ontwikkelingen van de interne markt komen (onder andere vanwege vereist toezicht op pensioeninstellingen) en de financiële crisis zal de druk verhogen voor toenemende harmonisering van pensioensregelingen. Veel EU-landen financieren het hele pensioenstelsel via het omslagstelsel (in Nederland geldt dit alleen voor de AOW) en hebben daardoor geen reserves (defined contribution). Dit werkt prima zolang er genoeg werkenden zijn om de afdrachten te blijven betalen. Maar met de toekomstige grijze golf zullen in veel EU lidstaten hervormingen moeten plaatsvinden. Zoals gezegd is het mogelijk dat daarbij sprake zal zijn van onontkoombare harmonisatie van de pensioenstelsels, met name onder invloed van de interne markt, de actuele discussie over de begrotingsdisciplines door de financiële crisis, de toegenomen mobiliteit van burgers, het grensoverschrijdend optreden van pensioeninstellingen en de vergrijzing. Deze “beweging” in de ons omringende EU lidstaten geeft een extra noodzaak om aanpassing van het Nederlandse stelsel te overwegen.

38 van Vliet, e.a., 2011 39 COM, 2010 p.365 40 COM White paper on pensions 41 COM, 2011, 777 def. 42 Titel X van het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (art. 151 e.v. VWEU) bevat namelijk geen eigen bevoegdheid voor de Unie op het terrein van de sociale zekerheid, maar aangezien met name de pensioenfondsen worden beschouwd als geïntegreerd deel van de financiële markten zal met name langs die aanvliegroute de EU invloed voelbaar zijn, zie daarover o.a. H. van Meerten en B. Starink, De belemmeringen voor een interne markt voor bedrijfspensioenvoorziening, SEW, okt. 2010, p. 388-398.



30 januari 2012

4 Vertrouwen en de sociale zekerheid Grote groepen burgers zijn in meer of mindere mate afhankelijk van of dragen bij aan de arrangementen van de sociale zekerheid. Daarmee is sociaal beleid het visitekaartje van de hedendaagse overheid. Dit roept de vraag op naar de relatie tussen het beleid en het vertrouwen van burgers. Nadat in de vorige hoofdstukken een nadere begripsbepaling en duiding van de kernbegrippen in onze opdracht („vertrouwen‟ en „sociale zekerheid‟) zijn gedaan, gaan we in dit hoofdstuk verder met de vraag of op het terrein van de sociale zekerheid sprake is van een vertrouwensbreuk tussen overheid en burgers en welke factoren in relatie tot dat vertrouwen risicovol zijn.

4.1 De stand van het vertrouwen In het vorige hoofdstuk is duidelijk geworden dat de verdeling van sociale zekerheidsuitkeringen berust op principes van rechtvaardigheid en solidariteit. Bij de gebruikers die in aanmerking komen voor inkomensbescherming is het een kwestie van rechtvaardigheid: wie krijgt wat, wanneer en waarom. En voor de contribuanten die de inkomensbescherming opbrengen een kwestie van solidariteit: wie draagt wat, wanneer en waarom bij43. Het vorige hoofdstuk toont aan dat genoemde principes pijlers onder het stelsel van sociale zekerheid zijn, en dat bijvoorbeeld kostenbeheersing van invloed is geweest op de invulling van die principes. In hoofdstuk twee was de conclusie dat de mate waarin de burger dat beleid als passend ervaart het burgerlijk vertrouwen bepaalt. Als het sociale beleid er niet in slaagt zich aan te passen aan veranderende omstandigheden en voorkeuren, wanneer het met andere woorden onvoldoende responsief is, zal dit ten koste gaan van het vertrouwen dat de burger heeft. Wordt de huidige wijze van invulling als passend ervaren door de burgers? Dat lijkt vooralsnog het geval. De steun voor de verzorgingsstaat an sich is in Nederland tussen 1975 en 2004 gestegen van 71% naar 91%44. Opvallend is dat de steun voor het behoefteprincipe („deservingness‟) de laatste jaren onverminderd groot blijft: burgers vinden dat mensen die echt behoefte hebben aan ondersteuning deze ook behoren te krijgen. Wel is tussen 1995 en 2006 de steun voor meer verplichtende wederkerigheid toegenomen en voor politieke partijen die met het neo-liberale programma versobering door willen voeren45. Dit valt ook op te merken binnen de oudedagsvoorziening. Ingrijpen in de AOW werd altijd als een heikele zaak ervaren46. Maar in het huidige pensioenakkoord heeft uiteindelijk toch een aanzienlijke hervorming van de AOW plaatsgevonden. De conclusie hieruit is dat de steun voor sociale zekerheid hoog is, wanneer deze terecht komt bij de mensen die het echt nodig hebben en die geen schuld hebben aan hun behoeftigheid (“targeting”)47. De tevredenheid geldt ook voor de uitvoering op het terrein van sociaal beleid, vooral over de kwaliteit van de diensten die overeen komen met de verwachtingen van de burger48. De blijvende steun is dus terug te voeren op herzieningen die de afgelopen decennia binnen de afzonderlijke regelingen zijn doorgevoerd en die door burgers overwegend als passend worden ervaren. Het vertrouwen van Nederlanders in de sociale zekerheid is al geruime tijd op peil49. Vraag is welke risico‟s er zijn voor dit vertrouwen.

43 van Vorselen, 2008 44 SCP, 2005 45 Van der Veen, e.a., 2009 46 de Beer, 2009, pp.83-84 47 van der Veen, e.a 2009 48 Fenger e.a. 2011 49 Ter relativering moet onmiddellijk worden opgemerkt dat daarmee niet het laatste woord is gezegd over het vertrouwen in het sociaal beleid. „Vertrouwen‟ blijkt een lastig grijpbaar concept. Daar waar het versimpeld wordt, is het goed meetbaar, maar daar waar het begrip recht wordt gedaan door er een zekere gelaagdheid in aan te brengen, wordt het al snel diffuus (zie Sociaal beleid en legitimiteit).



30 januari 2012

4.2 Risico’s op termijn Van oudsher was de collectieve sociale zekerheid gericht op twee groepen: een omvangrijk autochtoon arbeidersproletariaat, dat door de staat tegen behoeftigheid moest worden beschermd, en een autochtone middenklasse die via de loongerelateerde werknemersverzekeringen haar inkomensniveau tot gegarandeerd wist in geval van ziekte, werkloosheid, enzovoort. De eerste groep is historisch in omvang afgenomen, terwijl de tweede is gegroeid. Deze demografische ontwikkeling en de tendens regelingen in de sociale zekerheid te bestemmen voor degenen die het echt nodig hebben, houden volgens het SCP echter risico‟s in50. Allereerst is het de vraag of het collectieve stelsel voor de contribuanten (die hoofdzakelijk uit de middenklassen bestaan) wel voldoende aantrekkelijk zal blijven. De kans is groot dat bij hen een onevenredig en stijgend deel van de lasten neer zal slaan. En bij verdere targeting neemt het profijt af. In combinatie met minder welvaart vanwege de financiële crisis kan de legitimiteit van de collectieve sociale zekerheid bij de middenklassen onder druk komen staan. Ook binnen een stelsel zonder targeting kan ongenoegen optreden. Werkenden moeten bij vergrijzing meer AOW-ers onderhouden vanwege het omslagstelsel en zij moeten het vertrouwen hebben dat de generatie na hen bereid is om voor hen te betalen. Herpert Trouw en Marcel Tielen: Sociale Verzekeringsbank: De calculerende burger redeneert vanuit eigenbelang en de calculerende overheid redeneert vanuit bezuinigingen. Dit is een risico voor de houdbaarheid van het huidige stelsel voor de oudedagsvoorziening. In recent onderzoek naar opvattingen van burgers over de sociale zekerheid valt op dat burgers nabijheid belangrijk vinden: de bereidheid om risico‟s te delen is groter voor mensen die nabij zijn dan voor hem die veraf staan. Te grote sociale verschillen tussen premiebetalers en uitkeringsontvangers ondermijnen dus de steun voor sociale zekerheid51. Niet voor niets wordt „identiteit‟ (in de zin van: hulp geven aan hen met wie men zich het meeste kan identificeren) in de literatuur als een criterium beschouwd voor „deservingness‟.52 Tegen die achtergrond worden hier drie maatschappelijke ontwikkelingen genoemd, die naar ons idee sociale verschillen vergroten en relevant zijn voor het ervaren van passendheid en daarmee het vertrouwen in de sociale zekerheid: 1) etnisering, 2) meritocratie en 3) generatieverschillen. 1) Etnisering De armoedepopulatie in Nederland bestaat voor een groot deel uit niet-westerse allochtonen (verder te noemen: allochtonen); ongeveer 20% van de totale groep met een laag inkomen is van allochtone herkomst. In 2009 ontving één op de tien allochtonen een bijstandsuitkering, ruim zes keer zoveel als bij de autochtonen. Ook bij de WW-uitkering ligt het aandeel beduidend hoger dan onder autochtonen53. In de toekomst zullen gepensioneerden van allochtone herkomst een aanzienlijk deel van de armoedepopulatie uitmaken. Deze groep neemt in omvang toe, hun AOWuitkering wordt vaak gekort (omdat zij niet voldoen aan de eis van vijftig jaar ingezetenschap) en zij hebben schamele aanvullende pensioenen opgebouwd. Dat de groep uitkeringsontvangers voor een aanzienlijk deel van allochtone herkomst zal zijn, zal de legitimiteit van het stelsel in de ogen van de contribuanten niet bevorderen54. 2) Meritocratie In Nederland is sinds de jaren negentig de kloof tussen hoger en lager opgeleiden toegenomen. Omdat opvattingen en voorkeuren zo verschillen, leven hoger en lager opgeleiden steeds meer in

50 51 52 53 54

SCP,2005 Van der Veen e.a.,2009 Van Oorschot e.a. CBS,2010 SCP,2005



30 januari 2012

gescheiden werelden55,56. NRC Handelsblad noemde dit onlangs zelfs „De Nieuwe Apartheid‟57. De „diplomademocratie‟, waarin het politieke vrijwel uitsluitend wordt bemenst door hoger opgeleiden, geeft hoger opgeleiden ook nog meer zeggenschap dan lager opgeleiden58. Als we deze tegenstelling vertalen naar het domein van de sociale zekerheid, dan zien we dat lager opgeleiden verhoudingsgewijs meer dan hoger opgeleiden gebruik maken van de sociale zekerheid, omdat ze vaker werkloos en chronisch ziek zijn en eerder arbeidsongeschikt worden. Je zou kunnen zeggen dat de hoger opgeleiden hoofdzakelijk de contribuanten zijn, die solidair zijn met de lager opgeleiden. Dit gaat niet op voor de oudedagsvoorziening; daarvan maken lager opgeleiden juist minder gebruik, omdat ze minder oud worden dan hoger opgeleiden. Lans Bovenberg, Wetenschappelijk adviseur economie, Universiteit van Tilburg: De hoger opgeleiden maken gemiddeld langer gebruik van de oudedagsvoorziening. Dit in tegenstelling tot andere sociale voorzieningen, waarbij de lager opgeleiden meer gebruik van maken en de hoger opgeleiden contribuant zijn. Generieke verhoging van de AOW-leeftijd, zoals nu wordt besproken in het kader van het Pensioenakkoord, is voor hoger opgeleiden dus voordelig. Maar veel lager opgeleiden zullen zich bevestigd weten in het gevoel politiek niet mee te tellen. 3) Generatieverschillen Prognoses van het CBS geven aan dat de grijze druk op onze bevolking rond 2040 ca. 43% zal bedragen. In dat jaar zullen er 4,6 miljoen ouderen zijn, tegen 2,6 miljoen nu. Dit aantal blijft stabiel in de tweede helft van de 21e eeuw. Dat betekent dat minder mensen inkomensbescherming moeten opbrengen voor meer mensen, dat minder mensen de lasten moeten dragen voor de lusten van meer mensen. Dit zet, zoals al aangegeven in paragraaf 3.3, de houdbaarheid van met name de AOW onder druk. De afgelopen jaren is in de media veel aandacht besteed aan de afkeer die recente generaties zouden hebben van de babyboomers. Solidariteit met de oudere generatie is dus niet meer vanzelfsprekend. Met het huidige pensioenakkoord wordt deze kloof mogelijk vergroot. Voorgesteld wordt het verwachte beleggingsrendement als maatstaf te gebruiken voor discontering van de pensioenafspraken. De gevolgen voor de volgende generaties zijn volgens het Centraal Planbureau echter niet te overzien59. Maar er wordt gerekend op een flink financieel nadeel voor de jongeren. Pensioenopstand.nl, Jongere organisaties van VVD, PvdA, D66, GroenLinks en SGP: „Wij maken ons grote zorgen over de verdeling van de pensioengelden. Met name zijn wij bezorgd dat er voor jongere generaties weinig tot niets overblijft, terwijl hun aanspraken de laatste jaren al aanzienlijk zijn versoberd, risicodragend zijn geworden en daarmee in tegenstelling de premie gelijk is gebleven. Wij constateren dat er te veel elementen van overheveling van jong naar oud in het pensioenstelsel zitten.‟ Bij aanvullende pensioenen is er sprake van solidariteit tussen generaties. In theorie wordt het risico van een tegenvallend rendement verspreid over diverse generaties. Deze solidariteit is echter beperkt, omdat buffers van pensioenfondsen niet in het oneindige kunnen fluctueren. Met de kredietcrisis is dit zeer actueel geworden. De huidige generatie (dus de mensen die vlak voor hun pensioen zitten of net zijn gepensioneerd) zal nu de tegenvallende beleggingsopbrengsten zelf moeten opvangen60. Fraude vergroot de kloof

55 56 57 58 59 60

Bovens en Wille, 2011 Cuperus, 2011 NRC Handelsblad, 10 december 2011 Bovens en Wille, 2011 CPB, brief aan Tweede Kamer d.d. 24 juni 2011 SCP, 2010



30 januari 2012

In het eerder genoemde onderzoek naar opvattingen van burgers over de sociale zekerheid valt op dat burgers van mening zijn dat er veel misbruik wordt gemaakt van de sociale zekerheid 61. Die mening is niet ongegrond. Fraude in de sociale zekerheid vindt op betekenisvolle schaal plaats. In bijvoorbeeld 2010 is voor € 119 mln. sociale zekerheidsfraude geconstateerd, waarvan € 53 mln. bijstandsfraude betrof. Onze veronderstelling is dat naarmate contribuanten meer het gevoel krijgen dat ontvangers (vanwege onder andere de hiervoor genoemde demografische ontwikkelingen) op afstand staan, het ondermijnend effect van fraude op solidariteit sterker zal worden. Het kabinet erkent dit. In een brief aan de Tweede Kamer62 verwijst het kabinet naar het behouden van draagvlak voor sociale voorzieningen en stelt dat fraudebestrijding daarbij een cruciaal onderdeel is. Het kabinet geeft aan dat solidariteit tussen burgers tot uitdrukking komt in de Nederlandse sociale voorzieningen en in het vertrouwen dat daarvan gebruik gemaakt wordt, zoals dat is bedoeld en vastgelegd. “Beschamen van dat vertrouwen dient, omdat het de maatschappelijke solidariteit ondergraaft, niet lichtvaardig te worden bejegend.” Het kabinet stelt dat onderzoek aantoont dat misbruik de wortels van die solidariteit aantast. “Burgers zijn bereid elkaar solidariteit te bieden, vooral ook omdat zij zelf hechten aan de zekerheid van een vangnet. Die bereidheid neemt echter snel af indien misbruik ongestraft blijft of welwillend wordt bejegend.” Om die reden neemt het Kabinet diverse maatregelen in het Handhavingsprogramma 2011-2014. Conclusie: Het vertrouwen van Nederlanders in de sociale zekerheid is al geruime tijd op peil. Maar contribuanten en ontvangers gaan steeds meer tot verschillende groepen behoren, die onderling vaak weinig of geen contact hebben. Dit trekt een zware wissel op één van de bouwstenen van de sociale zekerheid; het principe van solidariteit. Dit geldt vooral wanneer in de sociale zekerheid gefraudeerd wordt. Wanneer solidariteit afkalft, kan steun voor de sociale regelingen gaan wankelen, omdat deze niet meer als passend worden ervaren.

61 Van Veen e.a., 2009 62 Brief van minister Kamp en staatssecretaris De Krom aan de Tweede Kamer, 10 maart 2011 (NAL/2011/2686)



30 januari 2012

5 Solidariteit Solidariteit door de bril van beleid Kern van de dominante (beleids)opvatting over de samenhang tussen solidariteit en sociale zekerheid is dat door de toegenomen individualisering de solidariteit en daarmee het draagvlak voor sociale zekerheid weg valt. Zo stelt de CDA-ideoloog Zijderveld63 dat de legitimatie van inkomensherverdeling onder vuur ligt vanwege de vergaande mate van individualisering; banden met anderen zijn verbrokkeld, abstracter en zelf is men steeds meer gericht op het eigenbelang. Het mensbeeld dat daarbij hoort is die van de calculerende burger, die zich als een homo economicus zou gedragen en gedreven wordt door eigenbelang64. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw bereikte de daarbij behorende neoliberale ideologie haar hoogtepunt 65. Bij deze dominante beleidsopvatting wordt solidariteit als begrip gebaseerd op de gevoelens van mensen ten opzichte van anderen; empathie of zelfs altruïsme. Een dergelijk begrip van solidariteit - solidair om het voor anderen goed te willen doen - kan gegeven het individualiseringsproces alleen maar tot negatieve conclusies leiden. Voor empathie of zelfs altruïsme is bij de homo economicus geen ruimte. Deze negatieve conclusie is ook daadwerkelijk terug te vinden in de politiek, wetenschap en beleid. Het SCP (2005) stelt dat de legitimiteit van het stelsel onder druk komt te staan op het moment dat de contribuanten weinig value for money krijgen. Een dergelijke situatie doet zich voor als de middenklasse – de contribuanten van de sociale zekerheid - weinig profijt ervaart van de arrangementen van de verzorgingsstaat. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderschrijft dit beeld: “Als afnemende overheidslegitimatie zich vertaalt in afnemende solidariteit met het geheel en een zwakker maatschappelijk draagvlak voor de verzorgingsstaat heeft dat verreikende consequenties voor het werkterrein van het Ministerie”66. Wat is solidariteit? Solidariteit is een containerbegrip; het heeft veel uiteenlopende betekenissen en de denkbeelden verschillen afhankelijk van de historische, politieke en culturele situatie67. In het kader van oudedagsvoorziening is het onderscheid tussen horizontale en verticale solidariteit van belang. Bij horizontale solidariteit is sprake van wederkerigheid. Het is gebaseerd op het rationele besef van wederzijdse lotsverbondenheid. Mensen nemen hierbij een gelijkwaardige positie in ten opzichte van elkaar. Bij verticale solidariteit is juist sprake van ongelijkheid. Vertaald naar de oudedagsvoorziening geldt een vorm van horizontale solidariteit voor solidariteitsprincipes risicodeling en risicoverevening. Bij inkomensherverdeling is dat verticale solidariteit. In een wereld van calculerende burgers is het niet verwonderlijk dat de discussie rond de oudedagsvoorziening zich voornamelijk toespitst op de verticale solidariteit. Het is de inkomensherverdeling bij de AOW (hogere inkomens dragen meer dan evenredig bij) waar de discussie begon. In de discussie is daar de laatste tijd de verticale solidariteit tussen generaties aan toe gevoegd. Hoewel sociologen vaak een verschillende insteek kiezen, wordt solidariteit gezien als onderdeel van een sociaal systeem. Het draagvlak voor solidaire arrangementen wordt dus niet alleen bepaald door de gevoelens van mensen jegens anderen. De sociologische theorie leert dat burgers verschillende motieven hebben om bij te dragen aan de sociale zekerheid. Empirisch onderzoek toont volgens Van Oorschot 68 het volgende aan: “In hoogontwikkelde verzorgingsstaten als Nederland vormt het welbegrepen eigenbelang de belangrijkste basis voor de sociale zekerheid”.

63 64 65 66 67 68

Zijderveld, 1999 Grit, 2000 Frissen, 2009 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2009 Stjerno, 2005 Van Oorschot, 2006



30 januari 2012

Het is van belang te beseffen dat solidariteit niet hetzelfde is als het onzelfzuchtige altruïsme. Als dat wel zo zou zijn, leidt de toegenomen individualisering inderdaad tot een kleiner draagvlak voor de sociale zekerheid zoals hierboven is gesteld. Bij solidariteit gaat het om de mate waarin individuen binnen een sociaal systeem bereid zijn bij te dragen aan het algemeen belang. De motieven die mensen daarvoor hebben zijn daarbij belangrijker dan de gevoelens die men heeft jegens anderen (Van Oorschot, 2006). Men zou bijvoorbeeld mee willen betalen aan de AOW, niet omdat men meevoelt met het lot van ouderen, maar omdat men later zelf gebruik wil maken van de AOW. Ook is het mogelijk om mantelzorg te verlenen, in de verwachting dit ook te mogen ontvangen. Met andere woorden, men is solidair vanuit eigenbelang. Socioloog Van Oorschot verzet zich hiermee tegen de dominante beleidsopvatting van solidariteit. Zo geredeneerd kan het solidaire arrangement juist vanwege het calculerende karakter van de steeds meer geïndividualiseerde maatschappij in stand worden gehouden. Daarbij moet dan wel aandacht zijn voor de belangen van een ieder bij dat arrangement. De mate waarin men dit belang ervaart, hangt nauw samen met de „passendheid‟ van het stelsel. Passendheid en solidariteit De passendheid van het stelsel – de mate waarin het stelsel congruent is met wat men vindt en wil – speelt bij de toegenomen individualisering een steeds grotere rol. Het draagvlak voor sociale zekerheid valt of staat met het belang (gepercipieerde passendheid) dat de middenklasse (de contribuanten) heeft in het stelsel. De sociaaleconomische, maatschappelijke en culturele omstandigheden wijzigen constant. Dat geldt dus ook voor de preferenties van burgers. Om solidariteit te behouden is responsiviteit nodig. Bij een juiste invulling daarvan moet worden uitgegaan van een calculerende burger die solidair is vanuit een welbegrepen eigenbelang. In het algemeen wordt gedacht dat een goede responsiviteit er voor kan zorgen dat het draagvlak behouden blijft. Echter, het volledig toegeven aan de value for money gedachte en een zeer scherpe focus op deservingness zoals deze nu al leeft in onze maatschappij zou slecht uit kunnen pakken. In de VS heeft deze residualisering het draagvlak voor het stelsel juist ondergraven. Contribuanten daar achten de kans dat zij ooit zelf tot de allerarmsten behoren klein en wensen daarom niet solidair te zijn. Er is geen sprake meer van eigenbelang. Lans Bovenberg, Wetenschappelijk adviseur Economie, Universiteit van Tilburg: De solidariteit met de AOW groep van de middenklasse wordt minder, de middenklasse wordt mondiger en dit geeft druk op de hoogte van de AOW. Binnen dit kabinet heeft het CDA veel moeite met de beweging dat de middenklasse minder AOW zou krijgen. Het is daarom nodig de passendheid van het stelsel in breder perspectief te plaatsen. De burger voelt zich onderdeel van de maatschappij maar nog sterker onderdeel van een groep (cohort) binnen die maatschappij. Burgers delen zich vaak ook in in verschillende groepen. Bij het thema oudedagsvoorziening vindt deze indeling plaats op bijvoorbeeld leeftijdsgroepen. Voor andere thema´s zijn dat weer andere groepen. Per thema kunnen zo groepen worden onderscheiden, die zich onderling verwant voelen. In dit perspectief kan de passendheid van het stelsel sociale zekerheid worden geplaatst. Het beleid richt zich op groepen burgers en de burger krijgt individueel ruimte om te bepalen tot welke groep hij behoort en daarmee welk beleidspakket voor hem of haar het beste past. De huidige beleidstheorie richt zich meer op generieke maatregelen en zal steeds minder aansluiten bij de huidige tijdsgeest. In hoofdstuk 6 introduceren wij het begrip sociale ruil, als instrument voor een beleidstheorie die zou kunnen passen.



30 januari 2012

6 Sociale ruil als beleidstheorie Uit de vorige hoofdstukken kan een aantal conclusies worden getrokken, die als opmaat fungeren naar een nieuwe beleidstheorie: De individualisering van onze samenleving is een gegeven, eigenbelang is voor burgers zwaarwegend. In een welvarend land als Nederland zijn mensen solidair uit een zekere mate van eigenbelang. De mate waarin burgers de sociale zekerheid als passend ervaren, hangt samen met de mate waarin zij het gevoel hebben dat hun individuele belang wordt gediend. Vertrouwen van burgers in de overheid hangt samen met het vertrouwen dat de overheid in de burger heeft; burgers willen serieus genomen en betrokken worden. Burgers blijven steun geven aan sociale zekerheid, maar sociale zekerheidsuitkeringen moeten dan wel terecht komen bij mensen die daaraan echt behoefte hebben. Daarbij speelt „identiteit‟ een belangrijke rol; burgers zijn meer bereid om risico‟s te delen met mensen die als nabij beschouwd worden dan met mensen die veraf staan. In onze samenleving doen zich uiteenlopende vormen van groepsvorming voor (etnisering, meritocratie, vergrijzing, enzovoort), waarbij in een aantal gevallen het onderscheid tussen contribuanten en ontvangers van sociale zekerheid samenvalt met het onderscheid tussen die groepen. Dit zet de steun voor sociale zekerheid onder druk. Wil het overheidsbeleid inzake de sociale zekerheid vertrouwen genieten, dan moet het beleid rekening houden met: Calculerend gedrag van individuele burgers („Wat staat er tegenover mijn bijdrage?‟) en mogelijkheden voor burgers om daarbij eigen keuzes te maken. De verschillende groepen in de samenleving, de mate waarin burgers zich daarmee identificeren en de betekenis daarvan voor solidariteit.

6.1 Waarom sociale ruil als beleidstheorie? Een van de belangrijkste conclusies in het WRR rapport „De Menselijke beslisser‟69 is dat de overheid bij het maken van beleid rekening zal moeten houden met de psychologische dimensie van keuzegedrag en met systematische verschillen tussen (groepen van) mensen. Daarbij wordt gesteld dat het huidige beleid doorgaans het kenmerk van een expertbenadering draagt. De trends in samenleving maken deze aanpak steeds minder houdbaar70. Duidelijk wordt dat burgers vragen om sterk leiderschap c.q. een sterke overheid maar dat die vooral op zoek moet gaan naar vormen waarbij burgers zelf kunnen meebepalen en iets te kiezen hebben. Daarnaast is belangrijk dat het bij sociale zekerheid altijd gaat om ruilrelaties (zie ook 6.2), op korte of lange termijn, met een zeer breed palet aan kosten en baten. In onze visie gaat die ruilrelatie ook verder dan alleen sociale zekerheid. Sociale ruil als beleidstheorie past dus goed binnen de context van ons thema en sluit aan bij onze bevindingen. Het begrip „sociale ruil‟ heeft de sociale psychologie vooral geleend van de economische wetenschap. Interactie met anderen wordt daarbij gezien als mogelijkheid baten te maximaliseren en kosten te beperken. Het gaat daarbij telkens om keuzes van het individu binnen een sociaal stelsel. De ruiltheorie sluit dus aan bij het individualisme waarbij de motivatie van het individu centraal staat. Het sluit ook aan bij het geschetste mensbeeld in hoofdstuk 5 én biedt een oplossing voor behoud van solidariteit door passend beleid en interactie met anderen. Passend beleid is beleid waarbij het (gepercipieerde) belang van burgers centraal staat. Voordat wij de eisen aan het nieuwe beleid schetsen en sociale ruil als instrument introduceren is een kanttekening op zijn plaats. Het is namelijk niet zo dat burgers altijd gericht zijn op maximalisatie van de eigen opbrengsten. Als burgers in onzekerheid verkeren over wat 69 WRR, 2009 70 Tom van Dijk, 2011



30 januari 2012

rechtvaardig is, geen informatie hebben over wat hun deel zou moeten zijn, hecht men meer belang aan procedurele rechtvaardigheid71. In onze ogen raakt procedurele rechtvaardigheid meer op de achtergrond, naarmate informatie toegankelijker wordt. Uiteraard moet bij de beschikbaarheid van informatie wel rekening worden gehouden met de verschillen tussen groepen burgers en de grenzen van rationaliteit. Juist dan zou de overheid een belangrijke rol kunnen spelen door zorg te dragen voor procedurele zorgvuldigheid of het stellen van een default.

6.2 Denken over sociale ruil Mensen houden zich niet altijd aan alle assumpties van de sociale ruil. Dat betekent overigens niet dat mensen bij hun keuzegedrag niet een bepaalde systematiek vertonen. Het heeft er wel voor gezorgd dat de sociale ruiltheorie een aantal stromingen kent die elk hun bijdrage hebben geleverd aan de ontwikkeling van de theorie en soms bepaalde aannames nuanceren. In deze paragraaf wordt kort ingegaan op de hoofdstromingen van sociale ruil. Gepoogd wordt van elke stroming elementen te benoemen die wij in het kader van ons thema van belang achten. Ruiltheorie In het algemeen stelt de ruiltheorie van Thibaut en Kelly dat de (verwachte) beloningen en kosten met elkaar in evenwicht moeten zijn. Daarbij wordt een belangrijk onderscheid gemaakt tussen een directe ruil en algemene ruil. Bij directe ruil speelt vertrouwen een minder groot belang omdat sprake is van „boter bij de vis‟. Een voorbeeld van directe ruil is het kopen van een auto in ruil voor geld. In het geval van sociale zekerheid gaat het in sociologisch perspectief om algemene ruil. De kosten komen eerst, de baten liggen in de toekomst. Daarbij is het vertrouwen in de regels van de samenleving en daarmee vertrouwen in de toekomst zeer belangrijk72. Wederkerig altruïsme Ook bij de stroming in de sociologie die uitgaat van altruïsme73 in plaats van sociale ruil, is sprake van een zekere ruilverhouding. Zo introduceert Robert Trivers het begrip wederkerig altruïsme om te verklaren waarom mensen anderen helpen ondanks dat geen sprake is van een directe ruilverhouding74. De verwachting dat men hulp terug ontvangt als die nodig is, is de motivatie om ook een andere helpen. Bij een solidair arrangement moet men er dus op kunnen vertrouwen dat dit arrangement ook beschikbaar is voor de helper, ongeacht de periode tussen hulp geven en ontvangen. Distributieve rechtvaardigheid De gedachte over distributieve rechtvaardigheid werd door Aristoteles geformuleerd. Homans zet deze om in zijn eigen termen van ruil. Kern is dat de waarde van de beloning meebeweegt met de waardering voor de persoon. Deze regel zou door de meeste mensen in veel samenlevingen worden aanvaard. Mensen hebben echter verschillende opvattingen over de waarde van wat zij in een ruil investeren en wat zij als een beloning ontvangen. Aandachtspunt is dat de theorie van Homans goed blijkt te werken in geval van zakelijke uitwisselingsrelaties. Rol van overheid bij fundamentele ongelijkheid Het mensbeeld van Blau lijkt veel op dat van Homans en andere verdedigers van de ruiltheorie, namelijk een mens die zijn voordeel zoekt. Ook Blau baseert zijn theorie op economische theorieën. In dit kader is zijn inzicht in het effect van de ruiltheorie op macrostructuren van belang. Er is een fundamentele ongelijkheid tussen de verschillende groepen: de één heeft meer voordelen dan de andere, of heeft meer kosten dan de andere. Mede op basis van deze onevenwichtigheid of onbalans, is er `imbalance of power`. Er zal ook een ongelijk ruilproces ontstaan. Sociale normen kunnen dan een uitkomst bieden. De overheid kan hierbij vanuit haar machtspositie, een belangrijke rol innemen. 71 72 73 74

WRR, 2009 Vonk, 2009 Altruïsme: anderen behulpzaam zijn met geen of nauwelijks eigenbelang Modde, 2004



30 januari 2012

Sociale vergelijking Mensen streven ernaar om hun beloningen te evalueren. Als geen objectieve standaard beschikbaar is, valt men terug op sociale vergelijking75. Ze vergelijken elke uitkering of beloning met anderen uit eenzelfde groep binnen de samenleving. Vooral bij algemene ruil is het lastig kosten en baten inzichtelijk te maken zijn. Dat zijn dan ook de situaties waarbij sociale vergelijking een uitkomst biedt. Theo Kocken, Hoogleraar Risicomanagement: De overheid is verantwoordelijk voor een juiste communicatie over en een juist begrip van risico‟s. Dit laatste is wel de grootste uitdaging, zeker bij de volledige voorwaardelijke variant. Alternatief Voor Vakbond, voorzitter M. Pikaart: De AVV roept regelmatig dat het managen van verwachtingen en inzicht geven in kosten baten een belangrijke rol is voor de overheid. Communicatie over het pensioen dient 100 % transparant te zijn.

6.3 Toepassing van sociale ruil in beleid Bij sociale zekerheid gaat het niet om een zogenaamde „directe ruil‟. Opbrengsten voor deelnemers aan het arrangement kunnen pas veel later, of zelfs niet komen. Het is daarom begrijpelijk dat burgers uit de omvangrijke en bepalende middenklasse zich afvragen of solidariteit met andere groepen wel loont. Het is echter vooral de grote middenklasse die op netto basis profijt heeft van de moderne verzorgingsstaat in ruime zin. Dit komt dan onder andere door middel van belastingvoordelen, studiefinanciering, pensioenen, hypotheekrente-aftrek en dergelijke76. Ruilmiddelen om het draagvlak voor de sociale zekerheid te behouden zijn dus ruimschoots voor handen. Guus Boender, Hoogleraar, ORTEC, expert generatie solidariteit: Bepalend is dat deelnemers te allen tijde zodanig weten waar zij aan toe zijn dat zij hun risico´s kunnen managen. Met betrekking tot oudedagsvoorziening kunnen de burgers kiezen ofwel langer te werken ofwel meer te sparen. Belangrijk is in dit kader dat de Denktank in 201077 concludeert dat publieke organisaties niet optimaal gebruik maken van de mogelijkheden om het beeld van burgers in overeenstemming te brengen met de werkelijkheid. Een andere belangrijke conclusies is die van het WRR rapport „De Menselijke beslisser‟78. Hierin staat dat de overheid bij het maken van beleid rekening zal moeten houden met de psychologische dimensie van keuzegedrag en met systematische verschillen tussen (groepen van) mensen. Dat bevestigt de eerdere opmerking over de noodzaak dat het sociaal beleid heterogeniteit moet erkennen. Het is de vraag of dat in het huidige beleid voldoende gebeurt. Eerder werd geconcludeerd dat burgers weinig betrokkenheid, laat staan vertrouwen voelen door en van de overheid. De totstandkoming van beleid gebeurt op grote afstand van de burger. De evolutie van onze samenleving naar een netwerksamenleving (in plaats van een hiërarchische) maakt een aanpak, waarbij de burger aan de zijlijn staat, echter steeds minder houdbaar79. Duidelijk wordt dat burgers vragen om sterk leiderschap en dus een sterke overheid, maar dat die overheid vooral op zoek moet gaan naar vormen waarbij burgers het gevoel hebben zelf te kunnen meebepalen en iets te kiezen hebben. De overheid stelt zich dan meer op als procesregisseur. Hoewel burgers zelf aan het stuur zitten, en hun eigen richting kunnen bepalen, rijden zij wel op door de overheid aangelegde wegen; sociale zekerheid als geheel blijft onderdeel van de publieke taak en er blijft sprake van een maatschappelijk gewenste ondergrens, maar de ruimte voor eigen keuzes van de burger neemt toe. Die keuze is niet onbeperkt, en er is ook 75 76 77 78 79

Vonk, 2009 SCP, 1994 Zelf Vertrouwen, Eindrapport De Nationale Denktank 2010 (www.nationale-denktank.nl) WRR, 2009 Tom van Dijk, interview, 2011



30 januari 2012

sprake van een default, omdat rekening gehouden moet worden met het gegeven dat werkelijke keuzevrijheid een gelijkwaardige voorkennis vereist, hetgeen in een heterogene maatschappij niet het geval kan zijn. Tot slot kan de overheid met behulp van sociale ruil meer inzetten op betrouwbaarheid. Het gaat dan om het nakomen van afspraken en garant staan als zaken anders lopen dan afgesproken80. De burger is zich ervan bewust dat er niet meer één denkbaar scenario is. Hij hoeft zich niet neer te leggen bij één scenario, hij kiest als het ware zelf uit een arrangement van scenario's. Die burger is gebaat bij een betrouwbare overheid. Door sociale ruil bewust toe te passen bij beleidsvorming en uitvoering van sociale zekerheid wordt een antwoord gegeven op de toenemende individualisering en heterogeniteit. Het leert ons hoe om te gaan met solidariteit vanuit eigenbelang en zo het sociale beleid passend te maken. Belangrijke noties hierbij zijn: 1. Mensen hebben verschillende opvattingen over de waarde van wat zij in een ruil investeren en wat zij als een beloning ontvangen. Daarnaast wijzigen deze opvattingen regelmatig. 2. Nieuw beleid moet rekening houden met psychologische dimensies van gedrag en met systematische verschillen tussen (groepen van) mensen. 3. Leiderschap vanuit de overheid is wenselijk mits rekening wordt gehouden met wat burgers willen en een keuze wordt gegeven. 4. Daarbij moet rekening worden gehouden met „begrensde rationaliteit‟, bijvoorbeeld door het stellen van een default. 5. Invulling van bovenstaande is mogelijk met de principes van sociale ruil. 6. Houdbaarheid van een arrangement binnen het terrein van de sociale zekerheid is mogelijk door „slimme‟ uitruil (welbegrepen eigenbelang). 7. In het geval van sociale zekerheid gaat het in sociologisch perspectief om algemene ruil. De overheid heeft daarbij een rol om burgers vertrouwen te geven in de regels van de samenleving. De vraag of men op enig moment ook gebruik kan maken van het sociaal arrangement is belangrijk. 8. Uitruil van baten en kosten hoeft niet beperkt te blijven tot sociale zekerheid in enge zin maar is mogelijk op basis van de verzorgingsstaat in ruime zin. Actualiteit: Minister Schippers vraagt advies aan de SER (NRC next dd 09-11-11): Minister Schipper vraagt de SER hoe de zorg voor de toekomstige generaties betaalbaar kan blijven. Zij heeft daarbij de verbinding gelegd met andere grote uitgaven die burgers zelf doen, zoals voor huisvesting en pensioen. Het managen van verwachtingen en inzicht geven in de kosten en baten is een belangrijke rol voor de overheid. Beperkend daarbij is dat het politiek democratisch systeem vervelende of lange termijn boodschappen slecht kan brengen. Actualiteit: Martin Buijsen, Hoogleraar Gezondheidsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, De Volkskrant dd. 14-11-11 over het plan om inzage te geven in de kosten van elke ziekenhuisbehandeling: De VVD wil het plan om inzage te geven in de kosten gebruiken om premies te verhogen. Andere partijen willen dit omdat het leidt tot een beter besef van verbondenheid en solidariteit onder burgers.

80Noordegraaf, Frissen en Van der Steen 2010



30 januari 2012

7 Aanbevelingen voor beleid Dit hoofdstuk geeft aanbevelingen voor beleidsmakers en uitvoerders op het gebied van sociale zekerheid en in het bijzonder de oudedagsvoorziening. Deze moeten leiden tot meer vertrouwen van burgers in de overheid. Gelet op de reikwijdte van ons onderzoek geeft het geen concrete invulling van nieuw beleid. Het schetst wel een nieuwe beleidstheorie, die mogelijkheden biedt voor een beter passend beleid, waardoor er meer vertrouwen ontstaat. Toch zal in de eerste paragraaf van dit hoofdstuk een doorkijk naar de toekomst worden gegeven, op basis van alle informatie die wij gedurende ons onderzoek hebben verwerkt. Dit hoofdstuk sluit af met de vertaling van onze aanbevelingen naar een meer algemeen niveau.

7.1 Doorkijk naar de toekomst In de literatuur en uit de analyse van de standpunten van de diverse stakeholders komen een aantal belangrijke criteria voor de oudedagsvoorziening van de toekomst, naar voren Voornaamste is dat door iedereen wordt gedeeld dat de overheid een belangrijke rol heeft bij het bieden van inkomenszekerheid. Deze zekerheid wordt niet meer gezien als absolute garantie; onzekerheid over de absolute hoogte van de oudedagsvoorziening is acceptabel. Het is verstandig om de heterogeniteit van de samenleving in ogenschouw te nemen bij het ontwikkelen van instrumentarium binnen de sociale zekerheid van de toekomst. Bij het vormgeven daarvan willen burgers worden betrokken en men wil uiteindelijk ook keuzevrijheid hebben. Bovenstaande parameters leiden tot de voorlopige conclusie dat de oudedagsvoorziening anders vormgegeven zou moeten worden dan het huidige drie-pijlersysteem. Wij bepleiten een combinatiemodel, waarbij deel één collectief geregeld is en dit redelijke zekerheid geeft – maar geen absolute garantie - op het niveau van inkomenszekerheid. Bij het tweede deel van het combinatiemodel heeft de burger de keuze. Op basis van eigen voorkeuren kiest deze uit een beperkt aantal „verzekeringsmodellen‟. De overheid staat hierbij garant dat de geschetste projecties (risico bij een model en de verwachte opbrengst) juist zijn (aanbeveling 1).

7.2 Ruiltheorie als beleidstheorie De conclusie in hoofdstuk 2 is, dat het vertrouwen van de burger in de overheid bepaald wordt door de mate van congruentie tussen het overheidsbeleid en de opvattingen van burgers. Dit noemen wij de passendheid van beleid. Zeker op het gebied van de oudedagsvoorziening komt de eerder genoemde heterogeniteit van de samenleving sterk naar voren. In het publieke debat van de afgelopen tijd lijkt deze heterogeniteit alleen maar toe te nemen. De niet te ontkennen individualisering van de samenleving en de daaruit volgende solidariteit uit eigenbelang vragen om een beleidstheorie die rekening kan houden met het gepercipieerde belang van (groepen) van burgers. De aanbeveling is om hiervoor de ruiltheorie toe te passen bij het ontwikkelen van beleid. Dat vraagt om een meer diepgaande paradigmawisseling, dan wellicht op het eerste gezicht nodig lijkt. De overtuiging dat maatschappelijke verhoudingen maakbaar zijn, is de laatste jaren toegenomen. Dit geldt ook voor het terrein van de sociale zekerheid. Karakteristiek daarvan zijn redeneringen in termen van ambities, reikwijdte, pretenties, sluitende aanpakken en integraliteit. Frissen81 zet hier een redenering tegenover: fundamentele meervoudigheid, de wereld in fragmenten (subculturen, leefstijlen, religies, etniciteiten), die geplooid met elkaar verbonden zijn, zonder hun eigen waarde te verliezen. De ruiltheorie past daar bij, omdat deze betekenis krijgt in het definiëren van ruilrelaties en de verschillende partijen daarbij.

81 Frissen, 2009



30 januari 2012

Seppe Raaphorst, directeur Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Gemeente Rotterdam: Duidelijk is dat we steeds ouder worden en een steeds groter beslag zullen leggen op de ziekenzorg voorzieningen. We moeten dus bereid zijn meer geld af te dragen om ons hiertegen te verzekeren. Ook zal een steeds kleinere groep de lasten moeten opbrengen voor een groeiende groep ouderen. Hiertussen zit nadrukkelijk een verband. De overheid zou over de grenzen van bepaalde voorzieningen heen moeten durven kijken. Overheid en samenleving bepalen samen voor het toepassen van de ruiltheorie allereerst, welke groepen van burgers voor een bepaald beleidsveld, zoals de oudedagsvoorziening kunnen worden onderscheiden. Per doelgroep kan de balans van kosten en baten van de oudedagsvoorziening in kaart worden gebracht (aanbeveling 2). Mensen hebben verschillende opvattingen over de waarde van wat zij in een ruil investeren en wat zij als een beloning ontvangen. Deze opvattingen wijzigen regelmatig. Kortom, de perceptie van groepen van burgers hoeft niet samen te vallen met de feitelijke balans van kosten en baten. De aanbeveling is onderzoek te doen naar de perceptie van de kosten-baten balans van groepen burgers op het gebied van oudedagsvoorziening (aanbeveling 3). Het is de vraag hoe dit onderzoek ingevuld kan worden, ook gelet op criteria als betrokkenheid van burgers bij het onderzoek. Leiderschap vanuit de overheid is daarbij wenselijk, mits rekening wordt gehouden met wat burgers willen en een keuze wordt gegeven. De aanbeveling is het genoemde onderzoek van aanbeveling 2 en 3 vorm te geven volgens de inzichten van “deliberative research” (aanbeveling 4). Deliberative research is een methode om tot (beleids)beslissingen te komen. Kern daarbij is dat voorafgaand aan een beslissing “deliberation” plaats vindt; een gesprek waarbij de deelnemers geen (politieke) machtsbasis hebben en consensus dan wel meerderheid de basis is voor een beslissing. Verder verkend zou moeten worden in hoeverre bestaande intermediaire verbanden, zoals de vakbeweging, hierbij eveneens benut kunnen worden. Het is een krachtige methode om participanten meer complexe vraagstukken te laten doorgronden voordat men gevraagd wordt om te stemmen of om een keuze te maken. Ook lijkt de methode zeer geschikt voor het mee laten wegen van wetenschappelijke inzichten82 en voldoet aan de eisen van transdisciplinariteit83. NVOG over governance: Alle belanghebbenden moeten zitting hebben in bestuurlijke organen van pensioenfondsen, dus ook de burgers. In het geval van sociale zekerheid gaat het in sociologisch perspectief om algemene ruil. De overheid heeft daarbij een rol om burgers vertrouwen te geven in de regels van de samenleving. De vraag of men op enig moment ook gebruik kan maken van het sociaal arrangement is zeer belangrijk. Zorg dat de burger er op kan vertrouwen, dat de keuze die hij maakt op basis van de door de overheid gegeven mogelijkheden, in de toekomst houdbaar is. Dit kan bijvoorbeeld gegarandeerd worden doordat de overheid de spelregels niet zal veranderen en daarnaast fraude zal bestrijden. Het antwoord daarop is dat de overheid zich erop moet richten een “betrouwbare” overheid te zijn (aanbeveling 5). Daarbij moet de overheid zich ervan bewust zijn dat fraude voorkomen moet worden en dat het hanteerbaar maken van complexiteit het uitgangspunt zou moeten zijn. Het is van groot belang dat het hiervoor geschetste beleid duidelijk wordt gepresenteerd aan de burger. Hiervan zal afhangen hoe de burger de passendheid van dat nieuwe beleid percipieert. Er dient een duidelijke, directe en realistische communicatie te zijn over de noodzaak van dit nieuwe 82 Fishkin, 1991 83 In ´t Veld 2010, p. 87



30 januari 2012

beleid. De verwachtingen ten aanzien van dat nieuwe beleid moeten realistisch vormgegeven worden, waarbij de burger voldoende kennis en inzicht krijgt om mee te willen doen aan het nieuwe kiezen van arrangementen, en betrouwbare informatie krijgt over de consequenties ervan (aanbeveling 6). Niet alleen de overheid is verantwoordelijk voor de BV Nederland, maar alle burgers van Nederland. Als de BV Nederland moet bezuinigen in deze tijd van financiële terugtred, dan geldt dat dus voor elke burger binnen die BV NL. Wie weet nu beter waar de burger zou kunnen bezuinigen dan de burger zelf? Zoals aangegeven zijn er groepen burgers te onderscheiden afhankelijk van het thema waar veranderingen of bezuinigingen nodig zijn. Omdat de burger het beste weet waar hij of zij iets zou kunnen missen of iets extra´s zou kunnen bijdragen, is het van belang dat de burgers maximaal inzicht krijgen in de budgetverdeling tussen verschillende sociale voorzieningen. Ook binnen een sociale voorziening is het nodig dat maximaal inzicht wordt geboden in de baten en lasten. Alleen dan kunnen burgers een afweging maken en een rol spelen bij het bepalen van uitruilmogelijkheden. Om de informatie enigszins te ordenen kan gebruik gemaakt worden van overzichten en inzichten voor groepen burgers. Bijvoorbeeld voor de oudedagsvoorziening zou een overzicht per leeftijdsgroep kunnen worden gemaakt, waarbij zowel pijler 1, als pijler 2 als pijler 3 in beeld worden gebracht.

7.3 Aanbevelingen naar een algemeen niveau In hoofdstuk 6 is al betoogd dat bij sociale zekerheid in het licht van de ruiltheorie het niet gaat om een zogenaamde “directe ruil”. Ook is aangetoond dat vooral de grote middenklasse op netto basis profijt heeft van de moderne verzorgingsstaat in ruime zin84. Dat is opvallend omdat juist die middenklasse het profijt van bepaalde arrangementen ter discussie stelt. Deze conclusies leveren twee relevante aanbevelingen op. Ten eerste betekent het dat de slaagkans van de ruiltheorie als beleidsinstrument wordt vergroot als deze niet wordt beperkt tot (onderdelen van) de sociale zekerheid. Er valt immers meer uit te ruilen als de koek wordt vergroot. De aanbeveling is de ruiltheorie als beleidsinstrument breed toe te passen. Het is daarvoor nodig te onderzoeken welke onderdelen van onze verzorgingsstaat deel uit kunnen maken van het totaal aan kosten en baten voor de toepassing van de ruiltheorie in ruime zin (aanbeveling 7). Waar komen de baten vandaan en waar gaan de lasten heen? Hoewel de BV Nederland op dit moment moet bezuinigen en de burgers die op dit moment onderdeel zijn van die BV daar dus verantwoordelijkheid in dragen, is het belangrijk de factor tijd mee te laten wegen. Omdat de groep die betaalt, niet gelijk is aan de groep die ontvangt, is het belangrijk het systeem van oudedagsvoorziening niet als geïsoleerd systeem te beschouwen. De groep die nu betaalt, ontvangt weer meer vanuit andere sociale voorzieningen, waarvoor een andere groep betalers is aan te wijzen. Per groep of cohort zou een overzicht gemaakt kunnen worden van bijdragen aan de BV Nederland en ontvangsten van de BV Nederland. Bijvoorbeeld een indeling in drie keer drie groepen op basis van criteria als leeftijdscohorten, inkomensgroepen en allochtonen of autochtonen. Deze overzichten hoeven niet voor elke burger exact te kloppen, maar zijn vooral belangrijk om de perceptie van de burger beter te laten aansluiten bij de werkelijkheid. Het gepercipieerde belang van burgers bij het bestaan van de verzorgingsstaat correspondeert vaak niet met de werkelijkheid. Voor het slagen van de ruiltheorie als beleidsinstrument is het vereist dat dit beeld actief gemanaged wordt (aanbeveling 8). De handreikingen van het WRR rapport „De Menselijke beslisser‟ 85 zijn daarbij zeer bruikbaar. Kanttekening is dat wat als passend wordt ervaren soms even duurt: dus niet altijd op het moment dat een beleidswijziging wordt doorgevoerd.

84 SCP, 1994 85 WRR, 2009



30 januari 2012

De aanbeveling is om de introductie van de ruiltheorie als basis voor nieuw beleid samen te laten gaan met een intensieve communicatie over het totale systeem van sociale voorzieningen in Nederland. Gedacht kan worden aan spotjes van POSTBUS 51. Bijvoorbeeld een serie over “Nederland moet bezuinigen!”, rond de volgende thema‟s: 1. U bent allochtoon, werkeloos en uw kind studeert... u ontvangt weliswaar steeds minder hypotheekrenteaftrek en studiefinanciering, maar daardoor vergroot u wel de kans op een baan voor uw kind en voor uzelf... Neem het heft in eigen hand. 2. U bent een alleenstaande moeder, werkt in het onderwijs en heeft een zoon van 14 jaar... u moet steeds meer gaan werken voor hetzelfde salaris.... u heeft wel zekerheid op behoud van uw baan, u kunt in uw huis blijven en u werkt mee aan kwalitatief beter onderwijs voor uw zoon. 3. U bent autochtoon, gepensioneerd en ontvangt aanvullend pensioen......u blijft uw pensioen behouden, u levert een bijdrage aan de maatschappij die u past en helpt daarbij mee aan de opbouw van Nederland voor uw kleinkinderen. 4. U bent autochtoon, tweeverdiener en veertig jaar oud...u betaalt veel belasting en krijgt steeds minder hypotheekrenteaftrek...u kunt wel pensioen opbouwen, u heeft voldoende verlof om met vakantie te gaan ...u kunt sparen voor uw kinderen en u woont in een relatief veilig land. Bij sociale ruil gaat het om het maken van keuzes door burgers. Duidelijk is dat daarbij sprake is van „begrensde rationaliteit‟. Bij het aanbieden van keuzes zal daarom het aantal opties beperkt moeten blijven, waarbij voor elke burger binnen een bepaalde groep één pakket het uitgangspunt is (“default”). Ook de vorm waarin de keuzes worden aangeboden moet op de situatie zijn afgestemd (aanbeveling 9). Bij het breder toepassen van de ruiltheorie als beleidsinstrument kan overwogen worden om de diverse groepen meer belang toe te kennen bij het maken van nieuw beleid. Dit kan zelfs gevolgen hebben voor de structuur van de overheid en de departementale indeling. Niet de inhoud van beleid zou dan leidend zijn maar de klant, de doelgroep. Deze kanteling gaat verder dan die is voorgesteld door Van der Steen en Van Twist 86 maar kan ook de vorm hebben van de door Peeters bepleitte “tussenfunctie”87. Het zou ertoe leiden dat accountmanagers voor de onderscheiden cohorten een front office vormen voor alle departementen, waarbij de inhoudelijk georiënteerde departementen het back office vormen. Aanbevolen wordt te onderzoeken welk effect het onderscheiden van cohorten van burgergroepen, en het bewust sturen op passendheid bij die cohorten, zou moeten hebben op de departementale indeling (aanbeveling 10).

7.4 Voorbeelden van sociale ruil Voorbeelden binnen oudedagsvoorziening: Sinds de flexibilisering van de pensioenwetgeving in 1999 bieden steeds meer pensioenregelingen de mogelijkheid pensioenaanspraken uit te ruilen. Zo kan je bijvoorbeeld partnerpensioen inruilen voor een hoger of eerder ingaand ouderdomspensioen. Dit uitruilen gebeurt op basis van de waarde die een „pakketje‟ heeft en alleen binnen een pensioenregeling. Het is mogelijk om ook bij overheidsvoorzieningen „pakketjes‟ te maken waaraan een waarde wordt toegekend. Op basis van die waarde is uitruil mogelijk. Uitgangspunt moet, net als bij de pensioenwetgeving zijn, dat sprake is van een ondergrens die niet uit valt te ruilen. Als een ieder onbegrensd kan shoppen naar het meest voordelige pakket in een bepaalde situatie, dan leidt dit tot hogere kosten.

86Van der Steen e.a., 2010 87 Peeters e.a., 2011



30 januari 2012

Verder is sprake van een „begrensde rationaliteit‟ bij de keuzes die burgers maken. Burgers moeten daarom periodiek en langs een eenvoudige systematiek kiezen uit een beperkt aantal opties. Naar analogie van het bij overheidspersoneel bekende Individuele Keuze Arbeidsvoorwaardenpakket (IKAP) kan een Individuele Keuze Overheid Pakket (IKOP) worden geïntroduceerd. Met de juiste randvoorwaarden zijn bij het bovenstaande systeem veel voorbeelden te bedenken. De voorbeelden hieronder geven de richting aan waarin wij denken. Biedt elke burger een gestandaardiseerde (verwachtings)zekerheid op het gebied van pensioen. De burger heeft daarbij een beperkt aantal individuele keuzes, die vooral verschillen in de mate van risico. Bij het bovenstaande maken wij de opmerking dat risico‟s per definitie neutraal van aard zijn; risico‟s kunnen ook uitermate positief uitpakken. Kiest de burger echter voor meer zekerheid, zal de verwachtingswaarde van het pensioen lager zijn. Ook geldt dat bij meer zekerheid meer premie nodig is om een bepaalde verwachtingswaarde te realiseren. Voorbeelden binnen sociale zekerheid: Naast de vrijheid binnen het pensioenstelsel moeten burgers de waarde van hun pensioen bij het IKOP-model in kunnen zetten voor andere doelen, bijvoorbeeld zorg. Iemand die bijvoorbeeld bij het pensioensysteem kiest voor een meer risicovolle optie of een lagere verwachtingswaarde bij meer zekerheid, houdt „waarde‟ over die uitgeruild kan worden tegen zorgvoorzieningen boven de vastgestelde ondergrens van zorg. Dit kan al dan niet in combinatie met een eventueel in te voeren „zorgsparen‟ dan wel een driepijlersysteem van de gezondheidszorg naar analogie van de oudedagsvoorziening. Ook kunnen andere bronnen worden ingezet. Voorbeeld daarvan is kiezen voor nu lagere huurtoeslag of kinderopvangtoeslag in ruil voor (later) meer zorg boven de ondergrens. Keuzes hebben daarbij natuurlijk wel consequenties, in dit geval bijvoorbeeld verhuizen naar een andere woning of besparen op andere kosten. Omgekeerd betekent nu kiezen voor een hogere huurtoeslag dat je nu mooier woont, maar dat je later wellicht slechts kan rekenen op de ondergrens aan zorg. Ook de inzet van bronnen die nu buiten het overheidsdomein vallen zijn denkbaar als inzet bij het IKOP-model. Dat kan bijvoorbeeld door het uitruilen van vrije tijd tegen aanvullend pensioen. De tegenwaarde van de vrije tijd waarin wordt gewerkt, kan worden ingezet voor één van de doelen binnen IKOP, bijvoorbeeld meer pensioen, zorg, etc. Het werken hoeft niet alleen te gebeuren in loondienst. Ook een beperkt aantal door de overheid aan te wijzen en te waarderen maatschappelijke werken (vrijwilligerswerk)kunnen als bron voor IKOP worden ingezet.



30 januari 2012

Literatuurlijst Beer, P. de, Socialisme & Democratie, jrg. 66, nr.7/8, pp.83-84, 2009. Berghman, J., A. Nagelkerke, K. Boos, R. Doeschot en G. Vonk (Red.), „Honderd jaar sociale zekerheid in Nederland‟, 2003. Bovens, M. en A. Wille, Het onbehagen bij de burger (3) Politiek vertrouwen langs de meetlat, S&D 10, pp. 32-43, 2008. Bovens, M. en A. Wille, Diplomademocratie, 2011. CBS Jaarrapport Integratie 2010. Commissie Goudswaard Toekomstbestendigheid aanvullende pensioenregelingen Een tweede sterke pijler; naar een toekomstbestendig stelsel van aanvullende pensioenen, Den Haag 2010. COM 777 Werkprogramma van de commissie voor 2012. Een nieuw Europees elan omzetten in tastbare resultaten. http://ec.europa.eu/atwork/programmes/docs/cwp2012_nl.pdf 2011. COM 365 Groenboek naar adequate, houdbare en zekere Europese pensioenstelsels SEC (2010) 830 http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=5551&langId=nl 2010. Covey, S.M.R., De snelheid van vertrouwen, Business contact, 2008. CPB, Toekomst pensioenstelsel, Brief aan Tweede Kamer d.d. 24 juni 2011. CSIS, Global Aging Index http://csis.org/files/publication/101014_GlobalAgingIndex_DL_Jackson_LR.pdf. Cuperus, R., in De Groene Amsterdammer, 24 februari 2011. Dekker, P., Vertrouwen in de overheid; een verkenning van actuele literatuur en enquêtegegevens. Tilburg: KUB/Globus, 2001. Denktank, de Nationale. Eindrapport Zelf Vertrouwen, 2010 (www.nationale-denktank.nl). Dietvorst, Prof. dr. G.J.B., Kan het beter met de derde pijler? Interpolis Pensioenlezing http://www.tilburguniversity.edu/nl/onderzoek/instituten-enresearchgroepen/ccp/dietvorst_derdepijlerbeter.pdf. Fenger, H.J.M., M. Steen, S.M. van der Groeneveld, E.J. van der Torre, M. de Wal, P.H.A. Frissen en V.J.J.M. Bekkers, Sociaal beleid en legitimiteit, Nijmegen: VOC Uitgevers BV 2011. Fishkin, J.S., Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform. New Haven: Yale University Press, 1991. Frissen, P.H.A., Gevaar Verplicht. Over de noodzaak van aristocratische politiek, Amsterdam: Van Gennep, 2009. Fukuyama, F., Trust: The social virtues and the cration of prosperity, New York: Free Press Paperbacks 1996. Grit, K.J., Economisering als probleem, Een studie naar de bedrijfsmatige stad en de ondernemende universiteit, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, 2000. Hertogh, M. en H. Weyers, Legitimiteit betwist. Een verkennend literatuuronderzoek naar de ervaren legitimiteit van het justitieoptreden. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen, 2007. Korsten, A. en P. de Goede, Dalend vertrouwen in de (rijks)overheid (2000-2005): verklaringen op een rij, paper t.b.v. fourth annual work conference The Netherlands Institute of Government (NIG), Tilburg, The Netherlands en bewerking van speech bij de aanbieding van Arno Korsten en Peter de Goede (red), Bouwen aan vertrouwen in het openbaar bestuur, „s- Gravenhage: Elsevier Overheid 2007. Linde, M., van der, Website Canon Sociaal Werk Nederland en Basisboek Geschiedenis Sociaal Werk in Nederland. Amsterdam: SWP, vierde druk. Hoofdstuk 7, 2010.



30 januari 2012

Meerten, H. van en B. Starink, De belemmeringen voor een interne markt voor bedrijfspensioenvoorziening, SEW, okt. 2010, p. 388-398. MERCER, The Melbourne MERCER Global Pension index, 2011. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Strategische Kennisagenda, editie 2009, Den Haag, 2009. Modde, J.M., Pro-sociaal en antisociaal gedrag. In: R. Vonk (red.) Sociale Psychologie. Groningen: Wolters-Noordhoff, 2004. Noordegraaf-Eelens, L.J.H., P.H.A. Frissen, M.A. van der Steen, De crisis van het vertrouwen en het vertrouwen na de crisis, NSOB 2010. OECD, Pensions at a glance Retirement-income Systems in OECD and G20 Countries. OECD Publishing 2011. Oorschot, W. van, Solidariteit en het draagvlak voor sociale zekerheid: enkele kanttekeningen vanuit sociologisch perspectief. In: M. Herweijer (red.). Sociale zekerheid voor het oog van de meester. Deventer: Kluwer, 2006. Peeters, H., V. van Gestel, G. Gieselink, J. Berghman en B. van Buggenhout. Onzichtbare pensioenen in België. Een onderzoek naar de aard, omvang en verdeling van de tweede en derde pensioenpijler. Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid, 45(4), pp. 1083-1122, 2003. Peeters, R., M. Schulz, M. Vvn Twist, M. van der Steen, Beweging bestendigen. Over de dynamica van overheidssturing in het rizoom. Den Haag: NSOB, 2011. Schuyt, K. en I. Verhoeven, Institutioneel vertrouwen als bron van legitimiteit, Openbaar bestuur 13-3, p. 11-14, 2003. SCP, Profijt van de Overheid III, Rijswijk, 1994. SCP, Sociale staat van Nederland, 2005. SCP, Wisseling van de wacht: Generaties in Nederland, 2010. Steen, M. van der, M. van Twist, Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur. Den Haag: NSOB, 2010. Stjerno, S., Solidarity in Europe. The history of an Idea. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. Stimson, J. Tides of consent. How public opinion shapes American politics, Cambridge: Cambridge University Press, p. 154, 2004. Veen, R. van der, P. Achterberg en J. Raven. De legitimiteit van de verzorgingsstaat, Ontwikkelingen in de publieke opinie over de verzorgingsstaat en de gevolgen hiervan voor het denken over de sociale zekerheid, 2009. Veld, R.J., in „t, Kennisdemocratie. Opkomend stormtij. Den Haag: Sdu Uitgevers. Vlasblom, D. De Nieuwe Apartheid. NRC Handelsblad Wetenschap, pp. W04, 10-12-2011 Vliet, O. van, J. Been en K. Goudswaard Pensioenhervormingen, inkomensongelijkheden armoede onder ouderen internationaal vergeleken Tijdschrift voor Politieke Economie), 5(2), pp. 5-19, 2011. Vorselen, L. van, Rechtvaardig en solidair pensioen. Deventer: Kluwer, 2008. Vonk, R., Sociale psychologie. Groningen: Noordhoff Uitgevers B.V, 2009. Wijnbergen, S. van, STARakkoord: mooi maar onvolledig voorstel met een fatale weeffout en twee perverse inkomensoverdrachten, 14 augustus 2011. WRR, De verzorgingsstaat herwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Amsterdam: Amsterdam university Press. 2006. WRR, De menselijke beslisser. Amsterdam: Amsterdam university Press. 2009. Zijderveld, A.C., The waning of the welfare state. New Brunswick: Transaction Publishers, 1999.



bijlage 1:

30 januari 2012

Interviews

Overzicht van interviews Geïnterviewden: Seppe Raaphorst Gerben Kerkhof

Vakgebied: Gemeente Rotterdam Beleid

hoorzitting pensioenakkoord Lans Bovenberg

Tweede Kamer, VNO/NCW Wetenschap

Herbert Trouw Tom van Dijk

Verzekeraar/ Publiek Onderzoek

Robin Molenaar

Beleid

Maarten Camps Johan de Leeuw Johan de Leeuw Lodewijk de Waal Stavros Zouridis

Beleid Beleid Beleid Vakbond Wetenschap

Peter Borgdorff

Verzekeraar/ privaat

Functie: Directeur Afdeling Sociale Zaken & Werkgelegenheid Beleidsmedewerker pensioenen SZW Politiek, bedrijfsleven, verzekeraars Hoogleraar Economie Universiteit Tilburg Directeur Sociale verzekeringsbank Onderzoek burgerpanels GFK INTOMART Beleidsmedewerker pensioenen internationaal DG SZW SG SZW SG ministerie SZW Oud voorzitter FNV Hoogleraar Universiteit Tilburg, wetenschap Directeur Pensioenfonds Zorg en Welzijn

datum 1-4-2011 9-9-2011 15-9-2011 23-9-2011 4-10-2011 28-10-2011 24-11-2011 24-11-2011 24-11-2011 1-12-2011 1-12-2011 13-12-2011 12-12-2011

Aanpak van interviews Met de interviews willen we onze redenering toetsen. Interviews zijn gericht op de oudedagsvoorziening, maar bij sommige is naar sociale zekerheid in de breedte gekeken. Kortweg willen we toetsen wat men vindt van onze volgende punten - De inkadering van vertrouwen - Solidariteit uit eigenbelang is de belangrijkste waarde - Burger kijkt bij invulling solidariteit naar zichzelf en zijn eigen doelgroep - Voorwaarde waar nieuw beleid aan moet voldoen is dat het aansluit bij de perceptie van solidariteit door de burger - Ingrepen in de oudedagsvoorziening compenseren met ingrepen elders in het publieke domein zodat solidariteit in stand blijft Deze punten zijn hieronder verder uitgewerkt. Inkadering van vertrouwen - De passendheid van het beleid van de overheid en de perceptie van de burger in die passendheid vervullen een dominante rol in de mate waarin de burger vertrouwen heeft in die overheid Solidariteit uit eigenbelang is de belangrijkste waarde - De waarden rechtvaardigheid en solidariteit zijn de basis onder het beleid



-

30 januari 2012

De betekenis van die waarden veranderde omdat de maatschappij veranderde (laten vervallen?) Eigenbelang is een belangrijke factor van deze solidariteit Deze factor is tegenwoordig de dominante waarde

Burger kijkt bij invulling solidariteit naar zichzelf en zijn eigen doelgroep - De burger vertaalt solidariteit (eigenbelang) vooral naar zijn eigen doelgroep, zowel horizontaal (in de kolom) als verticaal (generaties) - Solidariteit tussen verschillende groepen in de samenleving neemt af Voorwaarde waar nieuw beleid aan moet voldoen is dat het aansluit bij de perceptie van solidariteit door de burger, dat geeft vertrouwen - Het draagvlak bij de burgers voor hun bijdrage aan de oudedagsvoorziening wordt minder omdat de relatie met hun eigenbelang vervaagt - Het beleid speelt onvoldoende in op de wijze waarop burgers solidariteit (eigenbelang) beleven - De invulling van solidariteit als basis voor het beleid is aan vernieuwing toe - Solidariteit moet worden ingevuld gericht op de gevolgen van ingrepen in de odv voor de burger zelf - Beleid is passend en wordt als passend ervaren als de gevolgen aansluiten bij dit beeld van solidariteit - De gevolgen voor de verschillende doelgroepen kunnen verschillend zijn (hoeven we niet te toetsen) Ingrepen in de oudedagsvoorziening compenseren met ingrepen elders in het publieke domein zodat solidariteit in stand blijft - Door andere tegemoetkomingen in het publieke domein zal een burger de achteruitgang eerder als passend ervaren Op basis hiervan zijn de vragen uitgewerkt voor de interviews - Politieke context meenemen (verkiezingsprogramma‟s, regeerakkoord, gedoogakkoord).



bijlage 2:

30 januari 2012

Realiteitstoets

Stakeholderanalyse Doel: Met een krachtenveldanalyse ontstaat strategisch inzicht in het institutionele en persoonlijke landschap, de relaties ertussen en de kwesties die nu spelen. Hoe werkt het? De processen die nodig zijn staan hieronder beschreven: 1. Identificeren van de belanghebbenden (stakeholders) 2. Documenteren van de behoeften 3. Analyseren en beoordelen van het belang en de invloed van de stakeholders Dan is de vraag of wij met de groep tot gedragen voorstellen willen komen of dat we zelf het plan uitwerken. Als we vanuit de eerste vraagstelling willen werken dan is het belangrijk om 4. Omgaan/managen met verwachtingen van de stakeholders 5. Voorstellen voor gedragen maatregelen 6. Review van de maatregelen door de stakeholders en het proces herhalen Wie zijn de stakeholders? De belanghebbenden bij de AOW, is de sociale omgeving. Dit zijn onder meer de afnemers, de betalers (niet gebruikers), beleidsvormgevers (experts, planbureaus), beleidsmakers (departement) politiek, maatschappelijke organisaties, experts, beleidsuitvoerders (SVB), is een stakeholder te noemen. In een brede definitie van stakeholders gaat het om zij die invloed kunnen uitoefenen op de vormgeving, organiseren en uitvoeren van de AOW of hierdoor beïnvloed worden. Bron: http://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_analysis



bijlage 3:

30 januari 2012

Onderbouwing selectie thema oudedagsvoorziening

Sociale zekerheid is als onderwerp erg breed. Er zijn wettelijke regelingen die de traditionele inkomensrisico‟s dekken zoals: AOW voor een dalend of tekortschietend inkomen door ouderdom WW voor inkomensverlies door werkloosheid WIA voor inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid de nabestaandenwet wanneer de kostwinner overlijdt kinderbijslag voor de kosten van kinderen loondoorbetaling bij ziekte van werknemers de bijstand om overige behoeftigheid op te vangen De inkomenszekerheid die de sociale zekerheid hierin biedt wordt ook wel waarborgfunctie genoemd. Verder kent de sociale zekerheid allerlei voorzieningen die erop gericht zijn de belemmeringen weg te nemen die de burger ondervindt om zelfstandig in zijn bestaan te voorzien (bijv. het bevorderen van een toereikend opleidingsniveau bij schoolverlaters, het faciliteren van de combinatie arbeid en zorg, het verbeteren van re-integratie). Met het voorkomen van uitval uit het arbeidsproces en het re-integreren heeft de sociale zekerheid ook een activeringsfunctie.

Publiek/Privaat

Betrokkenheid

Decentralisatie/ Zelfredzaamheid

Pensioen IOW, WW WAO, IVA Wajong BIA WWB WSW ANW AOW TW TOG TAS MKOB

Naleving/Misbru ik Deservingness

De AOW en pensioenen zijn een duidelijke beleidsprioriteit. De

Thema

Actualiteit

De begroting van dit ministerie hebben we gehanteerd als leidraad voor het overzicht aan thema´s (de beleidsprioriteiten). De beleidsartikelen en arrangementen die zijn benoemd in deze begroting zijn eerst op basis van de waarborgfunctie geselecteerd en vervolgens kwalitatief gewogen langs de lat van de resterende dimensies. Op basis van deze analyse hebben we besloten om het begrip sociale zekerheid in te perken tot het onderdeel “oudedagsvoorziening”, zijnde de AOW en het beleid rond de pensioenen. Mede ook omdat de regeling rondom de bijstand en de sociale werkvoorziening in 2011 uitgebreid zijn toegelicht in “Sociaal Beleid en Legitimiteit”.

Financiering (>1 miljard euro pj op de begroting)

Om tot goede aanbevelingen te komen is het niet mogelijk elk arrangement uit te diepen. Voor een selectie hebben we een aantal dimensies gedefinieerd dat wij belangrijk achten bij het verder analyseren van het thema “vertrouwen in de sociale zekerheid”. Dit zijn onder andere: - Waarborgfunctie - Beleidsprioriteit - Actualiteit - Naleving, misbruik, handhaving - Publiek-privaat - Betrokkenheid van de hele maatschappij

+ + + + + + +

+ + + + + + + -

+ + + + + + + + ?

+ + + + -

+ + + -

+ + + -

+ + + + + + + + +



30 januari 2012

AOW is een enorme post op de begroting in een tijd waarin bezuinigingen voorop staan. Met de onderhandelingen rondom het pensioenakkoord, de renovatie van het pensioenstelsel, staat de oudedagsvoorziening al 2 jaar in de schijnwerpers. Het uitspreken of publiceren van teksten door politici, journalisten, columnisten, vakbonden, pensioenfondsen, werknemersorganisaties en wetenschappers met soms tegenstrijdige en/of onbegrijpelijke boodschappen is in deze periode flink geïntensiveerd en helpen niet altijd het vertrouwen van de burger bij dit beleidsthema te versterken. De hele maatschappij is betrokken, maar er zijn daarbinnen wel verschillende groepen te onderscheiden, te weten: De huidige groep gepensioneerden, die nog volledig pensioen ontvangen en met 65 jaar kunnen stoppen met werken. De groep die nu werkt zich zorgen maakt of het pensioen er nog wel zal zijn tegen de tijd dat zij een leeftijd hebben bereikt, dat zij niet meer werken. En een groep jongeren die de arbeidsmarkt nog gaan betreden. Het aspect van ontvangende en betalende burgers is hier nadrukkelijk onderwerp van discussie. Ook de vraag of het een recht of een plicht is en voor wie dan! Eigenlijk heeft of krijgt elke burger er mee te maken. Interessant is de vraag wiens verantwoordelijkheid het is om voor de AOW te zorgen. Is het een publieke taak of is het privaat? Of misschien allebei? Kortom deze vragen zijn aan de orde bij het uitdiepen van dit thema. Binnen de uitwerking van een AOW stelsel speelt naleving een rol, maar deze is beperkt in vergelijking tot bijvoorbeeld de bijstandsregeling. Decentralisatie binnen de AOW en de pensioenen is voor zover wij hebben kunnen inschatten geen thema, maar de verdeling tussen publiek en privaat wel. De keuze van dit beleidsthema heeft als gevolg dat aanbevelingen voor beleidsmakers en uitvoerders die moeten leiden tot meer vertrouwen tussen burgers en overheid bij het sociale beleid in tijden van (financiële) terugtred zich in eerste instantie zullen richten op de ouderdomsvoorziening.


Sociale zekerheid, een stelsel dat past

Recommend Documents