Voorstel verkenning governance aanpak in de Wmo praktijken

Voorstel verkenning governance aanpak in de Wmo praktijken

F. Wester, STAMM CMO Assen, augustus 2010

Inhoud 1. 2. 3. 4.

Inleiding Overheidssturing en governance Onderzoeksopzet Uitwerking vraagstelling

Bijlage Overheidssturing en governance 1. Wat is governance 2. Governancemodellen

Onderzoeksopzet governance Wmo werkplaatsen

pag. 2 2 4 6 9 9 10

1

1.

Inleiding

Een van de taken van de Wmo werkplaats is het doen van aanbevelingen voor de vormgeving van de bestuurlijke relaties (governance strategieën) op lokaal en regionaal niveau en de invulling van opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap ter uitvoering van de Wmo (Theo Roes, 'Werkplaatsen Wmo, versie 5'; 'Projectaanvraag Wmo Werkplaats Groningen Drenthe'). Vandaar dat door de verschillende werkplaatsen een verkenning wordt uitgevoerd naar de aansturing door de overheid van de Wmo praktijken, c.q. projecten die onderdeel vormen van de Wmo werkplaatsen. De voorliggende onderzoeksopzet is een combinatie van twee eerdere voorstellen, namelijk een eerste (verkennende) voorstel voor het governance onderzoek van de Wmo praktijken in de Wmo werkplaats Groningen Drenthe 1 en een voorstel voor het landelijk lectorenoverleg2, waar het erom ging de vraagstelling concreet uit te werken (in aanvulling op het onderzoeksvoorstel van het Verweij-Jonker Instituut). Het lectorenoverleg verklaarde zich akkoord met deze opzet voor gebruik in de andere werkplaatsen. In dit onderzoeksvoorstel worden beide eerdere voorstellen in elkaar geschoven. Het inhoudelijke stuk over overheidsturing en governance uit het eerste verkennende voorstel is in aangepaste vorm als bijlage opgenomen. Daarmee vervangt dit stuk de beide eerdere stukken. Deze opzet is bedoeld voor een verkenning op het niveau van de afzonderlijke werkplaatsen. De ervaringen hieruit kunnen tot een gezamenlijke publicatie leiden. Wellicht komt daarbovenop nog een onderzoek van het Verweij-Jonker Instituut dat is gericht op het totaal van de gezamenlijke werkplaatsen.

Overheidssturing en governance3

2.

Governance De Wmo nodigt gemeenten nadrukkelijk uit burgers en maatschappelijke organisaties bij het beleid te betrekken, niet alleen door hen bij de voorbereiding van het beleid te betrekken maar ook door hen de mogelijkheid te gunnen voorstellen voor het beleid te doen. Organisaties en burgers doen dus mee aan de ontwikkeling en uitvoering van beleid. De Wmo vraagt lokale overheden te vertrouwen op de maatschappelijke partners en burgerschap (de civil society), hun kennis, inzichten en netwerken. Daarnaast wordt de gemeente geacht over het ontwerp Wmo beleid advies te vragen aan de vertegenwoordigers van organisaties van vragers (de Wmo raad). Kortom: samenwerking is een belangrijk punt in de Wmo. Door de bundeling van een aantal wetten (Welzijnswet, Wvg, een deel van de AWBZ) is het nu ook mogelijk om integraal beleid te voeren. Daarnaast heeft de Wmo als participatiewet raakvlakken met de Wwb, Wsw en de WIJ, wetten die de participatie op de arbeidsmarkt stimuleren. Dit integrale beleidsaspect stimuleert eveneens tot samenwerking. Voor een definitie van governance sluiten we aan bij de definitie van het Verweij-Jonker Instituut4: governance is de organisatie van een op samenwerking gericht model van sturing. In deze definitie wordt de samenwerking voorop gezet (zoals de Wmo beoogt), de overheid doet het niet meer alleen.

1 2 3

4

Ferry Wester, Voorstel verkenning governance aanpak in de Wmo praktijken, Groningen, april 2010 Ferry Wester, Governance in de Wmo werkplaatsen, Groningen juni 2010 In de bijlage 'Overheidssturing en governance' wordt uitgebreider ingegaan op de sturings- en governancemodellen. Trudi Nederland, Astrid Huygen, Hans Boutelier, Governance in de Wmo. Theorie en praktijk van vernieuwende governance modellen, Utrecht okt. 2009


2

Modellen van overheidssturing Van Hout e.a. onderscheiden drie belangrijke sturingsconcepten, zoals weergegeven in onderstand overzicht: Sturingsconcept Klassieke overheidssturing

Rol overheid Dirigent

Gedecentreerde sturing: - zelfregulering - interactief wetgeven/coregulering Markt

Facilitator/stimulator Overlegpartner/ onderhandelingspartner Marktmeester

Instrumenten Wet- en regelgeving (met toezicht en handhaving van overheidswege), financiële instrumenten, communicatieve instrumenten (wettelijk) geconditioneerde zelfregulering. convenanten, bestuursakkoorden Informatie over werking markt, regelgeving, toetsingskader voor (toezicht op) marktwerking

Bron: Van Hout e.a. 2006

Governance . met z'n hybride aansturings- en samenwerkingsvormen zit duidelijk in het middensegment van gedecentreerde aansturing. Het Verweij-Jonker Instituut heeft in de genoemde studie naar governance in de Wmo een aantal governancemodellen onderscheiden aan de hand van de volgende vier elementen: 1. Wie is in het project verantwoordelijk voor Wmo beleid en uitvoering. (zie voor een uitgebreidere uitleg de bijlage). 2. De sturingsrol van de overheid. 3. Kennisbron, d.w.z. de herkomst van de kennis waar het beleid op voortbouwt. Bepalend daarvoor is in welke netwerken bij de beleidsvorming wordt samengewerkt. Beleidsnetwerken spelen in publieke governance een belangrijke rol. 4. Mate van burgerparticipatie, de mate waarin burgers zijn betrokken bij beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Sturingsmodellen in schema Hieronder zijn de net beschreven governancemodellen in schema weergegeven. Samenwerking speelt in de governancemodellen een grote rol. Twee sturingsconcepten uit het Tilburgse onderzoek zijn vanuit analytische overwegingen toegevoegd aan dit overzicht: aan de bovenkant de 'klassieke overheidssturing', die weinig verschilt van het model 'integrale beleidssturing'. Het verschil is, dat de eerste niet op samenwerking gericht hoeft te zijn, terwijl er evenmin een adviserende rol voor de burger hoeft te zijn weggelegd. Aan de onderkant is het sturingsconcept 'markt' toegevoegd, dat dicht bij de 'expertsturing' staat. Het marktmodel behoeft niet op samenwerking te zijn gericht, terwijl 'expertsturing' ook met gesubsidieerde partijen kan. Alles bij elkaar gevoegd komen we dan tot de volgende 7 modellen van overheidssturing, waarvan er twee (het eerste en het laatste) niet onder de gehanteerde definitie van governance vallen. In de gemeentelijke praktijk kunnen ze echter wél voorkomen. In het onderzoek zullen we proberen de aansturing door de gemeente te herleiden naar deze sturings-, resp. governancemodellen.


3

Modellen van overheidssturing Sturings modellen klassieke overheids sturing integrale beleidsturing Ketensturing Vraagsturing Frontlijn sturing Expertsturing

markt

3.

Scenario

Rol overheid

Kennisbron

burger participatie informeren of geen

gemeente verantwoordelijk

dirigent

ambtenaren

gemeente verantwoordelijk gemeente verantwoordelijk indiv. burger verantwoordelijk burger en professionals verant-woordelijk gemeente aan het roer, maar legt de verantwoordelijkheid bij experts gemeente aan het roer, maar verantwoordelijkheid bij marktpartijen die in opdracht van de gemeente werken

regelaar

ambtenaren

adviseren

regisseur

professionals

raadplegen

bemiddelaar

burgers

zelfbestuur

onderhandelaar regelaar

burgers en professionals experts, 'marktpartijen'

coproductie/ meebeslissen informeren

marktmeester

marktpartijen

informeren

Onderzoeksopzet

Doel van de verkenning De verkenning wil zicht krijgen op de huidige aansturing en bestuurlijke relatie tussen gemeente en andere betrokken partijen in de Wmo praktijken, eventuele knelpunten en gewenste verbeteringen daarin, gezien vanuit de Wmo doelstelling om de burgers en maatschappelijke organisaties meer te betrekken en de participatie te bevorderen. Vraagstelling De verkenning moet een antwoord geven op de volgende vragen: 1. Hoe geven de gemeenten vorm aan de sturingsrelatie met de actoren die de Wmo uitvoeren, met name de organisaties die de projecten uitvoeren in het kader van de werkplaatsen? Interessante vraag in dit verband is, wat volgens de Wmo de ideale aansturingsrelatie is tussen gemeente en maatschappelijke organisaties en burgers (als een soort referentiekader voor de praktijk van governance). 2. Beschikken instellingen en professionals over voldoende beleidsruimte en mogelijkheden voor de uitvoering van de projecten in de Wmo Werkplaatsen, de Wmo praktijken. 3. Hoe zijn de burgers bij de projecten betrokken: in de fase van beleidsvoorbereiding, bij de uitvoering en later bij de afronding? 4. Hoe kijkt de gemeente aan tegen de aansturingsrelatie? Kan het zo blijven of moet het anders? Heeft men daar ideeën over? Wat ziet men zelf als een goede governancestrategie (geredeneerd vanuit de Wmo doelstellingen)? 5. Welk(e) governancemodellen passen het meeste bij de manier van aansturing door de gemeente(n)? Deze vraagstelling zal aan het einde van dit voorstel worden uitgewerkt in een aantal concrete vragen die bij de informatieverzameling kunnen worden gebruikt.


4

Wijze van informatieverzameling De benodigde informatie wordt langs drie wegen verzameld: 1. Documentenanalyse: gemeentelijk Wmo beleidsplannen, relevante stukken m.b.t. de Wmo praktijk. 2. Gesprekken met betrokken partijen: gemeentelijke ambtenaren, medewerkers van de lokale organisatie die hoofduitvoerder is van het project, als nodig: andere betrokkenen. Het betreft open gesprekken aan de hand van van te voren opgestelde vragen. Om de tijdsinzet binnen de perken te houden, wordt het aantal gesprekken zo veel mogelijk beperkt tot de hoofduitvoerders van de Wmo praktijken. In geval van meerdere organisaties kunnen de gesprekken ook met meerdere informanten tegelijk worden gevoerd. 3. Voorlopige bevindingen, conclusies en aanbevelingen worden met betrokken partijen besproken, met als doel aanvullen van de rapportage en creëren van draagvlak en commitment. Stappenplan verkenning5 Activiteit

wanneer

Voorbereiding  opzetten vragenlijsten  criteria 'ideale 'governancemodel ofwel de 'ideale' aansturingsrelatie, gezien vanuit de Wmo Uitvoering  analyse Wmo beleidsplannen 4 betrokken gemeenten en evt. relevante andere documenten op zaken als doelen (bij welk scenario passen ze) en de rol van de gemeente  bepalen wie relevante informanten zijn  gesprekken met gemeenteambtenaren (4 à 6 gesprekken)

sept./okt 2010

capaciteits planning 8 uur

sept./okt.

12 uur

sept. sept./okt.

16 à 24 uur (incl.voorbereiding en verslag)

 gesprekken met vertegenwoordigers van de belangrijkste betrokken organisaties (4 à 6 gesprekken)  exploreren relevante ervaringen van elders (als nodig): informatie uit andere Wmo werkplaatsen, Verweij-Jonker instituut: in samenwerking met andere Wmo werkplaatsen Analyse en rapportage  voorlopige rapportage en bevindingen  bespreken hiervan met betrokken partijen (ook vertegenwoordiging burgers?): gericht op verbeteren van onjuistheden, maar vooral ook op evt. verbeteringen en aanbevelingen  bespreking in de Werkplaatsraad Oplevering eindrapport onvoorzien

sept./nov.

16 à 24 uur

nov./okt.

pm

dec./jan.2011

30

5

jan./febr. maart 2011 maart 2011

8 pm 4 10

Bij de concrete stapsgewijze invulling is uitgegaan van de situatie in de Wmo werkplaats Groningen Drenthe. Dat kan voor de andere werkplaatsen dus een iets andere invulling geven (bij. in Groningen is sprake van 4 gemeenten, dat kan bij de andere werkplaatsen anders zijn).


5

Capaciteitsplanning De capaciteitsplanning komt uit op 120 uur. Dat is een schatting en kan voor een andere Wmo werkplaats met een andere situatie anders uitpakken. Men kan er ook voor kiezen meer gesprekken te voeren en meer tijd te investeren. Dat levert meer informatie op. We hebben er hier voor gekozen met name naar de aansturing van de projecten te kijken die onder de Wmo werkplaats vallen. Organisatie en uitvoering Uitvoering van de verkenning door adviseur STAMM, waar mogelijk in samenwerking met de onderzoekers/docenten. Organisatie en uitvoering kunnen per werkplaats verschillend zijn.

4.

Uitwerking vraagstelling

In deze paragraaf wordt de vraagstelling uitgewerkt naar concrete vragen die als leidraad kunnen dienen voor de informatieverzameling. De vragen zijn bruikbaar bij open interviews met beleidsambtenaren van gemeente en managers en professionals van bij de Wmo praktijk betrokken instellingen. De vragen kunnen naast onderstaande aandachtspunten ook dienen als leidraad bij documentstudie. Documentenanalyse Bij de analyse van Wmo beleidsplannen en evt. andere beleidstukken gaat het om de volgende aandachtspunten: 1. Hoe ziet de gemeente de verdeling van verantwoordelijkheid tussen gemeente zelf, uitvoerende maatschappelijke organisaties en de burgers? 2. Hoe ziet de gemeente haar eigen rol: - vooral als dirigent/regelaar (sterk sturend, vanuit eigen beleidsdoelen en eigen deskundigheid van de gemeente), - regisseur (regisseren vanuit eigen beleidsdoelen, met oog voor de inbreng, visie en aanpak vanuit de maatschappelijke organisaties), - onderhandelaar (de overheid stelt wel doelen en prioriteiten, maar anderen mogen dat ook: dat kan leiden tot een gezamenlijke doelbepaling) - bemiddelaar (de overheid stelt geen doelen vooraf, het gaat er slechts om dat er een oplossing komt; maatschappelijke organisaties en burgers zijn zelf verantwoordelijk, de gemeente legt verbindingen en faciliteert als nodig; vraagsturing). - marktmeester: de gemeente bepaalt, maar legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij marktpartijen). 3. Hoe wil de gemeente de burgers betrekken bij het Wmo-beleid en de uitvoering daarvan? Vragen voor gesprekken Een paar vragen verwijzen naar het algemenere Wmo beleid van de gemeente, maar meestal gaat het om de sturing rond de Wmo praktijk(en) die in de Werkplaats zijn ingebracht. Daarbij focussen we ons vooral op hoe het in de praktijk toegaat, niet zo zeer op hoe het zou moeten (behalve de eerste vraag). A. Voorbereiding, doelbepaling van het project, c.q. de Wmo praktijk 1. Welke opvattingen heeft de gemeente t.a.v. haar rol bij het gemeentelijke Wmo beleid in het algemeen en de uitvoering daarvan?


6

2. Wie nam het initiatief tot het project? Gemeente of instelling? Welke rol speelde de gemeente daarbij, welke rol speelde de instelling? Zijn de burgers bij het eerste initiatief betrokken? Hoe? 3. Speelde de gemeente een rol bij het bepalen van het aan te pakken probleem en bij de doelbepaling van het project? Hoe? Kun je spreken van een gezamenlijke probleembepaling en doelbepaling met de gemeente, of is de gemeente daarin bepalend of juist vooral de instelling? 4. Maakt de gemeente hierbij gebruik van de kennis van instellingen? Hoe? 5. Zijn de burgers betrokken bij probleem- en doelbepaling? Hoe? 6. Speelde de gemeente een rol bij het proces om te komen van eerste initiatief naar uitvoering? Hoe? 7. Is bij de opzet van het project bewust gestreefd naar het werken volgens de Wmo principes? (zelfredzaamheid en eigen kracht, participatie, de vraag achter de vraag, erop af, resultaatgericht, integraal, ruimte voor de professional). Hoe? Waaruit blijkt dat? 8. Streeft de gemeente in het Wmo beleidsplan in het algemeen naar het invoeren van de nieuwe Wmo werkwijze? Hoe? Ook concreet t.a.v. andere projecten? B. Uitvoering 1. Welke partijen voeren het project/Wmo praktijk uit? 2. Wat is de rol van de diverse partijen bij de uitvoering (regisseur, (mede)uitvoerder, (mee)beslisser over de uitvoering, adviseur, inbrengen van visie, gesprekspartner. 'meedenker', afnemer, deelnemer)? Antwoord toelichten. - gemeente: … - instellingen: … - burgers: … 3. Hebben de instellingen voldoende mogelijkheden om de nieuwe werkwijzen in te voeren? 4. Hebben professionals voldoende ruimte om te handelen volgens hun kennis en ervaring? 5. Zijn professionals voldoende toegerust om volgens de nieuwe Wmo werkwijze te werken? C. Typering van de samenwerkings- en sturingsrelatie 1. Hoe is de samenwerking tussen gemeente en instelling geregeld bij de uitvoering van projecten? Is er een stuurgroep, een overlegplatform of iets dergelijks? Zo ja, wat is de taak, c.q. bevoegdheid daarvan? Is dat ook zo bij deze Wmo praktijk? 2. Is er een duidelijke relatie opdrachtgever - opdrachtnemer? Beschrijf deze. 3. Is er een duidelijk projectplan waarin o.a. doel en beoogd resultaat en de aanpak is neergelegd? 4. Op welke manier stuurt de gemeente: - bepalend en sturend vanuit het vigerende beleid - via uitdragen van visie en overtuigingskracht - via gelijkwaardig overleg, als partner - via gezamenlijke afspraken over input, te behalen resultaten en maatschappelijke effecten - via subsidierelatie of aanbesteding Toelichten. 5. Stelt de gemeente zich op als gelijkwaardige gesprekspartner of als opdrachtgever die afrekent op het resultaat?


7

6. Hoe zou je de rol van de gemeente kunnen omschrijven: Welke aspecten komen het sterkst voor in de gemeentelijke rol? - vooral als dirigent/regelaar (sterk sturend, vanuit eigen beleidsdoelen en eigen deskundigheid van de gemeente), - regisseur (regisseren vanuit eigen beleidsdoelen, met oog voor de inbreng, visie en aanpak vanuit de maartschappelijke organisaties), - onderhandelaar (de overheid stelt wel doelen en prioriteiten, maar anderen mogen dat ook: dat kan leiden tot een gezamenlijke doelbepaling) - bemiddelaar (de overheid stelt geen doelen vooraf, het gaat er slechts om dat er een oplossing komt; maatschappelijke organisaties en burgers zijn zelf verantwoordelijk, de gemeente legt verbindingen en faciliteert als nodig; vraagsturing). - marktmeester (de gemeente bepaalt, maar legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij marktpartijen). Antwoord toelichten. 7. Wie is verantwoordelijk voor het eindresultaat? Wie legt verantwoording af aan wie? Hoe verhoudt de verantwoordelijkheid van gemeente, instelling en burger zich? 8. Is de gemeente tevreden over de huidige sturingsrelatie of wil zij deze aanpassen? Wat werkt goed en wat werkt niet goed? Wat zou eventueel anders moeten? Wordt hierover binnen de gemeente unaniem gedacht of zijn er verschillen tussen bijv. wethouders en ambtenaren, of tussen ambtenaren onderling? Hoe denken betrokken instellingen hierover? Hoe denken burgers hierover? 9. Zijn er belemmerende factoren in de samenwerking tussen gemeente en de bij de Wmo praktijk betrokken instellingen? Toelichten. 10 Zijn er bevorderende factoren? Toelichten. 11 Zijn gemeenteambtenaren voldoende toegerust om hun werk in dit kader goed te kunnen doen? Welke competenties hebben gemeenteambtenaren hiervoor nodig? Alles bij elkaar genomen 12 Welk governancemodel is het meeste van toepassing op de aansturingsrelatie van de gemeente met de Wmo praktijk? En de aansturing door de gemeente van lokale Wmo projecten in het algemeen?


8

Bijlage

Overheidssturing en governance

In deze bijlage wordt nader ingegaan op de inhoud van governance, sturingsmodellen en governancemodellen.

1.

Wat is governance

Wat is governance? Er zijn veel definities van governance. `Corporate governance` is de Engelstalige term voor ondernemingsbestuur. Binnen de bedrijfskunde gebruikt men de term om aan te duiden hoe een onderneming goed, efficiënt en verantwoord geleid moet worden. Het omvat vooral ook de relatie met de belangrijkste belanghebbenden van de onderneming zoals de aandeelhouders, werknemers e.d. Het gaat vaak om 'good governance': goed en fatsoenlijk bestuur van een onderneming. Veel branches sluiten tegenwoordig een governance code, waarin regels voor goed bestuur en het toezicht daarop worden vastgelegd (o.a. de zorg, woningcorporaties, welzijn). Vier onderling samenhangende elementen komen vaak terug: toezicht, verantwoording afleggen, sturing en beheersing. Deze benadering past in de sfeer van 'corporate governance' en 'good governance' waarbij het gaat om de sturing van organisaties. Governance in de publieke sfeer Ook in de publieke sfeer van de overheid duikt de term governance op. Er is steeds meer sprake van bestuur gericht op samenwerking, waarbij andere actoren dan de overheid deelnemen aan de beleidsvorming. Dit wordt vaak aangeduid als een proces van government naar governance. In de governance benadering verschuift de aandacht van de klassieke overheidsregulering (government) naar sturing en regulering door allerlei semipublieke, private en/of publiekprivate organisatievormen, zoals maatschappelijke organisaties, ZBO's, samenwerkingsverbanden, commissies. Er treedt een zekere hybridisering op. Deze mix omvat centrale en decentrale, hiërarchische en horizontale, op dwang én op overreding berustende sturingsvormen 6. Het Verweij-Jonker Instituut7 wijst er op dat governance in de publieke sfeer te maken heeft met de groeiende verwevenheid tussen overheid en samenleving en een nieuwe diversiteit aan patronen van interactie tussen overheid, markt en samenleving. Dat sluit goed aan bij de net genoemde hybridisering van de overheidsregulering. De Wmo is te beschouwen als een innovatie in het besturen van maatschappelijke opgaven. De boven gesignaleerde verschuiving van government naar governance wordt hier actief nagestreefd in de vorm van het bevorderen van samenwerkingsrelaties tussen publieke, private en hybride organisaties en burgers. Governance in de Wmo De Wmo nodigt gemeenten nadrukkelijk uit burgers en maatschappelijke organisaties bij het beleid te betrekken, niet alleen door hen bij de voorbereiding van het beleid te betrekken maar ook door hen de mogelijkheid te gunnen voorstellen voor het beleid te doen. Organisaties en burgers doen dus mee aan de ontwikkeling en uitvoering van beleid. De Wmo vraagt lokale overheden te vertrouwen op de maatschappelijke partners en burgerschap (de civil society), hun kennis, inzichten en netwerken. Daarnaast wordt de gemeente geacht over het ontwerp Wmo beleid advies te vragen aan de vertegenwoordigers van organisaties van vragers (de Wmo raad). Kortom: samenwerking is een belangrijk punt in de Wmo. Door de bundeling van een aantal wetten (Welzijnswet, Wvg, een deel van de AWBZ) is het nu ook mogelijk om integraal beleid te voeren. Daarnaast heeft de Wmo als participatiewet raakvlakken met de Wwb, Wsw en de WIJ, wetten die de participatie op 6

7

Zie Eelco van Hout, Mirjan Oude-Vrielink, Kim Putters, Governance van lokale zorg- en dienstverlening, Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Tilburg 2006 Trudi Nederland, Astrid Huygen, Hans Boutelier, Governance in de Wmo. Theorie en praktijk van vernieuwende governance modellen, Utrecht okt. 2009


9

de arbeidsmarkt stimuleren. Dit integrale beleidsaspect stimuleert eveneens tot samenwerking. Definitie governance In de genoemde studie van het Verwey-Jonker Instituut komt men tot de volgende definitie van governance: governance is de organisatie van een op samenwerking gericht model van sturing. In deze verkenning sluiten we daarbij aan.

2.

Governancemodellen

In het geciteerde paper van Van Hout e.a. worden verschillende sturingsconcepten onderscheiden en de bijbehorende rollen en instrumenten van de overheid. Sturingsconcept Klassieke overheidssturing

Rol overheid Dirigent

Gedecentreerde sturing: - zelfregulering - interactief wetgeven/coregulering

Facilitator/stimulator Overlegpartner/ onderhandelingspartner

Markt

Marktmeester

Instrumenten Wet- en regelgeving (met toezicht en handhaving van overheidswege), financiële instrumenten, communicatieve instrumenten (wettelijk) geconditioneerde zelfregulering. convenanten, bestuursakkoorden Informatie over werking markt, regelgeving, toetsingskader voor (toezicht op) marktwerking

Bron: Van Hout e.a. 2006

Het governancemodel zoals dat nu onder Wmo ontstaat, lijkt in het midden te liggen, gedecentreerde sturing dus, met vaak een duidelijke regierol van de gemeente, d.w.z. toch een zekere menging met het model van de klassieke overheidssturing. In de praktijk komen mengvormen voor. Er komen ook marktvormen voor, immers waar diensten aanbesteed worden. Governancemodellen In hun studie ontwikkelt het Verwey-Jonker Instituut een aantal governancemodellen, met name aan de hand van de volgende elementen: 1. Wie is in de praktijk verantwoordelijk voor Wmo beleid en uitvoering. De visie van de gemeente op de verdeling van verantwoordelijkheid, zoals dat blijkt uit de doelstelling van het Wmo beleid. Dit wordt gerelateerd aan de scenario's m.b.t. de rol van de overheid, zie hieronder. 2. De mogelijke sturingsrollen van de overheid en de mate waarin burgers zijn betrokken bij beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. 3. Kennisbron, d.w.z. de herkomst van de kennis waar het beleid op voortbouwt. Bepalend daarvoor is in welke netwerken bij de beleidsvorming wordt samengewerkt. Beleidsnetwerken spelen in publieke governance een belangrijke rol. 4. Mate van burgerparticipatie. 1. Scenario's m.b.t. de rol van de overheid De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) heeft een aantal scenario;'s ontwikkeld om de discussie over de inhoud van de Wmo te stimuleren. Deze vormen een goede ingang om de doelstelling van het Wmo beleid te kenschetsen.


10

Daarbij beweegt het beleid zich tussen twee polen: enerzijds het accent op beschermen van burgers vanuit behoefte aan stabiliteit en zekerheid, anderzijds ondersteunen van vitaliteit en organiserend vermogen vanuit het besef dat de netwerksamenleving zichzelf kan organiseren. Drie scenario's: - de gemeente aan het roer: een krachtige gemeente is verantwoordelijk. De nadruk ligt op ondersteuning van kwetsbare burgers. Dit scenario zit aan de beschermende kant van het continuüm. De gemeente ontwikkelt beleid op voorheen gescheiden domeinen en verlaagt daarmee voor burgers de drempels die hen belemmeren volwaardig aan de maatschappij deel te nemen. - stuurman van je eigen leven: individuele burgers zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmo. De nadruk ligt op de toegang tot zelfgekozen arrangementen. Centrale thema's zijn het vergroten van competenties voor zelfregie. De Wmo-loketten worden hier centra voor zelfregie. - de civil society, 'de burger en zijn verbanden', staat centraal. Belangrijk element in dit scenario is de eigen kracht van de burger en de onderlinge steun van burgers aan elkaar. De gemeente beweegt zich hier tussen beschermen en bevorderen van vitaliteit in, maar legt wel de nadruk op eigen verantwoordelijkheid. Het initiatief ligt bij (groepen) burgers. De gemeente kan burgers daartoe stimuleren en voorwaarden creëren, o.a. via wijkbudgetten. Het succes van dit scenario is mede afhankelijk van de aanwezigheid van nieuwe professionals. De burger is niet langer object, maar coproducent van maatschappelijke ondersteuning. 2. De sturingsrol van de overheid - dirigent en regelaar: een sterk sturende overheid met ambtenaren die vertrouwen op eigen deskundigheid. - regisseur: de overheid stelt eigen doelen en oplossingsrichtingen vast en stuurt vervolgens het particulier initiatief aan op het leveren van diensten en het aandragen van oplossingen. De overheid kent de maatschappelijke behoeften en rekent uitvoerende organisaties af op hun resultaten. - onderhandelaar: de overheid streeft naar een win-win situatie. Zowel de overheid als maatschappelijke groeperingen (particulier initiatief: profit en non-profit) signaleren problemen en kansen. De overheid stelt prioriteiten als bewaker van het algemeen belang en daagt andere . Het beleid komt tot stand in interactie tussen actoren en zijn van te voren niet vast te stellen. De overheid stelt wel doelen, maar die kunnen tijdens het proces verschuiven. - bemiddelaar: het gaat de overheid slechts om, dàt er een oplossing komt, niet om de inhoud daarvan. Maatschappelijke organisaties zijn zelf verantwoordelijk bij het oplossen van problemen. De overheid legt verbindingen als partijen daar zelf niet toe in staat zijn en heft blokkades op die belemmerend werken voor partijen om hun verantwoordelijkheid te nemen. In geval van vraagsturing neemt de overheid deze rol. - marktmeester: de overheid bepaalt, maar legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering bij marktpartijen. 3. Kennisbron, d.w.z. de herkomst van de kennis waar het beleid op voortbouwt. Bepalend daarvoor is de manier waarop in netwerken wordt samengewerkt, ofwel de verschillende netwerktypen: - bij netwerken voor beleidsvorming speelt de sturing zich af binnen de gemeentelijke structuur (dat kot overeen met het eerste scenario) - sturing in netwerken voor dienstverlening en beleidsvoering: vergelijk de ketenbenadering. Belangrijke partijen zijn hier naast ambtenaren ook professionals van deelnemende partijen. - in governancenetwerken gaat het erom waarden te verbinden vanuit een gemeenschappelijke probleemvinding en om het gezamenlijk oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Naast professionals van samenwerkende organisaties zijn burgers hier ook een belangrijke partij.


11

4. De mate waarin burgers zijn betrokken bij beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Dat loopt van informeren (is minimaal) tot zelfbestuur (maximaal). Dit laatste zal in de praktijk niet veel voorkomen. Op basis van deze 4 ingrediënten worden vijf governancemodellen onderscheiden. Het gaat om ideaaltypen die vanuit bepaalde kenmerken zijn afgeleid. In de praktijk komen mengvormen voor. 1. Integrale beleidssturing In dit sturingsmodel speelt de samenwerking zich alleen af tussen ambtenaren binnen de verschillende afdelingen van de gemeente. De kennis die gebruikt wordt ligt bij de ambtenaren en vooral bij het samenbrengen van de (verkokerde) kennis vanuit de verschillende afdelingen. De gemeente draagt de verantwoordelijkheid en speelt een sturende, regelende rol. Burgers zijn via geïnstitutionaliseerde adviesorganen zoals de Wmo-raad betrokken en dat heeft een adviserend karakter. De meerwaarde van dit model is de toegenomen samenhang in de beleidsontwikkeling en meer transparantie voor de burgers. 2. Ketensturing Bij ketensturing ligt het accent op netwerken van dienstverlening en beleidsvoering, waarin professionals van maatschappelijke organisaties met elkaar samenwerken met als doel het realiseren van een keten van voorzieningen. De kennis van de professionals van de uitvoerende instellingen is de basis van het beleid. De gemeente heeft ook hier de verantwoordelijkheid. Als regisseur is de gemeente gericht op het verbinden van de partners in de uitvoering en stuurt zij de keten van dienstverlenende organisaties aan. De burgers worden via de inspraakorganen van de verschillende organisaties bij de ketensturing betrokken, zij worden geraadpleegd. De meerwaarde van dit model is de stroomlijning die op een bepaald terrein ontstaat, wat de effectiviteit van beleid ten goede komt. 3. Vraagsturing Het accent ligt hier op de behoeften en vragen van de burgers. Er zijn samenwerkingsverbanden met burgers en een of meer maatschappelijke organisaties rond bepaalde onderwerpen. De burger als individu heeft hier de verantwoordelijkheid (het scenario 'stuurman van je eigen leven'). De gemeenten heeft een bemiddelende rol tussen diverse partijen, zoals bijv. burgers en maatschappelijke organisaties. De overheid stimuleert de burger om de eigen verantwoordelijkheid te nemen. De ervaringskennis van de burgers is hier een belangrijke bron voor het beleid. De meerwaarde van dit model is dat het leven van burgers centraal staat en dat zij voorzieningen naar hun eigen maat kunnen aansturen. 4. Frontlijnsturing Burgers en professionals werken met elkaar samen in een netwerk rond het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Het beleid maakt gebruik van de kennis van zowel professionals als burgers. Burgers en hun verbanden, de civil society, staan hier centraal. De gemeente heeft hier voorla de rol van onderhandelaar, want burgers en professionals signaleren immers ook problemen en kansen. De overheid stelt wel prioriteiten als de bewaker van het algemeen belang, de anderen doen dat vanuit hun deelbelangen. De inbreng van de burgers is hier meebeslissen. De meerwaarde is het benutten van de kracht van betrokken partijen. 5. Expertsturing In dit model vindt samenwerking plaats tussen gemeente en maatschappelijke of private partijen rond een specifiek vraagstuk. Hier geldt weer het scenario 'de gemeente is verantwoordelijk' maar legt deze bij de experts van de uitvoerende partijen. De lokale overheid heeft de rol van regelaar, dirigent, 'wie betaalt, bepaalt'. Dit model staat dicht bij het marktmodel. De expertkennis is kennisbron voor het beleid. De burger is nauwelijks betrokken, wordt hooguit geïnformeerd. De meerwaarde van dit model ligt in de specialistische expertkennis.


12

Sturingsmodellen in schema Hieronder zijn de net beschreven governancemodellen in schema weergegeven. Samenwerking speelt in de governancemodellen een grote rol. Twee sturingsconcepten uit het Tilburgse onderzoek zijn vanuit analytische overwegingen toegevoegd aan dit overzicht: aan de bovenkant de 'klassieke overheidssturing', die weinig verschilt van het model 'integrale beleidssturing'. Het verschil is, dat de eerste niet op samenwerking gericht hoeft te zijn, terwijl er evenmin een adviserende rol voor de burger hoeft te zijn weggelegd. Aan de onderkant heb ik het sturingsconcept 'markt' toegevoegd, dat dicht bij de 'expertsturing' staat. Het marktmodel behoeft niet op samenwerking te zijn gericht, terwijl 'expertsturing' ook met gesubsidieerde partijen kan. Alles bij elkaar gevoegd kom ik dan tot de volgende 7 modellen van overheidssturing. Modellen van overheidssturing Sturings Scenario modellen klassieke gemeente verantoverheids woordelijk sturing integrale gemeente verantbeleidsturing woordelijk Ketensturing gemeente verantwoordelijk Vraagsturing indiv. burger verantwoordelijk Frontlijn sturing Expertsturing

markt

burger en professionals verantwoordelijk gemeente aan het roer, maar legt de verantwoordelijkheid bij experts gemeente aan het roer, maar verantwoordelijkheid bij marktpartijen die in opdracht van de gemeente werken


Rol overheid

Kennisbron

burger participatie informeren of geen

dirigent

ambtenaren

regelaar

ambtenaren

adviseren

regisseur

professionals

raadplegen

bemiddelaar

burgers

zelfbestuur

onderhandelaar

burgers en professionals

coproductie/ meebeslissen

regelaar

experts, 'marktpartijen'

informeren

marktmeester

marktpartijen

informeren

13

Voorstel verkenning governance aanpak in de Wmo praktijken

Recommend Documents