Voor een optimale gebiedsgerichte plattelandswerking in PDPO III

Voor een optimale gebiedsgerichte plattelandswerking in PDPO III

Tussentijdse evaluatie gebiedsgerichte werking in PDPOII (2007-2013) december 2011

Colofon Deze publicatie is een uitgave van de Vlaamse Landmaatschappij Verantwoordelijke uitgever Toon Denys, gedelegeerd bestuurder Gulden Vlieslaan 72 1060 Brussel Tel. 02 543 72 00 Fax 02 543 73 99 www.vlm.be

Redactie

Davy De Dobbeleer, Maarten Lenaerts, Nadine Vantomme, Pacôme Elouna Eyenga

Redactiecomité Johan Kerkhof, Paul Van Der Sluys, Rebekka Veeckman, Siegi Absillis, Wim Van Isacker

Met dank aan alle deelnemers aan de Leader-enquête voor hun bereidwillige medewerking. © 2011

Voor een optimale gebiedsgerichte plattelandswerking in PDPOIII Tussentijdse evaluatie gebiedsgerichte werking in PDPOII (2007 – 2013)

December 2011

INHOUD Samenvatting

3

Inleiding

6

I.

8

Wat zegt het programma? I.1.

8

I.1.1

Situering binnen PDPOII

8

I.1.2

Financiële verdeling

9

I.1.3

Doelstellingen

10

I.1.4

Ruimtelijk gescheiden

11

I.1.5

Organisatie

11

I.2. II.

Gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader

Gebruikte methodologie

Functioneren van de gebiedsgerichte werking II.1.

Opstartfase

14 17 17

II.1.1

Afbakening Leadergebieden

18

II.1.2

Opzetten van structuren: PMC en PG

21

II.1.3

Plattelandsbeleidsplan en Ontwikkelingsstrategie

24

II.1.4

Verdeling van de middelen

27

II.2.

Werking

29

II.2.1

Werking PMC/PG

29

II.2.2

Regels en procedures

39

II.3.

Evaluatie Leaderkenmerken

III. Projecten

41 48

III.1.

Hoever staan we?

48

III.2.

Analyse van de projecten

51

III.2.1

Aantal projecten

51

III.2.2

Indiening/goedkeuring

52

III.2.3

Projectgrootte

55

III.2.4

Thematische verdeling

57

III.2.5

Projectpromotor

65

III.2.6

Projectgebied

72

1

III.3.

Evaluatie van de projecten

75

III.3.1

Resultaten

75

III.3.2

Impact van de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader

77

III.4.

Samenwerkingsprojecten

IV. PDPOII in het plattelandsbeleid IV.1. Vergelijking met ons omringende regio’s en landen

78 80 80

IV.1.1

Plattelandsbeleid

80

IV.1.2

Relatie met andere EU-fondsen

85

IV.2. PDPOII en de lokale besturen

87

Conclusies en aanbevelingen

90

Lijst van afkortingen

97

Lijst van Figuren

98

Lijst van Tabellen

100

Bronnen

101

Bijlagen

104

2

SAMENVATTING Voorliggend tussentijds evaluatiedocument heeft betrekking op de gebiedsgerichte plattelandswerking, zoals uitgewerkt in PDPO II. Deze gebiedsgerichte plattelandswerking omvat een deel van As 3 van PDPO II (maatregelen voor het bevorderen van de leefkwaliteit op het platteland en diversificatie van de plattelandseconomie) en As 4 (LEADER-aanpak). In As 3 van PDPO II kunnen projecten gefinancierd worden die betrekking hebben op: - Bevordering toeristische activiteiten - Basisvoorzieningen voor de economie en plattelandsbevolking - Dorpskernvernieuwing en –ontwikkeling - Instandhouding en opwaardering landelijk erfgoed - Intermediaire dienstverlening Voor elke provincie is een provinciaal plattelandsbeleidsplan opgemaakt dat de leidraad is voor de evaluatie van de ingediende As 3-projecten. Het beslissingsorgaan van As 3 berust bij een provinciaal managementcomité. As 4 legt inhoudelijk dezelfde accenten als As 3 maar voegt daarbovenop ook nog de LEADER-methodiek toe, die in essentie inhoudt dat de maatregelenpakketten zoals voorzien in As 3, gebiedsgericht vertaald worden naar de specifieke eigenheden van de LEADERgebieden via een lokale ontwikkelingsstrategie die dan qua uitvoering verder gestuurd wordt door een plaatselijke groep. As 3 en As 4 –gebieden zijn ruimtelijk gescheiden: een (deel)gemeente behoort ofwel tot een LEADER-gebied ofwel tot de “rest” van het Vlaamse platteland. Er zijn in totaal 10 LEADERprojecten ingesteld in Vlaanderen. Budgettair was voor As 3 9,3 miljoen euro Europese steun voorzien in de periode 2007-2013 en voor As 4 12,4 miljoen euro. De evaluatie van de gebiedsgerichte werking van het PDPO is uitgevoerd op basis van: - Analyse van de provinciale plattelandsbeleidsplannen en de lokale ontwikkelingsstrategieën - Enquêtering van de leden van de plaatselijke groepen van de verschillende LEADERgebieden - Interviews met een aantal stakeholders Belangrijke knelpunten in de opstartfase van LEADER-projecten waren: - Doordat er maar 10 LEADER-gebieden konden erkend worden (en subsidies konden krijgen voor de opmaak van een lokale ontwikkelingsstrategie) werden er ook maar 10 ontwikkelingsstrategieën opgemaakt. - Voor gebieden waar nog geen samenwerkingsverbanden waren was (extern) procesbegeleiding noodzakelijk om tot een strategie te kunnen komen. - De criteria om in aanmerking te kunnen komen om een LEADER-gebied te zijn waren dusdanig dat het definiëren van een coherente gebiedsafbakening zeer moeilijk was. - Het vinden van de juiste juridische structuur voor de plaatselijke groep was in de opstartfase een knelpunt (VZW, feitelijke vereniging of interlokale vereniging). De plattelandsbeleidsplannen van de 5 provincies kozen er allemaal voor om de 5 opties zoals voorzien in PDPO II ook effectief te implementeren. Ook de lokale ontwikkelingsstrategieën van de LEADER-gebieden spiegelen zich aan deze 5 hoofddoelstellingen (met uitzondering van de maatregelen m.b.t. dorpskernherinrichting en – 3

vernieuwing, die in 4 lokale ontwikkelingsstrategieën niet weerhouden zijn). Er kan dan ook geconcludeerd worden dat de lokale ontwikkelingsstrategieën minder gebiedsspecifiek waren dan mocht verwacht worden. Belangrijke oorzaak hiervan is de ruimtelijke scheiding tussen PDPO-as 3 en LEADER: de plaatselijke groepen kozen ervoor om alle opties open te houden en de betrokken actoren dezelfde “kansen” te bieden binnen LEADER als aanwezig binnen PDPO. Binnen de werking van de plaatselijke groepen was een belangrijk knelpunt het ontbreken van een subsidiemogelijkheid voor de kosten die een promotor maakt in de opmaak van een projectvoorstel. Hierdoor kunnen ontwerpkosten moeilijk vergoed worden. De rol van de coördinator van de plaatselijke groep is cruciaal en onontbeerlijk voor de goede werking van een plaatselijk groep. Voor wat de goedkeuringsprocedure van projecten betreft is een door de actoren aangevoeld knelpunt de indieningsdata van projectvoorstellen (15 januari en 15 juli). Deze data vallen voor veel besturen ongelukkig: juist voor of na verlofperiodes en in traditioneel drukke periodes. Als de ingediende projecten geanalyseerd worden dan blijkt dat van de in totaal 920 ingediende projectvoorstellen er uiteindelijk 585 goedgekeurd zijn. De LEADER-gebieden scoren in deze opvallend beter dan de As 3-gebieden: in As 3 is slechts ongeveer de helft van de ingediende projecten effectief goedgekeurd terwijl in LEADER er ongeveer driekwart van de ingediende projecten goedgekeurd werd. Belangrijkste oorzaak is de sterkere inhoudelijke begeleiding door LEADER-coördinatoren. Gemiddeld zijn de As 3-projecten (budgettair) grotere projecten dan de LEADER-projecten. Dit verschil wordt voornamelijk veroorzaakt door een aantal grotere infrastructuurprojecten ingediend in de As 3 –werking van West-Vlaanderen. Binnen de plaatselijke groepen en PDPO-gebieden projecten valt op dat er verschillen zijn in de verhouding van middelen ingezet voor de 5 kernthema’s: - Vlaams Brabant, die binnen As 3 verhoudingsgewijs meer inzet op basisvoorzieningen (32 % van de subsidies) - Antwerpen en West-Vlaanderen, die binnen As 3 verhoudingsgewijs sterker inzetten op dorpskernherinrichting (respectievelijk 42 % en 63 % van de subsidies) - De Limburgse en Vlaams-Brabantse plaatselijke groepen die binnen LEADER meer inzetten op basivoorzieningen. De middelen van PDPO As 3 en LEADER worden voor ongeveer gelijke delen ingezet voor projecten ingediend door lokale besturen (44 %) en private actoren (42 %), terwijl provinciale actoren voor het resterend deel instaan. Zowel PDPO-As 3 als LEADER proberen lokale samenwerking te stimuleren. Dit blijkt ook in de praktijk te werken: 78 % van de LEADER-projecten en 64 % van de As 3-projecten zijn ingediend door formele of informele samenwerkingsverbanden. Deze samenwerkingsverbanden zijn zowel publieke, private publiek-private samenwerkingsverbanden. In LEADER wordt bovendien ingezet op samenwerking tussen LEADER gebieden. Dit kan zowel binnen Vlaanderen, binnen België als binnen Europa. Van deze mogelijkheid tot indienen van gezamenlijke projecten wordt tot op heden relatief weinig gebruik gemaakt (2 samenwerkingen binnen Vlaanderen, 1 samenwerking binnen Vlaanderen en 3 transnationale samenwerkingen). Het laatste hoofdstuk vergelijkt het Vlaamse plattelandsbeleid en de gebiedsgerichte werking van het PDPO II met de aanpak in Wallonië, Rhône-Alpes (Frankrijk) en Nederland. Ook de inzet vanuit de verschillende Europese fondsen in deze gebieden wordt tegenover het beleid in Vlaanderen geplaatst. Dat bestuurskrachtarme lokale overheden er toch in slagen om projecten op te zetten binnen PDPO II komt aan bod in deze analyse. 4

Het evaluatiedocument sluit af met een hoofdstuk conclusies en aanbevelingen. Deze hebben betrekking op: - De inhoud van het programma - De gebiedsafbakening waarbinnen As 3 en LEADER kunnen functioneren - De financiële middelen ingezet voor de gebiedsgerichte werking en hun verdeling over maatregelen, gebieden en programma’s - De begeleidingsstructuur voor LEADER en PDPO As 3 - De inhoudelijke projectwerking Samenvattend kan gesteld worden dat zowel in de opstartfase van PDPO als tijdens de uitvoeringsperiode een aantal knelpunten hadden kunnen vermeden worden. Inhoudelijk is de gebiedsgerichte werking van PDPO II via As 3 en As 4 er slechts gedeeltelijk in geslaagd om gebiedsgerichte differentiatie te realiseren of volwaardig bottom-up te werken binnen LEADER. Met deze evaluatie wenst de VLM een positieve maar kritische blik te werpen op het huidige gebiedsgerichte plattelandsbeleid, zodat we in overleg met alle betrokken actoren de nodige lessen kunnen trekken naar de toekomst toe.

5

INLEIDING Deze evaluatie gaat in op de werking van een deel van het Programmeringsdocument voor Plattelandsontwikkeling (PDPO) voor de periode 2007-2013. Het PDPO geeft het Europese plattelandsbeleid vorm in Vlaanderen. Europa startte met het plattelandsbeleid in 2000 als aanvulling op het Europese landbouwbeleid. Het plattelandsbeleid (de zogenaamde tweede pijler) moet de maatregelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ondersteunen en aanvullen. Daarnaast moet het beleid inzake plattelandsontwikkeling ook bijdragen tot economische en sociale samenhang van de EU en de beleidsprioriteiten inzake concurrentievermogen en duurzame ontwikkeling integreren. Na 2000-2006 is dit de tweede programmaperiode van het Europese plattelandsbeleid. We spreken dan ook van PDPOII. De belangrijkste opdracht van het plattelandsbeleid, in Vlaanderen zeker budgettair, is de investeringssteun voor landbouwers. Daarnaast wordt er ingezet op het zoeken naar en uitwerken van aanvullende activiteiten en inkomsten voor de landbouwers. Het platteland biedt landbouwers mogelijkheden om nieuwe producten en diensten aan te bieden. De twee andere opdrachten van het plattelandsbeleid zijn de zorg voor natuurlijke rijkdommen en groei van de werkgelegenheid. Deze drie opdrachten zijn in de Europese plattelandsverordening (nr. 1698/2005) vertaald in assen. Binnen elke as worden de krijtlijnen en doelstellingen bepaald, maatregelen, procedures en verantwoordelijkheden opgesomd. Het geld komt van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). PDPOII is de Vlaamse vertaling van de Europese prioriteiten. As 1 gaat over het concurrentievermogen van landen bosbouw, As 2 geeft vorm aan de rol van landbouw in het verbeteren van het leefmilieu en As 3 bevat maatregelen voor het bevorderen van de leefkwaliteit op het platteland en de diversificatie van de plattelandseconomie. As 4 heeft geen inhoudelijke doelstellingen maar zet in op gebiedsgerichte ontwikkeling van onderuit, aan de hand van de zogenaamde Leader-aanpak (in de rest van dit document zal As 4 als ‘Leader’ aangeduid worden). Tot voor de huidige programmaperiode 20072013 was Leader een apart Communautair initiatief dat de verantwoordelijkheid van groei en ontwikkeling in een plattelandsgebied in handen legt van een groep mensen uit het gebied zelf. Dankzij de overtuigende resultaten werd Leader vanaf 2007 opgenomen in het kader van het Europese plattelandsbeleid. In deze evaluatie worden de werking en de resultaten van een deel van As 3 en van Leader onderzocht. Samen vormen ze de gebiedsgerichte werking van PDPOII. Omdat het Vlaamse platteland van regio tot regio sterk verschilt zorgt deze werking voor maatwerk voor de specifieke lokale kansen en noden. VLM bereidt het plattelandsbeleid op Vlaams niveau voor. Het maakt een beleidskader en zorgt voor afstemming tussen sectoren en beleidsniveaus. In de voorbereiding van PDPOII stond VLM in voor het uitwerken van de gebiedsgerichte werking. Samen met alle stakeholders, in de eerste plaats de provincies, werden de inhoudelijke doelstellingen en maatregelen bepaald. Als beheersdienst van de gebiedsgerichte werking staat VLM ook in voor de dagdagelijkse opvolging. VLM gaat onder meer na of oproepen gebeuren, of ingediende projecten passen binnen het gesteld kader en of projecten worden uitgevoerd zoals goedgekeurd. Ook de controle op projecten en het zorgen voor uitbetalingen gebeurt door VLM. Na zowat twee derde van de huidige programmaperiode en aan het begin van de voorbereiding op de volgende programmaperiode is het belangrijk achterom te kijken. Europa verplicht Vlaanderen om PDPOII op voorhand, halfweg en aan het einde van de 6

periode te laten evalueren door een externe evaluator. De zogenaamde mid term evaluatie van PDPOII gebeurde in 2010 en de gebiedsgerichte werking werd hierin globaal besproken. De belangrijkste resultaten worden hier overgenomen. In deze evaluatie gaan we echter specifiek in op de gebiedsgerichte werking. VLM heeft als beheersdienst een uitstekend overzicht op de werking in de verschillende plattelandsregio’s in Vlaanderen. Aan de hand van databanken en cijfergegevens, maar ook aan de hand van gesprekken en een bevraging, worden werkmethodes, realisaties en effecten van de huidige gebiedsgerichte werking geëvalueerd. We komen zo tot conclusies en aanbevelingen die als basis voor de voorbereidingen van de volgende programmaperiode gebruikt kunnen worden. Uiteraard vormen de analyses en de eerste aanzetten, ideeën en suggesties voor de volgende periode slechts een aanzet tot reflectie en discussie met alle relevante actoren in het platteland. Dit document kan dan ook aangevuld worden met onderzoek dat vanuit de verschillende provincies, gemeenten of andere actoren gebeurt of gebeurde. In deze evaluatie kozen we ervoor om de gebiedsgerichte werking van PDPOII zoveel mogelijk in zijn geheel te benaderen, zowel As 3 als Leader. Zoals zal blijken verschilt de aanpak tussen beide assen, veel meer dan de inhoud. Het is dan ook interessant om na te gaan of het verschil in aanpak verschillende resultaten met zich meebrengt. Ook de gelijkenissen en verschillen tussen de provincies en tussen de Leadergebieden komen uitgebreid aan bod. Zoals hiervoor aangegeven is 2007-2013 de eerste programmaperiode waarbij Leader is opgenomen in het plattelandsbeleid. Waar mogelijk wordt dan ook getracht de gevolgen van deze inpassing te evalueren. Na een inleidend hoofdstuk met de contouren van de gebiedsgerichte werking zoals in PDPOII omschreven, wordt in het tweede hoofdstuk het functioneren van de gebiedsgerichte werking geëvalueerd. Zowel de opstartfase van Leader als de reguliere werking van zowel As 3 als Leader komen aan bod. In het derde hoofdstuk worden de projecten besproken. De verschillen tussen de assen en tussen de verschillende gebieden worden blootgelegd. In het vierde en laatste hoofdstuk wordt de gebiedsgerichte werking van PDPOII in Vlaanderen in de context van de andere Europese fondsen bekeken en vergeleken met enkele buurlanden en -regio’s. Ook de betrokkenheid van de gemeenten wordt tenslotte kort onderzocht. De VLM zal deze evaluatie enkel in digitale vorm verspreiden aan geïnteresseerden en dit via de communicatiekanalen van het agentschap. Enerzijds wordt dit document op de portaalwebsite (http://www.vlm.be) geplaatst. Anderzijds wordt er gecommuniceerd via de website van het Interbestuurlijk Plattelandsoverleg (http://www.ipo-online.be).

7

I.

WAT ZEGT HET PROGRAMMA?

In volgende hoofdstukken komen de werking van As 3 en Leader, en de projecten aan bod. Dit inleidende deel schetst kort de situering en definiëring van As 3 en Leader in het Vlaams Programmadocument voor Plattelandsontwikkeling 2007-2013 (PDPOII). De verschillende doelstellingen zoals gedefinieerd en de verdeling van de financiële middelen tussen de assen komen aan bod. Ook de organisatie van de gebiedsgerichte werking zoals in het programma voorzien wordt kort beschreven. In het laatste gedeelte wordt de methodologie van de evaluatie in de verschillende erop volgende hoofdstukken toegelicht.

I.1. Gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader I.1.1 Situering binnen PDPOII Het Vlaamse plattelandsbeleid heeft meerdere gezichten, maar het Europees programma voor plattelandsontwikkeling 2007-2013 (PDPOII) vormt de belangrijkste ruggengraat. Het door Europa vooropgestelde kader bestaat uit 4 assen:  As 1: Verbetering van het concurrentievermogen van de landen bosbouwsector;  As 2: Verbetering van het milieu en het platteland;  As 3: De leefkwaliteit op het platteland en de diversificatie van de plattelandseconomie;  As 4: Leader. As 3 stelt zich tot doel de leefbaarheid van het platteland en de diversificatie van de plattelandseconomie te verhogen. Om dit te bereiken is As 3 opgesplitst in twee delen, met name ‘a. diversificatie van landbouwactiviteiten naar niet-agrarische werkzaamheden’1, het gaat om diversificatie en zorg door landbouwers, en ‘b. gebiedsgerichte werking’. Deze gebiedsgerichte werking kwam er om in te spelen op de grote verschillen tussen en specifieke noden voor plattelandsgebieden. Voor het uitvoeren werken Vlaanderen en de provinciebesturen samen. VLM is beheersdienst van de gebiedsgerichte werking. As 4, Leader (Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale), is een Europees initiatief voor plattelandsontwikkeling dat tot doel heeft plattelandsactoren ertoe aan te zetten na te denken over het potentieel van hun gebied in een langere termijn perspectief. Het bestaat sinds 1991 en tot vóór de huidige programmaperiode was Leader een communautair initiatief binnen de Europese structuurfondsen. Vanaf 2007 is het opgenomen binnen het plattelandsbeleid. Van de vier assen is Leader de enige die geen inhoudelijke doelstellingen vooropstelt maar een methodiek weergeeft. Via de gebiedsgerichte en geïntegreerde Leaderaanpak worden de inhoudelijke doelstellingen uit andere assen gerealiseerd. Vlaanderen opteerde er, net als andere landen en regio’s (zie deel IV voor een vergelijking met de ons omringende landen), voor om de Leaderaanpak enkel toe te passen in de gebiedsgerichte werking van As 3, met als doelstellingen: verbeteren van de leefkwaliteit op het platteland en de diversificatie van de plattelandseconomie. Eén van de doelstellingen van deze evaluatie is dan ook na te gaan of en hoe Leader in dit nieuwe kader veranderd is en wat juist het verschil maakt tussen Leader en As 3.

1

Deze niet-gebiedsgerichte As 3-maatregelen worden beheerd door het Departement Landbouw en Visserij.

8

Figuur 1 geeft de indeling van PDPOII in Vlaanderen schematisch weer. De evaluaties in dit document hebben dus enkel betrekking op het gebiedsgerichte luik van As 3 en Leader. Figuur 1: Vlaamse PDPOII-structuur AS 1 AS 2 Concurrentievermogen landen bosbouw Bron: Eigen verwerking

Milieu en het platteland

AS 3 Diversificatie landbouw

LEADER Gebiedsgerichte werking

I.1.2 Financiële verdeling Europa heeft in de basisverordening voor het plattelandsbeleid (nr. 1698/2005) minimumpercentages voor de verdeling van de middelen over de assen voorzien: As 1 krijgt minimum 10% van de middelen, As 2 minimum 25%, As 3 minimum 10% en Leader minimum 5%. Deze percentages gelden enkel voor het Europese deel van de steun. Ook Vlaanderen en de provincies financieren immers mee in de gebiedsgerichte werking van PDPOII. Uit onderstaande tabel blijkt dat Vlaanderen ervoor koos om het grootste deel van de middelen in te zetten voor het concurrentievermogen van de landen bosbouw (As 1). De andere assen kregen het door Europa aangegeven minimum. De technische bijstand houdt onder meer de financiering van het Vlaams Ruraal Netwerk in. Tabel 1 geeft het huidige financiële plaatje voor PDPOII (laatst gewijzigd in september 2011). In de tabel blijkt dat Leader 4,9% van de Europese middelen krijgt. Dit is volgens de huidige stand van zaken minder dan het minimum van 5%. Dit komt omdat bij een hervorming van het plattelandsbeleid (de zogenaamde health check) extra middelen aan de andere assen werd toegekend. Aan het begin van de programmaperiode voldeed Vlaanderen dus weldegelijk aan het vereiste minimum voor Leader. Het totale budget voor de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader bedraagt 72.299.225,71 euro2. Zoals vermeld bestaat het uit Europese (30%), Vlaamse (33,5%) en provinciale (36,5%) middelen. Dit budget werd verdeeld tussen beide assen: 60% werd aan Leader toegewezen en 40% aan de gebiedsgerichte werking van As 3. Dit komt neer op een jaarlijks budget van ongeveer 4 miljoen euro voor As 3 en bijna 6 miljoen voor Leader. In deel II komt de verdere financiële verdeling tussen As 3 en Leader, tussen de provincies en tussen de Leadergebieden aan bod. Tabel 1: Budget PDPOII 2007 – 2013 EU-steun Minimum % (EU) € 10 € 146.362.115 As 1 25 € 65.177.597 As 2 € 16.497.925 Diversificatie 10 As 3 € 9.306.609 Geb. werking 5 € 12.383.159 Leader € 4.490.414 Technische bijstand € 254.217.819 Totaal

% 57,5 25,6 10,1

4,9 1,8 100 Bron: Verordening nr. 1698/2005, PDPOII 2007- 2013 en wijzigingen

Totale steun € % € 464.858.857 € 130.355.194 € 33.674.060 € 34.341.054 € 41.277.197 € 8.980.828 € 713.487.190

65,2 18,3 9,5 5,8 1,3 100

2

Merk op dat dit bedrag lager is dan de som van de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader (34.341.054 + 41.277.197) in Tabel 1. Dit komt omdat ongeveer 3 miljoen euro van de gebiedsgerichte werking van As 3 niet door VLM wordt beheerd maar door departement Leefmilieu-, Natuur en Energie enerzijds en Agentschap Natuur en Bos anderzijds. Dit budget wordt gebruikt voor specifieke doeleinden en verdeelt volgens een aparte procedure.

9

I.1.3 Doelstellingen De algemene doelstellingen van zowel de gebiedsgerichte werking van As 3 als van Leader zijn het verhogen van de leefkwaliteit op het platteland en diversificatie van de plattelandseconomie. Alle projecten die hierna besproken worden, passen dan ook onder deze koepel. De projecten in As 3 moeten echter ook passen binnen één van de vijf maatregelen die Vlaanderen selecteerde in de lijst van maatregelen die door Europa werd opgesteld (zie bijlage 1 voor de volledige Europese lijst met maatregelen). Leaderprojecten moeten binnen de globale doelstellingen werken maar hoeven in principe niet binnen de maatregelen te vallen. In de praktijk kunnen alle Vlaamse Leaderprojecten wel onder één van deze maatregelen gecatalogeerd worden (zie verder). Hieronder vindt u de vijf gebiedsgerichte maatregelen uit PDPOII (met hun Europese maatregelnummer), telkens met enkele voorbeelden van mogelijke projecten. In de loop van 2009 werd PDPOII gewijzigd en is er zowel bij basisvoorzieningen als bij intermediaire dienstverlening een submaatregel toegevoegd. Bedoeling is een specifieke klemtoon te leggen op een bepaald aspect binnen deze maatregelen. 

313: Bevordering van de toeristische activiteiten bv. onthaalknooppunten, recreatieve infrastructuur, streekeducatieve begeleiding, …

toeristische

diensten,



321:Basisvoorzieningen voor de economie en plattelandsbevolking Gericht op jeugd, ouderen, kansarmen en personen met een handicap. bv. ouderenvoorzieningen, dienstverlening naar wonen, … o 321 B: Ontwikkeling van de paardenhouderij als nieuwe economische drager op het platteland bv. samenwerkingsverbanden tussen paardenhouders en sociale instellingen therapieën met paarden, …



322: Dorpskernvernieuwing en –ontwikkeling bv. renovatie en inrichting dorpshuizen, heraanleg openbaar domein, …



323 A: Instandhouding en opwaardering van het landelijk erfgoed bv. restauratie van niet-beschermd kleinschalig cultuurhistorisch erfgoed, aanleg kunst- of cultuurelementen, acties rond stilte en duisternis, opwaarderen kwaliteitsvolle landschappelijke en natuurlijke elementen, …



331:Intermediaire dienstverlening (opleiding en vorming van ruraal ondernemerschap) bv. opzetten van ondersteuning streekproducten, vorming, netwerkvorming en begeleiding van vormen van maatschappelijk verantwoord ondernemen, plattelandseducatie, kooklessen, stimuleren van duurzame ontwikkeling, drugspreventie, … o 331 B: De verhoging van de omgevingskwaliteit via sensibiliserende en informatieve acties bv. acties rond landschappelijke inpassing en streekeigen inrichting rond paardenhouderijen

Zoals gezegd is Leader geen inhoudelijke maar een methodologische as. De Europese plattelandsverordening beschrijft hoe Leader georganiseerd wordt. In het Vlaamse PDPOII is dit verder uitgewerkt in volgende drie maatregelen (met hun Europese maatregelnummer):

10

-

413: Lokale ontwikkelingsstrategieën leefkwaliteit/diversificatie Bepaalt selectiecriteria en –procedure voor de erkenning van de Leadergebieden en geeft aan hoe de door het Leadergebied bepaalde ontwikkelingsstrategie uitvoering krijgt.

-

421: Samenwerkingsprojecten met andere plattelandsgebieden Bepaalt de wijze waarop samenwerkingsprojecten tussen Leadergebieden tot stand kunnen komen en de financiële middelen die ertegenover staan.

-

431: Werking Plaatselijke Groepen Bepaalt de werking en de middelen van de Plaatselijke Groep (PG). De PG staat in voor het beheer van het Leaderprogramma in het eigen Leadergebied.

I.1.4 Ruimtelijk gescheiden De definitie van ‘platteland’ zoals ze in PDPOII is toegepast is heel ruim. Het omvat het hele Vlaamse grondgebied met uitzondering van de grootstedelijke gebieden Antwerpen en Gent en de regionaalstedelijke gebieden Aalst, Brugge, Hasselt-Genk, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout. De grote open ruimtegehelen van deze stedelijke gebieden werden hierbij wel tot het platteland gerekend. Bedoeling is zoveel mogelijk de relaties tussen stad en platteland in het sterk verstedelijkt Vlaanderen te ondersteunen. Zoals hierboven geschetst zijn er twee sporen om de doelstellingen van de gebiedsgerichte werking te bereiken: As 3 en Leader. Heel wat landen/regio’s kozen er net als Vlaanderen voor Leader enkel binnen As 3 in te zetten (zie deel IV). Uitzonderlijk voor Vlaanderen is wel dat beide sporen ruimtelijk gescheiden zijn. In gebieden waar Leader wordt toegepast, kunnen geen projecten in de gebiedsgerichte werking van As 3 worden goedgekeurd en vice versa. Dat betekent dat projecten waarvan het werkingsgebied in een Leadergebied valt, enkel aanspraak kunnen maken op Leadermiddelen en zich tot de Leaderwerking moeten wenden. Omgekeerd kunnen promotoren buiten Leadergebied enkel aankloppen bij As 3. Verder zal blijken dat deze beslissing een grote impact heeft op de gebiedsgerichte werking van PDPOII. In de praktijk zijn eerst de Leadergebieden afgebakend. Het overige platteland in Vlaanderen werd zo As 3-gebied. In 2007, toen de Leadergebieden nog niet afgebakend waren, is As 3 uitzonderlijk in gans het Vlaamse platteland toegepast. Gevolg is dat projecten met een werkingsgebied dat deels in As 3- en deels in Leadergebied liggen twee aparte dossiers moeten indienen en afzonderlijke goedkeuringsprocedures moeten doorlopen. Ook de uitbetalingsdossiers moeten gesplitst worden. Een doordachte afbakening van de Leadergebieden is dan ook heel belangrijk (zie verder). Provinciedekkende projecten zijn de enige uitzondering op de ruimtelijke scheiding tussen As 3 en Leader. Deze projecten worden in hun geheel binnen As 3 behandeld. I.1.5 Organisatie De inhoudelijke doelstellingen van de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader zijn dezelfde. Het verschil zit dus in de wijze waarop deze doelstellingen gerealiseerd worden. De organisatie van Leader wordt van onderuit gestuurd, met zowel publieke als private partners, terwijl de beslissingen in As 3 genomen worden door publieke overheden op provinciaal niveau. As 3 is opgebouwd rond een Provinciaal Managementcomité (PMC) en een Technische Werkgroep (TW). Leader werkt met een Plaatselijke Groep (PG), of zoals het in het Europese jargon heet Local Action Group (LAG). VLM is beheersdienst voor beide assen.

11

Samenstelling en werking van deze structuren worden in deel II besproken. Hier worden de basisprincipes overlopen zoals ze in PDPOII zijn opgenomen. A. As 3 In de gebiedsgerichte werking van As 3 neemt het Provinciaal Managementcomité (PMC) de beslissingen. Dit betekent dat het projectoproepen lanceert en projecten goed- en afkeurt. Het PMC is een politiek orgaan op provinciaal niveau, waarin de drie Vlaamse beleidsniveaus (Vlaanderen, provincie en gemeenten) vertegenwoordigd zijn. Er zijn dus vijf PMC’s in Vlaanderen. Deze politieke vertegenwoordigers worden aangevuld met adviserende leden (beheersdienst, middenveldorganisaties). Het PMC wordt bijgestaan door een Technische Werkgroep (TW). Deze ambtelijke werkgroep bestaat uit experten in de verschillende thema’s en adviseert het PMC omtrent de ingediende projecten. Ze gaat hierbij na in hoeverre het project past binnen de vooropgestelde beleidskaders en beoordeelt de kwaliteit van het project. Concreet lanceert elke provinciale PMC projectoproepen om projecten in te dienen. De provincie, het provinciale plattelandsloket met de provinciale plattelandscoördinator, zorgt voor de ondersteuning. Nadat een oproep afgesloten is, komt de TW samen om de ingediende projecten te beoordelen. Ze geeft deze beoordeling door aan het PMC die de eindbeslissing omtrent goed- of afkeuring neemt. Voor de provinciale cofinanciering worden de projecten tussendoor voorgelegd aan de Deputatie van de provincie en voor de Vlaamse en de Europese cofinanciering na goedkeuring door het PMC aan de Vlaamse minister voor Plattelandsbeleid. Figuur 2: Vergelijking van de organisatie binnen As 3 en Leader

As3

Leader

Oproep PMC (provincie)

Oproep PG (Leadergebied)

Indienen bij plattelandsloket provincie

Indienen bij PG

Advies TW

Advies TW van PG

Goedkeuring PMC

Voorgelegd aan Deputatie (prov. cofinanciering)

Goedkeuring PG

Voorgelegd aan Minister (Vl. en EU cofinanciering)

Goedkeuringsbrief naar promotor

Goedkeuringsbrief naar promotor

Bron: Eigen verwerking

12

B. Leader De Leadermethodiek houdt in dat een lokaal samenwerkingsverband (Plaatselijke Groep), bestaande uit publieke en private partners, een ontwikkelingsstrategie uitwerkt die de beleidskeuzes voor een zelf gedefinieerd en samenhangend gebied definieert. Een belangrijk verschil met As 3 is dus dat vooral lokale actoren (gemeenten, middenveldorganisaties) in de PG zetelen en dat minstens 50% van de stemgerechtigde leden privaat is, dus niet-politiek. Dit moet leiden tot een gebiedsgerichte en van onderuit gedragen visie met aandacht voor innovatie en samenwerking tussen gemeenten en sectoren. Zoals eerder beschreven koos Vlaanderen ervoor om Leader enkel in te zetten voor het behalen van de doelstellingen van As 3 in maximum 10 Leadergebieden. Bij de start van PDPOII moesten potentiële Leadergebieden een zogenaamde Lokale Ontwikkelingsstrategie (LOS), met afbakening van het Leadergebied, PG-samenstelling en inhoudelijke doelstellingen, indienen bij het plattelandsloket van de provincie. De ingediende strategieën werden beoordeeld door TW/PMC dat ook instaat voor het beoordelen van As 3-projecten. Eenmaal goedgekeurd (halverwege 2008) konden de goedgekeurde Leadergebieden hun eigen, grotendeels zelf bepaalde werking opstarten. Ze krijgen hiervoor een werkingsbudget waarmee ze onder meer een PG-coördinator aanstellen. Deze coördinator is verantwoordelijk voor de dagelijkse Leaderwerking. Net als PMC’s doen PG’s projectoproepen om de uitgetekende strategie in de praktijk te brengen. Enkele van de Leadergebieden nemen hierbij het As 3-model, met een advies van een werkgroep, over. Zoals gezegd komt de concrete werking verder uitvoerig aan bod. C. Beheersdienst De afdeling Platteland van de Vlaamse Landmaatschappij is beheersdienst van de gebiedsgerichte werking, zowel van As 3 als van Leader. VLM stelde, in samenspraak met de provincies, bij de start van het PDPOII-programma richtlijnen op voor de praktische en administratieve afhandeling van projecten. De rol van de beheersdienst verschilt in As 3 en Leader. In As 3 zetelt VLM in alle provinciale TW’s en PMC’s. Deze persoon waakt ook over een uniforme werkwijze over de provincies heen en voorkomt technische fouten. VLM is inhoudelijk goed op de hoogte van de projecten en behoudt een overzicht over de financiële situatie. Mogelijke knelpunten en problemen worden met de provinciale plattelandscoördinatoren besproken. De beheersdienst van As 3 controleert de ingediende declaratiedossiers (hierin worden gemaakte kosten gedeclareerd) van alle As 3-projecten, legt goedgekeurde projecten voor aan de Minister voor Plattelandsbeleid, voert terreincontroles uit en bereidt uitbetalingen voor (de eigenlijke betaling gebeurt door het Betaalorgaan bij het Agentschap voor Landbouw en Visserij (ALV)). De rol van VLM als beheersdienst voor Leader is anders. Vanuit de filosofie van responsabilisering van het gebied wordt meer verantwoordelijkheid aan het Leadergebied gegeven. VLM zit niet als beheersdienst in de Leadergroepen (soms wel als gebiedsgerichte actor). Het is de Leadercoördinator die ingediende projecten en declaratiedossiers controleert alvorens ze naar de beheersdienst te sturen. VLM doet enkel steekproefsgewijs een extra controle van de declaraties en zorgt voor de uitbetaling. De beheersdienst organiseert regelmatig coördinatorenoverleg om de werking van de tien PG’s op elkaar af te stemmen. Toch blijkt in de praktijk dat een systematische controle van alle bij de PG ingediende projecten en declaratiedossiers door de beheersdienst, fouten zou kunnen vermijden en de technische kwaliteit van de dossiers zou verhogen. Een systeem zoals dat van As 3 betekent echter een bijkomende personeelsinzet in de beheersdienst. 13

D. Vlaams Ruraal Netwerk Europa voorziet in elke lidstaat/regio een netwerk voor het platteland. Dit netwerk moet alle betrokkenen bij plattelandsontwikkeling samenbrengen. In het luik ‘Technische Bijstand’ van PDPOII is de uitbouw van een Vlaams Ruraal Netwerk voorzien. Europa liet lidstaten vrij te beslissen hoe een netwerk op te richten. In deel IV zal blijken dat sommige lidstaten ervoor kozen een overheidsopdracht uit te schrijven3. In Vlaanderen werd het ondergebracht bij het Departement Landbouw en Visserij binnen de Vlaamse Overheid. De voornaamste doelgroepen zijn plattelandsactoren, projectpromotoren, landbouwers, middenveldorganisaties, overheden,…. Het netwerk wil sensibiliseren, activeren en ondersteunen. Het zorgt voor het opsporen en analyseren van overdraagbare goede praktijken en het verstrekken van informatie hierover, de organisatie van uitwisselingen van ervaring en knowhow, het opzetten van opleidingsprogramma's ten behoeve van PG’s in oprichting en het verlenen van technische bijstand voor samenwerkingsprojecten.

I.2. Gebruikte methodologie Als beheersdienst evalueert VLM in dit document de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader. Hierbij zijn verschillende methodes gebruikt, elk met hun eigen randvoorwaarden, gebruiken en gebreken. In dit hoofdstuk worden ze omschreven. Dit document is opgebouwd rond verschillende thema’s: werking, projecten en verhouding tot andere gebiedsgerichte initiatieven. De verschillende evaluatiemethoden zijn per thema weergegeven. In de hoofdtekst van de evaluatie vindt u telkens de voornaamste bevindingen. Meer diepgaande analyses vindt u in de bijlagen. De mid term evaluatie van PDPOII (2010), een door Europa opgelegde evaluatie en uitgevoerd door een externe consultant, komt in elk van de hierop volgende delen aan bod. Ze geeft immers een goede globale evaluatie van PDPOII. De gebiedsgerichte werking was hierin slechts een onderdeel. De voornaamste bevindingen voor As 3 en Leader van de mid term evaluatie worden hier overgenomen en uitgediept. a. Deel II: Werking van de gebiedsgerichte werking Hoe de werking van As 3 en Leader verloopt en wat de kritische succesfactoren van de methodiek in beide programmadelen zijn, staat centraal in dit deel van de evaluatie. Het is moeilijk te kwantificeren informatie. Er werd dan ook voornamelijk gebruik gemaakt van informatie die de betrokkenen zelf aangaven. Beide werkmethodes worden zoveel mogelijk met elkaar vergeleken. Vermits Leader, nieuw binnen PDPO, uitgaat van een grotere lokale vrijheid dan As 3 dat meer van bovenaf geregisseerd wordt, ligt de klemtoon in sommige onderdelen vooral op Leader. De evaluatie van dit deel is opgebouwd rond verschillende thema’s, telkens met gegevens uit volgende bronnen: - Analyse van de Provinciale Plattelandsbeleidsplannen en Lokale Ontwikkelingsstrategieën en draaiboeken van de Leadergroepen Voor de evaluatie van de werking werden voornamelijk ontwikkelingsstrategieën en draaiboeken van de tien Leadergroepen geanalyseerd. In As 3 wordt veel van de werking immers geregeld door de beheersdienst, in samenspraak met de provincies. Nadat de LOS werd goedgekeurd moest elke PG binnen zes maanden een draaiboek opstellen met de wijze waarop het programma in hun Leadergebied concreet 3

Dit gebeurde in Vlaanderen ook in de vorige Leaderperiode (2000-2006)

14

-

-

georganiseerd wordt. Vragen als ‘Hoe werkt de PG?’, ‘Hoe verloopt de projectoproep?’ en ‘Hoe verloopt de selectie?’ worden in het draaiboek beantwoord. Bij wijzigingen in de werking moet het draaiboek bijgewerkt worden en aan de beheersdienst meegedeeld worden. Het valt helaas niet uit te sluiten dat dit niet in alle gevallen ook effectief gebeurt. Enquête bij de betrokkenen van Leader (telkens in grijze kader) In september 2010 werd een grootschalige, digitale bevraging van alle PG-leden en ondersteunende Leaderactoren (CCEP, VRN, VVP, provinciale plattelandsloketten, Leadercoördinatoren) georganiseerd. Meer dan 300 mensen kregen de vraag om de anonieme enquête in te vullen. 132 respondenten (44%) vulden de enquête geheel of grotendeels4 in. 114 van deze respondenten (86%) zijn lid van een PG, 18 (14%) zijn dit niet maar zijn dus wel betrokken bij de Leaderwerking. Vermits het overgrote deel van de respondenten uit PG-leden bestaat geeft de enquête voornamelijk een eigen, lokale invalshoek. De werking in andere gebieden en de Vlaamse en Europese regels zijn meestal minder goed gekend. Zoals zal blijken loopt de Leaderwerking in de verschillende gebieden soms sterk uiteen. Voor As 3 gebeurde een dergelijke bevraging niet. Deze analyse maakt dan ook geen vergelijking van de inschatting van betrokkenen tussen beide assen mogelijk. Gesprekken met enkele betrokkenen o.a. met VVSG, RURANT, VLM intern, … b. Projecten

Het realiseren van projecten om het platteland te ontwikkelen is het voornaamste doel van zowel As 3 als Leader. De databanken met zowel goedgekeurde als afgelopen projecten werden voor de periodes zoals weergegeven in Tabel 2 dan ook uitvoerig onderzocht: - Databank met goedgekeurde projecten De 581 projecten die zowel in As 3 als Leader tot eind september 2011 werden goedgekeurd, zijn geanalyseerd op verschillende aspecten. Voor kenmerken als thema, projectgrootte, werkingsgebied, promotor, … werden eerst de verschillen tussen de assen geanalyseerd. Hierna werd ook dieper ingegaan op de verschillen tussen provincies (As 3) en Leadergebieden (Leader). - Monitoringgegevens van afgelopen projecten Van de afgelopen projecten werden de behaalde targets geanalyseerd. Voor As 3 werd hierbij dezelfde periode (okt/2007-jun/2010) geanalyseerd als deze in de mid term evaluatie. Deze data werden dan ook overgenomen. Voor Leader werd gebruik gemaakt van goedgekeurde projecten tussen okt/2008 en dec/2010. Vermits de monitoringgegevens voor Leader gedetailleerder zijn dan deze die door Europa worden opgevraagd, kon hieruit extra informatie gehaald worden en kon ze vergeleken worden met As 3. - Inhoudelijke evaluatie afgelopen projecten As 3 In As 3 is voor elk project van het budgetjaar 2007 (deze projecten liepen tot ten laatste 30 juni 2009) een inhoudelijke evaluatie gebeurd. Deze evaluatie ging na of de inhoudelijke doelstellingen behaald werden binnen de vooropgestelde timing. In het dit hoofdrapport worden de voornaamste conclusies weergegeven, de individuele fiches vindt u in bijlage. - Goedgekeurde samenwerkingsprojecten Ook alle tot eind juni 2010 goedgekeurde samenwerkingsprojecten zijn kort geëvalueerd.

4

In dit geval is de som van de antwoorden niet gelijk aan 100%

15

Tabel 2: In de evaluatie gehanteerde projectendata Goedgekeurde projecten As 3 Goedgekeurde projecten Leader

oktober 2007 - 30 september 2011 5

oktober 2008 - 30 september 2011

Afgelopen projecten As 3

oktober 2007 - 30 juni 2010

Afgelopen projecten Leader

oktober 2008 - 31 december 2010

Goedgekeurde samenwerkingsprojecten Leader Bron: eigen verwerking

oktober 2008 - 30 juni 2011

c. PDPOII in het plattelandsbeleid PDPOII is een belangrijk onderdeel van het Vlaamse plattelandsbeleid. De verhouding tussen PDPOII en andere EU-fondsen, en de verhouding tussen het Vlaamse plattelandsbeleid en het lokale beleid worden in dit deel kort besproken. Als toetsingskader en inspiratiebron werd een vergelijking gemaakt met het plattelandsbeleid en de plattelandsprogramma’s van enkele vergelijkbare omringende landen. Dit onderzoek gebeurde voornamelijk op basis van een literatuurstudie, met volgende bronnen: - Het plattelandsprogramma in Vlaanderen en enkele vergelijkbare regio’s/landen PDPOII wordt vergeleken met het plattelandsprogramma van Wallonië, Nederland en Frankrijk (Rhônes-Alpes) - Het ruimere plattelandsbeleid in Vlaanderen en enkele vergelijkbare regio’s/landen De plaats van het plattelandsprogramma dat het Europese plattelandsbeleid vertaalt binnen het ruimere plattelandsbeleid en de link met andere Europese fondsen (EFRO, ESF) wordt, op basis van de relevante beleidsdocumenten, vergeleken met de situatie in Wallonië, Nederland en Frankrijk (Rhônes-Alpes) - De relatie van PDPOII met de lokale besturen Op basis van de projectendatabank en gegevens in verband met gemeentelijke bestuurskracht van VVSG wordt onderzocht of lokale besturen met een beperkte bestuurskracht in aanmerking komen voor PDPOII-projecten. Dit situatie in de verschillende provincies en Leadergebieden wordt in kaart gebracht.

5

Omdat in 2007 de Leadergebieden geselecteerd moesten worden, werden de eerste projectoproepen in Leader pas in het najaar van 2008 gelanceerd. In 2007 werden enkel As 3-projecten goedgekeurd. Dit kon toen in heel het Vlaamse platteland (zoals in PDPOII gedefinieerd), ook in de gebieden die later Leadergebied werden.

16

II.

FUNCTIONEREN VAN DE GEBIEDSGERICHTE WERKING

Dit deel werpt eerst een kritische blik op de werking van As 3 en Leader. Zoals aangegeven is dit niet in cijfers te gieten maar worden de documenten van provincies en Leadergebieden vergeleken. Ook de ervaring en het overzicht van de beheersdienst is hierbij belangrijk. Dit deel gaat op zoek naar parallellen en verschillen tussen de assen en plus- en minpunten van verschillende werkmethoden worden aangestipt. De resultaten van de Leaderenquête uit 2010 geven een beeld op de werking van onderuit. In elk van de thema’s zal dan ook in een grijs kader naar de resultaten van deze enquête verwezen worden. Een dergelijke enquête gebeurde niet in As 3 waardoor een vergelijking tussen beide assen vanuit de invalshoek van de betrokkenen niet mogelijk was. Wel werden relevante elementen uit de mid term evaluatie, waarin onder meer gesprekken met de provinciale coördinatoren werden gedaan, overgenomen. In een eerste gedeelte komt de opstartfase aan bod. Vermits de Leadermethodiek inhoudt dat op lokaal niveau structuren worden opgezet, gaat dit gedeelte voornamelijk in op de opstartfase van Leader. De afbakening van de Leadergebieden, verdeling van de middelen, structuur en samenstelling van de Plaatselijke Groep en de ontwikkelingsstrategie worden besproken en zoveel mogelijk vergeleken met As 3. In een tweede hoofdstuk worden de verschillende aspecten van de eigenlijke werking tegen het licht gehouden. De leadermethodiek wordt in het laatste gedeelte afzonderlijk besproken. Voornamelijk aan de hand van de resultaten van de enquête komen de verschillende Leaderkenmerken aan bod.

II.1. Opstartfase 2007 was het jaar waarin de Leaderwerking werd opgestart: Leadergebieden werden afgebakend, Plaatselijke Groepen gevormd en Lokale Ontwikkelingsstrategieën geschreven. In afwachting van de creatie van de Leadergebieden was het onmogelijk om Leaderprojecten goed te keuren. Zoals eerder aangehaald konden toen in heel het Vlaamse platteland (zoals gedefinieerd binnen PDPOII) As 3-projecten worden ingediend bij de provincie, volgens de voorwaarden van As 3. Doordat As 3 een jaar eerder met de projectwerking van start ging, hebben ook de As 3-bestedingen een voorsprong op deze van Leader. Dit wordt duidelijk in Deel III. Halverwege 2007 deden de PMC’s de oproepen voor het indienen van Lokale Ontwikkelingsstrategieën. In samenwerking met de provincies werden de oproepen zo ruim mogelijk verspreid. Beheersdienst VLM voorzag een handleiding voor het opmaken van een Leaderstrategie. Potentiële Leadergebieden kregen zes maanden, tot eind 2007, om een strategie in te dienen. In de eerste maanden van 2008 werden de ingediende ontwikkelingsstrategieën beoordeeld volgens het systeem van As 3, met per provincie een Technische Werkgroep die adviseert en een PMC dat beslist. PDPOII stelde het maximale aantal Leadergebieden in op tien. Na de indiening bleken er maar tien kandidaten een strategie te hebben ingediend, twee per provincie. Er was dan ook weinig discussie in verband met de te selecteren gebieden. Enkele PG’s kregen op basis van de opmerkingen van TW en PMC wel de opdracht om hun ontwikkelingsstrategie op enkele punten bij te werken of verduidelijkingen aan te brengen. De tien ingediende gebieden werden vervolgens goedgekeurd en konden aan de slag vanaf april 2008. In de zes maanden tussen oproep en indiening hebben enkele andere geïnteresseerden contact genomen met beheersdienst en/of provincie. Toch zijn zij niet tot een ingediende LOS gekomen. Dit is jammer omdat bijkomende initiatieven tot samenwerking in verschillende regio’s en concurrentie tussen de ingediende strategieën zou voor wat meer 17

competitie zorgen. Een aantal provincies leek zelf al uitgemaakt te hebben welke gebieden het meest geschikt zijn om erkend te worden als Leadergebieden. Voor gebieden waar nog geen traditie van samenwerking bestaat, waar bijvoorbeeld nog geen Leaderprogramma heeft bestaan, blijkt duidelijk dat (externe) procesbegeleiding van groot belang is. Het is immers niet vanzelfsprekend om aan de indieningsvoorwaarden te voldoen. Een betere omkadering en ondersteuning voor opstartende PG’s kan het aantal ingediende Leadergebieden verhogen. Ook het feit dat enkel de goedgekeurde strategieën een vergoeding kregen voor de opmaak, 12.500 euro, speelt hier mee. Het risico om afgekeurd te worden en dus geen vergoeding te krijgen voor het voorbereidende werk was dan ook groot. II.1.1 Afbakening Leadergebieden PDPOII legt volgende afbakeningscriteria voor Leadergebieden op: - vanuit fysisch (geografisch), economisch en sociaal oogpunt een homogeen geheel vormen; - coherent zijn; - beschikken over een adequate kritische massa in termen van menselijke, financiële en economische hulpbronnen; - deelgemeenten van minstens 3 gemeenten omvatten - voor minstens 90% uit "ruraal gebied” of een Leader I, II en “Leader+ gebied” bestaan. Rurale gebieden hebben hoogstens 300 inwoners per vierkante kilometer en een bebouwde oppervlakte van hoogstens 15%. Die criteria worden gezien op deelgemeenteniveau. Maximum 10% van de oppervlakte van het gebied mag nietruraal zijn, maar moet wel deel uitmaken van het buitengebied. - tussen de 5.000 en 150.000 inwoners hebben (uitzonderlijk tot 250.000 inwoners om tot een logische en coherente samenhang naar fysische gebiedskenmerken, identiteit, culturele en bestuurlijke coherentie, etc. te komen of om een kleinstedelijke kern op te kunnen nemen). Zoals eerder aangehaald konden maximaal 10 Leadergebieden in Vlaanderen ondersteund worden. Hoewel niet expliciet voorzien in PDPOII is het logisch dat 2 Leadergebieden per provincie werden geselecteerd. De provincies staan immers mee in voor de financiering en de beslissing over het goedkeuren van Leadergebieden op provinciaal niveau genomen werd (PMC). Provinciegrensoverschrijdende Leadergebieden waren wel in theorie mogelijk, maar in de praktijk zeer moeilijk te realiseren. Volgende Leadergebieden werden in het voorjaar van 2008 erkend. De rest van het Vlaamse platteland werd vanaf dan As 3-gebied. Antwerpen: MarkAante Kempen Midden-Kempen Beweegt! Limburg: Haspengouw Kempen en Maasland Oost-Vlaanderen: Meetjesland-Leie-Schelde Vlaamse Ardennen Vlaams Brabant: Hageland Pajottenland+ West-Vlaanderen: Tielts Plateau Westhoek

18

Figuur 3: Afbakening Leadergebieden in Vlaanderen 2007-2013

Bron: Vlaams Ruraal Netwerk

Pajottenland is het enige Leadergebied dat (ongeveer) dezelfde afbakening heeft als tijdens de voorgaande Leader+-periode (2000-2006). De andere negen gebieden zijn nieuw, hoewel ze soms wel delen van Leader+-gebied bevatten. In totaal vallen 127 Vlaamse gemeenten in een Leadergebied. De totale oppervlakte van alle Leadergebieden samen is 5.821 km² (oppervlakte Vlaams Gewest: 13.521 km2). 1.191.884 mensen leven in Leadergebied, dat is een vijfde van de totale Vlaamse bevolking (NIS, 2007). De Westhoek, dat 20% van de totale oppervlakte van de Vlaamse Leadergebieden beslaat, is veruit het grootste Leadergebied. Tabel 3: Grootte en inwonersaantal Vlaamse Leadergebieden Leader Vlaanderen 5.821 13.521 Oppervlakte (km²) 1.191.884 6.117.440 Inwonersaantal

% 43,1 19,5

Bron: Mid term Evaluatie PDPO 2007-2013, 2010

Uit Figuur 3 blijkt dat heel wat Leadergebieden een weinig coherente afbakening hebben, soms zelfs met ‘gaten’. Er is dan ook niet overal sprake van homogene regio’s, iets wat nochtans belangrijk is voor een goede toepassing van de Leadermethodiek. Duidelijke voorbeelden zijn de Oost-Vlaamse Leadergebieden, waarbij heel wat stukken van gemeenten werden opgenomen zonder het dichtbevolktere centrum. De gemeente Gavere bijvoorbeeld ligt deels in Meetjesland-Leie-Schelde, deels in Vlaamse Ardennen en deels in As 3-gebied. Vanzelfsprekend is het voor deze gemeente moeilijk om een duidelijk engagement in de ene of andere richting op te nemen of om een gemeentelijk project in te dienen. Voor dit gebrek aan homogeniteit zijn verschillende oorzaken. Zo kunnen de PDPOII-criteria beter. Een streek wordt immers bepaald op basis van geografische of historische factoren en niet zozeer op basis van de criteria bevolkingsdichtheid en bebouwingspercentage die in PDPOII op deelgemeenteniveau gebruikt worden. 19

Verder blijkt dat de criteria die in PDPOII voorzien zijn, niet overal zijn toegepast op de wijze zoals voorzien. Bedoeling van de 10% ‘niet-ruraal’ gebied was bijvoorbeeld kleinstedelijke kernen in het Leadergebied te kunnen opnemen. In de praktijk zien we dat deze kernen er in vele gevallen toch zijn uitgesneden, terwijl ‘rurale’ deelgemeenten wel deel uitmaken van het Leadergebied. Zo werd de kern Tongeren niet opgenomen in het Leadergebied Haspengouw maar alle deelgemeenten van Tongeren maken er wel deel van uit. Een derde en belangrijke oorzaak die hiermee samenhangt is de verdeling van de middelen tussen As 3 en Leader (zie verder). Doordat de verdeling tussen de assen op voorhand vast lag en heel wat middelen aan Leader werden toegekend, moesten ook de Leadergebieden zo groot mogelijk zijn. Anders was een evenwichtige spreiding van de middelen over het platteland niet mogelijk. Kwantificeerbare criteria zijn uiteraard duidelijker en makkelijk afdwingbaar om tot afbakeningen te komen. In het huidige PDPOII werden andere criteria als coherentie van de regio, bestaande samenwerkingsverbanden, … vooropgesteld. Naar de volgende programmaperiode moet nagedacht worden hoe dergelijke criteria hard gemaakt kunnen worden. In een versnipperd of weinig homogeen gebied is het immers moeilijk om tot echte streekwerking te komen. In de enquête bij PG-leden werd in twee vragen naar de afbakeningscriteria gevraagd (Figuur 4 en Figuur 5). Hieruit blijkt dat de helft van de respondenten de huidige criteria goed en doeltreffend vindt om aan streekwerking te doen. Een derde van de respondenten geeft aan de huidige afbakening(scriteria) niet geschikt te vinden. Het is hierbij niet te achterhalen of de respondenten geantwoord hebben met in het achterhoofd de Vlaamse criteria of met de uiteindelijke Leaderafbakening. Dat de respondenten zelf meewerkten aan de afbakening kan hun antwoord op deze vragen kleuren. Figuur 4: Enquête: “Wat vindt u van de afbakeningscriteria?”

Bron: VLM-enquête bij PG-leden, september 2010

Figuur 5: Enquête: “Zijn de criteria om een Leadergebied te vormen doeltreffend om aan streekwerking te doen?”


20

II.1.2 Opzetten van structuren: PMC en PG A. Samenstelling In de gebiedsgerichte werking van As 3 neemt het Provinciaal Managementcomité (PMC) de beslissing omtrent de goedkeuring van projecten. Het PMC is een politiek orgaan met vertegenwoordigers van de drie Vlaamse bestuursniveaus. De samenstelling is als volgt:  Effectieve leden: - 9 vertegenwoordigers Vlaamse Regering (met in totaal 5 stemmen); - 5 vertegenwoordigers provincieraad; - 5 vertegenwoordigers gemeenten;  Adviserende leden: - 5 vertegenwoordigers middenveldorganisaties (sociale partners, milieu- en natuurverenigingen, …); - 2 vertegenwoordigers beheersdienst VLM; - 1 vertegenwoordiger programmasecretariaat PDPOII; - 2 vertegenwoordigers provinciaal plattelandsloket. De betrokkenheid van alle bestuursniveaus in de PMC’s is dus gegarandeerd. Toch dringen vooral de lokale besturen aan op een grotere betrokkenheid. Om die betrokkenheid te vergroten is het aan te bevelen enkel gemeenten die in As 3-gebied liggen in het PMC op te nemen. Momenteel zetelen er immers ook gemeenten die in Leadergebied liggen maar hierdoor is het engagement van deze gemeentelijke vertegenwoordigers niet altijd verzekerd. Belangrijk is gemeentemandatarissen te vinden die het gemeentelijk belang overstijgen. In Leader vervult de Plaatselijke Groep de rol van beslissingsorgaan. Belangrijk verschil met het PMC zit in de samenstelling. Om de betrokkenheid van alle terreinactoren in de regio te garanderen legt Europa een minimum van 50% private stemmen in de PG op. De publieke actoren zijn bijna uitsluitend gemeente- en provinciemandatarissen, Vlaanderen is zelden betrokken (VLM, ANB, …). De private actoren zijn vooral middenveldorganisaties. Welke organisaties betrokken zijn, hangt sterk af van de spelers die in de regio actief zijn. Het gaat meestal over streekgebonden organisaties (toeristische diensten, regionale landschappen, …) enerzijds en regionale afdelingen van landelijke organisaties anderzijds (landelijke gilden, vakbonden, …). PG-leden kunnen soms zowel in een gemeente als in een private organisatie actief zijn. Bij de berekening van de private stemmen worden mensen met een uitvoerend ambt (burgemeester en schepenen) sowieso bij de publieke actoren gerekend, ook al vertegenwoordigen ze volgens de LOS een private organisatie. De meeste PG’s werken net als de PMC’s met raadgevende leden. Dit kunnen zowel publieke als private actoren zijn. Het PDPOII schrijft voor dat de PMC’s in As 3 geadviseerd worden door een ambtelijke Technische Werkgroep (TW). Enkele PG’s hebben deze werkwijze overgenomen. Op de werking van PMC/PG en TW wordt in hoofdstuk II.2 ingegaan. Beheersdienst VLM zetelt niet in de PG’s. In sommige PG’s zetelt VLM wel als gebiedsgerichte actor (provinciale buitendienst). VLM is steeds adviserend lid, enkel in Meetjesland-Leie-Schelde is ervoor gekozen om VLM als effectief lid op te nemen. Uit Tabel 4 blijkt dat enkele PG’s zeer groot zijn. Zo heeft PG Hageland 50 en PG MarkAante Kempen 39 leden. Het spreekt voor zich dat vergaderen met een dergelijke groep niet altijd makkelijk is. De andere PG’s hebben minder dan 30 leden, enkele zelfs minder dan 20. In PG Tielts plateau zijn alle acht gemeenten betrokken maar hebben ze samen maar vier stemmen.

21

Tabel 4: Samenstelling Plaatselijke Groep Provincie als voorzitter Dagelijks bestuur

gemeente

TOTAAL

provincie

MAK MIK HAS KML MLS VLA HAG PAJ TIP WEH

Vlaanderen As 3 (PMC)

Middenveld (adviserend) Openbare besturen (adviserend) Middenveld (effectief)

Openbare besturen (effectief)

9 (5)

5

5

0

5

5

29

0

1

9

11

12

6

39

x

0

1

6

7

1

5

20

x

0

1

6

8

2

0

17

0

1

6

8

2

0

17

x

x x

0

1

9

10

3

0

23

x

0

1

8

14

5

0

27

x

x

0

1

20

21

6

2

50

x

x

0

1

7

8

0

0

16

x

0

4

8 (4)

9

7

0

28

x

4

0

24

0 5 5 10 Bron: Lokale Ontwikkelingsstrategieën, eigen verwerking

x

De Leadermethode hangt nauw samen met initiatief van onderuit. De rol van de provincie is sterk provincieafhankelijk en hangt samen met de provinciale visie op het plattelandsbeleid. In heel wat PG’s heeft de provincie één stem (de voorzitter) maar bijvoorbeeld in PG Tielts Plateau gaan de helft van de publieke stemmen naar de provincie. Dit mag de dynamiek van onderuit niet smoren. Gemeenten bepalen mee het beleid op het platteland en het is dan ook belangrijk dat alle gemeenten in een Leadergebied zich sterk betrokken voelen bij de besluitvorming. De voorzitter en de coördinator van PMC/PG zijn sleutelfiguren. De voorzitter zit de vergadering voor, is het uithangbord en neemt samen met de coördinator beslissingen in verband met de dagelijkse werking. De coördinator begeleidt promotoren, bereidt de vergaderingen voor en zorgt voor dynamiek in het gebied. In Leader is de coördinator hiernaast ook verantwoordelijk voor de administratieve afhandeling van declaratiedossiers (zie verder). Om dit alles mogelijk te maken blijkt het in de praktijk belangrijk dat provincies en Leadergebieden zorgen voor extra administratieve/boekhoudkundige ondersteuning zodat de coördinator zijn/haar rol als spin in het web ten volle kan spelen. In As 3 is de provinciale gedeputeerde voor plattelandsbeleid in alle provincies voorzitter van het PMC. In de Oost-Vlaamse en Limburgse PG’s is de gedeputeerde ook voorzitter van beide Leadergroepen. Dit geldt ook voor het Hageland. In de andere PG’s is telkens een burgemeester of schepen van één van de deelnemende gemeenten voorzitter van de PG. Enkel in PG Westhoek is iemand uit het middenveld voorzitter van de PG. Omdat een PMC/PG slechts enkele malen per jaar samenkomt richtten de meeste Leadergebieden een dagelijks bestuur op. Dit bestuur bestaat minstens uit afgevaardigden van de financiële verantwoordelijke voor het Leaderprogramma (zie verder), de voorzitter van de PG en de coördinator. In As 3 en in de gebieden waar geen dagelijks bestuur werd opgericht worden deze taken binnen de provincie opgenomen.

22

Uit de enquête blijkt dat de meeste PG-leden tevreden zijn met de wijze waarop de oprichting van PG verliep. Meer dan een kwart van de respondenten geeft aan geen mening te hebben. Dit kan erop wijzen dat niet alle partners even actief betrokken waren bij de oprichting. Ze zijn misschien pas op het einde van de voorbereiding gevraagd, zonder helemaal te weten wat Leader juist inhoudt. Figuur 6: Enquête: “Verliep de oprichting van de Plaatselijke Groep van een leien dakje?”


B. Juridische structuur PG De Europese plattelandsverordening 1698/2005 (art. 62 lid 2) voorziet in twee mogelijkheden voor de juridische structuur van een PG. Ofwel kiest de PG een administratieve en financiële eerstverantwoordelijke onder de leden, ofwel verenigen alle leden zich in een gemeenschappelijke structuur met rechtsvorm. In Vlaanderen heeft de juridische structuur van de PG’s bij het begin van de programmaperiode tot discussie geleid. Sommige juridische diensten gaan er immers van uit dat het Gemeentedecreet niet toelaat dat gemeenten en private actoren in een gezamenlijke juridische structuur (in dit geval vzw) stappen. In de volgende programmaperiode moet ervoor gezorgd worden dat de mogelijke juridische structuren van bij aanvang duidelijk zijn. Na het bekijken van juridische adviezen gaf de Minister voor Plattelandsbeleid echter aan dat het oprichten van een vzw weldegelijk mogelijk is, voor zover die vzw niet belast is met de verwezenlijking van welbepaalde taken van gemeentelijk belang en er geen overdracht of terbeschikkingstelling van gemeentelijk personeel of overdracht van gemeentelijke infrastructuur gebeurt. De bepaling 'niet belast worden met de verwezenlijking van welbepaalde taken van gemeentelijk belang' moet hier als volgt geïnterpreteerd worden (dit blijkt ook uit de memorie van toelichting bij het decreet): de activiteiten van de vzw mogen wel op enige wijze bijdragen aan de realisatie van het gemeentelijke belang, maar het kan niet dat een gemeente taken die zij zelf uitoefent of moet uitoefenen, aan een vzw overdraagt. Bij Leader is geen sprake van dergelijke taken aangezien het gaat over het tijdelijk beheer van middelen die door andere overheden ter beschikking gesteld worden voor een regio, en die de gemeenten zelf niet rechtstreeks zouden kunnen ontvangen. Andere optie is het oprichten van een vzw door de leden van de plaatselijke groep in persona. Dit biedt uiteraard minder waarborgen naar aansprakelijkheid van betrokkenen. Zoals voorzien in het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking van 2001 komen twee samenwerkingsvormen zonder rechtspersoonlijkheid in aanmerking: een ‘interlokale vereniging’ en een ‘feitelijke vereniging’. Een interlokale vereniging heeft geen rechtspersoonlijkheid maar het beheer van de middelen en personeel kan gebeuren door een van de deelnemende besturen, of door een deelnemende vzw. De financiële afrekening gebeurt tussen alle deelnemers op basis van de afspraken die zij onderling maken.

23

De oprichting van een feitelijke vereniging kan onder dezelfde voorwaarden als deze van de oprichting van een vzw. Hierboven blijkt dus dat de Vlaamse wetgeving vier mogelijke structuren toelaat. In Tabel 5 zien we dat de PG-structuur meestal in samenspraak met de provincie werd bepaald. Alle PG’s hebben een juridische structuur zonder rechtspersoonlijkheid, met een andere rechtspersoon als eerstverantwoordelijke. Er werd dus niet geopteerd voor de oprichting van een vzw met zowel publieke als private deelnemers. Vier PG’s opteerden voor een interlokale vereniging, de zes andere voor een feitelijke vereniging. In de Vlaams-Brabantse PG’s hebben de private partners in de Leaderwerking een vzw opgericht die de verantwoordelijke is van de Leaderwerking en samen met de gemeentebesturen een feitelijke vereniging vormt. In het Pajottenland bestond deze vzw trouwens al in de vorige Leaderperiode. De andere PG’s kozen voor de provincie of een aan de provincie gelieerde instantie als eerstverantwoordelijke. Enkel in Vlaamse Ardennen vervulde het plaatselijke Regionaal Landschap tijdens de eerste jaren de rol van eerstverantwoordelijke. Vanaf juni 2010 is deze rol overgenomen door de Provinciale Landbouwkamer van Oost-Vlaanderen. Tabel 5: Juridisch statuut PG interlokale vereniging PG (andere rechtspersoon is eerstverantwoordelijke)

MAK MIK HAS KML

feitelijke vereniging (andere rechtspersoon is eerstverantwoordelijke)

Rurant Rurant Provincie Limburg Provincie Limburg

MLS VLA HAG PAJ TIP WEH Bron: Lokale Ontwikkelingsstrategieën, eigen verwerking

Provinciale Landbouwkamer Oost-Vlaanderen Provinciale Landbouwkamer OostVlaanderen vzw (opgericht voor Leader) vzw (opgericht voor Leader) Provincie West-Vlaanderen Provincie West-Vlaanderen

VLM en provincies stelden bij de start van de huidige programmaperiode een samenwerkingsovereenkomst op die de verschillende bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van de gebiedsgerichte werking van PDPO II tussen de Vlaamse overheid en de provincies regelt. In 2009 nam VLM het initiatief om een soortgelijke overeenkomst tussen de Vlaamse overheid en de PG’s op te maken. Ook hier moeten immers bevoegdheden en verantwoordelijkheden geregeld worden. Europa raadt dergelijke formele overeenkomsten dan ook aan als een goede praktijk. Na verschillende inspraakrondes met provincies en PG’s werden de tien samenwerkingsovereenkomsten in juni 2010 ter ondertekening naar de PG’s gestuurd. Tot nu toe hebben acht PG’s de overeenkomst ondertekend. Enkel de Limburgse PG’s deden dit nog niet. In de volgende programmaperiode moet er dan ook voor gezorgd worden dat de nodige samenwerkingsovereenkomsten bij aanvang door alle partijen worden ondertekend. II.1.3 Plattelandsbeleidsplan en Ontwikkelingsstrategie In het begin van de programmaperiode kregen de provincies de opdracht het Vlaamse PDPOII te vertalen in een Provinciaal Plattelandsbeleidsplan. Dit plan geeft aan hoe PDPOII in de eigen provincie toegepast wordt. Sommige provincies kaderen de doelstellingen in de eigen langetermijnstrategie, anderen hielden het grotendeels bij de maatregelen zoals ze in PDPOII zijn omschreven. 24

Uit de Provinciale plannen blijkt dat alle provincies de vijf doelstellingen van de gebiedsgerichte werking, al dan niet geherformuleerd of gehergroepeerd, overnamen (bijlage 2). Binnen de doelstellingen werden wel eigen klemtonen gelegd, afhankelijk van de situatie en werking binnen de provincie. De Lokale Ontwikkelingsstrategie die de Leadergebieden opmaakten, moet zoals eerder aangehaald, passen binnen de doelstellingen van As 3: leefkwaliteit op het platteland en diversificatie van de plattelandseconomie. De LOS moet hierbinnen ook passen binnen het Provinciaal Plattelandsbeleidsplan. In de Lokale Ontwikkelingsstrategieën formuleren de PG’s eigen doelstellingen. Soms werden maatregelen van As 3 overgenomen, op andere plaatsen zijn maatregelen uitgesplitst of samengebracht en werden specifieke klemtonen en lokale accenten gelegd (bijlage 2). Zoals blijkt uit Tabel 6 kunnen alle Leaderdoelstellingen onder één van de vijf gebiedsgerichte maatregelen geplaatst worden. Er werden dus geen doelstellingen geformuleerd buiten de vijf maatregelen van As 3. Uit de doelstellingen in de ontwikkelingsstrategieën blijkt dat de PG’s weinig gefocust hebben. De voornaamste oorzaak bleek in deel I met de geografische spreiding van As 3 en Leader. Strategieën zijn zeer breed omdat er geen alternatieven zijn voor plattelandsactoren en -sectoren die buiten de strategie zouden vallen. Uit de mid term evaluatie blijkt wel dat de provinciale plattelandscoördinatoren Leaderprojecten over het algemeen toch gebiedsspecifieker vinden dan As 3-projecten. Tabel 6: Doelstellingen As 3 en Leadergebieden toerisme basisdorpskern- erfgoed voorz. vern. x x x x ANT x x x x LIM x x x x OVL x x x x VLB x x x x WVL x x x x MAK x x x MIK x x x HAS x x x KML x x x x MLS x x x x VLA x x x x HAG x x PAJ x x x x TIP x x x x WEH

intermed. dienstv.

# doelstellingen

x x x x x

5 3 4 4 5

x x x x x x x x x x

7 8 4 4 5 5 4 7 3 6

Bron: eigen verwerking

Uit de enquête blijkt dat de meerderheid van de PG-leden tevreden is met de beleidskeuzes die in de LOS werden gemaakt (Figuur 7). Dit lijkt samen te gaan met de zeer brede scope van de strategieën waarin elke actor en sector zijn gading vindt. Het is ook onwaarschijnlijk dat actoren die zich niet in de doelstellingen kunnen vinden in een PG stappen.

25

Figuur 7: Enquête: “Kunt u zich terugvinden in de beleidskeuzes (maatregelen) voor de huidige programmaperiode?”


In de enquête werd gepeild naar beleidsprioriteiten voor de volgende programmaperiode. Vier beleidsthema’s kwamen zeer vaak terug: - inzetten op duurzame landbouw en landbouwverbreding - verbeteren van basisvoorzieningen voor de plattelandsbevolking; vaak voor (kans)armen - gemeentelijke infrastructuur en de eraan gekoppelde gemeentelijke bestuurskracht - Stimuleren van de lokale economie Minder voorkomende thema’s zijn het aanmoedigen van initiatieven die het samenleven bevorderen, mobiliteit en openbaar vervoer en het ondersteunen van korte keteninitiatieven. Voor het opstellen van een gedragen strategie is ruime participatie en een goede procesbegeleiding vereist. Meestal werd deze door de provincie geleverd. Op andere plaatsen werd externe begeleiding gezocht. De enquête bij PG-leden vroeg naar ervaringen met dit proces. Uit Figuur 8 blijkt dat 42% van de respondenten tevreden is met de gebruikte methode maar ook dat 34% aangeeft dat de methode voor verbetering vatbaar is. Dit is belangrijk in voorbereiding van het proces dat bij het begin van de volgende programmaperiode gevoerd zal moeten worden. Figuur 8: Enquête: “Wat vindt u van de methode voor de opmaak van de Lokale Ontwikkelingsstrategie?”


Figuur 9 en 10 tonen dat telkens ongeveer twee derde van de ondervraagden vindt dat zowel het middenveld als de gemeenten in het Leadergebied voldoende betrokken zijn bij de opmaak van de Lokale Ontwikkelingsstrategie.

26

Figuur 9: Enquête: “Werd het middenveld in uw streek voldoende betrokken bij de opmaak van de lokale ontwikkelingsstrategie?”


Figuur 10: Enquête: “Werden de gemeenten voldoende betrokken bij de opmaak van de lokale ontwikkelingsstrategie?”


II.1.4 Verdeling van de middelen In deel I kwam de verdeling tussen de assen in PDPOII aan bod. Van het totale budget voor de gebiedsgerichte werking, 72.299.225,71 euro, werd oorspronkelijk 60% voorzien voor Leader en 40% voor As 3. In deze paragraaf gaan we in op de verdere verdeling tussen de provincies en Leadergebieden. De provincies werkten in onderling overleg een methode uit om de middelen voor de gebiedsgerichte werking te verdelen. Aan de hand van het aandeel ‘niet-ruraal’ en ‘ruraal’ gebied in Vlaanderen werd het deel van de middelen van As 3 en Leader bepaald waarop elk van de provincies recht heeft. De definitie van ‘ruraal’ van PDPOII wordt hierbij gebruikt: deelgemeenten met een bevolkingsdichtheid tot 300 inwoners/km² en een bebouwde oppervlakte tot 15%. Hoe meer ruraal gebied, hoe groter het deel van de Leadermiddelen dat een provincie krijgt. Hoe meer niet-rurale oppervlakte in een provincie, hoe groter het deel van de As 3-middelen. Concreet werd de verdeelsleutel bekomen door voor elke provincie het aandeel niet-ruraal gebied te vermenigvuldigen met 0,4 (As 3 krijgt 40% van de gebiedsgerichte middelen) en het aandeel ruraal gebied te vermenigvuldigen met 0,6 (Leader krijgt 60% van de gebiedsgerichte middelen). Antwerpen bijvoorbeeld heeft recht op 19,6 % van de middelen, (0,16 x 0,6) + (0,25 x 0,4).

27

Tabel 7 toont de verdeling van de middelen tussen de provincies die zo werd bekomen. Tabel 7: Verdeelsleutel van de ruraliteit en niet-ruraliteit per provincie Provincie % rur / Vl rur % nt-rur / Vl nt-rur Verdeelsleutel 16 % 25 % 19,6 % Antwerpen 17 % 19 % 17,8 % Limburg 21 % 23 % 21,8 % Oost-Vlaanderen 15 % 19 % 16,6 % Vlaams-Brabant 31 % 14 % 24,2 % West-Vlaanderen 100 % 100 % 100 % Totaal Bron: Nota verdeelsleutel van de Europese financiële middelen voor PDPOII - VVP

Tabel 8 geeft de uiteindelijke verdeling tussen de provincies en tussen de assen weer. Merk op dat West-Vlaanderen, vooral door zijn grote oppervlakte aan ruraal gebied, het grootste deel van de middelen krijgt. Vlaams-Brabant krijgt het kleinste budget. Verder valt in Tabel 8 op dat de provincie West-Vlaanderen de haar toegekende middelen niet volgens de verdeling 40% voor As 3 en 60% voor Leader verdeeld heeft. Om een evenwichtige verdeling van de middelen tussen de Leadergebieden enerzijds en As 3-gebied anderzijds mogelijk te maken, koos West-Vlaanderen als enige provincie voor een andere verdeling tussen beide assen (75% voor Leader en 25% voor As 3). De wijziging die dit in de financiële tabel van PDPOII met zich meebracht is later als programmawijziging doorgevoerd. Tabel 8: Verdeling van de middelen tussen de provincies Provincie Budget As 3 Budget Leader € 6.571.573,58 € 7.634.288,94 Antwerpen € 6.104.504,87 € 6.958.435,88 Limburg € 7.142.435,34 € 8.460.331,58 Oost-Vlaanderen € 5.793.125,73 € 6.507.867,17 Vlaams-Brabant € 5.410.388,87 € 11.716.273,75 West-Vlaanderen € 31.022.028,39 € 41.277.197,32 Totaal

Totaal € 14.205.862,52 € 13.062.940,75 € 15.602.766,92 € 12.300.992,90 € 17.126.662,62 € 72.299.225,71

Bron: Nota verdeelsleutel van de Europese financiële middelen voor PDPOII - VVP

De verdeling tussen de twee Leadergebieden binnen eenzelfde provincie gebeurde door het provinciebestuur. Limburg en Oost-Vlaanderen kozen voor een gelijke verdeling tussen de Leadergebieden terwijl Antwerpen, Limburg en West-Vlaanderen elk een eigen verdeelsleutel uitwerkten. Ze hielden hierbij rekening met (enkele van) de volgende criteria: ruraliteit, oppervlakte, bevolkingsaantal, aantal gemeenten en gemeentelijke financiële draagkracht. Tabel 9 geeft de verdeling van het As 4-budget over de tien Vlaamse Leadergebieden. Het grootste Leadergebied, Westhoek, heeft met 8,7 miljoen euro veruit het grootste budget. Dit is dubbel zoveel als het tweede grootste budget, dat van MarkAante Kempen. Pajottenland heeft met 2 miljoen euro het kleinste budget.

28

Tabel 9: Huidige verdeling Leaderbudget per provincie en per PG Budget % PG/Provincie € 7.634.288,94 18,5 ANT € 3.157.853,09 7,65 MIK € 4.476.435,85 10,84 MAK € 6.958.435,88 16,9 LIM € 3.479.217,94 8,43 HAS € 3.479.217,94 8,43 KML € 8.460.331,58 20,5 OVL € 4.230.165,79 10,25 VLA € 4.230.165,79 10,25 MLS € 6.507.867,17 15,8 VLB € 2.037.764,38 4,94 PAJ € 4.470.102,79 10,83 HAG € 11.716.273,75 28,4 WVL € 8.718.455,31 21,12 WEH € 2.997.818,44 7,26 TIP € 41.277.197,32 100,0 TOTAAL Bron: Eigen verwerking

II.2. Werking De gebiedsgerichte werking van As 3 ging in het najaar van 2007 van start. Na de voorbereiding en goedkeuring van de Leadergroepen kon ook de operationele Leaderwerking halfweg 2008 starten. In dit deel wordt de werking van As 3 en Leader besproken. Hierbij worden de verschillende fases van projectvoorstel, goedkeuring, uitvoering en evaluatie gevolgd. Dit gebeurt steeds vanuit de rol die PMC (voor As 3) en PG (voor Leader) hierin spelen. De werking van de structuren in de verschillende fases komt aan bod. Uit de beschrijving zal blijken dat er heel wat variatie in de werking zit. Er is ten slotte aandacht voor regels en procedures, belangrijk voor projectpromotoren. II.2.1 Werking PMC/PG A. Hoe worden projectoproepen georganiseerd? Zowel PMC’s als PG’s organiseren min of meer jaarlijks projectoproepen. Op dat moment kunnen promotoren een projectvoorstel indienen aan de hand van een gedetailleerde projectfiche. Een projectfiche is een invulformulier waarin inhoudelijke, organisatorische en financiële informatie wordt gevraagd. Ze moet, eventueel met bijlagen (vergunningen, statuten, offertes, garanties, …), worden ingediend bij het secretariaat van PMC/PG. Voor As 3 is de projectfiche in alle provincies zo goed als gelijk (een voorbeeld in bijlage 3). De Leadergebieden stelden hun projectfiche zelf op. In de praktijk zijn de verschillen tussen de fiches niet zo groot. Tijdens een projectoproep kunnen potentiële promotoren voor vragen terecht bij de coördinator van provincie/Leadergebied. Soms wordt tussen de oproep en de indiendatum ook een informatiemoment voor mogelijke indieners georganiseerd. Bedoeling is zoveel mogelijk te ondersteunen met inhoudelijke en technische informatie. In As 3 gebeuren de oproepen onder begeleiding van de provincies. Ze bepalen timing en frequentie in samenspraak met de beheersdienst. De cycli worden onderling afgestemd, 29

rekening houdend met vergaderingen en begrotingscycli. Algemeen worden de projectoproepen in het najaar georganiseerd zodat projectpromotoren hun goedgekeurd project kunnen starten vanaf het nieuwe jaar. Wanneer er na een eerste oproep middelen over zijn kan een tweede oproep georganiseerd worden. De PG’s hebben heel wat meer vrijheid om zelf timing, frequentie en organisatie van hun projectoproepen te bepalen. In de praktijk zien we vooral afstemming met projectoproepen van de andere PG of met de As 3-oproep van de provincie. De meeste projectoproepen gebeuren voor alle in de strategie vastgestelde doelstellingen (Tabel 10). Sommige provincies of Leadergebieden doen soms specifieke oproepen waarbij ze een accent leggen op een bepaalde doelstelling, bijvoorbeeld omdat hiervoor nog weinig projecten zijn goedgekeurd. In dat geval moet een specifieke doelgroep bereikt worden. In het kader van deze evaluatie is geen onderzoek naar het bereiken van potentiële promotoren gebeurd. Ook werden al oproepen gelanceerd (oa. PG Hageland) die specifiek op kleine projecten gericht zijn (vb. projectkost < 5.000 euro). Sommige PG’s ontwikkelden een gefaseerd traject voor de indiening. Dit maakt het voor promotoren mogelijk om hun projectvoorstel te herwerken op basis van de opmerkingen van de PG. Bijvoorbeeld in Pajottenland, Vlaamse Ardennen en Meetjesland-Leie-Schelde dienen promotoren eerst een projectidee in. Dit bestaat uit een korte omschrijving (één A4) van het projectidee. De PG beoordeelt deze ideeën en stuurt bij, brengt samen en verwijst door waar nodig. Op basis van deze feedback dienen promotoren een volledige projectfiche in. In As 3 werd dit nog maar één keer toegepast, in Oost-Vlaanderen, waarbij de TW richting geeft aan ingediende ideeën. Vlaams-Brabant organiseerde al een indienronde uitsluitend gericht op projecten die in de vorige oproep waren afgekeurd. Ook hier kregen promotoren de kans hun project te herschrijven. Tabel 10: Overzicht projectoproep en indiening Enkel Mogelijkheid Gefaseerde algemene specifieke indiening oproep oproep x ANT x LIM x x OVL x VLB x WVL x x MAK x x MIK x HAS x KML x x MLS x x VLA x HAG x x PAJ x TIP x WEH Bron: PDPOII, draaiboeken Leadergebieden, eigen verwerking

Tielts Plateau keurt als enige PG in bepaalde gevallen een project in fases goed. Volgende delen krijgen maar goedkeuring nadat het eerste deel goed verliep. Dit maakt het voor de PG mogelijk om in de loop van de projectuitvoering bij te sturen. In de praktijk blijkt deze gefaseerde goedkeuring echter veel administratie met zich mee te brengen.

30

Projectvoorstellen die, onder meer dankzij een vergoeding van de voorbereidingskosten, beter uitgewerkt zijn, zouden deze procedure overbodig kunnen maken. Knelpunt in de huidige werking is immers dat kosten die een promotor maakt in de voorbereiding van een projectvoorstel (vergunningen, externe consultant, …) niet vergoed worden. Het kan vooral remmend werken voor kleinere promotoren en vernieuwende projecten met heel wat voorbereidingskosten. Een vergoeding van deze kosten, forfaitair of procentueel wordt overwogen voor de volgende programmaperiode. B. Hoe worden beslissingen genomen? Zowel PMC’s als PG’s worden geacht de beste projecten te selecteren. Projectfiches worden na indiening eerst gecontroleerd op ontvankelijkheidcriteria. Dit zijn criteria waaraan een dossier moet voldoen alvorens in aanmerking te komen voor beoordeling door PMC/PG. Zo moet het dossier volledig en tijdig ingediend worden, het project moet binnen de doelstellingen passen, in het juiste gebied gesitueerd zijn, eigen financiering voorzien, …. Wanneer een projectvoorstel aan deze voorwaarden voldoet komt het in aanmerking voor beoordeling. Projectvoorstellen worden getoetst aan inhoudelijke criteria en aan de gestelde beleidskaders. Voor As 3 moeten projecten passen binnen de gebiedsgerichte maatregelen van het PDPOII en het Provinciaal Plattelandsbeleidsplan, voor Leader moeten ze daarenboven uitvoering geven aan de Lokale Ontwikkelingsstrategie. De beoordelingscriteria in As 3 zijn in alle provincies gelijk (enige uitzondering: in de provincie Oost-Vlaanderen moet de werkingszetel van de projectpromotor in de provincie zelf liggen en is de eigen bijdrage verhoogd tot 20%). De criteria die de PG’s gebruiken voor het beoordelen van projecten zijn gelijkaardig (bijlage 4). Ze zijn neergeschreven in het draaiboek. Het aantal schommelt rond 15 criteria. Sommige PG’s gebruiken er meer (tot 24 criteria) anderen doen het met veel minder (minimum: 6). De Leaderwaarden samenwerking en innovatie komen overal terug, sectoroverschrijdende samenwerking en gebiedsgerichtheid heel wat minder. Criteria als haalbaarheid, duurzaamheid, samenwerking, meerwaarde voor de promotor (verbod op reguliere werking) en continuïteit vinden we zowel in As 3 als Leader. Zoals voorzien in PDPOII (zie eerder) wordt in As 3 de beslissing van het PMC voorafgegaan door het advies van een ambtelijke werkgroep: de Technische Werkgroep (TW). Deze werkgroep bestaat uit inhoudelijke en technische experten uit de sectoren die bij het platteland betrokken zijn. De samenstelling is als volgt: - 10 experten vanuit de provincie (bv.: landbouw, platteland, toerisme, cultuur, economie, welzijn, milieu/natuur, ruimtelijke planning, EFRO, kwaliteitskamer, …); - 3 experten van Vlaamse administraties (Departement Landbouw en Visserij, Agentschap Natuur en Bos, Toerisme Vlaanderen); - 2 experten van gemeenten; - 5 experten van middenveldorganisaties (verschillend per provincie; bv. RESOC, Regionale Landschappen, Landelijke Gilden, …); - 2 experten van beheersdienst VLM. De TW beoordeelt projectfiches op ontvankelijkheid (voldoet het aan de criteria?) en op de inhoud. De TW geeft geen punten maar geeft projecten meestal een kleurcode: groen voor goede projecten, rood voor projecten die onvoldoende scoren en oranje voor de projecten er tussenin. Een TW kan promotoren vragen om projectvoorstellen te herwerken of koppelt voorwaarden aan eventuele goedkeuring. Het PMC krijgt het advies van de TW en meestal volgt ze dit in de uiteindelijke beslissing. Tussen TW en PMC worden de projecten met de rangschikking ook voorgelegd aan de provinciale deputatie. Na de volledige procedure wordt de beslissing van het PMC meegedeeld aan de projectindiener. 31

Om de transparantie te vergroten kan samenstelling, agenda en verslaggeving in de volgende programmaperiode openbaar gemaakt worden. Leadergebieden hebben heel wat verschillende formules voor de beoordeling van projectvoorstellen ontwikkeld. Uit Tabel 11 blijkt dat de procedure meestal samengaat met de provincie waarbinnen de Leadergebieden zich bevinden. In sommige PG’s (bv. MarkaAnte Kempen en Midden-Kempen) worden kandidaatpromotoren uitgenodigd om hun project voor te stellen op de PG-vergadering. Ook PG Westhoek heeft het plan dit in de toekomst te doen. In Pajottenland worden alle PG-leden betrokken bij de beoordeling van alle projecten. In PG’s Tielts Plateau en Westhoek is het idee van een technische werkgroep overgenomen uit As 3. In de Antwerpse PG’s geeft het dagelijks bestuur advies aan de PG. De Oost-Vlaamse PG’s verdelen de beoordeling van projectvoorstellen tussen de PG-leden op basis van hun expertise (en in PG Vlaamse Ardennen eventueel aangevuld met externe beoordelaars). In Limburg tenslotte neemt eerst de provincie een voorstel van beslissing (vaak via een schriftelijke procedure), waarna de PG met zowel effectieve als adviserende leden dit voorstel bediscussieert en een aparte vergadering met de effectieve PG-leden uiteindelijk beslist. Tabel 11: Advies in verband met ingediende projectvoorstellen Volledige leesgroep eerst provinciaal TW PMC/PG in PMC/PG standpunt ANT x LIM x OVL x VLB x WVL x x MAK x MIK x HAS x KML x MLS x VLA x HAG x PAJ TIP x x WEH

Prov. Kwaliteitskamer (infrastructuurprojecten) x x x x x x

x x x x

x x

Bron: PDPOII, draaiboeken Leadergebieden, eigen verwerking

In vier van de vijf provincies (enkel Limburg niet) werd een specifiek adviesorgaan opgericht voor bouw- en infrastructuurwerken: de Provinciale Kwaliteitskamer. De kwaliteitskamer beoordeelt zowel As3- als Leaderprojecten op technisch vlak en doet waar nodig voorstellen om het project inzake ruimtelijke kwaliteit te verhogen. Het standpunt van de kwaliteitskamer maakt deel uit van het projectdossier bij de verdere besluitvorming. Een belangrijk en gevoelig aandachtspunt is de beoordeling van projectvoorstellen waarbij een PMC/PG-lid zelf betrokken is. Uit de mid term evaluatie blijkt dat 15% van de promotoren van As 3-projecten lid is van het PMC en zelfs 46% van de Leaderpromotoren lid van de PG. Dergelijke situaties zijn onvermijdelijk en creëren situaties waarin rechter en partij samenvallen. In een rapport van de Europese Rekenkamer werd dit als aandachtspunt besproken. Zowel de PMC’s als de PG’s hebben een deontologische code opgesteld waarin

32

PMC- en PG-leden met een belang in een projectvoorstel niet aanwezig zijn bij de besluitvorming. In de praktijk blijkt blijvende waakzaamheid omtrent de toepassing van deze code geboden. De Leaderenquête vroeg PG-leden naar de werking van de structuren binnen de PG die beoordelen en beslissen. Uiteraard antwoordt elke respondent vooral vanuit de eigen werking. Toch kunnen uit onderstaande figuren enkele conclusies getrokken worden. Figuur 11: Enquête: “Biedt het advies van een technische werkgroep een meerwaarde in uw ogen?”


Figuur 12: Enquête: “Vindt u dat er bij elke Plaatselijke Groep een technische werkgroep moet opgericht worden?”


Uit Figuur 11 en Figuur 12 blijkt dat 80% van de PG-leden vindt dat een advies van een groep van experten een meerwaarde biedt en dat een kleine meerderheid van de respondenten dit zelfs zou verplichten. Uit Figuur 13 blijkt dat een ruime meerderheid van de respondenten wel vindt dat het steeds aan de PG is om beslissingen te nemen.

33

Figuur 13: Enquête: “Sommige Plaatselijke Groepen werken met substructuren, waardoor de macht van de Plaatselijke Groep wordt afgebouwd. Vindt u dat de Plaatselijke Groep het enige beslissingsniveau moet zijn?”


Uit de antwoorden die de respondenten van de enquête konden toevoegen bleek enkele malen dat sommige kleine promotoren moeite hebben met het advies van de kwaliteitskamer. Enerzijds wordt de opmaak van het dossier duurder (personeelsinzet en bv. vergoeding aan architecten voor extra documenten) zonder dat dit vergoed wordt. Anderzijds zouden de eisen die de kwaliteitskamer stelt niet altijd in verhouding staan tot de schaal van het project en de promotor. Om uit deze reacties aanbevelingen te puren is verder onderzoek naar de rol van de kwaliteitskamer nodig. C. Hoe wordt cofinanciering toegekend? Zoals bleek uit vorige hoofdstukken hebben PMC’s en PG’s elk een budget voor de periode 2007-2013. Met dat budget bepalen ze zelf welke projecten cofinanciering krijgen. Toch zijn er regels verbonden aan het toekennen van middelen. Het budget is verdeeld over de jaren van de programmaperiode. PMC’s en PG’s moeten dus een zeker ritme van goedkeuren en vastleggen hanteren. Projecten die in het jaar N worden goedgekeurd krijgen een financiering die vasthangt aan budgetjaar N. De promotor moet er voor zorgen dat de effectieve bestedingen ten laatste in jaar N+2 gebeuren. Dit is de zogenaamde N+2-regel, mede bepaald door Europa. Deze regel moet promotoren aanzetten ervoor te zorgen dat hun project op tijd uitgevoerd wordt. Kosten die pas na het N+2’e jaar gedaan zijn, worden niet terugbetaald (behalve als overmacht de vertraging veroorzaakte). Tabel 12 geeft een overzicht van het budget van de eerste jaren van de programmaperiode dat verloren ging. Het gaat zowel om projecten die minder kosten maken dan voorzien, als om projecten die stopgezet zijn. Deze middelen zijn echter niet volledig verloren. Als de provincies hiermee instemmen kunnen ze tijdens het laatste jaar van de programmaperiode gebruikt worden om bijkomende projecten goed te keuren. Tabel 12: jaarlijks percentage middelen dat niet werd uitbetaald 2007 2008 2009 6 3,51% 8,60% 7,02% As 3 nvt 8,38% nog onbekend Leader Bron: Eigen verwerking

6

Voorlopig; kan nog licht verhogen

34

Om een verlies van middelen te voorkomen keuren sommige PMC’s en PG’s zogenaamde ‘reserveprojecten’ goed. Deze projecten gebruiken de middelen die bij vertraging of stopzetting van een ander project anders verloren zouden gaan. Nadeel is dat de promotor van een reserveproject niet zeker is van de cofinanciering. Om dit te verhelpen kiezen enkele provincies ervoor om één of enkele projecten deels effectief goed te keuren en deels als reserveproject, meestal in een verhouding van ongeveer 3/4 tegenover 1/4 van de projectkost. In tegenstelling tot de meeste andere regels wordt de vastlegging van projecten op budgetjaren niet overal op dezelfde wijze toegepast. De PMC’s van Antwerpen en Limburg leggen projecten die meerdere jaren lopen vast op meerdere budgetjaren, waardoor promotoren minder strikt gebonden zijn aan de vooropgestelde uitvoeringstermijn. Verschuivingen tussen budgetjaren binnen een project zijn niet mogelijk. Gevolg van vastlegging op verschillende budgetjaren is dat budgetten van de komende jaren worden aangesneden (zie III.1). Andere PMC’s doen dit niet of zelden en leggen enkel het budget van het huidige jaar vast. Door de N+2-regel kunnen projecten in dat geval niet langer dan twee en een half jaar duren (het laatste half jaar dient om laatste controles en uitbetalingen te doen). Projecten die een langere looptijd aanvragen moeten worden ingekort. Leader werkte in de vorige programmaperiode (2000-2006) met N+2-regel op niveau van het Leadergebied en niet op projectniveau. De flexibiliteit lag hierdoor hoger vermits middelen tussen projecten verschoven konden worden als bleek dat een project vertraging opliep. Dit beperkt het risico op verlies van middelen tijdens de eerste jaren van de programmaperiode maar het responsabiliserend effect voor promotoren is minder. In de huidige periode horen de Leadergebieden, net als bij As 3, projecten vast te leggen op budgetjaren en kunnen ze niet zomaar budgetten verschuiven. De meeste PG’s leggen meerjarige projecten vast op verschillende budgetjaren. Heel wat PG’s namen een maximum looptijd voor projecten, een maximale projectkost en/of maximale inbreng van personeelskosten op in hun draaiboek. Tabel 13 geeft een overzicht. PDPOII legt op dat projecten in de gebiedsgerichte werking maximum 65% cofinanciering op de goedkeurde projectkost kunnen krijgen. De promotor staat bijgevolg zelf in voor minstens 35% van de kosten. Deze eigen inbreng kan van de promotor zelf komen, of hij kan hiervoor (deels) gebruik maken van andere financiering. Het kan gaan om gemeentelijke of provinciale subsidies, sponsoring, … maar niet om extra Europese of Vlaamse financiering. In As 3 moet de promotor minimum 15% zelf inbrengen, in Oost-Vlaanderen zelfs 20%. Deze zelf ingebrachte middelen moeten het project verzekeren van een gemotiveerde promotor die ook zelf (financiële) verantwoordelijkheid neemt. In Leader varieert de verplichte inbreng van de promotor (Tabel 13).

35

Tabel 13: Financieringsvoorwaarden projecten project op min. project per reserve- max. duur max. meerdere inbreng budgetjaar projecten (jaar) cofin. budgetjaren promotor x 65 15% ANT x 65 15% LIM x x 2,5 65 20% OVL VLB WVL

x x

x

2,5

65

15%

2,5

65

15%

MAK

x

2

65

0

MIK

x

2

65

0

HAS

x

65

0

KML

x

MLS

x

VLA

x

HAG

x

PAJ

Projectkost max. €200.000 max. 1 VTE; max. €100.000 cofin. per jaar personeelskosten max. 25% (tenzij motivatie) personeelskosten max. 25% (tenzij motivatie) max. 25% en €50.000 harde investeringen max. 25% en €50.000 harde investeringen

x

3 (bij voorkeur)

65

0

x

2,5

65

10

2,5

65

10

60

15

65

0

langere projecten mits jaarlijkse evaluatie

65

15

Max. €300.000 cofinanciering

0

Bep. investeringen prioritair in kwetsbare dorpen of buitengebied

x x

Andere

3

3 (voor opstartfase x TIP basisvoorz ieningen) 3 (voor opstartfase x WEH basisvoorz ieningen) Bron: PDPOII, draaiboeken Leadergebieden, eigen verwerking

65

Belangrijk is dat, zoals steeds bij Europese projecten, promotoren zelf in staan voor het prefinancieren van het project. Tweemaal per jaar kunnen ze verantwoordingsstukken (facturen en betaalbewijzen) van de gemaakte kosten naar de beheersdienst sturen. Na controle betaalt de beheersdienst de maximum 65% cofinanciering hierop terug. Het programma laat niet toe dat er een voorschot aan promotoren wordt betaald. De beheersdienst werkte hierop zelf een regeling uit waarbij promotoren van goedgekeurde projecten die aan bepaalde regels voldoen, aanspraak kunnen maken op een renteloze lening bij VLM. Voor As 3 en Leader samen werden tussen 2007 en 2010 veertien aanvragen ingediend. Elf lokale vzw’s hebben een renteloze lening van VLM gekregen. Als gevolg van een strenger financieel beleid heeft VLM beslist om geen nieuwe prefinancieringen goed te keuren. Voor de volgende programmaperiode wordt gezocht naar een structurele oplossing om het voor kleine en minder liquide promotoren mogelijk te maken projecten te realiseren.

36

Onderstaande figuur geeft aan dat de meerderheid van de respondenten het maximum van 65% subsidie billijk vindt. Dit is aanzienlijk, zeker gezien het feit dat projecten in de vorige programmaperiode van Leader nog tot 90% cofinanciering kregen. Figuur 14: Enquête: “In de huidige situatie bedraagt de maximumcofinanciering 65 %. Is dat volgens u voldoende?”


D. Hoe worden projecten opgevolgd? Na de goedkeuring kan de promotor starten met de uitvoering. Een Europees project gaat gepaard met heel wat verplichtingen en administratie. Een goede ondersteuning inzake projectmanagement en administratie is, zeker voor kleinere promotoren, belangrijk. In de huidige programmaperiode zijn op Vlaams niveau administratieve richtlijnen beschikbaar en staan de plattelands- en Leadercoördinatoren in voor inhoudelijke begeleiding. Zij worden hiervoor financieel ondersteund vanuit het programma. De opvolging van de realisaties op het terrein gebeurt op twee manieren, administratief en inhoudelijk. De administratieve opvolging wordt georganiseerd door de beheersdienst en loopt grotendeels gelijk voor beide assen. Projectpromotoren dienen twee maal per jaar een declaratiedossier in waarin de gemaakte kosten worden verantwoord. Belangrijkste verschil is dat promotoren in Leader dit dossier naar de PG-coördinator sturen, terwijl het in As 3 rechtstreeks naar de beheersdienst gaat. De regels die hierbij gelden komen in hoofdstuk II.2.2 aan bod. Voor kleine gemeenten en vzw’s is deze administratie soms een harde dobber. Door de veelheid aan taken ontbreekt het de coördinator vaak aan tijd om een uitgebreide begeleiding te doen. Inzetten op voldoende begeleiding kan de kwaliteit van de projecten, zowel in de ontwikkelingsfase (projectfiche) als in de uitvoering (declaraties), verhogen. Na controle, door de beheersdienst in As 3 en door de PG-coördinator met een steekproefsgewijze tweede controle door de beheersdienst, krijgt de promotor zijn cofinanciering uitbetaald. Naast de declaratiecontrole legt Europa ook terreincontroles op om ter plekke te verifiëren of en hoe een project wordt uitgevoerd. Elk project met minstens 20% infrastructuurkosten wordt gecontroleerd. Dit gebeurt door VLM in As 3 en door de bevoegde coördinator in Leader. Bijkomend worden projecten steekproefsgewijs ter plaatse gecontroleerd voor minstens vijf procent van de toegekende middelen. Dit gebeurt door VLM. Tot vijf jaar na de laatste uitbetaling voor het project kan VLM een controles achteraf uitvoeren. Uiteraard wordt van elk van de controles een nauwkeurig verslag gemaakt en waar nodig onregelmatigheden gemeld. Los van hierboven beschreven controles kunnen alle financierende overheden bijkomende controles doen. De inhoudelijke opvolging gebeurt minimaal door het bij elk declaratiedossier gevoegde voortgangsverslag. Hierin beschrijft de promotor de stand van zaken, realisaties en vooruitzichten van het project. 37

Zowel in As 3 als Leader gaat de plattelands/leadercoördinator ter plaatse om een project op te volgen en te rapporteren aan PMC/PG. Er werden ook al terreinbezoeken voor de hele PMC/PG georganiseerd, soms zelfs gezamenlijk voor een ganse provincie. Zowat alle Leadergebieden organiseren dergelijke terreinbezoeken. Het geeft coördinatoren, PMC- en PG-leden de kans om de resultaten op het terrein te bekijken en promotoren de mogelijkheid hun project voor te stellen. Heel wat PG’s en PMC’s organiseren ontmoetingsdagen voor promotoren. Tijdens dergelijke meetings worden ‘tips & tricks’ uitgewisseld tussen promotoren onderling en met de PGleden. Waar nodig worden projecten bijgestuurd. Het zijn ook belangrijke netwerkmomenten voor alle betrokkenen. In enkele PG’s wordt aan promotoren gevraagd de voortgang van hun project toe te lichten tijdens een PG-vergadering. PG Vlaamse Ardennen voorzag in zijn draaiboek ook een systeem van peter-/meterschap. Hierbij zou elk project door een PG-lid opgevolgd worden, maar dit is niet in praktijk gebracht. E. Welke bijkomende rollen neemt de PG op? PG’s worden, meer dan de PMC’s van As 3, geacht verantwoordelijkheid te nemen voor het uitvoeren van de LOS. Dit is meer dan louter organiseren van projectoproepen en goedkeuren van projecten. Coördineren, informatie verzamelen, motiveren en dynamiseren, contacten leggen binnen en buiten het gebied, opleidingen voorzien en het regiogevoel verhogen, behoren allemaal tot de taken van een PG. Ze kunnen ook op zoek gaan naar bijkomende middelen voor de ontwikkeling van het Leadergebied. Voor al deze taken voorziet PDPOII werkingsmiddelen voor PG’s. Belangrijkste schakel is hierbij het personeel. De PG-coördinator zorgt voor een gesmeerde en dynamische Leaderwerking en wordt liefst ondersteund door een (deeltijdse) administratieve kracht. Hetzelfde geldt uiteraard voor de provinciale coördinatoren. In As 3 betaalt PDPOII (vanuit ‘technische bijstand’) zowat de helft van hun loon. Tabel 14 uit de mid term evaluatie geeft een globaal overzicht van de verdeling van de werkingsmiddelen van de PG’s voor de jaren 2008 en 2009. In 2007 waren de PG’s nog niet operationeel en de kosten die toen gemaakt zijn werden achteraf gecompenseerd met 12.500 euro per PG. In deze periode (2008-2009) werden 287 informatiesessies over het Leadergebied en de LOS georganiseerd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de uitgave van artikels en folders, het verspreiden van persberichten en het organiseren van studiedagen en infomomenten. In totaal hebben 964 unieke personen deelgenomen aan opleidingsactiviteiten in verband met het voorbereiden en uitvoeren van Lokale Ontwikkelingsstrategieën. Zoals blijkt uit de tabel werd in de eerste jaren slechts 15% van het voorziene werkingsbudget 2007-2013 besteed. Tabel 14: Outputindicatoren in verband met de werking van PG’s (2008-2009) # gesteunde Uitbetaald activiteiten 2007-2009 (€) 10 14.460 Studies over Leadergebied 287 96.074 Informatiesessies over Leadergebied en LOS 165 40.226 Opleiden ivm voorbereiding/uitvoering LOS 57 50.150 Promotie 39 958.711 Secretariaat- en personeelskosten 558 1.159.621 TOTAAL 1.700 8.005.440 Gepland 2007-2013 32,8% 14,5% % van gepland

% van totaal 1,25 8,28 3,47 4,32 82,67 100

Bron: Mid term evaluatie, 2010

38

II.2.2 Regels en procedures Zoals eerder aangegeven werkt het subsidiesysteem volgens het principe dat de promotor eerst zelf de kosten maakt en hiervan achteraf maximum 65% kan recupereren door een declaratiedossier met de kostenbewijzen in te dienen. Aan deze declaraties zijn regels en voorwaarden verbonden. In dit hoofdstuk worden ervaringen en knelpunten besproken, onder meer aan de hand van de resultaten van de enquête. Promotoren kunnen twee maal per jaar een declaratiedossier indienen. De subsidiabiliteitsregels, dit zijn de regels in verband met ingebrachte kosten, zijn hierbij ingewikkelder dan in de vorige programmaperiode. Bedoeling is de kwaliteit van projecten te verhogen. Voor mensen met ervaring in de vorige Leaderperiode vergde dit een hele aanpassing. Omdat Leader in het plattelandsbeleid is opgenomen, moesten de regels immers worden afgestemd met As 3 zonder het kleinschalige en experimentele van Leader uit het oog te verliezen. As 3 had ook vroeger al strenge regels en procedures. Deze evenwichtsoefening zorgde ervoor dat de subsidiabiliteitsregels in het eerste jaar van PDPOII enkele malen werd aangevuld en bijgeschaafd. Dit moet in een volgende programmaperiode vermeden worden. Het creëert onduidelijkheid en frustratie bij promotoren en coördinatoren. Vereenvoudiging en afstemming van regels en administratie kan zowel promotoren, coördinatoren als beheersdienst heel wat tijd en energie besparen. In aanloop van de volgende programmaperiode moet bekeken worden welke regels en procedures eenvoudiger kunnen of overbodig zijn. Een waterdicht controlesysteem voor het beheer van publieke middelen staat uiteraard voorop. Een deel van deze regels hangt af van Europese regels. Europa werkt aan afstemming van de regels tussen de verschillende fondsen. Bijvoorbeeld de BTW-regeling is een richtlijn die voor heel wat problemen zorgt tijdens PDPOII. Openbare besturen kunnen in PDPOII immers geen subsidie op BTW krijgen, terwijl dit in andere Europese programma’s wel kan. Een ander deel van de verantwoordelijkheid ligt in Vlaanderen. Afstemming van de verschillende Europese fondsen kan ook op Vlaams niveau beter (zie deel IV). Binnen PDPOII zorgt het samenbrengen van de verschillende financieringsstromen (Europees, Vlaams en provinciaal) voor een zekere stroefheid. Hierbij moet immers rekening gehouden worden met verschillende begrotingsregels en timing. Ook hier moet onderzocht worden hoe de flexibiliteit te verhogen, zonder in te boeten op betrouwbaarheid. Vanuit Europa wordt e-government aangemoedigd. Een dergelijk systeem wordt in verschillende landen (vb. Nederland, Frankrijk) en programma’s (vb. EFRO - Agentschap Ondernemen) gebruikt en kan taken automatiseren, het gebruiksgemak verhogen en de communicatie tussen de verschillende stakeholders verbeteren. Promotoren en coördinatoren moeten informatie nu nog te vaak meerdere keren doorgeven. Een digitaal systeem is geen goedkope maar op termijn onvermijdelijke oplossing. Door samen te werken met beheersdiensten van andere Europese programma’s kunnen de kosten voor ontwikkelen, testen en implementatie gedrukt worden. De kosten voor een softwaretoepassing worden geschat op 750.000 euro, als de broncode van EFRO gebruikt wordt.7

7

Informatie van beheersautoriteit EFRO: Agentschap Ondernemen (Roel Loos, 27 november 2010)

39

Uit de enquête blijkt dat een grote meerderheid van de PG-leden (dikwijls zelf ook promotor) de halfjaarlijkse indiening van declaratiedossiers een goed systeem vinden. De indiendata zijn 15 januari en 15 juli. Dit zijn drukke momenten vlak voor en na verlofperiodes. Uit reacties bij promotoren en coördinatoren blijkt dan ook dat indiendata in het voorjaar en het najaar de indiening vlotter zouden kunnen doen verlopen. Deze timing hangt echter samen met de Vlaamse begrotingscyclus. Naar de volgende programmaperiode moet onderzocht worden hoe de timing beter kan. Figuur 15: Enquête: “Promotoren moeten halfjaarlijks een uitgebreid voortgangsrapport indienen om financiering te ontvangen. Vindt u die manier van werken goed?”


Uit Figuur 16 blijkt dat net geen 50% van de respondenten de huidige regels goed vindt. Slechts 17% vindt ze niet goed. De meeste opmerkingen hebben betrekking op de veelheid aan administratieve controles. Figuur 16: Enquête: “Hebben de huidige regels een meerwaarde?”


In de bevraging werd ook gepolst naar de subsidiabiliteitsregels. Bijna de helft van de respondenten geeft aan akkoord te gaan met het uitsluiten van bepaalde kosten (vb. aankoop grond en gebouwen, grondwerken, rioleringswerken, rollend materieel, bijdragen in natura, …). Het kwart van de respondenten dat wijzigingen voorstelt, wil vooral de regels in verband met vrijwilligerswerk en bijdrage in natura versoepeld zien (in mindere mate gronden afbraakwerken, studie- en leasekosten). Deze kosten zijn niet subsidiabel omdat hun waarde moeilijk bewijsbaar is.

40

Een vaak terugkerend voorstel van projectpromotoren is de forfaitaire indiening van overheadkosten. Volgens de Europese plattelandsverordening moeten promotoren deze kosten ofwel integraal bewijzen (factuur en betalingsbewijs), ofwel een door de financiële dienst ondertekend uittreksel uit de boekhouding indienen. De overheadkosten zijn beperkt tot maximum 15% van de loon- en werkingskosten. Een forfaitair percentage overhead zonder bewijs is nu al gebruikelijk in andere Europese fondsen en zou een grote vereenvoudiging opleveren. Ook de regeling voor inkomsten uit een project kan beter. Nu moeten promotoren inkomsten aangeven die tijdens de projectperiode gegenereerd worden, waarna ze van de subsidie worden afgetrokken. Het toelaten van inkomsten als deel van de eigen inbreng zou een stimulerend effect hebben. Figuur 17: Enquête: “Bepaalde kostensoorten worden niet aanvaard in het programma (bijv. grondwerken en bijdrage in natura). Vindt u dat sommige van die kosten in de volgende programmaperiode moeten aanvaard worden?”


Tot slot blijkt uit de enquête een duidelijke nood aan heldere richtlijnen inzake de wet op de overheidsopdrachten. Binnen het subsidieprogramma moeten promotoren aan deze wet voldoen als hun statuut dit voorschrijft (overheden, publiekrechtelijke verenigingen, …). Vanaf een bedrag van 5.500 euro (excl. btw) zijn ze verplicht om een gunningsprocedure op te starten en drie offertes te vragen. Op zich is dit goed omdat het de marktwerking bevordert en de kosten drukt. Enkele PG’s vragen dan ook aan alle promotoren om deze wet toe te passen. Anderzijds kan dit de uitvoering van projecten vertragen. Een veralgemeende toepassing van deze regel kan enkel als ze voor alle Europese fondsen geldt en met duidelijke richtlijnen.

II.3. Evaluatie Leaderkenmerken Dit gedeelte gaat in op de Leaderwerking. Enkele van de Leaderwaarden zijn zo kwalitatief dat ze niet enkel met cijfers aangetoond kunnen worden. In de enquête bij PG-leden ging dan ook heel wat aandacht naar de beoordeling ervan. Samen met de conclusies uit de projectevaluatie (zie deel III) moet dit helpen om in te schatten wat het effect is van het inlijven van Leader bij plattelandsontwikkeling en hoe Leader in de volgende periode geoptimaliseerd kan worden. De Europese verordening inzake plattelandsontwikkeling somt de minimale elementen van de Leadermethodiek op: - gebiedsgerichte plaatselijke ontwikkelingsstrategieën voor welomschreven subregionale plattelandsgebieden; - een plaatselijk publiek-privaat partnerschap (Plaatselijke Groep of PG genoemd); - een aanpak van onderuit met beslissingsbevoegdheid voor een Plaatselijke Groep wat de uitwerking en de uitvoering van plaatselijke ontwikkelingsstrategieën betreft; - een multisectorale opzet en uitvoering van de strategie, op basis van de interactie tussen actoren en projecten uit verschillende sectoren van de plaatselijke economie; 41

-

de uitvoering van innovatieve benaderingen; de uitvoering van samenwerkingsprojecten; de vorming van een netwerk van plaatselijke partnerschappen.

Figuur 18: De zeven sleutelelementen van Leader

Publiek-Privaat Partnerschap Gebiedsgericht

Netwerkvorming

Bottom-up

Innovatie Multi-Sectoraal & geïntegreerd

Samenwerking Bron: eigen verwerking

Leader wil met deze methodiek een lokale dynamiek creëren waarbij kleinschalige, vernieuwende initiatieven een kans krijgen. Het doet dit onder meer door lokale actoren te betrekken bij de opmaak van de ontwikkelingsstrategie en door promotoren intensief te begeleiden. Dit moet het ook voor kleine of onervaren promotoren mogelijk maken projecten op te zetten. In de enquête werd gevraagd naar een globale inschatting van de PG-leden omtrent het Leadergehalte van de eigen PG-werking. Uit Figuur 19 blijkt dat 60% vindt dat de Vlaamse Leadergebieden werken volgens bovenvermelde principes. Iets minder dan dertig percent van de bevraagden vindt dit niet of niet volledig het geval. In Figuur 20 hebben we de antwoorden uit Figuur 19 uitgesplitst per PG. Hoewel de vraag algemeen gesteld werd, kunnen ze een indicatie geven van de Leaderwerking van elke PG afzonderlijk. Verhoudingsgewijs komen heel wat negatieve antwoorden uit de Limburgse PG’s. Uit PG’s Midden-Kempen en Pajottenland+ komen de meeste positieve reacties. Figuur 19: Enquête: “Merkt u dat de Plaatselijke Groepen werken volgens de principes van Leader (bottom-up, geïntegreerd, sectoroverschrijdend, streekgericht, innovatie, …)?”


42

Figuur 20: Enquête: “Merkt u dat de Plaatselijke Groepen werken volgens de principes van Leader (bottom-up, geïntegreerd, sectoroverschrijdend, streekgericht, innovatie, …)?”, verdeling per PG


Slechts een derde van de PG-leden vindt dat Leaderprojecten innovatiever of meer geïntegreerd zijn dan andere projecten, bijvoorbeeld As 3-projecten. Uit Figuur 21 blijkt wel dat 60% van de respondenten Leaderprojecten meer bottom-up vindt. Dit zal ook blijken uit de analyse van de projecten in deel III. Figuur 21: Enquête: “Laten we Leader eens vergelijken met andere projecten. Kruis aan welke uitspraken volgens u kloppen:”


Publiek-privaat partnerschap In het kader van het publiek-privaat partnerschap legt Europa de voorwaarde op om minstens de helft van de stemmen in een PG aan de private sector te laten. De meeste PGleden zijn overtuigd van de meerwaarde hiervan (Figuur 22). Figuur 23 bevestigt dit antwoord wanneer blijkt dat drie vierde van de respondenten een zuiver politiek beslissingsorgaan zoals in As 3 in de Leaderwerking afwijst.

43

Figuur 22: Enquête: “Zorgt de private of publieke maatregel (minstens de helft van de stemmen bij de Plaatselijke Groep-vergaderingen) voor een duidelijke meerwaarde?”


Figuur 23: Enquête: “Vindt u een politiek beslissingsorgaan nuttiger?”


Bovenstaande grafieken tonen de meerwaarde die een grote meerderheid van de respondenten ervaart bij de inbreng van private partners in de PG. Toch vindt bijna de helft van de PG-leden de politieke invloed te groot, een derde vindt dit niet. Mogelijke verklaringen zijn PG-leden die als private actor zetelen en ook politiek actief zijn (hoewel dit zoveel mogelijk wordt tegengegaan, zie eerder), de soms grote invloed van de provincie als PGvoorzitter en het feit dat sommige van de private organisaties toch mee bestuurd worden door gemeenten. Figuur 24: Enquête: “Vindt u dat er te veel politieke invloed is?”


44

Innovatie Innovatie is een moeilijk te vatten begrip. Het kan gaan om nieuwe producten en diensten, nieuwe werkmethoden, nieuwe combinaties en verbindingen, enzovoort. Aan promotoren wordt gevraagd om de innovatie in hun projectvoorstel te beschrijven. Hoewel vooral Leader innovatie beklemtoont, wordt het ook in As 3 in de beoordeling meegenomen. Een grote meerderheid van de respondenten vindt dat innovatieve projecten in het huidige kader een kans krijgen. In de mid term evaluatie werd aan de PG-coördinatoren gevraagd of ze inzake innovatie verschil zien tussen het huidige PDPOII en het vroegere aparte Leaderprogramma. Hieruit bleek dat de coördinatoren hier weinig verschil zien. Figuur 25: Enquête: “Kunnen innovatieve projecten ingang vinden in de huidige situatie?”


Aan de respondenten werd ook gevraagd suggesties te doen om innovatie te stimuleren. Hieruit kwamen volgende ideeën: - Een significant deel van het PG-budget voorzien voor innovatieve projecten (bv. 10% van de LOS). In deze projecten is het resultaat onderschikt aan de lessen die eruit getrokken worden. Een publicatie en/of vorming in verband met deze ervaringen zijn dan ook belangrijk. - Projecten die ‘reguliere werking’ zijn, worden geweerd. Een ‘regulier project’ is niet altijd eenvoudig te definiëren maar bijvoorbeeld het aanwerven van specifieke personeelsleden toont de nieuwe uitdagingen voor de projectpromotor aan. - Proactieve begeleiding van mogelijk innovatieve projectideeën door (de coördinator van) de PG. Deze ondersteuning draagt bij tot een beter projectvoorstel én zorgt voor een verlichting van de administratieve lasten (invullen projectfiche, financiële opvolging, …). Het kan een project naar een hoger niveau tillen door bijvoorbeeld nieuwe invalshoeken aan te reiken of door promotoren in contact te brengen met potentiële partners. - De begeleiding door deskundigen of gebiedsgerichte organisaties. In de provincie WestVlaanderen kan men bijvoorbeeld beroep doen op provinciale gebiedswerkers en PG Westhoek heeft een vzw onder de arm genomen om voor elk investeringsvoorstel een duurzaamheidsscan uit te voeren, gefinancierd met de werkingsmiddelen van de PG. - Innovatieve projecten houden vaak een verhoogd risico in voor de promotor. Om zulke projectideeën in de praktijk om te zetten kan een verhoogd cofinancieringspercentage nuttig zijn. Samenwerking Een van de wegen naar innovatie is samenwerking. Het maakt projecten gedragen en geïntegreerd. Bovendien werkt het netwerkvorming in de hand en verrijkt het elk van de partners. Onderstaande grafiek toont dat 41% van de respondenten het een goed idee vindt projecten te verplichten met partners te werken. Bijna de helft van de respondenten is tegen een dergelijke verplichting. 45

PG Tielts Plateau ontwikkelde een innovatieve werkwijze om zoveel mogelijk gemeenten in projecten te betrekken. Hoe meer gemeenten betrokken, hoe hoger de cofinanciering. Een project in één gemeente krijgt 50% steun. Per extra betrokken gemeente komt hier 5% bij (met een plafond van 65%). Figuur 26: Enquête: “Zou er een minimum aan partners moeten zijn in een project?”


Een vaak voorkomende suggestie in de enquête is het betrekken van de zelfstandige ondernemers in projecten. De bedrijfswereld heeft immers een andere kijk dan overheden en vzw’s. Ook partnerschappen met regionale of hogere overheden kunnen helpen om het kennisveld te verruimen. Tijdens een workshop met de Leadercoördinatoren in het kader van de mid term evaluatie kwamen volgende succesfactoren aan bod om samenwerking te bevorderen: - Een afbakening van het Leadergebied die overeenstemt met de historische of geografische grenzen werkt samenwerking over gemeentegrenzen in de hand. Samenwerking in een kleiner en samenhangend gebied is bovendien makkelijker dan in een groter, artificieel afgebakend gebied. - Gebieden die ook in vorige periodes werden gesteund (Leader+, doelstelling 2) plukken nu de vruchten van het opgebouwde vertrouwen tussen de lokale actoren. - In sommige PG’s is samenwerking tussen actoren een expliciete doelstelling (met selectiecriterium). In dat geval zijn de projecten er vanzelfsprekend sterker op samenwerking gericht. - De coördinator is een belangrijke gangmaker voor samenwerking. In Oost-Vlaanderen organiseert men bijvoorbeeld speed-dates waar promotoren elkaar informeel maar toch georganiseerd kunnen ontmoeten. Gebiedsgericht Voor een gedragen gebiedsgerichte werking moeten initiatieven als Leader bekend zijn. Een brede communicatie van het programma en de mogelijkheden die het biedt zijn belangrijk. PDPOII voorziet dan ook middelen waarmee de PG’s deze communicatie kunnen voeren. Uit Figuur 27 blijkt dat bijna twee derde van de PG-leden vindt dat Leader leeft in de eigen regio. 27% van de respondenten is het hier niet mee eens en denkt dat het beter kan. Om een goed zicht te krijgen op de bekendheid van Leader is eigenlijk een ruimere bevraging in de Leadergebieden nodig. Uit de mid term evaluatie blijkt dat de provinciale plattelandscoördinatoren Leaderprojecten over het algemeen meer gebiedsspecifiek vinden dan As 3-projecten.

46

Figuur 27: Enquête: “Leeft Leader in uw streek?”


Een thema dat hier nauw bij aansluit is streekprofilering en -identiteit. Uit Figuur 28 blijkt dat bijna drie vierde van de PG-leden vindt dat Leader, ondanks de soms gebrekkige gebiedsafbakening, bijdraagt tot streekprofilering. De antwoorden sluiten aan bij de conclusies van Figuur 27. PG-leden vinden dat Leader helpt de streek op de kaart te zetten en kenbaar te maken. Figuur 28: Enquête: “Merkt u dat Leader bijdraagt tot streekprofilering?”


47

III.

PROJECTEN

In een financieringsprogramma als PDPOII staan de realisaties op het terrein centraal. In dit deel worden de projecten dan ook uitgebreid onder de loep genomen. Na een korte samenvatting van de huidige stand van zaken beslaat het grootste deel een vergelijkende analyse van de projecten van As 3 en Leader. Hierbij worden telkens eerst de beide assen vergeleken. Daarna wordt de opsplitsing naar provincie en Leadergebied gemaakt. Een belangrijke vraag hierbij is in hoeverre de projecten in de beide assen verschillen. Zorgt de Leadermethodiek bijvoorbeeld voor andere, meer innovatieve, gebiedsgerichte en participatieve, projecten dan As 3? In het derde onderdeel worden de resultaten en de impact van de projecten op het terrein besproken. De resultaten zijn grotendeels gebaseerd op het kader dat Europa hiervoor uitwerkte en werden voor een groot deel al opgenomen in de mid term evaluatie van PDPOII. In het laatste deel wordt ingezoomd op de samenwerkingsprojecten binnen Leader.

III.1.

Hoever staan we?

We bekijken kort hoeveel van het voor de huidige programmaperiode voorziene budget al werd vastgelegd in projecten. Dat wil niet zeggen dat deze projecten op dit ogenblik volledig uitgevoerd en uitbetaald zijn. Projecten worden namelijk toegewezen aan budgetjaren (zie eerder), waarbij de mogelijkheid geldt om uit te betalen tot twee jaar na het bedoelde budgetjaar (de zogenaamde N+2-regel). Zo betekenen hoge vastgelegde budgetten dat de budgetten van de volgende jaren al werden aangesneden. Lage vastgelegde budgetten betekenen daarentegen dat nog delen van het budget van vorige jaren moeten worden toegewezen, waardoor de tijd tussen vastlegging en effectieve besteding en uitbetaling korter wordt. Het totale budget, bestaande uit Europese, Vlaamse en provinciale middelen, voor de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader in de periode 2007-2013 is 72.299.226 euro. Aan de hand van hiervoor besproken verdeelsleutels werd dit bedrag achtereenvolgens verdeeld over de beide assen, de provincies en de Leadergebieden. In bijhorende figuren werden enkel de projectmiddelen opgenomen, dus zonder de Leadermiddelen voor het opstellen van de ontwikkelingsstrategie, de werkingsmiddelen en de middelen voor samenwerking (deze worden apart besproken). Het totale budget voor projecten bedraagt zowat 65 miljoen euro. Daarvan werd al 48.895.811 euro aan subsidie toegekend. Dit bracht een private investering van 42.435.584 euro met zich mee zodat eind september 2011 al 91.331.395 euro in gebiedsgerichte PDPOII-projecten werd geïnvesteerd. Uit Figuur 29 blijkt dat Leader tot nog toe iets minder budget vastlegde dan As 3. Dit is voornamelijk te verklaren door het feit dat de Leaderwerking in 2007 startte met het vormen van de Leadergroepen en het opstellen van de lokale ontwikkelingsstrategieën. De eerste projectoproepen in Leader vonden in het najaar van 2008 plaats, een jaar na de eerste oproep in As 3.

48

Figuur 29: Stand van zaken van het budget eind september 2011 volgens as

Bron: goedgekeurde projecten (2007 - eind september 2011)

In Figuur 30 wordt duidelijk dat de algemene percentages van de voorgaande figuur vooral binnen Leader een grotere variatie tussen de Leadergebieden verbergen. De Antwerpse Leadergroepen legden het minst en de Vlaams-Brabantse PG’s het grootste deel van hun budget vast. Ze legden, net als de West-Vlaamse, Antwerpse en Limburgse Leadergroepen, al een deel van het budget van de jaren 2012 en soms 2013 vast in projecten die meerdere jaren lopen. In As 3 leggen enkel de provincies Antwerpen en Limburg delen van projecten op toekomstige budgetjaren vast.

49

Figuur 30: Stand van zaken van het budget eind september 2011 volgens provincie / Leadergebied


50

III.2.

Analyse van de projecten

De basisgegevens voor onderstaande vergelijkingen zijn alle goedgekeurde projecten tot eind september 2011 in As 3 en Leader. Zoals eerder aangehaald is het hier belangrijk te weten dat de projectwerking van Leader een jaar na As 3 werd opgestart. Voor het berekenen van de percentages voor de verschillende parameters werd het bedrag aan cofinanciering als basis gebruikt. Dat maakt duidelijk hoeveel middelen de overheid aan elk van de promotoren en thema’s besteedt, onafhankelijk van de eigen inbreng van de promotor en onafhankelijk van het aantal projecten. Het aantal projecten wordt hierna afzonderlijk besproken en waar relevant zijn aantallen en/of totale projectbudgetten in de tekst toegevoegd. Enkel voor het aantal samenwerkingen werden de percentages berekend op basis van het aantal projecten, vermits de cofinanciering hierbij van onderschikt belang is. De grafieken en berekeningen in deze analyse vertrekken van de goedgekeurde projectkosten en niet van de effectieve uitbetalingen. Dat maakt het immers mogelijk om ook alle momenteel lopende projecten in de databank op te nemen. Uit de gegevens van de beheersdienst blijkt dat slechts een heel beperkt aantal projecten na goedkeuring niet of niet volledig wordt uitgevoerd. Uit een inhoudelijke analyse voor de 79 in 2007 goedgekeurde As 3-projecten blijkt dat 96% werd uitgevoerd zoals goedgekeurd (Figuur 31). Drie projecten hebben de doelstellingen niet of slechts gedeeltelijk behaald, of werden stopgezet. De percentages voor de andere jaren en voor Leader zijn vergelijkbaar. Bijlage 5 bevat de fiches met de evaluatie van elk van deze projecten van 2007. Voor de beoordeling werd gebruik gemaakt van het eindverslag, eventuele verslagen van terreincontrole en tussentijdse verslagen. Figuur 31: Evaluatie van de As 3-projecten uit 2007 (79 projecten)

Bron: Eigen verwerking

Achtereenvolgens worden het aantal projecten, de ratio tussen ingediende en goedgekeurde projecten, de gemiddelde projectgrootte, de thematische verdeling van PDPOII-middelen, de projectpromotor en het projectgebied besproken. In bijlage vindt u een uitgebreide analyse van As 3 en Leader per budgetjaar. III.2.1 Aantal projecten Figuur 32 toont het aantal projecten dat elke provincie en PG met het beschikbare budget tot nu toe goedkeurde. In totaal werden 584 projecten goedgekeurd en het aantal projecten per gebied gaat van 6 in het Pajottenland tot 74 in de As 3-werking van Oost-Vlaanderen. Zoals eerder aangehaald werden in 2007 enkel As 3-projecten goedgekeurd en konden deze ook plaatsvinden in de gebieden die vanaf 2008 als Leadergebied werden erkend. Dit maakt dat heel wat van de As 3-projecten al in 2007 werden goedgekeurd, zo is bijvoorbeeld bijna de helft van de West-Vlaamse projecten in 2007 goedgekeurd (9 van 20). 51

Het aantal projecten per gebied hangt uiteraard samen met de budgetten waarover de verschillende gebieden beschikken. In wat volgt zal ook duidelijk worden dat het verschil in het aantal projecten samenhangt met de grootte van de projecten, de as waarbinnen het is goedgekeurd, het projectgebied, de projectpromotor, het thema, …. Figuur 32: Aantal goedgekeurde projecten eind september 2011 per provincie/leadergebied


III.2.2 Indiening/goedkeuring Het totaal aantal ingediende projectvoorstellen laat zien dat er tussen 2007 en eind september 2011. In totaal 920 projectvoorstellen werden ingediend waarvan 584 goedgekeurd. Bij Leader wordt in vergelijking met As 3 een groter aandeel daarvan goedgekeurd: 54% van de ingediende projecten bij As 3 wordt goedgekeurd tegenover 72% bij Leader. De redenen voor de afkeuring zijn divers, zoals onontvankelijk (bijv. vergunning niet aanwezig), onvoldoende goed project of dossier, het te verdelen subsidiebudget voor de oproep is ontoereikend, ….

52

Figuur 33: Aantal ingediende en goedgekeurde projecten volgens as


In de uitsplitsing volgens provincie en Leadergebied (Figuur 34) komt het aantal goedgekeurde projecten per gebied uit Figuur 33 terug, nu met de niet-goedgekeurde projectvoorstellen eraan toegevoegd. De grote verschillen tussen de gebieden in de verhouding tussen ingediend en goedgekeurd vallen op. Dit kan onder meer afhangen van de manier waarop het indienen en beoordelen van de projecten is georganiseerd (zie eerder). Er zijn gebieden waar alle voorstellen op hetzelfde moment worden beoordeeld terwijl er ook Leadergroepen zijn die eerst naar projectideeën vragen (bv. Pajottenland, Vlaamse Ardennen, Meetjesland, …) zonder dat ze al volledig zijn uitgewerkt. Niet alle ideeën worden ook effectief als projectvoorstel ingediend. Wat opvalt is dat de Limburgse indieningsprocedure van de Leadergroepen sterk lijkt te verschillen van de Limburgse provinciale As 3-werking. De Limburgse Leadergroepen keurde het beperkte aantal projectvoorstellen dat ingediend werd bijna allemaal goed. In Vlaams-Brabant blijkt dan weer een duidelijk verschil tussen beide Leadergebieden onderling. In Pajottenland wordt een beperkt aandeel van de ingediende projecten goedgekeurd. Dit komt omdat hier heel wat ingediende projecten werden samengevoegd om tot brede en breed gedragen projecten te komen (komt verder nog aan bod).

53

Figuur 34: Aantal ingediende en goedgekeurde projecten volgens provincie / Leadergebied


54

III.2.3 Projectgrootte Het vastgelegde budget in combinatie met het aantal projecten toont de gemiddelde projectgrootte. Een gemiddeld gebiedsgericht PDPOII-project werkt met 157.180 euro waarvan 53,5% (84.133 euro) gecofinancierd wordt. Figuur 35 maakt duidelijk dat een gemiddeld project in As 3 heel wat groter is dan in Leader. Een gemiddeld Leaderproject (132.610 euro) is ongeveer twee derde van de grootte van een As 3-project (189.678 euro). Ook het aandeel cofinanciering, de subsidie die de projecten ontvangen en die maximaal 65% bedraagt, ligt lager in Leader (52% of 68.864 euro) dan in As 3 (57% of 107.202 euro). Figuur 35: Gemiddelde projectgrootte en projectsubsidie volgens as


In Figuur 36 wordt duidelijk waar dit verschil voornamelijk vandaan komt: in West-Vlaanderen zijn enkele grote projecten goedgekeurd die het gemiddelde voor As 3 sterk doen stijgen. Verder zien we dat zowel in West-Vlaanderen als in Limburg de relatief grote projecten in As 3, terugkomen in de respectievelijke Leadergebieden. In Oost-Vlaanderen en Antwerpen worden relatief kleine projecten goedgekeurd in As 3 en nog kleinere in Leader. In Vlaams-Brabant is er ook hier een groot verschil tussen beide Leadergebieden; waar Hageland gemiddeld heel kleine projecten ondersteunt, doet Pajottenland het tegenovergestelde met gemiddeld de grootste Leaderprojecten. De Pajotse projecten brengen meestal diverse initiatieven rond één thema samen (zie verder). Uit de hierop volgende analyses en figuren zal blijken dat grote projecten zowel kunnen samenhangen met zware materiële investeringen (bv. West-Vlaanderen) of met projecten die een groot projectgebied hebben (bv. Pajottenland). Uit de grafieken blijkt dat sommige provincies en Leadergebieden steeds de maximumgrens van 65% cofinanciering gebruiken, terwijl andere provincies en Leadergebieden in hun respectieve strategieën strengere cofinancieringspercentages vastlegden. Dat is duidelijk het geval in West-Vlaanderen, waar in het Provinciaal Plattelandsontwikkelingsplan een cofinancieringssysteem voor investeringen werd uitgewerkt, en in de West-Vlaamse en Antwerpse Leadergebieden. PG Hageland werkt met een maximaal cofinancieringspercentage van 60 %.

55

Figuur 36: Gemiddelde projectgrootte en projectsubsidie volgens provincie / Leadergebied


56

III.2.4 Thematische verdeling Projecten in As 3 moeten passen in het Provinciaal Plattelandsbeleidsplan, Leaderprojecten in de Lokale Ontwikkelingsstrategie. Uiteraard hangen de thema’s van de goedgekeurde projecten in de eerste plaats af van de ingediende projectvoorstellen. In dit hoofdstuk wordt de thematische verdeling van de PDPOII-middelen over de vijf maatregelen van de gebiedsgerichte werking besproken. Aanvullend wordt voor twee van deze maatregelen, basisvoorzieningen en landelijk erfgoed, nagegaan of de spreiding van de middelen over Vlaanderen overeenkomt met de noden. d. Verdeling over de maatregelen In onderstaande figuren worden de projecten weergegeven volgens thema. De vijf thema’s komen overeen met de vijf maatregelen zoals ze in de gebiedsgerichte werking van As 3 in het PDPOII zijn beschreven (zie eerder). De Leadergroepen konden binnen de overkoepelende doelstelling ‘leefkwaliteit op het platteland en diversificatie van de plattelandseconomie’ eigen thematische doelstellingen formuleren. Sommige Leadergroepen hielden het bij de vijf maatregelen, anderen formuleerden eigen doelstellingen (bijlage 2). Om een vergelijking mogelijk te maken werden alle Leaderprojecten toch ingedeeld volgens de vijf maatregelen van As 3. De percentages zijn berekend op basis van de verkregen subsidie. Algemeen lijkt het logisch dat de maatregelen waarin vaak infrastructuurwerken worden uitgevoerd een groter aandeel in de verdeling van de cofinanciering hebben. Dit blijkt dan ook uit de verdeling van de gebiedsgerichte PDPOII-middelen tot nog toe: 25% voor dorpskernvernieuwing, 23,5% voor basisvoorzieningen, 19% voor landelijk erfgoed, 17% voor toerisme en 14% voor intermediaire dienstverlening. Figuur 37: Thematische verdeling van de subsidies volgens as


57

Figuur 37 toont het verschil in focus tussen de beide assen. In As 3 is iets meer aandacht voor intermediaire dienstverlening ter bevordering van ruraal ondernemerschap, erfgoed en vooral dorpskernvernieuwing terwijl de Leadergebieden meer inzetten op toerisme en vooral basisvoorzieningen voor de economie en de plattelandsbevolking. De beperkte aandacht voor intermediaire dienstverlening binnen Leader is opmerkelijk aangezien uit de mid term evaluatie blijkt dat de Leadercoördinatoren het verhogen van menselijk potentieel en managementsvaardigheden als één van de belangrijke doelstellingen van Leader zien. Behalve projecten rond intermediaire dienstverlening kunnen ook vormingen voor PG-leden en promotoren betaald uit het werkingsbudget van de PG hiertoe bijdragen. De twee submaatregelen rond paardenhouderij die in 2009 aan het PDPOII werden toegevoegd konden voor het eerst worden toegepast in de As 3-oproepen van 2011. Deze oproep is intussen afgelopen, maar geen enkel project werd binnen deze submaatregelen ingediend. Ze konden dan ook niet worden opgenomen in de onderstaande analyse.8 In Figuur 38 is de eerder besproken gemiddelde projectgrootte uitgesplitst in de vijf thema’s. Projecten binnen Leader blijken gemiddeld voor elk van de vijf thema’s kleiner te zijn. Voor de erfgoedprojecten is het verschil het grootst: de Leaderprojecten binnen dit thema zijn maar iets meer dan de helft zo groot als de As 3-projecten. Verder maakt deze grafiek duidelijk dat vooral dorpskernvernieuwingen en –ontwikkelingen heel wat minder dan de toegestane 65% cofinanciering krijgen. Figuur 38: Projectgrootte en projectsubsidie per maatregel volgens as


8

Hoewel in de recente As 3-projectoproep geen projecten werden ingediend onder de submaatregelen m.b.t. paardenhouderij en omgevingskwaliteit, zijn er recent wel verschillende projecten goedgekeurd die de paardensector begunstigt. Die projecten kaderen dan in andere maatregelen, zoals toerisme (bv. paardenverhuur) of intermediaire dienstverlening (bv. voorlichtingsreeks over hypotherapie). Aan de nieuwe submaatregelen werd geen budgetverhoging gekoppeld.

58

Zoals in de andere analyses verbergt ook hier de vergelijking tussen de assen veel grotere verschillen tussen de verschillende provincies en Leadergebieden. In As 3 valt onmiddellijk het grote aandeel dorpskernvernieuwing en –ontwikkeling in West-Vlaanderen en Antwerpen op. Limburg voorziet heel wat middelen voor erfgoed en intermediaire dienstverlening en Oost-Vlaanderen relatief veel op het bevorderen van toeristische activiteiten. In Leader valt de grote inzet van het Pajottenland voor basisvoorzieningen op. Net als in de As 3-werking van Limburg geven de Limburgse Leadergebieden geen PDPOII-steun aan dorpskernvernieuwing en -ontwikkeling. Haspengouw zet sterk in op landelijk erfgoed en Kempen-Maasland het meest van alle gebieden op toerisme. Westhoek zet, net als de provincie West-Vlaanderen, heel wat middelen in voor de dorpskernvernieuwing en -ontwikkeling. Intermediaire dienstverlening is een belangrijke uitgavepost in MiddenKempen, Meetjesland, Leie & Schelde en Tielts Plateau.

59

Figuur 39: Thematische verdeling van de subsidies volgens provincie / Leadergebied


60

e. Spreiding over Vlaanderen In opdracht van de VLM rondde de universiteit van Gent in april 2011 een onderzoek naar de omschrijving van het platteland in Vlaanderen af. Dit onderzoek ontwikkelde een methodiek om het platteland op een dynamische wijze te omschrijven. Het maakt het mogelijk om plattelandsthema’s te visualiseren op de kaart van Vlaanderen. In het onderzoek is voor zes thema’s gezocht naar indicatoren die het mogelijk maken om deze thema’s in beeld te brengen. Die indicatoren worden gecombineerd en in vier kwartielen opgedeeld. Het schaalniveau van de geografische weergave wordt gekozen in functie van het thema en de beschikbare data. Door de beperkte beschikbaarheid van goede data moesten sommige kaarten gemaakt worden op basis van gedeeltelijke of verouderde gegevens. In de toekomst zal de methodiek verfijnd en uitgebreid worden zodat nieuwe thema’s ontwikkeld en datasets toegevoegd kunnen worden. Onderstaande figuren geven een eerste beeld van resultaten die de toepassing van de methodiek biedt. Voor uitgebreide toelichting en inhoudelijke en methodologische verantwoording verwijzen we naar het eindrapport van het onderzoek. In het kader van deze tussentijdse evaluatie van de gebiedsgerichte werking van PDPOII is geprobeerd om voor twee van de zes in het onderzoek ontwikkelde plattelandsthema’s9 na te gaan in hoeverre de PDPOII-middelen worden ingezet in de gebieden met de grootste noden. Hoewel de omschrijving van de thema’s niet exact samenvalt, was een accuratere afstemming nog niet mogelijk binnen het bestek van deze evaluatie. De twee gekozen thema’s worden gecombineerd met de twee maatregelen van de gebiedsgerichte werking van PDPOII die hierbij aansluiten:  ‘aanbieden van (minimale) diensten (onderwijs, cultuur, welzijn)’ wordt gekoppeld aan ‘basisvoorzieningen voor plattelandseconomie en -bevolking’;  ‘onderhoud en beheer van lokaal patrimonium’ wordt gekoppeld aan ‘instandhouding en opwaardering van landelijk erfgoed’. Het thema ‘behoud en/of versterking van lokale economie’, dat gekoppeld zou kunnen worden aan ‘intermediaire dienstverlening’, werd niet meegenomen omdat de inhoudelijke focus toch te sterk verschilt en omdat de PDPOII-projecten binnen deze maatregel meestal grote regio’s bestrijken zonder geografische focus. Ook voor de andere thema’s zou een dergelijke analyse inzicht verschaffen in de verhouding tussen behoefte en investeringen. Dit is met de huidige datasets helaas (nog) niet mogelijk. Zoals aangehaald wordt een thema opgebouwd door de combinatie van indicatoren die voor dit thema relevant zijn. Voor ‘aanbieden van (minimale) diensten’ gaat het om volgende indicatoren: - Bevolkingsdichtheid (inw/km²) - Omgevingsadressendichtheid (aantal adressen) - Tevredenheid winkelaanbod (% ontevredenen) - Tevredenheid sociale en schoolvoorzieningen (% ontevredenen) - Tevredenheid cultuur- en recreatieaanbod (% ontevredenen) De eerste twee indicatoren verwijzen naar een noodzakelijk of minimaal draagvlak aan gebruikers voor de aangeboden dienstverlening. Bij gebrek aan data over het effectieve aanbod aan voorzieningen is gebruik gemaakt van data in verband met de appreciatie van voorzieningen door de bewoners. Bovendien komen deze gegevens uit de SociaalEconomische Enquête van 2001. Op de kaart zijn de gegevens weergegeven op niveau van

9

De andere thema’s zijn: ‘behoud en/of versterken van de open ruimte’, ‘aanleg, onderhoud en beheer van lokale infrastructuren’, ‘minimale en/of aangepaste bereikbaarheid garanderen’ en ‘behoud en/of versterking van lokale economie’

61

deelgemeenten, aangezien ook het aanbod aan diensten vooral op dit niveau betrekking heeft. Voor het thema ‘onderhoud en beheer van lokaal patrimonium’ werden volgende indicatoren weerhouden: - Bouwkundig erfgoed (absoluut aantal) - Puntrelicten (absoluut aantal) - Stads- en dorpsgezichten (ha) De indicatoren hebben betrekking op de beeldwaarde van het platteland en brengen het actuele erfgoed in beeld. Voor ‘Puntrelicten’ en ‘Beschermde stads- en dorpsgezichten’ zijn, bij gebrek aan recentere gegevens, data van 2001 gebruikt. De indicatoren worden weergegeven op het niveau van statistische sector. Voor de PDPOII-gegevens werd de cofinanciering van alle projecten binnen de geselecteerde maatregelen toegekend aan de gemeente waar ze plaatsvinden. De subsidie van projecten die over meerdere gemeenten lopen, is verdeeld over deze gemeenten. Zo werd voor projecten over twee gemeenten de subsidie door twee gedeeld, voor provinciedekkende projecten werd de subsidie gedeeld door het aantal gemeenten in de provincie. Alles samen geeft dit een zicht op de geografische spreiding van de toegekende cofinanciering voor de betrokken maatregel. Om de leesbaarheid van de kaart te verhogen werd de aanduiding voor gemeenten waaraan minder dan 5.000 euro werd toegekend, weggelaten. Enkel de projecten binnen de betrokken maatregelen zijn in de analyse opgenomen. Sommige projecten streven verschillende doelstellingen na. Zo zijn er dorpskernvernieuwingsprojecten waarin ook een dorpshuis (maatregel basisvoorziening) wordt gerestaureerd. In deze gevallen werd het project in de maatregel ondergebracht die het meest overeenkomt met de doelstellingen van het project. In onderstaande kaarten zijn hierdoor enkele projecten niet opgenomen terwijl ze deels aan een van beide doelstellingen werken. Een combinatie van de kaart met PDPOII-gegevens en de kaarten uit het onderzoek omschrijving platteland toont visueel de mate van afstemming van de PDPOIIsubsidiestromen op de noden. Dit beeld is echter onvolledig. Enkel een combinatie met de middelen die vanuit de andere fondsen en sectoren naar erfgoed en basisvoorzieningen vloeien, zou een volledig beeld geven. Een dergelijke analyse is in het bestek van deze evaluatie helaas niet mogelijk. Figuur 40 toont dat de focus op basisvoorzieningen globaal gezien gelegd wordt in de gebieden met de grootste nood (de tevredenheid zakt van klasse 1 naar 4). Eerder werd duidelijk dat deze maatregel vooral wordt toegepast in Leadergebieden. Dit klinkt logisch vermits dit de meest rurale gebieden zijn, waar de druk op lokale voorzieningen het grootst is. Toch zijn er ook enkele andere, kleinere regio’s waar de tevredenheid over het voorzieningenniveau laag is terwijl er geen PDPOII-projecten binnen deze maatregel worden uitgevoerd. Verder wordt duidelijk dat het probleem van voorzieningen zich vooral in het zuiden van Vlaanderen stelt, terwijl dat in de provincie Antwerpen minder het geval is. De focus op andere maatregelen die uit eerdere grafieken bleek, lijkt hier dan ook terecht. In Figuur 41, rond erfgoed (lokaal patrimonium stijgt van klasse 1 naar 4), is de afstemming van middelen op noden minder duidelijk. Dit heeft in de eerste plaats te maken met het schaalniveau waarop het lokaal patrimonium is weergegeven. Statistische sectoren zijn te klein om een goede vergelijking met de PDPOII-gegevens op niveau van fusiegemeente mogelijk te maken. In de toekomst zullen de gegevens voor lokaal patrimonium ook op andere schaalniveaus beschikbaar zijn. Wel visualiseert en verfijnt de kaart de spreiding van de PDPOII-investeringen in landelijk erfgoed in Vlaanderen: met name de grote aandacht in Antwerpen, Limburg en Oost-Vlaanderen, zowel binnen As 3 als Leader. 62

Figuur 40: Vergelijking van de PDPOII-subsidies voor basisvoorzieningen met de spreiding van het aanbod aan diensten in Vlaanderen

Bron: Combinatiekaart basisvoorzieningen uit de studie omschrijving platteland; goedgekeurde projecten (2007 - eind september 2011)

63

Figuur 41: Vergelijking van de PDPOII-subsidies voor landelijk erfgoed met de spreiding van het lokaal patrimonium in Vlaanderen

Bron: Combinatiekaart lokaal patrimonium uit de studie omschrijving platteland; goedgekeurde projecten (2007 - eind september 2011)

64

III.2.5 Projectpromotor Projectfiches worden na indiening eerst gecontroleerd op ontvankelijkheidcriteria. Een belangrijk ontvankelijkheidscriterium is het statuut van de promotor/promotoren. Een project staat of valt immers met de capaciteit van de promotor. Ook samenwerking in een project tussen promotoren uit verschillende sectoren of binnen een ruimere regio kunnen belangrijk zijn om tot een gedragen project te komen. Terwijl in As 3 de mogelijke promotoren afhangt van de maatregel zijn de Leadergebieden vrij in het bepalen van de mogelijke promotoren. De begunstigden in As 3 worden per maatregel in het PDPOII aangegeven: - Toeristische activiteiten (313): lokale besturen, publiekrechtelijke rechtspersonen10 en toeristische en recreatieve verenigingen; - Basisvoorzieningen (321): lokale besturen, publiekrechtelijke rechtspersonen en middenveldorganisaties (vakorganisaties); - Dorpskernvernieuwing en –ontwikkeling (322): lokale besturen, publiekrechtelijke rechtspersonen en lokale verenigingen (voor dorps- en gemeenschapshuizen); - Landelijk erfgoed (323A): lokale besturen, publiekrechtelijke rechtspersonen en vzw’s; - Intermediaire dienstverlening (331): lokale besturen, publiekrechtelijke rechtspersonen, middenveldorganisaties en verenigingen. In Leader bepaalden de PG’s zelf de toegelaten promotoren. Algemeen zijn de regels soepeler dan in As 3. Leadergebieden kunnen bijvoorbeeld bedrijven, feitelijke verenigingen en natuurlijke personen toelaten een project in te dienen. Uit Tabel 15 blijken heel wat verschillen. Feitelijke Verenigingen en natuurlijke personen worden in de meeste PG’s niet uitgesloten, maar kunnen meestal enkel onder begeleiding van een intermediair. De Limburgse PG’s Haspengouw en Kempen-Maasland aanvaarden als promotor enkel lokale besturen, publiekrechtelijke rechtspersonen, non-profitorganisaties met rechtspersoonlijkheid en cvba’s11. De Antwerpse PG’s geven alle soorten promotoren een kans om een project in te dienen maar geven wel de voorkeur aan gebiedseigen promotoren. Vlaamse Ardennen beklemtoont sterk de sociale economie als mogelijke begunstigde (VSO-statuut12).

10

Er bestaat geen algemeen geldende definitie of omschrijving van publiek- en privaatrechtelijke rechtspersonen. Enkele criteria moeten afgewogen worden om te bepalen of een rechtspersoon eerder publiek dan wel eerder privaat is. Bij twijfel geeft de juridische dienst van VLM uitsluitsel op basis van de statuten van de vereniging. 11

Coöperatieve Vennootschap met Beperkte Aansprakelijkheid

12

Vennootschap met Sociaal Oogmerk

65

Tabel 15: Mogelijke begunstigden

profitorganisaties

feitelijke verenigingen (FV)

natuurlijke personen (NP)

x x x x x x

x x

x x

x x

x

x

x

x

PAJ

x

x

x

x

TIP

x

x

x

WEH

x

x

x

x x x x x

x x x x x x

HAG

Middenveld x x x x x x

x x x x x

non- profitorganisaties met rechtspersoonlijkheid

(vereniging, vzw, intercommunale, …)

publiekrechtelijke organisaties x x x x x x

lokale besturen

x

x x x

toerisme basisvoorziening dorpskern erfgoed interm. dienstv. MAK MIK HAS KML MLS VLA

Opmerkingen

x x

vereniging: cvba vereniging: cvba x

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

vereniging: VSO FV en NP, indien begeleid door intermediair FV en NP, indien begeleid door intermediair FV en NP, indien begeleid door intermediair

Bron: PDPOII, draaiboeken Leadergebieden, eigen verwerking

a. Statuut (hoofd)promotor In deze analyse van de projectpromotoren wordt het statuut van de promotor ingedeeld in drie categorieën: gemeente, privaat en provincie/para-provinciaal. OCMW’s worden hierbij als ‘gemeentelijk’ beschouwd en ook samenwerkingsverbanden waarin enkel gemeenten participeren en gemeentelijke publieke vzw’s zijn ‘gemeentelijk’. Met de term ‘privaat’ worden particulieren, vzw’s, middenveld, ondernemingen, e.d. bedoeld. Het kan zowel gaan om een zeer lokale vereniging als om een middenveldorganisatie die in heel Vlaanderen actief is. Instellingen die duidelijk verband houden met een provincie, zoals de Provinciale Landbouwkamer of de provinciale toeristische diensten, worden als para-provinciaal beschouwd. Wanneer een project meerdere copromotoren heeft, wordt enkel rekening gehouden met het statuut van de hoofdpromotor. 44% van de gebiedsgerichte middelen gaan naar gemeenten, 42% naar private actoren en 14% naar de provincie of para-provinciale diensten. Hoewel in Figuur 42 de percentages voor As 3 en Leader niet zo heel ver uit elkaar lopen zijn er binnen Leader toch 13% meer projecten met een promotor uit de private sector. In As 3 worden heel wat meer projecten goedgekeurd die worden ingediend door provinciale of para-provinciale diensten. Dit hangt onder andere samen met de bepaling dat projecten die de hele provincie als werkingsgebied hebben in As 3 ingediend moeten worden en mogelijk ook met de provinciale rol in het PMC. Om een objectieve beoordeling van deze projecten te garanderen zijn duidelijke regels in

66

verband met de dubbele rol van de provincie, zowel subsidieverlener als –ontvanger, noodzakelijk (zie eerder). Figuur 42: Statuut promotor volgens as


Bij de verdere uitsplitsing valt de grote aandacht op voor gemeenten in West-Vlaanderen, zeker in As 3 maar ook in de West-Vlaamse Leadergebieden. Antwerpen en Limburg geven relatief veel cofinanciering aan provinciale diensten, in tegenstelling tot Vlaams-Brabant en West-Vlaanderen. Binnen Leader ondersteunen MarkAante Kempen, Vlaamse Ardennen, Pajottenland en Haspengouw veel private initiatieven. Kempen-Maasland voorziet van alle Leadergebieden de meeste middelen voor provinciale projecten. Een kruising van de analyse volgens statuut promotor met de verschillende maatregelen levert enkele interessante resultaten op (bijlage 6). Provinciale diensten blijken voornamelijk rond intermediaire dienstverlening te werken. Gemeenten dienen veelal projecten in rond dorpskernvernieuwing en in mindere mate rond toerisme en basisvoorzieningen. Private promotoren zijn actief in alle plattelandsdomeinen van het platteland en dienen dan ook projecten in die verband houden met elk van de vijf maatregelen.

67

Figuur 43: Statuut promotor volgens provincie / Leadergebied


68

b. Meerdere promotoren In As 3 en vooral in Leader wordt het aangaan van partnerschappen aangemoedigd omdat die kunnen zorgen voor integratie en interdisciplinariteit waarbij projecten met een groot draagvlak ontstaan. In deze paragraaf wordt de verdeling van de samenwerkingen berekend op basis van het aantal projecten en niet op basis van de toegekende cofinanciering, zoals dit bij de andere grafieken het geval is. Wanneer een project wordt ingediend door meerdere indieners zijn twee varianten mogelijk: - Partnerschap: waarbij de partners wel inhoudelijk betrokken zijn maar enkel de kosten die door de hoofdpromotor gemaakt zijn gecofinancierd kunnen worden; Het gaat hierbij niet om samenwerking tussen verschillende diensten van eenzelfde koepelvereniging. - Samenwerkingsovereenkomst (SWO): tussen de copromotoren zodat ze allen een ‘eigen inbreng’ inzetten en kosten kunnen declareren. Bij een partnerschap moet de hoofdpromotor enkel in de projectfiche aangeven welke partners hij in het project betrekt, bij een samenwerkingsovereenkomst moet de hoofdpromotor bij de projectfiche een samenwerkingsovereenkomst voegen, die is ondertekend door de verschillende copromotoren. In Figuur 44 komt de klemtoon op samenwerking binnen Leader ook in het aantal projecten met een samenwerkingsovereenkomst tot uiting: bij 30% van de Leaderprojecten wordt een samenwerkingsovereenkomst opgemaakt, tegenover 16% van de As 3-projecten. Vermits het aantal projecten met partners voor beide quasi gelijk is, worden in As 3 heel wat meer projecten van één indiener goedgekeurd. Figuur 44: Verdeling van het aantal projecten naar type samenwerking volgens as


In de uitsplitsing tussen provincies/Leadergebieden (Figuur 44) wordt duidelijk dat sommige PG’s extra inzetten op projecten met meerdere copromotoren. Ze formuleren samenwerking dan ook als aparte doelstelling in de ontwikkelingsstrategie. Uit de grafiek blijkt duidelijk dat in het Pajottenland maar ook in Kempen-Maasland zeer veel van de goedgekeurde projecten met een samenwerkingsovereenkomst werken. De cofinanciering van projecten met één 69

promotor komt zoals aangehaald duidelijk meer voor in As 3 en dan vooral in WestVlaanderen en iets minder in Vlaams-Brabant. Ook in Leader is er in die twee provincies telkens één Leadergebied, Westhoek en Hageland, met een hoog aantal projecten met één indiener, net als in Haspengouw. Daar wordt tot 40% van de projecten door één promotor uitgevoerd. Midden-Kempen, Vlaamse Ardennen, Pajottenland en Tielts Plateau hebben echter bijna geen projecten goedgekeurd die door één promotor werden ingediend. Het Tielts Plateau moedigt samenwerking onder bepaalde doelstellingen specifiek aan door 50% steun te geven voor één project in een gemeente maar dit percentage per bijkomende gemeente op te trekken met 5% (met een plafond van 65%). Figuur 45 geeft van beide assen de verdeling van de samenwerkingsovereenkomsten volgens het statuut van de verschillende copromotoren weer. Zoals eerder aangegeven zijn in Leader heel wat meer projecten met een samenwerkingsovereenkomst dan in As 3, 105 projecten tegenover 36. Hieruit blijkt dat de samenwerkingsovereenkomsten vooral gemaakt worden tussen private copromotoren enerzijds en tussen publieke en private copromotoren anderzijds. De verschillen tussen beide assen zijn niet erg groot. Het aantal samenwerkingsovereenkomsten met enkel publieke promotoren is iets groter in As 3 dan in Leader. Dit lagere aandeel in Leader wordt gecompenseerd door iets hoger percentages voor publiek-private samenwerkingen (een indicatie voor interdisciplinariteit) en privaatprivate samenwerkingen (Leader laat meer categorieën van promotoren toe). Figuur 45: Aantal projecten met samenwerkingsovereenkomst (SWO) naar statuut van de promotoren volgens as SWO publiek

LEADER (105)

AS 3 (36)

SWO publiek-privaat SWO privaat

17%

25% 39%

43%

36%

40%


70

Figuur 46: Verdeling van het aantal projecten naar type samenwerking volgens provincie / Leadergebied


71

III.2.6 Projectgebied Na informatie over de projectpromotor wordt in volgende grafieken de grootte van het projectgebied besproken. Projecten die zich in twee of meer gemeenten afspelen worden hierbij als ‘regionaal’ aangeduid, tenzij ze heel de provincie als werkterrein hebben. Investeringen in één bepaalde gemeente die een duidelijk aantoonbare impact hebben op andere gemeenten doordat ze door een regionale actor of een intergemeentelijke samenwerking werden ingediend zijn ook bij ‘regionaal’ ingedeeld. Voorbeeld hiervan zijn investeringen gelinkt aan een grootschalige functie die een hele streek bedient (vb. crematorium). Wanneer die regionale link niet duidelijk was, werden investeringen als gemeentelijk gezien. Eerst gaan we kort na of de afbakening van platteland in Vlaanderen zoals gedefinieerd in PDPOII (zie deel I), waarbij grote open ruimte gehelen van grote en regionale steden in aanmerking komen, ook effectief projecten in deze gebieden oplevert. Uit onderstaande tabel blijkt dat er inderdaad plattelandsprojecten in (deelgemeenten van) deze steden worden uitgevoerd. Tot nu zijn 11 dergelijke projecten uitgevoerd of lopende. Het zijn allemaal projecten in As 3. Tabel 16: Situering projecten in grote en regionale steden Grote/regionale stad Aantal projecten Mechelen 1 Turnhout 2 Genk 1 Aalst 3 Sint-Niklaas 2 Leuven 1 Bron: Eigen verwerking

Uit Figuur 47 blijkt dat de subsidie voor gemeentelijke en regionale projecten tussen beide assen ongeveer gelijk is, behalve dan dat de helft van de regionale projecten in As 3 provinciedekkend zijn. De 20% projecten over heel de provincie komt min of meer overeen met de 18% provinciale promotoren in Figuur 42. In Leader zijn per definitie geen provinciedekkende projecten omdat die binnen As 3 moeten worden ingediend. Figuur 48 maakt duidelijk dat de verdeling volgens as ook hier grote verschillen tussen provincies en tussen Leadergebieden verbergt. In As 3 werkt vooral Limburg met heel wat provinciedekkende projecten terwijl in West-Vlaanderen meer dan 80% van de projecten zich binnen één gemeente afspeelt. Dit hangt samen met het grote aandeel dorpskernvernieuwing en -ontwikkeling in West-Vlaanderen. Hetzelfde geldt voor de provincie Antwerpen en kan doorgetrokken worden naar de Leadergebieden in beide provincies samen met de PG Hageland. In deze Leadergebieden heeft het grote aandeel projecten op gemeentelijk schaalniveau niet altijd met dorpskernen te maken. In Leader gaf Pajottenland enkel middelen aan regionale projecten en ook in KempenMaasland ligt het percentage voor regionale projecten zeer hoog. Niet toevallig zagen we in beide Leadergebieden ook het hoogst aantal projecten met een samenwerkingsovereenkomst tussen verschillende copromotoren.

72

Figuur 47: Projectgebied volgens as


73

Figuur 48: Projectgebied volgens provincie / Leadergebied


74

III.3.

Evaluatie van de projecten

Een analyse van de projectgrootte, het type promotor of het thema geeft nog niet weer of het betrokken project effectief goed werd uitgevoerd en of er goede resultaten werden behaald. In deze paragraaf worden, voornamelijk op basis van de evaluatiegegevens zoals ze zijn doorgegeven voor de mid term evaluatie, de resultaten en de impact van de gebiedsgerichte werking besproken. III.3.1 Resultaten Europa vraagt in het kader van PDPOII om doelstellingen op te stellen voor de verschillende maatregelen. Zowel voor de outputindicatoren (aantal projecten), de resultaatindicatoren (het resultaat van de projecten) als de impactindicatoren (effecten op de regio) gaf Vlaanderen doelstellingen aan. In de onderstaande tabellen worden voor As 3 de cijfers van de mid term evaluatie overgenomen; voor Leader zijn de afgelopen projecten tot eind 2010 opgenomen. Hierbij moet worden opgemerkt dat enkele indicatoren bijzonder moeilijk objectief te meten zijn. Dat blijkt ook uit de resultaten. Dit hangt grotendeels samen met de wijze waarop de indicatoren geformuleerd en verzameld zijn. Projectpromotoren die de monitoring voor het eigen project doen, verzamelen gegevens op de eigen manier en interpreteren de indicatoren niet altijd op dezelfde wijze. Hieronder zal dan ook blijken dat interpretatie van de gegevens niet eenvoudig is. In een volgende programmaperiode moet dan ook werk gemaakt worden van een Vlaams monitoring- en evaluatiekader met duidelijk meetbare indicatoren en heldere en gebruiksvriendelijke richtlijnen. Het huidige Europese instrument is immers niet voldoende verfijnd voor de Vlaamse context. De huidige Europese resultaatsindicator voor projecten die basisvoorzieningen ontwikkelen bijvoorbeeld, het aantal bijkomende internetverbindingen, heeft weinig relevantie in Vlaanderen. In de mid term evaluatie worden output-, resultaat- en impactindicatoren voor elk van de maatregelen binnen As 3 uitvoerig toegelicht. In het kader van deze evaluatie worden enkel de resultaatindicatoren en de impactindicatoren besproken. Voor meer detailgegevens en een diepgaande analyse verwijzen we dan ook naar de mid term evaluatie. De resultaatindicatoren voor Leader worden eigenlijk niet door Europa gevraagd. Hierdoor zijn voor Leader ook geen doelstellingen geformuleerd. In Vlaanderen werden ze echter toch geregistreerd en ingedeeld volgens de maatregelen van As 3. Onderstaande gegevens maken dan ook dat een vergelijking tussen de gebiedsgerichte werking in As 3 en Leader mogelijk. a. Maatregel 313: Bevordering van toeristische activiteiten Uit Tabel 17 blijkt dat de As 3-projecten die toeristische activiteiten bevorderen eerder het aantal dagtoeristen verhogen terwijl in Leader enkele projecten gesubsidieerd worden die zich specifiek op overnachtingen richten. De 1.212 overnachtingen zijn geregistreerd in drie verschillende Leaderprojecten.

75

Tabel 17: Maatregel 313 Toerisme

# projecten

# toeristen met overnachting

# dagtoeristen

Doelstelling % van 2007-2013 doelstelling

As 3 13 20 120.916 16.000 756% Leader 35 1.212 47.820 nvt nvt Bron: afgelopen As 3-projecten tot 30/6/2010 en afgelopen Leaderprojecten tot 31/12/2011

b. Maatregel 321: Basisvoorzieningen voor de economie en de plattelandsbevolking Uit de gegevens in Tabel 18 blijkt dat de registratie van het aantal inwoners dat van basisvoorzieningen geniet niet altijd op dezelfde wijze werd geïnterpreteerd. Zo is er één project dat niet alleen het aantal inwoners maar ook het aantal bereikte toeristen registreerde (samen 500.000). De mid term evaluatie deed een aanbeveling om de registratie in de toekomst uniform te laten verlopen. Deze indicator zit ook zonder deze anomalie vele malen boven de doelstelling zoals initieel vooropgesteld. De doelstellingen zullen dan ook bijgesteld worden in het jaarverslag van 2011. Tabel 18: Maatregel 321 Basisvoorzieningen # projecten

# inwoners in ruraal gebied # bijkomende doelstelling % van dat van de internet2007-2013 doelstelling basisvoorzieningen geniet aansluitingen

As 3 12 849.480 8.576 60.000 Leader 23 282.911 0 nvt Bron: afgelopen As 3-projecten tot 30/6/2010 en afgelopen Leaderprojecten tot 31/12/2010

1416% nvt

De indicator ‘aantal bijkomende internetaansluitingen’ werd door Europa geformuleerd en is vooral relevant in afgelegen plattelandsgebieden. In Vlaanderen blijken enkel binnen As 3projecten bijkomende internetaansluitingen gerealiseerd. c. Maatregel 322: Dorpskernvernieuwing en - ontwikkeling De cijfers in Tabel 19 tonen dat in beide assen ongeveer evenveel inwoners van de plattelandsgebieden kunnen profiteren van de verbeterde voorzieningen in de dorpskern voortkomende uit ongeveer evenveel afgelopen projecten. Dat is tot nog toe wel heel wat minder dan het vooropgestelde en waarschijnlijk te ambitieuze streefcijfer. Tabel 19: Maatregel 322 Dorpskern

# projecten

inwoners die van de verbeterde doelstelling % van voorzieningen profiteren 2007-2013 doelstelling

As 3 17 82.399 1.365.925 6,04% Leader 15 76.345 nvt nvt Bron: afgelopen As 3-projecten tot 30/6/2010 en afgelopen Leaderprojecten tot 31/12/2010

d. Maatregel 323: Instandhouding en opwaardering van het landelijk erfgoed Hoewel uit Tabel 20 blijkt dat er eind 2010 in Leader heel wat meer projecten rond erfgoed zijn uitgevoerd, bereikten die toch slechts zowat de helft van het inwonersaantal dat in As 3 van de verbeterde voorzieningen rond erfgoed kon profiteren. Ook hier blijkt het vooropgestelde streefcijfer niet realistisch.

76

Tabel 20: Maatregel 323 Erfgoed

# projecten

inwoners die van de verbeterde voorzieningen profiteren

doelstelling % van 2007-2013 doelstelling

As 3 17 531.621 2.353.828 22,60% Leader 29 262.309 nvt nvt Bron: afgelopen As 3-projecten tot 30/6/2010 en afgelopen Leaderprojecten tot 31/12/2010

e. Maatregel 331: Intermediaire dienstverlening (opleiding en vorming van ruraal ondernemerschap) De deelnemers van opleidingsactiviteiten kunnen naast landbouwers ook andere ‘zelfstandigen’, personen die behoren tot vzw’s, overheidsorganisaties en KMO’s zijn. Vaak hebben projecten rond intermediaire dienstverlening in Vlaanderen immers andere doelstellingen dan training of opleiding van ondernemers (bv. aantrekken of behouden van jongeren in de rurale gebieden, het stimuleren van duurzame ontwikkeling, plattelandseducatie, drugspreventie, erfgoed, animatie, kooklessen… ). Die personen hebben eveneens allen met succes deelgenomen aan het project en werden dan ook in de onderstaande tabel opgenomen. Eén van de uitgevoerde As 3-projecten was een TV-uitzending met kooklessen. Daarvoor werd het aantal kijkers geschat en doorgegeven als ‘aantal andere zelfstandige ondernemers’, wat een ernstige vertekening van de cijfers voor As 3 geeft. Tabel 21: Maatregel 331 Intermediaire dienstverlening

# projecten

# unieke deelnemers die de opleidings- doelstelling % van activiteit met vrucht volbrachten 2007-2013 doelstelling

As 3 19 69.468 500 13894,00% Leader 7 875 nvt nvt Bron: afgelopen As 3-projecten tot 30/6/2010 en afgelopen Leaderprojecten tot 31/12/2010

III.3.2 Impact van de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader De mid term evaluatie evalueert uitvoerig de effecten van PDPOII, onder meer in de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader. Zo komt de impact van het verhogen van het menselijk potentieel en managementvaardigheden, het opwaarderen van cultuurlandschappen, het verbeteren van gemeenschapsvoorzieningen, de diversificatie van de plattelandseconomie, het verhogen van de bestuurskracht van lokale besturen en de convergentie tussen plattelandsgebieden aan bod. De Europese impactindicatoren zijn echter zeer beperkt. Er is dan ook geen sprake van het meten van de impact van het programma op een regio of streek. Toch zou dit interessante informatie opleveren. Enkel in PG Vlaamse Ardennen dacht men bij het begin van het programma aan het uitvoeren van een zogenaamde nulmeting, om deze meting na afloop van het programma te herhalen. Door een gebrek aan financiering en wetenschappelijke ondersteuning is dit uiteindelijk niet doorgegaan. In het kader van deze evaluatie beperken we ons tot de enige door Europa opgelegde impactindicator met relevantie voor de gebiedsgerichte werking van As 3 en Leader: tewerkstellingscreatie uit het bevorderen van toeristische activiteiten binnen As 3 en uit de Leaderprojecten. Uit Tabel 22 blijkt dat binnen de toeristische As 3-projecten 75 banen werden gecreëerd. Voor alle afgelopen Leaderprojecten samen telde men 36,3 extra banen. De verdeling volgens leeftijd ligt voor beiden in dezelfde lijn: in totaal wordt 88% van de gecreëerde banen ingevuld door mensen ouder dan 25 jaar. Algemeen is de verdeling volgens geslacht vrij 77

gelijkmatig verspreid al valt op dat de banen in de toeristische activiteiten van As 3 vooral door mannen zijn ingevuld, terwijl in Leader vooral extra vrouwen werden tewerkgesteld. De verwerkte monitoringgegevens bevatten enkel data van afgelopen projecten. Langlopende projecten stellen doorgaans meer mensen tewerk, maar die waren eind 2010 nog niet afgelopen en zijn dus niet in de cijfers vervat. Tabel 22: Impact op werkgelegenheid van toeristische activiteiten binnen As 3 en Leader Werkgelegenheid As 3 - toerisme Leader - alle projecten

mannen <25

vrouwen

>=25

<25

totaal

>=25

doelstelling % van 2007-2013 doelstelling

3

42

5

25

75

182

41%

1

14,6

4,4

16,3

36,3

nvt

nvt

4

56,6

9,4

41,3

111,3 nvt nvt 4% 51% 8% 37% 100% nvt nvt Bron: afgelopen toeristische As 3-projecten tot 30/6/2010 en alle afgelopen Leaderprojecten tot 31/12/2010 totaal

III.4.

Samenwerkingsprojecten

In Leader wordt een maatregel voorzien die aanzet tot samenwerking met andere Plaatselijke Groepen of met andere gebieden die volgens de Leadermethodiek (bottom-up, gebiedsgericht, privaat-publiek samenwerkingsverband, e.d.) georganiseerd zijn. In tegenstelling tot de Leader+-periode 2000-2006, waarbij er een gezamenlijk samenwerkingsbudget was voor oproepen die op Vlaams niveau werden gelanceerd, heeft elke Plaatselijke Groep nu een eigen budget van 125.000 euro. Om samenwerking te stimuleren wordt in PDPOII een cofinancieringspercentage van maximaal 95% voorzien (tov 65% voor reguliere projecten). Met de 1.250.000 euro, dit is ongeveer 3% van het totale Leaderbudget, kunnen Leadergebieden samenwerkingsprojecten financieren die verenigbaar zijn met de doelstellingen uit het eigen LOS. Om in aanmerking te komen voor subsidie vanuit de maatregel samenwerking moet de PG een projectvoorstel indienen bij de beheersdienst. Dit kan doorlopend vanaf april 2009. De beheersdienst legt elk voorstel ter advisering voor aan het PMC van de provincie waarin het Leadergebied zich bevindt en aan een Vlaamse technische werkgroep. De twee adviezen worden vervolgens voorgelegd aan de minister-president die het samenwerkingsvoorstel uiteindelijk goed- of afkeurt. Bij een positieve beslissing wordt de Europese Commissie op de hoogte gebracht van het project. Elk samenwerkingsvoorstel wordt voor maximaal 95% betoelaagd, behalve een beperkt deel van de voorbereidingskosten dat volledig kan worden gecofinancierd. Tabel 23: Maatregel 421: samenwerking doelstelling 2007-2013 / voorzien budget

goedgekeurd

% van doelstelling

(op 30/6/2011)

Aantal projecten

20

6

30%

Aantal gesteunde PG’s

10

6

60%

€ 1.250.000 € 583.155 Bron: goedgekeurde As 4 – samenwerkingsprojecten tot 30/6/2011

47%

Budget samenwerking

78

Er bestaan drie soorten samenwerking: binnen de regio Vlaanderen, binnen de lidstaat België en transnationale coöperatie (binnen de EU of erbuiten). Officieel zijn het de PG’s die met elkaar samenwerken, maar het promotorschap kan ook gedelegeerd worden naar een organisatie, bestuur of persoon binnen het Leadergebied. Op vandaag zijn er zes goedgekeurde projecten, waarvan drie transnationaal, één Belgische samenwerking (Vlaanderen-Wallonië) en twee Vlaamse. In drie van de zes projecten gebeurt het promotorschap door de PG zelf. In twee gevallen delegeert de PG de uitvoering naar actoren binnen het gebied. Eén project is een samenwerking tussen een PG en een partner in een ander Leadergebied. De manier waarop PG’s tot samenwerkingsprojecten komen varieert. In het Pajottenland kreeg het secretariaat de taak om samenwerkingsvoorstellen uit te werken. In de Westhoek daarentegen deed de PG een oproep om samenwerkingsvoorstellen in te dienen, waarna het secretariaat een begeleidende taak opnam. Bij de transnationale projecten komen de partners uitsluitend uit onze buurlanden Nederland en Frankrijk. Tabel 24: Goedgekeurde samenwerkingsprojecten binnen maatregel 421 binnen binnen Project transnationaal Vlaanderen België MIK LAG Pays Vignerons (FR)

Smaken van Europa Verbeteren jeugdverblijven

PAJ, HAG HAS, HAG Hesbaye

Ontmoet je buren Zingen en koken in de Kempen

MIK, MAK

Proef ons platteland Een jonge kijk op het platteland

PAJ LAG Plaine de Versailles (FR) LAG Weidse Weenweiden (NL) MLS LAG Noordoost Friesland (NL)

Bron: goedgekeurde As 4 – samenwerkingsprojecten tot 30/6/2011

In de enquête bij PG-leden werd de vraag gesteld of uitwisseling en samenwerking over de grenzen van het Leadergebied een meerwaarde bieden. Bijna drie vierde van de PG-leden vindt dat dit het geval is. Het in contact komen met vergelijkbare voorbeelden in binnen- en buitenland kan oplossingen bieden voor uitdagingen in de eigen regio. Samenwerking bevordert ook het Europese karakter van het Leaderprogramma. De PG-coördinatoren geven wel aan dat de geïnvesteerde tijd en middelen om tot samenwerkingsprojecten te komen (verplaatsingskosten, vergaderkosten, …) hoger zijn dan in lokale projecten. Figuur 49: Enquête: “Leader voorziet in een uitwisselingsprogramma tussen andere Leadergebieden. Biedt dat volgens u een meerwaarde?”


79

IV.

PDPOII IN HET PLATTELANDSBELEID

In dit hoofdstuk wordt de gebiedsgerichte werking van het PDPOII in een ruimer perspectief geplaatst. Eerst werpen we een blik op het plattelandsbeleid in de naburige regio’s en lidstaten. Hierbij onderzoeken we enerzijds hoe het plattelandsbeleid daar vorm krijgt en anderzijds hoe het plattelandsbeleid gefinancierd wordt, in relatie met de andere Europese fondsen. In een tweede paragraaf komt de focus te liggen op de lokale besturen. Daarbij wordt in hoofdzaak nagegaan of bestuurskrachtarme gemeenten een PDPOII-project tot uitvoering (kunnen) brengen.

IV.1.

Vergelijking met ons omringende regio’s en landen

De toepassing van eenzelfde Europees kader in andere Europese landen en regio’s laat zien dat heel wat variatie mogelijk is. De toepassing in elke regio hangt dan ook samen met het plattelandsbeleid dat daar gevoerd wordt. De buitenlandse plattelandswerking biedt heel wat interessante elementen en inspiratie voor Vlaanderen. In deze evaluatie is gezocht naar omringende landen/regio’s die aansluiten bij het Vlaamse platteland, Wallonië, Nederland en Frankrijk. In Frankrijk gaat speciale aandacht naar de regio Rhône-Alpes omdat deze net als Vlaanderen lid is van het Europese netwerk PURPLE dat Europese peri-urbane gebieden samenbrengt. Zoals eerder aangehaald bepaalde Europa een minimum van 10% van de middelen voor As 3 en 5% voor Leader. In Tabel 25 wordt de invulling van het Europese plattelandsbeleid met het aandeel in de financiële middelen vanuit Europa in bovenstaande regio’s/landen weergegeven. Nederland valt hierbij op vermits er heel wat meer middelen op beide assen wordt ingezet als door Europa geëist. De cijfers voor Rhône-Alpes liggen onder de door Europa opgelegde minima. De minima gelden echter voor het volledige Franse programma. Belangrijk is ook dat heel wat landen/regio’s op voorhand ook middelen aan maatregelen binnen de assen toewezen. Dit maakt het mogelijk om klemtonen te leggen op bepaalde specifieke doelstellingen. Vlaanderen deed dit in de gebiedsgerichte werking niet en laat de verdeling tussen de maatregelen helemaal afhangen van de ingediende projectvoorstellen. Hieronder worden de verschillende plattelandsprogramma’s besproken. Een uitgebreide analyse vindt u in bijlage 7. In een tweede gedeelte van dit hoofdstuk komt de relatie met enkele andere Europese fondsen aan bod. IV.1.1

Plattelandsbeleid

a. Wallonië In Wallonië is het plattelandsbeleid in de eerste plaats gedreven door de ‘Opérations de Développement Rural’ (ODR) die uitgevoerd worden door middel van Gemeentelijke Programma’s voor Plattelandsontwikkeling (‘Programmes Communaux de Développement Rural’, PCDR). Plattelandsbeleid wordt dus in eerste instantie vormgegeven op gemeentelijk niveau. Het Waalse programma voor plattelandsontwikkeling 2007-2013 (‘Programme Wallon de Développement Rural’, PwDR 2007-2013) vormt een aanvulling hierop. Het decreet in verband met het gemeentelijk plattelandsbeleid bestaat sinds 1991. Een gemeente maakt, in nauwe samenwerking met de bevolking, elke 5 jaar een PCDR op. Hierin geeft het aan welke plattelandsontwikkelings- en inrichtingsacties het zal uitvoeren. Algemeen doel is revitalisering en herstel overeenkomstig de eigen kenmerken, en de verbetering van de leefkwaliteit van de inwoners op economisch, sociaal en cultureel vlak. Een gemeente legt het plan ter goedkeuring en financiering voor aan de Waalse regering waarna het financiering krijgt voor twee soorten interventies. 80

De eerste soort acties (80% van de totale kosten) zijn materiële investeringen die bijdragen aan de economische, culturele en sociale ontwikkeling van plattelandsgemeenten. Het gaat om fysieke realisaties zoals het creëren van rurale infrastructuren om ambachten en kleine bedrijven te ontvangen, de oprichting van dorpshuizen, low-cost huisvesting; inrichting van dorpscentra en –plaatsen, uitrusting van recreatiegebieden en landschapsinrichting. Het tweede soort acties is immaterieel. Ze bevorderen het proces door sensibiliseringsacties en mobiliseren lokale krachten. Het Waalse equivalent van ons PDPOII, het PwDR 2007 – 2013, vult dit aan met enerzijds gerichte maatregelen in As 3 (een belangrijke maatregel is hier steun voor bedrijfsoprichting en ontwikkeling), en anderzijds met Leader. De lokale ontwikkelingsstrategieën zijn gebaseerd op de drie assen van het PwDR. As 3 en Leader worden door de Waalse administratie beheerd (‘Direction des Programmes Européens’ van DGARNE13). Provincies hebben geen rol in het plattelandsbeleid. Er bestaan dan ook geen PMC’s maar wel één Waals selectiecomité waarin vertegenwoordigers van verschillende Waalse ministers, enkele sectorale administraties, beheersdienst en socioeconomische partners (bv. Fédération Wallonne de l’Agriculture) zetelen. Het wordt voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling. In As 3 worden twee oproepen per jaar gelanceerd. In Leader werden op basis van de ingediende lokale ontwikkelingsstrategieën (Plans de Développement Stratégique) 15 Leadergroepen geselecteerd. In tegenstelling tot Vlaanderen moeten Waalse PG’s van bij aanvang in hun strategie alle mogelijke projecten oplijsten. Gedurende de programmaperiode kiezen de PG’s projecten uit deze lijst en dienen ze in bij de beheersdienst voor cofinanciering. De beheersdienst gaat nogmaals na of het project werd opgenomen in de lokale ontwikkelingsstrategie. Het ruraal netwerk werd via een Europese procedure aanbesteed aan een privaat bureau. Het contract liep eerst 2,5 jaar, waarna opnieuw een openbare aanbesteding gelanceerd werd en gegund aan hetzelfde bureau. b. Nederland Sinds 2006 vormt de Agenda voor een Vitaal Platteland het beleidsmatige kader plattelandsontwikkeling in Nederland. Deze Agenda bestaat uit een visie en een meerjarenprogramma (Meerjarenprogramma Agenda Vitaal Platteland 2007-2013 (MJP2)), met hierin de acties om in te spelen op veranderingen in de (plattelands)samenleving. De Agenda richt zich op alle aspecten van het platteland. Het Rijk omschreef zijn doelen voor het landelijk gebied dus in het MJP2. Binnen dit kader maken de provincies om de zeven jaar hun provinciaal meerjarenprogramma (pMJP). Om de in de Agenda gestelde doelen te bereiken werden alle middelen van de betrokken beleidsdomeinen samengebracht in het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Rijk en provincies bespreken op basis van hun plannen en het beschikbare budget een verdeling van de middelen. Het ILG maakt de provincies, meer dan in Vlaanderen, verantwoordelijk voor uitvoering van het beleid in het landelijk gebied, van planvorming tot financiering. Deze uitvoering is dan ook per provincie verschillend. De provincies, het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) schreven samen het Plattelandsontwikkelingsprogramma 2007-2013 (POP2) in het kader van het 13

Direction Générale opérationnelle Agriculture, Ressources Naturelles, Environnement

81

Europees plattelandsbeleid. Het is een programma voor heel Nederland, zonder opdeling in regionale of provinciale programma's. De periode van POP2 valt samen met die van MJP2 en ILG waardoor de provincies de verschillende geldstromen kunnen bundelen in het provinciaal meerjarenprogramma. Voor de gebiedsgerichte maatregelen, As 3 en Leader, kan een subsidieaanvrager in elke provincie bij één loket terecht. Provincies beslissen over het toekennen van middelen aan projecten en rapporteren aan het Rijk over de geleverde prestaties. Het ministerie van LNV is de beheersautoriteit voor het POP Nederland. In 2000 hebben de provincies en het Rijk gezamenlijk het Regiebureau POP opgezet. Het Regiebureau POP stuurt de uitvoering van het POP aan. De uitbetaling van subsidies vanuit POP2 gebeurt door Dienst Landelijk Gebied (DLG). Het financieel projectbeheer in Nederland is ingewikkelder dan in Vlaanderen. In Nederland moeten projectpromotor en beheersdienst in Nederland voor elk afzonderlijk project op zoek naar bijkomende financiering (bij provincie en/of gemeente en/of Rijk). In Vlaanderen daarentegen engageren provincies en Vlaanderen zich op voorhand voor een afgesproken bijdrage over de ganse programmaperiode. Het ruraal netwerk is een consortium van private bedrijven dat werkt in opdracht van het ministerie van LNV en de provincies. c. Frankrijk In Frankrijk vormt een wet van 2005 de basis voor het huidig plattelandsbeleid. Die wet biedt een aantal instrumenten om de leefkwaliteit te bevorderen. Zo werd onder meer de ‘Conférence de la Ruralité’ opgericht die verantwoordelijk is voor het toezicht op de voortgang van het plattelandsontwikkelingsbeleid, voor de opvolging van instrumenten en voor het formuleren van verbetervoorstellen. De conferentie is samengesteld uit 52 leden, met nationale en regionale volksvertegenwoordigers, vertegenwoordigers van overheid, economische sector, openbare bedrijven, verenigingen en gezinnen. Het programma voor plattelandsontwikkeling 2007-2013 (PDRH - Programme de Développement Rural Hexagonal) voor het Franse vasteland14 wil de transformatie van het platteland ondersteunen. Het PDRH bestaat uit twee componenten: - Een nationale component (socle national) met maatregelen voor het volledige Franse vasteland; - Een regionale component (volet régional) om de specifieke uitdagingen van elke regio aan te pakken. In elk ‘région’ wordt een regionaal programma voor plattelandsontwikkeling (Document Régional du Développement Rural: DRDR) opgemaakt voor de uitvoering van de steunmaatregelen uit het ELFPO. Het bevat het profiel van de regio, de regionale strategie en prioriteiten, een gedetailleerde beschrijving van de regionale component en informatie over de toepassing van maatregelen uit de ‘socle national’. Het ‘Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Pèche’ (MAAP) is de beheersautoriteit van het PDRH. Haar hoofdkantoor beheert de maatregelen uit de ‘socle national’. De ‘Préfet de région’ is als vertegenwoordiger van de beheersautoriteit verantwoordelijk voor de ‘socle régional’. Hij werkt hiervoor samen met de decentrale overheidsdiensten en wordt ondersteund door een commissie met regionale partners.

14

Corsica en andere Franse overzeese gebiedsdelen hebben aparte programma’s

82

In de regio Rhône-Alpes ontvangt de ‘Direction Départementale des territoires’(DDT) de projectdossiers. Afhankelijk van de maatregel geeft ze zelf of de ‘Direction régionale Agriculture Alimentation et Forêt’ (DRAAF) instructies. De cofinanciers geven advies. In het kader van Leader zijn in Rhône-Alpes na een open oproep 17 gebieden geselecteerd. Elke PG wordt gevormd door: - Een ‘Comité de programmation’: beslissingsorgaan waarin de privésector sterk vertegenwoordigd is (soms heel wat meer dan 50%); - Een ‘Comité technique’: bestaande uit deskundigen en vergelijkbaar met een Technische Werkgroep. Naast projectbeoordeling doet dit comité ook algemene voorstellen m.b.t. de uitvoering van de lokale ontwikkelingsstrategie. De -door de Leadergebieden gekozen- prioriteiten zijn uiteenlopend, maar dit zijn de drie belangrijkste hoofdthema's: - regionale solidariteit (waaronder complementariteit en samenwerking stad-platteland); - plattelandseconomie (met nadruk op diensten en korte keten); - opwaardering en inzet van natuurlijke hulpbronnen Ook het Franse rurale netwerk bestaat uit twee componenten: één nationaal en één regionaal. Het nationaal netwerk wordt geleid vanuit de administratie en zorgt enerzijds voor begeleiding, communicatie, kapitalisatie en steun voor samenwerkingsprojecten, en anderzijds voor dienstverlening in verband met thematische acties (aanbestedingen en oproepen voor projecten). De regionale netwerken staan in nauw contact met het nationaal netwerk en wordt in de regio Rhône-Alpes binnen de administratie vorm gegeven. Het zet in op professionalisering van plattelandsontwikkeling en organiseert opleiding en activiteiten.

83

Tabel 25: Vergelijking Plattelandsprogramma 2007-2013 in verschillende landen/regio’s 2007-2013

AS 3 Diversificatie van de plattelandseconomie. 311. Diversificatie van landbouwactiviteiten naar niet-agrarische activiteiten 312. Steun voor bedrijfsoprichting en ontwikkeling 313. Bevordering van toeristische activiteiten Verbetering van de leefkwaliteit op het platteland 321. Basisvoorzieningen voor de economie en plattelandsbevolking 322. Dorpskernvernieuwing en -ontwikkeling 323. Instandhouding en opwaardering van het landelijke erfgoed Intermediaire dienstverlening (Opleiding en voorlichting voor economische actoren)

Vlaanderen

Wallonië

Nederland

Rhône-Alpes (Fr.)

10,1%

9,6%

30%

5,5%

x

x x x

x x x

x x x

x x x

x

x x x

x

x

x

x

x

Verwerving van vakkundigheid en dynamisering met het oog op de opstelling en de uitvoering van een plaatselijke ontwikkelingsstrategie

x x

x

x

x

5,4% x x x

10% x x x

4,2% x x x

Uitvoering van samenwerkingsprojecten

x

x

x

x

Beheer van de plaatselijke groep, verwerving van vakkundigheid en dynamisering van het gebied

x

x

x

x

publiek

privaat

privaat

publiek

LEADER Uitvoering van plaatselijke ontwikkelingsstrategieën 411. Concurrentievermogen (As 1) 412. Milieu / landbeheer (As 2) 413. Leefkwaliteit / diversificatie (As 3)

Ruraal Netwerk

4,9%

Bron: Verordening (EG) nr. 1698/2005, PDPO II, PwDR 2007-2013, POP2, PDRH 2007-2013, DRDR Rhône-Alpes 2007-2013

84

IV.1.2

Relatie met andere EU-fondsen

Meerdere Europese fondsen hebben een impact op plattelandsgebieden. De belangrijkste zijn: - Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO): gericht op plattelandsontwikkeling; - Europees Sociaal Fonds (ESF):, gefocust op ontwikkeling van menselijk kapitaal; - Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO): de tweede doelstelling is gericht op regionale ontwikkeling, infrastructuur en economische convergentie, onder meer in landelijke gebieden De lidstaten moeten bij de ontwikkeling van hun programma's voorzien in een zogenaamde demarcatie. Ze moeten ervoor zorgen dat projecten slechts vanuit één fonds gefinancierd worden. Sommige lidstaten doen dit door complementariteit tussen de fondsen uit te sluiten. Anderen laten wel complementariteit toe en maken ondersteuning vanuit verschillende fondsen voor het sociale, economische en ecologische welzijn van het platteland mogelijk. Zo kunnen verschillende maatregelen in As 3 van PDPOII bijvoorbeeld raakvlakken hebben met doelstellingen in EFRO en ESF. Voor de programmeringsperiode na 2013 wordt een nieuwe Europese aanpak voorzien met een gemeenschappelijk strategisch kader voor de verschillende betrokken fondsen. In dit gedeelte gaan we na hoe enkele buurlanden/regio’s omgaan met de verschillende Europese fondsen in hun plattelandsbeleid (overzicht: Tabel 26). a. Vlaanderen In Vlaanderen draagt naast ELFPO vooral EFRO bij aan plattelandsontwikkeling (ESF niet of niet rechtstreeks). Zowel in doelstelling 2 (EFRO D2) als in doelstelling 3 of Interreg (EFRO D3) zijn er mogelijkheden. Deze doelstellingen hebben als hoofddoel het bevorderen van de ontwikkeling van Vlaanderen tot één van de meest competitieve regio’s van Europa. Doelstelling 2 ondersteunt projecten binnen Vlaanderen, doelstelling 3 ondersteunt samenwerkingsprojecten met andere Europese landen. EFRO D2 wordt geconcentreerd op een beperkt aantal prioriteiten die de competitiviteit en attractiviteit van de Vlaamse economie versterken, Vlaanderen uitbouwen als kennis- en ondernemingsregio, en aandacht hebben voor een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van stad en platteland. Die prioriteiten zijn: - het bevorderen van kenniseconomie en innovatie, - het stimuleren van ondernemerschap, - het verbeteren van de ruimtelijk-economische omgevingsfactoren, - het bevorderen van de stedelijke ontwikkeling. Binnen de prioriteiten innovatie, ondernemerschap en omgevingsfactoren wordt specifieke aandacht geschonken aan de duurzame economische ontwikkeling van het platteland, met onder andere innovatie in de plattelandseconomie. Uit een analyse van het Departement Landbouw en Visserij uit juni 2011 blijkt dat 4,5 miljoen euro van EFRO D2 of 4,2% van de toegekende steun in de periode 2007-2010 bestemd werd aan projecten rond plattelandsontwikkeling. Het gaat onder meer om projecten rond landen tuinbouw, erfgoed, infrastructuur, regional branding, innovatie, energie en economische ontwikkeling (Van Zeebroeck, 2011).

85

b. Wallonië In Wallonië is het PwDR 2007-2013 gericht op complementariteit tussen de Europese fondsen. Het strategische kader voor EFRO, ESF en ELFPO is dus hetzelfde. De voornaamste prioriteiten zijn: - de oprichting van bedrijvigheid en werkgelegenheid, - de ontwikkeling van menselijk kapitaal, knowhow en onderzoek, - de sociale integratie, - de evenwichtige en duurzame territoriale ontwikkeling. Elk fonds draagt bij aan deze prioriteiten: EFRO en ELFPO aan prioriteiten 1, 2 en 4; ESF aan prioriteiten 1, 2 en 3. Om dubbele financiering te vermijden, bijvoorbeeld tussen maatregelen van PwDR-As 3 en EFRO, zijn duidelijke afspraken gemaakt. Zo kunnen enkel bepaalde ondernemingen gebruik maken van de ELFPO-maatregel rond oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen (312). Andere ondernemingen kunnen voor steun aankloppen bij EFRO. c. Nederland In Nederland zijn de maatregelen in As 3 en Leader van ELFPO uitsluitend bestemd voor landelijke gebieden (inclusief dorpen en kleine steden tot 30.000 inwoners). POP2 focust op lokale projecten gekoppeld aan de agrarische gemeenschap terwijl EFRO zich richt op grootschalige projecten en regionaal concurrentievermogen. De provincies, zowel verantwoordelijk voor ELFPO als EFRO, moeten dubbele financiering van projecten vermijden tijdens de projectselectie. De ontwikkelingsstrategie van de PG’s kan buiten de drie assen van POP2 gaan. Wanneer een deel van die strategie gerealiseerd kan worden via EFRO, moeten extra afbakeningscriteria tussen de fondsen in de ontwikkelingsstrategie worden opgenomen. ESF is gericht op algemene kennis en vaardigheden. d. Frankrijk Ook in het Franse programma voor plattelandsontwikkeling wordt complementariteit tussen EFRO, ELFPO en ESF gezocht. Zo staat ESF in voor individuele training, verwerven van vaardigheden en integratie in de landbouwsector van mensen uit plattelandsgebieden die op zoek zijn naar een baan. ELFPO daarentegen ondersteunt opleiding en informatie die gericht zijn op de technisch-economische aspecten van agrarische bedrijven. Het diversifiëren en het bevorderen van economische activiteiten worden gestimuleerd vanuit EFRO. De coördinatie van de EU-fondsen gebeurt regionaal. Om dubbele financiering van projecten te vermijden is een regionaal comité met vertegenwoordigers van alle fondsen opgericht. Tabel 26: EU-fondsen in het plattelandsbeleid in verschillende landen/regio’s Vlaanderen Wallonië Nederland Rhône-Alpes (Fr.) Europees Landbouwfonds voor x x x x Plattelandsontwikkeling (ELFPO) Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) Europees Sociaal Fonds (ESF)

x

x

x

x

x x x Bron: Demarcation and Complementarity, version 2.0 (TWG1-ENRD); EFRO - Operationeel Programma Doelstelling “Regionaal Concurrentievermogen en Werkgelegenheid” Vlaanderen 20072013

86

IV.2.

PDPOII en de lokale besturen

Met 21.436.171 euro gaat 42% van het tot nog toe bestede PDPOII-budget voor gebiedsgerichte werking naar projecten die door een gemeente of OCMW zijn ingediend. Een vaak terugkerende klacht bij gemeenten is dat het indienen van projecten technisch, moeilijk en ingewikkeld is (VVSG, 2010). Kleine en bestuurskrachtarme gemeenten signaleren het moeilijk te hebben om zonder bijkomende ondersteuning kwaliteitsvolle projecten voor te bereiden. De complexiteit van de indieningsprocedure en een gebrek aan personeel en knowhow vormen de voornaamste struikelblokken. Ondersteuning is voorzien als onderdeel van het takenpakket van de Leader- en provinciale plattelandscoördinatoren maar soms ontbreekt de tijd om deze taak op een proactieve manier op te nemen. VVSG maakte in 2010 een selectie van bestuurskrachtarme plattelandsgemeenten. Hierbij werden volgende criteria gebruikt, waarbij een weging gemaakt is in functie van de relatieve afwijking van het Vlaamse gemiddelde van elk van de criteria: - Inwonersaantal (1.1.2008) - Bevolkingsdichtheid - Fiscale rijkdom (KI 2009 per inw. gegevens GF 2009) - Fiscale rijkdom (PB AJ 2008 per inwoner, gegevens GF 2009) - % bebouwde oppervlakte (1.1.2008). De groep van 32 gemeenten die het laagst scoren zijn blauw omrand weergegeven in Figuur 50. Het gaat om volgende gemeenten: - West-Vlaanderen: Alveringem, Damme, Diksmuide, Heuvelland, Houthulst, Koekelare, Langemark-Poelkapelle, Lo-Reninge, Mesen, Oudenburg, Ruiselede, Spiere-Helkijn, Vleteren, Zuienkerke - Oost-Vlaanderen: Horebeke, Knesselare, Maarkedal, Moerbeke, Sint-Laureins, Wachtebeke - Vlaams-Brabant: Bekkevoort, Bever, Geetbets, Kortenaken, Zoutleeuw - Limburg: Gingelom, Hechtel-Eksel, Heers, Herstappe, Kinrooi, Meeuwen-Gruitrode, Voeren Om na te gaan in welke mate de minst bestuurskrachtige Vlaamse plattelandsgemeenten tot goedgekeurde PDPOII-projecten komen geeft Figuur 50 ook de projectsubsidies weer die naar gemeentelijke projecten gaan. Het gaat hierbij enkel om projecten die ingediend zijn door één gemeente of OCMW. Projecten van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn dus niet opgenomen. Uit Figuur 50 blijkt dat 22 van de 32 geselecteerde bestuurskrachtarme plattelandsgemeenten al een PDPOII-project goedgekeurd zag. In totaal hebben 116 gemeenten een of meerdere projecten goedgekeurd gekregen. Dit terwijl bijna alle Vlaamse gemeenten in aanmerking komen. De verklaringen zijn velerlei en hangen veelal samen met de werkwijze binnen een provincie of Leadergebied. Zo koos Pajottenland ervoor om grote, regionale projecten te ondersteunen. Westhoek daarentegen steunt heel duidelijk de plaatselijke gemeentebesturen met grote projecten, meestal dorpskernvernieuwingen. WestVlaanderen heeft in zijn provinciaal plattelandsbeleidsplan dan ook speciale aandacht voor de minst bestuurskrachtige gemeenten. De provincie voorziet via de opgezette gebiedsgerichte werking ook ondersteuning bij de opmaak en indiening van projectfiches. Twee van de tien bestuurskrachtarme gemeenten zonder projecten, Mesen en Herstappe, zijn door hun specifieke ligging bij de taalgrens bijzonder klein.

87

De mid term evaluatie van PDPOII heeft aandacht voor de bestuurskracht binnen Leader, omdat governance daar een expliciete doelstelling is. De effecten van Leader op governance werden op een kwalitatieve manier getoetst bij de Leadercoördinatoren. Op basis van een gesprek werden volgende conclusies getrokken: o De impact op lokale mandatarissen en lokale besturen hangt samen met ‘de afstand’ tot het programma. Mandatarissen die deel uitmaken van de PG krijgen vanuit dit engagement vaak een beter beeld van de regio, leren verbanden leggen met de verschillende actoren in het gebied, pikken graantjes mee van de Leadermethodiek en planten die over in de eigen bestuurspraktijk. Dat effect wordt door de Leadercoördinatoren erkend maar het is gering, aangezien slechts een handvol gemeentelijke mandatarissen per PG de Leaderwerking actief opvolgen. o Aangezien de projecten van de lokale besturen moeten voldoen aan de Leadercriteria (samenwerking, innovatie, betrokkenheid, ...), introduceert Leader op projectniveau weldegelijk nieuwe ervaringen voor de besturen. Toch is de impact van Leader gering, gezien per Leaderperiode van 6 jaar hooguit één of twee projecten per lokaal bestuur worden uitgevoerd. Samengevat doet het effect van Leader op de lokale bestuurspraktijk denken aan het effect van kleinschalige projecten in ontwikkelingssamenwerking. Op microniveau zijn het hartverwarmende experimenten, maar globaal gesproken leiden ze niet tot structurele veranderingen (Idea Consult, 2010).

88

Figuur 50: Situering van gemeentelijke PDPOII-projecten met aanduiding van bestuurskrachtarme plattelandsgemeenten

Bron: VVSG-selectie bestuurskrachtarme plattelandsgemeenten; goedgekeurde projecten (2007 - eind september 2011)

89

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN In deze evaluatie werden de verschillende aspecten van de gebiedsgerichte werking van PDPO II onderzocht. Hiervoor werden de beleidsdocumenten die op de verschillende niveaus gemaakt werden, geanalyseerd. Ook werd gebruik gemaakt van zowel kwantitatieve gegevens, de databank met projecten, als kwalitatieve info, de mening van de betrokkenen in Leader. Er werd geopteerd om de gebiedsgerichte werking van PDPOII zoveel mogelijk in zijn geheel te benaderen, zowel As 3 als Leader. Inhoudelijk zijn de doelstellingen immers gelijk, enkel de aanpak verschilt. Ook de uiteenlopende aanpak in de verschillende provincies en Leadergebieden kwam uitgebreid aan bod. Verder werd de aanpassing van Leader, dat in de huidige programmaperiode voor het eerst werd opgenomen in het kader van het Europese plattelandsbeleid, onderzocht. Na een beschrijving van het programma werden de werking en de projecten besproken. Een korte vergelijking met enkele buurlanden volgde. Op basis van de resultaten worden conclusies en aanbevelingen gegeven. Ze kunnen gebruikt worden als één van de analyses waarop voorstellen voor de nieuwe programmaperiode kunnen steunen. Bijkomend studiemateriaal en overleg met alle betrokkenen kunnen de voorstellen voor PDPOIII vervolledigen. Uit de evaluatie van de projecten blijkt zeer duidelijk de grote diversiteit in aanpak en doelstellingen tussen de verschillende provincies en Leadergebieden. De gebiedsgerichte werking van PDPOII hangt dan ook sterk af van de regio waarin ze wordt ingezet. Hoewel de aanpak tussen As 3 en Leader verschilt, blijken de resultaten op heel wat vlakken gelijklopend. De verschillen tussen provincies en PG’s onderling zijn heel wat groter dan de verschillen tussen beide assen. De resultaten en impact van de projecten is soms moeilijk meetbaar. In de volgende programmaperiode moet dan ook een extra inspanning geleverd worden om de monitoring en evaluatie van de gebiedsgerichte werking te verbeteren. Uit de huidige gegevens is het moeilijk om conclusies te trekken. In deze evaluatie werd voor het grootste deel de resultaten uit de mid term evaluatie overgenomen. Enkele zeer beperkte bijkomende analyses over de verhouding tussen de nood in de regio’s en de inzet van PDPO-middelen blijkt dat alvast voor wat basisvoorzieningen/diensten betreft de middelen op de juiste plaats worden ingezet. Voor erfgoed kon dit niet uit de analyse opgemaakt worden. Diepgaander onderzoek is hier nodig. De Leaderprojecten zijn over het algemeen een heel stuk kleiner dan de projecten in As 3. De verdeling over de vijf thema’s van de gebiedsgerichte werking loopt in grote lijnen niet zover uiteen tussen As 3 en Leader. Toch wordt in de leadergebieden iets meer ingezet op basisvoorzieningen, terwijl in As 3 het grootste budget naar dorpskernontwikkeling gaat. In Leader komen meer private promotoren aan bod terwijl in As 3 bijna 20% van het budget naar (para-)provinciale projecten gaat. Eén van de basiskenmerken van Leader is samenwerking. Dit blijkt ook deels uit de cijfers: bijna een derde van de middelen gaat naar samenwerkingsprojecten, tegenover 16% in As 3. Uit de globale verdeling van de begunstigden blijkt dat provincies en para-provinciale instellingen veel projecten rond intermediaire dienstverlening indienen. Private promotoren zijn actief in alle plattelandsdomeinen van het platteland en dienen dan ook projecten in die verband houden met elk van de vijf maatregelen. Gemeenten dienen veel projecten in rond dorpskernen en zetten ook in op toerisme en basisvoorzieningen.

90

In de provincie Antwerpen worden voornamelijk projecten goedgekeurd voor maatregelen waarbij harde investeringen kunnen gedaan worden (bv. dorpskernvernieuwingen). De Antwerpse PG’s daarentegen zetten meer in op toerisme en erfgoed. In de provincie Limburg worden heel wat projecten voor de maatregel intermediaire dienstverlening goedgekeurd. De provincie en para-provinciale instellingen voeren er de meeste projecten uit. Dit geldt ook voor de Limburgse PG’s. Dorpskernvernieuwingen worden in Limburg niet gesubsidieerd. Vlaams-Brabant zet in As 3 een derde van de middelen in op basisvoorzieningen. De werking van de PG’s Hageland en Pajottenland loopt sterk uiteen. Dit blijkt uit het aantal projecten en de grootte van de projecten. Toch zetten ze beide een aanzienlijk deel van de middelen in op basisvoorzieningen. In de provincie Oost-Vlaanderen worden heel wat toeristische projecten goedgekeurd. Verder is de verdeling van de middelen tussen de doelstellingen vrij gelijklopend. Dit is ook in de beide PG’s het geval, met een duidelijke prioriteit voor intermediaire dienstverlening in Meetjesland-Leie-Schelde. In de provincie West-Vlaanderen zijn de begunstigden in zowel As 3 als Leader voornamelijk lokale overheden en gaan de middelen naar de maatregel van de dorpskernvernieuwingen. Uit de analyse van de gemeentelijke projecten kan niet worden afgeleid dat bestuurskrachtarme gemeenten het moeilijk hebben om projecten op te stellen of goedgekeurd te krijgen. Wel blijkt duidelijk dat sommige provincies/PG’s duidelijk meer gemeentelijke projecten goedkeuren dan andere. De invloed op de bestuurskracht in deze gemeenten verwoordde de mid term evaluatie al als volgt: “het effect van Leader op de lokale bestuurspraktijk doet denken aan het effect van kleinschalige projecten in ontwikkelingssamenwerking. Op microniveau zijn het hartverwarmende experimenten, maar globaal gesproken leiden ze niet tot structurele veranderingen.” Ook uit de vergelijking met enkele omringende landen kan inspiratie voor het uitwerken van de volgende programmaperiode geput worden. Ook al is de nationale context soms zeer verschillend en loopt de aanpak soms sterk uiteen, toch zijn sommige elementen uit de aanpak in Nederland, Frankrijk en Wallonië zeer interessant. In Wallonië hangt het plattelandsbeleid meer als bij ons samen met het gemeentelijk niveau. De Waalse Leader-werking, waarbij geen projectoproepen gebeuren maar de PG samen aan projecten voor de ganse regio werkt, zorgt voor sterke regionale ontwikkeling. De Nederlandse koppeling van verschillende middelen en de samenwerking tussen het nationaal niveau en de provincies kan in de aanloop van de volgende periode verder onderzocht worden. De grote inbreng van de private sector en de inzet op relaties tussen stad en platteland in de regio Rhône-Alpes kan ook voor Vlaanderen nuttig zijn. Algemeen wordt in deze landen meer de nadruk gelegd op de plattelandseconomie en werkgelegenheid. Ook de integratie met de andere fondsen EFRO en ESF drukt dit uit. Volgende aanbevelingen en suggesties uit deze evaluatie kunnen een belangrijke bron van input leveren in de voorbereiding van het programma voor de volgende periode (post 2013). Ze reiken geen uitgewerkte voorstellen aan maar bieden een aanzet tot discussie. Programma  Afhankelijk van het kader dat Europa zal aanbieden moet onderzocht worden of ook andere dan de huidige vijf in Vlaanderen toegepaste maatregelen binnen As 3 in de toekomst zinvol zijn.  Vlaanderen koos ervoor om Leader enkel binnen As 3 toe te passen. In de toekomst kan overwogen worden om ook andere doelstellingen via Leader mogelijk te maken. Ervaringen in het buitenland bewijzen dat Leader ook op vlak van meer landbouwgeoriënteerde maatregelen meerwaarde kan bereiken.

91

 





Er werden slechts evenveel Leaderstrategieën ingediend als er goedgekeurd kunnen worden. Meer competitie zou kunnen helpen aan een hogere kwaliteit van strategieën, Leaderafbakeningen en PG-werking. De ruimtelijke scheiding tussen As 3 en Leader heeft voor- en nadelen. Ze zorgt voor een duidelijk kader voor potentiële projectpromotoren. Gevolg is wel dat de Leadergebieden heel brede ontwikkelingsstrategieën ontwikkelden waarin soms weinig samenhang zit vervat. Zonder alternatieven voor plattelandsactoren en sectoren moesten alle thema’s meegenomen worden. Om Leader zijn rol als hefboom voor regionale ontwikkeling te laten spelen, moet die scheiding herbekeken worden. Omdat de verdeling van de middelen tussen beide assen op voorhand vast lag en heel wat middelen voor Leader voorzien werden, was het opzet in heel wat regio’s om de Leadergebieden zo groot mogelijk te maken. Dit ging veelal ten koste van de samenhang. Deze procedure wordt dan ook best aangepast. De later toegevoegde submaatregelen (rond paardenhouderij) hebben tot nu toe weinig meerwaarde geleverd.

Afbakeningen  Bijna heel Vlaanderen (uitgezonderd groot- en regionaalstedelijke gebieden) komt momenteel in aanmerking voor plattelandsprojecten. Voor sommige projecten, die bijvoorbeeld de relaties tussen stad en land versterken, is dat zinvol. Voor andere betekent dat een grote versnippering van de plattelandsmiddelen.  Een aantal Leadergebieden heeft niet de vooropgestelde homogeniteit en coherentie. Dit maakt echte streekwerking zeer moeilijk. Om dit in de volgende periode te verbeteren moeten de afbakeningscriteria herbekeken worden. Zowel de kwantitatieve criteria als een meer kwalitatieve beoordeling (historische of geografische samenhang, streekidentiteit, aanwezigheid van regionale stedelijke centra, gemeentegrenzen, bestaande samenwerkingsverbanden, …) zijn hierbij belangrijk.  Door de scheiding tussen de provincies en de ruimtelijke scheiding tussen inzet As 3 en Leader zijn projecten met een projectgebied dat deels in Leader en deels in As 3gebied of provinciegrensoverschrijdend is, zeer moeilijk te realiseren. Financieel  Vlaanderen heeft ervoor gekozen om voor As 3 en Leader het door Europa gevraagde minimumpercentage van de middelen te besteden. Afhankelijk van de werkwijze die Europa in de toekomst vooropstelt en de afweging van de verschillende noden op het Vlaamse platteland zal men tot een weloverwogen verdeling tussen de verschillende doelstellingen moeten komen.  De verdeling tussen de middelen voor de gebiedsgerichte werking van As 3 en van Leader werd vastgelegd voordat het aantal en de grootte van de Leadergebieden vastlag. In combinatie met de afbakeningscriteria zorgde dit voor een problematische afbakening van de Leadergebieden.  In PDPOII zorgt het samenbrengen van de verschillende financieringsstromen (Europees, Vlaams en provinciaal) voor een zekere stroefheid. Hierbij moet immers rekening gehouden worden met verschillende begrotingsregels en timing. Hier moet onderzocht worden hoe de flexibiliteit te verhogen, zonder in te boeten op betrouwbaarheid.  Voor wat de Vlaamse begroting betreft moet voldoende flexibiliteit mogelijk blijven (begrotingsartikels vzw’s en openbare besturen; een mogelijke forfaitaire vastlegging in As 3 of een dotatie aan VLM voor beide assen samen).  Om de flexibiliteit te verhogen kan overwogen worden om de N+2-regel beter op gebieds- of maatregelniveau te definiëren in plaats van op projectniveau. Dit geeft projectpromotoren meer flexibiliteit maar hierbij moet er steeds over gewaakt worden 92



dat op het einde van de programmaperiode voldoende middelen werden vastgelegd en verantwoord. De verdeling van de middelen tussen de Leadergebieden binnen eenzelfde provincie gebeurde door het provinciebestuur. Deze verdeling gebeurt best weloverwogen.

Programmamanagement  In de volgende programmaperiode moet er voor gezorgd worden dat de nodige samenwerkingsovereenkomsten tussen beheersdienst enerzijds en provincies en Leadergebieden anderzijds bij aanvang van het programma door alle partijen worden ondertekend.  In een volgende programmaperiode moet werk gemaakt worden van een Vlaams monitoring- en evaluatiekader met duidelijk meetbare indicatoren en heldere en gebruiksvriendelijke richtlijnen. Het huidige Europese instrument is immers niet voldoende verfijnd voor de Vlaamse context.  Provinciale en Leadercoördinatoren moeten te vaak dezelfde informatie meerdere keren doorgeven. Eén digitale projectendatabank kan hier een oplossing bieden. Werking As 3  De werking van As 3 is in deze studie niet zoals de Leaderwerking met een enquête geanalyseerd. Toch is het in functie van de nieuwe programmaperiode opportuun om na te gaan wat goed functioneert en of het nog beter kan.  Het PMC moet evenwichtig samengesteld worden, waarbij er steeds voldoende vertegenwoordigers van alle betrokken bestuursniveaus betrokken zijn. De voorzitter vervult een sleutelrol. Zijn objectiviteit is zeer belangrijk.  Met name de lokale besturen dringen aan op een grotere betrokkenheid bij de As 3werking. Om die betrokkenheid te vergroten is het aan te bevelen enkel gemeenten die in As 3-gebied liggen in het PMC op te nemen. Belangrijk is ook gemeentemandatarissen te selecteren die het gemeentelijk belang overstijgen. Leader  Bij het opstellen van een ontwikkelingsstrategie blijkt (externe) procesbegeleiding belangrijk. Dit kan een zo groot mogelijke participatie van alle actoren verzekeren.  Ook het feit dat enkel de goedgekeurde strategieën een vergoeding kregen voor de opmaak, 12.500 euro, speelt hier mee. Het risico om afgekeurd te worden en dus geen vergoeding te krijgen voor het voorbereidende werk was dan ook groot.  Structuur en samenstelling PG: - Om onzekerheid te vermijden moeten de mogelijkheden in verband met de juridische structuur van een PG voor aanvang duidelijk zijn. - De rollen van PG-voorzitter en PG-coördinator zijn cruciaal. Ze moeten motiveren, bruggenbouwer zijn, de streekwerking voorop stellen en vertrouwen genieten bij zo veel mogelijk lokale actoren. - De politieke invloed moet in evenwicht zijn met de private vertegenwoordiging. - Elke gemeente die in het Leadergebied ligt moet vertegenwoordigd zijn en de rol van de provincie moet in evenwicht zijn met de van onderuit gegroeide dynamiek.  Enkele Leadergebieden werken, net als As 3, met een technische werkgroep voor advisering van de projecten. Dit kan de beoordeling objectiveren en professionaliseren. De betrokkenheid van de beheersdienst kan helpen om de administratieve correctheid van de dossiers te bewaken.  Het behoud van samenwerkingsintiatieven tussen Leadergebieden in binnen- en buitenland is aangewezen.

93

Projectwerking Projectoproep en -begeleiding  Potentiële promotoren moeten via zoveel mogelijk kanalen geïnformeerd worden. Sommige projectoproepen worden soms te beperkt gecommuniceerd. Dit zou eventueel voor de gemeenten kunnen verholpen worden door VVSG een rol te laten spelen in de bekendmaking van de projectoproepen. Voor de lokale vzw’s moet nagegaan worden hoe een bredere communicatie mogelijk is.  Om de promotoren te helpen, moet nog meer ingezet worden op begeleiding. De plattelands- of Leadercoördinator moet voldoende tijd krijgen voor deze taak. Ook regionale deskundigen of netwerkorganisaties kunnen de initiatieven van de projectpromotoren naar een betere uitwerking leiden. Hierbij moeten de begeleiding en de beoordeling van het project zoveel mogelijk gescheiden worden.  In de huidige werking kunnen kosten die een promotor in de voorbereiding maakt niet vergoed worden. Het werkt remmend, dit vooral voor kleine promotoren en vernieuwende projecten met heel wat voorbereidingskosten. Een vergoeding van deze kosten, forfaitair of procentueel, moet in de volgende programmaperiode overwogen worden. Ingediende projectvoorstellen zullen hierdoor beter uitgewerkt zijn.  Het opzetten van partnerschappen werkt innovatie in de hand. Daarbij is het betrekken van personen uit de bedrijfswereld, vzw’s of overheden verrijkend voor het projectidee, omdat die actoren met een andere bril naar het projectidee kijken. Projecten die samenwerken zouden op een financiële manier gestimuleerd kunnen worden. Enkele PG’s werkten al een systeem uit.  Provinciale kwaliteitskamers verstrekken advies over de ruimtelijke kwaliteit van infrastructuurprojecten. Ze moeten hierbij rekening houden met de grootte en financiële capaciteiten van de promotor.  Kleine gemeenten en lokale, onervaren promotoren hebben problemen met het indienen van projecten. De indiening wordt als technisch, ingewikkeld en moeilijk ervaren. Er moet dan ook bekeken worden of de projectfiche gebruiksvriendelijker kan.  Sommige gebieden werken met een gefaseerde projectindiening. Hierbij krijgen projectpromotoren de kans om hun project na een eerste evaluatie verder uit te werken of te herschrijven. Projectbeoordeling  Provincies en Leadergebieden hebben heel wat uiteenlopende formules ontwikkeld voor de beoordeling van projectvoorstellen. Volgende aandachtspunten kwamen meermaals aan bod: - Promotoren stellen hun project voor op de PG, waarbij deze laatste het project van de nodige feedback en advies voorziet. - De beheersdienst bij projectbeoordeling betrekken verhoogt de kwaliteit van het project en voorkomt technische fouten (ook in Leader). - Externe organisaties van projecten. - Een technische werkgroep die een advies geeft (bestaat in As 3 en enkele Leadergebieden). - Externe lezers of organisaties bij de beoordeling betrekken Dat maakt het mogelijk om de opinie van een expert mee te nemen in het advies.  Financiering van de reguliere werking van een promotor moet zoveel mogelijk vermeden worden.  Om de transparantie in de volgende programmaperiode te vergroten kan samenstelling, agenda en verslaggeving van TW, PMC en PG in de volgende periode openbaar gemaakt worden.

94



Als subsidiërende overheid (provinciale en Vlaamse overheid) is het aangewezen om geen eigen projecten goed te keuren, omwille van het principe van scheiding van functies. Bij de beoordeling dienen TW, PMC en PG de deontologische code strikt toe te passen om situaties te vermijden waarbij de rechter ook partij is.

Projectmanagement  Het verhogen van menselijk potentieel en managementsvaardigheden zijn belangrijke doelstellingen, zeker in Leader. Het aanbieden van opleidingen projectmanagement voor promotoren kan de kwaliteit van projecten verhogen.  Administratieve vereenvoudiging maakt het voor de promotor, de coördinator en de beheersdienst mogelijk om meer tijd vrij te maken voor de inhoud van het programma.  Voor tussentijdse opvolging van de projecten ter plaatse (bij de promotor) hebben de coördinatoren meestal weinig tijd. Een alternatief zou kunnen zijn om de promotoren hun project op een PG/PMC te laten brengen. Dat kan promotoren stimuleren tot een kwaliteitsvolle uitvoering.  De deadlines voor indiening van de halfjaarlijkse voortgangsrapportering zouden verschoven moeten worden (nu rond kerstmis en zomerperiode). Voorwaarde is dat het Europese boekingsjaar afsluit op 31 december in plaats van op 15 oktober. Half maart en half oktober zouden logischer zijn maar moet begrotingstechnisch mogelijk zijn. Projectfinanciering  Het maximale cofinancieringspercentage van 65% wordt als billijk ervaren en kan dan ook behouden blijven.  De eigen inbreng van de promotor (10-20%) wordt als positief ervaren. In As 3 en sommige Leadergebieden is dit nu al een vereiste.  Promotoren moeten de gemaakte kosten steeds zelf voorschieten. Voor kleine promotoren zoals lokale vzw’s vormt dit een drempel om projecten in te dienen. De mogelijkheden tot prefinanciering in de volgende periode moeten onderzocht worden. Subsidiabiliteitsregels  Vereenvoudiging en afstemming van regels en administratie kan zowel promotoren, coördinatoren als beheersdienst heel wat tijd en energie besparen. In aanloop van de volgende programmaperiode moet bekeken worden welke regels en procedures eenvoudiger kunnen of overbodig zijn. Een voldoende waterdicht controlesysteem voor het beheer van publieke middelen staat hierbij voorop.  Er is nood aan eenduidige en transparante richtlijnen die van bij de start van het programma gekend zijn.  Vlaanderen moet er bij Europa op aandringen om de richtlijnen in de verschillende Europese fondsen op elkaar af te stemmen.  De subsidiabiliteitsregels van As 3 en Leader moeten op elkaar afgestemd zijn.  Er is nood aan een gebruiksvriendelijke handleiding in verband met de wet op de overheidsopdrachten.  Overheadkosten (huur, secretariaatskosten, telefoon, gas, …) zouden via een forfaitair percentage vergoed kunnen worden. Dit hangt samen met de Europese regels.  Het inbrengen van onbetaald vrijwilligerswerk als eigen inbreng kan nu in de Leadergebieden en enkel binnen investeringsprojecten. Uitbreiding naar As 3 en voor andere projecten (evt. forfaitair) kan onderzocht worden. Controle is een belangrijk criterium.  Inbreng in natura: vraag is of dit uitgebreid moet worden naar alle vormen waarvan de waarde bewijsbaar is.

95



De Europese regel die stelt dat inkomsten die worden verkregen tijdens de projectperiode moeten afgetrokken worden blijkt onduidelijk. Ook kunnen de inkomsten vandaag niet gebruikt worden als deel van de eigen inbreng. Voor eventuele aanpassingen moet het nieuwe Europese kader afgewacht worden.

96

LIJST VAN AFKORTINGEN ANT CCEP DDT DGARNE DRAAF DRDR EFRO ELFPO ESF EU GAL HAG HAS ILG IPO KML LAG Leader LIM LNV LOS MAAP MAK MIK MJP MJP2 MLS ODR OVL PAJ PCDR PDPO PDRH PG PMC pMJP POP PwDR RESOC SPW SWO TIP TW VLA VLB VLM VRN VROM VVP VVSG WEH WVL

Provincie Antwerpen Coördinerende Cel Europees Plattelandsbeleid Direction Départementale des Territoires Direction Générale de l’Agriculrure, des Ressources Naturelles et de l’Environnement Direction Régionale pour l’Agriculture, l’Alimentation et la Forêt Document Régional de Développement Rural Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling Europees Sociaal Fonds Europese Unie Groupe d’Action Locale PG Hageland+ PG Haspengouw Investeringsbudget Landelijk Gebied Interbestuurlijk Plattelandsoverleg PG Kempen-Maasland Local Action Group Liaison Entre Actions de Devéloppement de L’Economie Rurale Provincie Limburg Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Lokale Ontwikkelingsstrategie Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Pêche PG MarkAante Kempen PG Midden-Kempen beweegt! Meerjarenprogramma Meerjarenprogramma Agenda Vitaal Platteland 2007-2013 PG Meetjesland-Leie-Schelde Opération de Développement Rural Provincie Oost-Vlaanderen PG Pajottenland+ Programme Communal de Développement Rural Programmadocument voor Plattelandsontwikkeling Programme de Développement Rural Hexagonal Plaatselijke Groep Provinciaal Management Comité Provinciaal Meerjarenprogramma Plattelandsontwikkelingsprogramma Programme wallon de développement rural Regionaal Sociaaleconomisch Overlegcomité Service Public de Wallonie Samenwerkingsovereenkomst PG Tielts Plateau Technische Werkgroep PG Vlaamse Ardennen Provincie Vlaams-Brabant Vlaamse Landmaatschappij Vlaams Ruraal Netwerk Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Vereniging van de Vlaamse Provincies Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten PG Westhoek Provincie West-Vlaanderen

97

LIJST VAN FIGUREN Figuur 1: Vlaamse PDPOII-structuur 9 Figuur 2: Vergelijking van de organisatie binnen As 3 en Leader 12 Figuur 3: Afbakening Leadergebieden in Vlaanderen 2007-2013 19 Figuur 4: Enquête: “Wat vindt u van de afbakeningscriteria?” 20 Figuur 5: Enquête: “Zijn de criteria om een Leadergebied te vormen doeltreffend om aan streekwerking te doen?” 20 Figuur 6: Enquête: “Verliep de oprichting van de Plaatselijke Groep van een leien dakje?” 23 Figuur 7: Enquête: “Kunt u zich terugvinden in de beleidskeuzes (maatregelen) voor de huidige programmaperiode?” 26 Figuur 8: Enquête: “Wat vindt u van de methode voor de opmaak van de Lokale Ontwikkelingsstrategie?” 26 Figuur 9: Enquête: “Werd het middenveld in uw streek voldoende betrokken bij de opmaak van de lokale ontwikkelingsstrategie?” 27 Figuur 10: Enquête: “Werden de gemeenten voldoende betrokken bij de opmaak van de lokale ontwikkelingsstrategie?” 27 Figuur 11: Enquête: “Biedt het advies van een technische werkgroep een meerwaarde in uw ogen?” 33 Figuur 12: Enquête: “Vindt u dat er bij elke Plaatselijke Groep een technische werkgroep moet opgericht worden?” 33 Figuur 13: Enquête: “Sommige Plaatselijke Groepen werken met substructuren, waardoor de macht van de Plaatselijke Groep wordt afgebouwd. Vindt u dat de Plaatselijke Groep het enige beslissingsniveau moet zijn?” 34 Figuur 14: Enquête: “In de huidige situatie bedraagt de maximumcofinanciering 65 %. Is dat volgens u voldoende?” 37 Figuur 15: Enquête: “Promotoren moeten halfjaarlijks een uitgebreid voortgangsrapport indienen om financiering te ontvangen. Vindt u die manier van werken goed?” 40 Figuur 16: Enquête: “Hebben de huidige regels een meerwaarde?” 40 Figuur 17: Enquête: “Bepaalde kostensoorten worden niet aanvaard in het programma (bijv. grondwerken en bijdrage in natura). Vindt u dat sommige van die kosten in de volgende programmaperiode moeten aanvaard worden?” 41 Figuur 18: De zeven sleutelelementen van Leader 42 Figuur 19: Enquête: “Merkt u dat de Plaatselijke Groepen werken volgens de principes van Leader (bottom-up, geïntegreerd, sectoroverschrijdend, streekgericht, innovatie, …)?” 42 Figuur 20: Enquête: “Merkt u dat de Plaatselijke Groepen werken volgens de principes van Leader (bottom-up, geïntegreerd, sectoroverschrijdend, streekgericht, innovatie, …)?”, verdeling per PG 43 Figuur 21: Enquête: “Laten we Leader eens vergelijken met andere projecten. Kruis aan welke uitspraken volgens u kloppen:” 43 Figuur 22: Enquête: “Zorgt de private of publieke maatregel (minstens de helft van de stemmen bij de Plaatselijke Groep-vergaderingen) voor een duidelijke meerwaarde?” 44 Figuur 23: Enquête: “Vindt u een politiek beslissingsorgaan nuttiger?” 44 Figuur 24: Enquête: “Vindt u dat er te veel politieke invloed is?” 44 Figuur 25: Enquête: “Kunnen innovatieve projecten ingang vinden in de huidige situatie?” 45 Figuur 26: Enquête: “Zou er een minimum aan partners moeten zijn in een project?” 46 Figuur 27: Enquête: “Leeft Leader in uw streek?” 47 Figuur 28: Enquête: “Merkt u dat Leader bijdraagt tot streekprofilering?” 47 Figuur 29: Stand van zaken van het budget eind september 2011 volgens as 49 Figuur 30: Stand van zaken van het budget eind september 2011 volgens provincie / Leadergebied 50 Figuur 31: Evaluatie van de As 3-projecten uit 2007 (79 projecten) 51 Figuur 32: Aantal goedgekeurde projecten eind september 2011 per provincie/leadergebied 52 Figuur 33: Aantal ingediende en goedgekeurde projecten volgens as 53 Figuur 34: Aantal ingediende en goedgekeurde projecten volgens provincie / Leadergebied 54 Figuur 35: Gemiddelde projectgrootte en projectsubsidie volgens as 55 Figuur 36: Gemiddelde projectgrootte en projectsubsidie volgens provincie / Leadergebied 56 Figuur 37: Thematische verdeling van de subsidies volgens as 57 Figuur 38: Projectgrootte en projectsubsidie per maatregel volgens as 58

98

Figuur 39: Thematische verdeling van de subsidies volgens provincie / Leadergebied 60 Figuur 40: Vergelijking van de PDPOII-subsidies voor basisvoorzieningen met de spreiding van het aanbod aan diensten in Vlaanderen 63 Figuur 41: Vergelijking van de PDPOII-subsidies voor landelijk erfgoed met de spreiding van het lokaal patrimonium in Vlaanderen 64 Figuur 42: Statuut promotor volgens as 67 Figuur 43: Statuut promotor volgens provincie / Leadergebied 68 Figuur 44: Verdeling van het aantal projecten naar type samenwerking volgens as 69 Figuur 45: Aantal projecten met samenwerkingsovereenkomst (SWO) naar statuut van de promotoren volgens as 70 Figuur 46: Verdeling van het aantal projecten naar type samenwerking volgens provincie / Leadergebied 71 Figuur 47: Projectgebied volgens as 73 Figuur 48: Projectgebied volgens provincie / Leadergebied 74 Figuur 49: Enquête: “Leader voorziet in een uitwisselingsprogramma tussen andere Leadergebieden. Biedt dat volgens u een meerwaarde?” 79 Figuur 50: Situering van gemeentelijke PDPOII-projecten met aanduiding van bestuurskrachtarme plattelandsgemeenten 89

99

LIJST VAN TABELLEN Tabel 1: Budget PDPOII 2007 – 2013 Tabel 2: In de evaluatie gehanteerde projectendata Tabel 3: Grootte en inwonersaantal Vlaamse Leadergebieden Tabel 4: Samenstelling Plaatselijke Groep Tabel 5: Juridisch statuut PG Tabel 6: Doelstellingen As 3 en Leadergebieden Tabel 7: Verdeelsleutel van de ruraliteit en niet-ruraliteit per provincie Tabel 8: Verdeling van de middelen tussen de provincies Tabel 9: Huidige verdeling Leaderbudget per provincie en per PG Tabel 10: Overzicht projectoproep en indiening Tabel 11: Advies in verband met ingediende projectvoorstellen Tabel 12: jaarlijks percentage middelen dat niet werd uitbetaald Tabel 13: Financieringsvoorwaarden projecten Tabel 14: Outputindicatoren in verband met de werking van PG’s (2008-2009) Tabel 15: Mogelijke begunstigden Tabel 16: Situering projecten in grote en regionale steden Tabel 17: Maatregel 313 Tabel 18: Maatregel 321 Tabel 19: Maatregel 322 Tabel 20: Maatregel 323 Tabel 21: Maatregel 331 Tabel 22: Impact op werkgelegenheid van toeristische activiteiten binnen As 3 en Leader Tabel 23: Maatregel 421: samenwerking Tabel 24: Goedgekeurde samenwerkingsprojecten binnen maatregel 421 Tabel 25: Vergelijking Plattelandsprogramma 2007-2013 in verschillende landen/regio’s 2007-2013 Tabel 26: EU-fondsen in het plattelandsbeleid in verschillende landen/regio’s

9 16 19 22 24 25 28 28 29 30 32 34 36 38 66 72 76 76 76 77 77 78 78 79 84 86

100

BRONNEN Schriftelijke bronnen - Aandachtspunten PDPOII (VVSG, 20 mei 2011) -Aanvraagformulieren van promotoren en financiële en inhoudelijke voortgangrapportages van projecten (As 3 en As 4) en Plaatselijke Groepen (As 4) (administratie beheersdienst, 2007- juni 2011) -Agenda voor een Vitaal Platteland - Visie - Inspelen op veranderingen (ministerie van LNE, 2004) - Arrêté de l’Exécutif régional wallon du 01 décembre 1991 portant exécution du décret du 06 juin 1991 (M.B. van 11/03/1992, p.5118) - Assessing the Impact of Rural Development Policies (incl. Leader). Extended Policy Brief (7th framework project RuDi, Juni 2010) -Décret du 06 juin 1991 relatif au développement rural (Région Wallonne, 6 juni 1991) -Demarcation and Complementarity, draftversion 2.0 (TWG1 - European Network for Rural Development, 17 februari 2011) -Eindrapport Omschrijving Platteland (Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Universiteit Gent, april 2011) -EFRO – Operationeel Programma Doelstelling : “Regionaal Concurrentievermogen en Werkgelegenheid” Vlaanderen 2007-2013 CCI 2007BE162PO0002 (Vlaamse Regering en Agentschap Economie, oktober 2007) -Knelpuntennota binnen het Programma voor Plattelandsontwikkeling – As 4 (Rurant, augustus 2009) -Jaarverslagen PDPOII 2007, 2008, 2009, 2010 (Departement Landbouw & Visserij, Afdeling Monitoring & Studie, 2008, 2009, 2010 en 2011) - Loi relative au développement des territoires ruraux: guide pratique des principales mesures et exemples (Ministère de l’Agriculture et de la Pêche, juli 2005) - Mid term evaluatie Nederlands Plattelands Ontwikkelings Programma 2007-2013 (Ecorys, 2010) -Mid term evaluatie van het Vlaams Programmadocument voor Plattelandsontwikkeling 2007-2013 (Idea Consult, e.a. in opdracht van Departement Landbouw & Visserij, Afdeling Monitoring & Studie, 2010) -Naar een Vlaams Plattelandsbeleidsplan (VLM, 2009) -Nota verdeelsleutel van de Europese financiële middelen voor PDPOII (Assen 3 en 4) (VVP, april 2006) - Onderzoek Omschrijving platteland (AMRP, Universiteit Gent, april 2011) 101

-PDPOII – As 3 & Leader: evaluatie door lokale besturen (VVSG, januari 2010) -Plattelandsontwikkelingsprogramma 2007 – 2013 voor Nederland en Bijlage 4 maatregelfiches , versie 6.0 (Nederland, februari 2010) -Programmadocument voor Plattelandsontwikkeling Vlaanderen 2007-2013 (goedgekeurd door de Vlaamse Regering, 27 oktober 2006) - Programme rural de développement hexagonal 2007 – 2013, Tomes 1, 2, 3, 4 et 5, Version 05 (goedgekeurd door de Europese Commissie, op 21 december 2009) -Programme Wallon de Développement Rural 2007- 2013 (Gouvernement Wallon, mei 2009) -Programme Wallon de Développement Rural : Présentation générale du système de gestion et de contrôle (Document interne, SPW – DGARNE – Département des politiques Européennes et des accords internationaux – Direction des Programmes Européens, augustus 2011) - Special Report: Implementation of the Leader approach for rural development (Luxemburg, november 2010) -Resultaten VLM – bevraging van plattelandsactoren (digitale VLM – enquête, september 2010) - Rural, « Agir pour nos campagnes » (Bernard Charue, Premier Attaché, MRW – Direction générale de l’agriculture – Division de la gestion de l’espaces rural, 27 maart 2007) - Supplementary Report on specific aspects of Leader approach implementation (ENRD, februari 2011) -Targeting territorial specificities and needs in Rural Development Programmes – Annex 2, Final version (TWG1 – European Network for Rural Development, 9 oktober 2010) -Vademecum As 3 (bijgewerkt intern VLM – document met overzicht van gehanteerde handleidingen en procedures, januari 2011) -Vademecum As 4 (bijgewerkt intern VLM – document met overzicht van gehanteerde handleidingen en procedures, januari 2011) -Van Zeebroeck M. Cohesiebeleid in relatie tot plattelandsbeleid (Beleidsdomein Landbouw en Visserij, afdeling Monitoring en Studie, 2011) -Vergelijking draaiboeken en doelstellingen PG’s (intern VLM – document, medio 2010) -Verordening (EG) nr.1698/2005 van de Raad van de Europese Unie van 20 september 2005 (Publicatieblad de Europese Unie, 21 oktober 2005) -Volet régional Rhône-Alpes du Programme de Développement Rural Hexagonal 2007 2013, Version 4 (validée DGPAAT, 10 augustus 2010)

102

Websites -http://agriculture.gouv.fr/vie-en-milieu-rural -http://agriculture.gouv.fr/pac-developpement-rural-feader -http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/countries/index_en.htm -http://enrd.ec.europa.eu/rural-development-policy/country-information/rural-developmentpolicy-fiches/en/rural-development-policy-fiches_home_en.cfm -http://www.regiebureau-pop.eu/ -http://www.ruraalnetwerk.be -http://www.vitaalplatteland.nu/beleidsdossiers/

103

BIJLAGEN

Bijlage 1: Extract verordening (EG) nr. 1695/2005 (Lijst met maatregelen binnen de assen) Bijlage 2: Doelstellingen van Provinciale Plattelandsbeleidsplannen en Lokale Ontwikkelingsstrategieën Bijlage 3: Voorbeeld van projectfiche Bijlage 4: Beoordelingscriteria PDPOII As 3 Bijlage 5: Evaluatiefiches projecten 2007 Bijlage 6: Evaluaties projecten per jaar voor As 3 en Leader Bijlage 7: Fiches met samenvatting van de plattelandsprogramma’s in de besproken landen/regio’s

104

Voor een optimale gebiedsgerichte plattelandswerking in PDPO III

Recommend Documents