HET PROJECT GENTSE KANAALZONE : NAAR EEN ONDERZOEKSKADER VOOR GEBIEDSGERICHTE BELEIDSVORMING

Spoor Bestuurlijke Relaties

HET ‘PROJECT GENTSE KANAALZONE’: NAAR EEN ONDERZOEKSKADER VOOR GEBIEDSGERICHTE BELEIDSVORMING

Joris VOETS Prof. Dr. Filip DE RYNCK

Rapport D/2004/10106/025

Augustus 2004 algemeen secretariaat steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie vlaanderen E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 - E-mail: [email protected] www.steunpuntbov.be

E. Van Evenstraat 2a B-3000 Leuven Universiteitsplein 1

Prof.dr Annie Hondeghem

B-2610 Wilrijk

Algemeen coördinator:

Prof.dr Ria Janvier

Prof.dr Geert Bouckaert

Tel: 0032 3 820 28 72 Fax: 0032 3 820 28 82 E-mail:

Tel: 0032 16 32 32 70 Fax: 0032 16 32 32 67 E-mail:[email protected]

[email protected] Website:

Website: www.instituutvoordeoverheid.be

www.ua.ac.be/psw

Voskenslaan 270 B-9000 Gent

Sint-Pietersnieuwstraat 25 B-9000 Gent

Prof. dr Filip De Rynck Tel: 0032 9 242 42 07 Fax: 0032 9 243 87 96 E-mail: [email protected] Website : habe.hogent.be

Prof. dr Hans Waege Tel: 0032 9 264 31 11 Fax: 0032 9 264 69 85 E-mail: [email protected] Website: www.psw.rug.ac.be/popmeth

Algemeen secretariaat Steunpunt beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. Van Evenstraat 2 C - B-3000 Leuven - BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 E-mail: [email protected] www.steunpuntbov.be

D/2004/10106/025 © Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen

Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook, hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever.

Het ‘Project Gentse Kanaalzone’: naar een onderzoekskader voor gebiedsgerichte beleidsvorming

INHOUDSOPGAVE LIJST VAN AFKORTINGEN ......................................................................................... III LIJST VAN FIGUREN, TABELLEN EN BOXEN............................................................V INLEIDING ...................................................................................................................... 1 1. THEORIE EN METHODIEK........................................................................................ 3 1.1. THEORIE ................................................................................................................ 3 1.1.1. Van government naar governance? .........................................................................3 1.1.2. Wat zijn subregionale arrangementen? ....................................................................6 1.1.3. Sturingsverhoudingen en arrangementen ..............................................................12 1.1.4. Combinatie van invalshoeken.................................................................................16 1.1.5. Onderzoeksvragen en -doelstellingen ....................................................................16

1.2. METHODIEK.......................................................................................................... 18 2. ANALYSE VAN HET PROJECT GENTSE KANAALZONE .................................... 21 2.1. ROM: AMBITIES EN VOORSTELLING ....................................................................... 22 2.2. ROM-OVERZICHT IN VIER FASEN ........................................................................... 24 2.2.1. Initiatiefase (maart 1993-december 1993)..............................................................26 2.2.2. Startfase (januari 1994-oktober 1996) ....................................................................30 2.2.3. Planningsfase (oktober 1996-december 1999) ......................................................33 2.2.4. Implementatiefase (december 1999-…) .................................................................35

2.3. COMPLEXE ACTORENSTELSELS ............................................................................. 39 2.3.1. Structuren en instrumenten ....................................................................................39 2.3.2. Hoofdrolspelers op het ROM-podium .....................................................................50 2.3.3. Actoren achter de schermen...................................................................................74 2.3.4. Een mix van actoren ...............................................................................................76 2.3.5. Interdependentie als bindmiddel.............................................................................79 2.3.6. Intermediairen: persoonlijkheden en mandaten .....................................................82 2.3.7. Strategieën en belangen.........................................................................................84

2.4. PROCESKENMERKEN ............................................................................................ 87 2.4.1. Complexe besluitvorming: fasen, ronden en/of stromen? ......................................87 2.4.2. Vertrouwen en overeenkomsten.............................................................................95 2.4.3. Perceptie en erkenning ...........................................................................................99 2.4.4. Proces- en netwerkmanagement......................................................................... 101 2.4.5. Parallelle processen............................................................................................. 106

2.5. INSTITUTIONELE ELEMENTEN............................................................................... 109

Joris Voets & Filip De Rynck

I

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen

2.5.1. Harde elementen.................................................................................................. 110 2.5.2. Zachte elementen ................................................................................................ 112

3. SUBREGIONALE ARRANGEMENTEN: ENKELE CONCLUSIES........................115 3.1. OVER HIËRARCHIE, MARKT EN NETWERKING ........................................................115 3.2. PUBLIEK-PUBLIEKE EN PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING? ..................................118 3.3. MOEIZAME BELEIDSVORMING: SUBREGIONAAL EN VLAAMS ...................................119 3.4. SAMENSPEL VAN ACTOR-, PROCES- EN INSTITUTIONELE ELEMENTEN ....................123 3.5. MANAGEMENT VAN EN IN ARRANGEMENTEN .........................................................125 3.6. SUBREGIONALE ARRANGEMENTEN EN DEMOCRATIE .............................................128 4. EEN CONTINGENTE ANALYSE VAN DE DEMOCRATISCHE KWALITEIT VAN SUBREGIONALE ARRANGEMENTEN ................................................................129 4.1. KRITIEK OP DE KRITIEK ........................................................................................130 4.1.1. Democratie-opvattingen ....................................................................................... 130 4.1.2. De ‘politics of space’ ............................................................................................ 131 4.1.3. Rollen van politici, politieke partijen en ambtenaren............................................ 131 4.1.4. Beleidsarrangementen: intermediairen aan het werk? ........................................ 132

4.2. DEMOCRATIE-OPVATTINGEN EN BELEIDSARRANGEMENTEN ..................................132 4.2.1. Associatieve benadering ...................................................................................... 132 4.2.2. Substantieve benadering ..................................................................................... 133 4.2.3. Één overheid? ...................................................................................................... 134 4.2.4. De ‘politics of space’ ............................................................................................ 135 4.2.5. Institutionele ontwikkeling op het vlak van ruimtelijke planning in Vlaanderen.... 136 4.2.6. Factoren in de Gentse regio................................................................................. 138 4.2.7. Wijzigende professionele attitude in ruimtelijke planning .................................... 139

4.3. DE ROL VAN POLITICI, PARTIJEN EN AMBTENAREN ................................................139 4.3.1. Rol van politici ...................................................................................................... 139 4.3.2. Rol van politieke partijen ...................................................................................... 140 4.3.3. Rol van ambtenaren............................................................................................. 140 4.3.4. Visies op wenselijke rollen voor de politici ........................................................... 141

4.4. BELEIDSARRANGEMENTEN: INTERMEDIAIREN AAN HET WERK?..............................142 4.5. CONCLUSIE ........................................................................................................143 BIJLAGE: KERNBESLISSINGEN ROM ....................................................................145 BRONNEN ..................................................................................................................151

II

Spoor bestuurlijke relaties

Lijst van afkortingen

Lijst van afkortingen AMINAL

Administratie Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer

AROHM

Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen

ARP

Afdeling Ruimtelijke Planning (AROHM)

ASG

Afbakening grootstedelijk gebied Gent

AWV

Administratie Wegen en Verkeer

AWZ

Administratie Waterwegen en Zeewezen

BBB

Beter Bestuurlijk Beleid

BPA

Bijzonder Plan van Aanleg

CBS

College van Burgemeester en Schepenen

DEWER

Dienst Economie, Werkgelegenheid en Externe Relaties (stad Gent)

DPN

Dienst Planning en Natuurbehoud (provincie Oost-Vlaanderen)

EFRO

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

EVA

Extern verzelfstandigd agentschap

IGS

Interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking

IVA

Intern verzelfstandigd agentschap

GAB

Gemeentelijk Autonoom Havenbedrijf

GGB

Geïntegreerd gebiedsgericht beleid

GRSP

Gemeentelijk ruimtelijk structuurplan

LIN

Departement Leefmilieu en Infrastructuur

MER

Milieueffectenrapport

PROVAG

Projectvereniging voor aanvullend grondbeleid

ROM

Ruimtelijke Ordening en Milieu

RSV

Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen

RUP

Ruimtelijk uitvoeringsplan

RVR

Ruimtelijk veiligheidsrapport

SRN

Subregionaal netwerk

SRO

Subregionaal overlegorgaan

STC

Subregionaal tewerkstellingscomité

VeGHO

Vereniging van Gentse Havengebonden Ondernemingen

VLM

Vlaamse Landmaatschappij

WOV

Westerschelde-oeververbinding


III

Lijst van figuren, tabellen en boxen

Lijst van figuren, tabellen en boxen Figuur 1: Model voor de analyse van subregionale arrangementen......................................... 10 Figuur 2: Dynamisch kader voor typering van arrangementen................................................. 11 Figuur 3: Drie invalshoeken: interbestuurlijk, publiek-privaat en gebiedsgericht ...................... 16 Figuur 4: Schematisch overzicht van de onderzoeksopzet ...................................................... 20 Figuur 5: De Gentse kanaalzone in beeld................................................................................. 23 Figuur 6: ROM-verloop in fasen ................................................................................................ 25 Figuur 7: Strategische planning: een continu proces op drie sporen........................................ 27 Figuur 8: ROM-structuur in de initiatiefase ............................................................................... 28 Figuur 9: ROM-structuur in de startfase.................................................................................... 33 Figuur 10: ROM-structuur in de planningsfase ........................................................................... 34 Figuur 11: ROM-structuur in de implementatiefase .................................................................... 38 Figuur 12: Ontwikkelingspad van het Project Gentse kanaalzone ............................................. 39 Figuur 13: Actoren vanuit de Vlaamse overheid die lid zijn van de Stuurgroep Netwerk Gentse Kanaalzone ............................................................................................................... 64 Figuur 14: Informele en formele relaties bepalen het arrangement............................................ 75 Figuur 15: Complexiteit van actoren: drie te onderscheiden niveaus ......................................... 79 Figuur 16: Onderzoeksbox voor interpendentie.......................................................................... 81 Figuur 17: Beleidsvorming in het fasenmodel............................................................................. 88 Figuur 18: Beleidsvorming in het stromenmodel......................................................................... 89 Figuur 19: Besluitvorming in het rondenmodel ........................................................................... 90 Figuur 20: Interne ROM-processen en interne processen van actoren...................................... 93 Figuur 21: Combinatie van drie besluitvormingsmodellen .......................................................... 95 Figuur 22: Vertrouwen en wantrouwen ....................................................................................... 96 Figuur 23: ROM en parallelle processen................................................................................... 108 Figuur 24: Onderscheid in institutionele elementen.................................................................. 109 Figuur 25: Ideaaltypische en feitelijke beleidsvorming.............................................................. 122 Figuur 26: Bestuurlijke evolutie in Vlaanderen op het vlak van ruimtelijke planning ................ 138

Tabel 1: Subregionale arrangementen: enkele begripsbepalende elementen ........................... 9 Tabel 2: Dominante netwerktypes volgens Agranoff en McGuire............................................. 12 Tabel 3: Samenwerkingsstructuren ROM ................................................................................. 40 Tabel 4: Enkele specifieke instrumenten voor het Netwerk Gentse Kanaalzone ..................... 42 Tabel 5: Werkingsmiddelen en -uitgaven ROM voor het jaar 2003 .......................................... 45 Tabel 6: Samenstelling Subregionaal Overlegorgaan voor het Gentse zeehavengebied (SROGent) ............................................................................................................................ 46 Tabel 7: Samenstelling van het ‘Netwerk Gentse Kanaalzone’ ................................................ 49 Tabel 8: Types van actoren naar strategieën ........................................................................... 84


V


Tabel 9: Kenmerken van sturing en van beleidsvorming .......................................................... 87 Tabel 10: Perspectieven op beleidsvorming ............................................................................... 91 Tabel 11: Kenmerken van drie modellen voor de analyse van besluitvorming........................... 94 Tabel 12: Aangrijpingspunten voor netwerkmanagement......................................................... 102 Tabel 13: Institutionele ontwikkeling op het vlak van ruimtelijke planning in Vlaanderen......... 137 Tabel 14: Politiek in de netwerksamenleving: opties en scholen .............................................. 141

Box 1: Lourdeshoek..................................................................................................................... 32 Box 2: Artikel 28 van het Havendecreet ...................................................................................... 43 Box 3: Uitvoeringsbesluit van het Havendecreet aangaande de werking en organisatie van de SRO’s ............................................................................................................................. 43 Box 4: Debat omtrent het aanstellen van vertegenwoordigers vanuit de kanaaldorpen............. 68 Box 5: Evergem: het Vurstjen (Durmakker-Kalevallei) en het Zandeken.................................... 70 Box 6: Investeringsdossier van Stora-Enso ................................................................................ 74 Box 7: Kernbeslissingen in het Strategisch Plan voor de Gentse kanaalzone ......................... 145

VI


Inleiding

Inleiding Dit rapport bundelt de resultaten van de eerste diepgaande praktijkanalyse in het kader van het onderzoeksproject ‘interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking’ (kortweg IGS). Deze resultaten vormen de bouwstenen voor het analysekader dat in het verdere onderzoek gebruikt wordt om praktijken te bestuderen met als uiteindelijk doel een betere kennis van complexe gebiedsgerichte beleidsprocessen te verwerven en vanuit deze kennis lessen te trekken voor het Vlaamse bestuurlijke landschap. Door een cyclische confrontatie tussen het analysekader en praktijken wordt enerzijds het kader verfijnd en bijgesteld en wordt anderzijds elke praktijkanalyse meer compleet. In dit rapport wordt het voorlopig kader gevormd door elementen uit de wetenschappelijke literatuur en het empirisch onderzoek van de eerste geselecteerde praktijk, met name het Project Gentse Kanaalzone1.

Het eerste hoofdstuk gaat in op de theoretische en methodologische aanpak van het onderzoek: in welke evolutie kadert onze belangstelling voor wat we verder ‘subregionale arrangementen’ zullen noemen en hoe gaan we dat onderzoeken? Het tweede hoofdstuk omvat de resultaten van de eerste diepgaande praktijkanalyse, aan de hand van drie grote dimensies: actoren, proces en institutionele elementen. In het derde hoofdstuk worden enkele conclusies geformuleerd: wat is ons opgevallen als we terugblikken op de eerste praktijkanalyse, wat verdient verdere aandacht? Het vierde hoofdstuk tenslotte is te beschouwen als een uitleiding van dit rapport en omvat een theoretische verdieping van het democratisch vraagstuk omtrent deze arrangementen.

1

Het Project Gentse Kanaalzone is de nieuwe benaming voor het ‘ROM-project Gentse Kanaalzone’. ROM is een afkorting: ‘RO’ staat voor ‘ruimtelijke ordening’, ‘M’ staat voor ‘milieu’. Tijdens het proces werd nog een letter ‘e’ van ‘economie’ toegevoegd: ROM(e)-project. In dit rapport hanteren we zowel de nieuwe naam als de oude afkorting ROM.


1

1. Theorie en methodiek

1. Theorie en methodiek Beleid krijgt vorm in en door samenwerking tussen publieke en private actoren. Hoe komt die beleidsvoering dan tot stand, toegepast op gebiedsgerichte beleidsproblemen? In de literatuur en in de praktijk zien we structuren, plannen en projecten die enerzijds het belang van gebiedsgericht maatwerk en draagvlak beklemtonen en die anderzijds het netwerkachtige karakter van deze evolutie centraal plaatsen. Wat leert ons de analyse van gebiedsgerichte beleidsvoering over ontwikkelingen in het Vlaamse bestuur en over de samenwerking tussen publieke en private actoren? We willen via een bottom-up analyse van praktijken de complexiteit van beleidsvoering aantonen in stelsels met vele actoren en we willen deze processen bestuurskundig analyseren. Door de focus te plaatsen op complexe processen en reële interacties vullen we de klassieke, eerder juridische, institutionele politieke discussie aan. In dit deel gaan we in op de theoretische achtergrond en de methodologische aanpak van het onderzoek.

1.1. Theorie2

1.1.1. Van government naar governance? Wetenschappers

stellen

dat

het

Westen

naar

een

nieuw

type

samenleving

evolueert/geëvolueerd is: de zogenaamde netwerk- of postmoderne samenleving (zie o.a. Bogason, 2001; Castells, 1996). Deze samenleving wordt gekenmerkt door een hoge mate van complexiteit en diversiteit, waarin macht versnipperd en niet gecentraliseerd is, waarin (overheids-)taken niet langer gedifferentieerd en gespecialiseerd maar opnieuw meer geïntegreerd (moeten) worden, een samenleving met een stijgende vraag naar individuele vrijheid, enz. (Agranoff en McGuire, 2003:23). Het spreekt voor zich dat deze evoluties een impact hebben op de beleidsagenda en op (sturingsmogelijkheden van) overheden. Een belangrijk gevolg is (de nood aan) meer samenwerking, zowel tussen overheden onderling als tussen overheid en niet-overheid (zie o.a. O’Toole, 1997a). Samenwerking wordt met andere woorden het centrale begrip: “government capacity is created and maintained by bringing together coalition partners with appropriate resources, non-governmental as well as governmental” (Stone, 1993:1, geciteerd in Agranoff en McGuire, 2003:25).

In de Nederlandse en Vlaamse bestuurskunde zijn er gelijklopende analyses: in een netwerksamenleving past geen blauwdrukbenadering meer, de overheid moet de verschillende partijen met hun belangen en kennis samenbrengen. Algemene, generieke doelstellingen 2

Dit onderdeel is deels gebaseerd op een eerdere bijdrage aan het SBOV-jaarboek 2002 onder de titel ‘Interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking’ in: Bouckaert, G., Hondeghem, A., Janvier, R., De Rynck, F. & Waege H. (Red.) Jaarboek SBOV 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. Brugge: Die Keure. pp. 19-38.


3


blijken geen, een inefficiënte of een onvoldoende kwalitatieve oplossing te bieden voor specifieke problemen in een bepaald gebied waarin een oplossing op generiek niveau niet zinvol of zelfs contraproductief zou kunnen zijn. Deze analyse wordt eveneens in het veld gemaakt: overheden van verschillende bestuurslagen en actoren uit de private sector komen vandaag de dag tot de conclusie dat complexe problemen niet meer door één actor opgelost kunnen worden. Alle actoren worden geconfronteerd met een toegenomen onderlinge afhankelijkheid of interdependentie: niemand kan alleen bereiken wat ze willen bereiken (Glasbergen, 1990; Teisman, 1999a). Deze thema’s komen ook steeds vaker ter sprake in beleidsdocumenten in Vlaanderen. De verdeling van taken over bestuursniveaus is dan hoogstens een nuttig instrument om vervolgens tot de essentie te komen: hoe zullen die hulpbronnen van verschillende bestuursniveaus met elkaar in beleidsprocessen verbonden worden om tot effectieve en gezamenlijke probleemaanpak te komen?

Dat sluit aan bij een vaststelling uit eerder onderzoek over gebiedsgericht beleid: het gebrek aan afstemming tussen bestuursniveaus zorgt dat doelstellingen niet kunnen gerealiseerd worden (Albrechts, Van den Broeck, Verachtert, Leroy en Van Tatenhove, 1999). Daarnaast blijkt overheidsoptreden vaak te steunen op een gebrekkig of afwezig maatschappelijk draagvlak zodat de beleidsvoering nooit tot reële uitvoering leidt. Het volstaat dan niet formele inspraak te organiseren in een door de overheid eenzijdig gestuurd proces: meer interactieve beleidsvoering is nodig voor de opbouw van een draagvlak. Dat vergt vermaatschappelijking en professionalisering van interacties in beleidsprocessen (Pröpper en Steenbeek, 1999; Van Gool, 2003).

Deze situatie zou vragen om een overheid met een groot lerend vermogen, inzet van meerdere sturingsvormen en andere ambtelijke kwaliteiten, zoals procesmanagers. Traditionele hiërarchische overheidssturing zou plaats (moeten) maken voor of worden aangevuld met decentrale

sturing

in

interactie

en

netwerken

met

maatschappelijke

actoren.

De

professionalisering van de beleidsvoering gaat in de richting van meer geïntegreerde aanpak in plaats van meer sectorspecialisatie. Tenslotte zou de aandacht van bestaande administratieve gebieden en afbakeningen (lokaal, provinciaal, Vlaams) verschuiven naar andere schalen, schalen die beter overeenkomen met bepaalde gebiedsproblematieken en die doorheen bestaande administratieve grenzen snijden (Bogie, van de Ven en Verfürden, 2002).

Het geheel wordt in een bestuurskundig cliché samengevat: Government wordt governance. Literatuur en praktijk tonen echter dat de empirische basis voor deze veronderstelde overgang nog zeer mager is (zie o.a. Milward en Provan, 2000; O’Toole, 1997a). En voor zover deze overgang al daadwerkelijk vorm krijgt, botst deze met bestaande instituties, wetgeving, gewoontes, enz. Een voorbeeld hiervan is de spanning tussen het administratief recht (zoals principes van formele gelijke behandeling) - maar ook bureaucratische of politieke reflexen met ideeën van maatwerk, flexibiliteit, enz. (Maes, 2004).

4



De keuze voor dit onderzoeksthema is dan ook praktisch en methodologisch verantwoord, enerzijds omwille van de relevantie voor het huidige bestuurlijke debat in Vlaanderen, anderzijds omwille van wetenschappelijke motieven. Om na te gaan of we ook in Vlaanderen naar governance evolueren is de keuze voor dergelijke arrangementen verantwoord. Het gaat om verschillende subregionale schalen, die niet samenvallen met één bestuur. We vinden er daarom per definitie meerdere bestuurslagen terug (gemeenten, provincie, centrale besturen). Het gaat om complexe problematieken (economische ontwikkeling, waterbeheer, ecologisch beheer, mobiliteitsbeheersing, enz.) die een enkele overheid alleen niet aankan en die daarom onvermijdelijk tot debat met andere overheden en maatschappelijke actoren in die gebieden moeten leiden. Kortom: als in Vlaanderen deze omslag naar complexe processen ergens te merken zou zijn, dan wel in deze subregionale contexten. Vanuit praktijkintuïtie en vanuit enkele onderzoeken (o.a. Idea consult, 2001; Albrechts et al., 1999) weten we dat het verhaal van de reële interacties in dit soort bestuurspraktijken veel complexer is. Door het onderzoek van praktijken hopen we deze bestuurlijke werkelijkheid beter te kunnen reconstrueren.

We willen met dit project bouwen aan een nieuwe bestuurskundige onderzoekstraditie in Vlaanderen: bottom-up onderzoek van de aard en bepalende factoren van beleidsprocessen in en door complexe bestuursstelsels. Daarmee willen we de toch nog sterk mono-organisationele onderzoeksaandacht aanvullen. Met dit project willen we ons in de internationale literatuur profileren door interbestuurlijke theorieën te koppelen aan de netwerkanalyse, die vaak beperkt is tot analyses van interacties op één bestuursniveau. We willen de concepten van hiërarchie, markt en netwerking hertalen voor dit type van bestuurskundig onderzoek. Dit onderzoek moet voor het openbaar bestuur in Vlaanderen verrijkend zijn. We zien op volgende vlakken mogelijke resultaten.

In Vlaanderen is vooreerst onvoldoende kennis aanwezig over de factoren die de maatschappelijke beleidsvoering bepalen. Als daarover al onderzoek loopt, is dat meestal onderzoek dat beperkt blijft tot de vraag hoe bepaalde besturen beleid proberen te ontwikkelen. Door ons onderzoek willen we bijdragen tot het verruimen van de focus. Beleidsvorming is het product van dynamiek tussen besturen, welke ook de juridische contexten zijn waarin deze besturen moeten werken. Maar we stellen vast dat we eigenlijk nog maar weinig weten over complexe beleidsvorming in multi-actor settings: het ‘wat’, ‘hoe’ en ‘wie’ vraagt meer empirisch onderzoek.

Management van de beleidsprogramma’s in een context van multi-organisatie is van een andere orde dan management bekeken vanuit het perspectief van één organisatie. Hoe het management het beleid van één organisatie moet opvolgen, weten we ondertussen en we hebben daartoe een reeks instrumenten ontwikkeld. Maar hoe het management vorm moet


5


krijgen in stelsels met vele actoren, dat is nog grotendeels braakliggend terrein. Welke instrumenten zijn daar dan inzetbaar, hoe en door wie?

Tussen plannen maken en plannen realiseren gaapt vaak een grote kloof. Die afstand kan verklaard worden door aandacht te schenken aan de dynamiek die zich tussen organisaties voordoet. Het kan paradoxaal klinken: het is mogelijk dat het eindproduct van de onderhandelingen tussen actoren helemaal afwijkt van het oorspronkelijke doel en dat de actoren toch allemaal zeer tevreden zijn over het resultaat. Wie beleid dan evalueert vanuit het oorspronkelijke doel komt tot negatieve resultaten. Wie beleid evalueert vanuit een procesanalyse komt tot positieve resultaten.

We zijn gewoon om over democratie te spreken vanuit het standpunt van één bestuur. Maar welke begrippen en maatstaven moeten we hanteren als beleidsvorming gebeurt door onderhandelingen tussen besturen en met inbreng van maatschappelijke actoren? Is onze representatieve democratie op deze ontwikkelingen ingesteld? Hoe kunnen netwerken voldoende open functioneren en welke rol spelen politici en ambtenaren in deze netwerken?

1.1.2. Wat zijn subregionale arrangementen? Deze veronderstelde trends geven aanleiding tot het formuleren van nieuwe begrippen en concepten.

Als

werkterm

werd

in

dit

onderzoek

reeds

over

interorganisatorische

gebiedsgerichte samenwerking (IGS) gesproken, maar er zijn andere, wellicht meer gebruiksvriendelijke concepten in omloop.

BEGRIPSAFBAKENING Geconfronteerd met gelijkaardige trends als hoger beschreven, schuiven Leroy, Arts en Van Tatenhove vanuit milieubeleidswetenschappelijke hoek ‘beleidsarrangement’ als analytisch concept naar voren. Een beleidsarrangement is dan “de tijdelijke stabilisering van de inhoud en de organisatie van een (milieu)beleidsterrein (of van een nader af te bakenen deel daarvan)” (Leroy, Arts en Van Tatenhove, 2003:11). Vrij vertaald wil dit concept vatten hoe beleidspraktijken in een bepaald beleidsdomein in een bepaalde tijdsperiode tot stand komen, vorm krijgen of gekregen hebben. Een beleidsarrangement impliceert in deze betekenis niet noodzakelijk iets ‘nieuw’ of ‘anders’: bestaande bureaucratische structuren, politieke culturen e.d. vormen samen ook arrangementen. Het is voorwerp van onderzoek om te duiden of er andersoortige arrangementen ontstaan, wat hun kenmerken zijn en welke implicaties deze hebben in de bestuurlijke context.

Hun concept krijgt hier al een beperkte, eigen vertaling. Hoewel in Vlaanderen ‘arrangeren’ in de bestuurlijke context een negatieve connotatie heeft – het wordt vaak begrepen als het regelen van schimmige dossiers, in een kleine club van actoren, op een niet-transparante wijze

6



(cfr. achterkamertjespolitiek in Nederland) - duidt Van Dale het begrip op een meer neutrale wijze. Van Dale definieert ‘arrangeren’ (onder andere) als “de schikkingen treffen waardoor iets op de gewenste wijze of met het gewenste resultaat kan plaatshebben of aflopen” en geeft aan dat ‘regelen’ en ‘organiseren’ synoniemen zijn (Van Dale, 1999:232). Een ‘arrangement’ wordt dan (onder andere) gedefinieerd als “schikking, regeling waardoor iets op de gewenste wijze of met het gewenste resultaat kan plaatshebben of aflopen” (Van Dale, 1999:232).

Uiteindelijk krijgt het begrip hier een - meer genuanceerde - bestuurskundige invulling: beleidsarrangementen zijn niet noodzakelijk het resultaat van een bewuste strategie; het is niet noodzakelijk een schikking getroffen door een bepaalde actor; er is niet altijd een gewenst resultaat gedefinieerd a priori, enz. Leroy en zijn collega’s operationaliseren het concept verder aan de hand van vier dimensies. De vier samenhangende dimensies zijn de volgende (Leroy et al., 2003:16):

1) Actoren: De bij het beleidsdomein betrokken actoren en hun coalities (en opposities); 2) Hulpbronnen: De verdeling van macht en invloed tussen deze actoren, waarbij macht verwijst naar de mobilisatie, verdeling en inzet van hulpbronnen, en invloed naar door wie en hoe de beleidsuitkomsten worden bepaald; 3) Spelregels: De vigerende spelregels, zowel in termen van feitelijke regels voor (politieke) interactie als in termen van formele procedures voor beleidsvoering en besluitvorming; en 4) Discours: De vigerende beleidsdiscoursen en –programma’s, waarbij het begrip discours verwijst naar de opvattingen en verhalen van de betrokken actoren – in termen van normen en waarden, probleemdefinities en oplossingsrichtingen, - en het begrip programma naar de specifieke inhoud van beleidsnota’s en maatregelen.

Deze dimensies geven aan waarop de bestuurskundige analyse zich volgens hen kan/moet richten. Deze dimensies worden meegenomen in de eerste praktijkanalyse van ROM, maar dit onderdeel beperkt zich verder tot de begripsafbakening.

Ten eerste, wat betrokken actoren betreft, kunnen deze arrangementen zowel van publiekpublieke als publiek-private aard zijn: het kan gaan om samenwerkingsverbanden tussen overheden onderling of tussen overheden en niet-publiek actoren. Onderscheidend kenmerk is dan onder andere welke actoren in een gebied (overheid/niet-overheid) deelnemen aan het arrangement en op welke wijze.

Ten tweede, op het vlak van de spelregels, kunnen arrangement een verschillende graad van organisatie of institutionalisering kennen: het kan een eerder informele samenwerking met door het arrangement zelf opgestelde besluitvormingsregels betreffen (bv. ROM in de beginjaren) maar evengoed een door een overheid decretaal vormgegeven, formele samenwerking (bv. een streekplatform).


7


Ten derde - en hier verengt het begrip zich in vergelijking met de definitie van Leroy en zijn collega’s – is er het schaalelement. Dit onderzoek richt zich immers op arrangementen die aspecten van subregionale beleidsvorming als voorwerp hebben en die in eerste orde abstractie maken van bestaande bestuurlijke grenzen en afbakeningen. Deze arrangementen moeten zich met andere woorden richten naar problematieken die niet automatisch samenvallen

met

bestuurlijke

afbakeningen

(bv.

de

Gentse

kanaalzone

kent

een

gemeenschappelijke problematiek maar bestaat uit delen van Gent, Evergem en Zelzate en heeft ook een Nederlandse equivalent waarmee ze onlosmakelijk is verbonden). Samenwerking tussen organisaties kan zich immers op verschillende schalen ontwikkelen, maar dit onderzoek beperkt zich tot arrangementen in bovenlokale (=subregionale) ruimtes in Vlaanderen: het betreft samenwerking die het lokale niveau overstijgt (meer dan één gemeente) maar die ‘kleiner’ is dan het regionale (=Vlaamse) niveau. Voorbeelden van zulke ruimten zijn de Gentse kanaalzone, het Meetjesland of de Westhoek. Dit zijn overigens geen duidelijk omschreven gebieden: arrangementen kunnen verschillende, variabele schalen aannemen naargelang de problematiek. Zo kan het ene arrangement in de Westhoek bijv. 12 gemeenten omvatten; een ander arrangement omtrent een ander thema dan weer 5 Westhoekgemeenten en enkele nietWesthoek-gemeenten, enz.

Deze ruimten zijn dus geen duidelijk omschreven of vaste schalen van samenwerking. In feite worden deze ruimten gecreëerd: oude ruimten verdwijnen, verschuiven of herleven en nieuwe ruimten ontstaan om met oude of nieuwe problemen om te gaan; ruimte wordt als het ware voortdurend herschaald. Dit is een proces van framing and reframing of space, waarbij door sociale actie ruimte naargelang problematieken wordt gemaakt en hermaakt (Gualini, 2004). De keuze voor een subregionale schaal sluit dan een aantal andere arrangementen uit, zoals gebiedsgerichte werking in wijken, arrangementen gericht op het Vlaamse niveau. Het arrangement moet zich richten op een streek, een gebied dat doorheen lokale (gemeentelijke) – en in voorkomend geval doorheen provinciale - administratieve grenzen snijdt. Deze vernauwing impliceert automatisch dat er meerdere publieke actoren betrokken zijn en in voorkomend geval eveneens private actoren deelnemen.

Ten vierde is ‘tijdsduur’ een element: het kan een tijdelijke projectstructuur omvatten omtrent een bepaalde problematiek (bv. Parkbos Gent) maar ook een permanente structuur rond één of meerdere thema’s (bv. streekplatforms).

Ten vijfde is er het voorwerp van de samenwerking op subregionale schaal als element: gaat het enkel om het definiëren van een gebiedsproblematiek, om beleidsvoorbereiding (bv. uitwerken van strategische visie), om samenwerking in de beleidsuitvoerende sfeer (bv. hoe een operationele doelstelling van het Vlaams tewerkstellingsbeleid moet geïmplementeerd

8



worden) of eventueel een combinatie (bv. in ROM wordt zowel de problematiek gedefinieerd, een strategische visie uitgewerkt als naar een afstemming van uitvoeringsprojecten gestreefd)?

Tabel 1: Subregionale arrangementen: enkele begripsbepalende elementen

Duur Structuur

Moment X ⇒ Moment Y Tijdelijk/permanent ⇒ Tijdelijk/permanent In welke mate bepaald binnen ⇒ In welke mate bepaald binnen arrangement zelf en/of door overheid? arrangement zelf en/of door overheid? (Formeel-informeel) (Formeel-informeel)

Aard Horizontaal Publiek-publiek/publiek-privaat

⇒ Publiek-publiek/publiek-privaat

Verticaal

Lokale/subregionale/centrale actoren

⇒ Lokale/subregionale/centrale actoren

Beleid

Definiëren gebiedsproblematiek/ Voorbereidend/beslissend/uitvoerend Subregionale ruimte X

⇒ Definiëren gebiedsproblematiek/ Voorbereidend/beslissend/uitvoerend ⇒ Subregionale ruimte Y

Schaal

Net zoals schaal of ruimte zijn ook de andere dimensies dynamisch te begrijpen: een als tijdelijk opgezette structuur kan permanent worden; een informele samenwerking kan geformaliseerd worden; de samenstelling kan meer of minder inclusief worden; de samenwerking kan van beleidsvoorbereiding naar –uitvoering evolueren of vice versa, enz. (zie ook tabel 1). Mede op basis van deze elementen wordt de volgende werkdefinitie geformuleerd. Deze werkdefinitie zal doorheen het onderzoek gehanteerd worden.

Subregionale arrangementen zijn tijdelijke of permanente stelsels van publieke en private actoren die in een formeel omschreven organisatorisch verband worden samengebracht gericht op een of meerdere doelstellingen die te maken hebben met het vorm geven van aspecten van de subregionale beleidsvorming.

Figuur 1 plaatst subregionale arrangementen in een omgeving met een aantal van de eerder vermelde elementen zoals de schaal en de aard van actoren. Deze arrangementen worden voorts beïnvloed door externe factoren op macro- en mesoniveau, zoals sociaaleconomische, maatschappelijke en institutionele ontwikkelingen. Theoretisch zijn er ook omgekeerde bewegingen mogelijk, waarbij subregionale arrangementen invloed uitoefenen op de externe omgeving.


9


Figuur 1: Model voor de analyse van subregionale arrangementen OMGEVINGSFACTOREN

MACRO

MESO

privaat

Centraal (Vlaams)

publiek XX

X

functioneel

X

markt

X

XX

X

X

middenveld X

X

X

X

X middenveld

territoriaal

X

privaat

X

publiek

Subregionaal (Bovenlokaal)

XX

territoriaal

X

X

X

Subregionale arrangementen

X

X

X

markt

functioneel

X

X

publiek

Lokaal

X

X XX

X XX

territoriaal

privaat X X

X XX

X = individuele actor = groep actoren met bepaalde kenmerken

= groep actoren publiek en privaat = onderlinge relaties tussen actoren

X X

functioneel X X

X X

X

markt X

XX X

X X

middenveld X

X

X

= invloed van omgevingsfactoren op IGS = invloed van IGS op omgevingsfactoren

= relaties in gemeenschappelijke actie

AANZET TOT TYPERING Vanuit de begripsafbakening kan een kader voor typering uitgewerkt worden. Een eerste aanzet tot mogelijke typering is weergegeven in figuur 2. Daarbij worden actoren en onderwerpen of thema’s in de tijd geanalyseerd, alsook de onderlinge relaties tussen deze. Wij zullen arrangementen vooral beoordelen op hun beleidsvormend karakter. Daarnaast kijken we ook naar de mate waarin een beleidsnetwerk van bovenaf dan wel van onderuit werkt of vorm krijgt.

10



Figuur 2: Dynamisch kader voor typering van arrangementen Tijdstip T1 ('Foto T1')

Tijdstip T2 ('Foto T2') Top-down • A-T2 • B-T2

Top-down

• A-T1 Beleidsvormend

Beleidsimplementerend

• B-T1

Beleidsvormend

Beleids• C-T2 implementerend

• C-T1 Bottom-up

Bottom-up

Kader voor dynamische analyse van de aard van beleidsnetwerken

• A-T2

• B-T2

top-down

• A-T1 • C-T2 tijd Beleidsvormend

Beleidsimplementerend

T2 • C-T1

• B-T1 Bottom-up A-T1: Aard netw erk A op Tijdstip T1 B-T1: Aard netw erk B op Tijdstip T1 C-T1: Aard netw erk C op Tijdstip T1

T1 A-T2: Aard netw erk A op Tijdstip T2 B-T2: Aard netw erk B op Tijdstip T2 C-T2: Aard netw erk C op Tijdstip T2

Zoals gezegd is de aard van arrangementen geen statisch gegeven: op tijdstip T1 kan een arrangement B een eerder beleidsvormend en bottom-up karakter hebben, maar op tijdstip T2 kan arrangement B om allerlei redenen naar beleidsimplementatie geëvolueerd zijn. In figuur 2 trachten we dit te verduidelijken. Op een bepaald tijdstip T1 nemen we een ‘foto’ (foto T1) waarin we geselecteerde arrangementen plaatsen volgens twee assen. De eerste as betreft de mate waarin het arrangement beleidsvormend dan wel beleidsimplementerend van aard is: dit is te beschouwen als een continuüm waarop we arrangementen kunnen plaatsen. De tweede as betreft de mate waarin het arrangement van onderuit dan wel van bovenaf gestructureerd is. Op een bepaald tijdstip T2 nemen we vervolgens een nieuwe foto (foto T2) en bekijken we de arrangementen opnieuw: zijn deze gewijzigd van aard en zo ja, waarom? Als we de verschillende foto’s samenbrengen krijgen we een dynamische analyse van de arrangementen. De foto’s kunnen opgebouwd en geanalyseerd worden op basis van verschillende kenmerken: soort partner (privé, vrijwilliger,…), soort domein (onderwijs, sociaal,…), aard machtsrelaties, mate van institutionalisering, spelregels interactie, soort sturing, fase in cyclus, aard motivatie, functies van het netwerk, enz.


11


Tabel 2: Dominante netwerktypes volgens Agranoff en McGuire Type netwerk

Kenmerk

‘Policy and strategy-making network’

Heeft bijgedragen tot het formuleren en implementeren van beleid Formele partner in de beleidsontwikkeling Betrokken bij gemeenschappelijke beleidsen/of strategiebepaling Betrokken in ‘geconsolideerde ontwikkelingsinspanningen’ Zoeken van financiële middelen Creëren van gemeenschappelijke financiële ‘incentives’ Contracteren voor planning en implementatie van een project Partner voor een specifiek project Betrokkenheid omwille van technische bijstand

‘Resource exchange network’

‘Project-based network’ (gebaseerd op Agranoff en McGuire, 1998)

Verschillende auteurs houden er een eigen selectie en combinatie van relevante kenmerken op na om netwerken3 te classificeren. Jordan en Schubert delen netwerken in aan de hand van drie dimensies: aantal participanten, bereik van het arrangement (sectoraal en transsectoraal) en de mate van stabiliteit van de interactierelaties (Jordan en Schubert, 1992). Rhodes onderscheidt vijf types aan de hand van volgende dimensies: mate van integratie/stabiliteit, deelnemende

actoren,

toegang

van

actoren

tot

het

netwerk,

mate

van

verticale

interdependentie tussen de actoren en de distributie van hulpbronnen (van Tatenhove en Leroy, 1995; Lowndes en Skelcher, 1998). Agranoff en McGuire vinden in hun onderzoek drie dominante types, met name ‘strategy-making networks’, ‘resource exchange networks’ en ‘projectbased networks’ (Agranoff en McGuire, 1998). Zij beschrijven deze netwerken aan de hand van de kenmerken in tabel 2 en gebruiken daarbij frequentie en type van contact als variabelen.

1.1.3. Sturingsverhoudingen en arrangementen Subregionale arrangementen als analytisch concept afbakenen is een eerste stap. Een volgende stap is het duiden van het sturingsvraagstuk. Sturing of richting geven staat immers centraal in bestuurskundig onderzoek. De algemene vraag luidt dan ook hoe sturing in en door deze arrangementen vorm krijgt.

Het debat over sturingsverhoudingen wordt gedomineerd door de drie-eenheid hiërarchie, markt en netwerking. Wat betekenen deze concepten in en voor Vlaanderen in het licht van de zonet besproken trends? Is er werkelijk een verschuiving te merken naar vernieuwende

3

In de Engelstalige literatuur wordt vooral het begrip ‘netwerken’ gebruikt. We gebruiken zelf het ruimere begrip ‘arrangementen’ en zien netwerken als een mogelijke categorie van arrangementen.

12



subregionale arrangementen en kunnen we dan ook spreken van een evolutie in netwerkachtige zin? Of deze omslag er is, nemen we niet zomaar aan: het hoort bij de onderzoeksvragen om empirisch na te gaan of daarvan in Vlaanderen ook effectief sprake is. Voor de uitwerking van het onderzoek sluiten we aan bij onderzoek over netwerken en processturing over complexe beleidsproblemen.

HIËRARCHIE Het begrip hiërarchie brengt ons meteen bij het hart van dit project. We stellen ons immers de vraag in hoeverre er zich binnen de formeel-juridische interbestuurlijke hiërarchie in Vlaanderen ook feitelijke processen van meer netwerkgerichte relaties tussen besturen ontwikkelen. Formeel-juridisch heeft de Vlaamse overheid in ons bestel immers op bijna alle beslissingen van de lokale besturen een formeel hiërarchische sturende invloed. Dat verloopt via toezicht, via regelgeving, via financiële afhankelijkheid. In de retoriek over interbestuurlijke verhoudingen, bijvoorbeeld in het kerntakendebat maar ook in verschillende Vlaamse beleidsnota’s, wordt wel gesproken over ‘partnerschap’ en ‘gelijkwaardigheid’ (werkgroep bestuurszaken, 2002; Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, 2000). Dat zou dan kunnen blijken uit institutionele verschuivingen naar meer autonomie voor lokale actoren via decentralisatie of uit een terugtredende centrale overheid die haar formele machtsbronnen niet inzet ten voordele van lokale beleidsruimte.

Bij hiërarchie wordt verondersteld dat er een op voorhand bepaald doel is dat in dit geval door de Vlaamse overheid wordt vooropgesteld. Vervolgens wordt er verondersteld dat dit resultaat kan afgebroken worden in verschillende subprocessen. Vandaar dat hiërarchie steunt op ideeën van organisatie, taakspecialisatie en rationaliteit. Bijkomend is er sprake van een stratificatie van autoriteit en het volgen van regels. Die organisatie is dan een piramidale vorm waarbij er van boven naar beneden acties worden gecoördineerd. Er wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen bestuurder en bestuurden, waarbij de doelstellingen van de bestuurder centraal staan en de bestuurden slechts het object van sturing zijn. In een multiorganisationele omgeving betekent dit dat een centrale actor de beleidslijnen uitstippelt terwijl de andere actoren verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van dat beleid. Volgens sommige auteurs functioneert dit mechanisme slechts goed zolang de betrokken organisaties voldoende geïntegreerd zijn en de afbakening van taken duidelijk is (Peters, 1998). In een complexe en vage omgeving die een interorganisatorische samenwerking vaak is, zou hiërarchische sturing niet aangewezen zijn en de efficiëntie verminderen. (Chisholm, 1989). In die gevallen gaat de voorkeur naar netwerk- of marktsturing.

Maar ontstaat op die manier geen te negatief en te eenzijdig beeld van hiërarchie? Hiërarchische sturing kan in een multi-organisationele omgeving die vrij onstabiel en onzeker is, misschien net de stabiliteit en duidelijkheid brengen die in bepaalde fasen van het proces zo


13


nodig zijn. Dat betekent dat op bepaalde momenten ook vormen van hiërarchische sturing valabel kunnen zijn (Lowndes en Skelcher, 1998).

Is deze hiërarchische sturing dan niet eerder procesgebonden? En impliceert hiërarchie ook één actor die hiërachisch kan sturen? En wat als die ene actor (bijvoorbeeld de Vlaamse Regering) zelf een intra-organisatorisch kluwen is, zeker in het geval van complexe intersectorale gebiedsproblematieken? Een belangrijke onderzoeksvraag wordt dan: Wat betekent hiërarchische sturing in een Vlaamse gebiedsgerichte context? Hoe dan ook: formele hiërarchie is in Vlaanderen bijna altijd de start-situatie.

MARKT Het streven van welvaartsmaximaliserende individuen en besturen of diensten naar eigenbelang leidt tot de beste resultaten voor het individu en deze besturen, maar ook voor de maatschappij in zijn geheel. De onzichtbare hand van de markt zorgt hiervoor. In de markt streeft elke actor dus zijn eigen belangen na en de interactie tussen hen leidt tot een collectief resultaat. De markt coördineert de individuele activiteiten of acties. Marktsturing impliceert dat competitieve krachten de kans moeten krijgen om volledig zelfstandig te functioneren zonder tussenkomst van een hogere, controlerende en regulerende overheid. (Peters, 1998). Het basisprincipe is uitwisseling wat impliceert dat er voor alle betrokken partijen iets moet zijn om uit te wisselen. Hebben de verschillende actoren dit niet, dan kan het marktprincipe niet werken. (Koppenjan, de Bruijn en Kickert, 1993).

Toegepast op subregionale arrangementen zou dit kunnen betekenen dat de Vlaamse overheid de marktcondities creëert voor vraag en aanbod in een bepaald gebied. In plaats van formele instituties in het leven te roepen voor coördinatie (bv. de voormalige STC’s) laat men de markt spontaan coördineren. Maar is dit wel mogelijk als blijkt dat de actoren in een gebied van elkaar afhankelijk zijn en elk over een onderdeel van de oplossing beschikken? Onderzoeksvraag is dan of marktsturing wel relevant is voor de Vlaamse context?

NETWERKEN De centrale gedachte in de netwerkliteratuur is deze van interdependentie of onderlinge afhankelijkheid: actoren hebben anderen nodig om hun eigen doelen te realiseren. Het is in die afhankelijkheid dat interacties ontstaan en dat de beleidsvoering vorm krijgt.

Maar wat zijn netwerken? Kickert, Klijn and Koppenjan definiëren een beleidsnetwerk als “…(more or less) stable patterns of social relations between interdependent actors, which take shape around policy problems and/or policy programmes” (Kickert, Klijn en Koppenjan, 1997). Klijn analyseert de netwerkliteratuur (zie o.a. Scharpf, 1978; Rhodes, 1981; Benson, 1982) en komt op drie belangrijke karakteristieken van netwerken: netwerken (1) worden gekenmerkt door de verscheidenheid van aanwezige actoren, elk met hun respectievelijke doelstellingen,

14



(2) bestaan omwille van interdependenties of onderlinge afhankelijkheid tussen actoren en (3) bestaan uit min of meer stabiele relaties tussen actoren (Klijn, 1997). Een onderzoeksvraag is dan in hoeverre arrangementen zoals ROM als een beleidsnetwerk te typeren zijn en wat dat impliceert.

Voorts gaat het over toegankelijkheid: wie mag deelnemen aan de interacties, wie niet? Dat bepaalt de aard en de inhoud van de beleidsvoering. In netwerken spelen percepties op problemen een belangrijke rol: de manier waarop actoren naar problemen kijken bepaalt of zij zich afhankelijk voelen van anderen. Actoren (gemeenten, diensten, private actoren,...) ontwikkelen strategieën in netwerken en spelen een spel van onderhandeling, communicatie, afstand houden en zich engageren. Harde en zachte institutionele factoren hebben invloed op de structuur en de processen in netwerken: opleggen van overleg, samenstellen van een commissie, invoeren van procedures, herschikken van bevoegdheden, enz.

ANALYSE VAN SUBREGIONALE ARRANGEMENTEN Deze ideaaltypen zijn in elk geval te grofkorrelig om rechtstreeks bruikbaar te zijn in de Vlaamse context. Deze coördinatie- of sturingsvormen zijn in een interorganisationele en interbestuurlijke omgeving immers niet exclusief aanwezig, maar komen eerder voor in een combinatie, al dan niet gelijktijdig. (Bradach en Eccles, 1991). Onderzoekers als Lowndes en Skelcher gaan ervan uit dat partnerschap - samenwerking tussen actoren - een proces met vier opeenvolgende fasen behelst, en dat in elk van deze fasen een verschillend sturingsconcept aanwezig is, of toch een combinatie ervan. Zij stellen dat er een overgang van de ene bestuursvorm in de andere plaatsvindt doorheen het proces en dat de belangrijkste uitdaging erin ligt om de interactie tussen die verschillende bestuursvormen te managen. Volgens hen is de sleutel tot het voortbestaan van samenwerking doorheen een proces de aanwezigheid van een netwerk als coördinatievorm, ook als de markt of de hiërarchie predomineert (Lowndes en Skelcher, 1998). Daarmee geven ze aan dat in een interorganisatorisch of interbestuurlijk samenwerkingsproces vertrouwen, wederzijdse afhankelijkheid en solidariteit toch steeds aanwezig moeten blijven, ook als op dat moment andere sturingsinstrumenten meer prevaleren. Deze benadering sluit nauw aan bij onze onderzoeksfocus.

Centrale vragen zijn dan welke types van sturing we aantreffen in Vlaamse praktijken en wat de drie sturingsvormen betekenen in deze context. Anders geformuleerd: Kunnen we de drie-eenheid

hiërarchie-markt-netwerk

gebruiken

voor

de

analyse

van

subregionale

arrangementen? Hoe moeten die analysekaders eventueel worden aangepast? Zijn algemene uitspraken wel zinvol?


15


1.1.4. Combinatie van invalshoeken De verschillende sturingsvormen worden in de literatuur vaak toegepast/gebaseerd op de horizontale verhoudingen in netwerken tussen publieke en private actoren op hetzelfde niveau (hetzij lokaal, hetzij centraal). De impact van de interbestuurlijke arrangementen en van de interacties tussen deze besturen blijft vaak buiten beeld en met de introductie van deze interbestuurlijke relaties krijgen begrippen als hiërarchie, markt en netwerking wellicht ook een andere betekenis, zeker in Vlaanderen (in tegenstelling tot bijvoorbeeld de VS met totaal andere spelregels en kaders voor intergouvernementele relaties) (Agranoff en McGuire, 2003). Dat is wellicht nog verklaarbaar voor landen met grote afstanden tussen bestuursniveaus en met grote lokale autonomie, maar dat zou in Vlaanderen met een grote dichtheid van besturen en zeer sterk verweven relaties (bestuurlijk, politiek, financieel) tussen centrale en lokale besturen een onverantwoorde vernauwing op het onderzoeksperspectief plaatsen (De Rynck en Vallet, 2003). Volgens ons is de koppeling tussen interbestuurlijke en publiek-private relaties noodzakelijk en wij passen deze toe op gebiedsgerichte beleidspraktijken (zie ook figuur 3). Theoretisch brengt dit ons tot een combinatie van interbestuurlijke literatuur, netwerkliteratuur (en in het bijzonder deze met betrekking tot publiek-private samenwerking) maar ook literatuur uit andere disciplines omtrent het gebiedsgerichte (bv. milieusociologie, ruimtelijke planning, enz.).

Figuur 3: Drie invalshoeken: interbestuurlijk, publiek-privaat en gebiedsgericht

Interbestuurlijk

Publiek-privaat

SUBREGIONALE ARRANGEMENTEN

Gebiedsgericht

1.1.5. Onderzoeksvragen en -doelstellingen Doorheen de vorige punten van dit hoofdstuk werd de context van het onderzoeksthema geschetst, werd het begrip ‘subregionale arrangementen’ afgebakend en werden al een aantal onderzoeksvragen aangegeven. Dit onderdeel tracht de belangrijkste onderzoeksvragen op een rijtje te zetten, vragen die van belang zijn voor de bestuurskunde alsook Vlaamse besturen om te weten te komen hoe er met het fenomeen van IGS kan worden omgegaan: Hoe kunnen we

16



de verhoudingen tussen lokale en centrale besturen in deze arrangementen typeren (decentraliserend,

partnerschap,

gelijkwaardig

of

hiërarchisch?).

Evolueren

ze

in

netwerkachtige zin? Komt er door deze arrangementen meer en betere afstemming tot stand tussen de beleidscycli van verschillende openbare besturen (meer inhoudelijke en operationele afstemming)? Is er effectief sprake van onderhandelingen tussen partners die effect hebben op de

beleidsrichting,

beleidsoplossingen

en

beleidsuitvoering?

Komt

er

publiek-private

samenwerking tot stand en hebben maatschappelijke actoren invloed op het beleid? Welke invloed hebben institutionele factoren (beheersvormen, opgelegde samenwerking, procedures, financiering) op de aard van de interacties en op het beleidsproces? Nemen ambtenaren en/of politici de rol van regisseur en procesmanager op? Wat betekent democratische controle vanuit de representatie-democratie of welke betekenis moet eventueel aan democratische controle worden gegeven om ze toepasbaar te maken op dergelijke processen? Deze vragen omvatten tegelijk de inhoudelijke doelstellingen van het onderzoek: ¾

Bestuderen hoe verschuivende besturingsverhoudingen zich vertalen in dergelijke interorganisatorische beleidsprocessen (Hoe komen deze arrangementen tot stand?)

¾

Inzicht verwerven in de manier waarop interorganisatorische samenwerking rond gebiedsgerichte problematieken in Vlaanderen georganiseerd wordt (Hoe werken deze arrangementen?)

¾

Het onderzoeken van het management van en in dergelijke arrangementen (wordt er in deze arrangementen gemanaged, hoe en door wie?)

¾

Zoeken naar (institutionele en andere) factoren die belemmerend en/of stimulerend zijn voor samenwerking (wat zijn succes- en faalfactoren?)

¾

Analyseren van de impact van subregionale arrangementen op het openbaar bestuur in Vlaanderen:

Het onderzoeken van de gevolgen voor de rollen van verschillende actoren (wat impliceren deze arrangementen voor actoren?)

Het onderzoeken van de gevolgen van subregionale arrangementen voor het normatieve

democratische

debat

(wat

impliceren

deze

arrangementen

op

democratisch vlak?)

Naast deze inhoudelijke doelstellingen is er ook een belangrijke methodologische doelstelling aan gekoppeld die als vraag geformuleerd kan worden als volgt: ¾

Hoe kunnen we complexe beleidsarrangementen onderzoeken/analyseren?

De methodologische uitdaging om subregionale arrangementen te onderzoeken is immers groot: hoe moeten we besluitvorming in een complex arrangement bestuderen? Hoe bakenen we de arena van actoren af? Enz.


17


1.2. Methodiek Wat de aanpak van het onderzoek betreft, sluiten we ons aan bij Ostrom: “knowledge accrues by the continual process of moving back and forth from empirical observation to serious efforts of theoretical formulation” (Ostrom, 1990:xiv). Dit rapport kan dan ook beschouwd worden als een tussentijds verslag over de vorderingen van het onderzoek.

Dit onderzoek is een ontwikkelingsonderzoek en kwalitatief van opzet. De voorbereiding bestond uit literatuurstudie en verkennende interviews met bevoorrechte getuigen (mensen met een helikopterzicht op vormen van subregionale samenwerking) en leverde de eerste elementen voor de opbouw van het praktijkonderzoek. Daarbij werd zowel theoretische literatuur

als

empirisch

onderzoek

omtrent

gebiedsgerichte

beleidsstelsels,

regionale

arrangementen gebundeld, geïnventariseerd en conceptueel getoetst. Aansluitend werd ook werk gemaakt van een methodologische verkenning van analyse-technieken voor processturing van en in multi-actor settings en de opbouw van een analysekader en meetinstrumenten. Van daaruit werd een kwalitatieve praktijkanalyse opgezet.

Dit praktijkonderzoek bestaat uit een meervoudige gevalsstudie met een beperkte comparatieve invalshoek. Meervoudig, omdat er momenteel een gebrek is aan empirisch materiaal over deze arrangementen en omdat we de diversiteit van praktijken willen blootleggen; beperkt comparatief omdat de vraag in welke mate deze verbanden vergelijkbaar zijn mee voorwerp uitmaakt van dit onderzoek. Na een eerste verkenning werd het Project Gentse kanaalzone, dat door ruimtelijke planners als een goede praktijk wordt beschouwd, als eerste te onderzoeken praktijk geselecteerd. We situeren ons met deze praktijk vooral in de sfeer van ruimtelijke beleidsdomeinen zoals ruimtelijke ordening, ecologie en economie6.

De relevantie van deze praktijk ligt voor de hand: het is een economisch belangrijk gebied; er zijn verschillende actoren (publiek en niet-publiek) bevoegd of betrokken; met soms tegengestelde belangen (economie versus ecologie en leefbaarheid); deze actoren trachten samen te werken om tot oplossingstrajecten voor de gebiedsproblematiek te komen, enz. Kortom, deze praktijk is rijk aan elementen die we in dit project wensen te onderzoeken.

Zoals gezegd leent het voorwerp van dit onderzoek zich tot de toepassing van kwalitatief onderzoek

door

meervoudige

gevalsstudie.

Deze

gevalsstudies

hebben

zowel

een

beschrijvende component (hoe ziet een arrangement eruit?) als een verklarende component 6

We hebben het dus niet over arrangementen in de zachtere sectoren of persoonsgebonden materies zoals welzijn, gezondheid, cultuur, enz.

18



(hoe krijgt sturing in en doorheen zulke arrangementen vorm?). Gezien het uiteenlopend karakter van arrangementen, is de context van elke praktijk een belangrijke variabele.

Elke gevalsstudie is opgebouwd uit drie analyserondes (zie ook figuur 4). Een eerste analyseronde behelst een verkenning van elke praktijk waarbij de belangrijkste bronnen van informatie worden verzameld en eerste verkennende gesprekken met betrokkenen of bevoorrechte getuigen worden gevoerd. Deze eerste analyseronde resulteert in een korte verkennende nota over de praktijk7.

Een tweede analyseronde behelst de eigenlijke documentenanalyse (verslagen van vergaderingen, planningsdocumenten, publicaties, enz.) van de praktijk. Deze tweede analyseronde resulteert in een tussentijds rapport van de praktijk volgens het voorlopig analysekader en de eventuele aanpassingen aan dat kader die uit de analyse naar voren komen. Dit voorlopig rapport vormt de basis voor de derde analyseronde8.

De derde analyseronde bestaat uit semi-gestructureerde diepte-interviews met betrokken actoren alsook bevoorrechte getuigen. Elke te interviewen actor krijgt het tussentijds rapport ter voorbereiding van het gesprek toegestuurd, alsook een korte leidraad met de thema’s die de grote lijnen van het gesprek aangeven. Deze interviews gebeuren niet alleen met het oog op een toetsing van de inhoud van het tussentijds rapport maar ook om de verschillende determinanten van onderzoek van beleidsvorming in subregionale arrangementen in kaart te brengen. Op basis van de resultaten van deze gesprekken en eventuele commentaren ten aanzien van het tussentijds rapport wordt dit laatste waar nodig bijgestuurd en vervolledigd. Deze derde analyseronde resulteert aldus in een eindrapport (=dit document) over de betreffende praktijk. Figuur 4 geeft een samenvattend overzicht van de aanpak.

7

Deze nota werd voorgelegd aan de spoorstuurgroep op de vergadering dd. 14 februari 2003 met als titel ‘Nota 3: ROM(e)-project Gentse Kanaalzone en de afbakening van het grootstedelijk gebied Gent: een eerste verkenning’ , 16p. 8 Deze nota werd voorgelegd aan de spoorstuurgroep op de vergadering dd. 19 september 2003 als ‘Nota 3: ROM: Een verdere verdieping’, 56p.


19

THEORIE

PRAKTIJK

1. BEGRIPSAFBAKENING

2. ANALYSEKADER VOOR IGS

3. STURING IN IGS

4. DEMOCRATIE EN IGS Spoor bestuurlijke relaties

RESULTATEN

WISSELWERKING THEORIE & PRAKTIJK

CENTRALE DOELSTELLINGEN Verkenning bestaande subregionale arrangementen: ruwe selectie potentiële praktijken

Meervoudige gevalsstudie 1ste analyseronde: verkenning praktijk: verkennende gesprekken en inventarisatie bronnemateriaal (bek nopte verk ennende nota)

2de analyseronde: diepgaande analyse van de praktijk op basis van documenten (tussentijds rapport van praktijk) 3ste analyseronde: semi-gestructureerde diepte-interviews met actoren en bevoorrechte getuigen (eindrapport van prak tijk )

RESULTATEN Expertenseminaries Bijdragen aan theorievorming Internationale netwerking

Rapportage van praktijken Adviesverlening Aanbevelingen voor IGS

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen

20

Figuur 4: Schematisch overzicht van de onderzoeksopzet

2. Analyse van het Project Gentse KanaalzoneTP

2. Analyse van het Project Gentse Kanaalzone9 Het Project Gentse Kanaalzone (in dit rapport ook nog afgekort als ‘ROM’) werd geselecteerd als eerste te onderzoeken praktijk om verschillende redenen. Ten eerste omdat het zowel door academici als practici als een goed en relatief succesvol voorbeeld wordt beschouwd hoe complexe problemen op een vernieuwende en gebiedsgerichte wijze kunnen aangepakt worden. Ten tweede omdat het Project Gentse Kanaalzone vanuit een bestuurskundige invalshoek op basis van de eerste verkennende analyse als een subregionaal arrangement kan omschreven worden en bijgevolg de verdere analyse ervan bestaande inzichten kan bevestigen of nuanceren, respectievelijk nieuwe inzichten kan opleveren. Ten derde blijkt deze praktijk ook het belang van subregionale arrangementen in Vlaanderen te illustreren, aangezien het een proces betreft met enige substantie: beleid op belangrijke beleidsdomeinen betreffende aanzienlijke middelen, strategisch alsook uitvoerend, lange termijn en korte termijn, met inbegrip van een waaier aan relevante actoren. Een vierde en praktische reden is dat uit de voorafgaande verkenning bleek dat deze praktijk goed gedocumenteerd is.

Samengevat komt het erop neer dat we het Project Gentse Kanaalzone beschouwen als een methodisch en inhoudelijk laboratorium. Dit deel presenteert op basis van de drie analyseronden de laboresultaten op beide vlakken, met inbegrip van de vragen en moeilijkheden die de analyse oproept.

Dit tweede hoofdstuk bestaat uit een aantal grote onderdelen. De eerste twee onderdelen zijn eerder beschrijvend. Het eerste onderdeel belicht kort het gebied, de problematiek en de ambities van het arrangement. Het tweede onderdeel overloopt chronologisch de evolutie van het arrangement en duidt in een aantal fasen het procesverloop, de actorenstructuur en een aantal sleutelmomenten aan.

De overige onderdelen zijn meer analytisch opgevat en gaan dieper in op de praktijk aan de hand van een aantal dimensies, namelijk actor-, proces- en institutionele kenmerken. Zo gaat het derde onderdeel in op de structuren, instrumenten en actoren die het arrangement uitmaken: wie is betrokken, (on-)belangrijk en waarom? Is onderlinge afhankelijkheid het bindmiddel tussen actoren en hoe kan deze interdependentie dan gemeten worden? Wat met de verhouding binnen een actor: de relatie organisatie-intermediair? Welke soorten strategieën en belangen spelen?

9

We zijn het Project Gentse Kanaalzone en meer bepaald het Projectbureau in hoofde van Frank De Mulder en Philippe Van Wesenbeeck zeer erkentelijk voor de open en constructieve houding ten aanzien van dit onderzoek, voor hun bereidwillig commentaar en de voortdurende bereidheid om bijkomende informatie te verschaffen. Voorts zijn we ook dank verschuldigd aan alle actoren die als lid van het Netwerk Gentse Kanaalzone of als externe bevoorrechte getuige instemden met een interview.


21


Het vierde onderdeel gaat in op proceskenmerken. Hoe kan de complexe besluitvorming in ROM geanalyseerd worden? Welke rol speelt vertrouwen in dit arrangement? Wat is het belang van perceptie en erkenning van problematieken, interdependentie, enz.? Is er sprake van management van het arrangement en hoe kan dit geanalyseerd worden? Is een arrangement wel geïsoleerd te bestuderen of is er een wisselwerking met andere processen?

Het vijfde onderdeel gaat in op institutionele elementen. Welke institutionele factoren (zoals Vlaamse institutionele context, organisatieculturen) kunnen we onderscheiden en wat is hun invloed op het arrangement?

2.1. ROM: ambities en voorstelling Het Project Gentse Kanaalzone zoals ROM vandaag heet, betreft een complex strategisch planningsproces in het Vlaamse deel van het gebied rond het kanaal Gent-Terneuzen. De Gentse kanaalzone is het gebied rond het kanaal Gent-Terneuzen en de R4-oost en R4-west met inbegrip van respectievelijk een kilometerbrede strook en een honderd meter brede strook rond deze ringweg. In het zuiden wordt de Kanaalzone begrensd door de woonwijken van Mariakerke/Wondelgem, de Gentse binnenstad (Dampoort) en Oostakker/Sint-Amandsberg. Dit gebied omvat grotere delen van de gemeenten Gent, Evergem en Zelzate, en sluit aan bij het projectgebied van het Zeeuwsch-Vlaamse ROM-project (Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2002:12). Figuur 5 geeft het betreffende gebied weer.

De problematiek van het gebied is complex. De activiteiten in dit maritiem-industrieel gebied, ontwikkeld door het bedrijfsleven, gaan gepaard met milieuhinder. Historisch bevinden er zich meerdere woonkernen in het gebied die doorheen de tijd met de bedrijven vervlochten zijn geraakt. Buiten de eigenlijke woonkernen bevinden zich op verschillende plaatsen in het gebied nog woonlinten, vaak midden het zeehavengebied. Door de parallelle ontwikkeling van bewoning en economische bedrijvigheid zijn beiden sterk verweven geraakt, resulterend in verhoogde druk op het gebied (Projectbureau Gentse Kanaalzone 2002:12-13).

De problematiek is dan ook het verzoenen van de verschillende ruimteclaims op het gebied. Enerzijds is het kanaalzonegebied van groot economisch belang en moet haar toekomst verzekerd worden. Anderzijds is er de woonfunctie die sterk lijdt onder de hinder van de economische activiteit in het gebied (bv. geluids-, geur-, verkeershinder). In essentie tracht het Project Gentse Kanaalzone beide functies te verzoenen door een geïntegreerde aanpak en met de participatie van de relevante actoren in het gebied.

22



Figuur 5: De Gentse kanaalzone in beeld

(bron: Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2002)

Samengevat gaat het hierbij om het verbeteren van de milieukwaliteit door het terugdringen van vervuiling (bodem, water, lucht); om het verhogen van de woonkwaliteit door infrastructuuringrepen (aanleggen van bufferzones tussen woon- en industriegebied), het met elkaar verbinden van woonkernen, het ingrijpen op verkeersstromen (woon- en economisch verkeer scheiden) via grote en kleine infrastructuurwerken; het onteigenen van onleefbare


23


woningzones; om het verhogen van de economische ontwikkelingskansen van het gebied door het aanleggen en herinrichten van water-, weg-, en spoorinrichtingen; het herlokaliseren van bedrijven; enz. en dit alles binnen een gemeenschappelijke visie op het gebied.

In het volgende onderdeel wordt het verloop van het ROM-proces in meer detail beschreven om in de daarop volgende onderdelen op verschillende dimensies geanalyseerd te worden.

2.2. ROM-overzicht in vier fasen Om tot een meer diepgaande analyse te komen, wordt het procesverloop eerst bondig geschetst, meer bepaald voor de periode 1993-200310. We gebruiken daarvoor de indeling in fasen van Albrechts en Van den Broeck: de initiatiefase, de startfase, de planningsfase en de implementatiefase. Zij geven aan dat deze fasen wel te onderscheiden zijn bij het terugblikken op het proces, maar ze waren niet - althans niet in detail - op voorhand gepland (Albrechts en Van den Broeck, 2003:6-8). Er bestaan ook andere methoden of structuren – zoals life cycle benaderingen11 - om het proces te analyseren, maar voor de beschrijvende analyse volstaat hun indeling. Deze beschrijving omvat een overzicht van het proces in fasen, de ruwe actorenstructuur alsook de belangrijkste sleutelmomenten volgens het Projectbureau Gentse Kanaalzone.

Figuur 6 illustreert ten eerste dat het aantal betrokken actoren toeneemt doorheen het proces. Indien we naar de huidige samenstelling van het Netwerk Gentse Kanaalzone12 kijken, zien we een groep van meer dan 50 verschillende actoren (zie Tabel 7, p.49). Verder zijn er nog andere actoren die tijdelijk, ad hoc deelnemen aan het arrangement, bijvoorbeeld in bepaalde deelprojecten of werkgroepen. Om het schema overzichtelijk te houden, is de complete multitude aan actoren niet opgenomen.

Figuur 6 illustreert ook de acties op verschillende sporen, sporen die later nog aan bod komen. Naast verschillende resultaten, aangeduid door de stippen (hoewel deze vaak een bepaalde periode omvatten) werd de ontwikkeling ook in documenten gegoten die bij consensus door de ROM-stuurgroep als centraal orgaan werden goedgekeurd.

10

ROM is op het moment dat dit rapport verschijnt, nog steeds lopende. Onze dataverzameling omvat de periode 19932003 en wordt op bepaalde punten aangevuld met informatie uit de eerste helft van 2004. 11 Life cycle modellen onderscheiden ook verschillende fasen en mogelijke crisismomenten. Doorgaans zijn er vijf fasen met telkens een potentieel crisismoment: initiatiefase (coördinatie-crisis), vestigingsfase (autonomie-crisis), differentiatiefase (integratie-crisis), stabilisatiefase (stagnatie-crisis) en hernieuwingsfase (terminale stagnatie-crisis). (Strassheim, 2003:7-8). 12 Het Netwerk Gentse Kanaalzone vervangt de oude ROM-stuurgroep.

24


Figuur 6: ROM-verloop in fasen '94

Fase:

'95

'96

'97

'98

'99

'00

startfase

initiatie fase

'02

'03

c.

'01

de

t.

ja

n.

m rt.


'93

ok

ROM

planfase

imple me ntatie fase

START

Spoor S1

selectie van: - centrale thema's - onderzoeksvragen - visie (hypothese) - managementstructuur

Zoeken naar centrale thema's en sleutelactoren

1ste gewestplan- streefbeeld R4-west en oost wijziging

Spoor S2

BPA-RUP 'Kluizendok' onderhandelingen discussie/ gewestplanwijziging onderhandeling over leefbaarheid woonkernen

Spoor S3

Actoren:

+Evergem, Zelzate, Arohm-RP, Aminal DG, KvK, prov. Zeeland, GOMOV, VMM +NMBS

2de gewestplanwijziging

interventie in geplande spoorweg (lijn 55)

PROVAG

VOLVO (uitbreiding & ontsluiting) informatie over onderzoeksresultaten/ andere motieven

brochure omtrent risicomanagement

start milieuklachtenmeldpunt

bewonersoverleg

brochures

+AWZ-Mar. toegang + vakbonden, bevolking, milieuorganisaties +VLM

+ Sidmar & Volvo, +Honda

+ AWV O-VL

+AWZ-Bovenschelde

startrapportconcept-streefbeeld (juli 1996)

streefbeeldvoorstel uitvoeringsprogramma 2002

verschillende versies strategisch plan

ontwerp strategisch plan (juni 2002)

Concept-streefbeeld

de

c.

knelpuntennota

onderhandeling raden/ actiegroepen

n. ja

n.

ontwerp 2de wijziging en definitieve vaststelling van een gedeelte van het gewestplan Gentse en Kanaalzone bij BVR jan. '01

Onderzoek en oprichting van PROVAG: ondertekening maart 2003

Sleutelmoment 4:

Ontwerpen en goedkeuring van voorstel van Strategisch Plan

ju

n.

Sleutelmoment 3:

m rt.

gedeeltelijke wijziging van het gewestplan Gentse en Kanaalzone: vaststelling 1ste wijziging bij BVR einde okt. '98

ju

?

Sleutelmoment 2:

ok

t.

Sleutelmoment 1:

m rt.

25 Sleutelmoment 5:

Bewonersparticipatie

2. Analyse van het Project Gentse Kanaalzone

Documenten:

Dienst 81 O-VL Omgeving/SME Gouverneur Stad Gent Havenbedrijf

onderhandelingen over conceptfinanciering en managementstructuur met andere overheden (Vlaams niveau)

onderzoek onderhandelingen over oplossingen visie strategisch plan


Uit gesprekken blijkt dat deze consensus echter niet noodzakelijk betekent dat alle actoren altijd effectief achter bepaalde onderdelen staan. Zoals een betrokkene aangeeft: “dikwijls is het als dusdanig [een kwestie] van personen en misschien ook een stuk dat de betrokkenheid die men voelt bij het netwerk en het belang dat sommige mensen daaraan hechten, misschien nog niet groot genoeg is. Vanuit die reactie van,’we werken er aan mee’, maar ik ben er ook zeer van overtuigd dat er ook een aantal mensen zijn van ‘we werken er wel aan mee, maar omdat we niet anders kunnen’, maar eigenlijk ja, dat spelletje beginnen zij, ‘als puntje bij paaltje komt, dan zien we wel hoe dat de zaken’ … en dat zou eigenlijk nog wat meer weggewerkt moeten worden” (citaat 1)13.

Tot slot duiden we in figuur 6 nu al een aantal sleutelmomenten aan, hoewel ook dit in feite periodes betreffen die op een bepaald ogenblik hun formele beslag krijgen. Deze sleutelmomenten werden aangereikt in gesprekken met een aantal betrokkenen als belangrijke ogenblikken in het proces. Meteen moet hieraan toegevoegd worden dat sommige actoren ook andere, eigen sleutelmomenten in ROM definiëren. De sleutelmomenten in deze figuur zijn, aldus een betrokkene, “sleutelmomenten voor insiders” (citaat 2).

2.2.1. Initiatiefase (maart 1993-december 1993) In 1993 startte een beperkte groep actoren met wat zou uitmonden in het Project Gentse Kanaalzone. Het betrof actoren die reeds langer, vanuit hun eigen positie, met de situatie in de kanaalzone geconfronteerd werden en waarvan sommigen elkaar al kenden. Zoals een betrokkene stelt: “in het havengebied bleven problemen liggen: het havenbedrijf had niet voldoende radertjes om dit op te lossen omdat er zich ook onderdelen op de domeinen ruimtelijke ordening en milieu situeerden. Tegelijkertijd kreeg de provincie de klachten van de bevolking binnen, klachten waarmee ze niet wist om te gaan. Daar werd dan pingpong rond gespeeld, enz.” (citaat 3)14.

Deze groep bestond uit de provinciegouverneur van Oost-Vlaanderen, het hoofd van de huidige Dienst Planning en Natuurbehoud (DPN) van de provincie Oost-Vlaanderen en een aantal andere ambtenaren (vanuit de voorgangers van het huidige Havenbedrijf Gent gab, de huidige Dienst Economie Werkgelegenheid en Externe Relaties van de stad Gent (kortweg DEWER) en de huidige Afdeling Ruimtelijke Planning van AROHM) met ondersteuning van twee studiebureaus. In deze fase gingen zij op zoek naar het onderwerp, de thema’s alsook de sleutelactoren die in ROM aan bod moesten komen. Deze fase was er dus op gericht om de thematiek of het onderwerp van het project te omschrijven, een arena-analyse uit te voeren om potentiële partners te detecteren en een methodologie uit te werken. De groep startte met een

13

Om de vertrouwelijkheid van elk interview te waarborgen zijn de citaten in dit rapport doorlopend genummerd en niet via een nummer dat correspondeert met het interview in kwestie. Het is duidelijk dat een arrangement als ROM ook een voorgeschiedenis kent, een voorgeschiedenis die mee bepalend is voor het uiteindelijke arrangement en het procesverloop.

14

26



ronde van gesprekken met bevoorrechte getuigen, een ronde waaruit bleek dat deze getuigen op grote lijnen een gelijklopende analyse van de problematiek deelden. Een aantal van deze bevoorrechte getuigen ging ook deel uitmaken van de ROM-groep. Naast informatieverwerving was deze interviewronde van belang omdat het een manier was om de belangrijkste institutionele spelers kennis te laten maken met het proces en om inzicht te verwerven in de opinies van deze betrokkenen aangaande de ontwikkelingsrichting van de kanaalzone (Houthaeve, 1999:403).

In deze fase werd ook gestart met de uitwerking van een plan van aanpak voor het proces, dat uiteindelijk tot een methodologie zou leiden, bestaande uit verschillende sporen die parallel met elkaar zouden ontwikkeld worden (zogenaamde ‘S1’, ‘S2’ en ‘S3’ in figuur 6). Het belang en de ratio van deze indeling in sporen zijn de verschillende objectieven en karakter van de planningsactiviteiten en de verschillende en complementaire vaardigheden die in het proces nodig waren.

Figuur 7: Strategische planning: een continu proces op drie sporen15 spoor 1

ontwikkeling van een langetermijnvisie

spoor 2

dagelijks bestuur concrete problemen oplossen acties

spoor 3

verschillende actoren en de bevolking betrekken in het plannings- en besluitvormingsproces oplossen van conflicten tussen actoren

een kader/visie een actieplan beleidsovereenkomsten

tijd initiatie

start

planning

naar implementatie

(vertaald uit Van den Broeck, 2001)

Deze drie sporen kunnen gezien worden als sub-processen (Albrechts en Van den Broeck, 2003:7-8). S1 staat voor de ontwikkeling van een langetermijnvisie die als referentiekader voor de (geplande/nog te plannen) acties fungeert, S2 voor het oplossen van korte termijnproblemen en het voeren van concrete acties om zo het vertrouwen van de actoren in het proces te bekomen/te behouden/te versterken en S3 voor het betrekken van verschillende actoren met inbegrip van de lokale bevolking in het plannings- en besluitvormingsproces en het oplossen van disputen tussen actoren om draagvlak te verwerven. Figuur 7 beschrijft de benadering waarin deze sporen te plaatsen zijn. Het idee achter de verschillende fasen is een proces dat stap voor stap verder bouwt, waarbij de verschillende sporen van verschillende aard zijn en


27


waarbij elke fase wordt afgerond met een document waarbij vervolgens een stand van zaken wordt gemaakt en beslist wordt of en hoe het proces verder gezet wordt.

De initiatiefase resulteerde in een knelpuntennota (ook ‘startnota’ genoemd), waarin in grote lijnen aangegeven werd waarover ROM zich zou gaan buigen. Deze nota omvatte een beschrijving van het totstandkomingsproces van de knelpuntennota, een status quaestionis van het gebied op economisch, ruimtelijk en ecologisch vlak, alsook tendensen, problemen en bestaande beleidsdocumenten op deze vlakken. Voorts omvatte de knelpuntennota een planning voor het verdere verloop van het proces. De knelpuntennota kwam onder andere tot de conclusie “dat de gebrekkige beleidsafstemming met betrekking tot de sectorale ontwikkeling resulteerde in de huidige ruimtelijke structuur in de kanaalzone en de daarmee gecreëerde problematiek” (Houthaeve, 1999:401).

Figuur 8: ROM-structuur in de initiatiefase Studiebureau SME+Studiegroep Omgeving

provinciegouverneur hoofd provinciale DPN

+

EU (Euregio)

stad Gent: dienst DEWER, havendienst, ...

(10-tal actoren)

Figuur 8 geeft een beeld van de structuur van ROM in deze initiatiefase. De centrale actoren zijn het hoofd van de provinciale DPN, de gouverneur en de hoger vermelde ambtenaren, bijgestaan door studiebureaus SME16 en Studiegroep Omgeving. In deze fase is er sprake van een beperkte en vooral uit provinciale en gemeentelijke ambtenaren samengestelde ROM-groep.

De ontstaansgeschiedenis van ROM blijkt overigens niet vast te pinnen op één bepaald moment. Het gaat veeleer over een soort ‘voor’-traject van jaren waarbij verschillende actoren met elkaar in contact kwamen en verschillende problemen aankaartten. Geleidelijk aan groeide daarbij het besef bij een aantal actoren (zoals de gouverneur en de provinciale DPN) dat de problemen in het havengebied niet los van elkaar gezien konden worden en dat er naar gemeenschappelijke oplossingsstrategieën moest gezocht worden. De contacten met Nederland, meer bepaald in het kader van de Euregio Scheldemond, gaven hen inspiratie en een voorbeeld om zich op te baseren. Een betrokkene drukt het als volgt uit: “je loopt ook niet

15 16

Deze aanpak wordt ook ‘collaboratieve planning’ genoemd. Het bureau SME is inmiddels omgedoopt tot NovioConsult.

28



met je ogen dicht: ROM was in Nederland in ontwikkeling, Pieter Leroy17 was in de buurt en kende er ook wat van, je leest er ook wel eens over, je zoekt naar mensen die dat ook doen, een aantal leuke mensen zoals Jef Van den Broeck18, en dan was er het geluk dat er Interreg 119 was: zo ontstond Euregio Scheldemond en die zochten naar projecten en daar hebben we dan veel geld van gekregen. En dan ben je vertrokken met een club bestuurders en dan hadden we ook nog geluk met de gouverneur die op zijn beurt zijn netwerk heeft geactiveerd en zo kan je mee op dat elan” (citaat 4). Met het oog op de initiatie vinden we drie belangrijke factoren die (mee) bepalend zijn voor de eigenlijke totstandkoming van ROM: (1) omgevingsdruk, (2) Europa en (3) personen.

OMGEVINGSDRUK De belangrijkste reden voor het ontstaan van ROM is de druk die zich in de Gentse kanaalzone ontwikkelde op economisch en ecologisch vlak. Ook politiek en ambtelijk nam de druk om tot oplossingen in het gebied te komen, toe. We zien deze druk onder meer bij actoren als de stad Gent die de economische mogelijkheden in de Gentse kanaalzone wilde uitbreiden; het havenbedrijf dat de toekomst van de Gentse zeehaven wilde verzekeren; buurgemeenten Evergem en Zelzate die mee onder druk van hun bevolking de milieuproblemen (en breder de leefbaarheid van sommige delen van het kanaalgebied) wilden aangepakt zien. Deze druk bleek voldoende groot om – mede onder invloed van een aantal andere factoren - actoren met verschillende en vaak tegengestelde belangen rond de onderhandelingstafel te krijgen (en te houden zoals later blijkt).

EUROPA In ROM blijkt de Europese Unie (EU) een stimulerende rol te hebben vervuld door haar beleid gericht op regionale en grensoverschrijdende samenwerking, meer bepaald door Interreg. Via dit programma wordt grensoverschrijdende samenwerking in het kanaalgebied, met name Euregio Scheldemond en de Rijn-Schelde-delta, gefinancierd. Actoren in de Gentse regio namen deel aan deze samenwerking en leerden langs deze kanalen het ROM-project Zeeland kennen. Daarnaast waren de Interreg-middelen zeer belangrijk voor de financiering van de beginfase van ROM.

PERSONEN Een derde belangrijke reden voor de totstandkoming van ROM zijn personen. Met personen bedoelen we individuen die vanuit hun rol of positie het proces (mee) op gang getrokken hebben, mensen die het initiatief vorm gegeven hebben. Interviews leren ons dat de gouverneur 17

Pieter Leroy doceert in deze periode beleidswetenschappelijke milieukunde aan de Katholieke Universiteit van Nijmegen (KUN) in Nederland en was betrokken bij het ROM-project Zeeland en in de opstart van het ROM-project Gentse Kanaalzone. 18 Jef Van den Broeck is in deze periode hoofd van studiegroep Omgeving en wordt later professor aan de Katholieke Universiteit Leuven. 19 Interreg is een Europees initiatief dat de internationale samenwerking tussen regio´s stimuleert. Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) financiert Interreg. Het eerste Interreg-programma (=Interreg 1) liep van 1991 tot


29


en het hoofd van de provinciale DPN zich persoonlijk sterk engageerden. Tot de belangrijke personen in deze fase rekenen we ook enkele mensen vanuit de studiebureaus die de knelpuntennota begeleidden en de in ROM verder ontwikkelde methodologie uittekenden alsook mensen vanuit het stadsbestuur van Gent, het Havenbedrijf Gent gab en DEWER van de stad Gent.

2.2.2. Startfase (januari 1994-oktober 1996) Nadat in de initiatiefase de knelpuntennota met de probleemanalyse was ontworpen, werd in de eigenlijke startfase werk gemaakt van een zogenaamd concept-streefbeeld. In deze fase werd op basis van de waarden, visies, belangen en actoren die in de initiatiefase in kaart waren gebracht, verder gediscussieerd in een bredere groep van betrokkenen om zo de eerste elementen voor het opbouwen van een geïntegreerde visie op de wenselijke ontwikkeling van de kanaalzone te formuleren. Het concept-streefbeeld omvatte de kernthema’s, de voorlopige visie en verdere onderzoeksvragen (Albrechts en Van den Broeck, 2003:11). In deze fase werden aldus de problemen en hun context verder uitgewerkt en konden de nieuwe actoren hun probleemdefinities

en

visies

toevoegen

met

het

oog

op

verdere

discussie

en

gemeenschappelijke visievorming (framing). De eigenlijke startfase liep van 1994 en kende in oktober 1996 een ‘eindpunt’ met de ontwikkeling en goedkeuring door de ROM-stuurgroep van het eerste concept-streefbeeld voor de Gentse Kanaalzone.

De totstandkoming en goedkeuring van het concept-streefbeeld is volgens verschillende betrokkenen een belangrijk sleutelmoment van het proces, omdat het resultaat unaniem zou onderschreven zijn en omdat het een eerste verzoening zou betekenen van de diverse belangen en actoren in het proces. Het (ontwikkelen van een) concept-streefbeeld bleek voorts een belangrijk planningsproduct, omdat het een goed beeld gaf van knelpunten, visieelementen, hiaten in de kennis, enz. Vanuit de plangroep werd impliciet ook verhoopt dat “het gemeenschappelijk opgebouwd ‘ontwikkelingsbeeld in hoofdlijnen’ van de Gentse Kanaalzone een ‘gedeeld’ referentiekader zou vormen voor de besluitvormingsmomenten” (Houthaeve, 1999:412). Dit concept-streefbeeld werd gehanteerd als een leidraad voor de verdere uitwerking van ROM. Het document omvatte 17 kernbeslissingen: beslissingen over proces en status van het concept-streefbeeld, over algemene doelstellingen, over acties en over nog uit te voeren onderzoek. Deze beslissingen werden formeel door de beleidsorganen van alle deelnemende actoren geaccepteerd (Houthave, 1999:412-413)20.

1993 met een uitvoeringsperiode tot 1995. De middelen die de Euregio Scheldemond uit dit Interreg 1-programma kreeg werden voornamelijk besteed aan voorbereidend werk zoals studies. 20 Provincieraad van Oost-Vlaanderen, gemeenteraad van Evergem, Gent en Zelzate, AWZ afdeling Bovenschelde, GOM Oost-Vlaanderen en Benelux Economische Unie. De Vlaamse Regering heeft deze kernbeslissingen nooit formeel goedgekeurd.

30



In deze fase werd er voorts op de drie verschillende sporen gewerkt. Vanuit het Projectbureau Gentse Kanaalzone21 werden samen met de studiebureaus bevoorrechte getuigen geïnterviewd, bestaande planningsdocumenten geanalyseerd, mogelijke pistes uitgetekend en werd hierover op regelmatige tijdstippen met de vertegenwoordigers van de ROM-actoren gediscussieerd en onderhandeld. Dit resulteerde in het eerste spoor in de selectie van centrale thema’s, onderzoeksvragen en een eerste visie, alsook het opzetten van een managementstructuur voor het verdere verloop van het proces. In het tweede spoor kwam er een belangrijke gewestplanwijziging tot stand en in het derde spoor werden hierover onderhandelingen met verschillende betrokkenen gevoerd. Dit laatste illustreert dat de drie sporen niet absoluut van elkaar te scheiden zijn.

De gewestplanwijziging die in deze fase op gang werd gebracht is een tweede sleutelmoment volgens verscheidene betrokkenen: een belangrijk deel van de problematiek (problematische verkeerssituatie, gebrekkige leefbaarheid, enz.) in de kanaalzone zou immers enkel op te lossen zijn door bestemmingswijzigingen, waarvoor het Vlaamse Gewest bevoegd is. Zonder deze wijziging zou het volgens betrokkenen zeer moeilijk zijn om substantieel vooruitgang te boeken in de kanaalzone. De gewestplanwijziging werd ook beschouwd als een eerste test: zou ROM in staat zijn om plannen in effectieve beslissingen om te zetten? Het antwoord wat deze gewestplanwijziging betreft, is positief: het merendeel van de punten in het unaniem ROM-advies werden doorvertaald naar de wetgeving van het Vlaamse Gewest. Volgens betrokkenen was deze wijziging het eerste succes waarbij aangetoond werd dat het proces wel degelijk tot resultaten kon leiden. Volgens Albrechts en Van den Broeck was het door dit succes dat de actoren tot een consensus kwamen over het concept-streefbeeld (Albrechts en Van den Broeck, 2003:11). Tegelijkertijd gaf de gewestplanwijziging aanleiding tot enige spanning binnen ROM, zoals Box 1 illustreert.

Het voorbeeld van de Lourdeshoek illustreert een aantal elementen. Een eerste element is dat hetgeen in de ROM-stuurgroep als advies wordt geformuleerd, niet altijd automatisch vertaald wordt in beleidsbeslissingen, hoewel het grootste deel van de in het ROM-advies vooropgestelde wijzigingen wel ongewijzigd werd doorgevoerd. Ten tweede toont dit aan dat acties vanuit de lokale bevolking wel degelijk een impact kunnen hebben op deze beleidsprocessen. De lokale bevolking blijkt via de politieke weg het beleid te kunnen beïnvloeden, tegen de wil van de toenmalige ROM-actoren in. Een derde element is dat volgens centrale ROM-actoren de spanning omtrent de Lourdeshoek tot het besef leidde dat het procesmanagement binnen ROM onvoldoende was om dossiers op het Vlaamse politieke niveau met zekerheid vertaald te krijgen: ROM-dossiers werden minstens ambtelijk lokaal, provinciaal en Vlaams afgetoetst, maar dit bleek geen garantie voor een conforme eindbeslissing op het Vlaamse politieke niveau. Vanuit deze vaststelling namen de centrale ROM-actoren zich voor om ROM-dossiers voortaan zo ver mogelijk te begeleiden op het 21

Het Projectbureau Gentse Kanaalzone situeert zich bij de provinciale Dienst Planning en Natuurbehoud.


31


politieke vlak. De ROM-groep stelde met andere woorden de nood vast aan een sterkere lobby op het Vlaamse politieke niveau.

Box 1: Lourdeshoek In de gewestplanwijziging waarin de ROM-groep haar visie trachtte te vertalen, bleek de Lourdeshoek een moeilijk dossier. De Lourdeshoek ligt op het grondgebied van de stad Gent en kent zoals andere delen van de kanaalzone een spanning tussen leefbaarheid en economische activiteit. De stad Gent wilde dit woon- en parkgebied omvormen tot industriegebied. De ROM-stuurgroep (met inbegrip van vertegenwoordigers van de bestendige deputatie) bereikte hierover een unaniem standpunt en sprak zich in haar advies over de gewestplanwijziging uit conform de positie van Gent. Tijdens de officiële procedures van de gewestplanwijziging waarin de provincie en gemeenten hun officiële advies moesten formuleren, bleek de bestendige deputatie tot een ander standpunt te komen dan hetgeen door haar vertegenwoordigers in de ROM-stuurgroep mee werd onderschreven, tot groot ongenoegen van de stad Gent. Het advies van de bestendige deputatie naar aanleiding van het openbaar onderzoek pleitte immers voor een behoud van de huidige toestand in plaats van een wijziging. Dit werd ook in de pers uitgebracht onder de titel “Lourdeshoek mag blijven van provincie” (o.a. Het Volk, dd. 26/04/1998). Uit gesprekken blijkt dat het sterke protest vanuit de plaatselijke bevolking tegen de plannen van Gent via lokale en provinciale mandatarissen tot een gewijzigd provinciaal advies leidde. In januari 1998 dienden de inwoners, aangevoerd door twee Gentse raadsleden van de toenmalige CVP (in de Gentse gemeenteraad 22 in oppositie) 1430 bezwaarschriften in . Uiteindelijk werd een compromis uitgewerkt: de bestaande bestemming werd behouden, maar het gebied werd wel gemarkeerd als ‘toekomstig industriegebied’. Op deze wijze werd het standpunt van Gent verzoend met het standpunt in het provinciaal advies.

In deze fase structureert ROM zich verder met de oprichting van een stuurgroep, onder voorzitterschap van de gouverneur van Oost-Vlaanderen, waarvan actoren die volgens de arena-analyse relevant werden geacht, deel gingen uitmaken. Zoals gezegd zijn een deel van deze actoren de bevoorrechte getuigen die in de initiatiefase werden geïnterviewd. Gradueel breidde deze stuurgroep zich uit, op basis van vragen van actoren die niet in het proces betrokken waren om toe te treden of op basis van eigen inzichten van de ROM-stuurgroep. Zo werd bijvoorbeeld eind 1996 beslist door de ROM-stuurgroep om het hoofd van de Afdeling Oost-Vlaanderen van de Vlaamse Administratie Wegen en Verkeer (AWV) uit te nodigen om toe te treden tot het proces. De reden hiervoor was dat AWV plannen ontwikkelde voor de aanpak van de ringweg rond Gent (R4) en meer bepaald de vaststelling dat deze plannen niet altijd strookten met wat er in het concept-streefbeeld werd vooropgesteld. Het beleid van AWV zou met andere woorden implicaties hebben voor ROM en in een poging om deze impact in goede banen te leiden, besliste de stuurgroep om AWV uit te nodigen23. Figuur 9 geeft een schematisch beeld van de ROM-structuur in de startfase. Grosso modo betreft het een groep van een 25-tal actoren. In deze periode wordt een onderscheid gemaakt tussen de beleidsverantwoordelijken (die zetelen in de stuurgroep) en de ambtenaren en experten (die zetelen in de projectgroep).

22 23

In diezelfde periode zetelt de toenmalige CVP wel in de bestuurscoalitie op provinciaal en Vlaams niveau. Dit is een voorbeeld hoe actoren in een arrangement kunnen betrokken worden.

32



Figuur 9: ROM-structuur in de startfase

Stuurgroep (beleidsverantw oordelijken)

+ Projectgroep (ambtelijke deskundigen, experts & stafmedew erkers)

+ Projectbureau: SME/Omgeving & Leidend ambtenaar EU (Euregio)

(25-tal actoren)

2.2.3. Planningsfase (oktober 1996-december 1999) Het concept-streefbeeld was een leidraad om in de zomer van 1999 uit te monden in een streefbeeld voor de Gentse kanaalzone. Hiervoor werd het concept-streefbeeld verder onderbouwd en versterkt door tal van onderzoeks- en uitvoeringsprojecten24. Onderzoek richtte zich onder andere op: ¾

het verhogen van de leefbaarheid van de dorpskernen;

¾

de milieukwaliteiten (lokale luchtkwaliteit, hinderbeleving, geluids- en geurhinder) en de effecten van gecumuleerde milieubelasting;

¾

het mobiliteitsgebeuren (hertekening van de R4);

¾

de ruimtebehoefte en -vraag naar economische terreinen voor de gehele Kanaalzone van Gent tot Terneuzen (ondersteund door een geografisch informatiesysteem);

¾

een 'landschapsvisie' in de Kanaalzone;

¾

mogelijke inplantingszones voor windturbines in de Kanaalzone25.

Dit onderzoek gebeurde onder andere in een aantal werkgroepen waarin bijkomende actoren betrokken werden (en waarvan sommigen ook in de stuurgroep werden opgenomen). Op basis van dit alles werd het concept-streefbeeld verder bediscussieerd, bijgestuurd en vervolledigd tot een streefbeeld met aangepaste kernbeslissingen. Het streefbeeld bevatte langetermijndoelstellingen alsook een concreet actieprogramma. De kernbeslissingen betreffen het plan van actie en de werkwijzen (organisatie, instrumenten, procedures) en zouden gaandeweg geconcretiseerd worden in een reeks van beleidsovereenkomsten tussen de verschillende actoren. “Om gedragen uitkomsten van bepaalde onderzoeken (aanleg van koppelingsgebieden, aanduiden van reservatiestroken voor de knooppunten van de R4) ruimtelijk te kunnen vertalen, werd het betrokken gewestplan 'Gentse en Kanaalzone' verder

24

Een voorbeeld van een uitvoeringsproject is het landschapsopbouwproject voor twee deelgebieden, namelijk RiemeNoord en Doornzele-Zuid. 25 Bron: http://www.oost-vlaanderen.be/milieu/content.cfm?doc_id=163


33


bijgesteld, en worden voor deelgebieden (bv. rond het Kluizendok) ontwerpen van ruimtelijke uitvoeringsplannen (zogenaamde RUP's) gecreëerd”26.

Figuur 10: ROM-structuur in de planningsfase

(40-tal actoren) + Project team (studiebureau, procesmanager en team)

Diverse w erkgroepen (mobiliteit en infrastructuur, milieubelasting, economische positionering, leefbaarheid w oonkernen)

Lokale bevolking

Vlaamse Regering

Stuurgroep (politici, ambtenaren, overheden, private sector)

Naast de eerste (en later tweede) gewestplanwijziging als sleutelmoment werd er ook gestart met de ruimtelijke uitwerking van het Kluizendok en met het studiewerk voor een instrumentarium voor het grondbeleid (voorheen het ‘structuurfonds’ genoemd) voor het gebied. Beiden zijn in deze fase potentiële bijkomende sleutelmomenten van het proces, omdat dit opnieuw ‘materiële’ verwezenlijkingen van ROM kunnen zijn. Aan de ene kant het nieuwe Kluizendok, meer bepaald de ontsluiting ervan en de bedrijventerreinen die er zouden komen te liggen; aan de andere kant het instrumentarium via onder andere PROVAG dat het grondbeleid in het kanaalgebied mee mogelijk moet maken. Enig voorbehoud is op zijn plaats: de ruimtelijke ontwikkeling en de ontsluiting van het Kluizendok zijn momenteel nog niet afgerond; PROVAG is

al

opgericht

maar

pas

onlangs

(juni

2004)

keurde

de

Vlaamse

regering

de

beleidsovereenkomst voor de prefinanciering goed. Omdat PROVAG zich moet beperken tot de economische zones in zeehavengebied, is het ook afwachten hoe het grondbeleid in de overige zones zal verlopen: onlangs (juni 2004) werd de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) gemandateerd om de koppelingsgebieden in te richten.

De structuur van ROM werd in deze fase bijgesteld, zoals figuur 10 aantoont. In de schoot van de stuurgroep werden een aantal belangrijke werkgroepen opgericht (onder andere omtrent de milieukwaliteit en de economische positionering van de haven). Daarnaast werd een projectteam samengesteld dat het feitelijk dagelijks bestuur van het project zou gaan vormen en expliciet als procesmanager zou optreden. Er zijn dus meerdere rollen te onderscheiden: expertengroepen, een groep gericht op procesmanagement, enz. De stuurgroep evolueert in deze fase ook naar een minder stringente opdeling tussen stuur- en projectgroep: er blijft wel

26

Bron: http://www.oost-vlaanderen.be/milieu/content.cfm?doc_id=163

34



ambtelijk en expertenoverleg bestaan, maar de belangrijkste ambtenaren worden ook in de stuurgroep opgenomen. Het onderscheid tussen een voorbereidende groep van ambtenaren en een beslissende groep van politici vervaagt.

2.2.4. Implementatiefase (december 1999-…) In het kader van het streefbeeld werden acties ontwikkeld en bijkomend studiewerk verricht. Na verloop van tijd bleek het streefbeeld aan herziening toe: inzichten veranderen, nieuwe wetgeving komt tot ontwikkeling (cfr. Havendecreet, Afbakening Zeehavengebied, Europese regelgeving), bewindsploegen wijzigen (cfr. Vlaamse regering), enz. De aanpassingen aan het streefbeeld zouden leiden tot het zogenaamde voorstel van Strategisch Plan (dd. juni 2002). Dit gebeurde in drie ronden: de eerste en tweede ronde leidden respectievelijk tot een eerste en tweede versie van het voorstel van Strategisch Plan, versies die telkens ruim besproken werden en met een brede consultatieronde gepaard gingen. De derde ronde resulteerde in het derde en (tot dan toe) definitieve voorstel van Strategisch Plan. Omwille van een aantal bijkomende vereisten wordt er momenteel studiewerk verricht om het voorstel van Strategisch Plan te vervolledigen.

Het

gaat

in

het

bijzonder

om

een

milieueffectenbeoordeling,

een

veiligheidsbeoordeling, een verduurzaamd scenario op de economische ontwikkeling en een beoordeling van de Europese richtlijnen inzake natuurbescherming (Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2003). Dit bijkomend studiewerk moet resulteren in respectievelijk een planMilieueffectenrapport (plan-MER), een ruimtelijk veiligheidsrapport (RVR), een verduurzaamd scenario economische ontwikkeling en een passende beoordeling inzake Europese richtlijnen (Vogel- en Habitatrichtlijn). Als deze vier deelstudies afgerond zijn, zou dit samen met het (eventueel aangepast) voorstel van Strategisch Plan een globaal plan voor het gebied vormen dat ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de partners en de Vlaamse regering.

Het huidig voorstel van Strategisch Plan bevat een zogenaamd bindend en richtinggevend gedeelte. Momenteel toetsen de verschillende actoren dit voorstel af bij hun eigen organisatie, al dan niet formeel via bijvoorbeeld de gemeenteraad. Aangaande het bindend gedeelte zou waar nodig - een beleidsovereenkomst of convenant worden afgesloten. Het richtinggevend gedeelte daarentegen wordt beschouwd als een wenselijke ontwikkeling. Het voorstel omvat voorts een aantal kernbeslissingen, die stapsgewijze via beleidsovereenkomsten zouden worden geconcretiseerd (Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2002:12). Bijlage 1 bevat een overzicht van deze kernbeslissingen. Deze zijn te uitgebreid om hier te bespreken, maar ze bieden een goede illustratie van wat ROM inhoudt. Deze kernbeslissingen betreffen het statuut van het streefbeeld, een reeks specifieke doelstellingen, een aantal beslissingen aangaande de werkwijzen van het proces en aangaande het jaarprogramma en de concrete realisatie ervan.

Voor de goedkeurende actoren is dit Plan opgevat als een bindende tekst, “waarin zij hun effectieve inspanningen en engagementen (inhoudelijke zowel als financiële, door te vertalen in


35


het eigen, reguliere beleid) voor de eerstkomende jaren vastleggen. Voor de Vlaamse overheid, die vanuit het havendecreet een bijzondere verantwoordelijkheid over de strategische plannen voor de zeehavens heeft, wordt voorgesteld dat de Vlaamse regering met de goedkeuring van het strategisch plan acte neemt van het streefbeeld, het uitvoeringsprogramma en de werkwijzen, dat zij de kernbeslissingen over het streefbeeld, de werkwijzen en de realisatie als richtinggevend voor het Vlaamse beleid goedkeurt, met uitzondering van de laatste kernbeslissing (nr. 22) over het plan van actie. Voor dit laatste wordt voorgesteld dat de Vlaamse regering zich engageert om met haar beslissing duidelijkheid te verschaffen of deze acties binnen de meerjarenprogramma’s van de respectieve Vlaamse administraties voor deze periode (2002-2003) of de volgende periode (2004-2007) worden opgenomen dan wel dat ze voorlopig niet worden opgenomen. Met haar beslissing erkent zij de hoofdtaken van de Vlaamse overheid m.b.t. de Gentse kanaalzone en engageert zij zich voor het (mee) opzetten van de noodzakelijke instrumenten en het uitwerken van verdere beleidsovereenkomsten met de andere ROM-partners. Het voorstel van strategisch plan heeft in de weten regelgeving geen expliciet omschreven juridische status. Het plan vervangt dan ook geen enkel momenteel rechtsgeldig plan in de sfeer van de ruimtelijke ordening. Het gewestplan, B.P.A.’s27 en ruimtelijke uitvoeringsplannen blijven onverkort van kracht tot hun eventuele officiële herziening; ook de er aan gekoppelde procedures van milieuvergunning blijven tot hun herziening gelden. Het voorstel van strategisch plan heeft dus geen enkele rechtstreekse juridische kracht naar de burgers en bedrijven. Toch zal het voorstel van strategisch plan zich op het terrein doen gevoelen, vooreerst door de diverse acties uit het algemene uitvoeringsprogramma en het kortetermijn plan van actie 2002-2003. Daarnaast zullen waar nodig de rechtsgeldige plannen worden aangepast of vervangen. In de kernbeslissingen engageren de goedkeurende bevoegde overheden zich hiertoe.” (Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2002:14-15)28. Tot op heden heeft de Vlaamse regering nog geen beslissing genomen die het Voorstel van Strategisch Plan als geheel steunt, mede omdat dit momenteel verder wordt aangevuld met de eerder genoemde deelstudies. De Vlaamse regering heeft echter wel een aantal beslissingen genomen in het kader van ROM, zoals recent (juni 2004) de vaststelling van het ontwerp van gewestelijk RUP ‘afbakening zeehavengebied Gent’, de mandatering van de Vlaamse Landmaatschappij om de koppelingsgebieden in te richten, de beleidsovereenkomst voor de prefinanciering voor PROVAG en het sociaal begeleidingsplan voor de onteigening van een aantal woningen in onleefbare zones.

Uit gesprekken blijkt dat actoren uiteenlopende meningen hebben ten aanzien van dit voorstel van Strategisch Plan, vooral wat betreft haalbaarheid en uitvoering. Ook blijven er twijfels in hoeverre alle actoren dit voorstel daadwerkelijk onderschrijven. Een betrokkene stelt het als volgt: “En daar denk ik, ligt de uitdaging voor de volgende jaren: hoe zorg je ervoor dat iedereen dat toch op zijn budgetten zet? Men heeft daar in de eindfase ook een actieplan gezet,

27 28

BPA = Bijzonder Plan van Aanleg Het ROM-jaarverslag voor het jaar 2003 geeft aan welke stappen er zoal gezet werden in 2003.

36



maar dat is onvoldoende uitgewerkt: dat is niet voldoende concreet. Dat is een van mijn belangrijkste kritieken: als je zo’n plan maakt moet je heel sterk de uitvoering ervan bewaken. Er is zeker goede wil bij iedereen, bij de een meer dan de ander maar dat is altijd zo, maar aan de goede wil twijfel ik niet. Maar het realiteitsgehalte van het een en het ander, daar twijfel ik wel aan. En zeker aan het tijdsperspectief: er zou zeer veel op zeer korte tijd moeten gaan worden gerealiseerd en daar vrees ik dat we niet goed zitten. Ik hoop dat het allemaal lukt” (citaat 5).

Om het voorstel gedurende de komende decennia op een effectvolle en efficiënte manier te realiseren voelde de ROM-stuurgroep de noodzaak om naar aangepaste en beter werkzame samenwerkings- en besluitvormingswijzen te evolueren: “nu komt een nieuw moment: SRO, SRN, PROVAG, namelijk de nieuwe structuren, we schakelen nu over van ROM-project naar een strategisch netwerk. Dat zijn consolidatiemomenten waarop je voortbouwt. PROVAG betekent immers ook participatie, geld, enz.” (citaat 6). De ROM-groep werd omgevormd tot een ‘subregionaal netwerk’ (SRN) en omvat alle subregionale betrokken actoren. Het SRN werd mede opgericht omdat het ‘Subregionaal overlegorgaan’ (SRO) naar het aanvoelen van de actoren te beperkt is: vanuit de ROM-groep wilde men de brede groep van reeds betrokken actoren aan boord houden alsook enkele nieuwe actoren laten toetreden tot de ROM-werking. Het SRO laat immers slechts een beperkt aantal (louter publieke) actoren toe. Het SRN werd inmiddels omgedoopt tot Netwerk Gentse Kanaalzone en functioneert als afstemmings- en coördinatieplatform, waarin naast de reguliere besturen ook vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, vakbonden, milieugroeperingen, van de NMBS, van de Kamer van Koophandel Oost-Vlaanderen, enz. deelnemen. Het Netwerk Gentse Kanaalzone stuurt in feite het ROMproces aan, terwijl het SRO de Vlaamse regering adviseert over het beleid aangaande de Gentse haven (zie deel 2.3. Complexe actorenstelsels).


37


Figuur 11: ROM-structuur in de implementatiefase

Reguliere ov erheden (diensten federale en Vlaamse ov erheid, prov incie, gemeente)

Netw erk Gentse Kanaalzone

Projectbureau Gentse Kanaalzone

Werkgroepen

Stuurgroep Netw erk Gentse Kanaalzone

Vlaamse regering

Subregionaal Overlegorgaan Gentse zeehavengebied (SRO) voorzitter: Gouverneur

voorzitter: Gouverneur

Betrokken actoren

Projectvereniging voor aanvullend grondbeleid in de Gentse kanaalzone (PROVAG)

50-tal actoren

Bew onersgroepen kanaaldorpen

Grensoverschrijdend overleg Terneuzen-Gent

(gebaseerd op Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2004:7)

Figuur 11 geeft in grote lijnen de huidige ROM-structuur weer. Aangezien deze structuren nog zeer jong zijn, kunnen we nog geen uitspraak doen in hoeverre deze nieuwe structuren de complexiteit en veelheid aan actoren en thema’s in goede banen kunnen leiden. Uit gesprekken blijkt echter de moeilijke balans tussen representativiteit en vooral inclusiviteit aan de ene kant en een werkbare, beheersbare samenstelling aan de andere kant. Met de woorden van een betrokkene: “Hoe meer deelnemers, hoe minder meerwaarde om erin te zitten” (citaat 7). Voorts geven verschillende betrokkenen aan dat deze structuren voor buitenstaanders niet gemakkelijk te begrijpen zijn: "Wel, ik denk dat voor niet-ingewijden dat inderdaad zo is. Maar als ik het vandaag bekijk, zie ik zo niet wie ik hier nu kan schrappen” (citaat 8). Tegelijkertijd stellen de meeste actoren dat deze structuren en instrumenten noodzakelijk zijn voor de verdere uitwerking van de ROM-plannen: “Het is zo complex en zo omvangrijk geworden dat je niet anders kan, dan het op een deftige manier organiseren” (citaat 9).

Volgens verschillende betrokkenen zijn de sleutelmomenten in deze fase het voorstel van Strategisch Plan zelf, de officiële opstart van PROVAG en de actieve deelname van de lokale bevolking aan het Netwerk Gentse Kanaalzone. Vanuit het Projectbureau Gentse Kanaalzone werd het proces chronologisch samengevat: dit totaalbeeld is weergegeven in figuur 12.

38



Figuur 12: Ontwikkelingspad van het Project Gentse kanaalzone (opties in 2001/2002)29 1993

initiatief

1994

verkennend onderzoek

1995

aanpak ROM-project

1996

concept streefbeeld

1997-1999

problematieken

eerste uitvoering projecten

nader onderzoek

2000

streefbeeld

2001

nader onderzoek instrumenten

2002

voorstel van strategisch plan

2002

nieuw e structuur

2003

evaluatie plan van actie 2002-2003 & opmaak plan van actie 2004-2007

2007

evaluatie plan van actie 2004-2007 evt. actualisering strategisch plan

communicatieronde

uitvoering plan van actie 2002-2003

uitvoering plan van actie 2004-2007

(bron: Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2003)

2.3. Complexe actorenstelsels Nu de ontwikkeling van het ROM-proces bondig beschreven is, gaan we in de volgende delen dieper in op een aantal belangrijke dimensies. In dit deel introduceren we eerst de voornaamste structuren en instrumenten om vervolgens in te gaan op een aantal actoren.

2.3.1. Structuren en instrumenten Om de actoren beter te kunnen positioneren, bespreken we eerst de belangrijkste ROMstructuren en –instrumenten. Figuur 11 (zie p.38) geeft de huidige structuur weer, terwijl tabellen 3 en 4 de verschillende onderdelen en instrumenten bondig toelichten.

29

Deze figuur omvat de opties zoals die in 2001/2002 vanuit ROM geformuleerd werden. Inmiddels werd de timing 2003-2007 gewijzigd.


39

Project Gentse Kanaalzone (voorheen ROM-project Gentse Kanaalzone) Geheel van maatregelen, acties en samenwerkingsverbanden binnen de Gentse Kanaalzone met het oog op de geïntegreerde ontwikkeling van de Gentse zeehaven en zijn omgeving Netwerk Gentse kanaalzone (voorheen ROM-stuurgroep: Subregionaal Netwerk of SRN) Geheel van actoren binnen het project Gentse Kanaalzone Subregionaal Overlegorgaan voor het Gentse zeehavengebied (SRO) Het formeel adviesorgaan voor de Vlaamse regering voor de Gentse zeehaven (art. 28 havendecreet en besluit van de Vlaamse regering van 12/1/2001). Taken: Het nagaan van en advies verlenen over de impact van de havenactiviteiten op de ruimtelijke ordening, het leefmilieu, de mobiliteit en de leefbaarheid van de woonkernen Maakt jaarverslag op mbt werkzaamheden van vorig werkjaar Financiering: Vlaamse regering draagt de kosten voor het permanent secretariaat. Stuurgroep Netwerk Gentse Kanaalzone (voorheen Stuurgroep ROM-project) Het forum waarop beleidsstandpunten worden ingenomen over alle aspecten van de ontwikkeling van de Gentse kanaalzone. Taken: - Vaststellen van eigen jaarprogramma - Opvolgen van het uitvoeringsprogramma en het korte termijn plan van actie uit het strategisch plan (=aansturing, opvolging en kwaliteitsbewaking) - Het voorbereiden van adviezen die het SRO-Gent kan verlenen - Het inhoudelijk aansturen en adviseren van het jaarprogramma PROVAG, het evalueren van de werkzaamheden van de projectvereniging PROVAG - Het verlenen van adviezen over bijzondere zwaarwegende projecten in het vergunningenbeleid - Het afstemmen van het grensoverschrijdend beleid in de Kanaalzone Gent-Terneuzen en het opzetten van grensoverschrijdende projecten Maakt een jaarprogramma Netwerk Gentse Kanaalzone en een werkingsverslag van het voorbije werkjaar op


Projectvereniging voor aanvullend grondbeleid in de Gentse Kanaalzone (PROVAG) Het filiaal van het Havenbedrijf Gent gab dat de rechtsvorm aanneemt van een projectvereniging en dat instaat voor de realisatie van doelstellingen die behoren tot samenhangende beleidsdomeinen door het voeren van een aanvullend grondbeleid. Taken: 1) Uitvoering van aanvullend grondbeleid: - Het verwerven en het tussentijds beheer van de onroerende goederen, desgevallend de verwijdering van de gebouwen; overdracht van goederen aan het Havenbedrijf Gent gab, de Vlaamse overheid of derden; prospectie ten behoeve van concrete deelprojecten, voor zover deze niet door andere instanties op een adequate manier worden opgenomen, met ondermeer het statuut van de gronden, prijsschatting, de juridische voorwaarden. - Prefinanciering door de Vlaamse overheid voor goederen die de bestemming hebben van ‘zeehavengebied’ of ‘toekomstige waterweg’. 2) Vaststelling en uitvoering van de gebiedsgerichte acties: initiatieven voor de uitbouw van de koppelingsgebieden; opwaardering van de ecologische waarden; landschapsontwikkeling; verbetering leefbaarheid en het beeld van het havenbeleid - Uitvoering en financiering geregeld bij afzonderlijke overeenkomst met de functioneel bevoegde minister voor leefmilieu via de bevoegde diensten (VLM) 3) Vaststelling en uitvoering van sociaal begeleidingsplan: concrete modaliteiten van de uitvoering van vrijwillige verkoop/aankoop van onroerende goederen; vaststelling van herhuisvestingsstrategie; vaststelling van mogelijke herhuisvestingsprojecten - Het sociaal begeleidingsplan wordt uitgevoerd door de maatschappelijk adviseur die door de Vlaamse regering wordt aangesteld en wordt gefinancierd. Hij voert de opdrachten uit die hem opgedragen worden door de projectvereniging, aan wie hij rapporteert en verantwoording verschuldigd is. Heeft hierin raadgevende stem. - Maakt jaarprogramma en meerjarenprogramma


40

Tabel 3: Samenwerkingsstructuren ROM


Projectbureau Gentse Kanaalzone (voorheen Permanent inhoudelijk secretariaat) Het Projectbureau heeft als opdracht de coördinatie en de aansturing van de opties uit het strategisch plan te verzorgen. Deze opdracht houdt in dat niet alleen de nodige initiatieven worden genomen om de acties en de maatregelen van het uitvoeringsprogramma te realiseren maar ook dat de inhoudelijke opties van het streefbeeld op hun samenhang en hun vooropgestelde kwaliteit worden bewaakt. Concreet zal het Projectbureau voor de aansturing en de coördinatie de volgende taken uitvoeren: - Het voorbereiden en het opvolgen van de acties en de maatregelen in het uitvoeringsprogramma en het verzorgen van de noodzakelijke contacten met de betrokken partners en actoren in functie van uitvoering: - Het opvolgen van nieuwe initiatieven die van invloed zijn op of kaderen in het strategisch plan - Het uitvoeren van het beleidsvoorbereidend werk voor de bijstelling van het strategisch plan - Het voorbereiden en opvolgen van de adviesverlening van het SRO-Gent - Het coördineren van de werkzaamheden van de werkgroepen die in het kader van het Netwerk voor de Gentse Kanaalzone actief zijn of zullen zijn, alsook het zorgen voor de terugkoppeling naar de Stuurgroep - Het verlenen van advies over projecten die kaderen in het strategisch plan - Het verzorgen van de communicatie over het project Gentse Kanaalzone waaronder ook de contacten met de bewonersgroepen en de private actoren - Het voorbereiden en het opvolgen van de vergaderingen en de beslissingen van de Stuurgroep Netwerk Gentse Kanaalzone - Voor specifieke taken en opdrachten zal het Projectbureau een beroep doen op externe ondersteuning - Financiering: Vlaamse overheid, Havenbedrijf Gent gab, prov. Oost-Vlaanderen, stad Gent en gemeenten Evergem en Zelzate.

(bron: Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2003:1-4)

41

2. Analyse van het Project Gentse Kanaalzone

Grensoverschrijdend overleg Terneuzen-Gent (voorheen Coördinatieorgaan grensoverschrijdende afstemming ROM-Gent-GBKZ) Het grensoverschrijdend overleg fungeert als ontmoetingsplatform voor bestuurders uit de Gentse en Zeeuwsche Kanaalzone Doel van het grensoverschrijdend overleg is: - Informatie-uitwisseling over de noden en de wensen die in de kanaalzone leven - Te komen tot afstemming en coördinatie van de uitvoering van activiteiten aan weerszijden van de grens

Regulier grondbeleid Set van instrumenten van een reguliere overheid (gemeente, Havenbedrijf Gent gab, Vlaamse administratie, Vlaamse openbare instelling, …) in te zetten voor de realisatie van een bestemming of een uitvoeringsproject waaronder ook bepaalde acties van het sociaal begeleidingsplan (herhuisvesting, …) Toepassingsgebied: binnen en buiten het afgebakend zeehavengebied Uitvoeringsorgaan: alle reguliere overheden die over grondbeleidsinstrumenten beschikken Financiering: begroting van iedere reguliere overheid Aanvullend grondbeleid in economische zones in zeehavengebied (voorheen genoemd Structuurfonds) Set van instrumenten Voor het verwerven van onleefbare woningen en woninggroepen die niet door het regulier grondbeleid (kunnen) worden ingezet Voor de uitvoering van de acties inzake verwervingen uit het sociale begeleidingsplan Toepassingsgebied: binnen het afgebakend zeehavengebied voor goederen gelegen op gronden die de bestemming hebben van zeehavengebied of toekomstige waterweg (=economische bestemming) Uitvoeringsorgaan: PROVAG Financiering: prefinanciering per project via Vlaams Infrastructuurfonds (VIF) Instrumentarium voor gebiedsgerichte acties (voorheen genoemd gebiedsenveloppe) Set van instrumenten voor de uitbouw van de koppelingsgebieden, de opwaardering van de ecologische waarden, de landschapsontwikkeling en de verbetering van de leefbaarheid en het beeld van het havengebied Toepassingsgebied: binnen het afgebakend zeehavengebied alle terreinen die geen economische bestemming hebben Uitvoeringsorgaan: voorstel VLM Financiering: via reguliere programma’s en Mina-fonds (bron: Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2003:1-4)


42

Tabel 4: Enkele specifieke instrumenten voor het Netwerk Gentse Kanaalzone



SUBREGIONAAL OVERLEGORGAAN (SRO) Het SRO is het formeel adviesorgaan voor de Vlaamse regering voor de Gentse zeehaven. De oprichting wordt mogelijk gemaakt door artikel 28 van het Havendecreet31 en een Besluit van de Vlaamse Regering32 bepaalt de organisatie en de werking ervan (zie box 2 en box 3).

Box 2: Artikel 28 van het Havendecreet Art. 28. [§ 1. (ing. decr. 21 december 2001, art. 53)] Op verzoek van het havenbedrijf en één van de steden of gemeenten, bedoeld in het tweede lid, kan de Vlaamse regering per havengebied een SRO oprichten om de impact van de havenactiviteiten op de ruimtelijke ordening, het leefmilieu, de mobiliteit en de leefbaarheid van de woonkernen na te gaan en daaromtrent adviezen in te winnen. Naast het Vlaamse Gewest en het betrokken havenbedrijf hebben de steden en gemeenten op wier grondgebied het betrokken havengebied zich uitstrekt of wier grondgebied grenst aan dit havengebied steeds het recht om deel uit te maken van dit overlegorgaan. De adviezen van dit overlegorgaan worden overgemaakt aan de Vlaamse regering. De Vlaamse regering bepaalt de verdere samenstelling, de concrete adviesopdracht en de werking van dit gewestelijk SRO. [§ 2. Binnen elk SRO wordt een secretariaat opgericht dat de werkzaamheden inzake voornoemd subregionaal overleg begeleidt en coördineert. § 3. De Vlaamse regering wordt gemachtigd om binnen de perken van de begroting subsidies toe te kennen aan deze SRO’s voor hun werking. (ing. decr. 21 december 2001, art. 53, I: 1 januari 2002)]

Box 3: Uitvoeringsbesluit van het Havendecreet aangaande de werking en organisatie van de SRO’s33 Art. 1. § 1. Steden of gemeenten, die krachtens artikel 28, tweede lid, van het decreet van 2 maart 1999 houdende het beleid en beheer van de zeehavens, samen met het havenbestuur in kwestie wensen dat een SRO wordt opgericht, melden dit verzoek per aangetekende brief aan de Vlaamse minister, bevoegd voor de openbare werken. § 2. Steden of gemeenten, die krachtens artikel 28, tweede lid, van het decreet van 2 maart 1999 houdende het beleid en beheer van de zeehavens, deel willen uitmaken van een bestaand SRO, melden dit per aangetekende brief aan het SRO in kwestie en aan de Vlaamse minister, bevoegd voor de openbare werken. Art. 2. § 1. Het SRO bestaat uit het Vlaamse Gewest, het havenbedrijf in kwestie en de deelnemende Vlaamse steden of gemeenten die het havengebied in kwestie op hun grondgebied hebben of waarvan het grondgebied eraan grenst. § 2. De Vlaamse minister, bevoegd voor de openbare werken, wordt gemachtigd de voorzitter en de effectieve leden van het SRO te benoemen. Hij krijgt tevens de bevoegdheid over te gaan tot de wijziging van de samenstelling van het SRO. § 3. Het Vlaamse Gewest wordt vertegenwoordigd door in totaal ten hoogste zes afgevaardigden die de Vlaamse regering moet aanwijzen. Ze vertegenwoordigen de: 1° de Vlaamse minister, bevoegd voor de openbare werken; 2° de Vlaamse minister, bevoegd voor het vervoer; 3° de Vlaamse minister, bevoegd voor het leefmilieu; 4° de Vlaamse minister, bevoegd voor de ruimtelijke ordening; 5° de Vlaamse minister, bevoegd voor de landbouw; 6° de Vlaamse minister, bevoegd voor het economisch beleid; 7° de Vlaamse minister, bevoegd voor de werkgelegenheid. Het havenbedrijf wordt vertegenwoordigd door twee effectieve leden. De steden en gemeenten worden elk vertegenwoordigd door één effectief lid van de gemeenteraad of door een lid van het college van burgemeester en schepenen. § 4. Het SRO wordt voorgezeten door één van de effectieve leden, vermeld in § 3, aangewezen door de Vlaamse regering. Als voorzitter leidt en coördineert hij de werkzaamheden. De voorzitter is niet 31

Het Havendecreet heet voluit ‘Decreet houdende het beleid en het beheer van de zeehavens’ (afkondiging 2 maart 1999; publicatie in B.S. 8 april 1999). 32 Dit besluit heet voluit ‘Besluit van de Vlaamse regering houdende de organisatie en de werking van de subregionale overlegorganen’ (afkondiging 12 januari 2001; publicatie in B.S. 9 februari 2001). 33 Deze box is een samenvatting van het uitvoeringsbesluit: minder relevante elementen zijn hier weggelaten.


43


stemgerechtigd. § 5. De voorzitter en de effectieve leden worden benoemd voor een termijn van vier jaar. Het mandaat is verlengbaar. … Art. 3. § 1. Overeenkomstig artikel 28, eerste en derde lid, van hetzelfde decreet van 2 maart 1999, verstrekt het SRO, op verzoek van de Vlaamse regering of op eigen initiatief, schriftelijke adviezen aan de Vlaamse regering betreffende de havenactiviteiten en de beleidsontwikkelingen in dit verband die een impact hebben op: 1° de ruimtelijke ordening; 2° het leefmilieu; 3° de mobiliteit; 4° de leefbaarheid van de woonkernen. Behoudens bij unanimiteit vermelden de adviezen de standpunten van de verschillende leden. § 2. De verzoeken om advies van de Vlaamse regering worden aan het SRO toegezonden per aangetekende brief. Binnen 30 kalenderdagen na ontvangst van deze brief wordt het advies verstrekt. Op gemotiveerd verzoek van het SRO kan die termijn met 15 kalenderdagen verlengd worden. Bij dringende noodzakelijkheid kan de Vlaamse regering de termijn waarin advies moet worden gegeven inkorten. Wanneer een advies van het SRO dient ter ondersteuning van een beslissing van de Vlaamse regering, motiveert deze laatste haar beslissing als die afwijkt van het met unanimiteit verstrekte advies. § 3. Het SRO kan zich bij het formuleren en onderbouwen van zijn adviezen laten bijstaan door externe deskundigen en door de werkgroepen die het SRO opgericht heeft. Art. 4. § 1. Het SRO vergadert minstens viermaal per jaar en op verzoek van elk van zijn leden. § 2. Het SRO stelt een huishoudelijk reglement op […] § 3. Het SRO stelt vóór 1 april van elk jaar een jaarverslag op […]. § 4. Het SRO wordt per haven bijgestaan door één permanent secretariaat. De Vlaamse regering voorziet in een jaarlijkse financiële ondersteuning van de permanente secretariaten […]. ….

Op basis van beide boxen stellen we een aantal zaken vast. Ten eerste is het opvallend dat er noch in het decreet, noch in het uitvoeringsbesluit, sprake is van de provincies. Vanuit ROM is gepleit om hen te betrekken maar deze suggestie is niet weerhouden. In de feitelijke samenstelling van het SRO is de provinciegouverneur als voorzitter benoemd vanuit zijn positie als commissaris van de Vlaamse regering en daarbij wordt hij feitelijk ondersteund door de provinciale DPN. De provincie als politiek niveau is afwezig. De hoofdreden is dat de provincie geen juridische bevoegdheden heeft ten aanzien van het havengebied, in tegenstelling tot de lokale besturen, de havenbedrijven en de Vlaamse overheid. Dit veroorzaakt enig ongenoegen bij de politieke provinciale overheid omdat zij wel in het ROM-proces betrokken zijn en een belangrijk deel van de financiering van de dagelijkse ROM-werking op zich nemen (zie tabel 5).

Ten tweede valt op dat de thema’s waarover een SRO moet adviseren op maat van ROM lijken geschreven te zijn: ruimtelijke ordening, leefmilieu, mobiliteit en leefbaarheid van woonkernen. Adviseren over economische aangelegenheden is daarentegen geen SRObevoegdheid:

de

Vlaamse

havencommissie

is

adviesverlener

voor

economische

aangelegenheden. Niet alleen de thema’s, ook het feit dat de Gentse haven snel en als eerste (en voorlopig enige) zeehaven een SRO heeft opgericht, lijkt in die richting te wijzen.

Uit onze gesprekken met ROM-actoren blijkt dat er vanuit ROM veelvuldig overleg is gepleegd met betrokken kabinetten, onder meer met het oog op artikel 28 van het Havendecreet en op het uitvoeringsbesluit34. De ROM-groep wilde immers zijn subregionale

34

Er is ook invloed uitgeoefend en overleg gepleegd aangaande de bepalingen betreffende het afbakenen van het zeehavengebied.

44



dynamiek verankeren en het proces een sterkere positie geven ten aanzien van de Vlaamse overheid. Zoals een betrokkene het stelt: “Het laatste overleg die we hadden op het kabinet van…in het kader van de afbakening zeehavengebied, zijn zij ook tot die vaststelling gekomen dat ze naar ons willen luisteren. Want zij hadden ook weer, ondanks de afspraken in de ROMgroep, er qua afbakening weer iets van gebakken dat er niet op trok. Het zat erop en zij hebben geplooid. Gewoon omdat wij zeiden van: ‘Ja, mensen je gaat er wat mee tegenkomen met heel jullie boeltje: Negatief advies [van het SRO]’. En negatief advies betekent: niet uitvoeren. Positief advies betekent niet altijd uitvoeren, maar negatief advies betekent: niet uitvoeren. Dat is de grote macht van het SRO, ze hebben de lokale overheden een wapen gegeven, ik ga niet zeggen dat het hen nooit zal spijten, maar het zal bepaalde afdelingen toch wel eens doen nadenken en vlugger de auto doen nemen om naar onze contreien te komen kijken, met ons te komen praten en eens te luisteren wat wij ervan denken” (citaat 10). De verwachting van sommige actoren is met andere woorden dat het SRO een (positieve) invloed zal hebben op het gedrag van politieke en ambtelijke actoren van het Vlaams niveau en dat de positie van ROM wordt versterkt.

Tabel 5: Werkingsmiddelen en -uitgaven ROM voor het jaar 2003 INKOMSTEN PARTNERS

OVEREENKOMST

Vlaamse overheid

Havenbedrijf Gent GAB Provincie OostVlaanderen

Overeenkomst Provincie/Vlaams Gewest betreffende werking SRO-Gent (2003 t/m 2006) Samenwerkingsovereenkomst Netwerk Gentse Kanaalzone (2003 t/m 2006) Samenwerkingsovereenkomst Netwerk Gentse Kanaalzone (2003 t/m 2006) Samenwerkingsovereenkomst Netwerk Gentse Kanaalzone (2003 t/m 2006) Samenwerkingsovereenkomst Netwerk Gentse Kanaalzone (2003 t/m 2006) Samenwerkingsovereenkomst Netwerk Gentse Kanaalzone (2003 t/m 2006)

TOTAAL

Werkingsmiddelen

POST

OMSCHRIJVING

Personeelskosten

- Loonkost permanent secretariaat Netwerk Gentse Kanaalzone - Externe procesbegeleiding - Externe juridische begeleiding

Stad Gent Gemeente Evergem Gemeente Zelzate

BASISBIJDRAGE/ JAAR (EURO)

AANDEEL TOTAAL

62.000

17,56 %

49.580

14 %

12.395

3,51 %

12.395

3,51 %

12.395

3,51 %

74.370 +130.000 (overdracht) 353.135

57,87 %

99,96 %

UITGAVEN

Externe adviesverlening Werkingskosten Communicatie

Uitvoering jaarprogramma

SRO-Gent

en

- Telecommunicatiekosten milieuklachtenmeldpunt - Vorming en drukken van de nieuwsbrief - Opmaak fotoreeks over de Gentse Kanaalzone voor de opmaak van nieuwsbrieven en dergelijke - Kunstproject – opmaak fotoreportage “een andere kijk op het landschap” - Acties naar uitvoering Project verduurzamend scenario voor economische ontwikkeling - Acties voorafgaand aan uitvoering Advisering rond economische positionering bedrijventerrein Rieme Noord

TOTAAL

VASTGELEGD

AANDEEL TOTAAL

112.832,49

32,88 %

80.000

23,31 %

8.146,51 39.654,60

2,37 % 11,56 %

102.541,58

29,88 %

343.175,18

100 %

(bron: Projectbureau Gentse Kanaalzone, 2004:32-33)


45


Omgekeerd kan het creëren van de mogelijkheid om SRO’s op te richten en deze te financieren als een teken van ondersteuning door de Vlaamse overheid voor processen als ROM worden gezien. In tabel 6 sommen we de leden van het SRO op.

Tabel 6: Samenstelling Subregionaal Overlegorgaan voor het Gentse zeehavengebied (SRO-Gent) ¾ ¾ ¾

¾

Stad Gent, gemeente Evergem en gemeente Zelzate Havenbedrijf Gent gab Gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen en commissaris van de Vlaamse regering (voorzitter) Vertegenwoordigers van de Vlaamse ministers: afgevaardigden van de Ministers bevoegd voor openbare werken, mobiliteit, leefmilieu, ruimtelijke ordening, landbouw, economie en werkgelegenheid35

De lokale besturen in het SRO-Gent zijn dezelfde als in ROM: Gent, Evergem en Zelzate. Het havenbedrijf Gent gab is ook lid vanuit zijn bevoegdheden ten aanzien van de haven. Zoals gezegd is de provinciegouverneur (vanuit zijn positie als commissaris van de Vlaamse regering) bewust door de ROM-groep voorgesteld als lid en voorzitter van het SRO, vanuit de positieve ervaring van zijn voorzitterschap van het ROM-proces. De bevoegde minister is hen daarin gevolgd en heeft hem tot voorzitter van het SRO-Gent benoemd. Tot slot zijn de verschillende bevoegde ministers vertegenwoordigd. Hun vertegenwoordigers zijn voornamelijk ambtenaren: “Het zijn ambtenaren maar natuurlijk aangesteld door de minister. Dat zijn een aantal afdelingshoofden, onder andere van AWV en AWZ. Deze ambtenaren zijn ook autoriteiten, die mensen weten waarover ze praten” (citaat 11). Het SRO bestaat volgens betrokkenen dan ook uit vertegenwoordigers met enig gewicht en de samenstelling maakt duidelijk dat het SRO een interbestuurlijk orgaan is.

Wat voorts opvalt aan het SRO is de relatief beperkte omvang in vergelijking met het SRN. Het SRO wordt door een aantal betrokkenen naar voren geschoven als een louter formeel orgaan waarbij vanuit ROM adviezen aan de Vlaamse regering worden geformuleerd, maar sommigen geven aan dat het SRO belangrijker is of kan worden: “het SRO beslist. Dat is het principe. Die geeft het advies aan de minister. Natuurlijk, het voorbereidend werk moet gebeuren door het SRN of door een werkgroep. Nu nog, we komen af en toe met de werkgroep samen. Daar discussiëren we niet over. Dat zijn specialisten die praten met de lokale overheden, dus zullen het wel weten, en dan komen ze met een plan voor de dag en dan ben je daar mee akkoord, of niet. Zo worden de beslissingen genomen natuurlijk” (citaat 12). Het SRO is echter nog een jonge structuur en het is te vroeg om de rol ervan nu al te beoordelen36. Het SRO gaf wel haar eerste advies in november 2003 over de onteigeningen voor de ontwikkeling van het Kluizendok.

35 36

Bestuurlijk aangeduide vertegenwoordigers kunnen zich laten bijstaan door ambtelijke deskundigen. De installatievergadering van het SRO-Gent vond plaats op 1 juli 2003.

46



NETWERK GENTSE KANAALZONE37 De stuurgroep van het SRN is het centrale orgaan van ROM. De samenstelling staat in tabel 7 en illustreert het groot aantal deelnemers38. We zullen een aantal belangrijke actoren verder toelichten.

De oude ROM-stuurgroep heet nu voluit ‘Stuurgroep Netwerk Gentse Kanaalzone’ en werd naarmate het proces vorderde stelselmatig uitgebreid met actoren die (volgens actoren in ROM) betrokken moesten worden (bv. omdat het beleid van deze actoren een impact had op de kanaalzone zoals AWV; omdat ROM op hen van invloed was zoals Honda). De stelselmatige uitbreiding van de groep zorgt er volgens sommigen tegelijkertijd voor dat de mate waarin beslissingen in het huidige SRN genomen worden, afneemt: “En dan komt dat allemaal samen in het SRN, die dan door de bewonersgroepen een beetje gedomineerd wordt over details en wij zijn dat niet gewoon, ook niet in de ROM-stuurgroep, om over details te discussiëren, dat was werk voor de werkgroepen en dat hebben ze tot op heden niet door. En ik vrees dat dat wel eens de vroegtijdige dood zal kunnen worden van de SRN, omdat nu al mensen, beleidsverantwoordelijken zeggen: ‘Naar die zever ga ik niet meer luisteren’. Want je zit daar een ganse namiddag naar dat ‘gezwans’ te luisteren, en dan moet de gouverneur zeggen van: ‘Dat zit zo niet’, en dan moet je dat allemaal beginnen uitleggen. Wij hebben dat al 50 keer gehoord, maar dat kom je dus tegen. Ik ben om die redenen al een keer niet geweest. Dat was vroeger ondenkbaar. Dan moest je al ziek zijn” (citaat 11). Of nog: “Oorspronkelijk zijn alle beslissingen in de stuurgroep genomen vanuit het ambtelijke en het politieke wordt er achteraf aan toegevoegd…maar ik geloof er vandaag niet meer in dat beslissingen in de SRNstuurgroep genomen worden” (citaat 12). Of nog: “Voor het SRN, ik kan mij onmogelijk voorstellen dat men daar één ernstige beslissing in consensus gaat kunnen nemen” (citaat 13).

Naast de omvang van het Netwerk is er ook het argument van sommige actoren dat in feite het merendeel van de belangrijke beslissingen (cfr. de ‘Kernbeslissingen’) reeds genomen is. Verscheidene actoren geven aan dat het project in een uitvoerings- of implementatiefase is gekomen:39 “ja, we hebben stappen vooruit gezet in die zin dat er een door iedereen onderschreven visie en een uitvoeringsprogramma is opgebouwd, met andere woorden dat duidelijk gedefinieerd is welke soort acties, welke soort projecten, in de toekomst, door heel de groep gesteund zal worden om verder ontwikkeld te worden” (citaat 14). Zoals een betrokkene het uitdrukt: “Maar in feite zijn de belangrijkste beslissingen al genomen. Voor 95 procent van wat er moet gebeuren zijn de beslissingen genomen van: ‘Wij gaan ervoor. Meneer de minister, dat is hier ons voorstel’. En nu gaat het daar naar de details. De moeilijke knopen zijn reeds ontward. Ik zou echt niet kunnen denken waar geen beslissing over genomen is. Dat gaat wel komen hé” (citaat 15). De laatste zin uit het citaat duidt op het dynamisch karakter van het proces: door externe factoren kunnen nieuwe thema’s waarover beslissingen genomen moeten 37 38

We gebruiken gemakshalve ook nog de oude benaming, met name SRN. Een nuance is dat niet alle actoren actief deelnemen aan het proces.


47


worden, op de ROM-agenda belanden. Betrokkenen verwijzen daarbij naar de mogelijke impact van nieuwe Europese regelgeving en het spanningsveld met Nederland betreffende de Westerschelde-Oeververbinding (WOV). Nieuwe bestuurlijke evoluties kunnen met andere woorden aanleiding geven tot nieuwe beleidsvormingsprocessen in een arrangement zoals ROM.

Kortom, volgens een aantal betrokken actoren wordt door de vooruitgang van het proces naar implementatie en de uitbreiding van de groep zelf het beslissingskarakter van het SRN kleiner. Een nuance betreffende het beslissingskarakter is overigens op zijn plaats: vanuit de belangrijkste ROM-actoren wordt er over gewaakt dat ROM geen nieuwe of parallelle organisatie met eigen bevoegdheden en beslissingsautonomie zou worden; het idee was en is dat het een overlegplatform betreft waarin actoren beleidsopties ten aanzien van het kanaalgebied ontwikkelen en overleggen en waarbij vervolgens beleidsopties door de bestuursorganen van elke actor worden goedgekeurd en de actoren zelf engagementen (zoals uitvoeringsprojecten) uitvoeren. Om deze beleidsopties te realiseren zijn de huidige ROMstructuren ontwikkeld en instrumenten uitgewerkt (zie tabel 3 en 4).

De transparantie van het geheel is daarbij een aandachtspunt. Voor een buitenstaander is het een eerder ondoorzichtige structuur, al trachten de procesmanagers de structuur zo transparant mogelijk te houden en deze zo goed mogelijk te communiceren (via o.a. nieuwsbrieven). Het gaat overigens niet alleen om de transparantie ten aanzien van buitenstaanders, ook voor deelnemers is de transparantie niet vanzelfsprekend: “Ik denk dat een heleboel betrokkenen in het netwerk om het zo te zeggen, inderdaad dikwijls de verbanden tussen alles niet meer zien. Langs de andere kant moet ik zeggen, hebben we wel een heel degelijk projectbureau die de samenhang en de doorwerking van het ene niveau naar het andere eigenlijk wel tamelijk goed bewaakt. Dus, laat ons zeggen, naar de praktijk toe, naar de werking toe, schept dat naar mijn aanvoelen weinig problemen, alleen ben ik ervan overtuigd, dus wat zouden we zeggen, dat 70 à 80 % van de mensen die bezig zijn, moest je hen vragen ‘maak nu eens een schema hoe alles samenhangt met elkaar’, dat er daar niet veel toe in staat zouden zijn” (citaat 16). Of nog: “Het kan niet anders of je verliest het overzicht. Je moet er echt zeer goed mee bezig zijn. Je moet weten wat Provag is en voor wat het staat, welke bewonersgroepen er zijn, wie waar in is opgenomen…Het is zo complex en zo omvangrijk geworden dat je niet anders kan, dan het op een deftige manier organiseren” (citaat 17).

39

Dit laatste wijst er ook op dat actoren zelf nog steeds in fasen denken.

48



Tabel 7: Samenstelling van het ‘Netwerk Gentse Kanaalzone’40 Aard actor

Naam actor

Intermediairen

Gemeenten

Gent-P

(4) burgemeester, schepen van LM, schepen van SB en mobiliteit, schepen van haven en economie Stadssecretaris Directeur Directeur Diensthoofd RO (3) wnd. burgemeester, schepen kanaalzone, schepen RO en LM Gemeentesecretaris (2) Burgemeester, schepen (3) planoloog, DG en adjunct-DG

Gent-A Gent-A (dienst LM en Natuurontwikkeling) Gent-A (dienst SB en Ruimtelijke Planning) Evergem-A Evergem-P

Bewonersgroepen

Belangengroepen

Vakbonden

Bedrijven

Provincie O-VL/Vlaams Provincie O-VL

Vlaams (MVG)

Vlaams (VOI)

Vlaams Studiebureau Federaal

NL-Lokaal NL-Nationaal Internationaal Polit. fracties (waarnemers)

Zelzate-A Zelzate-P Gents Havenbedrijf-A Desteldonk (Gent) Doornzele-Kerkbrugge-Langerbrugge (Evergem) Klein-Rusland (Zelzate) Mendonk-Sint-Kruis-Winkel (Gent) Oostakker (Gent) Rieme (Evergem) Bond Beter Leefmilieu (ecologisch) Het groen platform (ecologisch) Vereniging van Gentse Havengebonden Ondernemingen (VeGHO; economisch) Kamer van Koophandel O-VL (economisch) ABVV Scheldeland ACLVB Gent ACV Gent Honda Europe Sidmar Volvo Cars Gent Commissaris van de Vlaamse regering/Voorzitter van bestendige deputatie Bestendige deputatie-P

Dienst 81-Planning en Natuurbehoud-A Dienst 81-Planning en Natuurbehoud-A 8ste Directie Leefmilieu-A 3de Directie Patrimonium en TD-A Adm. Economie – Afd. Europa Economie-A Adm. Werkgelegenheid – DG-A Adm. Land- en Tuinbouw – DG-A Adm. Land- en Tuinbouw – Vorming O-VL-A Adm. MINAL – DG – Cel milieubeleid en Planning-A Adm. ROHM-DG-A Adm. ROHM-Afd. Ruimtelijke Planning-A Adm. Wegen en Verkeer – DG-A Adm. Wegen en Verkeer – Afd. O-VL-A Adm. Waterwegen en Zeewezen-Afd. Maritieme Toegang-A Adm. Waterwegen en Zeewezen-Afd. Vlaamse Nautische Autoriteit-A De Lijn O-VL-A VLM O-VL-A GOM-O-VL-A Sociaal bemiddelaar Studiegroep Omgeving Aankoopcomité Gent 1-A NMBS – netwerk N11-sectie 82-A NMBS - ?-A Terneuzen-P Rijkswaterstaat-dienstkring Zeeuwsch-Vlaanderen Euregio Scheldemond Benelux economische unie CD&V, Groen!, sp.a, Spirit, Vlaams Blok, VLD

Directeur Regio-directeur Gent-Eeklo Algemeen gewestelijk secretaris Secretaris Expert safety-security-environment Hoofd milieubeheer Milieucoördinator Gouverneur (2) gedeputeerde voor o.a. economie, Euregio Scheldemond en RO; voor o.a. landbouw en KMO’s (5) Waaronder het afdelingshoofd Projectcoördinator Bestuursdirecteur Bestuursdirecteur (2) DG en stafmedewerker DG DG Ingenieur Adjunct van de directeur Wnd. DG Gew. planologisch ambtenaar DG (2) Burg. ingenieur en afdelingshoofd (2) Burg. Ingenieur en afdelingshoofd Burg. ingenieur (2) Directeur en mobiliteitsdeskundige (2) directeur en stafmedewerker Directeur Ingenieur-architect Commissaris (2) Ing. en Burg. ingenieur Districtsdirecteur Wethouder Secretaris Administrateur

40

Deze tabel is gebaseerd op gegevens van het Projectbureau en betreft de samenstelling op 31 december 2003, aangevuld met enkele recente nieuwkomers; Afkortingen: P=politiek, A=ambtelijk; SB=stedenbouw; RO=ruimtelijke ordening; LM=leefmilieu: DG=directeur-generaal; TD=technische dienst; Adm.=administratie; Afd.=afdeling


49


De complexiteit van de structuur maakt van communicatie een vitaal onderdeel van het proces: “Laat ons zeggen, het bewijst het belang, als je in zo’n proces zit, van heldere communicatie, en heldere communicatie veronderstelt om te beginnen een eenduidige communicatie en ook één spreekbuis om de communicatie te doen en daar durft men zich wel een keer aan bezondigen, dat men dan, allee Jan, Pier en Pol verklaringen afleggen en als die dan niet met elkaar overeenkomen, dat het natuurlijk al wat ingewikkelder wordt voor de buitenwereld. Maar intrinsiek, denk ik, is heel de structuur dusdanig dat het geen probleem zou mogen zijn, het is dikwijls dusdanig afhankelijk van personen en misschien ook een stuk dat de betrokkenheid die men voelt bij het netwerk en het belang dat sommige mensen daaraan hechten, misschien nog niet groot genoeg is.” (citaat 18).

2.3.2. Hoofdrolspelers op het ROM-podium Het formele lidmaatschap van een arrangement geeft slechts een oppervlakkig beeld. Om beleidsvormingsprocessen goed te begrijpen is het nodig om te kijken naar de hoofdrolspelers, hun kwalificaties, de rol die ze spelen/het karakter dat ze vertolken, de wijze waarop zij de rol spelen, de mogelijke evolutie doorheen verschillende bedrijven of voorstellingen, enz. Deze vragen komen nu aan bod. Daarbij kunnen we de actoren onderscheiden volgens vormelijke criteria: zijn het publieke of private actoren; te situeren op het lokale, subregionale, provinciale, Vlaamse of federale niveau; zijn het marktactoren of situeren ze zich in het middenveld; zijn hun vertegenwoordigers bestuurders, politici of ambtenaren? We nemen deze vormelijke criteria mee maar richten ons vooral op hun ‘kwaliteit’: waarom zijn ze belangrijk?

We beginnen met een aantal belangrijke publieke actoren: de lokale besturen Gent en het havenbedrijf Gent gab, Evergem en Zelzate; de Vlaamse diensten AWV, AWZ, Aminal en Arohm; de provincie Oost-Vlaanderen en de gouverneur. Voorts kijken we naar de betrokkenheid van de bewonersgroepen, de middenveldorganisaties en marktpartijen zoals enkele bedrijven en de rol van de studiebureaus. Tot slot behandelen we bondig een aantal deelnemers die, als we het ROM-proces in zijn geheel bekijken, eerder een bijrol vervullen.

GENT De Gentse zeehaven ligt ten noorden van het Gentse stadscentrum op Gents grondgebied (net zoals het grootste deel van de kanaalzone). Bijgevolg heeft de stad Gent er belangrijke bevoegdheden en gezien de economische activiteit ook aanzienlijke economische belangen. Tegelijkertijd is het aantal inwoners in de kanaaldorpen41 die behoren tot Gent eerder beperkt (ca. 2.500) in vergelijking tot het totale inwonersaantal van Gent (ca. 225.000), dit is 1,1 procent van de bevolking. “Vanuit de woonkernen is Gent altijd zeer zwak geweest. Gent bekijkt het vooral vanuit economische hoek. Maar dat evolueert, want nu is de aandacht voor woonkernen

41

Desteldonk, deel van Zaffelare, Mendonk, Sint-Kruis-Winkel, Kluizen.

50



toegenomen.” (citaat 19). ROM is met andere woorden mee verantwoordelijk voor een verhoogde aandacht van de stad Gent voor zijn kleine kanaaldorpen.

De stad Gent is een samengestelde actor en bestaat in feite uit een aantal onderling verbonden actoren: stadsbestuurders zoals schepenen met verschillende bevoegdheden; (ambtenaren van) verschillende diensten, enz. Zoals tabel 7 toont nemen verschillende van deze actoren deel aan het arrangement, vanuit een eigen invalshoek. Zo is de stad Gent via haar gemeentelijk autonoom bedrijf Havenbedrijf Gent een belangrijke gebiedsregisseur. Meteen stuiten we al op een belangrijk onderscheid tussen twee actoren: de stad Gent en het Havenbedrijf Gent gab. De stad Gent is de grootste aandeelhouder van het Havenbedrijf en behoudens de gedelegeerd bestuurder bestaat de raad van bestuur uit gemeenteraadsleden van de stad Gent, waarbij de havenschepen de voorzitter van de raad van bestuur is. De havenschepen vervult door deze dubbele positie een brugfunctie tussen beide actoren. Het Havenbedrijf Gent gab heeft vier taken: het beheert de havengronden, het is verantwoordelijk voor de verdere uitbouw van de haven, het staat in voor de veiligheid op het water en op de weg en het zorgt voor de promotie van de haven42. Los van het onderscheid tussen stad Gent en het Havenbedrijf Gent gab zijn er in de structuren van de stad Gent nog verschillende spelers. Zo zijn er de dienst DEWER die onder andere bevoegd is voor economie en een aantal leden van het stadsbestuur (zoals de burgemeester, de havenschepen, schepenen bevoegd voor milieu, ruimtelijke ordening, stedenbouw, enz.).

In de beginfase worden de stad Gent en het havenbedrijf vanuit de provinciale DPN gevraagd om aan ROM mee te werken. Initieel bleken het toenmalig hoofd van het Havenbedrijf en de toenmalige havenschepen niet geïnteresseerd in dit project vanuit het idee dat anderen (zoals buurgemeenten, provincie) zich niet met de haven moesten bemoeien. Tegelijkertijd waren er zowel binnen het havenbedrijf als binnen de stad Gent ambtenaren en bestuurders die wel opportuniteiten zagen, weliswaar vanuit verschillende interesses. Er bestond dus een afzijdige en negatieve houding bij de top van het havenbedrijf en de toenmalige bevoegde schepen terwijl er bij enkele andere schepenen en ambtenaren wel belangstelling bestond. Mensen uit de laatste groep werden vanaf het begin betrokken via werkgroepen. Na de gemeenteraadsverkiezingen in 1994 wijzigt de samenstelling van het Gents schepencollege in het voordeel van het ROM-proces: de nieuwe havenschepen en nieuwe burgemeester staan immers wel positief tegenover

het initiatief. Vanaf dat moment kwamen ook de

kernbevoegdheden ten aanzien van de haven in handen van dezelfde partij en zoals uit interviews blijkt kan dat faciliterend werken in een proces: “Toen werd [X] schepen van ruimtelijke ordening en die zit in dezelfde partij als schepen [Y], dat maakt het ook allemaal wat gemakkelijker.” (citaat 20). Voorts zou ook de gouverneur vanuit zijn politieke achtergrond deze bestuurders, behorende tot dezelfde partij, tot medewerking hebben aangespoord. Het

42

Bron: www.havengent.be/images/HAVEN%20P%2011-20.pdf


51


partijpolitieke kanaal werd met andere woorden gebruikt om actoren warm te maken voor deelname aan het proces.

De initiële verdeelde opstelling bij de Gentse actoren (verschillende meningen in schepencollege en havenbedrijf) is vanaf de verkiezingen van 1994 geleidelijk gegroeid naar een meer eensgezinde houding van deze actoren. Dit is onder andere te danken aan de continuïteit in het Gents stadsbestuur: zowel de coalitie, de burgemeester als de havenschepen blijven na de gemeenteraadsverkiezingen van 2000 dezelfde. Deze continuïteit en een volgehouden proces van communicatie en overleg binnen college en gemeenteraad dragen tot de eensgezinde houding bij. ROM werd door de stad Gent immers gecombineerd met het proces van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan en dit werd intens op het CBS maar ook in commissies van de gemeenteraad besproken. Dit eigen proces verhoogde ook het politieke draagvlak in de Gentse gemeenteraad. Voorts blijkt er in Gent ook over partijgrenzen heen een traditie van consensus te bestaan als het op de toekomst van de haven aankomt. “Er zijn geen [lokale] partijpolitieke strategieën die in deze hebben gespeeld. Het is trouwens zo, binnen de gemeenteraad is de problematiek van de haven altijd een problematiek van consensus geweest. Wie ook in de meerderheid of in de oppositie was. Dus wat dat betreft speelt een intentie tot obstructie van niemand. Dit is eigenlijk niet het geval” (citaat 21). Met andere woorden: reeds vóór ROM bestond de gewoonte in de Gentse gemeenteraad om eensgezind naar buiten te treden omtrent haventhema’s, althans als het de economische infrastructuur betrof.

In

hoeverre

deze

consensus

ook

bestaat

als

het

over

meer

complexe

ontwikkelingsvraagstukken gaat, is minder duidelijk.

Een ander aspect is volgens sommigen de gewijzigde houding van de stad Gent ten aanzien van de buurgemeenten. Gent stelde zich volgens een aantal betrokkenen eerder open op ten aanzien van Evergem en Zelzate: “Gent heeft zich niet gedragen als een usurpator of als dominante speler: Gent heeft zich altijd zeer open gesteld tegenover de randgemeenten. Ik weet dat de perceptie bij de randgemeenten vaak anders is; maar ik kan er van getuigen dat Gent zijn macht niet gebruikt om zijn randgemeenten te benadelen, wel integendeel” (citaat 22).

Deze gewijzigde houding van de stad Gent heeft zijn motieven: “Gent stond op punt om de linkeroever te gaan ontwikkelen en het Kluizendok grenst ongeveer aan Evergem, maar het hele industriële gebied daarrond: iedereen beseft vandaag dat, als je geen maatschappelijk draagvlak hebt om zulke grote dingen te doen, je kans loopt om gedurende vijftien jaar raad van states aan uw been te hebben en langs alle kanten geblokkeerd te worden. Daar ligt het belang van Gent: hoe kunnen we bv. samen met Evergem het probleem van de woonwijk het Zandeken oplossen en kunnen we zorgen dat die linkeroever niet stopt aan de gemeentegrens want dat zou verspilling van energie en verloren ruimte betekenen. Dat was het strategisch belang van Gent, daarom wilden ze Evergem meepakken. Ik denk dat het nog altijd een zeer verstandige keuze is geweest om hen mee te pakken en er nu meer draagvlak is” (citaat 23). Of

52



nog: “Gent is wel sterker [dan de randgemeenten], maar weet dat ze de anderen op een aantal terreinen nodig heeft en stelt zich daarom ook gematigder op” (citaat 24). Het is met andere woorden een bewuste strategie vanwege de stad Gent om de randgemeenten te betrekken in het proces, omwille van de zogenaamde blokkademacht waarover deze randgemeenten beschikken. Tegelijkertijd hangt de gewijzigde houding van Gent ook samen met een wijzigende houding in hoofde van sommige bestuurders en ambtenaren: ook omwille van de intrinsieke waarde van breed overleg zelf werd naar samenwerking met de randgemeenten gestreefd.

EVERGEM Evergem is als middelgrote gemeente aan de linkerzijde van het kanaal te situeren. De Evergemse kanaaldorpen tellen ongeveer 6.400 inwoners43 op een totale Evergemse bevolking van ongeveer 31.500 inwoners. Voor de gemeente Evergem is ROM dan ook zeer belangrijk: “Het belang voor Evergem is onwaarschijnlijk groot, het gaat over één derde van onze oppervlakte, de linkerkanaaloever, waar we met heel ingrijpende veranderingen geconfronteerd werden, op allerlei vlakken, waarbij rechtstreeks één vijfde van de bevolking betrokken was die daar woont. En als je de andere kant van de R4 West neemt, ja, dan zijn dat de grote kernen van Evergem en Ertvelde, dus wat daar gebeurde zou ook op allerlei vlakken repercussies hebben” (citaat 25). Dit citaat toont meteen aan dat de leefbaarheidsproblematiek voor Evergem een centraal aandachtspunt is.

Evergem kende in de beginfase van het proces een gespannen relatie met Gent en het havengebied: “Evergem krijgt ook van alle bedrijven de lasten en u mag de oefening maken, de kanaalzone bekijken: de storten van de bedrijven langs de kanaalzone liggen in Evergem, want ja, ik bedoel, die zijn gebouwd binnen de oude grens dan hé, die smalle strook langs het kanaal. De zetels van de bedrijven staan dan in Gent. Dus ze betalen belastingen in Gent en storten in Evergem. Dat is mee een reden waarom Evergem een beetje defensiever is. Vandaar dat misschien bij Evergem het sterke verwachtingspatroon, want ROM in Gent dat betekent niks, voor de haven wel maar de Gentenaar, die kent dat niet. De Evergemnaar wel, die had daar grote verwachtingen in. Want nu ging net een keer een breuk komen met het verleden. Men ging nu een keer ook iets doen aan de ecologie en aan de verbetering van die economische negatieve impact. Maar net daarin zijn we toch niet geslaagd. En dat kan je toch niet echt een onverdeeld succes noemen” (citaat 26).

De gespannen relatie tussen Evergem en Gent (en zijn havenbedrijf) kende dus een voorgeschiedenis en is een typisch voorbeeld van een stad-rand-problematiek: een gevoel bij Evergem als randgemeente dat de lasten van de havenactiviteiten voor haar rekening zijn terwijl de lusten (zoals de fiscaliteit) voor de stad Gent zijn. Een bijkomend element was dat er in het kader van het Kluizendok een grenscorrectie werd uitgevoerd en Evergem een stuk grondgebied ten voordele van Gent verloor. De relatie tussen beide actoren is in de beginfase 43

= aantal inwoners van Rieme, Doornzele, Kluizen, Wippelgem, Kerkbrugge en Langerbrugge.


53


dan ook moeilijk. Zoals beide citaten aangeven zag Evergem ook kansen in het proces: Evergem hoopte daardoor meer invloed te kunnen uitoefenen op de toekomstige ontwikkeling van het havengebied, iets wat ze tot dan toe weinig of niet hadden gekund. Evergem beschikt zoals gezegd vooral over blokkademacht: ze konden sommige processen in het havengebied vertragen of dwarsbomen door hun rol in het verlenen van vergunningen, het inzetten van administratieve en juridische procedures, e.d.

Ook hier hebben de lokale verkiezingen een belangrijke impact gehad op de houding van Evergem als actor in het ROM-proces. De eerste keer betrof de verkiezingen in 1994 waarbij een nieuwe burgemeester aan de macht kwam. Hij geraakte overtuigd dat deelname belangrijk kon zijn, engageerde zich persoonlijk sterk in het proces en werd in ROM ondersteund door een ambtenaar van de gemeente. Gedurende deze bewindsperiode wordt Evergem door de andere ROM-actoren als een trouwe partner gezien. Het vertrouwen van de Evergemse vertegenwoordiging in het proces groeide: “In het begin werden we zeker nog gepakt. AWV deed bijvoorbeeld ingrepen op de R4-West zonder dat we er zelfs iets van afwisten. Dat was een as die op ons grondgebied negen oversteken had en dat men op een bepaald moment zei: ‘Betonblokken en dat kan niet meer’. Dat is natuurlijk nefast voor het vertrouwen. Maar we hebben dat positief omgebogen naar afspraken om dat te vermijden. Het is o.a. ook daardoor dat AWV in de stuurgroep is terechtgekomen. Tot dan zaten die er zelfs niet in. Onvoorstelbaar” (citaat 27). Dit toont aan dat het proces werd geconfronteerd met processen van externe actoren (zoals AWV) die op hun beurt aanleiding kunnen geven om te trachten deze externe actoren en hun processen in het ROM-proces in te brengen.

De tweede keer dat de verkiezingen een belangrijke impact hadden op de rol van Evergem in het proces (en het proces zelf) betrof de gemeenteraadsverkiezingen in 2000. De partij van de zetelende burgemeester verdween uit de coalitie terwijl een aantal andere partijen hun opwachting maakten. De nieuwe titelvoerend burgemeester werd Paul Van Grembergen, die door zijn verplichtingen als minister in de Vlaamse regering44 vervangen werd door een waarnemende burgemeester van een andere partij. De complexe samenstelling van de coalitie (lokale alliantie PVG-SP.A, VLD en Agalev)45 vertaalt zich ook in hun afvaardiging in ROM: er is een schepen van elke partij in de stuurgroep aanwezig. Volgens de meeste betrokkenen heeft deze nieuwe bewindsploeg een minder coherente visie op ROM en uit zich dit onder andere in een verdeelde houding in het proces.

Deze gebeurtenissen lijken erop te wijzen dat ROM over onvoldoende draagvlak beschikte bij een aantal andere partijen in de Evergemse gemeenteraad. De vorige burgemeester engageerde zich persoonlijk sterk en onder zijn bewind werden ROM-beslissingen door de

44

Hij werd op vrijdag 11 mei 2001 minister in opvolging van Johan Sauwens. Na de verkiezingen van 13 juni 2004 is hij geen minister meer. Deze bewindsploeg heeft een krappe meerderheid: 16 op 31 zetels. CD&V, de partij van de voormalige burgemeester, heeft 11 zetels in de oppositie.

45

54



formele organen (CBS en gemeenteraad) goedgekeurd, maar dit blijkt met het nieuwe gemeentebestuur minder evident. Ter illustratie: “Op een bepaald moment is dat het geval geweest bij het voorstel van strategisch plan Welvarende Kanaalzone. Je kan zien, als je de beslissingen van de respectievelijke gemeenteraden daarop naleest, dat daar, behoudens wat voorbehoud op een aantal belangrijke items, een onderschrijving van die visie was. Ondertussen is er een nieuwe raad. Je moet weten dat elke gemeenteraadsverkiezingen er minstens een derde van de raad wordt vernieuwd. Dus gans dat proces in die vorige legislatuur, dat bestaat niet voor die raadsleden, dat is er dus niet, al die documenten die daar gemaakt zijn, die bestaan niet. Ik bedoel, je moet niet de idee hebben dat die mensen daar pakken papier gaan doornemen. Dat is niet zo! Dat is ook een element dat men eigenlijk over het hoofd gezien heeft. Bij een start van een nieuwe legislatuur, zou je eigenlijk eerst een soort informatiesessie moeten houden van wat is dat proces geweest? Waar staan we op vandaag? Hoe zijn we zover gekomen en wat zijn de uitdagingen voor deze legislatuur waar u nu deel van uitmaakt? Dat is niet gebeurd, waardoor ge nu vaststelt dat al dat werk dat gebeurd is, dat jammer genoeg sterk persoonlijk was, door het feit dat die persoon weggevallen is en er daar bovenop nog weinig doorstroming was, [wordt aangetast]. Alleen de ambtenaar die de ambtelijke groepen gevolgd heeft, is de meest constante in het proces. Hij is daar de meest constante in en gelukkig maar: nu vragen wij af en toe een keer aan hem: ‘wat waren daar vroeger de afspraken over?’ Voor hem is het een beetje onbegrijpelijk dat daar nog zo weinig van overblijft, dat voor hem vanzelfsprekende zaken nu nog moeten duidelijk gemaakt worden. Maar veel van de engagementen die op een vergadering gedaan worden die zijn er nu niet meer. En daardoor beschouwt men zich nu terug totaal vrij om alles te denken en te doen. Maar ik moet bijna zeggen dat door alle partners de strategische visie, die toen met zoveel poeha is aangekondigd, eigenlijk nog weinig gebruikt. En dat vind ik op zich al jammer. Ik hoor daar relatief weinig naar refereren” (citaat 28).

Verder wijzen deze citaten op het belang van verkiezingen (en het wisselen van personen die actoren vertegenwoordigen in het algemeen): andere vertegenwoordigers kunnen andere houdingen aannemen wat op zijn beurt het proces (al dan niet positief of negatief) beïnvloedt. Het nieuwe bestuur lijkt tegelijkertijd wel belang te hechten aan het proces: de nieuwe schepenen participeren actief. Voorts werd door het nieuwe bestuur de toenmalige versie van het voorstel van Strategisch Plan op de gemeenteraad niet volledig goedgekeurd, omwille van een aantal bemerkingen vanwege Evergem die nog niet in dat plan waren opgenomen. Het citaat wijst er ook op dat de enige continuïteit van Evergemse intermediairen in het proces de ambtenaar is die het proces al volgde onder het vorige bestuur.

Volgens een aantal betrokkenen is de complexiteit van de thematiek een bijkomende reden voor het probleem van draagvlak: “Eén moeilijkheid in dit verhaal was zeker de complexiteit van zoiets. Ook de vaak juridische complexiteit. Gans dat contract rond die PROVAG en zo. Ja, je mag daar al een keer over terugkoppelen maar die man of die vrouw in de gemeenteraad, die


55


gans dat verhaal, die al die vergaderingen niet meegemaakt heeft, die ook daar professioneel niet mee bezig is. Eer dat die dat verhaal vat, maar nog meer eer die dat verhaal draagt, dat is niet eenvoudig denk ik” (citaat 29). Dit citaat wijst ook op een ander spanningsveld, namelijk tussen professionelen en niet-professionelen in een subregionaal arrangement.

ZELZATE Zelzate is een kleine gemeente die zich situeert in het noordoosten van de kanaalzone en die als het ware in twee gesneden wordt door het kanaal Gent-Terneuzen. Het is een industriële gemeente die voorts ook door de R4 en de N49 wordt doorsneden, waarbij de wijk KleinRusland in het zuiden omsloten wordt door industrie. Zelzate werkt volgens betrokkenen al langer met Gent samen: “Tussen Zelzate en Gent is er al een traditie: beiden hebben nooit antagonistisch tegenover elkaar gestaan; altijd veel samengewerkt, zoals omtrent Sidmar dat op grondgebied van beiden ligt. Zelzate kent ook al jaren een socialistische burgemeester en dat vergemakkelijkt de samenwerking [met Gent] ook. Zelzate is een industriële gemeente en weet dat en accepteert dat” (citaat 30). In tegenstelling tot de voorgeschiedenis tussen Evergem en Gent die gespannen is, is de voorgeschiedenis tussen Zelzate en Gent dus eerder een positief element.

Verkiezingen hebben in Zelzate geen rol van betekenis gespeeld: doorheen het ROMproces is het dezelfde burgemeester die samen met twee ambtenaren het proces van nabij opvolgt. De goede relatie tussen Gent en Zelzate, samen met de continuïteit in het bestuur van Zelzate en Gent, maken dat Zelzate een constante actor is die steeds een eenduidige positie in het ROM aannam. Het citaat leert ook dat een omgevingsfactor meespeelt: Zelzate is een industriële gemeente waardoor zij minder negatief staan tegenover de havenontwikkeling dan Evergem. Ook de zetelverdeling in de gemeenteraad is een reden voor de stabiele houding van Zelzate: SP.a-ZOW heeft er een absolute meerderheid met 14 op 23 zetels46. Belangrijk is de positie van de burgemeester: hij is als het ware de gemeente Zelzate in persoon en neemt in die zin engagementen die hij kan nakomen. Het is een voorbeeld waarbij een intermediair als het ware samenvalt met de actor die hij vertegenwoordigt.

Dit verklaart mee waarom Zelzate als een kleine gemeente in staat is om mee te draaien in dit complex proces: “Vroeger werd je geconfronteerd met: ‘Kijk dat is zo, we komen het je wel eens uitleggen, en je kan misschien nog wel eens over wat randvoorwaarden discussiëren, maar voor de rest moet je zwijgen’. Nu is dat zo niet meer, dat is een van de grote voordelen. Plus het feit dat we gelijkwaardig zijn, dat is belangrijk, als je gelijkwaardig bent, betekent dat dat er naar jou geluisterd wordt. Je moet wel zorgen dat je sterk genoeg bent en niet met zever afkomt zoals ‘Ja, dat zou ik liever niet hebben’. Dat is geen argument, je moet het motiveren. En dat is goed gelukt” (citaat 31). Of nog: “Je moet weten waar je naar toe gaat: als ze morgen

46

Hoewel er na de verkiezingen van 2000 een coalitie met de VLD-VVD tot stand kwam en deze na verloop van tijd verbroken werd, blijkt Zelzate nog steeds een stabiele actor in het ROM-proces.

56



bijvoorbeeld over de wijze waarop ze het koppelingsgebied in Rusland-Oost inrichten gaan vergaderen, dan ga ik niet, daar heb ik toch niets aan...Ik ga hen niet tegenspreken, wel als ze over het infrastructuurplan beginnen, dan ben ik er wel bij. Het voordeel voor bijvoorbeeld Gent is dat die diensten heeft die voorbereidend werk doen, maar bij ons is onze kleinheid ons voorbereidend werk: daardoor zien we de zaken. Ik zie dat voor mij, gelijk welk klein rond puntje, ik zie dat voor mij, want ik ken dat. Ik heb maar mijn fiets te nemen en binnen vijf minuten ben ik er. Zo simpel is het, dus, het is natuurlijk in Gent en ook niet in Evergem het geval. Dat is anders van omvang. Dat is natuurlijk ons voordeel” (citaat 32). Dit lijkt in tegenspraak

met

de

veronderstelling

dat

kleine

actoren

moeilijker

in

complexe

beleidsprocessen kunnen meedraaien. De sterkte/zwakte van actoren hangt ook af van een aantal andere aspecten: fysieke vertegenwoordiging van de actor, eigen positie in de organisatie, enz. Ter illustratie: “Zelzate heeft vooral dankzij de houding van de burgemeester nogal wat binnengehaald, vooral beschermende maatregelen.” (citaat 33).

ADMINISTRATIE WEGEN EN VERKEER Er zijn verschillende diensten van de Vlaamse overheid betrokken in het proces (tabel 7). Een van deze actoren is de Afdeling Oost-Vlaanderen van de Administratie Wegen en Verkeer van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap47. Deze Afdeling48 is een provinciale buitendienst van AWV en geraakt in hoofde van haar afdelingshoofd vanaf 1996 betrokken. Vanuit de ROM-groep werd AWV betrokken omwille van het feit dat AWV onafhankelijk van hen bezig was met plannen aangaande de ring rond Gent (R4) en vooral omdat deze plannen niet altijd overeenstemden met hetgeen in de eigen plannen en visie van ROM vooropgesteld werd. Gezien het belang van de R4 die de kanaalzone als het ware omringt kon de ROM-stuurgroep dus niet om deze actor heen. AWV van zijn kant was initieel niet enthousiast.

Op basis van gesprekken blijken verschillende factoren meegespeeld te hebben die de initiële twijfel naar een positieve medewerking aan het proces hebben omgezet. Een eerste is het persoonsgebonden aspect: het toenmalige afdelingshoofd zag potentieel in ROM, vanuit de vaststelling dat het eigen beleid alleen uitvoeren steeds moeilijker werd. Een goede illustratie: “En het verschil, wij kunnen met de wegen niet weg, en wij willen ook niet – dat is nog iets anders – maar wij zouden ook niet kunnen…Wel, als wij een project hebben, dan komen daar een aantal elementen bij, en het keert zich om: één Ruimtelijke Ordening, twee Milieu, drie Mobiliteit, en vier, en dat zeg ik met opzet, de techniek, die mogen wij bijna niet meer aanwenden. Als wij zeggen ‘dat moet minimum een straal van zoveel zijn’, dat kan niet want dan staat die van stedenbouw recht, want dat kan niet, enz… Dus hun elementen zijn, en daarom noem ik die het laatste, en dat is soms zeer vervelend, en sommigen zullen zeggen: ‘Sorry hé, niet met ons’, maar aan alles zijn er, niet onze, niet mijn persoonlijke grenzen, maar wel grenzen om daar iets degelijks, iets verkeersveilig van te maken” (citaat 34). Dit laatste 47

Inmiddels trad ook de centrale administratie van AWV toe tot het Netwerk.


57


element ondersteunt het argument van persoonsgebondenheid: er zijn ook ambtenaren die anders reageren en op het autonoom optreden van hun organisatie blijven staan.

Er zijn ten tweede ook politieke en institutionele factoren die de rol van AWV beïnvloed hebben. Zo zijn de gouverneurs door de Vlaamse regering ingeschakeld om de zogenaamde ‘zwarte punten’ aan te pakken, waarbij de gouverneurs een coördinatiefunctie kregen ten aanzien van betrokken diensten, zoals AWV. Ook de mobiliteitsconvenanten hebben een rol gespeeld en zette AWV aan tot meer overleg met lokale actoren. “Vroeger redeneerde AWV: ‘hier is mijne ring en ik weet hoe ik mijne beton moet gieten en moeit u niet’ terwijl ze door de mobiliteitsconvenanten veel breder gingen denken” (citaat 35). Een ander institutioneel element is het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen geweest: “het RSV heeft hen gedwongen om mee te stappen, ze zijn door het RSV gepasseerd geweest, ze zijn daar heel boos om geweest, want ze zijn in de hoek gereden, en daarom denken ze: ‘als er nog eens een planningsproces wordt opgestart, dan moeten we zorgen dat we erin zitten’” (citaat 36). Door hun ervaring met het RSV hebben mensen zoals de betrokken ambtenaar hun strategie aangepast en zijn meer proactief gaan werken.

Een ander element dat een rol blijkt te spelen in de houding van deze actor is het niveau van de kabinetten: “[X] en [Y] op het kabinet hebben ook een belangrijke rol gespeeld in het responsabiliseren van AWV” (citaat 37).

ROM bracht ook opportuniteiten voor AWV met zich mee: “Hoe goed onze oplossing ook was vanuit R4-West en -Oost, ook daar was er niets financieel geregeld…Op het kabinet wilden ze mij dat knooppunt niet geven. Maar het was dus zo dat er ineens budgetcontrole was, na hun begroting gemaakt te hebben en na hun rekeningen betaald te hebben op het einde van het jaar, en toen zagen ze in de regering dat ze geld over hadden. En de budgetcontrole werkt dan als volgt: ‘Wat doen we met het geld dat over is?’. En Stevaert kreeg maar liefst drie miljard BEF! Maar ik wist het voor de anderen en ik bel naar de kabinetsmedewerker en ik zeg hem: ‘Tiens, met die drie miljard, wat ga je daar mee doen?’. ‘Allemaal voor fietspaden’, zei hij. En ik zei: ‘Je bent niet goed snik zeker, drie miljard voor fietspaden. Ik begrijp dat dat in uw beleid zit, maar als je daar maar één miljard van gedaan krijgt, ga je dan geen spijt hebben want dan ben je die andere twee miljard kwijt?’, enzovoort. Ik zeg: ‘Denk nog eens na, wij hebben daar zo nood aan, en je weet als je daar iets wil doen, dat je extra middelen zal moeten geven, en dat is uw bewijs dat jullie het project geloofwaardig vinden.’ Bon, ik natuurlijk achter zijn rug bij de gouverneur, ik zeg ‘je moet daar eens mee aandringen’. Ik kom op het volgende College van Afdelingshoofden waar de directeur-generaal zoals altijd de financiële toestand, zowel qua middelen als qua uitvoering, weergeeft. Daar zie ik plots dat van de drie miljard er maar twee meer is, maar ik zweeg. Ik natuurlijk ’s anderendaags aan de telefoon: ‘Ja, het is in orde, mogen

48

Als we in dit document over ‘AWV’ spreken, bedoelen we de Afdeling Oost-Vlaanderen tenzij uitdrukkelijk anders vermeld wordt.

58



we met dat bestek beginnen?’ Antwoord: ‘Welk bestek?’ En zo is dat gegaan…Zonder het ROM-proces had het anders niet zo vlot gegaan, dan hadden we blijven drukken. De vlotheid waarmee we deze middelen gekregen hebben, ik denk dat dat aan ROM te wijten is. Ook omdat daar vanuit de Gentse haven die in diezelfde lijn als het kabinet zaten zeer zwaar voor gepleit werd” (citaat 38). AWV kon met andere woorden mede dankzij de druk vanwege andere ROM-actoren de middelen (in elk geval vlotter) bekomen om een deel van haar R4-plannen te financieren. Dit citaat lijkt ook een voorbeeld van de personificatie van een actor: het afdelingshoofd was in feite de Afdeling Oost-Vlaanderen in persoon. Zijn rol wijst ook op de relatieve autonome opstelling van een buitendienst, hoewel zoals eerder gesteld er toch ook invloed vanuit Brussel op zou uitgeoefend zijn. Dit citaat wijst ook meteen op de relativiteit van theoretische concepten over beleidsvorming of besluitvorming: het komt in de praktijk vaak neer op het zien van opportuniteiten (‘windows of opportunity’) en het kennen van de juiste mensen op het juiste ogenblik in plaats van het objectief oordelen over voorbereide dossiers volgens een vooraf gekende en uitgetekende aanpak. De werkelijkheid laat zich dan ook niet gemakkelijk vatten in theoretische schema’s en modellen die vanuit een managementlogica worden uitgetekend.

ADMINISTRATIE WATERWEGEN EN ZEEWEZEN Een andere Vlaamse actor die betrokken is, is de Administratie Waterwegen en Zeewezen (AWZ). Gedurende het grootste deel van het proces was een provinciale buitendienst betrokken, met name de Afdeling Bovenschelde49. Deze actor, in tegenstelling tot AWV, was geen actieve partner in het proces. We bespreken deze actor omdat het ons interesseert waarom actoren die over belangrijke bevoegdheden en middelen aangaande een problematiek beschikken, niet noodzakelijk een actieve rol in een arrangement spelen. Voor de eerder terughoudende opstelling van deze actor zijn er verschillende redenen.

Een eerste reden die bij AWV in positieve zin meespeelde is hier omgekeerd, namelijk de persoonsgebonden factor: de betrokken ambtenaar zag geen kansen voor AWZ in het proces. “AWZ die in het ROM veel zwaarder moesten ingezeten hebben dan wij…Als ik tegen hem zei ‘Allez jong!’ dan zei hij ‘Mhh’. Je moet natuurlijk voor jezelf afstand doen, en daar is een volgend element, je moet afstand doen van je eigen positie, en - als je erin zou zitten - uit je ivoren toren komen, en dat deed hij niet. Hijzelf was als het ware AWZ, en volgens hem wisten de anderen er niets van, en dat is psychologisch een beetje verklaarbaar, niet enkel des persoons, maar in tegenstelling tot bijv. AWV die elke 5 meter een buur tegenkomen bij hun beleid en daar rechtstreeks mee bezig zijn, zijn ze bij AWZ zo afstandelijk en die mensen kennen dat overleggen niet en dus dat contact met de mensen bestaat niet, dat vinden zij niet zo evident. En zo heb je een bepaalde geest hé. Zij denken voorts nog het zich voor een stuk te kunnen permitteren om alleen op te treden, met alle miseries die ze daar al gehad hebben door met de mensen niet te praten. Maar dat is een geest die daar inzit en niet uitgaat” (citaat 39). Zoals het 49

Als we in dit rapport over AWZ schrijven doelen we op deze afdeling, tenzij uitdrukkelijk anders vermeld wordt.


59


afdelingshoofd bij AWV de verpersoonlijking van zijn dienst was, was dit ook het geval voor het afdelingshoofd van deze afdeling van AWZ. Uit het citaat is ook een institutionele factor af te leiden: AWZ had vanuit eerder technische bevoegdheden en vanuit een gesloten traditie minder ervaring met breed overleg met actoren in het veld. Meer recent werden andere diensten van AWZ betrokken in het ROM, namelijk de Afdeling Maritieme Toegang en de Afdeling Vlaamse Nautische Autoriteit.

Met deze nieuwe actoren zou volgens betrokkenen het overleg minder stroef verlopen. Het verdwijnen van de vorige respectievelijk de komst van de nieuwe actoren blijkt overigens geen toeval te zijn. Het is een duidelijk voorbeeld van netwerkmanagement. “We hebben lang gesukkeld met AWZ hier in Gent maar dat heb ik dan zelf opgelost door zelf iemand in Brussel te vragen” (citaat 40). Met andere woorden: omdat volgens andere ROM-actoren deze actor niet positief meewerkte is er bewust naar vervanging voor deze actor gezocht. Hoewel de recent toegtreden afdelingen ook tot AWZ behoren zijn de eerste commentaren van andere ROM-actoren eerder positief: dit kan erop wijzen dat de organisatiecultuur van AWZ als geheel wellicht minder doorslaggevend is dan het persoonsgebonden aspect, alsook dat de organisatiecultuur binnen de diensten van eenzelfde departement verschillen. Het wijst voorts opnieuw op de relatief grote autonomie van een buitendienst: Afdeling Bovenschelde heeft immers verscheidene jaren in het proces gezeten alvorens vervangen te worden door een andere AWV-vertegenwoordiging. Dit is belangrijk om besluitvormingsprocessen te begrijpen: een afdelingshoofd vanuit een actor met belangrijke bevoegdheden en middelen die niet mee stapt kan een proces aanzienlijk vertragen alsook helpen verklaren waarom deze of gene positie wordt ingenomen.

ADMINISTRATIE RUIMTELIJKE ORDENING, HUISVESTING EN MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN De Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen (Arohm) is eveneens betrokken in het proces. Vooral de Afdeling Ruimtelijke Planning (ARP) komt daarbij in beeld maar ook de provinciale buitendienst Afdeling Oost-Vlaanderen speelt een belangrijke rol. Zoals bij andere actoren blijkt is de eigenlijke intermediair belangrijk: de ambtenaar die vanuit ARP in ROM actief was, was immers in de opstartfase van ROM betrokken als medewerker van één van de studiebureaus. Dit wijst op een ander element dat nog niet aan bod kwam: in een proces kunnen vertegenwoordigers van actor wisselen en verschillende posities innemen. En wellicht nog belangrijker: deze wisselingen kunnen onderdeel uitmaken van bredere strategieën van actoren.

Het gaat niet alleen om het veranderen van actor: ook andere processen waarin een intermediair betrokken is, bepalen mee de rol in het ROM-proces (en soms omgekeerd). De ambtenaar die vanuit het studiebureau naar ARP trok was immers ook betrokken bij de totstandkoming van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV). Volgens sommigen werd ROM daarbij als een soort proeftuin voor het RSV gezien. Niet alleen de betrokken ambtenaar

60



maar ook de projectleider van het studiebureau was nauw betrokken in beide processen (Houthaeve, 1999:417). Houthaeve stelt door deze dubbele betrokkenheid vast dat er een duidelijke doorstroming van opties in beide processen is, dat er een terminologische overeenkomst bestaat, dat er een methodische analogie is en dat er procesmatige interacties zijn tussen ROM en de herzieningen van het gewestplan in de kanaalzone. In feite past ROM in het RSV en sluit het er mede door de nauwe contacten met ARP dicht bij aan. Sommigen stellen dat ROM het RSV ook heeft beïnvloed: “ROM heeft het RSV beïnvloed” (citaat 41). ARP is als bevoegde dienst voorts belangrijk in het licht van de verschillende gewestplanwijzigingen die in het kader van ROM werden ontwikkeld.

Er zou ook een evolutie zijn bij een aantal ambtenaren en diensten binnen Arohm: “AROHM is voor een stuk een vergunningenfabriekje, maar sommige mensen zien een meerwaarde en kijken voorbij hun ‘vergunningsblik’: ze weten wat de achterliggende redenen zijn, kennen de context, enz. in het kader van dewelke vergunningen worden aangevraagd. Dit is vooral vanaf 1998 het geval” (citaat 42).

Er zijn nog andere Arohm-medewerkers actief betrokken in het ROM, zonder noodzakelijk expliciet in de stuurgroep aanwezig te zijn. Het betreft een aantal ambtenaren van de buitendienst Afdeling ROHM Oost-Vlaanderen die betrokken zijn bij de benodigde stedenbouwkundige vergunningen voor infrastructuur en mobiliteit. Een van deze ambtenaren trad recent tot het SRN toe en was tegelijkertijd actief op het kabinet van de minister bevoegd voor ruimtelijke ordening. Samen met de eerder vermelde toenmalige ARP-ambtenaar kunnen ze als een trio beschouwd worden waarbij ruimtelijke planning en stedenbouwkundige vergunningen gekoppeld werden. Dit wijst op het belang van samenwerking binnen actoren (intermediairen en hun interne collega’s) alsook op het feit dat er intermediairen en actoren zijn die meedraaien zonder formeel in de structuren zoal het SRN zitting te hebben. Het voorbeeld van een ambtenaar die nu op een kabinet actief is, duidt op een ander aspect: ambtenaren duiken op in kabinetten en vice versa: politiek en administratie zijn zeker in Vlaanderen geen gescheiden werelden. Beleidsvorming kan dan ook beter begrepen worden als er rekening wordt gehouden met de persoonlijke trajecten van intermediairen zoals ambtenaren.

ADMINISTRATIE MILIEU-, NATUUR-, LAND-, EN WATERBEHEER De Administratie Milieu-, Natuur-, Land-, en Waterbeheer is in de loop van het proces betrokken geraakt op verzoek van het ROM-netwerk. Vanuit deze administratie werd het Directoraat-generaal actief in de stuurgroep en nu in het SRN betrokken. Tijdens het proces is er een andere vertegenwoordiger gekomen, na het met pensioen gaan van de eerste. “Vanaf…ben ik erin gerold, omdat ik op dat moment het signaal kreeg van [X] dat Aminal ROM nogal zwakjes opvolgde” (citaat 43). Voorts zijn ook bepaalde Afdelingen in sommige deelprocessen betrokken of betrokken geweest, zoals de Afdeling Milieu-inspectie aangaande de stof- en geurhinder in het gebied.


61


Volgens betrokkenen stelt het Directoraat-generaal van Aminal zich eerder terughoudend op in het proces. Dit zou een aantal institutionele redenen hebben. Ten eerste wordt deze actor getypeerd als een schepper van randvoorwaarden die een afwachtende houding aanneemt en dan een aantal randvoorwaarden gaat bepalen. “Aminal werkt wel mee, maar trekt niet mee. Ze doen dit enkel en vooral als het hen gevraagd wordt. Maar ze nemen een positieve houding aan, en zijn potentieel belangrijk” (citaat 44).

Ten tweede wordt de organisatiestructuur aangewezen als een belemmerende factor: “Aminal als actor is zeer moeilijk, maar dan omwille van de organisatiestructuur: ze hebben zeer sterke afdelingen met een zwak directoraat-generaal dat daar geen macht over heeft. Het directoraat-generaal wordt door ROM niet gepasseerd, maar we betrekken wel betrokken afdelingen. We zien bijvoorbeeld dat de milieupoot zwak is in het geval van het Kluizendok: niemand voelt zich verantwoordelijk, dus wordt er geen actie ondernomen” (citaat 45).

De interne structuur van Aminal maakt van haar ook een complexe samengestelde actor: “[Coördinatie] is wel nodig, zeker binnen Aminal, omdat het een veelkoppig monster is. Bij andere afdelingen op Vlaamse niveau zoals ARP of Afdeling Maritieme Toegang is het evident dat een bepaalde afdeling bepaalde mensen aanduidt om deel te nemen aan het proces. Bij Aminal ligt het gewoon heel complex omwille van die versnippering in afdelingen en bevoegdheden”

(citaat

46).

Deze

citaten

illustreren

ook

opnieuw

het

actief

netwerkmanagement: het zoeken en betrekken van voor het proces relevante actoren en indien een bepaalde actor onvoldoende blijkt - het bijkomend betrekken van andere actoren.

Een derde reden voor een beperkte aandacht vanuit de diensten van Aminal is dat het ROM-gebied niet als een beleidsprioriteit wordt gezien: “De vraag om verschillende afdelingshoofden van Aminal op te nemen in ROM is er nooit geweest vanuit de trekkende instantie van de provincie. Waarschijnlijk ook omdat zij wel weten dat het proces dat zij daar voeren niet prioritair is voor Aminal. Dat is natuurlijk voor al die actoren zoals het havenbedrijf, de stad Gent en dergelijke die het wel prioritair vinden, vervelend. Maar het is voor Aminal niet het belangrijkste; het is wel prioritair omdat het gebied van belang is voor de Vlaamse regering en dergelijke, maar het is niet de belangrijkste prioriteit voor Aminal en daar kunnen sommige actoren zich vaak moeilijk over heen zetten. Wat betekent dat afdelingshoofden zich daar niet kunnen voor vrijmaken en ik betwijfel ook of hun inbreng de dingen vlotter zouden kunnen laten gaan, omdat ik toch vrees dat zij een vrij sectoraal standpunt zullen innemen, omdat zij het proces gewoon niet kennen…Eerst was de terugkoppeling naar de afdelingshoofden vrij minimaal. Dat is ondertussen gegroeid. Wat niet betekent dat alle afdelingshoofden dat aanvaarden, want zij kennen die processen niet. Zij staan er iet of wat weigerachtig tegenover, hebben daar zelfs wel schrik van, zien dat als mogelijke alternatieve kanalen waar beslissingen worden genomen waar zij dan geen invloed op hebben. Dat is natuurlijk iets dat mensen die

62



een zekere macht hebben niet graag zien gebeuren. Dus dat vraagt dan ook wel wat overreding om hen te overtuigen dat er niet echt fundamentele beslissingen worden genomen, dat het gaat over een informeel overlegproces waarin allerlei doelstellingen, argumenten, met elkaar worden geconfronteerd om te komen tot een gemene deler, bij wijze van spreken” (citaat 47). Het element ’macht’ komt hier tot uiting: actoren zoals afdelingen hebben een bepaalde macht en nemen een bepaalde houding aan, bijvoorbeeld uit vrees om aan macht in te boeten.

De machtsverhoudingen binnen een actor bepalen zo mee de houding in het proces. Een voorbeeld van de invloed van interne spanningen binnen een administratie: “het Directoraatgeneraal heeft vooral de taak van de coördinatie tussen de verschillende afdelingen, maar mag je zeker niet beschouwen, zeker niet in de realiteit, als een overkoepelende afdeling. Dat is het nooit geweest en op dat vlak is het al jaren knokken voor onze plaats in de organisatie, niet om deze op te eisen maar om ze te rechtvaardigen. Ook daar hetzelfde verhaal dat een aantal afdelingen ons liever kwijt zijn dan rijk. Ook in het proces van Beter Bestuurlijk Beleid is het niet evident hoe men met ons omgaat” (citaat 48). De laatste zin toont ook de impact aan van institutionele hervormingen die geen onderdeel van het eigenlijke arrangement uitmaken: het proces van Beter Bestuurlijk Beleid hertekent organisatiestructuren, bevoegdheidspakketten, enz. die de machtsverhoudingen, bevoegdheden en middelen van een actor bepalen en zodoende hun rol in een arrangement beïnvloeden.


63

Departement Leefmilieu en Infrastructuur

Departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse aangelegenheden en Landouw

Centrale diensten LIN secretaris-generaal

+VLM

Centrale diensten EWBL secretaris-generaal

AWV

AWZ

AROHM

AMINAL

Directoraat-generaal




Afd.wegenbeleid&beheer

Afd.beleid havens, W&Z

Afd. ruimtelijke planning

Afd.alg. milieu& nat. beleid

Afd. verkeerskunde

Afd.lab & onderzoek

Afd.stedenbouwkundige vergun.

Afd.europa & milieu

Afd.wegenbouwkunde

Afd.vloot

Afd.bouwinspectie

Afd.milieuvergun.

Afd.personenvervoer&luchthaven

Afd.scheepvaartbegeleiding

Afd.woonbeleid

Afd.A'pen

Afd.maritieme toegang

Afd.Limburg

Adm. Ondersteunende Studies en Opdrachten

+De lijn

Adm. Econ.

Adm. Werk.

ABA

Adm. L&T





...(niet betrokken)

Afd.econ. ondersteuningsbel.

Afd.tewerkstelling

....(niet betrokken)

Afd.duurz. landb. &prom&kwal.

Afd.nat. rijkd. & energie

Afd.werkgel.beleid

...

Afd.L&T ondersteuningsbeleid

Afd.water

Afd.europa economie

Afd.europa werkgelegenh.

Afd.vorming A'pen

Afd.monumenten & landsch.

Afd.land

Afd.inspectie economie

Afd.inspectie werkgelegenh.

Afd. vorming Limburg

Afd.bovenschelde

Afd.Rohm A'pen

Afd.natuur

Afd. Vl. Brabant

Afd. waterwegen kust

Afd. Rohm Limburg

Afd. bos & groen

Afd.W-VL

Afd. zeeschelde

Afd. Rohm Vl. Brab.

Afd.O-VL

Afd. maas en albertkanaal

Afd. Rohm W-VL

Afd. Vl.nautische autoriteit

Afd. Rohm O-VL

Afd.toerisme

Afd. vorming Vl. Brab. Afd. vorming W-VL Afd. vorming O-VL

Spoor bestuurlijke relaties 50

Deze organogrammen zijn niet volledig ingevuld: de diensten die deel uitmaken van het Netwerk zijn grijs gekleurd. Ook andere diensten behorende tot de Vlaamse overheid zijn voor deelaspecten betrokken of betrokken geweest, zoals de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM). Deze laatste groep van actoren werd in deze figuur niet opgenomen. Deze figuur houdt ook geen rekening met BBB.


64

Figuur 13: Actoren vanuit de Vlaamse overheid die lid zijn van de Stuurgroep Netwerk Gentse Kanaalzone50


GOUVERNEUR De gouverneur wordt door alle actoren erkend als een van de meest centrale actoren. Een eerste reden is de persoon van de gouverneur: hij engageert zich persoonlijk sterk in dit proces en toont daarmee aan andere actoren zijn geloof in het proces. Hij is bijvoorbeeld altijd persoonlijk aanwezig op vergaderingen van de ROM-stuurgroep en het SRN: “De gouverneur wilde er zijn schouders onderzetten, net zoals enkele mensen van de stad” (citaat 49). Of nog: “Een ander belangrijk moment was de start, toen de gouverneur zei: ‘Ja, ik ga dat leiden’. Dat is een man met kwaliteiten.” (citaat 50). Een ander citaat: “Het is natuurlijk een opvallend gegeven dat het initiatief eigenlijk ontstaat rond de persoonlijkheid van de gouverneur, eigenlijk eerder een persoonlijk initiatief is dan een structureel initiatief. Het zijn bijvoorbeeld niet de politiek verkozen organen die samen zitten en zeggen: ‘Ja, we moeten dat probleem aanpakken’. Neen, de gouverneur die een sterke persoonlijkheid heeft, neemt dat initiatief en het is daar rond gedragen. Vandaar dat ik, ik wilde even aanhalen, en dat is geen punt van kritiek naar de gouverneur, integendeel, maar dat dit eigenlijk niet zou mogen afhangen van personen. Dit zou structureel moeten kunnen aangepakt worden. Men zou inderdaad overlegmodellen, -organen, democratisch moeten laten ontstaan, want als die persoonlijkheden er niet zijn, betekent dit dat desgevallend het initiatief er niet komt en die problematiek misschien niet op een adequate manier aangepakt wordt.” (citaat 51). Zijn persoon wordt daarbij beschouwd als gezagvol en betrouwbaar.

Hij wordt ook beschouwd als (een van de) initiatiefnemer(s): “Dat was al jaren een vraag van de lokale besturen om inderdaad eens te weten wat er gebeurt, niet enkel bij ons, maar ook in onze omgeving. En dan is daar ineens dat ROM-project gekomen waarin wij zaten, namelijk, Gent, Zelzate en Evergem, samen met het Vlaams gewest, tot dat zo niet verder kon. We werden geconfronteerd met diverse dingen waarvan we gewoon moesten vaststellen van: ‘Het is zo en we moeten er niet meer over discussiëren’. En de provinciegouverneur, die een autoriteit is, is toen ingelicht en die was onmiddellijk akkoord om het ganse boeltje een beetje te leiden, niet een beetje, een beetje veel zelfs. Hij heeft dat schitterend gedaan. Hij is er in geslaagd om een soort wantrouwen, want er was ontegensprekelijk wantrouwen, om dat wantrouwen weg te werken en ervoor te zorgen dat we goede partners werden, waarbij we in feite een ongeschreven overeenkomst hadden van: ‘Kijk bon, wij steunen alles bij u, op voorwaarde dat jij alles bij ons steunt en omgekeerd, laat er ons over praten en laat ons de problemen duidelijk op tafel leggen, laat ons eerlijk zijn en het zeggen als we akkoord zijn en laat ons niet via dat spelletje spelen’. Dat is wonderwel gelukt, tot pakweg een tweetal jaar terug, toen zijn er een beetje problemen gekomen, met de bestuurswissel in Evergem” (citaat 52). Uit dit laatste citaat nemen we ook mee dat er sprake is van een strategie van coalitievorming: elkaars dossiers steunen bij bevoegde instanties.

Een tweede reden is zijn institutionele positie: de gouverneur beschikt niet over een direct aanwijsbaar belang in het gebied en wordt daardoor als voldoende neutraal en dus


65


aanvaardbaar beschouwd als voorzitter en trekker van het proces. Zijn dubbele of structurele middenpositie, enerzijds als voorzitter van de bestendige deputatie en anderzijds als commissaris van de Vlaamse regering, lijkt daartoe bij te dragen: de gouverneur als intermediair tussen de Vlaamse, provinciale en lokale overheid.

Sommige actoren benadrukken vooral zijn rol als commissaris van de Vlaamse regering: “Voor de gebiedsgerichte projecten is hij dat ongetwijfeld, daarom dat de gouverneur ook expliciet als vlaams regeringscommissaris optreedt, en hij is vanuit die bevoegdheid ook gelegitimeerd en gemachtigd om een aantal besturen van de Vlaamse overheid uit te nodigen tot overleg om problemen aan te pakken. Rampenplanning is daar een typisch voorbeeld van” (citaat 53). Het is ook vanuit deze functie dat hij voorzitter is van het SRO-Gent. Zijn positie hangt ook samen met beleidskeuzes op Vlaams niveau: zoals we eerder aantoonden geeft de beleidskeuze van de Vlaamse regering om de gouverneurs een centrale rol toe te bedelen bij het wegwerken van de ‘zwarte punten’ in het verkeer hem bijkomende mogelijkheden om Vlaamse diensten zoals AWV aan te sturen. Zijn gezag als commissaris van de Vlaamse regering ten aanzien van de lokale besturen speelt volgens sommige betrokkenen ook in zijn voordeel.

Een derde reden waarom hij een centrale rol vervuld in het proces is volgens betrokkenen zijn persoonlijk en partijpolitiek netwerk. De gouverneur zou vanwege zijn socialistische achtergrond over goede contacten met mensen van dezelfde (maar ook andere) strekking(en) beschikken, ook op Vlaams niveau. Dit laatste is relevant omdat hij op deze wijze ROMdossiers in Brussel mee kan ondersteunen en actoren kan aansturen. “Het hele ROM-beleid, daar zit de stempel ‘Balthazar’ op, en hij heeft veel vriendjes maar ook gasten die hem dat succes niet gunnen maar hem dat niet zeggen. Ik lig daar niet wakker van. Dat kan contraproductief worden, maar dat kun je niet tegenhouden” (citaat 54). Of nog: “We hebben geluk met deze gouverneur: hij heeft op zijn beurt zijn netwerk geactiveerd en zo kan je dan mee op zijn elan” (citaat 55).

De gouverneur vervult met andere woorden minstens een dubbele rol in het proces. Enerzijds fungeert hij als voorzitter en trekker van het ROM-proces (zoals het voorzitten van vergaderingen, bewaken van het procesverloop) en anderzijds bepleit hij samen met andere actoren ROM-dossiers bij actoren van de Vlaamse overheid. Een voorbeeld van de eerste rol als voorzitter en procesbewaker: “Moest ik dat tegenkomen wat…tegenkomt in de openbare terechtwijzingen van de gouverneur, ja jongens, ik zou niet meer durven gaan. Maar die blijven even vrolijk…” (citaat 56). Een voorbeeld van de tweede rol: “We leggen zelf lijnen naar het kabinet. Dat is ook de enige manier hoor, als je de lijn volgt die je als ambtenaar normaal volgt en je hebt geen lijnen in je eigen netwerk naar kabinetten dan heb je geen prijs. Het een gaat hand in hand met het ander. En dat is niet om mensen te passeren, maar soms is het ook

66



belangrijk om steun op Vlaams niveau te hebben. De gouverneur zorgt daarvoor, die heeft daar wel zijn netwerk. En eens je die steun hebt…” (citaat 57).

Het politiek etiket dat hem toegedicht wordt blijkt zijn geloofwaardigheid als neutrale voorzitter niet te schaden: reden hiervoor is volgens betrokkenen dat hij zich neutraal en niet als een sp.a-politicus opstelt. Mede daardoor heeft het proces volgens betrokkenen nooit zeer zware tegenkanting gekregen op het subregionaal niveau vanuit andere partijen. “De toenmalige CVP had op het moment dat het ROM-project gestart is eigenlijk onvoldoende goede mensen in de buurt en dus heeft men dat proces initieel eigenlijk genegeerd. Ofwel, en dat was toen officieel de uitleg: ‘dit is de speeltuin van de gouverneur en we gaan hem daar niet storen’” (citaat 58). De gouverneur vervult zijn rol overigens niet alleen: hij wordt ondersteund door de provinciale DPN en door het huidige Projectbureau Gentse Kanaalzone. Deze ondersteuning is niet licht op te vatten: bijvoorbeeld ter voorbereiding van elke ROMvergadering wordt voor hem een nota opgemaakt met een korte toelichting bij de agendapunten alsook voorstellen van beslissing. Deze voorstellen van beslissingen werden tot op heden meestal realiteit op de plenaire vergaderingen. LOKALE BEVOLKING51 De bewoners van de kanaaldorpen zijn eveneens betrokken in het arrangement. Gezien de verhoogde aandacht in de bestuurskunde en politicologie voor o.a. vormen van interactieve beleidsvorming en burgerparticipatie gaan we in op hun rol in het proces.

In de eerste jaren van het proces is de bevolking niet rechtstreeks betrokken. Actoren van het eerste uur duiden aan dat dit een bewuste keuze was, omdat de verschillende actoren zelf nog niet goed wisten wat ROM zou worden. Er werd met andere woorden gekozen om eerst met de publieke actoren (en ondersteuning van de studiebureaus) een denkoefening te maken aangaande het gebied en vervolgens met de resultaten een bredere discussie op gang te brengen. ROM is in feite als beperkt interbestuurlijk samenwerkingsverband begonnen en doorheen het proces verbreed naar andere publieke en private actoren.

In het kader van de verschillende onderzoeken van ROM-werkgroepen werden o.a. in het kader van het leefbaarheidsonderzoek burgers uit het gebied geïnterviewd: “…heeft op verschillende plaatsen hoorzittingen gehouden, om te luisteren naar wat er leeft onder de bevolking. En vandaar uit is men dan begonnen met een aantal mensen te selecteren, ja, die dus uitgenodigd werden naar Gent om het heel kort te situeren. En vandaar uit heeft men dan gewoon de bewonersgroepen gecreëerd. We zijn er naartoe gegaan en hebben daarna beslist om dat op te starten. Daarbij namen we Doornzele en Kerkbrugge samen omdat de belangen gelijklopend zijn. Op die manier is dat opgestart en zijn we gaan beginnen kijken, wat kunnen

51

Met de lokale bevolking doelen we op de inwoners van de verschillende kanaaldorpen in het gebied.


67


we naar de bewoners toe, wie hebben wij daar eigenlijk bij nodig als kern? Er waren dus een aantal mensen die geïnteresseerd waren daarin. En zo is dat dan gegroeid” (citaat 59).

Toch is de deelname van de bewonersgroepen niet evident. “Ik kan u zeggen dat we nu bewonersgroepen hebben (drie keer per jaar), met veel volk, en dan krijgt ge den vuilbak over u, ik kan u verzekeren, dan krijgt ge de verzuring op uw bord, dan hebt ge wel uw amusement. Maar ook dat evolueert. In het begin was dat allemaal verschrikkelijk negatief, terwijl er nu langzaam maar zeker ook al eens positieve punten zijn. Het gaat allemaal veel te traag, maar er worden toch wegen getrokken, we weten waar we aan toe zijn, enz. Zo wordt uw imago toch omgebogen naar neutraal, hoewel ze wel altijd zeggen ‘ge moet oppassen met die gasten, want die vertrouwen we niet’. Het feit dat we zeggen dat we terugkomen helpt en ze staan er dan ook” (citaat 60). Het ROM-proces wordt door betrokkenen ook gezien als de eerste keer dat de kanaaldorpen een vorm van inspraak kregen in de ontwikkeling van het gebied: “De grote verdienste van ROM is de betrokkenheid van de bewoners. De kanaaldorpen voelden zich altijd kind van een tweede moeder, terwijl ROM hen een kans gaf om terug een stem te krijgen” (citaat 61).

In feite is de betrokkenheid van de bewonersgroepen gradueel toegenomen. In het begin waren ze niet aanwezig, vervolgens waren er interviews en hoorzittingen met bevoorrechte getuigen om uiteindelijk uit te monden in een werking met zes bewonersgroepen. Elk van deze bewonersgroepen heeft een eigen werking en telkens één vertegenwoordiger in het SRN (zie box 4).

Box 4: Debat omtrent het aanstellen van vertegenwoordigers vanuit de kanaaldorpen Een bijkomend voorbeeld van de belangrijke rol van de lokale inwoners is de discussie binnen de stuurgroep omtrent het aantal vertegenwoordigers van de lokale bevolking in het SRN. Initieel zouden zij slechts twee afgevaardigden in het SRN krijgen: één vanuit de westelijke en één vanuit de oostelijke kanaaloever. Dit werd echter door de bewoners als onvoldoende beschouwd. Vervolgens werd met het idee gespeeld om er drie toe te laten, waarbij één van de twee vertegenwoordigers van lokale milieugroepen zou moeten wijken. Immers, de ROM-stuurgroep had een delicate evenwichtsoefening gemaakt betreffende de verschillende vertegenwoordigingen in het SRN. Maar ook drie vertegenwoordigers bleek niet te volstaan. Eind december stelde Evergem voor om vier personen op te nemen als vertegenwoordiging van de bevolking. De ROM-stuurgroep ging akkoord met dit besluit maar in mei 2002 kwam de kwestie opnieuw op de agenda van de stuurgroep. Er werd, mede door de kanaaldorpen zelf, die dit in deze periode op een aantal informatieavonden hadden duidelijk gemaakt, gevraagd naar zeven vertegenwoordigers: één per kanaaldorp. Uiteindelijk werd er een consensus bereikt om in zes vertegenwoordigers te voorzien: Oostakker, St-Kruis-Winkel, Desteldonk, Klein-rusland, Rieme en Kerk-en Langerbrugge samen met Doornzele. Een ‘filter’ op de keuze van deze vertegenwoordigers is er overigens wel: het is de gemeente waartoe het kanaaldorp behoort die uit de kandidaturen kiest en de vertegenwoordigers mogen ook gemandateerden (lees: lokale politici zoals gemeenteraadsleden) zijn.

Deze zes bewonersgroepen zijn inmiddels opgenomen in het Netwerk. Volgens betrokkenen rijst echter de vraag in welke mate het zo actief betrekken van bevolking werkbaar

68



is en blijft. “Voor een stuk wordt dat wel beetje opgevangen door de projectorganisatie die heel specifiek werkt met bewonersgroepen, met thema-avonden, met informatiezittingen in de verschillende dorpen, maar ook met een beperkte groep die we dan ‘bevoorrechte getuigen’ noemen. Op zich werkt dat wel goed, maar je voelt dan onmiddellijk dat door die mensen in het netwerk te gaan zetten, waar ik op zich niets op tegen heb, voel je bij die mensen een zekere teleurstelling groeien, omdat daar natuurlijk over allerlei zaken gepraat wordt, ook afstemmingen tussen besturen, waar zij dan uiteindelijk, volgens mij, met open mond naar zitten te luisteren en [er is] weinig persoonlijk contact, terwijl die mensen daar eigenlijk zitten met vragen zoals ‘wanneer gaat het gemeenteplein heraangelegd worden, en dergelijke zaken, die je in zo’n groep natuurlijk niet ten volle kunt gaan uitwerken. En daar ben ik vrij zeker van, moest je tegen die mensen zeggen ‘het heeft geen zin dat je in dat structureel netwerk vergaderingen bijwoont’, zou men daar luid tegen protesteren, maar langs de andere kant, die mensen zijn daar meestal, voel ik bij hen toch een zekere teleurstelling, van ‘hoe gaan wij hier ooit, laat ons zeggen, dingen vooruit kunnen helpen die voor ons belangrijk zijn?’” (citaat 62). Dit idee leeft ook bij de bewoners: “Ik denk dat het zeer moeilijk is om met zeer kleine gemeenschappen een waardevolle inbreng te gaan doen, dat is één. Twee, je zit daar heel duidelijk met de milieuproblematiek die zich uitermate scherp stelt in dergelijke zaken, ik heb het voorbeeld gegeven van die weg die men daar zou willen trekken. Drie, je zit nog altijd, en ik heb dat ook gelezen dat één van de mensen toch ook opgemerkt heeft, zit je toch altijd met een democratisch deficit. Want die groepen worden totaal niet democratisch samengesteld, daar zijn echt geen criteria voor. De representativiteit van de groepen en de vertegenwoordiging is voor mij echt nihil” (citaat 63).

Er is met andere woorden niet alleen een zeker gevoel bij actoren dat de deelname van de bewonersgroepen aan het SRN als forum niet optimaal is, er worden ook vragen gesteld naar de representativiteit van deze groepen. Daarbij is de complexiteit van de problematiek nog een bijkomende bezwarende factor: voor burgers die zich in hun vrije tijd engageren in dit soort bewonersgroepen is het niet evident (of zelfs onmogelijk) om zulk een complex proces te vatten.

Als we deze praktijk afzetten tegen de vaak gehoorde oproep om participatie van burgers te verhogen, roept dit in elk geval vragen op wat de grenzen van burgerparticipatie zijn. Zoals een actor het stelt: “ik denk dat het betrekken van verschillende actoren zoals bewonersgroepen meer dan ooit noodzakelijk is, maar waar we in de toekomst meer oog voor moeten hebben, dat is, wat we al langer gehad hebben, het niveau van betrokkenheid van de verschillende partners, denk ik, zal tijdelijk een beetje aan herziening toe zijn. Want allee, dat is met alles zo, een groep die groeit en groeit en groeit, tot als je merkt dat de werking van de groep eigenlijk de zaken meer belemmert dan vooruithelpt, dan moet je een beetje terug gaan plooien op de essentie van vele zaken. Nu langs de andere kant, denk ik, kun je ook bepaalde maatschappelijke actoren, die vroeger nooit betrokken werden bij besluitvorming, moet je natuurlijk in de


69


aanvangsjaren daar voldoende aandacht aan besteden om die betrokkenheid bij die mensen ook te induceren en hen ook het gevoel te geven en hen ook duidelijk laten blijken dat hun stem ook wel meetelt. Dus, om ze van in het begin ergens in een obscuur werkgroepje te duwen, daarmee ga je de betrokkenheid ook niet verhogen” (citaat 64).

Het betrekken van burgers in een proces van complexe beleidsvorming is met andere woorden geen eenvoudige oefening. De bewoners zijn tegelijkertijd ook buiten ROM actief geweest en oefenen wel degelijk invloed uit volgens betrokkenen: “De allergrootste betrokkenheid van bewonersgroepen zie je als het over concrete zaken gaat: bv. ontsluiting van Sint-Kruis-Winkel werd plotseling een probleem door het afsluiten van een bepaalde weg en ze moesten plots kilometers omrijden, maar dan worden ze plots actief. Ze bepalen zo ook mee de agenda en hebben ook het verdere ontwikkelen van Doornzele mee bepaald. Ik weet bijvoorbeeld ook niet of Desteldonk vandaag nog zou bestaan als er dat ROM-proces niet zou geweest zijn” (citaat 65). Ook box 5 illustreert hoe er wel degelijk vanuit de bevolking druk op het ROM-proces ontstaat.

Box 5: Evergem: het Vurstjen (Durmakker-Kalevallei) en het Zandeken In het voorjaar van 1998 blijken in Evergem de inwoners van het Vurstjen zich sterk te roeren. Zij hebben bij de Vlaamse minister bevoegd voor ruimtelijke ordening immers een verzoek ingediend om het gewestplan te wijzigen, meer bepaald om de bestemming van het nog niet ontwikkelde industriegebied Ringvaart-Noord (Durmakker-Kalevallei) te wijzigen in agrarisch gebied, meer bepaald als groene buffer. Evergem vraagt in september 1998 om dit dossier in het ROM te bestuderen, met betrekking tot de gewestplanwijziging. Uiteindelijk stelt de ROM-groep voor om het Vurtsjen, dat buiten het ROM-gebied ligt, in het afbakeningsproces van het grootstedelijk gebied Gent te behandelen. Daarnaast blijken in juni 1998 de eerste onteigeningen met betrekking tot treinlijn 55 volgens Evergem niet op een goede wijze uitgevoerd te zijn. Vooral vanuit het Zandeken komt er protest, van het actiecomité Doornzele en het dorpscomité Rieme. Evergem pleit er in de ROM-stuurgroep voor om de uitwerking en de oprichting van het latere PROVAG te versnellen. In het najaar van 1998 blijkt in dat verband dat de gouverneur gecommuniceerd heeft met de Vlaamse minister bevoegd voor ruimtelijke ordening, waarbij de minister meldt dat hij de sociaal bemiddelaar van Doel, Roeland Aelbers, aanstelt als informateur namens hemzelf.

Beide voorbeelden in box 5 illustreren niet alleen de hoge gevoeligheid van de materies waarover ROM handelt. Voorts geven deze korte illustraties ook weer dat druk vanuit de plaatselijke bevolking niet zonder gevolg blijft. In het eerste geval wordt de thematiek onder bevolkingsdruk aangekaart in de ROM-stuurgroep, in het tweede geval wordt in dat verband een sociaal bemiddelaar in het proces ingebracht. Dat laatste kan ook geïnterpreteerd worden als een bewijs dat de bevoegde Vlaamse minister het gebied ernstig nam.

PROVINCIE OOST-VLAANDEREN Het provinciale politieke en ambtelijke niveau is ook betrokken in het ROM-proces, waarbij vooral dat tweede een centrale rol vervult. Verschillende actoren binnen de provincie zijn betrokken: de bestendige deputatie, de directie leefmilieu en de DPN en de directie patrimonium en technische dienst (verantwoordelijk voor ruimtelijke ordening). Het is met name

70



de provinciale DPN die een belangrijke rol speelt in het proces, zowel als procesmanager als voor het betrekken van expertise.

We stellen vast dat er verschillende redenen zijn waarom de DPN zulk een actieve rol speelt. Een eerste reden is zoals bij andere actoren de persoon van het afdelingshoofd die opportuniteiten ziet in het proces. Tegelijkertijd zou deze dienst dankzij institutionele redenen deze rol hebben kunnen spelen: sommigen geven aan dat door het feit dat ruimtelijke ordening zo politiek gevoelig ligt (o.a. de vergunningsproblematiek) - terwijl DPN het project initieel vanuit ecologische hoek benaderde – het project de eerste jaren eerder low profile kon blijven en zo de kans kreeg om zich te ontwikkelen. De problematiek van ROM was met andere woorden belangrijk maar tegelijkertijd was het proces zelf (zeker in het begin) politiek wellicht minder gevoelig omdat het vanuit het milieudomein werd benaderd en niet vanuit de diensten bevoegd voor ruimtelijke ordening. Het valt immers op dat de provinciale dienst bevoegd voor ruimtelijke ordening een zeer beperkte rol speelde in het proces terwijl ruimtelijke ordening een centraal thema van het proces uitmaakt. Hoofdverklaring is het feit dat de provincies pas vanaf het einde van de jaren ‘90 door de wetgever een grotere rol inzake ruimtelijke ordening werd toegekend. Voordien was het voornamelijk een gewestelijke materie en bijgevolg vooral een AROHMaangelegenheid.

De actor DPN heeft zich ook ontwikkeld doorheen het proces. Zoals een betrokkene het aangeeft: “In het begin werden gewoon actoren rond de tafel gebracht die vooral vanuit de overheid een rol te spelen hadden. Vergeet ook niet dat diegenen die in het begin de dossiers hebben getrokken het havengebied ook niet kenden, laat staan wie ze in dat gebied dan wel zouden moeten betrekken. Inmiddels zijn zij de specialisten voor dat gebied, zijn zij ook de methodologie gaan exporteren naar het Waasland, enz. Door het gebied te leren kennen, wie spreekt voor wie in het gebied, kan je gemakkelijker gaan kijken wie er nog betrokken worden en je wordt dan ook sneller aangesproken door de andere kant.” (citaat 66).

Door alle betrokkenen wordt DPN naar voren geschoven als een van de centrale actoren. Tot de oprichting van het Projectbureau Gentse Kanaalzone was het afdelingshoofd de eigenlijke procesmanager: bezig met het zoeken naar te betrekken actoren, het op gang houden van het proces en de werkgroepen, het organiseren van de bewonersgroepen, enz., daarin bijgestaan door een aantal medewerkers.

De beperkte rol van de bestendige deputatie ligt vooral aan de institutionele omgeving: de provincie als bestuurslaag heeft geen of slechts beperkte bevoegdheden ten aanzien van de kanaalzone. Tegelijkertijd echter is de provinciale overheid een belangrijke financier van de dagelijkse ROM-werking (cfr. supra).


71


STUDIEBUREAUS Doorheen het ROM-proces is er een belangrijke rol weggelegd voor studiebureaus. Er is immers veel studiewerk verricht, zowel met het oog op het streefbeeld als voor concrete projecten.

Initieel

waren

twee

studiebureaus

betrokken

voor

studiewerk

en

als

procesbegeleider, met name SME (nu NovioConsult) en Studiegroep Omgeving. Interessant om weten is dat Studiegroep Omgeving ook in andere projecten in en buiten het ROM-proces betrokken was, zoals de afbakening van het zeehavengebied en de begeleiding van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan van Gent. De dwarsverbanden die o.a. dit bureau heeft met andere parallelle processen beïnvloeden ROM (en omgekeerd, zie Figuur 23, p.108). Naast dit bureau zijn er nog verschillende andere bureaus betrokken bij verschillende studieopdrachten. Een advocatenkantoor ondersteunt het opzetten van een juridisch instrument (PROVAG), andere studiebureaus voor deelopdrachten m.b.t milieuhinder e.d. Momenteel, ook met de komst van het Projectbureau Gentse Kanaalzone, is de rol van studiebureaus minder prominent geworden. Over het geheel van het proces hebben zij echter een zeer belangrijke rol gespeeld, omdat langs deze weg ook een vernieuwende aanpak werd geïntroduceerd.

ANDERE MARKTPARTIJEN Vanuit de private sector nemen een aantal andere bedrijven deel. We groeperen hen gemakshalve onder de noemer ‘marktpartijen’ en richten ons hier vooral op de bedrijven gelokaliseerd in het gebied en die doorheen het proces betrokken geraakten. Vanaf het midden van 1997 gaan Volvo en Sidmar deel uitmaken van de ROM-stuurgroep. Beide bedrijven hebben een permanente vertegenwoordiger doorheen deze periode en zitten ook nu nog in het Netwerk. Beide bedrijven zijn belangrijke actoren voor ROM: volgens betrokkenen bezitten zij ongeveer twee derde van de bedrijventerreinen in de kanaalzone. Voorts zijn zij verantwoordelijk voor een groot aandeel in het vervoer in de Gentse regio en bijgevolg betrokken partij in de aanpak van mobiliteitsproblemen. Tenslotte zijn zij ook qua fiscale inkomsten en qua werkgelegenheid de belangrijkste bedrijven in het gebied. Hun medewerking om tot bepaalde oplossingen te kunnen komen is dus noodzakelijk.

Omgekeerd

hebben

deze

bedrijven

ook

wensen

m.b.t.

ontsluiting

en

toekomstperspectieven. Op vraag van Volvo werd Honda in het voorjaar van 1999 uitgenodigd in de ROM-stuurgroep. Het feit dat deze bedrijven aanwezig blijven in de stuurgroep toont aan dat er ook voor hen voordelen aan verbonden zijn. Deze lijken zich op het eerste zicht te situeren op het vlak van informatie: via ROM hebben de bedrijven een kanaal om rechtstreeks en zeer snel op de hoogte te blijven van plannen met het gebied. Tegelijkertijd wordt door actoren aangegeven dat deze actoren zich eerder terughoudend opstellen doorheen het proces. Sommigen stellen dat zij hun dossiers dan ook vooral via andere kanalen bepleiten: “Bedrijven onderhandelen met verschillende overheden omtrent verschillende dossiers. Daar zegt ge waarop het staat. Dus in die publieke vergadering gaat gij dus niet die mensen beoordelen of kritiseren, als ge weet dat ge nadien moet gaan onderhandelen. Dus ge schrijft

72



het zo dat ze via ROM in contact komen met de mensen van het havenbedrijf, de lokale besturen, enz. Maar natuurlijk! Hadden zij dat nodig? Bah neen! Integendeel. Ze zitten daar dus om te zwijgen en om te leren.” (citaat 67). In ROM worden zo bijvoorbeeld de uitbreidingsplannen van Honda behandeld. Ook andere dossiers, zoals de uitbreiding van het papierverwerkend bedrijf Stora-Enso, worden door het arrangement behandeld. De relatie tussen sommige andere bedrijven in de kanaalzone en het ROM-proces is bijwijlen gespannen: een van de vermoedelijke redenen is een soms gebrekkige communicatie. Het feit dat de meeste bedrijven tot voor enkele jaren niet over een gemeenschappelijke spreekbuis beschikten, versterkte deze spanning. Volgens betrokkenen bleek de Kamer van Koophandel immers niet in staat om KMO’s in het gebied voldoende te vertegenwoordigen, terwijl de grootste bedrijven een eigen afgevaardigde in de ROM-structuren hadden.

MIDDENVELD Een aantal actoren die we tot het middenveld kunnen rekenen nemen eveneens deel aan ROM. Een eerste actor is een belangengroep die de Oost-Vlaamse bedrijfswereld vertegenwoordigt, namelijk de Kamer van Koophandel Oost-Vlaanderen. Actoren geven echter aan dat hun representativiteit beperkt is met betrekking tot het kanaalgebied en dat mede daarom de grote bedrijven rechtstreeks betrokken worden. Voorts zijn er bij deze actor verschillende personeelswissels doorheen het proces.

Anderzijds was er tot voor kort de deelname van de Gentse Havengemeenschap vzw die als overlegstructuur tussen zowel publieke actoren (zoals de stad Gent) als bedrijven in het kanaalgebied, een ietwat dubbele positie innam. “De Gentse Havengemeenschap verenigt diverse actoren en betrokkenen uit de haven van Gent. De meeste leden zijn bedrijven, maar ook overheden en werknemersorganisaties zijn lid. Het bindteken is de Gentse haven. De opdracht is samen te vatten als het behartigen van de belangen die spelen in en om de Gentse haven”52.

De

vertegenwoordiger

van

de

havengemeenschap

zetelt

sinds

kort

als

vertegenwoordiger van de Vereniging van Gentse Havengebonden Ondernemingen (VeGHO) dat naar eigen zeggen zowat 90% van de bedrijven die actief zijn in en om de haven van Gent bundelt en als belangenbehartiger van deze bedrijven fungeert53.

Zoals gezegd zijn er, ondanks de deelname van deze actoren, ook dossiers van individuele bedrijven die op de ROM-tafel terechtkomen: de uitbreiding van Stora-Enso, TotalFina, Sanders Agro, enz. Sommige van deze dossiers roepen gemengde gevoelens op bij actoren en wijzen opnieuw op de spanning tussen ruimtelijke ordening, milieu en economie in het gebied. Volgens sommige actoren is het dossier van Stora-Enso (zie box 6) het bewijs dat economie duidelijk domineert en dat de eigen ROM-visie moet wijken voor economische dossiers. Anderzijds geven actoren ook aan dat dit een voorbeeld is waarbij net dankzij het ROM-arrangement

52 53

Bron: http://www.havengent.be/nl/zhp08_pc.htm Bron: http://www.portofgent.be/havengemeenschap/html/mainvegho.htm


73


weerstand kon geboden worden tegen een speler die in vroegere tijden sowieso zijn zin had kunnen doen, omdat het bedrijf de volle politieke steun had binnen de Vlaamse regering.

Box 6: Investeringsdossier van Stora-Enso De Zweeds-Finse papiergroep Stora-Enso is een multinational met een fabriek in de kanaalzone (te Langerbrugge). Deze papiergroep had in de tweede helft van 2000 plannen om 429 miljoen Euro te investeren in deze vestiging. Een nieuwe papiermachine zou jaarlijks vierhonderdduizend ton dagblad- en magazinepapier maken en als belangrijkste grondstof oud papier gebruiken dat Stora in heel België zou laten ophalen. In het kader van deze investering wilde het bedrijf een openbare weg die tussen twee van haar bedrijfsterreinen liep, afsluiten. Volgens betrokkenen kreeg het bedrijf op het Vlaamse politieke niveau alle steun en zou deze weg hoe dan ook afgesloten worden. Het afsluiten van deze weg was echter in strijd met de visie op het gebied die op dat moment ontwikkeld werd binnen ROM en waarbij ook met de leefbaarheid rekening zou gehouden worden. Voor deze uitbreidingsplannen was o.a. een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan noodzakelijk. Volgens betrokkenen is het dankzij de frontvorming van de ROM-actoren tegenover de Vlaamse politieke overheid dat er een alternatieve weg in de plaats gekomen is en is het eveneens dankzij het netwerk dat het dossier in zes maanden rond was. Andere actoren hebben gemengde gevoelens en zien in dit dossier het bewijs dat als het op economische dossiers aankomt, er veel meer en sneller kan dan als het op projecten aangaande de leefbaarheid aankomt.

Andere middenveld-actoren die meer recent in het netwerk zijn opgenomen zijn de representatieve vakbonden en enkele milieugroeperingen. Hun rol kunnen we, gezien hun recente opname, nu nog niet beoordelen.

ANDERE ACTOREN Enkele andere actoren die deelnemen aan het netwerk of aan deelprocessen maar die niet tot de centrale actoren te rekenen zijn als we het totale proces bekijken, zijn onder andere de GOM

Oost-Vlaanderen,

de

Vlaamse

Milieumaatschappij

(VMM),

de

Vlaamse

Vervoermaatschappij (De Lijn), de Vlaamse Landmaatschappij (VLM), de sociaal bemiddelaar aangesteld door toenmalig minister Stevaert, de Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS) alsook de Euregio Scheldemond en de Benelux/Rijn-Schelde-delta. Op termijn kunnen sommige van deze actoren wel belangrijker worden: zo is bijvoorbeeld de VLM in juni 2004 door de Vlaamse Regering gemandateerd om de koppelingsgebieden in te richten.

2.3.3. Actoren achter de schermen Hebben we nu alle relevante actoren die een belangrijke rol spelen of speelden in het ROMarrangement besproken? De derde analyseronde leert ons dat enige bescheidenheid gepast is: de formele deelnemers en relaties zijn slechts een deel van het verhaal. Achter de schermen bestaat er een brede waaier aan relaties, zowel tussen formele ROM-actoren onderling als met andere actoren buiten het formele arrangement die over bepaalde sleutels voor de ROMproblematiek beschikken (zie ook figuur 14).

74



Figuur 14: Informele en formele relaties bepalen het arrangement

OP HET PODIUM: FORMELE RELATIES

ACHTER DE SCHERMEN: INFORMELE RELATIES

ZICHTBAAR

ONZICHTBAAR

Informele circuits zijn eigen aan politiek-bestuurlijke besluitvorming (zie o.a. Dewachter, 1995). Toch is hun rol en betekenis in de bestuurskunde vaak onderbelicht. Dit is enerzijds begrijpelijk (actoren hebben er geen belang bij om hun echte machtsrelaties te belichten) maar anderzijds is dit problematisch, aangezien de bestuurskunde allerlei modellen, concepten, instrumenten, structuren, enz. ontwikkelt die, bij toepassing of implementatie ervan, botsen op de politiek-bestuurlijke praktijk. Daarom is het van belang om de complexiteit ervan - die op basis van onze gesprekken zeer hoog blijkt te zijn – te analyseren. De informele relatiepatronen zijn daarbij divers van aard. Ze hangen samen met de persoonlijke en professionele achtergrond van de intermediairen, alsook hun institutionele positie en hun (eventuele) partijpolitieke affiliatie.

Een eerste element is het curriculum van de intermediair: we zien dat intermediairen zeer verschillende achtergronden hebben: sommige ambtenaren zitten bijvoorbeeld voor bepaalde periodes op bepaalde kabinetten, anderen muteren of migreren tussen diensten van de Vlaamse overheid, tussen hoofdbestuur en buitendienst, maar ook tussen publieke en private sector. In deze verschillende settings ontstaan verschillende contacten die in het proces gebruikt worden: “Wel, zij hebben het gemakkelijker gehad, maar of dat ze het evident hebben, dat is toch wat anders, maar wij moesten naar Van Mechelen, maar dat viel nu nog mee omdat die ook in de Gentse gemeenteraad in de meerderheid zaten, en daar kende ik er ook een aantal. Er zaten oude collega’s van mij in het kabinet, dus ik ging naar hen toe natuurlijk. Iedereen probeert te doen wat hij kan met de middelen die hij heeft. Er waren er bij van wie wij ondersteuning kregen, die naar mij belden en vroegen: ‘Wat is dat?’. Omdat we elkaar al twintig jaar kenden, en ik verdedigde dan de zaak.” (citaat 68). Dit citaat is kenmerkend voor de manier


75


waarop de eigenlijke besluitvorming totstandkomt. Enerzijds zijn er verschillende institutionele posities en relaties (dienst A, bestuurslaag B, ambtenaar of politicus C en D, …) die echter doorsneden worden door persoonlijke relaties (intermediair E is bevriend met intermediair F), professionele relaties (intermediair F is een collega van intermediair G of komt in contact met hem in proces H) en partijpolitieke relaties (intermediair G is van dezelfde partijpolitieke strekking als intermediair I).

Voor alle duidelijkheid: we verbinden hier geen negatieve conclusies aan. Het betreft eenvoudigweg een reëel beeld van de Vlaamse bestuurspraktijk. Volgens betrokkenen is er tegelijkertijd een verschil met besluitvorming van pakweg vijftien jaar geleden: toen speelden deze relaties ook, maar ging er minder overleg aan vooraf, waren minder actoren betrokken en was er minder inhoudelijke voorbereiding. Redenen hiervoor is precies de relatieve eenvoud van de vroegere verzuilde samenleving: “In de jaren ’70 was de samenleving simpel. Ieder in zijn eigen zuil. Toen was het simpel: gaat gij eens horen bij het patronaat, gij ne keer bij het ABVV wat ze ervan denken en zet dan die kleuren op het gewestplan” (citaat 69). Precies de toegenomen complexiteit alsook de verhoogde snelheid waarmee de bestuurlijke omgeving wijzigt maakt dat informele circuits belangrijk blijven of zelfs aan belang winnen.

Wie zijn de actoren achter de schermen? Het gaat om kabinetsmedewerkers, om politici, om ambtenaren die al dan niet ook in het formele netwerk aanwezig zijn: voorbeelden zijn burgemeesters of schepenen die dossiers gaan bepleiten op de kabinetten van de bevoegde ministers, ambtenaren die een bepaalde periode op een kabinet doorbrengen en vervolgens terug in de administratie actief worden maar hun contacten gebruiken, enz.

Het zijn dan niet alleen persoonlijke en professionele relaties en trajecten die meer aandacht verdienen, ook (en wellicht vooral) de partijpolitieke relaties en ratio’s zouden centraal moeten staan in het onderzoek naar beleidsprocessen. De informele en partijpolitieke relaties om en rond kabinetten en de regeringsleden vormen een eigen zwarte doos waarin uiteindelijk voor het ROM belangrijke beslissingen genomen, niet genomen of bijgestuurd worden, volgens eigen (en soms andere) ratio’s dan deze die bijvoorbeeld in het planningsproces zelf gehanteerd worden. Sommige actoren in het proces zijn zich hier van bewust en trachten deze relaties te bespelen: “naargelang het dossier gebruiken we de rode (=socialistische), blauwe (=liberale) of groene (=ecologische) lijn” (citaat 70). Voorts zouden ook relaties via de vrijzinnigheid gebruikt worden in het kader van het ROM-proces.

2.3.4. Een mix van actoren Wat ongetwijfeld opvalt bij het overzicht van de actoren is hun aantal en hun diversiteit. Deze gevarieerde aanwezigheid uit zich door de aanwezigheid van actoren over verschillende bestuurslagen en administratieve grenzen heen, zowel van publieke als private aard, met het

76



oog op een geïntegreerde probleemaanpak van een bepaald gebied. De complexiteit krijgt nog extra dimensies als deelprocessen van ROM (zoals het werk in de werkgroepen) en het informele circuit (voor zover mogelijk) in kaart worden gebracht.

Tegelijkertijd mag deze multitude er geen twijfel over doen bestaan: de belangrijkste actoren zijn publieke actoren: diensten van het Vlaamse Gewest, de lokale besturen en het havenbedrijf alsook de provinciale DPN. De rol van private actoren is, althans volgens onze analyse, eerder beperkt: de bedrijven lijken in het proces een terughoudende houding aan te nemen, de bewonersgroepen zijn sterk betrokken maar worstelen met de complexiteit van de thematiek, de impact van het betrekken van vakbonden, milieugroeperingen, enz. moet in de komende jaren nog blijken. Tegelijkertijd toont hun betrokkenheid aan dat er naar een breed overlegd proces en een zo groot mogelijk draagvlak alsook gedeeld eigenaarschap van de maatregelen in het gebied wordt gestreefd.

De mix op zichzelf is geen garantie voor succes: een te grote diversiteit kan leiden tot een toren van Babel waarbij het proces als het ware verdrinkt in deelnemers en structuren, iets waar verschillende actoren zelf al voor waarschuwen. Tegelijkertijd blijkt dat precies de complexiteit van de problematiek een brede deelname en het uitwerken van de nodige structuren vereist: op dat vlak geloven actoren in de huidige structuren, instrumenten en de noodzaak voor het betrekken van de verschillende deelnemers. Procesmanagement is in deze context dan ook noodzakelijk en tegelijkertijd moeilijk: permanente aandacht is nodig voor het aantal en de aard van actoren in het proces, hun belangen, strategieën, de interne en externe communicatie, enz. In het ROM-proces lijkt dit tot op heden controleerbaar te blijven. Het is dan ook een bewuste bekommernis

van

de

ROM-stuurgroep,

zoals

o.a.

blijkt

uit

het

debat

over

de

vertegenwoordigers van de kanaaldorpen.

Daarnaast toont de analyse van de actoren aan dat er sprake is van dwarsverbanden door/over organisaties heen, die een impact hebben op het proces en de sturing. We hernemen enkele voorbeelden: de huidige projectcoördinator die initieel in de startfase van ROM voor Studiegroep Omgeving meewerkte, later in het proces als Vlaams ambtenaar namens Arohm terugkeert en daar onder andere aan het RSV meewerkte om in 2003 de ROMprojectcoördinator te worden. Ander voorbeeld is Studiegroep Omgeving, die naast het ROMproces ook actief is in het ontwerpen van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan in Gent; de directeur van dit bureau die later als professor aan de KU Leuven samen met Studiegroep Omgeving betrokken is bij de afbakening van de zeehavengebieden; de verschillende ambtenaren die tijdelijk op kabinetten werken of werkten, enz. De impact van deze dwarsverbanden is er wel degelijk: we hernemen Houthaeve die stelt dat de dubbele betrokkenheid van het studiebureau en de toenmalig ambtenaar van ARP tot een duidelijke doorstroming van opties in het RSV en ROM aanleiding gaf (Houthaeve, 1999). Deze en andere voorbeelden wijzen erop dat een proces als het ROM niet als een geïsoleerd proces


77


beschouwd kan worden en dat verschillende actoren ook in contact komen met elkaar in parallelle processen (cfr. infra). De ROM-finaliteit is met andere woorden gekoppeld aan (logica’s in) andere, parallelle processen.

Een andere vaststelling is de ongelijkheid van de verschillende actoren. De verschillende actoren worden op basis van gelijkwaardigheid betrokken en voelen dit zelf ook als dusdanig aan, maar feitelijk zijn de actoren ongelijk. Deze objectieve ongelijkheid hangt vooral samen met de middelen en bevoegdheden van een actor en kan door een aantal andere elementen versterkt of verzwakt worden: de ene intermediair van een bepaalde actor kan beschikken over een duidelijk mandaat en de ander niet, de ene intermediair heeft betere contacten of een sterker professioneel/persoonlijk/partijpolitiek netwerk dan de andere, enz. Deze elementen spelen aldus mee in de mate waarin actoren invloed uitoefenen op het proces. De posities kunnen variëren in de tijd: op het moment dat een bepaalde actor reeds jarenlang door dezelfde persoon wordt vertegenwoordigd en een andere actor op een bepaald ogenblik een andere vertegenwoordiger afvaardigt, heeft de eerste een voorsprong op het vlak van inhoudelijke kennis, persoonlijke contacten met andere ROM-actoren, enz.

De belangrijkste actoren werden reeds individueel besproken maar de complexiteit wordt ook versterkt door het feit dat sommige actoren tevens samengestelde actoren vormen. Het meest voor de hand liggende voorbeeld is de Vlaamse overheid: “Ja, de overheid is nen veelkoppige draak geworden” (citaat 71). In het proces zijn verschillende administraties, verzelfstandigde diensten en provinciale buitendiensten aanwezig. Tegelijkertijd treedt de Vlaamse overheid op zekere tijdstippen op als één actor: bijvoorbeeld als de Vlaamse regering beslissingen neemt. Door de institutionele structuur bijvoorbeeld kunnen vanuit het hoofdbestuur de provinciale buitendiensten als actor aangestuurd worden, terwijl deze laatste tegelijkertijd een grote autonomie blijken te hebben. De aanwezigheid van ambtelijke intermediairen namens diensten van de Vlaamse overheid is opvallend en contrasteert met de bijna totale (formele) afwezigheid van het Vlaamse politieke niveau. Zoals eerder gesteld betekent deze formele afwezigheid niet dat ze niet via informele kanalen sterk bespeeld worden of betrokken zijn. Partijpolitiek is niet weg te denken (zie ook 3.3. Moeizame beleidsvorming: subregionaal en Vlaams).

Ook de interne structuur en processen van een actor bepalen mee de positie van een samengestelde actor: bijvoorbeeld het Evergemse bestuur dat na de verkiezingen in 2000 van samenstelling veranderd en minder eensgezind in ROM optreedt; gemeenteraadsverkiezingen die in Gent in 1994 tot een bestuur leiden dat positief staat tegenover ROM maar ook de houding van Gent waarbij alle lokale partijen front vormen als het op de haven aankomt; de impact van Vlaamse verkiezingen waarbij bevoegdheden van minister of van partij kunnen veranderen. Dit hangt ook samen met de continuïteit van intermediairen die de actoren vertegenwoordigen alsook binnen een actor zelf. Vaak wordt dan aan de wisseling van politici

78



gedacht terwijl de ambtenaren voor continuïteit in het bestuur zorgen, maar dit is niet (meer) noodzakelijk zo: “En weet je wat je ook hebt, en dat heb je bij ruimtelijke ordening verschrikkelijk: vandaag krijg je meneer of madam A of B, en volgend jaar krijg je C en die zegt: ‘Ja maar meneer, zo niet hoor’. Dus er is nooit geen echt engagement” (citaat 72). Dit hangt op zijn beurt soms samen met interne processen van een (samengestelde) actor zoals de herstructurering van de Vlaamse overheid.

Figuur 15: Complexiteit van actoren: drie te onderscheiden niveaus MACRO-NIVEAU = ENTITEIT

Actor (bv. stad Gent)

MESO-NIVEAU = INTERNE STRUCTUREN ('DEELACTOREN')

MICRO-NIVEAU = INTERMEDIAIR

CBS

burgemeester

gemeenteraad

havenbedrijf

dienst economie

schepen A1

schepen A2

ambtenaar B1

dienst ...

ambtenaar B2

Om ons in staat te stellen deze actoren beter te analyseren, kunnen we een aantal niveaus onderscheiden (zie figuur 15). Deze niveaus zijn niet te beschouwen als volledig gescheiden van elkaar: er bestaan verschillende relaties en (machts-)verhoudingen tussen deze niveaus. Het macro-niveau is de samengestelde actor, de entiteit op zich: bijvoorbeeld de provinciale overheid, de Vlaamse overheid, de stad Gent, enz. Een volgende niveau zijn de actoren die deel uitmaken van de entiteit: als we de Vlaamse overheid nemen zijn dit departementen, verzelfstandigde agentschappen maar ook kabinetten, de Vlaamse regering, enz. Tenslotte is er het niveau van de individu, met name de fysieke vertegenwoordiger of intermediair die namens een actor deelneemt.

2.3.5. Interdependentie als bindmiddel Waarom zijn deze actoren actief in een proces als ROM? Wat zijn met andere woorden de redenen, de motieven voor samenwerking? Het algemeen antwoord is eenvoudig: onderlinge afhankelijkheid of interdependentie tussen actoren is het bindmiddel voor een gebiedsgericht proces als ROM. Dit is zoals in deel 1 aan bod kwam, een centraal kenmerk van netwerken. Maar vervolgens wordt het weer ingewikkeld: waaruit bestaat die onderlinge afhankelijkheid? Percipiëren

actoren

deze

afhankelijkheid

verschillend

van

elkaar?

Evolueert

deze

afhankelijkheid doorheen de tijd en zo ja hoe? Zijn alle actoren even afhankelijk van elkaar, voor dezelfde thema’s of niet?


79


Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen objectieve en subjectieve onderlinge afhankelijkheid. De objectieve afhankelijkheid is onder andere af te leiden uit formele bevoegdheids- en middelenverdelingen: dienst A is bevoegd voor aspect B en beschikt in dat verband over de middelen en instrumenten C en D. De subjectieve onderlinge afhankelijkheid daarentegen wordt bepaald door de perceptie van actoren: vindt actor X of Y zichzelf wel of niet afhankelijk van andere actoren of van een bepaald proces? Dit onderscheid is belangrijk, want een autonome actor die geen afhankelijkheid percipieert blijkt niet geneigd tot actieve deelname in het proces. In het geval van autonome actoren, en dat is een veronderstelling die de literatuur maakt als er van netwerksturing sprake is, kan de actor dan weigeren actief deel te nemen terwijl zijn medewerking precies door de objectieve afhankelijkheid vereist is in het proces. Een voorbeeld van deze situatie is de Afdeling Bovenschelde van AWZ: objectief gezien kan deze afdeling als afhankelijk van andere ROM-actoren worden beschouwd (want heeft bv. nood aan bepaalde vergunningen) en vice versa zijn ROM-actoren afhankelijk van deze afdeling (want is bevoegd voor watergebonden infrastructuur). Deze afdeling percipieert deze afhankelijkheid echter niet en denkt autonoom de eigen doelstellingen te kunnen bereiken en stelt zich mede daardoor niet actief coöperatief op.

Een volgende vraag is dan de motivatie waarom deze actor wel of geen interdependentie percipieert: hangt dit af van persoonlijke, culturele en/of institutionele elementen? Verklarende factoren voor de houding van AWZ waren zoals eerder geformuleerd de persoonlijkheid van het afdelingshoofd en de organisatiecultuur van AWZ. De Afdeling Oost-Vlaanderen van AWV is daarentegen een voorbeeld van een actor die na een initieel autonome opstelling wel een afhankelijkheid is beginnen zien ten aanzien van het proces. Verklarende factoren waren zoals eerder geformuleerd eveneens de persoonlijkheid van het afdelingshoofd, de organisatiecultuur maar ook institutionele ontwikkelingen (het toenemend belang van ruimtelijke ordening).

En hoe kunnen deze actoren toch tot medewerking aangezet worden, als het proces van hun medewerking afhankelijk is? Speelt procesmanagement hier een rol? Afhankelijkheid is immers geen natuurlijk proces: we zien in ROM dat deze afhankelijkheid ten dele werd en wordt gecreëerd, onder meer onder invloed van discussies, van de planvorming, enz.

Als we ROM in zijn geheel bekijken, is er zowel sprake van objectieve als subjectieve onderlinge afhankelijkheid: bij vrijwel alle actoren groeide doorheen de tijd in zekere mate het besef dat ze van elkaar afhankelijk waren om de problematiek in de kanaalzone aan te pakken: geen enkele actor kon bepaalde doelstellingen ten aanzien van de kanaalzone zelfstandig bereiken. Zo kunnen bedrijven als Volvo en Sidmar niet zelf voor hun ontsluiting zorgen, niet op eigen houtje de milieuregelgeving bepalen, niet in hun eentje de toekomst van hun activiteit veilig stellen terwijl de Vlaamse overheid zeehavengebieden afbakent, het havenbedrijf het gebied inricht, enz.; een gemeente als Evergem kan als actor niet vermijden dat op bepaalde delen van haar grondgebied in de kanaalzone een grote druk op de leefbaarheid bestaat; Gent

80



of zijn havenbedrijf kan niet zelfstandig een visie op bijvoorbeeld de industriële ontwikkeling van de kanaalzone realiseren wanneer bedrijven als Sidmar en Volvo die zulke grote delen van de industrieterreinen in hun bezit hebben, niet mee willen werken. Enz. Kortom: de onderlinge afhankelijkheid is er, maar verschilt en hangt sterk samen met de belangen van de actoren.

Het wordt duidelijk dat ‘afhankelijkheid’ een te algemene term is om de samenwerking in een subregionaal arrangement te duiden: het gaat in feite over deelafhankelijkheden binnen verschillende deelprocessen. Afhankelijkheid is met andere woorden niet steeds even groot, heeft niet altijd betrekking op dezelfde middelen en varieert doorheen de tijd. Zo beschikt elke actor over bepaalde middelen: AWV met betrekking tot de R4, Gent via het havenbedrijf met betrekking tot onder andere infrastructuur, Arohm met betrekking tot de ruimtelijke ordening zoals de gewestplannen en RUP’s, Sidmar en Volvo beheersen belangrijke verkeersstromen, enz. De middelen zijn van verschillende aard en hangen samen met macht. We trachten nu deze afhankelijkheid theoretisch uit te werken.

Figuur 16: Onderzoeksbox voor interpendentie ONDERWERPEN

TIJD

O... O2 O1

T2 T1

A1 A2 A...

T...

ACTOREN

In algemene termen kan de interdependentie verschillen per actor (bv. actor A1 kan meer afhankelijk zijn van actor A2 dan omgekeerd), per thema (bv. actor A1 kan afhankelijk zijn van actor A2 en vice versa voor onderwerp O1 maar niet voor onderwerp O2) en in de tijd (bv. actor A1 kan afhankelijk zijn van actor A2 of onderwerp O1 en vice versa op tijdstip T1 maar niet meer/minder/meer

op

tijdstip

T2).

Figuur

15

visualiseert

deze

facetten.

Kortom,

interdependentie is zeer complex, ook in ROM. Een voorbeeld: Sidmar (actor A1) is afhankelijk van verschillende overheden (actoren A2, A3 en A4) voor de ontsluiting van zijn terreinen


81


(mobiliteit=thema of onderwerp O1) en is voor de verdere ontwikkeling van zijn bedrijf afhankelijk van bepaalde milieuregelgeving (milieu=thema of onderwerp O2) en dus van verschillende overheden (actoren A3, A4 en A5), al dan niet dezelfde die bevoegd zijn voor thema O1. Omgekeerd zijn overheden (A3 en A4) ook afhankelijk zijn van Sidmar (A1) omwille van het feit dat zij een groot deel van het kanaalgebied bezitten en dus Sidmars’ medewerking nodig hebben voor de ruimtelijke invulling van het gebied (ruimtelijke ordening = thema of onderwerp O3) of van de werkgelegenheid die Sidmar genereert en de belastingsopbrengsten op de inkomsten van Sidmar (economie= thema of onderwerp O4) in dat gebied. In tijd kan dit ook variëren: in periode T1 voldoet Sidmar aan alle milieuregels, maar in periode T2 blijkt er verzet van de naburige bevolking te komen (actor A6) en lijken andere actoren (actor A2 en A3) stappen te willen nemen zoals het verstrengen van regels waardoor thema O2 voor Sidmar aan belang toeneemt.

We stellen dus vast dat er in ROM sprake is van een complexe, samengestelde interdependentie. Enerzijds is er op grote lijnen een eerder eenzijdige afhankelijkheid van de lokale actoren ten aanzien van de Vlaamse overheid (die de meeste sleutels voor beleid in het gebied in handen heeft). Bijgevolg wordt in deze praktijk de centrale actor (die in feite bestaat uit een groot aantal deelactoren) door de lokale actoren zowel via gezamenlijke als individuele lobbying onder druk gezet om bepaalde beslissingen te nemen. Anderzijds zien we in het arrangement een keten van deelafhankelijkheden die verschillen naargelang het thema, naargelang de actor en doorheen de tijd. Deze deelafhankelijkheden zijn dan ook sterk procesgebonden en contingent.

2.3.6. Intermediairen: persoonlijkheden en mandaten Naast onderlinge afhankelijkheid tussen actoren blijken de vertegenwoordigers of intermediairen van die actoren van groot belang om het beleidsvormingsproces te begrijpen. Los van de actor als organisatie is het immers zijn of haar fysieke vertegenwoordiging die uiteindelijk in het proces aanwezig is.

De houding van een intermediair wordt door institutionele elementen bepaald (positie in organisatie, cultuur van de organisatie, enz.) maar ook door persoonlijke kenmerken (karakter, competenties en vaardigheden, enz.) Voorts is het mandaat een belangrijk kenmerk die vertegenwoordiger en organisatie met elkaar verbindt. Indien de fysieke vertegenwoordiging van een actor over geen of onvoldoende mandaat beschikt, verzwakt dit de positie van de actor. Indien dit het geval is bij meerdere centrale actoren in een proces, is dit nefast voor het proces: beslissingen en dus resultaten blijven uit of zijn zeer beperkt en doet het vertrouwen van actoren in elkaar en in het proces dalen.

82



Maar wat betekent dan een ‘mandaat’? Is het een duidelijk omschreven opdracht of de vrijheid om te onderhandelen als intermediair namens de eigen organisatie, al dan niet met politieke goedkeuring in het geval van ambtenaren? De ROM-analyse levert ons geen eenduidig beeld op. Enerzijds zijn er intermediairen (ook ambtenaren) die vanuit hun positie in de eigen organisatie relatief autonoom kunnen/mogen optreden, anderzijds zijn er intermediairen die onzeker zijn of twijfelen wat ze wel of niet kunnen/mogen namens de eigen organisatie. In dit arrangement lijken de meeste vertegenwoordigers van actoren alvast te weten over welke speelruimte ze beschikken en in hoeverre ze engagementen kunnen aangaan. Daarbij koppelt het merendeel van de intermediairen terug naar de eigen organisatie: zo toetsen een aantal vertegenwoordigers van de gemeenten bijvoorbeeld regelmatig posities af bij hun CBS en gemeenteraad en worden belangrijke beslissingen door deze laatste genomen, rapporteert de afgevaardigde van Volvo regelmatig aan het directiecomité, enz. Het mandaat is overigens geen vooraf vaststaand of statisch gegeven: mandaat wordt ook doorheen het proces opgebouwd (of afgebroken) en hangt samen met het onderling vertrouwen in het arrangement54.

Naast het mandaat vanuit de organisatie spelen de persoonlijke kwaliteiten en vaardigheden een belangrijke rol spelen. Enerzijds zijn er een aantal intermediairen die door hun persoonlijkheid bijna letterlijk hun organisatie belichamen zoals enkele afdelingshoofden, de burgemeester van Zelzate maar ook de Gentse havenschepen: zij verpersoonlijken als het ware de actor die ze vertegenwoordigen. Aan de andere kant zien we ook intermediairen die minder sterk staan, zoals de politieke vertegenwoordiging van Evergem. Dit heeft implicaties naar het procesverloop toe: de ‘sterke’ persoonlijkheden kunnen sterke posities innemen in het proces en deze hard maken in de eigen organisatie, de minder sterke intermediairen kunnen dit minder goed of niet. Dat laatste hangt echter niet alleen van de persoonlijkheid af: nemen we het voorbeeld van de interne structuur van Aminal die de mogelijkheden van de intermediair van het directoraat-generaal sterk beperkt. De positie en het mandaat zijn dus ook afhankelijk van institutionele factoren. De posities hangen verder samen met de cultuur binnen de actor: een actor die een cultuur kent van autonoom optreden en uitvoeren (AWZ) heeft het moeilijker met een cultuur van overleg in vergelijking met een actor die daar reeds langer ervaring heeft (AWV). De tijdscomponent is ook al aan bod gekomen: zo zien we bijvoorbeeld enkele ambtenaren zich na verloop van tijd ontwikkelen tot sterke persoonlijkheden en zo hun mandaat als het ware ontwikkelen. Persoonskenmerken zijn ook belangrijk: de een kan beter functioneren in een subregionaal arrangement als ROM dan een ander.

Wat nog opvalt in het proces is dat er duidelijk bewuste strategieën ingezet worden aangaande intermediairen met het oog op het goede procesverloop: We citeerden reeds: “We

54

Om verwarring te vermijden: een mandaat impliceert niet dat er sprake is van het verschuiven van beslissingbevoegdheden: ROM hanteert immers een bewuste strategie om het arrangement niet als een nieuw beslissingsorgaan of –niveau te organiseren. De actoren behouden met andere woorden hun bestaande beslissingsautonomie.


83


hebben lang gesukkeld met AWZ hier in Gent maar dat heb ik dan zelf opgelost door zelf iemand in Brussel te vragen” (citaat 73). Tegelijkertijd is dit laatste geen evidentie: het heeft meerdere jaren geduurd alvorens er een andere actor en intermediair in de plaats is gekomen van de Afdeling Bovenschelde van AWZ. Een ander voorbeeld is het rechtstreeks betrekken van bepaalde afdelingen van Aminal omdat deze zeer autonoom zouden staan ten aanzien van het directoraat-generaal.

2.3.7. Strategieën en belangen De literatuur leert ons dat een belangrijk element in het analyseren van processen de gehanteerde strategieën zijn. Actoren vertonen immers strategisch gedrag: zij stellen hun gedrag in dienst van de optimale behartiging van hun eigen belangen (de Bruijn, ten Heuvelhof en in ’t Veld, 2002:26). Ook strategieën kunnen vanuit diverse perspectieven bestudeerd worden: een institutioneel, instrumenteel of interactief perspectief, vanuit zogenaamde speltheorieën, enz. Bijv. indien actor A een bepaalde beslissing neemt en actor B niet, dan is er resultaat G. Actor A kan echter anticiperen op de mogelijke beslissing van B (of omgekeerd) en dit kan leiden tot een ander resultaat H. Het spreekt voor zich dat strategieën in complexe processen als ROM niet gemakkelijk te analyseren zijn. Hendriks, in zijn eigen onderzoek naar complexe beleidsprocessen geconfronteerd met een gelijkaardig probleem, drukt het uit als volgt: “De actoren die zich met het verkeersbeleid in Birmingham en München hebben bemoeid zijn zeer talrijk en sterk uiteenlopend. De concrete wensen en eisen die zij naar voren hebben gebracht zijn schier oneindig en bovendien sterk tijden plaatsgebonden” (Hendriks, 1996:8).

Tabel 8: Types van actoren naar strategieën Type 1 Type 2 Type 3 Type 4 Type 5

supporters met productiemacht opposanten met productiemacht opposanten met hinder- of blokkademacht actoren zonder duidelijke preferenties en zonder een duidelijke machtspositie de ‘kleine’ vossen

(bron: de Bruijn en ten Heuvelhof, 1999)

De Bruijn en ten Heuvelhof onderscheiden vijf types van actoren op basis van hun strategieën. Het eerste type betreft actoren die in staat zijn om een positieve bijdrage te leveren aan de realisering van de doeleinden van andere actoren en die hiertoe ook bereid zijn. Een voorbeeld zou AWV kunnen zijn: de wijze van aanpak van de R4 kan een aantal doelstellingen van andere actoren bereiken, zoals een betere leefbaarheid voor enkele kanaaldorpen maar ook een betere ontsluiting van bedrijven als Sidmar en Volvo.

Het tweede type van actoren heeft andere preferenties dan een initiatiefnemer, maar kunnen een initiatief wel helpen realiseren. De medewerking van de opposant moet echter gecompenseerd worden. Een voorbeeld hiervan zouden de bedrijven Sidmar, Honda en Volvo kunnen zijn: hun eerste doelstelling is niet de leefbaarheid of milieutoestand van de kanaalzone

84



verbeteren, maar wel de economische ontwikkeling van het eigen bedrijf veilig stellen. Zij zullen aan het ROM deelnemen en meehelpen aan de doelstellingen ter verbetering van leefbaarheid en milieu, als zij er iets voor in de plaats krijgen (bv. zekerheid over bepaalde vergunningen).

Het derde type betreft actoren die niet in staat zijn om een positieve bijdrage in termen van productiemacht te leveren: deze kunnen de initiatieven van een andere actor wel hinderen of blokkeren. Bovendien hebben ze, aldus de Bruijn en ten Heuvelhof, andere preferenties dan de initiatiefnemer. Een eerste poging tot voorbeeld zou de situatie van Evergem kunnen zijn: volgens een betrokkene hebben ze, scherp gesteld, vooral de macht om ‘nee’ te zeggen in het ROM-proces, maar ontbreekt hen voorts aan middelen om zelf veel in te brengen. Evergem zou het Gent, die vooral de economische ontwikkeling van de haven voor ogen heeft, op deze wijze ‘moeilijk’ kunnen maken.

Het vierde type zijn ‘kleine vossen’: deze hebben geen duidelijk profiel: het is niet altijd duidelijk welke posities deze actoren zullen gaan innemen en wat daarvan de gevolgen zullen zijn voor de besluitvorming: ze kijken de spreekwoordelijke kat uit de boom. Een mogelijk voorbeeld is de provinciale directie Patrimonium en Technische Dienst: deze dienst participeert maar niet op actieve wijze en haar positie is niet altijd even duidelijk te omschrijven. AWZ Afdeling Bovenschelde is volgens betrokken actoren ook geen actieve co-producent - er zijn twijfels over hun (wil tot) bijdrage aan het proces - maar is allesbehalve een kleine vos aangezien de afdeling o.a. bevoegd is voor de kanaalinfrastructuur en dus wel degelijk productiemacht in handen heeft. Precies omwille van deze productiemacht werden ze lang aan boord gehouden.

Het vijfde type tenslotte zijn actoren die in het arrangement een ondergeschikte positie innemen: de agenda van het proces zal hun belangen raken, maar zij beschikken niet over voldoende macht om hun invloed te laten gelden. Op moeilijke punten kunnen ze echter toch een rol spelen (bijvoorbeeld wanneer posities tussen andere actoren relatief gelijk verdeeld zijn in pro en contra, kunnen zij de balans doen omslaan). Het ontbreekt ons echter aan een illustratie uit ROM.

Als we deze types trachten toe te passen blijkt dit beperkt mogelijk: de types zijn onvoldoende duidelijk te onderscheiden en in feite hebben een aantal actoren trekjes van verschillende types. Op sommige momenten en voor sommige aspecten hebben ze wel productiemacht, voor andere aspecten enkele blokkademacht, op sommige momenten zijn actoren opposanten, op andere momenten supporters, enz. Deze indeling is met andere woorden beperkt bruikbaar voor een analyse van een complex proces zoals ROM. We onthouden wel de termen blokkade- en productiemacht.


85


Vertrouwen en interdependentie alsook strategieën hangen nauw samen met de belangen van actoren. Literatuur leert ons dat elke actor eigen belangen definieert en deze belangen nastreeft. Indien actoren percipiëren dat participatie in een proces een positief effect heeft op de eigen belangen, zullen deze actoren deelnemen (Teisman, 1999a). Actoren kunnen ook participeren omdat ze met een bepaalde mate van dwang geconfronteerd worden, maar ook dan zal de actor terugkoppelen naar de eigen belangen. Dan komen we al snel bij het sturingsvraagstuk: hiërarchische, markt- en netwerksturing of een mix daarvan.

In ROM zijn bijna alle actoren overtuigd (geraakt) dat de eigen belangen door deelname aan dit proces gediend konden worden. Sommigen nemen bewust deel aan het proces om te zorgen dat eigen belangen beschermd worden. Betrokkenen omschrijven dit als een kritische succesfactor voor het al dan niet slagen van het proces. Belangen staan dus centraal in de afweging van actoren om al dan niet in een proces te participeren (op een constructieve of nietconstructieve wijze). Dit vraagt opnieuw aandacht voor perceptie en erkenning bij actoren.

Er blijkt een verband te bestaan tussen vertrouwen en belangen. Hierbij gaat het echter vooral om perceptie. Het zou naïef zijn om te stellen dat belangentegenstellingen verdwijnen of dat belangen minder sterk verdedigd zouden worden omwille van het opgebouwd vertrouwen in een proces of het totstandkomen van een gemeenschappelijke taal. Het vertrouwen hangt samen met het geloof dat belangen kunnen behartigd worden door deelname aan een proces: vertrouwen als instrument voor belangenbehartiging. Belangentegenstellingen zijn daarmee niet van de baan, maar het onderling vertrouwen zorgt ervoor dat deze belangentegenstellingen dialoog niet op voorhand uitsluiten. En aangezien elke actor uiteindelijk zijn of haar belangen behartigd wil zien, is deze situatie te verkiezen boven de eerste. Daarbij wordt er, zoals eerder gezegd, door het procesmanagement naar gestreefd om vertrouwen op te bouwen/te behouden door elke actor op bepaalde ogenblikken bepaalde ‘doelpunten’ te laten scoren.

Het bewaken van de belangen van een actor is de logische taak van de intermediair van elke organisatie zelf. Het is echter de taak van de procesmanager(s) om de verschillende belangen voldoende aan bod laten komen en het belang van het proces zelf te bewaken. Met het oog op een goed procesverloop zal het procesmanagement moeten trachten alle belangrijke actoren op bepaalde ogenblikken ‘doelpunten’ kunnen scoren. Voor Zelzate en Evergem is dat bijvoorbeeld het ogenblik waarop zij naar hun bevolking toe kunnen aantonen dat bepaalde problemen dankzij ROM aangepakt worden (bijvoorbeeld de milieuhinder); voor het Gents havenbedrijf is dat een moment waarop zij kunnen uitpakken met maatregelen die bijdragen tot het versterken van de economische positie van de haven door bijvoorbeeld de inrichting van het Kluizendok, enz. Deze resultaten doen de slaagkansen van een proces stijgen en zijn onderdeel van een bewuste strategie van het procesmanagement van ROM (zie 2.4.4. Proces- en netwerkmanagement).

86



2.4. Proceskenmerken In vorige delen werd onder meer het verloop van het ROM-proces op grote lijnen beschreven en kwamen de belangrijkste actoren en gerelateerde kenmerken aan bod. In dit deel verleggen we de aandacht naar het proces zelf.

2.4.1. Complexe besluitvorming: fasen, ronden en/of stromen? Besluit- of beleidsvorming kan volgens verschillende conceptuele modellen geanalyseerd worden. De meest bekende en meest gebruikte wijze is de indeling in chronologisch opeenvolgende fasen, waarbij steeds minstens drie fasen te onderscheiden zijn, met name (1) de beleidsvoorbereiding of -vorming, (2) de beleidsbeslissing en (3) de beleidsuitvoering (zie ook figuur 17). In de lijn van dit model zijn ook de meeste overheden georganiseerd met (formeel) duidelijk te onderscheiden rollen voor verschillende actoren in dit model: het hiërarchische, Weberiaanse bureaucratisch model waarin politici beleid maken en ambtenaren beleid uitvoeren. Om een proces op deze wijze te kunnen analyseren, wordt er steeds vertrokken van de focus van één welbepaalde actor (Teisman, 2000). Volgens de Bruijn, ten Heuvelhof en in ’t Veld past het fasenmodel in een hiërarchische benadering. Dit beschouwen zij dan als tegengesteld aan de netwerkenbenadering (zie ook tabel 9).

Tabel 9: Kenmerken van sturing en van beleidsvorming Sturing Hiërarchie

Netwerk

Afhankelijkheid van bovengeschikte Uniformiteit Openheid Stabiliteit, voorspelbaarheid

Interdependentie Pluriformiteit Geslotenheid Dynamiek, onvoorspelbaarheid

Beleidsvorming Hiërarchie

Netwerk

Regelmatig Fasen Actoren zijn stabiel, gedragen zich loyaal en zijn betrokken bij de probleemformulering en de keuze van een oplossing Duidelijk begin- en eindpunt Inhoud probleem stabiel Probleem -> oplossing

Onregelmatig Ronden Actoren treden in en uit, gedragen zich strategisch; bij de probleemformulering zijn er vaak winaars en verliezers Geen geïsoleerd begin- en eindpunt Inhoud probleem verschuift Oplossing -> probleem

(bron: de Bruijn, ten Heuvelhof en in ’t Veld, 2002)

Op het macroniveau lijkt de fasenbenadering bruikbaar: bij het analyseren van het ROMarrangement zijn een aantal grote fasen af te lijnen. Maar als we binnen het arrangement afdalen – een meso- en microniveau - is de werkelijkheid veel complexer en volstaat de fasenbenadering niet.


87


In ROM is er bijvoorbeeld geen centrale actor (tenzij we de ROM-stuurgroep zelf als dusdanig beschouwen) die een beleid bepaalt, is er geen duidelijk begin- of eindpunt, enz. Het is eerder een mix van deelprocessen en -projecten, soms beïnvloedt door externe processen of actoren, enz. Het is met andere woorden geen duidelijk gestructureerde, welomlijnde, geplande verzameling van ‘onderdelen’ die met een fasenbenadering te analyseren is. Het hele amalgaam van relaties in en rond het arrangement, met verschillende actoren, thema’s, maar ook spanningen, botsingen, enz. tonen aan dat dit model ontoereikend is. Dit neemt niet weg dat er actoren zijn die over een strategisch inzicht beschikken ten aanzien van het proces, actoren die doorheen dit kluwen toch de grote lijnen zien en die door hen als fasen (zie de structuur van Albrechts en Van den Broeck) te beschouwen zijn. Het betreft dan fasen waarop op voorhand geen duidelijke timing, afbakening, inhoud te plakken is: ook de invulling van de fasen groeit in het proces. De beperkte bruikbaarheid van een fasenbenadering betekent overigens niet dat de actoren zelf geen fasenbenadering hanteren, noch dat de bestaande instituties die vaak op een cyclus-benadering gebaseerd zijn, geen belangrijke invloed hebben op het proces. Figuur 17 geeft de redenering van het fasenmodel weer.

Figuur 17: Beleidsvorming in het fasenmodel Externe participatie en consultatie

•

• • • • •

• •

Beleidsvorming

Maatschappelijke groepen beïnvloeden politici

•

•

Beleidsbeslissing

Gedrag van externe groepen: steun of tegenkanting

•

• • • • •

Effecten

Beleidsuitvoering

• Beleidsvorming georganiseerd rond beleidsbeslissing

•

Beleidsevaluatie

van centrale actor

(vertaald uit Teisman, 2000)

Het is vooral het idee van een centrale actor die de fasering organiseert in functie van de eigen beleidscyclus dat niet overeenstemt met de praktijk van veel arrangementen: in ROM is er geen centrale actor die het beleid van het arrangement bepaalt. Dit model botst met andere woorden met de empirische vaststelling dat sommige actoren (zoals de provinciale DPN en de gouverneur) wel centrale actoren in het proces zijn – centraal in de betekenis dat ze een belangrijke rol spelen - maar deze niet te vereenzelvigen zijn met één actor die het beleid (=zijn beleid) stuurt. Verscheidene academici hebben al vastgesteld dat dit model onvoldoende toepasbaar is voor complexe besluitvorming van netwerkachtige aard. Deze vaststelling heeft hen ertoe aangezet om te zoeken naar andere wijzen om besluitvorming te analyseren.

88



problemenstroom opeenvolgende rij van probleemdefinities

beleidsstroom opeenvolgende rij van oplossingen

politieke stroom opeenvolgende sets van politiek/deelnemers

besluitvorming: toevallige koppeling van stromen

Figuur 18: Beleidsvorming in het stromenmodel


Een tweede model is het zogenaamde stromenmodel, waarbij beleid niet als een bewuste cyclus vanuit het oogpunt van één welbepaalde actor wordt beschouwd: in tegenstelling tot de fasenbenadering, wordt besluitvorming losgekoppeld van een specifieke deelnemer of actor. Het stromenmodel gaat uit van besluitvorming als een eerder toevallige samenloop van of toevallige links tussen drie verschillende stromen: een eerste stroom bestaande uit problemen, een tweede stroom bestaande uit beleid of oplossingen en een derde stroom bestaande uit actoren (of deelnemers) (zie ook figuur 18). Dit model is vooral uitgewerkt vanuit de idee dat ‘beleidsmakelaars’ (policy entrepreneurs) zelf selecteren uit de veelheid aan bestaande problemen en oplossingen en verschillende combinaties aangaan en zo tot beleid komen (Kingdon, 1995). Het momentum waarop de drie stromen elkaar raken, noemt men dan een policy window. De focus van de onderzoeker richt zich op de verbindingen die deze momenten uitmaken. In principe kan elke actor als beleidsmakelaar optreden door het gebruiken van policy windows. In ROM zien we zowel politici als ambtenaren als beleidsmakelaar optreden.

In dit model is er voorts sprake van een grote onvoorspelbaarheid en een variërende deelname aan besluitvorming. Het eerste aspect stemt eerder overeen met de werkelijkheid als het gaat over besluitvorming rond complexe problemen in ROM: er is geen mooi afgebakend, vooraf uitgewerkt concreet plan wat er uit de spreekwoordelijke bus moet of zal komen. Maar dat laatste betekent niet dat er geen bewuste strategieën in het netwerk worden gehanteerd. Het tweede aspect, met name de variërende deelname, lijkt eveneens toepasselijk voor ROM: niet elke actor neemt even sterk deel aan elke discussie of in elke werkgroep. Actoren activeren zich of worden geactiveerd naargelang het thema en de mate waarin ze deelnemen varieert doorheen de tijd.


89


We proberen dit model te illustreren met een oefening. In de problemenstroom zit de mobiliteitsproblematiek in de kanaalzone (de kanaaldorpen hebben overlast van zwaar verkeer in hun dorpskernen, de bedrijven hebben nood aan een betere ontsluiting, de lokale actoren voelen o.a. de nood aan een aangepaste infrastructuur, enz.). In de beleids- of oplossingenstroom zijn er de plannen voor een herinrichting van de R4 door AWV - dus op het Vlaams niveau - die een potentiële oplossing kunnen bieden. De lokale actoren (gemeenten, bedrijven, enz.) en Vlaamse actoren (AWV maar bv. ook Arohm) worden bijeengebracht in de ‘politieke’ stroom. In deze stroom vormt de ROM-stuurgroep dan een (tijdelijke) set van deelnemers (lokaal, Vlaams) omtrent dit thema die komt tot een oplossing: via een gemeenschappelijke visieontwikkeling op de R4 wordt de problematiek aangepakt. Maar zo eenvoudig is de werkelijkheid niet te vatten: bijvoorbeeld AWV zit met eigen problemen, zoals het gewestplan dat gewijzigd moet worden en wat niet haar bevoegdheid is. Voor dat laatste heeft AWV andere actoren (gemeenten, Arohm, enz.) nodig. De ROM-groep blijkt de arena waarin de diverse stromen bijeengebracht kunnen worden en policy windows openen/geopend worden. Maar de bedrijven zijn zelf ook deels oorzaak van het mobiliteitsprobleem en kunnen eigen oplossingen creëren door wijzigingen van vervoersstromen. Om meer goederenvervoer via het spoor te laten gebeuren (=het wegverkeer te ontlasten), moet echter de NMBS betrokken worden, enz. Kortom, de feitelijke complexiteit van deze problematieken overstijgt de mogelijkheden van dit model: Praktijken zoals ROM lijken moeilijk terug te brengen tot één beslissingsmoment A omtrent probleem B, met oplossing C in actorenset D.

Figuur 19: Besluitvorming in het rondenmodel

• • • • ••

Ronde 2

•

Ronde 3

Ronde ...

• • •

• • • • • • • • • • • • • • • • • •

rij beslissingen van actor A rij beslissingen van actor B rij beslissingen van actor C rij beslissingen van actor D rij beslissingen van actor E rij beslissingen van actor F

Beleidsvorming is een kluwen van rijen van beslissingen van verschillende actoren = anticiperen op toekomstige beslissingen = voortbouwen op gemaakte beslissingen

•

Beleidsuitkomsten van interactie tusse n beslissingen

Ronde 1

= beslissing = 'consolideren' van resultaat (bv. in een convenant, gewestplanwijziging, RUP)


Teisman komt tot gelijkaardige conclusies: het eerste en het tweede model voldoen volgens hem niet, omdat beide modellen ervan uitgaan dat er één beslissingsmoment is, terwijl er in een proces meerdere beslissingen en beslissingsmomenten zijn. Hij stelt voorts dat het niet langer

90



aan te nemen is dat beslissingen worden georganiseerd op basis van een a priori volgorde en volgens hiërarchie. Daarom ontwikkelt hij een derde model, het zogenaamde rondenmodel (zie ook figuur 19). Hierbij wordt een proces geanalyseerd vanuit de idee van netwerkstructuren aan de hand van zogenaamde besluitvormingsronden.

De besluitvorming wordt daarbij geanalyseerd vanuit de focus op de interactie tussen actoren. Het rondenmodel richt zich op verschillende beslissingsronden, waarbij in elke set van ronden de interactie tussen verschillende actoren resulteert in een of meer definities van problemen en oplossingen en waarbij iedereen punten kan scoren in elke ronde. Er wordt verondersteld dat er sprake is van verschillende actoren met verschillende belangen, verschillende problemen en een verschillende beoordeling. Het is met andere woorden een interactieve benadering, waarbij de focus ligt op interactie tussen ‘nuttige’ actoren. Zijn rondenmodel past in zijn perspectief van zogenaamd pluricentrisme (zie tabel 10).

Tabel 10: Perspectieven op beleidsvorming Model Metafoor Aantal besliseenheden

Unicentrisme Regelsysteem Monopolie

Heersend organisatieprincipe

Hiërarchisch geheel van taakeenheden

Kern van het organiseren Vinden van optimale taakverdelingsstructuur

Multicentrisme Marktplaats Vrijwel volledige mededinging Los geheel van autonome lokale actoren Organisatie aanpassen aan omgeving

Aard koppelingen tussen actoren Rollen rijk, lokale overheid en maatschappij Referentiepunt beleidsanalyse

Centrale coördinatie

Onzichtbare hand

Sturend subject, resp. gestuurd object

Facilitair bedrijf, resp. zelfsturende, autonomie actoren Lokaal eigenbelang en het collectief belang

Begripsbepalend beleid

Streven naar centraal bepaalde doelen Hoe centraal vastgestelde doelen te bereiken? Gefaseerde reeks stappen in dienst van het besluit Voorbereiding van het besluit Waar gaat het mis in de implementatie?

Centrale onderzoeksaandacht Verloop van besluitvorming Kern van besluitvorming Centrale analysevraag

Het centraal te kennen algemeen belang

Resultaat van lokale onderhandelingen Hoe verloopt lokale doelrealisatie? Som van losse besluiten, die tot optimum leiden Aggregatie van aparte besluiten Hoe werkt besluit uit in omgeving?

Pluricentrisme Netwerken Oligopolie Vervlochten geheel van interdependente lokale en centrale actoren Arrangeren van gemeenschappelijke besluitvorming Wederzijdse strategische interactie Geheel van beïnvloedende subjecten Gemeenschappelijk belang van betrokken actoren Resultaat van interactie tussen meer actoren Hoe vinden en vervlechten actoren hun doelen? Reeks van beslissingen van diverse actoren, die tot beleid leidt Vervlechting van meer beslissingen Hoe leidt reeks beslissingen tot beleid?

(bron: Teisman, 1994)

Zonder de drie perspectieven uitgebreid te gaan behandelen confronteren we de ROMpraktijk met tabel 10. ROM lijkt niet in het model van unicentrisme te passen: het betreft geen hiërarchisch opgebouwde structuur die centraal wordt aangestuurd, enz. Dit sluit niet uit dat er op bepaalde ogenblikken geen hiërarchische sturing kan optreden tussen bepaalde actoren:


91


tijdens gesprekken werd een voorbeeld gegeven waarbij een buitendienst in Oost-Vlaanderen een bepaalde positie innam, die vervolgens door het hoofdbestuur werd gewijzigd. In een context waarin verschillende diensten van hetzelfde overheidsniveau deelnemen maar ook waarin lokale besturen op een aantal domeinen en door een aantal diensten nog als ‘ondergeschikte besturen’ (ten aanzien van de Vlaamse overheid) worden gezien is hiërarchische sturing nooit helemaal weg te denken. Het netwerk-idee van autonoom opererende maar onderling afhankelijke actoren die in arrangementen samenwerken is in Vlaanderen voorzichtig te gebruiken en geenszins exclusief ten aanzien van andere sturingsvormen.

Voorts is de centrale analysevraag van het unicentrisme (‘Waar gaat het mis in de implementatie’) zeker ook geldig voor subregionale arrangementen. Beleid kan de uitkomst van een subregionaal arrangement zijn, maar ook dan blijft de vraag geldig waarom implementatie wel of niet faalt. Het pluricentrisme en multicentrisme van Teisman lijken moeilijk van elkaar te onderscheiden in de ROM-praktijk: op het eerste zicht lijkt het multicentrisme niet van toepassing op de ROM-praktijk: ROM is geen marktproces en is ook geen loutere optelsom van aparte besluiten, er is geen (volledig) onzichtbare hand55, enz. Maar tegelijkertijd is ROM minstens deels het resultaat van lokale onderhandelingen, is er sprake van lokaal eigenbelang en een collectief belang, enz. Het pluricentrisme benadert ROM het dichtst: er ontstaan arrangementen, soms bewust gecreëerd (bv. relatie met RSV, afbakening zeehavengebied, enz.), soms toevallig, al dan niet in positieve (bv. opportuniteit doet zich voor waarbij er middelen voor de R4-plannen kunnen verworven worden) of negatieve (bv. Vogel- en Habitatrichtlijn) zin. De vervlechting van beslissingen is eveneens een feit, wat critici in hun kritiek dat netwerkachtige arrangementen een gebrek aan transparantie vertonen, lijkt te steunen.

Maar

tegelijkertijd

blijven

beslissingen

ook

de

bestaande

procedures

en

bevoegdheden respecteren (bv. gemeenteraden nemen beslissingen in het kader van ROM). De centrale vraag van het multicentrisme lijkt sterk op onze onderzoeksvraag aan te sluiten: Hoe leidt een reeks beslissingen tot beleid?

Figuur 20 illustreert deze vraag aan de hand van ROM. Enerzijds zijn er in het ROMnetwerk diverse processen actief, waarbij de stuurgroep/SRN als centraal proces kan worden beschouwd waarin deelprocessen omtrent bepaalde thema’s (bv. in werkgroepen) worden behandeld. Daarbinnen (bv. binnen een werkgroep) zijn echter opnieuw sub- of deelprocessen te vinden: binnen de werkgroep mobiliteit worden bijvoorbeeld achtereenvolgens in chronologische volgorde een streefbeeld R4-west en een streefbeeld R4-Oost uitgewerkt. Deze werkgroep werkte samen met andere partners ook mee aan het mobiliteitsplan voor de Gentse regio. Ook in deze subprocessen worden beslissingen genomen, waarvan sommigen ingrijpen op andere processen. Door het onderscheiden van deelprocessen en het analyseren van

55

De zichtbaarheid van de hand is echter beperkt: sommige actoren zien zelf het volledige plaatje niet. Desalniettemin denken we de grote lijnen van het ROM-verhaal te vatten.

92



beslissingssnoeren wordt de analyse fijner en kan de praktijk van complexe besluitvorming scherper in kaart gebracht worden. Figuur 20: Interne ROM-processen en interne processen van actoren Interne ROM-processen

2003

1993

•

•

stuurgroep - SRN

•

•

•

•

•

WG afbakening Zeehavengebied

•

•afbakening •

WG mobiliteit en infrastructuur

•

•

R4-w est

•

•

WG economische positionering (structuurfonds)

•

WG leefbaarheid w oonkernen

•

•

•

•

Interne processen van ROM-actoren Voorbeeld Gent Gent GRSP

•

Gent beleidsplan

•

•

•

•

•

•

•

•

•

• •

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

• •

•

•

• •

•

•

•

•

•

•

•

•

RUP

mobiliteitsplan regio gent

•

•

•

•

R4-oost

•

Uitvoeringsproject Kluizendok

Proces A &Beslissingsreeks B

•

•

•

•

WG milieuhinder

Gent begroting

•

•

•

•

•

•

•

•

Andere Vlaanderen AWV-planning

•

•

•

•

Vlaanderen AWZ-plannen

•

•

•

•

Vlaanderen Arohm RSPV

•

Actor X Proces Y & Beslissingenreeks Z

• •


•

•

• •

• •

•

•

•

•

•

• •

•

•

•

• •

•

•

•

• • ••

•

•

Vlaanderen Aminal Milieuplannen Federaal NMBS-investeringen

•

• •

• •

•

93


Maar ook dan is het beeld nog beperkt: binnen ROM zijn er niet alleen verschillende deelprocessen actief die op elkaar ingrijpen (al dan niet in één of meerdere richtingen) maar parallel draaien er eveneens processen die extern zijn aan ROM (maar intern aan de actor). Figuur 20 tracht dit te illustreren: het eerste vak omvat enkele ROM-deelprocessen en het tweede vak enkele externe, actorspecifieke processen. De processen in beide vakken volgen een eigen dynamiek, omvatten eigen beslissingssnoeren maar kunnen elkaar beïnvloeden. De invloeden tussen ROM-deelprocessen onderling (=rode lijnen), de invloeden tussen actorspecifieke processen onderling (=blauwe lijnen) en tussen deze beide types (=groene lijnen) zijn de samenstellende delen van het ROM-proces. Voor alle duidelijkheid: figuur 20 is geen gedetailleerde invulling van alle deelprocessen die van invloed zijn, het is veeleer een illustratie van de complexiteit van de beleidsvorming en heeft tot doel aan te duiden hoe ver een analyse kan gaan. Het is eveneens een waarschuwing tegen te gemakkelijke (of veralgemeende) uitspraken over complexe besluitvorming.

Als we terugkeren naar Teisman, dan lijkt het ROM-proces het sterkst aan te sluiten bij het pluricentrisme, maar zien we evenzeer elementen en vragen uit de andere modellen terugkeren. Een verklaring hiervoor is wellicht dat zijn indeling stoelt op de analyse van grote maar duidelijk af te bakenen ruimtelijke investeringsprojecten terwijl ROM een veelheid aan onderling verbonden dossiers omvat.

Tabel 11: Kenmerken van drie modellen voor de analyse van besluitvorming

Criteria voor het scheiden van activiteitensnoeren Karakterisering van besluitvorming

“Fasen”-model Fasen die een centrale actor doormaakt

Sequentie van voorbereiding, beslissing en uitvoering Assumpties over de Een moment van aard van het proces beleidsbeslissing domineert andere beslissingen en leidt het proces Assumpties over de Een centrale actor neemt inhoud van het een dominante proces probleemdefinitie en definitie van oplossing aan, en creëert zo overheidsbeleid (governmental) (vertaald uit Teisman, 2000)

“Stromen”-model Verschillende gelijktijdige stromen van problemen, oplossingen en politiek

“Ronden”-model Reeksen van beslissingen van actoren, die rondes creëren door interactie Toevallige of Interactie tussen georganiseerde linken beslissingen van tussen stromen verschillende actoren Een simultane stroom van Beslissingen die een problemen, oplossingen en ronde afsluiten en een politiek, die min of meer nieuwe ronde initiëren, willekeurig aan elkaar zonder de vooruitgang gelinkt worden vast te leggen Dynamiek in en links Interdependente actoren tussen stromen bepalen nemen apart of samen belangrijke beslissingen, met beleidsveranderingen governance-beleid tot gevolg

De complexiteit van een arrangement als ROM hoeft echter geen bezwaar te zijn: de ROMpraktijk leert ons dat de drie modellen (zie ook tabel 11) in feite gecombineerd kunnen worden en alledrie aanwezig zijn: bij het reconstrueren van het proces kunnen fasen onderscheiden worden, tijdens interviews blijken actoren zelf ook nog het idee van fasen te hanteren, in de

94



visie van trekkers blijkt dat deze fasen-ambities hanteren die echter niet op voorhand mooi afgelijnd of getimed zijn, enz. Daarnaast zien we dat er verschillende stromen bestaan waarbij soms bewust, soms toevallig - knopen totstandkomen die (kleine of grote) stappen in het proces betekenen. Tenslotte blijkt het ronden-model een interessante invalshoek, een verrijkend perspectief voor de analyse van complexe besluitvorming. Figuur 21 brengt de drie modellen samen: op het niveau van het gehele ROM-proces onderscheiden we fasen, op het niveau van de deelprocessen onderscheiden we stromen en ronden.

Figuur 21: Combinatie van drie besluitvormingsmodellen MACRO FASEN

initiatiefase

startfase

planningsfase

policy window X (bv. herinrichting R4)

MESO

implementatiefase

policy window Y

problemenstroom

opeenvolgende rij van probleemdefinities beleidsstroom STROMEN

opeenvolgende rij van oplossingen politieke stroom

opeenvolgende sets van politiek/deelnemers

Ronde 1

RONDEN

• • • • ••

Ronde 2

•

• • • • • • •

bv. knelpuntennota

•

Ronde 3

• •

•

• • • •

•

•

• •

Ronde ...

• • •

rij beslissingen van actor A rij beslissingen van actor B rij beslissingen van actor C rij beslissingen van actor D

• •

rij beslissingen van actor E rij beslissingen van actor F

2.4.2. Vertrouwen en overeenkomsten Vertrouwen is een zeer belangrijk element van interorganisationele relaties en dus ook in arrangementen (Lane en Bachman, 1998). In ROM is het een sleutelbegrip dat in elk gesprek met betrokkenen opnieuw naar voren komt. Enkele citaten die dit illustreren: “En als u, een complex geheel, uw draagvlak, als je daar soms vragen bij hebt, dan zit je uiteindelijk met een vertrouwensvraag. Dat blijft een grote uitdaging die we in de gaten moeten houden” (citaat 74). “Gent is de sterke partner, en het is evident dat de anderen zich als kleintjes gaan verzetten. Maar het is toch altijd al zo geweest als 4 mensen mekaar kunnen vinden, mekaar respecteren, als er vertrouwen is, dat er wat kan. Maar dat vertrouwen is er eigenlijk te weinig. En daar zou volgens mij in om het even welk overlegmodel veel meer aandacht moeten aan besteed worden. Maar het veronderstelt dus ook weer dat de persoonlijkheden er zijn. Want ik ben begonnen met te zeggen: ‘Het hangt te veel af van persoonlijkheden’. Maar een grote persoonlijkheid is natuurlijk een troef.” (citaat 75). “Het is natuurlijk wel zo dat je een goed


95


contract hebt tussen de professionelen in het SRN en de niet-professionelen, en één van de vragen was ook het vertrouwen. Men merkt ook, allee, dat daar het verschil zit. De nietprofessionelen zullen dan ook wantrouwig zijn tegenover ambtenaren die de gehele dag bezig zijn met al die materies en het ook beter kunnen uitleggen. Dat zij zo het gevoel hebben van: oei! Maar dat groeit wel, denk ik” (citaat 76).

De aan- of afwezigheid van vertrouwen bepaalt mee de houding en het gedrag van actoren in een proces. Indien een actor geen vertrouwen heeft (of het verliest) in andere actoren of het proces als dusdanig, dan zal hij zelf niet geneigd zijn om zich (sterk) in een proces te engageren. In processen die gekenmerkt worden door interdependentie of wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren, is het dus noodzakelijk om vertrouwen te creëren en te behouden. Zo niet zullen actoren snel vervallen in hetgeen in de speltheorie door het zogenaamde prisoners’ dilemma wordt geïllustreerd: niet-deelname als te verwachten (en logische) houding van een actor, wat in een interdependent proces resulteert in de afwezigheid van oplossingen en uiteindelijk in het falen van het proces zelf. Vertrouwen wordt in de literatuur ook gezien als een manier om om te gaan met risico en onzekerheid in uitwisselingsrelaties. Bijgevolg is de analyse van het vertrouwen van actoren in elkaar en in het proces, alsook de bedreigingen en stimuli (instrumenten) voor vertrouwen, belangrijk. In een langlopend proces is vertrouwen geen statisch gegeven: vertrouwen fluctueert doorheen het proces.

van Ark en Edelenbos analyseren het concept vertrouwen vanuit een ruimtelijk planningsperspectief en hun analyse bevat een bruikbare samenvatting van de literatuur omtrent het element vertrouwen (van Ark en Edelenbos, 2003). Volgens hen zijn er drie dominante karakteristieken van vertrouwen, met name kwetsbaarheid, risico en verwachtingen. Kwetsbaarheid verwijst naar het idee dat vertrouwen van een actor in een andere actor veronderstelt dat hij zich kwetsbaar en open opstelt. Risico verwijst naar de nood aan vertrouwen als noodzakelijke voorwaarde voor actie in risicovolle situaties of omstandigheden. Verwachting verwijst naar de verwachtingen omtrent bedoelingen en motieven van anderen. Vertrouwen is volgens hen belangrijk omwille van drie redenen: het kan samenwerking faciliteren, consolideren en de prestaties van de samenwerking verhogen.

Figuur 22: Vertrouwen en wantrouwen vertrouwen/wantrouwen van ACTOR X

ACTOR X

ACTOR X

96

vertrouw en/ w antrouw en in vertrouw en/ w antrouw en in vertrouw en/ w antrouw en in

PROCES Z

ACTOR Y IN PROCES Z

PROCES Z

Actor X in proces Z (individu in collectief) Actor X in actor Y in proces Z (individu in individu; en omgek eerd) Proces Z in actor X (collectief in individu)



Figuur 22 illustreert dat vertrouwen op verschillende manieren kan bekeken worden: vertrouwen of wantrouwen tussen individuele actoren onderling en tussen individuele actoren en het proces (collectief). Als we concreet naar ROM kijken, is het eerste wellicht het belangrijkste voor het proces, namelijk het vertrouwen van individuele actoren in het proces (‘collectief’) zelf. Een voorbeeld van de eerste situatie is het vertrouwen van de meeste actoren (gouverneur, verschillende actoren van de stad Gent, verschillende bedrijven als Volvo, Arohm, enz.) in het ROM-proces. De tweede situatie betreft vertrouwen of wantrouwen tussen individuele actoren onderling. Een voorbeeld hiervan is het wantrouwen van verschillende private bedrijven in verschillende overheden, althans in de beginfase. Een ander voorbeeld is het bestuur van de gemeente Evergem dat de stad Gent initieel wantrouwt en vreest voor plannen voor uitbreiding van het grondgebied van deze laatste. De derde situatie is deze waarin omgekeerd vanuit het proces (het ‘collectief’) vertrouwen of wantrouwen bestaat ten aanzien van een individuele actor. Zo blijkt er vanuit het ROM-arrangement tijdelijk enig wantrouwen ten aanzien van het bestuur van de gemeente Evergem te groeien omwille van een gebrek aan consensus van haar verschillende vertegenwoordigers. Omgekeerd is er het duidelijke voorbeeld van het vertrouwen vanuit het proces in actoren zoals het Projectbureau Gentse Kanaalzone en de gouverneur.

De mate van wantrouwen of vertrouwen kan variëren doorheen de tijd. Zo is bijvoorbeeld het vertrouwen van Volvo ten aanzien van overheidsactoren in positieve zin geëvolueerd; is het wantrouwen van Evergem ten aanzien van de stad Gent afgenomen om na de bestuurswissel in Evergem opnieuw toe te nemen; is het vertrouwen in Evergem na diezelfde bestuurswissel afgenomen. Het Evergemse voorbeeld toont aan dat het vertrouwen samenhangt met de intermediairen, de fysieke vertegenwoordigers van actoren: Evergem als actor blijft doorheen het hele proces aanwezig, maar de fysieke vertegenwoordigers veranderen (zoals na verkiezingen) wat (in dit geval) een impact heeft op de vertrouwensrelatie tussen de verschillende actoren. De evoluties in onderling vertrouwen verklaren zo mee het verloop van het besluitvormingsproces, aangezien door de onderlinge afhankelijkheid tussen actoren elke actor over bepaalde middelen in het proces beschikt en zodoende een dalend vertrouwen tot vertraging of (deels) falen van het proces kan leiden.

Op hoofdlijnen gezien, lijkt de evolutie vooral in omgekeerde richting te zijn gegaan: veel initieel wantrouwen van en tussen actoren is omgezet in vertrouwen. De stabiliteit (reeds tien jaar, opgenomen actoren blijven in het proces, enz.) van ROM illustreert dit. Door de jarenlange samenwerking binnen het ROM-project zijn de actoren die voor een langere tijd deel uitmaken, over het algemeen genomen, naar elkaar toe gegroeid. We herhalen dat dit vooral een kwestie van personen is: het is niet de continuïteit van deelname van actoren die bepalend is, maar wel de continuïteit van de fysieke vertegenwoordigers van actoren die de mate van vertrouwen bepaalt.


97


Voorts zijn de contacten in andere settings van belang: lokale politici kennen elkaar via hun partijen of andere fora, bedrijven onderhandelen met verschillende overheden omtrent verschillende dossiers en komen zo in contact met mensen van het havenbedrijf, lokale besturen, provincie of van het Vlaams niveau, enz. Zo werpen een aantal goede onderlinge relaties ook hun vruchten af in andere samenwerkingsverbanden, andere processen: het is immers geen toeval dat de gemeente Evergem in het afbakeningsproces van het grootstedelijk gebied Gent een eerder positieve houding aannam in tegenstelling tot de meeste andere randgemeenten. De Evergemse houding steunde toen op de relatief positieve ervaringen in het ROM-project. Vertrouwen is dus afhankelijk van de relaties tussen actoren in het proces, van het proces zelf en kan bepaald worden door ervaringen uit het verleden, in andere processen en omgekeerd een invloed hebben op vertrouwen (of wantrouwen) in andere settings.

Vertrouwen hangt voorts samen met cultuur. Het gaat daarbij om culturen van bepaalde (al dan niet samengestelde) actoren alsook de (al dan niet aanwezige) cultuur van het werken in op overleg gebaseerde en procesgeoriënteerde arrangementen. Ten eerste stellen we vast dat de cultuur van de eigen organisatie een rol speelt. Deze cultuur verschilt tussen bestuurslagen: “Een voorbeeldje: hoeveel keer dat het woordje van de ‘ondergeschikte besturen’ nog valt bij de diensten van het Vlaamse Gewest; dat mag dan bestuurlijk wel zo zijn, maar zo zit de maatschappij niet meer in elkaar. Het begrip ‘ondergeschikt bestuur’, ik vind dat zo denigrerend. Maar het leeft toch nog wel, vind ik, in de geesten van veel diensten van het Vlaams Gewest, zo van ‘de gemeenten die moeten zich dan maar schikken naar ons’. Hoewel de praktijk ook duidelijk aantoont dat je moet samenwerken en ieder het principe van de subsidiariteit hoog in het vaandel voert om te zeggen ‘ja, laat men de beslissingen nemen op het niveau waar ze thuishoren en informeer elkaar en werk samen, werk elkaar niet tegen’: in de praktijk zie ik dat het toch nog geregeld scheef loopt” (citaat 77).

De impact van cultuur op het vertrouwen is er niet alleen op interbestuurlijk vlak, maar ook binnen verschillende actoren van dezelfde bestuurslaag. Een betrokkene stelt het als volgt: “Weet jij dat zij drie jaar na elkaar seminaries gehouden hebben voor afdelingshoofden van LIN, en je weet wel wie er allemaal in LIN zit, om de coördinaties te bevorderen, tussen enerzijds Ruimtelijke Ordening en Milieu en anderzijds AWZ en AWV, om het cru te stellen. Maar weet je wat die mannen ’s avonds zeiden? Ze spraken nog altijd van ‘wij’ en ‘zij’. Dat zat daar ingebakken en je kreeg dat daar niet uit. Totdat die mannen eens hier op terrein moesten komen, en dat is het voordeel geweest” (citaat 78). Het citaat illustreert goed de verschillende culturen maar geeft meteen aan dat dit evolueert. De diensten in dit voorbeeld hebben elk een eigen voorgeschiedenis en cultuur, die hun handelen bepaalt. Ongenuanceerd uitgedrukt: AWZ en AWV zijn ‘bouwers’ op het terrein terwijl diensten omtrent ruimtelijke ordening en milieu initieel en in vergelijking met AWZ en AWV meer beschouwd werden als administraties die vanachter een centrale tekentafel zonder veel contacten in het veld functioneerden en kaders en randvoorwaarden voor de ‘bouwers’ creëerden. Maar zoals het citaat aangeeft zijn deze

98



diensten recent meer met het veld en in de praktijk met elkaar in contact gekomen met als gevolg dat hun attitudes (deels) veranderden.

Vertrouwen opbouwen is ook een bewuste strategie. De centrale actoren in de ROMstuurgroep (zoals Studiegroep Omgeving en de provinciale DPN) streven naar eigen zeggen naar snelle winstpunten voor elke actor en zogenaamde vertrouwenwekkende maatregelen voor nieuwe actoren. Een voorbeeld is dat Evergem van de stad Gent inzage kreeg in het beleid van het Havenbedrijf Gent gab.

Tot slot is er de relatie tussen vertrouwen - wat bij uitstek een informeel element is - en de formele veruitwendiging van beslissingen of afspraken in het arrangement. Zo blijkt er in ROM soms sprake van de wenselijkheid om beleidsovereenkomsten en convenanten tussen partners af te sluiten. Vertrouwen neemt met andere woorden niet weg dat discussies worden gevoerd of zaken al dan niet geformaliseerd moeten worden via overeenkomsten. Het betreft echter vooral niet-juridisch afdwingbare overeenkomsten (een belangrijke uitzondering is PROVAG) waardoor ROM zijn informeel karakter lijkt te benadrukken en het vooral wederzijds vertrouwen is, waarop verder gebouwd wordt. Precies dit informele (formeel niet-bindende) karakter van ROM wordt beschouwd als een succesfactor: actoren voelen zich vrij om deel te nemen in het proces en zitten ondanks hun tegengestelde belangen (leefbaarheid versus economie) niet meteen in een defensieve positie tegenover elkaar.

Dit betekent niet dat het proces vrijblijvend is: door het feit dat er bepaalde resultaten bereikt worden (zoals de opeenvolgende gewestplanwijzigingen) wordt er ook engagement verwacht. Het steunen op wederzijds vertrouwen is tegelijkertijd een sterkte en een zwakte: het blijft een fragiel netwerk dat bijvoorbeeld door het opstappen van bepaalde actoren snel zijn dynamiek en mogelijkheden kan verliezen. Daarom wordt er in ROM, ondanks het sterke geloof in vertrouwen, gestreefd naar formalisering en structurering op een aantal vlakken (bv. oprichting PROVAG, oprichting SRO) (Van den Broeck, 2001).

2.4.3. Perceptie en erkenning Perceptie en erkenning zijn eveneens factoren die succes en falen van een proces helpen verklaren. Beide begrippen zijn echter gelaagd: het gaat om perceptie en erkenning van verschillende zaken. Zo hebben actoren hun eigen definitie van hun omgeving die bestaat uit hun probleemdefiniëring, hun beeld van de andere actoren in (en buiten) het beleidsnetwerk, de aard van hun eigen afhankelijkheid ten aanzien van de anderen en het proces (en vice versa), en hun perceptie van de voor- en nadelen van samenwerking (Kickert et al., 1997:79).

Ook in ROM blijken actoren vanuit complexe en verschillende configuraties te denken en te handelen. Illustratief is bijvoorbeeld dat sommige actoren uit de economische sfeer de indruk


99


hebben dat er vooral aandacht is voor leefbaarheidsthema’s (bv. de bestemmingswijziging van circa 100 hectare van industrie naar landbouw- en natuurgebied) terwijl sommige actoren die vooral met de leefbaarheid begaan zijn de indruk hebben dat het proces toch vooral om economische belangen draait (bv. wel Vlaamse middelen voor op economische ontwikkeling gerichte initiatieven versus de moeilijke zoektocht naar middelen voor de inrichting van koppelingsgebieden).

Het gaat daarbij niet enkel om de perceptie van wie wat krijgt (=de winst/verlies-afrekening van elke actor), het gaat ook om het al dan niet percipiëren en erkennen van de onderlinge afhankelijkheid (interdependentie) en het idee dat samenwerking tot de eigen doelbereiking bijdraagt. Deze perceptie en erkenning is in een netwerkachtig arrangement extra ‘problematisch’ in vergelijking met andere arrangementen precies omdat de actoren in een netwerk interdependent - dus afhankelijk van elkaars medewerking om tot resultaten te komen zijn: indien een autonome actor geen afhankelijkheid percipieert of erkent, wordt hij geacht niet te participeren (tenzij onder dwang, maar dit is een kenmerk van hiërarchische relaties, niet van netwerkrelaties). Erkenning en perceptie is zoals vertrouwen niet noodzakelijk (enkel) bepaald door organisatiekenmerken: vaak is het de intermediair die al dan niet kansen in een proces ziet en bijgevolg bepaalt of de actor al dan niet actief meewerkt. Van sommige actoren stellen we vast dat de erkenning en perceptie positief evolueerde (bijvoorbeeld AWV), terwijl volgens betrokkenen sommige actoren (bijvoorbeeld Afdeling Bovenschelde van AWZ) in het proces geen of weinig afhankelijkheid percipiëren doorheen het proces. De meeste betrokkenen hebben aangaande deze laatste actor de indruk dat deze afdeling denkt haar eigen projecten op zelfstandige wijze te kunnen realiseren. Diezelfde betrokkenen geven aan dat dit in de feiten echter niet blijkt te lukken en dat deze actor dus het belang van ROM-samenwerking niet percipieert en niet erkent.

Zoals er bewuste strategieën worden gevolgd om vertrouwen te creëren/te behouden zijn er ook bewuste strategieën om de perceptie en erkenning te beïnvloeden. ROM kan immers gezien worden als een sociale configuratie waarbij actoren kunnen trachten om het beeld van een actor te veranderen (zogenaamde framing en reframing), waarbij dan de vraag gesteld kan worden wie deze bewuste strategieën hanteert. Eerst en vooral blijken in ROM de ruimtelijke planners een zeer belangrijke rol te vervullen: zij trachten de beelden van de verschillende actoren in kaart te brengen, in elkaar te passen maar tegelijkertijd in een langetermijnvisie te verwerken en vervolgens de beelden van de actoren hieraan aan te passen. Dit lijkt in feite onderdeel van het concept van collaboratieve planning zoals onder andere Van den Broeck het voorstaat. Tegelijkertijd zien we dat ook andere actoren trachten om percepties te beïnvloeden: zo is vanuit de stad Gent de problematiek van de Sifferverbinding en Rodenhuizeverbinding in ROM ingebracht en heeft de stad Gent getracht de andere actoren van het belang van deze verbindingen te overtuigen.

100



Percepties van actoren wijzigen is echter niet eenvoudig. Het gaat vaak om gestolde of gefixeerde beelden die als referentiekader van een actor fungeren. Maar percepties kunnen tegelijkertijd ook evolueren, want ze worden geconstrueerd en gereconstrueerd doorheen interacties met anderen (March, 1978). Doorheen deze interacties worden sociale configuraties opgebouwd die op hun beurt als referentiekader worden gehanteerd. We wezen al op het belang van deze configuraties aangaande vertrouwen. De relatieve rigiditeit van deze referentiekaders is een element van verklaring waarom er binnen een arrangement als ROM spanningsvelden blijven bestaan. Deze spanningsvelden kunnen doorheen de tijd, door interactie binnen het ROM-proces in zekere mate verzwakt (of versterkt) worden (zie ook onderdeel ‘institutionele kenmerken’), maar bepaalde tegenstellingen tussen bepaalde (types van) actoren blijven bestaan. Het bewust beïnvloeden van perceptie is ook een onderdeel van het proces- en netwerkmanagement.

2.4.4. Proces- en netwerkmanagement Belangrijke afgeleide vragen van de kernvraag hoe gebiedsgerichte arrangementen functioneren, zijn: zijn proces- en netwerkmanagement mogelijk, en zo ja, op welke wijze gebeurt dit?56 Is er in ROM sprake van procesmanagement? Door welke actor(en)? Met welk(e) instrument(en)? Hoe worden het arrangement en zijn omgeving vormgegeven?

Procesmanagement en netwerkmanagement kunnen worden omschreven als: “de coördinatie van strategieën van actoren met verschillende doelstellingen en prioriteiten ten aanzien van een bepaald probleem of maatregel binnen een bepaald netwerk van interorganisationele relaties” (Kickert et al., 1997:10). Netwerkmanagement betreft “de wijzen waarop actoren de structuur, het functioneren en/of de beleidsuitkomsten van een beleidsnetwerk bewust trachten te beïnvloeden” (Klijn, Koppenjan en Termeer, 1993). Of nog: “Process management strategies try to establish or change conditions that influence interaction processes between actors- in other words they try to change the game situation or create new games or an ecology of games” (Klijn, 1996).

In ROM is er sprake van proces- en netwerkmanagement. De vraag is echter wie er als ‘procesmanager’ actief is en in welke omgeving hij functioneert. Volgens onder andere Bekkering is de procesmanager actief in een complexe, dynamische situatie. Deze situatie wordt gekenmerkt als volgt (Bekkering, Glas, Klaassen en Walter, 2001): •

Bedoelingen zijn weliswaar duidelijk, maar resultaat en opdracht zijn niet duidelijk geformuleerd en aan verandering onderhevig;

•

Succes is niet objectief meetbaar;

56

We maken in dit deel geen strikt onderscheid tussen ‘netwerkmanagement’ en ‘procesmanagement’. Uit de literatuur blijkt immers dat er vooral parallellen zijn tussen beide begrippen. Dit neemt niet weg dat procesmanagement in principe breder is dan netwerkmanagement: procesmanagement wordt bijvoorbeeld ook voor veranderingsprocessen binnen een organisatie gebruikt.


101


•

Vaak is de opdrachtgever niet eenduidig te benoemen;

•

Geen gedefinieerd begin en eind;

•

Beïnvloeding vanuit meerdere punten: rollen, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vaag;

•

Samenwerking kan niet worden afgedwongen.

Dit alles is dan tegengesteld aan de situatie van de projectmanager. Zijn bakens zijn: •

Een duidelijk geformuleerd doel en resultaat;

•

De realisatie is objectief meetbaar;

•

Een bezorgde opdrachtgever is bekend;

•

Duidelijk begin en een eind, tijdsdruk en beperkte middelen;

•

Sturing en beheersing vanuit een enkel punt;

•

Bereidheid tot samenwerken en mogelijkheid om dit af te dwingen.

Netwerkmanagement wordt toegepast in een situatie waarin een centrale doelstelling en een hiërarchische

ordening

van

bevoegdheden

ontbreekt

en

is

gericht

op

collectieve

probleemoplossing, zorg voor een goed interactieverloop of zorg voor relaties tussen actoren.

Klijn, Koppenjan en Termeer onderscheiden in het netwerkmanagement grofweg twee niveaus:

enerzijds

het

zogenaamde

spelmanagement

gericht

op

beïnvloeding

van

interactieprocessen tussen actoren waarbij de manager de kenmerken van het netwerk als gegeven beschouwt en anderzijds netwerkconstituering gericht op het bewerkstelligen van veranderingen in een netwerk. Volgens hen bestaan er binnen een beleidsnetwerk vier aangrijpingspunten om beleidsprocessen te beïnvloeden en die in beide vormen van netwerkmanagement kunnen gehanteerd worden (zie tabel 12).

Tabel 12: Aangrijpingspunten voor netwerkmanagement

Spelmanagement

Netwerkconstituering

Actoren Selectief activeren

Wijziging van relaties tussen actoren (bron: Klijn, Koppenjan, Termeer, 1993)

Bronnen Mobiliseren van bronnen

Regels Inspelen op regels

Wijziging van bronnenverdeling

Wijziging van regels

Percepties Compromisvorming en gezamenlijke beeldvorming Wijziging van normen, waarden en percepties

Dit is in de netwerkliteratuur overigens een belangrijk gegeven: het onderscheid tussen de sturing in netwerken en het sturen van netwerken, tussen een meer operationeel element (management) en een meer institutioneel element (de creatie van netwerken of het institutioneel vorm geven aan netwerken). Het behandelen van een concreet dossier in de stuurgroep, zoals de onderhandelingen omtrent het streefbeeld van de R4-West, kan op het niveau van spelmanagement geanalyseerd worden, terwijl het opzetten van structuren zoals SRN, SRO en

102



PROVAG duidelijk vormen van netwerkconstituering betreffen. De totstandkoming van een advies binnen het SRO is dan weer het niveau van het spelmanagement.

Bij spelmanagement komt het er volgens Scharpf vooral op aan om een selectieve activering van actoren te bekomen (Scharpf, 1978). Selectief activeren eist van de netwerkmanager dat hij inschat welke actoren onmisbaar zijn op bepaalde momenten in het beleidsproces, en deze dan al dan niet te betrekken. Succes van deze tactiek is niet enkel afhankelijk van die correcte inschatting, maar tevens van de bereidheid van actoren om tijd en middelen in het proces te investeren (zie ook delen 2.3.5. en 2.4.3.). Daarnaast moet een netwerkmanager er ook over waken dat actoren met elkaar (blijven) interacteren.

In ROM lijkt dit vooral een gecombineerde rol van het Projectbureau Gentse Kanaalzone (inclusief het hoofd van de provinciale DPN) onder het gezag van de gouverneur en (zeker initieel) met de ondersteuning van de studiebureaus. De procesmanager of netwerkmanager blijkt in de ROM-praktijk een procesteam. In ROM zien we dat deze groep (maar niet alleen zij) op bepaalde ogenblikken bepaalde actoren tot de stuurgroep uitnodigen, zoals bijvoorbeeld AWV-Afdeling Oost-Vlaanderen omwille van de mobiliteitsproblematiek en recent de vertegenwoordigers van de lokale bevolking. AWV werd ‘geactiveerd’ omwille van haar rol in de mobiliteitsproblematiek (heraanleg R4). De Afdeling Bovenschelde van AWZ trachtte men eveneens te activeren maar dit bleek onvoldoende succesvol zodat men naar andere AWZactoren ging zoeken zoals de Afdeling Maritieme Toegang. Een ander voorbeeld van de selectieve activering is de deelname van het directoraat-generaal van Aminal: “…vanaf jaar…ben ik erin gerold, omdat ik op dat moment het signaal kreeg vanuit ROM dat Aminal het proces nogal zwakjes opvolgde” (citaat 79). Dat actoren niet alleen vanuit het procesteam geactiveerd worden, blijkt ook uit het betrekken van Honda: dit gebeurde op verzoek van Volvo en Sidmar57.

Dit activeren van actoren houdt meestal ook verband met het mobiliseren van bronnen: AWV werd bijvoorbeeld omwille van haar aanzienlijke budgetten voor infrastructuur betrokken. Betrokkenen geven voorts zelf aan dat er op zoek wordt gegaan naar (o.a. financiële) bronnen: zo wordt het Minafonds58 als mogelijke bron voor financiering voor de realisatie van koppelingsgebieden beschouwd.

Een ander aangrijpingspunt is het inspelen op percepties. Een voorbeeld van het management van percepties is de bewuste keuze van het uitwerken van verschillende opeenvolgende documenten die uiteindelijk een gemeenschappelijke langetermijnvisie uitmaken waarna dat compromis met unanimiteit dient te worden goedgekeurd. Verschillende actoren geven zelf aan dat er doorheen dit proces in elk geval een gemeenschappelijke taal 57

Activering zoals we het hier met voorbeelden illustreren zou volgens de indeling van Klijn, Koppenjan en Termeer tot de netwerkconstituering gerekend kunnen worden.


103


werd ontwikkeld. Ook het inspelen op regels is aanwezig, zoals de (ongeschreven) regels in het arrangement “…een jaar geleden [is] Provag opgericht met een eigen rechtspersoonlijkheid, met een eigen slagkracht, met spelregels hoe je dan met besluitvoering omgaat, nog altijd zijn er mensen, voornamelijk van…, die vinden dat wat in Provag beslist wordt dat zij dat eerst aan hun gemeenteraad en het college moeten voorleggen. Je kan hen niet aan het verstand brengen, van ‘neen, de gemeenteraad is akkoord gegaan dat Provag opgericht werd en met de spelregels, je hebt drie bestuurders en een paar waarnemers aangeduid, en er is een beleidsnota goedgekeurd waarin eigenlijk beschreven wordt wat Provag eigenlijk zou moeten doen. Dus zolang Provag niet buiten het kader van die beleidsnota gaan, moet je kunnen werken. En daar hoef je niet voor naar de gemeenteraad te gaan. Voor die mensen, heb ik de indruk, is dat nog totaal onduidelijk, je krijgt dat niet aan hun verstand. Die denken dan waarschijnlijk dat zij ik weet niet wat van beroep zijn, wat helemaal niet waar is” (citaat 80). Een ander voorbeeld van het inspelen op de regels is de manier waarop een actor in het proces tot de orde geroepen werd: “Moest ik dat tegenkomen wat…tegenkomt in de openbare terechtwijzingen van de gouverneur, ja jongens, ik zou niet meer durven gaan” (citaat 81). In dit voorbeeld tracht men van een actor meer medewerking te krijgen door in te spelen op de informele regels.

Het netwerkmanagement kan zijn beïnvloedingspogingen ook richten op de context van het spel: het netwerk zelf. Netwerkconstituering omvat alle activiteiten die gericht zijn op duurzame veranderingen in het netwerk zelf, het zijn pogingen om de regels en de verdeling van middelen te veranderen. Het gaat in feite om meta-sturing in het netwerk (Klijn, 1996). “Network constitution strategies aim at changes at the network level. They try to influence the context in which separate games or an ecology of games take place. It is, for instance, possible to introduce new actors into the network. By using this strategy, it is possible to influence relation patterns in the network.” (Klijn, 1996). In ROM zien we eveneens acties om het netwerk zelf vorm te geven. Zo zijn er de institutionele wijzigingen doorheen het proces, met name het opnemen van actoren alsook het uitwerken van nieuwe structuren (zoals PROVAG, het SRO en SRN). Voorts zien we pogingen van reframing van normen, waarden en percepties, bijvoorbeeld door het veelvuldig met elkaar discussiëren, aan de hand van het ruimtelijk vertalen van verschillende visies, enz. Dit lijkt tot op een zekere hoogte te lukken, aangezien een aantal ROM-actoren zelf aangeeft zich anders te zijn gaan opstellen na verloop van tijd. Een betrokkene verwoordt het als volgt: “Men is mekaar beter gaan begrijpen, daar ben ik 100% van overtuigd. Wat niet wil zeggen dat men het altijd met iedereen eens is, maar het heeft zeker geleid tot een beter begrip van de verschillende besturen, van de verschillende administraties, ook van verschillende drukkingsgroepen, met die mensen is het ook, laat ons zeggen, structureel overleg ook mogelijk geworden, wat vroeger nogal moeilijk lag, dus dat is zeker gelukt” (citaat 82). De reframing kent echter ook haar institutionele grenzen: “Een deeltje [is] nog niet gelukt, ik ga niet zeggen mislukt, maar nog niet gelukt, of nog niet gerealiseerd, met 58

Het Mina-Fonds financiert de uitgaven van de Vlaamse overheid voor milieu (decreet 23/01/1991).

104



name de versnelling van procedures. Op dat gebied…is er nog geen stap vooruit gezet. Wij merken bij sommige administraties, bij sommige gemeenten, nog altijd de reflex als puntje bij paaltje komt en men gaat over concrete dingen gaan samen zitten en men vraagt ook beslissingen, dat men de neiging soms wel heeft om te vervallen in wat ik zou noemen ‘het oude kwaad’ van zich terug te plooien op zichzelf en vanuit die stelling uitspraken te doen of andere beslissingen te nemen” (citaat 83).

Zoals gezegd blijkt ‘de’ proces- of netwerkmanager in ROM een team te zijn. Toch neemt het hoofd van de provinciale DPN daarin een speciale rol in als de centrale procesmanager, inmiddels versterkt met een nieuwe projectcoördinator. Alle betrokkenen zien de ambtenaar van DPN als een belangrijke motor van het arrangement. Het team zelf bestaat uit ambtenaren en wordt ondersteund door het betrokken studiebureau. We stellen daarbij vast dat deze ambtenaren rollen spelen die vaak niet tot hun formele rol - namelijk van beleidsuitvoerder worden gerekend. Deze groep heeft, legt en gebruikt ambtelijke, politieke, persoonlijke contacten waar nodig om het ROM-proces in goede banen te leiden. In dit team zien we dat elke actor daarin een bepaalde rol vervuld. Het Projectbureau Gentse Kanaalzone omvat de dagelijkse managers van het proces, terwijl de gouverneur hen vanuit zijn gezag bij de actoren en vanuit zijn neutrale positie als intermediair tussen provincie en Vlaamse overheid de nodige rugdekking geeft voor hun acties en contacten. Op de formele momenten zoals stuurgroepen (of nu het SRO en SRN) zit hij het proces voor, daarbij steunend op het veldwerk en de expertise van het procesteam dat onder meer voorbereidende nota’s opstelt. Vanuit het studiebureau wordt daarbij technische expertise aangeleverd. De beleidsimpact van dit procesteam is groot, maar zeker niet exclusief.

Het procesteam richt zich niet alleen op het zogenaamde spelmanagement en de netwerkconstituering maar richt zich ook breder op het creëren van draagvlak. Daarbij gaat het om draagvlak bij de actoren die in het gebied aanwezig zijn, zowel voor (onderdelen van) de langetermijnvisie als voor de uitvoeringsprojecten. In het kader van draagvlakverwerving kadert ook de organisatie van bewonersgroepen. Het procesteam is onder andere bezig met het in goede banen leiden van de werking van deze groepen: “(over het procesteam) Dat zijn de mensen die eigenlijk bepalen wat er bij die bewonersgroepen mag verteld worden, hé! Dus, wanneer ze op een bepaald moment beginnen over iets anders is het: ‘Hé jongens, blijft eraf. Dat is een complex iets, we gaan dat afzonderlijk behandelen’…We hebben ons daarbij neergelegd. Het meeste wat ze kunnen doen is ons informeren” (citaat 84). Over wat dat procesmanagement inhoudt, bestaan zeer uiteenlopende meningen: “ik heb de indruk gehad dat met de opstart van de bewonersgroepen en de splitsing in drie deelgemeenten dat dat een strategie is van verdeel en heers. En dat uit zich onmiddellijk in een aantal feiten…Maar men heeft rond deze bewonersgroepen voor wat Gent betreft er duidelijk voor gekozen om als vertegenwoordiger van de bewonersgroepen van iedere politieke partij één vertegenwoordiger naar het SRN te sturen…” (citaat 85).


105


Deze citaten zouden ongewild een negatieve indruk kunnen wekken: in gesprekken, ook met de bewonersgroepen, werden de inspanningen vanuit het procesteam eveneens geprezen en gewaardeerd. Het meest belangrijk is wellicht dat de kanaaldorpen bij de toekomstplannen voor het kanaalgebied betrokken worden: “De kanaaldorpen voelden zich altijd kind van een tweede moeder, terwijl ROM hen een kans gaf om terug een stem te krijgen…Chapeau voor…die dat [de bewonersgroepen] allemaal heeft gedaan en daar heel veel avonden en weekends heeft ingestoken. De allergrootste betrokkenheid van bewonersgroepen zie je als het over concrete zaken gaat: bv. ontsluiting van Sint-Kruis-Winkel werd plotseling een probleem door afsluiten bepaalde weg en ze moesten plots kilometers omrijden, maar dan worden ze plots actief” (citaat 86). De aandacht voor het draagvlak vanuit het procesmanagement interpreteren we ook breder: niet alleen het maatschappelijke draagvlak, zoals bij bewoners en belangengroepen, maar ook bij relevante actoren binnen en buiten het netwerk in het algemeen. Zo zien we in ROM dat de procesmanagende kern contacten legt met onder andere Vlaamse politieke actoren zoals de bevoegde ministers en hun kabinetten om zo draagvlak te creëren voor ROM-dossiers. Dit laatste kan ook geïnterpreteerd worden als lobbyen vanuit ROM.

Samenvattend stellen we vast dat er in ROM duidelijk sprake is van verschillende vormen van proces- of netwerkmanagement en dat de procesmanager in feite een samengesteld begrip is: het omvat meerdere actoren die elk bepaalde rollen spelen en waarvan de som als procesmanagement te omschrijven is59.

2.4.5. Parallelle processen We hebben ROM totnogtoe voornamelijk benaderd alsof het één arrangement en één proces betreft. Dit is geen toeval: we wilden onze analyse in eerste instantie op het geheel van de praktijk richten in plaats van op alle kleine radertjes van het arrangement. In werkelijkheid bestaat een praktijk als ROM uit - en komt deze in contact met - een brede waaier van deel- en parallelle processen. Maar wat is de impact van bijvoorbeeld parallelle processen? Hoe beïnvloeden deze elkaar? Zien we daar dezelfde actoren participeren? Het lijkt logisch dat deze parallelle processen de sturing in ROM mee beïnvloeden (en omgekeerd). We hebben op basis van onze documentenanalyse en gesprekken met betrokkenen de belangrijkste parallelle processen in kaart gebracht. Deze zijn weergegeven in figuur 23. Daarnaast hebben we in deze figuur ook aangeduid tussen welke processen invloeden werden uitgewisseld.

59

Procesmanagement is overigens niet beperkt tot wat we hier als ‘procesmanagementteam’ hebben omschreven: ook andere actoren ontwikkelen strategieën op het vlak van procesmanagement en netwerkconstituering. We hebben ons hier vooral gericht op diegenen die het proces zelf op koers trachten te houden en zich niet tot het engere actorbelang beperken.

106



De dikke lijnen in de figuur illustreren invloeden tussen processen, maar geven geen exacte momenten of tijdstippen aan. Ze zijn met andere woorden indicatief voor het feit dat er wel degelijk invloeden zijn tussen verschillende processen. Een bijkomende opmerking bij deze figuur betreft de aard van deze processen: sommige processen zijn bijvoorbeeld externe processen die uitgevoerd zijn door ROM omdat ze aansluiten bij de gebiedsproblematiek, zoals de afbakening van het zeehavengebied Gent en het mobiliteitsplan Regio Gent. Er zijn met andere woorden verschillende processen te onderscheiden die niet noodzakelijk tot ROM zelf behoren maar er verband mee houden en bijgevolg ook belangrijk zijn in de analyse van gebiedsgerichte beleidsvorming.

Voorbeelden van de (wederzijdse) invloeden: vanuit ROM zijn door overleg met het kabinet van de minister bevoegd voor ruimtelijke ordening bepaalde elementen opgenomen in het havendecreet, wordt er vanuit ROM meegewerkt aan het regionale mobiliteitsplan, enz. Het gaat daarbij niet alleen om invloed van proces tot proces, maar ook tussen en door actoren die in (al dan niet verschillende) posities in verschillende processen aanwezig zijn: een studiebureau als Studiegroep Omgeving die met de stad Gent in contact komt binnen ROM maar ook voor o.a. het GRSP en het mobiliteitsplan voor de regio Gent; een actor die jaren het ROM-proces volgt vanuit Studiegroep Omgeving en later vanuit ASRO-KU Leuven met Omgeving op Vlaams niveau meewerkt aan de afbakening van de zeehavengebieden; Evergem en Gent die elkaar in ROM zien maar ook in het kader van het ASG; enz. Hoewel invloed niet altijd expliciet is, wordt deze door de actoren zelf vaak erkend als faciliterend. Dit is echter geen automatisme: minder goede ervaringen of contacten in het ene proces kunnen een ander proces ook hypothekeren (zie ook 2.4.2.). Door de veelheid aan op elkaar ingrijpende processen ontmoeten sommige ROM-actoren elkaar in meerdere fora. De analyse van ROM wijst zodoende op de noodzaak om aandacht te besteden aan parallelle processen om sturing in complexe beleidsarrangementen te begrijpen.

Een andere vaststelling is de verdichting in de verknoping van processen naarmate ROM naar 2003 toe evolueert. Figuur 23 lijkt te illustreren dat er steeds meer wisselwerking ontstaat met andere processen. In positieve zin doet dit vermoeden dat verschillende processen beter op elkaar afgestemd worden en effectief binnen een algemene visie gekaderd worden. Tegelijkertijd gaat het ook om beïnvloedingen van ROM door andere processen die ROM aanzetten tot het bijsturen van de visie (zoals de verschillende opeenvolgende versies van (concept-)streefbeelden lijken te illustreren).


107

'94

'95

'96

'97

'98

'99

'00

'01

'02

se ontwerp RSPV

Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen

implementatie

•

•

•

fase startnota + fase studies

START

•

GRSP Evergem

ok

de

c.

ap

fase voorontwerp

•

ju l.

•

•

openbaar onderzoek

r

fase GRSP

•

•

fase ontwerp

t.

ei m

ja n.

vorig structuurplan

fase ontwerp

•

.

c.

GRSP Gent

de

?

l. ju

fase 1ste ontwerp startnota

•

•

m ei

•

•

2de concept

fase voorontwerp 1ste concept

START

•

•

ju l.

de

c.

•

PRSP O-VL

fase startnota

voorstel van afbakening opstellen RUP Zeehavengebied

fase 1ste & 2de discussienota

START

m rt.

n.

•

•

opstellen GRUP

r.

fase procesnota

•

•

g.

afb. voorstel en actieplan

ap

•

programma & debat

ok

se

Afbakening zeehavengebied Gent

•

t.

p.

pauze

l. ju

c.

•

openbaar

de

•

START

discussienota + actie-

m ei au g.

ju

ja

n.

r. ap

voorstudie

au

onderzoek herziening

START

Afbakening grootstedelijk gebied Gent

'03

ei. m

p.

'93

•

FINISH

fase voorontwerp

2de ontwerp

ok

t.

START

fase startnota

•

START

ROM-uitvoeringsprojecten ROM-werkgroepen

startfase (studie, ROM-benadering: startrapport)

t.

•

•

c. planfase (implementatieprojecten, concep strategisch plan)

b. fe

de

c.

•

MB SRO-Gent

•

overleg uitbreiding raamplan

•

voorlopige vaststelling raamplan

de

initiatiefase

ROM

ok

c.

'Gent zeehaven' R4 west en oost

de


Mobiliteitsplan Regio Gent

ok

BVR voorlopige grenzen avengebied

FINISH Uitwerking van raamplan

•

l. ju

•

t.

•

p.

•

n.

naar mobiliteitsplan

•

START

Gentse regio

. rtt m

•

FINISH

c.

•

ja BVR omtrent SRO's

de

Havendecreet

voorbereiding Havendecreet

se

pogingen om wettelijk kader voor havens te ontwerpen (o.a. wet Erdman, ontwerpdecreet Kelchtermans)

m rt. .

GRSP Zelzate

•

implementatie (o.a. plan van actie)

verder onderzoek (strategisch plan en plan van actie)


108

Figuur 23: ROM en parallelle processen


2.5. Institutionele elementen In de analyse moeten we ook rekening houden met institutionele elementen bij het verklaren van het hoe en waarom van subregionale arrangementen. Met instituties doelen we op de organisatiestructuur, de regels en de kaders waardoor en waarin arrangementen vorm krijgen. Dat gaat zowel over de impact van herschikking van bevoegdheden, de sturing die van procedures uitgaat, de vormgeving van de organisatie (projectgroepen, functioneren van stuurgroepen,…).

We maken een onderscheid tussen zogenaamde ‘harde’ en zachte’ institutionele elementen (zie ook figuur 24). Met harde institutionele elementen bedoelen we deze waarover het ROMproces

of

de

ROM-actoren

geen

(directe)

controle

kunnen

uitoefenen:

bevoegdheidsverdelingen, wettelijke bepalingen en procedures, financiële middelen en regels, enz. Het gaan met andere woorden om institutionele elementen rondom of buiten het netwerk, die echter mee het speelveld van het ROM-arrangement bepalen.

Figuur 24: Onderscheid in institutionele elementen INSTITUTIONELE ELEMENTEN

OMGEVING VAN ARRANGEMENT ('HARD') HARD

ARRANGEMENT ('ZACHT')

bevoegdheden (bv. bevoegdheden havenbedrijf)

middelen (bv. MINA-fonds)

regelgeving (bv. decreet RO)

ZACHT

interne procedures (bv. huishoudelijk reglement) organisatiestructuur (bv. stuur- en werkgroepen)

...

cultuur (bv. identificatie met arrangement) ...

procedures (bv. opmaak RUP)

organisatiestructuur (bv. samenstelling SRO)

Met zachte institutionele elementen bedoelen we deze waarop het ROM-proces of ROMactoren wel vat kunnen hebben, deze waarover ze wel (een zekere mate van) controle of


109


invloed kunnen uitoefenen, deze die voortvloeien uit het ROM-proces zelf (gestolde praktijken): de ROM-organen en structuren, de besluitvormingsregels binnen ROM, enz. Deze tweede groep is belangrijk, omdat deze volgens de literatuur door netwerkmanagement te beïnvloeden zijn.

2.5.1. Harde elementen Het is wellicht niet wenselijk (of zelfs onmogelijk) om hier alle Vlaamse institutionele aspecten te benoemen. We beperken ons tot een aantal belangrijke harde institutionele elementen die het ROM-proces mee bepalen.

EUROPA De Europese Unie blijkt steeds belangrijker te worden als institutionele (f)actor in Vlaamse beleidsprocessen (Bursens en Helsen, 2003). Specifiek voor ROM stellen we bijvoorbeeld vast dat Europese middelen via fondsen als Interreg een impact hebben op het ROM-arrangement, onder meer als stimulans om het project op te starten. De procedures die met deze fondsen gepaard gaan zetten voorts een actor als de provinciale DPN aan om op een bepaalde wijze actief initiatieven te ontwikkelen. Ook de regionale en grensoverschrijdende samenwerking als Euregio Scheldemond die onder impuls van Europa tot stand komt is een institutioneel element: de initiatiefnemers aan Vlaamse kant werden immers beïnvloed door de methodologie en het voorbeeld van het ROM-project in Zeeuwsch-Vlaanderen.

Breder zien we de Europese regelgeving een invloed uitoefenen op het proces. Het voorbeeld bij uitstek is de Vogel- en Habitatrichtlijn die tot een nieuw ROM-deelproces aanleiding geeft met implicaties wat wel en niet kan in het havengebied. Deze richtlijn vraagt voorts om bijkomend studiewerk. De Europese regelgeving en de implementatie en vertaling ervan wordt op deze wijze ‘deel’ van het strategisch proces en de projectaanpak. Tegelijkertijd zien we dat dit deelproces van Aminal een meer belangrijke actor maakt aangezien de Afdeling Natuur instaat voor de naleving van de richtlijn. Europese wetgeving heeft zo met andere woorden een impact op de posities van actoren in het arrangement.

VLAANDEREN Het Vlaams niveau is het dominante institutionele niveau. Vlaanderen beschikt over belangrijke sectorale bevoegdheden: ten aanzien van de havenwetgeving, ten aanzien van ruimtelijke ordening (zoals het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, decreet ruimtelijke ordening), ten aanzien van milieu (zoals Milieudecreet, normen, vergunningen), ten aanzien van middelen (zoals wegen- en waterinfrastructuur, subsidies en enveloppen, Mina-fonds), enz. Voorts heeft Vlaanderen ook veel bevoegdheden met betrekking tot de institutionele inrichting van het bestuurlijk landschap: Vlaanderen is bevoegd voor de provincies en de gemeenten,

110



ontwikkelt het gros van de (o.a. juridische) kaders waarin gebiedsgerichte beleidsvorming tot stand komt, enz.

Naast de rol van Vlaanderen als institutionele vormgever van het bestuurlijke omgeving waarin gebiedsgerichte beleidsvorming zich ontwikkelt en de invloed van deze vormgeving op het gedrag van actoren en het ROM-proces, heeft de Vlaamse overheid eveneens eigen institutionele kenmerken die een rol spelen in haar gedrag: de structuur, bevoegdheden en middelen van de verschillende administraties, hun diensten en afdelingen zijn er immers vastgelegd en hebben ook een impact op het ROM-proces. Zo wordt AWV betrokken omwille van haar bevoegdheden ten aanzien van de R4 en de middelen die ze daarvoor kan mobiliseren; andere actoren in het ROM-proces kunnen, als ze de mobiliteit in de kanaalzone (dus bijna ‘automatisch’ de R4) willen aanpakken niet om deze actor heen. Omgekeerd worden volgens betrokkenen naast het Directoraat-generaal verschillende afdelingen van Aminal rechtstreeks betrokken in ROM-werkgroepen, omdat deze relatief sterk zijn maar elk over een deel van de bevoegdheden waarop ROM wil ingrijpen, beschikken: de organisatie van de Vlaamse overheid heeft zo tot gevolg dat er, in plaats van bijvoorbeeld één of enkele Vlaamse diensten, een hele waaier in het proces wordt betrokken, wat op zijn beurt bijdraagt tot de complexiteit van het arrangement.

Een concreet voorbeeld is het Natuurdecreet, waardoor het bedrijventerrein Moervaartnoord-reserve als waterrijk gebied met waardevolle vegetatie niet kan worden gewijzigd zolang er voor de aanwezige vegetatie geen compensaties worden voorzien. Een ander, op het eerste zicht eerder banaal voorbeeld, is het feit dat de initieel voorgestelde samenstelling van het SRO niet het door Vlaanderen gewenste man/vrouw-evenwicht haalde, waardoor er vertraging optrad en er geschoven werd met de fysieke vertegenwoordigers of intermediairen van verschillende actoren. Maar ook begrotingsregels of besluitvormingsprocedures die door Vlaamse regelgeving worden bepaald hebben een invloed: een burgemeester of schepen kan weliswaar engagementen aangaan in de ROM-stuurgroep, maar moet voor de eigenlijke beslissing eerst overleggen in het CBS en vervolgens naar de gemeenteraad: als het CBS wekelijks of tweewekelijks

vergadert

en

de

gemeenteraad

maandelijks,

gaan

er

(in

optimale

omstandigheden) gemakkelijk anderhalve tot twee maanden overheen vooraleer er een officiële beslissing van één actor is. Voorts zijn er begrotingsregels die gevolgd moeten worden, waardoor bepaalde beslissingen op bepaalde ogenblikken moeten genomen worden om deze bijvoorbeeld in begrotingen in te kunnen passen: de beleidsopties en toewijzing van kredieten moeten zo afgestemd worden. In de ROM-verslagen zien we op bepaalde tijdstippen bijvoorbeeld de verwijzing naar de vraag om een beslissing omtrent studie-opdrachten te nemen om tijdig de nodige kredieten in de begroting te kunnen inschrijven. Het voorbeeld van de opportuniteit met de middelen voor de herinrichting van de R4 kan hier ook passen: door de Vlaamse begrotingscontrole komen plots en onverwacht middelen vrij.


111


Andere belangrijke voorbeelden zijn de regels voor gewestplanwijzingen en het invoeren van nieuwe instrumenten zoals RUP’s. De te volgen procedures met een vaste timing bepalen immers dat een aantal actoren advies moeten geven (politiek: gemeenteraden, provincieraden; administratief: alle betrokken diensten van gemeente, provincie, enz.), dat er een openbaar onderzoek moet gebeuren waarbij de bevolking invloed kan uitoefenen, dat de plannen dan op kabinetsniveau via interkabinettenoverleg worden onderhandeld, enz. Het totaal pakket aan procedures en regels zorgt ervoor dat - als er ook Vlaamse verkiezingen tijdens een traject zijn deze wijzigingen of plannen meerdere jaren in beslag nemen. Voorts bestaan er ook verschillende vergunningen, milieu-effecten-rapporten (MER’s), enz. Kortom, dit geheel van institutionele spelregels bepaalt mee het procesverloop.

Interessant in dit geheel is dat de Vlaamse overheid beide rollen speelt: enerzijds geven Vlaamse actoren (bv. Arohm aan het RSV en decreet Ruimtelijke Ordening) mee vorm aan Vlaamse institutionele kaders, anderzijds zijn ze een actor in een proces als ROM die bepaalde functies vervullen in de mee door henzelf gecreëerde institutionele setting. Een belangrijke vraag die hieruit voortvloeit is hoe actoren van de Vlaamse overheid deze rollen (bv. vormgever maar bijvoorbeeld ook toezichthouder en deelnemer) combineren, in hoeverre de Vlaamse institutionele context of het Vlaams bestuursstelsel wel klaar is om met dit soort van zich vanonder uit ontwikkelende arrangementen om te gaan. Of nog: zijn deze Vlaamse institutionele elementen (uitgebreide en complexe procedures en regels, versnippering van bevoegdheden binnen de Vlaamse overheid en zijn actoren, enz.) de oorzaak van de opkomst van subregionale arrangementen, grote hinderpalen en/of eerder stimuli om gebiedsgerichte beleidsvorming te ontwikkelen en te doen slagen? Maken (onder andere) Vlaamse institutionele kaders subregionale arrangementen niet zeer kwetsbaar en fragiel? Leidt de institutionele context tot processen resulterend in open besluiten die vervolgens in de institutionele bestuurlijke molen worden vermalen tot impactloos gruis?

2.5.2. Zachte elementen De ‘zachte’ elementen zijn eigen aan het netwerk zelf, vormen de resultante van het proces: de structuur van het arrangement, de vergaderprocedures, eventuele voorwaarden voor lidmaatschap, enz.

CULTUUR Wetenschappers stellen dat de continuïteit van relaties een institutionalisering en een gedeelde cultuur of perceptie tot gevolg kunnen hebben. In ROM hebben we aanwijzingen in deze richting: door het gemeenschappelijk uitdiepen van thema’s in werkgroepen en het samen denken over projecten, het samen opbouwen van een gemeenschappelijke visie zoals het concept-streefbeeld en het voorstel van Strategisch Plan gaan actoren gemeenschappelijke definities creëren. Illustratie: “(interviewer:) Dus je kunt zeggen, die gemeenschappelijke taal op

112



zich is dan wel ontwikkeld voor een stuk, dat voel je wel, maar een gemeenschappelijke cultuur is dan toch nog een heel ander verhaal. (geïnterviewde:) En dat heeft voor een stuk te maken, nog iets, met mensen die, langs de ene kant wel willen daaraan meewerken, maar langs de andere kant dagelijks ook binnen hun eigen organisatie geconfronteerd worden met tegengestelde beweringen.” (citaat 87). Volgens Van den Broeck is er ook een bewuste strategie om dit na te streven. “Maar het is dus meer dan zuiver materieel. Iedereen moet er voordeel bij hebben. Het overstijgt dat op een bepaald ogenblik. Het gaat dus verder dan dat” (citaat 88).

Toch moeten we de totstandkoming van gemeenschappelijke percepties en cultuur relativeren: elke actor heeft uiteindelijk zijn eigen referentiekaders en behoudt deze minstens deels: politici hebben uiteindelijk steeds een politieke reflex, bedrijven hebben uiteindelijk steeds een economische reflex, enz. Ook de cultuur van de eigen organisatie verandert niet gemakkelijk. Bijvoorbeeld met betrekking tot de rol van actoren in een vergunningsverlenend proces: “Wij merken bij sommige administraties, bij sommige gemeenten, toch nog altijd de reflex dat als puntje bij paaltje komt en men gaat over concrete dingen samen zitten en men vraagt ook beslissingen, dat men de neiging soms wel heeft om te vervallen in wat ik zou noemen ‘het oude kwaad’ van zich terug te plooien op zichzelf en vanuit die stelling uitspraken te doen of andere beslissingen te nemen.” (citaat 89).

NETWERKSTRUCTUUR Een ander institutioneel element is de structuur van het arrangement. De structuur kan een invloed hebben op de wijze waarop actoren zich gedragen en vice versa. De zichtbare structuur van het ROM-arrangement kwam reeds aan bod. Een ‘zacht’ onderdeel is bijvoorbeeld het Netwerk zelf, een onderdeel dat ‘hard’ is (of beter ‘verhard werd’) is het SRO-Gent. Het SRO is immers onderdeel van de Vlaamse havenregelgeving, waarvan onder andere de functie en samenstelling bepaald wordt door de Vlaamse overheid, maar waarop er vanuit ROM duidelijk invloed is uitgeoefend. Het Netwerk is daarentegen door de ROM-actoren zelf uitgetekend.

De impact van het (her-)tekenen van structuren is wegens de recente aanpassing moeilijk te beoordelen, maar we hebben indicaties dat het wel degelijk een impact heeft. Een eerste voorbeeld is dat de uitbreiding van het Netwerk en de opstart van het SRO de aandacht van sommige actoren van de eerste naar de tweede structuur doet verschuiven. Het is echter nog te vroeg om de impact van de meest recente hertekeningen te analyseren: zal bijvoorbeeld de opname van zes afgevaardigden van de kanaaldorpen invloed hebben op hun eigen gedrag of het gedrag van andere actoren? Zal het SRO ten koste van het Netwerk de belangrijkste structuur worden, omwille van welke redenen en met welke implicaties? Gelijkaardige vragen kunnen we stellen voor de nieuwe actoren zoals de drie grote vakbonden en de milieugroeperingen: leidt hun aanwezigheid in de netwerkstructuur tot andere opstellingen?


113


Voorts zijn er de werkgroepen maar ook PROVAG, waarin bepaalde actoren wel en andere niet zetelen. PROVAG is een voorbeeld hoe er vanuit ROM aan de netwerkstructuur gewerkt wordt: een ‘harde’ (juridische) structuur met welbepaalde taken, regels en wettelijke procedures wordt opgezet om een aantal doelstellingen te verwezenlijken. In dit verband bleek bijvoorbeeld dat Evergem initieel twijfels had omtrent deelname aan PROVAG, vanuit het idee dat PROVAG bepaalde bevoegdheden over een deel van Evergem zou krijgen. Evergems’ vrees was dat de gemeente een deel van de gemeentelijke bevoegdheden of autonomie zou moeten afstaan aan een structuur waarin ze slechts één van de actoren is.

114


3. Subregionale arrangementen: enkele conclusies

3. Subregionale arrangementen: enkele conclusies Dit deel bevat enkele conclusies vanuit onze eerste diepgaande praktijkanalyse. Deze conclusies zijn tentatief (want slechts op één praktijk gebaseerd) maar tegelijkertijd illustratief voor hetgeen het voorwerp van ons verdere onderzoek uitmaakt. Het betreft elementen die aan de hand van de analyse van andere praktijken verder uitgediept kunnen worden.

3.1. Over hiërarchie, markt en netwerking We

onderscheiden

een

complexe

en

procesgebonden

sturingsmix

van

formele

hiërarchische en netwerkelementen die verfijning vraagt van bestaande sturingsconcepten in de literatuur. We stellen vanuit onze praktijk vast dat deze op een te algemeen niveau worden gebruikt om beleidsvorming in dit soort arrangementen te analyseren.

In het eerste deel van dit rapport werden vragen gesteld over de toepasbaarheid en de verklarende waarde van de drie sturingsconcepten – hiërarchie, markt en netwerking - voor de analyse van subregionale arrangementen in de bestuurlijke en maatschappelijke context van Vlaanderen. Zoals we nu hebben aangetoond is er in deze eerste praktijk sprake van complexe sturing die niet zonder meer terug te brengen is tot één van deze vormen.

Het gaat in de ROM-praktijk alvast niet om hiërarchische sturing zoals die in de literatuur beschreven wordt. In de literatuur wordt hiërarchie gelijkgesteld aan de sturing door één centrale actor wiens doelstellingen en fasering dominant is voor het gedrag van andere betrokken en ondergeschikte actoren. In onze praktijk is er echter geen centrale actor die beleidslijnen uitzet en deze vervolgens implementeert via een hiërarchisch aangestuurd en opgevolgd geheel van taakeenheden. Dit heeft wellicht met de aard van de ROM-praktijk te maken: het is een van onderuit in het gebied gegroeide, complexe praktijk die (aspecten van en actoren uit) verschillende beleidsdomeinen behelst. Maar hoe zou dat dan zijn in een praktijk, bijvoorbeeld een landinrichtingsproject of in afbakeningsprocessen van stedelijke gebieden, waarbij de beslissing om zo’n project te starten duidelijk van één Vlaamse minister komt? Dat is voer voor een volgende fase in ons onderzoek.

Moeten we overigens wel over hiërarchische sturing spreken? Hiërarchische sturing appelleert zoals gezegd aan een initiatiefnemende actor die weet wat hij wil en die vervolgens zijn wil oplegt. In feite gaat het hier in de ROM-praktijk eerder om een deelkenmerk van hiërarchie, met name een eenzijdige afhankelijkheid van één of meerdere actoren ten aanzien van één of meerdere andere actoren die daardoor een theoretische formele hiërarchische positie innemen. In onze praktijk gaat het dan vooral om de afhankelijkheid vanwege de lokale actoren (lokale besturen, bedrijven, enz.) ten opzichte van een centrale actor, met name de Vlaamse overheid. Maar die centrale actor is hier dus geen actor die vanuit zijn positie beleid


115


bepaalt om het vervolgens in het gebied te implementeren; het is eerder een actor die over (het merendeel van) de middelen – vooral productiemacht - beschikt die nodig zijn om de subregionaal onderhandelde beleidsvoorstellen van lokale actoren te implementeren. Bijgevolg wordt in deze praktijk de centrale actor door de lokale actoren zowel via gezamenlijke als individuele lobbying onder druk gezet om bepaalde beslissingen te nemen. We zien met andere woorden op grote lijnen wel de aanwezigheid van een kenmerk van hiërarchie (eenzijdige afhankelijkheid), maar niet van hiërarchische sturing. Sturing is immers een actief begrip dat wijst op een vorm van rationele wilsuiting vanwege een centrale actor die ‘zijn’ doelstellingen wil bereiken. Dit betekent overigens niet dat er geen momenten kunnen zijn waarbij een minister – al dan niet via zijn of haar kabinet - wel degelijk sturend wil tussenkomen. Hoe benoemen we deze tussenpositie: uitgelokte of indirecte hiërarchische sturing?

De praktijk is overigens nog ingewikkelder: die relatief eenzijdige afhankelijkheid vanwege lokale actoren speelt zich af ten opzichte van een centrale actor die in feite opgebouwd is uit verschillende deelactoren, met name verschillende autonome ministers, kabinetten en administraties. Het gaat dus om een veelvoudige eenzijdige afhankelijkheid. Maar net deze situatie biedt kansen voor de lokale actoren: door het feit dat die afhankelijkheid zich niet ten opzichte van één actor maar in werkelijkheid ten opzichte van een groot aantal deelactoren afspeelt, ontstaat er manoeuvreerruimte voor de lokale (maar ook voor de Vlaamse) actoren. Deze tussenruimtes bieden met andere woorden mogelijkheden tot het ‘bespelen’ door de lokale actoren van de verschillende actoren die samen de centrale actor (=Vlaamse overheid) vormen. Dit ‘bespelen’ verloopt dan via onder andere partijlijnen, persoonlijke relaties in verschillende milieus, door tijdelijke coalities waarvan soms ook Vlaamse publieke actoren zelf deel uitmaken, enz. De lokale actoren zijn dus voor een aanzienlijk aantal bronnen (financiële, juridische, enz.) formeel afhankelijk, maar bewerken die afhankelijkheid actief: ze trachten beslissingen te sturen (met wisselend succes). Illustratief voor deze sturing van onderuit is de impact van de actoren in het arrangement op het vastleggen van wettelijke kaders (zoals RUP Kluizendok, RUP Afbakening Zeehavengebied, Havendecreet als kader voor o.a. het oprichten van het SRO) of van bepaalde middelen (zoals middelen voor herinrichting R4, voor het aanleggen en inrichten van het Kluizendok). Deze sturing van onderuit is echter niet altijd succesvol: de Vlaamse overheid stelt soms beslissingen uit of geeft ze een andere richting (zoals de eigen Vlaamse accenten in een gewestplanwijziging in afwijking van ROMvoorstellen).

De ROM-praktijk kent dus een eigenaardige sturing, waarbij het dan meestal niet gaat over klassieke hiërarchische sturing van bovenaf, maar over sturing als het finale product van verschillende strategieën en belangen van uiteenlopende, vaak autonome actoren in een context van multipele eenzijdige afhankelijkheid ten aanzien van centrale deelactoren. De autonome ROM-actoren coproduceren dan langs persoonlijke, professionele en partijpolitieke

116



relaties via de intra- en interorganisationele ruimte sturing, sturing die op bepaalde ogenblikken uitgekristalliseerd wordt in bepaalde beslissingen of stappen.

De ROM-praktijk lijkt daarmee op het eerste zicht dichter aan te sluiten bij netwerksturing: ondanks de relatief eenzijdige afhankelijkheid vanwege de lokale actoren ten aanzien van de Vlaamse overheid zijn het allemaal (feitelijk) relatief autonoom opererende actoren die via een doorheen de tijd en naargelang het dossier - fluctuerende keten van deelafhankelijkheden met elkaar verbonden zijn en zo gezamenlijk beleidsprocessen vorm geven. Die fluctuerende balans van afhankelijkheden is typisch voor netwerksturing. Tussen bepaalde actoren bestaan wel formeel-hiërarchische relaties (zoals Vlaamse diensten die hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de Vlaamse Regering; buitendiensten al dan niet ondergeschikt aan een hoofdbestuur), maar in de praktijk worden deze institutionele relaties door de mix van persoonlijke, professionele en partijpolitieke relaties beïnvloed.

Naast de relatief eenzijdige afhankelijkheid op grote lijnen zien we wel degelijk onderlinge interdependenties bestaan en ontstaan, interdependenties die verschillen naargelang thema’s of dossiers, doorheen de tijd en naargelang de (sets van) actoren. Er zijn aldus (eenzijdige en wederzijdse) afhankelijkheden te onderscheiden op algemene lijnen van het arrangement, maar tijdens het proces zelf is er ook sprake van procesgebonden afhankelijkheden die de wederzijdse en eenzijdige afhankelijkheden met elkaar verknopen tot een meer complex geheel. Daarom is er nood aan een meer verfijnde invulling van het concept van (inter)dependentie. Omwille van de combinatie van interdependenties en eenzijdige afhankelijkheden kunnen we niet spreken van een zuivere netwerksturing, maar door de relatiemix heeft de sturing wel dominante kenmerken van netwerksturing.

Is er sprake van marktsturing, de derde sturingsvorm in de literatuur? ‘Markt’ in de bestuurlijke context betekent dat twee of meer actoren gelijkwaardig zijn, waarbij de ene niet afhankelijk is van de andere. Het marktmechanisme impliceert dat deze actoren door onderhandelingen vanuit een individueel consumptiebelang (waarbij ‘contracten’ de aard van de gelijkwaardige verhouding symboliseren) tot ‘sturing’ komen. In onze analyse hebben we alvast weinig aanwijzingen dat marktsturing een belangrijke rol vervult. Dit lijkt dan vooral te verklaren door de institutionele setting: het gaat hier om een eerder publiek, interbestuurlijk arrangement waarbij elke actor over een eigen monopolie beschikt binnen de eigen bevoegdheden. Er zijn weliswaar verschillende actoren actief, maar met grotendeels unieke ‘producten’: er is in het gebied maar één havenbedrijf met die bepaalde bevoegdheden, AWZ heeft het monopolie op waterinfrastructuur, enz. Met andere woorden: de specifieke arena en publieke context waarin dit arrangement opereert lijkt marktsturing a priori uit te sluiten: er zijn geen tien verschillende departementen bevoegd voor de wegen in het gebied en die elkaar kunnen beconcurreren of elk een eigen aanbod kunnen presenteren, hetzelfde geldt voor de watergebonden infrastructuur, milieunormering, het opstellen van RUP’s, enz. Kortom, marktsturing komt in de


117


sturingsmix van deze praktijk niet duidelijk naar voren. Toch impliceert dit niet dat er geen marginale elementen of momenten van marktsturing kunnen zijn: we kunnen ons bijvoorbeeld afvragen of twee gemeenten, twee bedrijven of twee bewonersgroepen in de Gentse kanaalzone in bepaalde omstandigheden niet in een marktsituatie ten opzichte van elkaar staan.

3.2. Publiek-publieke en publiek-private samenwerking? Er zijn meerdere lagen in de samenwerking in het arrangement waarbij de bestuurlijke productie (zoals van wettelijke kaders zoals RUP’s, maar ook streefbeelden of infrastructuur) dominant – ook naar de inbreng van middelen - lijkt te gebeuren door publiek-publieke samenwerking, maar rekening houdend met de input vanuit de belangen van private actoren.

Wat opvalt is dat hoewel dit arrangement bij een eerste analyseronde sterk publiek-privaat leek, ROM na een grondige analyse in hoofdzaak als een publiek-publieke samenwerking te typeren is. Hoewel er in de loop van de jaren een aantal private actoren tot het arrangement toegetreden is, lijkt hun rol eerder beperkt en ligt het zwaartepunt bij verschillende publieke actoren. Deze overheidsactoren (van drie bestuursniveaus) spelen – even abstractie makend van de eenzijdige afhankelijkheden van hierboven - allemaal een rol van betekenis, ook al is dit niet noodzakelijk in overeenstemming met hun formeel-juridische of institutionele positie. Vlaanderen en Gent zijn ten aanzien van het kanaalgebied bevoegd en spelen ook in de praktijk een belangrijke rol. Maar sommige deelactoren en intermediairen (zoals de dienst Planning en Natuurbehoud) die in de provinciale context te situeren zijn blijken eveneens belangrijke beleidsmakelaars, ook al heeft de provincie Oost-Vlaanderen als bestuursniveau weinig of geen bevoegdheden ten aanzien van het kanaalgebied. Wellicht is het net omwille van het nietbevoegd zijn dat sommige intermediairen kunnen bijdragen tot het proces of speelt de (positie van de) gouverneur hierin een belangrijke rol. Daarnaast zien we ook publieke en niet-publieke actoren die zich eerder low profile opstellen of nog te recent zijn toegetreden om ons toe te laten hun impact te analyseren. ROM is dan ook te typeren als een dominant interbestuurlijk arrangement waarin een aantal niet-publieke actoren participeert.

‘Dominant interbestuurlijk’ betekent niet ‘exclusief interbestuurlijk’: enkele grote private bedrijven (met name Sidmar en Volvo) maken al wel langer deel uit van het arrangement en hebben een duidelijke impact. Op een meer algemeen niveau wordt doorheen het proces duidelijk dat zij hun belangen behartigen in het proces en dat er met hun belangen rekening wordt gehouden (zoals een overbrugging om twee Volvo-terreinen met elkaar te verbinden). Maar waar de publieke actoren eerder actieve coproducenten lijken te zijn, krijgen we de indruk dat deze private actoren eerder als bewakers van de eigen dossiers functioneren: wat betekent de heraanleg van verkeersknooppunt X of van spoorlijn Y voor ons bedrijf; hoe kunnen we de ontsluiting van ons bedrijf verbeteren, enz. Deze private actoren wegen met andere woorden op

118



de agenda van het arrangement als het hen rechtstreeks aanbelangt, maar doen dit volgens de meeste betrokkenen niet (althans niet zichtbaar) op een zeer dominante wijze. Tijdens gesprekken met actoren werd voorts gesteld dat deze bedrijven weliswaar belangrijk zijn in termen van werkgelegenheid, fiscale inkomsten, e.d. maar dat ze ook op hun beurt afhankelijk zijn van een aantal publieke actoren, zoals op het vlak van vergunningen, fiscaliteit, ruimtelijke ordening, enz. Ook hier bestaat er dus een complexe interdependentie die maakt dat we voorzichtig moeten zijn met algemene uitspraken over de impact van private actoren in arrangementen.

3.3. Moeizame beleidsvorming: subregionaal en Vlaams Er is op algemene lijnen sprake van een dubbel beleidsproces: enerzijds is er het beleidsvormend proces in het subregionaal arrangement en anderzijds is er de politieke besluitvorming op het Vlaamse niveau dat de meeste sleutels ten aanzien van het gebied in handen heeft. Beide beleidsprocessen zijn contextgebonden, kennen een eigen dynamiek, een eigen ratio en blijken in de praktijk weinig op elkaar afgestemd te zijn. Via professionele, persoonlijke en partijpolitieke relaties trachten intermediairen deze processen te bespelen en te lobbyen.

De ROM-praktijk ontwikkelde zich duidelijk van onderuit: het zijn lokale actoren die in dit gebied een proces opstartten en vervolgens verschillende Vlaamse publieke actoren gingen betrekken omdat Vlaanderen veel sleutels ten aanzien van het gebied in handen heeft. De dynamiek komt met andere woorden vanuit het lokale, hoewel er na verloop van tijd ook een aantal Vlaamse diensten (zowel buitendiensten als hoofdbesturen) deel zijn gaan uitmaken van deze dynamiek en zelf mee als katalysator gingen fungeren. Opvallend is dan dat het Vlaamse in tegenstelling tot het lokale en provinciale - politieke niveau niet zichtbaar aanwezig is in het arrangement. We zien dus wel een aantal intermediairen van Vlaamse diensten maar weinig of geen duidelijke betrokkenheid van politieke vertegenwoordigers van de uiteindelijke beslissers voor belangrijke dossiers op Vlaams niveau, met name de Vlaamse ministers of het Vlaams Parlement.

Voor het gros van deze Vlaamse intermediairen stellen we vast dat er geen expliciete mandatering is vanuit de deelactor of vanuit het Vlaamse politieke niveau: zij vullen hun mandaat grotendeels zelf in. De sterkte en invulling van dat mandaat wordt dan bepaald door de institutionele context, door de belangen van hun dienst maar evenzeer door de persoonlijkheid van de intermediair en zijn of haar set van persoonlijke, professionele (en eventueel partijpolitieke) relaties.

Dit zorgt voor een merkwaardige situatie, waarbij het arrangement van onderuit bepaalde beleidsopties ontwikkelt in coproductie met onder andere Vlaamse ambtenaren en rekening


119


houdend met belangen van private actoren, waarna die opties vervolgens vragen om Vlaamse politieke beslissingen. Op dat ogenblik lijkt de besluitvorming op Vlaams niveau ongeveer te beginnen en belanden deze decentrale onderhandelde planvormen in een andere dynamiek van politieke besluitvorming, met eigen ratio’s en afwegingen. In feite zien we een soort gedecentraliseerde beleidsvorming, waarbij er van onderuit in een gebied een proces ontstaat (met

betrokkenheid

van

Vlaamse

ambtenaren)

dat

tot

bepaalde

onderhandelde

beleidsproducten komt, maar die vervolgens door de institutionele context vaak nog door een gecentraliseerde Vlaamse politieke besluitvorming moeten passeren. Deze gebiedsproducten komen dan in de Vlaamse politieke besluitvormingsmolen terecht waarin ze met andere beleidsproducten in verschillende weegschalen met eigen maten en gewichten worden gelegd.

Elke etappe kent zo eigen afwegingscriteria die samen bepalen wat er met het gebiedsproduct gebeurt. Een gebiedsproduct zoals een ontwerp-RUP komt bijvoorbeeld op het kabinet van ruimtelijke ordening terecht maar wordt daar als niet-prioritair beschouwd, als nog niet rijp voor verdere bespreking, of er wordt gevraagd om bepaalde aanpassingen, enz. Als het (al dan niet aangepast) gebiedsproduct de volgende stap - het interkabinettenoverleg - bereikt is het ook daar afwachten wat het oordeel is (terug naar kabinet, al dan niet vragen van aanpassingen, goedkeuring). Als ook deze hindernis genomen is, belandt het gebiedsproduct dan als laatste stap – we maken hier abstractie van het Vlaams Parlement – op de ministerraad. En hoewel de ministerraad vaak formeel de voorakkoorden van het interkabinettenoverleg bevestigt, kan het gebiedsproduct ook in deze stap nog inzet van onderhandelingen worden: Minister A van partij B geeft tijdens de ministerraad bijvoorbeeld dossier G (=een ROM-product) op omdat hij/zij/zijn of haar partij dossier H en I belangrijker acht en dossier G als pasmunt gebruikt om de steun van minister C en partij D te krijgen voor dossier H en I. Dit soort afwegingen bepalen dan uiteindelijk wat er met opties, die in een bepaald deelgebied het resultaat zijn van een moeizaam participatief overleg en die Vlaamse politieke beslissingen vragen, gebeurt. Een treffend citaat: “Natuurlijk, ik moet het u niet wijsmaken, de wijze waarop er op hoog niveau beslist wordt als het over veel geld gaat: ik heb nog nooit geweten dat een dossier dan wegens zijn intrinsieke kwaliteiten werd beoordeeld bij een beslissing. Daar komt politiek met een kleine –p- altijd wel de hoek om kijken” (citaat 90).

De kennis over deze besluitvorming is één zaak, het kunnen bespelen van deze besluitvorming is een andere. Het is precies in de capaciteit om dit te bespelen waarin intermediairen verschillen. Net zoals hun mandaat hangt dit samen met hun institutionele positie, persoonlijkheid en eigen relatienetwerk. ROM-actoren bespelen met andere woorden de Vlaamse besluitvorming, soms in het kader van hun individuele actorbelang maar – in deze praktijk - meestal in het kader van het gezamenlijk ‘arrangements’-belang: ambtenaren contacteren collega-ambtenaren op het kabinet om de haalbaarheid of timing van een bepaald dossier te toetsen of te beïnvloeden; burgemeesters of schepenen gaan bij de bevoegde minister langs om een zaak te bepleiten; intermediairen gebruiken een eventuele partijpolitieke

120



band om de positie van een partij op Vlaams niveau in hun voordeel te beïnvloeden, enz. Maar ondanks deze contacten en een ogenschijnlijke subregionale consensus - inclusief tussen de lokale intermediairen van de politieke partijen - blijken het interkabinettenoverleg en de ministerraad moeilijk te bespelen.

Figuur 25 illustreert het beleidsvormend proces. Enerzijds is er een ideaaltypische benadering waarbij de (ontwerp-)producten van het arrangement als resultaat van een breed overlegd proces door de uiteindelijke beslissers worden goedgekeurd. Anderzijds is er de praktijk met een complexe set van actoren en relaties die de reële politiek-ambtelijke praktijk uitmaken.

De kern van de zaak is dat de analyse van dit soort praktijken ons veel leert over het tot stand komen van beslissingen op Vlaams niveau. Vlaanderen is formeel bevoegd maar die formele bevoegdheidsruimte wordt zoals net geïllustreerd in feite (grotendeels) ingevuld door lokale lobbying en lokale coalitievorming (althans in deze praktijk!). Op het niveau van de formele bevoegdheden en formele beslissingen spelen dan allerlei agenda’s die soms wel maar meestal weinig of niets te maken hebben met de gebiedsgerichte inhoud.

Dat betekent dat de actoren in een arrangement op (minstens) drie niveaus moeten onderhandelen. Een eerste onderhandelingsniveau is intern: het in de eigen organisatie eens worden, steun verwerven, enz. Een tweede niveau van onderhandeling is onderling: tussen de actoren in het arrangement (met betrokkenheid van Vlaamse ambtenaren, al dan niet uit sterke buitendiensten). Een derde onderhandelingsniveau is gericht op de omgeving: vanuit het arrangementsbelang wordt er zowel individueel als gezamenlijk gelobbyd bij de beslissers (vooral op het Vlaams niveau) om hun beleidsvoorstellen ‘erdoor’ te krijgen (waarbij ze in een andere context van onderhandelen terechtkomen).

De complexe besluitvorming wijst voorts op het belang van algemene contingente kenmerken

van

multi-organisationele

arrangementen

om

de

verhoudingen

tussen

bestuursniveaus en private actoren in Vlaanderen te begrijpen. Deze verhoudingen zijn gevat in wat als een sterk ‘political localism’ doorheen de bestuurslagen in Vlaanderen gedefinieerd kan worden: er is sprake van een sterke verdichting tussen besturen als gevolg van de beperkte oppervlakte, de sterke lokale aanwezigheid van centrale administraties, de sterke partijpolitieke verbanden

doorheen

bestuurslagen,

een

vrij

sterke

incrementalistische

inslag

van

besluitvorming die zich goed leent voor lobbying en het arrangeren van de besluitvorming, enz.

Voorbeelden van dit ‘political localism’ zijn de sterke lijnen tussen socialistische bestuurders in het Gentse en het kabinet van de toenmalige minister bevoegd voor openbare werken; de mobiliteit van sommige personen die in verschillende functies en op verschillende


121


niveaus in het proces terugkeren, externe planners die meerdere planprocessen in het Gentse maar ook op Vlaams niveau begeleiden, enz. Figuur 25: Ideaaltypische en feitelijke beleidsvorming Ideaaltypische beleidsvorming vanuit strategische planning

TIJD

(in een situatie waarbij de belangrijkste bevoegdheden en middelen zich op het Vlaamse niveau situeren) SUBREGIONAAL ARRANGEMENT

VLAAMSE POLITIEKE OVERHEID

UNANIEM & GEDRAGEN VOORSTEL B OVER THEMA X

BELEIDSVOORBEREIDING A VOOR THEMA X

BELEIDSBESLISSING C CONFORM VOORSTEL B OVER THEMA X

Beleidsvorming in de ROM-praktijk

TIJD

(in een situatie waarbij de belangrijkste bevoegdheden en middelen zich op het Vlaamse niveau situeren) SUBREGIONAAL ARRANGEMENT

VLAAMSE POLITIEKE OVERHEID

(1) (2) (3)

UNANIEM VOORSTEL B OVER THEMA X

(...) BELEIDSVOORBEREIDING A VOOR THEMA X

BELEIDSBESLISSING C, C-bis, D of E GEHEEL, GEDEELTELIJK OF NIET CONFORM VOORSTEL B OVER THEMA X

OMGEVINGSFACTOREN EN -ACTOREN waarbij {(1), (2), (3), (...)} de parallelle beïnvloedingspogingen zijn vanwege actoren uit het subregionaal arrangement naar de kabinetten, al dan niet via partijpolitieke kanalen, waarbij: invloed afwijkend van voorstel B invloed gelijklopend met voorstel B professionele relaties partijpolitieke relaties persoonlijke relaties rood: socialistisch (socialistische actor/invloed op socialistische actor) blauw: liberaal (liberale actor/invloed op liberale actor) groen: groenen (groene actor/invloed op groene actor) oranje: christen-democratisch (christen-democratische actor/invloed op christen-democratische actor) zwarte pijl = politiek neutraal, witte bol = politiek neutrale actor

122



3.4. Samenspel van actor-, proces- en institutionele elementen Gebiedsgerichte beleidsvorming is het resultaat van een samenspel van actor-, proces- en institutionele elementen. Zo blijkt onder meer dat het concept ‘actor’ bij voorkeur in meerdere lagen wordt verfijnd: er zijn samengestelde actoren (zoals de Vlaamse overheid), deelactoren (zoals bepaalde diensten) en intermediairen (zoals een afdelingshoofd) waarbij het beleidsproces onder andere door persoonskenmerken, intra- en interorganisationele relaties, harde en zachte institutionele elementen en parallelle processen gevat zijn.

Er werd herhaaldelijk gewezen op de complexiteit van het arrangement. Daarom werd het arrangement vanuit verschillende invalshoeken geanalyseerd, meer bepaald drie dimensies die elk een deel van de puzzel uitmaken: het gaat om actor-, proces- en institutionele elementen.

Daarbij is het spreken over een actor in enkelvoud te algemeen gebleken: actoren zijn meestal samengesteld uit of onderdeel van andere actoren. Dit impliceert dat er reeds een bepaalde set van interne relaties bestaat die rol en positie in een arrangement mee beïnvloedt. Een lokale actor als de stad Gent (=macroniveau) bestaat uit een aantal deelactoren (=mesoniveau, zoals havenbedrijf, college van burgemeester en schepenen, enz.) waarvan de onderlinge relaties volgens een bepaalde institutionele logica met elkaar verbonden zijn. Dit is ook bij de Vlaamse overheid het geval: de Vlaamse Regering (met als onderbouw respectievelijke ministers en hun kabinetten) staat aan het hoofd van een aantal departementen, IVA’s en EVA’s met daarbinnen opnieuw talrijke diensten, afdelingen, hoofdbestuur en buitendiensten, andere verzelfstandigde entiteiten, enz. Kortom, om interorganisationele relaties (zoals in subregionale arrangementen) te begrijpen moeten we ook over

een

accuraat

beeld

van

de

intraorganisationele

relaties

beschikken.

Deze

intraorganisationele relaties blijken dan op hun beurt interorganisationele relaties te zijn, zeker in het geval van de Vlaamse overheid.

Uiteindelijk wordt dan elke deelactor fysiek vertegenwoordigd door één of meerdere personen: de intermediairen (=microniveau). De onderlinge relaties die deels institutioneel bepaald zijn maar ook persoonlijke, professionele en partijpolitieke relaties tussen intermediairen helpen hun handelen in het arrangement mee te verklaren: ambtenaar A kent ambtenaar B uit de tijd dat ze samen op een kabinet zaten, politicus C kent ambtenaar D via de loge, enz. Elke set van relaties van waaruit een intermediair opereert, bepaalt dan samen met de persoonlijkheid van de intermediair de opstelling van een actor in het proces, alsook de gehanteerde strategieën en belangen.

Die persoonlijkheid blijkt overigens een belangrijke rol te spelen: het is de persoonlijkheid van een intermediair als het toenmalig afdelingshoofd van de Afdeling Oost-Vlaanderen van de Administratie Wegen en Verkeer die mee verklaart waarom deze actor uiteindelijk een


123


belangrijke rol in het arrangement gaat spelen. De ambtenaar verpersoonlijkt als het ware zijn afdeling en bewijst in het proces dat een buitendienst autonoom kan opereren ten aanzien van het hoofdbestuur, net door deze persoonlijkheid maar ook door de set van relaties waarover deze intermediair beschikt. Ook de positie van een actor als de Afdeling Bovenschelde van de Administratie Waterwegen en Zeewezen wordt mee door de persoonlijkheid van zijn intermediair verklaard en lijkt eveneens te wijzen op een grote autonomie ten aanzien van het hoofdbestuur.

Deze relationele settings zijn des te belangrijker omdat een deel ervan niet zichtbaar in het proces aanwezig is: partijpolitieke relatie G of H is immers geen formeel onderdeel van het arrangement maar blijkt wel mee bepalend in of verklarend voor een beslissing. De vraag hoe complexe besluitvorming tot stand komt impliceert dat we zowel de zichtbare, formele beleidsvorming als de informele interacties analyseren, ook al vraagt dit laatste bijkomende onderzoeksinspanningen. Vervolgens kunnen we gerelateerde vragen bestuderen, namelijk welke de implicaties zijn naar institutionele rolverdelingen, democratische kwaliteit van het arrangement, enz. Daar komen we in het afsluitend hoofdstuk nog op terug.

Door deze analyse komen we tot een meer waarheidsgetrouw beeld van besluitvorming: op het macroniveau van het proces blijken er fasen te onderscheiden die op meso- en microniveau uit een mix van stromen en ronden blijken te bestaan. Deze besluitvorming kan dan deels door de persoonlijkheid van intermediairen en hun sets van onderlinge relaties worden verklaard en roept dan vragen op, zoals waarom is er wan- of vertrouwen tussen intermediairen onderling en/of ten aanzien van het proces en hoe kan hieraan gewerkt worden? In hoeverre percipiëren deze intermediairen onderlinge afhankelijkheden?

Niet alleen de posities van actoren zijn dan van belang: we stellen vast dat er belangrijke interacties bestaan met andere, parallelle processen die mee verklaren wat en hoe er in het arrangement wordt geproduceerd. De omgeving waarin een arrangement functioneert is met andere woorden breder dan wat we leren uit de analyse van het arrangement zelf: ook externe processen waarin deze actoren (individueel of in andere arrangementen) verwikkeld zijn, spelen een rol. In dat verband stelt zich de vraag in hoeverre we een arrangement kunnen afbakenen, als we vaststellen dat het gedrag en de strategie van actoren in een welbepaald arrangement niet kan begrepen worden als de analyse zich beperkt tot wat zich in het arrangement zelf afspeelt. Tijdens onze analyse bleek immers dat we om te begrijpen wat er in ROM gebeurt ook oog moesten hebben voor de wisselwerking met onder andere het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, dat dan grotendeels strookt met het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan van Gent, de relatie met de afbakening van het grootstedelijk gebied Gent, de ontwikkeling van het Havendecreet, enz. In deze parallelle processen zijn deels dezelfde, deels andere actoren aanwezig; spelen gelijkaardige maar ook andere afhankelijkheden, enz. Dat er een wisselwerking is met ROM is duidelijk. Via een analyse met een primaire focus op het

124



arrangement en een secundaire focus op belendende processen wordt ons beeld van gebiedsgerichte beleidsvorming dan ook meer compleet.

Dit geheel van actoren en processen is gevat door institutionele elementen. Daarbij onderscheiden we interne (=zachte) en externe (=harde) institutionele elementen. De harde elementen maken deel uit van de omgeving waarin het arrangement opereert en zijn te beschouwen als gegeven en moeilijk te veranderen kenmerken. Voorbeelden zijn de bevoegdheidsverdeling die bepaalt dat Gent en Vlaanderen wel en de provincie Oostvlaanderen niet bevoegd is voor de Gentse zeehaven; de organisatiestructuur van Aminal met sterke afdelingen en een minder sterk hoofdbestuur; ARP van Arohm die een sterkere overlegcultuur kennen dan bijvoorbeeld de Afdeling Bovenschelde van AWV. Ook binnen deze harde elementen zijn er wellicht gradaties te onderkennen die verdere verfijning vragen: een bevoegdheidsverdeling tussen actor X en Y lijkt immers ‘harder’ dan een verschil in cultuur tussen actor X en Y dat wellicht sterk persoonsgebonden is en samenhangt met de persoonlijkheid van de intermediair.

De zachte institutionele elementen daarentegen worden beschouwd als kenmerken die zijn vormgegeven binnen en door het arrangement zelf, als (resultaat van) keuzes die procesmanagers maken. In die betekenis kunnen ze dan ook als deel van het procesmanagement beschouwd worden. We hebben het dan over de keuze van de organisatorische setting: werkgroepen, stuurgroep, overlegvormen, structuur van PROVAG, de manier waarop de communicatie is georganiseerd, enz.

Binnen deze zachte institutionele elementen kan zich ook geleidelijk een eigen taal en cultuur aftekenen (een ‘ROM-cultuur’): een soort gedeelde perceptie en normen tussen de voornaamste actoren. Het is ons gevoelen dat deze cultuur ook in ROM op dat niveau aanwezig is. Zonder deze cultuur zou het wellicht ook onmogelijk zijn om dit arrangement zo lang vol te houden en op te bouwen. Die cultuur behelst een bepaalde mate van vertrouwen tussen de meest dominante actoren: dat is een vorm van aandrijving die het proces mogelijk maakt, een noodzakelijke onderbouw voor de bovenbouw van onderhandelingen.

3.5. Management van en in arrangementen Doorheen de complexiteit van de praktijk is er sprake van management van en in het arrangement. Dit management verschilt van het management van enkelvoudige organisaties en er is niet één duidelijke manager of één managementprofiel te onderscheiden: het gaat om institutionele tussenhandelaars waarbij er rollen te onderscheiden zijn als network champions, vision keepers of promotors en trekkers. Deze rollen worden dan gespeeld door onder andere politici, ambtenaren en planners.


125


Wat betekent dan management in deze context? Het management in en van enkelvoudige organisaties (bv. bedrijf, dienst, afdeling) is al meer dan een eeuw voorwerp van onderzoek – van Ford, Taylor en Fayol met het scientific management, Weber met zijn bureaucratische theorie over Mintzberg tot het nieuwe publieke management - maar het managen in en van complexe multi-actorsettings (of arrangementen) is zowel in de wetenschap als in de praktijk relatief onontgonnen terrein.

Deze arrangementen vragen een andere benadering van het begrip management: “managing linkages with other organizations is qualitatively different from managing employees in a single structure” (O’Toole 1997b, geciteerd in Agranoff en McGuire, 2003:64). Het gaat in deze context niet meer – alvast niet in deze praktijk - om het (van bovenaf) implementeren van een bepaald uitgestippeld beleid (al dan niet) binnen de eigen organisatie. Het gaat wel om het verknopen van (beleidsprocessen van) verschillende min of meer autonome organisaties – waarvan sommigen nog wel via bepaalde hiërarchische relaties met elkaar verbonden kunnen zijn of waartussen eenzijdige afhankelijkheden bestaan - met het oog op het bereiken van bepaalde gezamenlijke oplossingen die niet noodzakelijk (en meestal niet) a priori zijn vastgesteld. Een eerste vraag is dan of management van dit soort complexe processen wel mogelijk is. Empirisch onderzoek in het buitenland (zie onder andere Agranoff en McGuire 2003; Klijn, Koppenjan en Termeer, 1993) geeft aanleiding tot een positief antwoord: management in en van arrangementen kan en gebeurt. Maar wie managet wat op welke wijze? En als management anders is, welke implicaties heeft dit voor o.a. de democratische kwaliteit, de verantwoordelijkheid voor beleid, het functioneren van verantwoordelijke ambtenaren, enz.?

Het ROM-proces vertoont een organisationele complexiteit, een rijke combinatie aan bewuste en onbewuste acties, strategieën en opportuniteiten, interacties met parallelle processen, de rol van het toeval, enz. Toch kunnen we als management te definiëren acties onderscheiden in het proces. We doelen daarmee op bewuste rationele acties van intermediairen gericht op het beïnvloeden van het arrangement: het bewust inbrengen van nieuwe actoren zoals het uitnodigen van AWV, het opzetten van nieuwe structuren om een sterkere positie te bekomen zoals het creëren van een SRO. Dat rekenen we tot het management van het arrangement. Opvallend is dat - in tegenstelling tot management in een enkelvoudige organisatie – er geen expliciete manager aangeduid of aanwezig is. Toch kunnen we een aantal intermediairen onderscheiden die een soort managementteam zijn en die hun acties vooral richten op het procesverloop als dusdanig. In dit arrangement wordt deze rol vooral door ambtenaren ingevuld, hoewel politieke actoren en ruimtelijke planners eveneens bijdragen tot de managementmix van het arrangement. Zo leveren bijvoorbeeld de planners expertise aan over het opzetten van het planproces en trachten zij voorts ideeën van actoren ruimtelijk te vertalen, verschillende functies in een gebied te koppelen en te ordenen en zijn zij uiteindelijk door hun manier van aanpakken mee verantwoordelijk voor het beïnvloeden van ideeën en percepties van actoren. Politieke actoren van hun kant maken afwegingen over de

126



politieke impact en haalbaarheid van initiatieven, bepaalde na te streven balansen tussen partijen zoals bij het nadenken over de samenstelling van PROVAG, enz.

Het wordt al duidelijk dat er geen eenduidig managementprofiel te onderscheiden valt waarin alle rollen samenvallen. Agranoff heeft het vanuit zijn analyse van multiorganisationele settings over network champions als diegenen die het geheel organisatorisch op poten zetten (zoals in onze praktijk het afdelingshoofd van de provinciale Dienst Planning en Natuurbehoud en de mensen van het Projectbureau) (Agranoff, 2003). Hij onderscheidt ook vision keepers of promotors die vanuit hun positie als intermediairen van actoren mee het proces draaiende houden en tegelijkertijd de grote lijnen in het oog houden (in onze praktijk bijvoorbeeld ambtenaren van de stad Gent en het havenbedrijf). Vanuit onze eigen analyse kunnen we daar nog een ‘trekker’ aan toevoegen die het geheel met het nodige gezag en autoriteit leidt en voorzit, een rol die hier duidelijk weggelegd is voor de gouverneur.

Uiteindelijk zijn deze intermediairen in dit arrangement institutionele ‘tussenhandelaars’ of beleidsmakelaars, die contacten opbouwen met ambtenaren, politici en andere actoren van verschillende niveau’s, enz. Daarbij worden actief politici, partijen en ambtenaren bespeeld, lijnen gelegd naar kabinetten, enz. Dus ook al is er voor de buitenstaander sprake van een ‘black box’, binnen deze box zijn er wel degelijk intermediairen die een proceslogica onderscheiden en het arrangement mee aansturen. Voor Vlaanderen leren we alvast dat bestaande theorieën over management weinig raad brengen: er is weinig empirisch materiaal en wat we uit internationale literatuur leren blijkt vaak onaangepast aan de Vlaamse context. Deze thematiek vraagt dan ook een erg procesgebonden en contingente analyse.

Management in deze context is volgens Agranoff en McGuire niet alleen anders, maar heeft ook belangrijke implicaties: deze managers worden in feite beleidsmakers omdat ze zelf beleidsstrategieën ontwikkelen en trachten om via allerlei aanpassingen aan het stelsel van interorganisationele relaties tot resultaten te komen. Dat zien we ook in onze praktijk: de rol van ambtenaren is zeker niet beperkt tot de klassieke rollen, ambtenaren in deze praktijk initiëren zelf verbanden tussen actoren, onderhandelen tussen actoren, enz. Ze doen dat actief en pro-actief en ze doen dit overwegend in een ruim ingevuld ‘mandaat’ dat bijzonder veel ruimte laat voor beleidsvorming.

Vervolgens – maar dit is weer een andere gedachte - roept dit dan wel vragen op vanuit het klassieke denken over de rol van ambtenaren in de representatieve democratie. Het analyseren van managementactiviteiten in dit type praktijk voert ons met andere woorden tot de noodzaak om ook het democratische debat (dat in essentie gaat over controle en verantwoording) op een andere manier te voeren.


127


3.6. Subregionale arrangementen en democratie De vaststellingen in dit rapport roepen talrijke vragen op, vragen die het verder verloop van het onderzoek gidsen. Naast talrijke, eerder bestuurskundige vragen omtrent intra- en interbestuurlijke verhoudingen, rollen van actoren, management van arrangementen, efficiëntie van beleidsvorming, enz. komen er ook meer politicologische vragen omtrent de democratische aspecten, facetten en implicaties van gebiedsgerichte beleidsarrangementen naar voren.

Wat is er volgens de literatuur goed of slecht aan deze arrangementen? Subregionale arrangementen zouden – in lijn met de kritieken op beleidsnetwerken - (1) leiden tot een verwaarlozing van gemeenschappelijke belangen door overheden, (2) een hinderpaal zijn voor beleidsvernieuwing, (3) niet-transparante beleidsprocessen betreffen en (4) over onvoldoende democratische legitimatie beschikken. In positieve zin worden ze geloofd omwille van (1) het inbrengen van andere dan overheidsactoren en hun expertise in het beleidsproces, (2) het verhoogde draagvlak en de vlottere implementatie van beleid, (3) de deelname van verschillende actoren als versterking van de democratie en (4) netwerken maken het mogelijk om maatschappelijke problemen (beter) aan te pakken door bundeling van verspreide en versnipperde middelen (Kickert et al., 1997).

Maar kunnen we zo gemakkelijk oordelen over de democratische kwaliteit van arrangementen? Een oordeel (en de gevolgen die eraan gekoppeld worden) hangt immers samen met de invulling van het begrip ‘democratie’, met de context waarin een arrangement functioneert, met de politieke cultuur die een bepaalde regio kent, enz. De gangbare literatuur komt ons dan ook voor als te algemeen, te impliciet normatief, te weinig contingent.

Daarom moeten we aan Vlaanderen aangepaste en normatief ondubbelzinnige kaders uitzetten die voor ons de basis vormen voor een genuanceerde benadering van deze moeilijke vraagstukken: een explicieter omschrijven van democratiemodellen in de richting van een substantieve en discursieve benadering, kwaliteitscriteria om het verloop van proces te beoordelen, het inbedden van nieuwe bestuurlijke arrangementen ten opzichte van eerdere praktijken en contingente factoren, een correcte wetenschappelijke inventarisatie van de reële rollen die politici, partijen en ambtenaren in beleidsarrangementen spelen. Dit alles moet leiden tot een beter onderbouwd debat omtrent het democratievraagstuk van en in gebiedsgerichte beleidsarrangementen.

Onze

eerste,

meer

theoretische

oefening

omtrent

dit

democratievraagstuk wordt daarom, bij wijze van uitleiding van dit rapport, als een vierde deel of hoofdstuk opgenomen.

128


4. Een contingente analyse van de democratische kwaliteit van subregionale arrangementenTP

4. Een contingente analyse van de democratische kwaliteit van subregionale arrangementen60 De eerste drie hoofdstukken van dit rapport waren sterk gericht op het verduidelijken van het wat, waarom en hoe (verder) van het onderzoek. In dit hoofdstuk is er bij wijze van uitleiding een eerste theoretische verdieping, meer bepaald aangaande de democratische kwaliteit van subregionale arrangementen.

In het wetenschappelijke debat omtrent beleidsarrangementen staan twee soorten van vragen centraal. De eerste soort handelt over de rol en de effecten van arrangementen, samengevat in de algemene vraag: hoe geven arrangementen processen van beleidsvorming vorm? Als beleidsarrangementen echt beleid maken, dan is het logisch dat ook meer normatieve vragen opduiken. Dat is de tweede soort vragen: zijn en functioneren beleidsarrangementen democratisch? In dit onderdeel behandelen we de tweede soort vragen en trachten we de discussie omtrent het zogenaamde democratievraagstuk van deze arrangementen in een Vlaams kader te plaatsen.

Dit onderdeel begint met een kritische reflectie over de bestaande literatuur. We stellen immers vast dat in de internationale literatuur veel (te) algemene uitspraken worden gedaan omtrent

beleidsarrangementen,

uitspraken

die

in

de

Vlaamse

context

onvoldoende

genuanceerd of zelfs verkeerd zijn. Vanuit deze vaststelling werken we in de volgende delen een aantal aandachtspunten voor Vlaanderen uit. Vervolgens geven we aan dat de democratische discussie op verschillende wijzen kan benaderd worden: op welke basis kan het democratisch karakter beoordeeld worden? We maken hier gebruik van het onderscheid tussen input- en outputlegitimiteit. Daarna gaan we dieper in op het belang van contingentie, geïllustreerd aan de hand van de ROM-praktijk. We vinden immers dat er onvoldoende aandacht is voor het contextualiseren van het democratische karakter van specifieke praktijken, waardoor uitspraken te algemeen en daardoor nietszeggend worden. Contingentie begrijpen we hier breed: het betreft zowel lokale contingenties als bredere structurerende dynamieken; deze kunnen gebonden zijn aan tijd, sectoren, plaats, enz. Voorts komt de rol van politici, politieke partijen

en

ambtenaren

aan

bod:

welke

rol(len)

spelen

zij

in

gebiedsgerichte

beleidsarrangementen? Zonder concreet zicht op deze rollen zijn uitspraken over het al dan niet democratisch zijn van gebiedsarrangementen vrij zinledig. Tenslotte bekijken we de rol van intermediairen: wie spreekt namens wie? Met deze laatste vraag plaatsen we de problematiek in een bredere maatschappelijke context.

60

Dit onderdeel herneemt in een licht gewijzigde vorm een bijdrage die eerder verscheen in het Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, getiteld “Gebiedsgerichte beleidsnetwerken: pleidooi voor een dynamische en contingente benadering van het democratievraagstuk” VTOM. (2004), 9(1): 36-47.


129


4.1. Kritiek op de kritiek In dit deel duiden we enkele elementen aan die meer aandacht verdienen om tot een beter onderbouwde discussie omtrent de legitimiteit en democratische kwaliteit van gebiedsgerichte arrangementen te komen. Deze elementen worden vervolgens uitgewerkt. Het vertrekpunt is dat veel kritieken in de literatuur over beleidsarrangementen te algemeen, te weinig contingent zijn. Eerst vatten we de argumenten voor en tegen samen aan de hand van een synthese aangaande beleidsnetwerken van Kickert, Klijn en Koppenjan. Aan de ene kant worden deze gewantrouwd omdat ze (1) leiden tot een verwaarlozing van gemeenschappelijke belangen door overheden, (2) een hinderpaal zijn voor beleidsvernieuwing, (3) niet-transparante beleidsprocessen betreffen en (4) over onvoldoende democratische legitimatie beschikken. Aan de andere kant worden deze geloofd omwille van (1) het inbrengen van andere dan overheidsactoren en hun expertise in het beleidsproces, (2) het verhoogde draagvlak en de vlottere implementatie van beleid, (3) de deelname van verschillende actoren als versterking van de democratie en (4) netwerken maken het mogelijk om maatschappelijke problemen (beter) aan te pakken door bundeling van verspreide en versnipperde middelen (Kickert, Klijn en Koppenjan, 1997).

4.1.1. Democratie-opvattingen De argumenten pro en contra zijn van uiteenlopende aard: de ene auteur bekijkt eerder de kwaliteit van het proces (open of gesloten), de andere kijkt eerder naar de aard van de betrokken actoren (dominantie van private actoren), nog anderen zullen vooral vanuit de resultaten redeneren (het draagvlak, vlottere implementatie, beleidsvernieuwing, enz.). Naargelang de keuze van het uitgangspunt wordt er dan over verhoogde dan wel verlaagde democratische legitimiteit gesproken. Voorts dekt de notie gebiedsgericht werken veel te veel soorten praktijken om die dan vervolgens eenduidig met bepaalde democratische kwalificaties te vatten. We merken meteen hoe normatief en subjectief de hele discussie is: wat is de juiste betekenis van het zogenaamde ‘primaat van de politiek’, hoe schat men het nut van beleidsvernieuwing in, van welke actoren vindt men dat die betrokken zouden moeten zijn? De discussie is niet alleen normatief, ze is ook vaak dubbelzinnig. Aan de ene kant wordt de evolutie naar meer interactieve vormen van beleid toegejuicht en zelfs noodzakelijk gevonden om het te statische karakter van de representatieve democratie te overstijgen en om een draagvlak voor complexe problematieken te vinden. Maar zodra zich dan dergelijke vormen ontwikkelen, worden ze als niet democratisch beschouwd omdat ze het primaat van de politiek en van de representatieve democratie zouden uithollen (De Rynck, 2002). In veel literatuur is echter ondertussen ook de afkalvende legitimiteit van de representatiedemocratie voldoende belicht: de tanende rol van de politieke partijen met een verzwakte maatschappelijke inbedding, de marginalisering van de verkozen raden, enz. (zie o.a. Dewachter, 1995, 2001; Huyse, 2003). In kritieken op beleidsarrangementen lijkt het dan echter soms alsof dan toch nog een

130



‘ideaalbeeld’ over de representatieve democratie wordt gehanteerd. Dat zou dan door arrangementen worden ‘uitgehold’. In deel twee gaan we in op het belang van de democratieopvattingen.

4.1.2. De ‘politics of space’ Voorts is de kritiek te weinig ingebed in de specifieke context van het bestuur van elk land, elke regio, misschien zelfs elke lokaliteit. Bestuurlijke culturen, met inbegrip van opvattingen over democratie, kunnen grondig verschillen omdat de historiek en praktijken van democratie verschillen, omdat politieke systemen anders functioneren. In de mate dat veel kritiek op beleidsarrangementen bijvoorbeeld uit Nederland komt, stemt dat al tot voorzichtigheid. In Nederland

leven

andere

opvattingen

dan

in

Vlaanderen

over

de

rol

van

volksvertegenwoordigers, is de rol van politieke partij grondig verschillend, zal men allicht ook de rol van het middenveld anders bekijken. Vandaar dat we meer aandacht moeten besteden aan contingentie in het democratie-debat. Welke praktijken waren vroeger gangbaar en hoe evolueren ze nu? Welke opvattingen over democratie werden gehanteerd en hoe wijzigen deze opvattingen? In welke context doet men deze uitspraak en hoe evolueert deze context eventueel in democratische zin? Hoe zag het politieke systeem er vroeger uit en wat is dan de impact van beleidsarrangementen op dat systeem? Zwart-wit conclusies lijken onbruikbaar: ‘wel of niet’ democratisch. Conclusies zouden kunnen zijn: vergeleken met periode A en in confrontatie met bestuurlijke praktijk B, kunnen we op volgende punten (C, D en E) van een wijziging spreken. In het bijzonder wijzen we hier op de ‘lokale context’ waarin wij praktijken bespreken, aangezien we ons op gebiedsgerichte arrangementen richten. Er is wellicht een belangrijk verschil in beoordeling tussen bijvoorbeeld een beleidsarrangement dat op nationaal niveau functioneert rond de sluiting van de kerncentrales versus arrangementen die op gebiedsniveau functioneren. Dat heeft dan nog bijkomend te maken met de graad van decentralisatie (wat heeft men op lokaal vlak te beslissen, kan men beslissen, wat zijn de bevoegdheden en middelen van lokale besturen om de resultaten van arrangementen te kunnen realiseren?). Ook op dit punt is contingentie essentieel om de grote verschillen tussen de landen niet te maskeren achter een eenheidsconclusie over ‘het’ democratische karakter van ‘gebiedsgerichte’ beleidsarrangementen. Ons pleidooi voor een meer contingente analyse illustreren we vanuit de ROM-praktijk.

4.1.3. Rollen van politici, politieke partijen en ambtenaren Een ander element is dat te weinig nuance aan bod komt over de rol van politici, politieke partijen

en

ambtenaren

in

beleidsarrangementen.

Ook

hier

vinden

we

allerlei

vooronderstellingen en algemene uitspraken. Maar wat doen politici eigenlijk in Vlaamse beleidsarrangementen? Wat doen ambtenaren in Vlaamse beleidsarrangementen? De toevoeging van deze laatste vraag vloeit al voort uit onze analyse van ROM. In de literatuur


131


over interactieve beleidsvormen vinden we meer bruikbare aanknopingspunten voor deze analyse: daar gaat het immers over de rolveranderingen die optreden ten aanzien van verkozen politici (volksvertegenwoordigers, uitvoerende politici) en ambtenaren in interactieve processen (zie hieronder o.a. Hendriks, 2002).

4.1.4. Beleidsarrangementen: intermediairen aan het werk? Ook is er het belang van intermediairen: de gebiedsgerichte beleidsarrangementen zijn vaak onderhandelingsstelsels tussen vertegenwoordigers van organisaties. Het democratisch karakter van deze bestuurlijke arrangementen hangt dan samen met de relaties tussen deze vertegenwoordigers en hun organisatie en met de plaats van deze organisaties in de lokale samenleving: is er een open communicatie tussen beide, wie spreekt namens wie, hoe is het lokale krachtenveld uitgebouwd?

Het geheel resulteert in de eerste elementen die uiteindelijk moeten bijdragen tot een meer uitgewerkt theoretisch kader om op een meer voldragen wijze over democratische kwaliteiten van gebiedsgerichte beleidsarrangementen in Vlaanderen te spreken.

4.2. Democratie-opvattingen en beleidsarrangementen Niets is zo subjectief en geladen als de inschatting van de democratische kwaliteit van bestuurlijke acties. Hoe kijken mensen die deze uitspraken doen naar democratie? Dat is al een belangrijk punt voor het democratievraagstuk: welke zijn de vooronderstellingen over ‘democratisch functioneren’ bij de belangrijkste actoren?

We maken onderscheid tussen een associatieve en een substantieve benadering. Dit wordt gecombineerd

met

het

onderscheid

dat

Scharpf

maakt

tussen

inputlegitimiteit

en

outputlegitimiteit (Scharpf, 1999; Kenis en Raab, 2003).

4.2.1. Associatieve benadering De associatieve benadering richt zich op de inputzijde van het politieke proces: zijn alle betrokken belangengroepen of betrokkenen in staat hun wensen kenbaar te maken zodat daarmee door het politieke systeem zo maximaal mogelijk rekening kan worden gehouden? Theoretisch zou dat de functie van verkiezingen moeten zijn: door de input van de kiezer worden machtsbalansen in de samenleving duidelijk. Deze krachtsverhoudingen leiden vervolgens het beleid voor de komende jaren. Vooral de literatuur over ‘public choice’ heeft ondertussen wel overtuigend aangetoond dat dit associatieve beeld van verkiezingen nauwelijks nog realiteitswaarde heeft.

132



Dit is bovendien ook een statische opvatting omdat men er vanuit gaat dat deze ‘input’belangen goed omschreven en stabiel zijn. Het is dan aan de politiek om vanuit haar ‘primaat’ tot beslissingen te komen die deze verschillende belangen afwegen. De ‘output’ van de politiek wordt dan geconfronteerd met deze verschillende belangen: beantwoordt de output aan de aanvankelijke input (wensen)? De relatie input-output wordt hier dus statisch benaderd. Dat betekent dat de output niet al te lang na de geformuleerde input mag komen, anders is de kans tot afwijking steeds groter. Dat maakt deze benadering al minder geschikt voor complexe problematieken met meestal veel en veelal tegenstrijdige en vage inputs. Die complexe problematieken maken dat belangen meestal niet statisch zijn, zelfs bij het begin helemaal niet duidelijk zijn en er bijgevolg doorgaans lange processen mee gepaard gaan. Het is dan zeer lastig om na te gaan of de ‘output’ beantwoordt aan de verwachtingen en behoeften: die zijn net meestal het voorwerp van onderhandelingen in complexe processen. Aan wiens ‘input’ zou dan bovendien de kwaliteit van de ‘output’ moeten worden afgemeten? Wie vindt dat deze match er is, vindt het beleid democratisch, wie dat niet vindt, zal er een andere mening over hebben. We kunnen het nog moeilijker maken door te wijzen op de veelheid van outputs die vaak het resultaat zijn van onderhandelingen: dat maakt afwegingen ten opzichte van de veelheid van inputs nog lastiger, eigenlijk onmogelijk.

De meest relevante vragen die de associatieve benadering oplevert, hebben te maken met het open of gesloten karakter van arrangementen en de mogelijkheid om tijdens het proces nieuwe belangen in het debat te brengen. Maar dat is dan al een meer dynamische manier van het benaderen van de ‘input’, gekoppeld aan het verloop van de processen. Het leidt ons wel tot bruikbare vragen over de procesmatige kwaliteit van beleidsarrangementen: de graad van openheid of geslotenheid, de controleerbaarheid en openbaarheid, enz.

4.2.2. Substantieve benadering In een substantieve benadering staat de meerwaarde van het proces van onderhandeling centraal. Dat sluit aan bij modellen van deliberatieve of discursieve democratie zoals die door Arendt, Rawls en Habermas zijn ontwikkeld (zie o.a. Dryzek, 2000). Belangen kunnen weliswaar bij aanvang vast omschreven zijn, maar het inzicht in de eigen belangen kan wijzigen als gevolg van confrontatie met deze van anderen. Door in processen van communicatieve rationaliteit te zijn gewikkeld (Habermas, 1985) kunnen mensen en groepen van elkaar leren, percepties op problematieken opbouwen en wijzigen, zij kunnen compromissen of overeenkomsten zoeken die uiteindelijk tot bepaalde beslissingen kunnen leiden. In deze benadering past het woord ‘draagvlak’ dat vaak wordt gebruikt in de ‘interactieve’ literatuur. Voor complexe problematieken zou dat ‘draagvlak’ er niet zijn, maar kan het (eventueel) worden ontwikkeld.


133


Deze benadering vinden we ook terug in de sociaal-pedagogische literatuur over ‘sociaal leren’ als vertaling van het begrip participatie in beleidsprocessen. Een interessante toepassing vinden we in het onderzoek van Wildemeersch en Janssens over het overlegproces rond de stadsbossen in de Vlaamse steden61. Deze benadering wordt in het bijzonder van toepassing geacht op complexe beleidsproblemen waar bij aanvang niet duidelijk is hoe problemen juist moeten worden omschreven, of er oplossingen zijn en welke dan eventueel, hoe die eventueel kunnen bereikt worden. Het element ‘representativiteit’ heeft dan te maken met de kwaliteit van het proces en de mate waarin een bepaalde aanpak of programma voldoende steun vindt bij relevante maatschappelijke groepen en in de brede maatschappelijke omgeving.

De democratische kwaliteit zal in een substantieve benadering dus vooral te maken hebben met de kwaliteit van het proces: op welke manier verloopt het proces, hoe is de communicatie georganiseerd, is er ruimte voor afwijkende meningen, hoe wordt aan perceptie gewerkt, hoe wordt er onderhandeld, hoe tevreden zijn de deelnemers over het resultaat, enz.? In zo’n benadering kijken we anders naar de ‘output’ dan in een associatieve benadering: de output is het onderhandelde resultaat van het proces. Dat betekent dat de deelnemers aan het proces moeten kunnen leven met de output van het proces, zelfs al wijkt die af van de aanvankelijke wensen waarmee ze het proces zijn ingestapt. Deze benadering vinden we terug bij Teisman die als norm voor ‘goede beleidsnetwerken’ aangeeft dat de deelnemers tevreden moeten zijn met het bereikte resultaat (Teisman, 1999b). Hier komt de associatieve benadering weer boven: het kan natuurlijk dat de deelnemers zorgen voor hun eigen grote tevredenheid door lastige actoren van bij het begin of tijdens het proces uit het netwerk te weren.

4.2.3. Één overheid? In de meeste literatuur is het democratievraagstuk gebonden aan één overheid. Een lokaal interactief proces of beleidsarrangement wordt dan geconfronteerd met de manier van betrokkenheid van het lokaal bestuur. Tezelfdertijd wordt echter aangegeven dat de meeste complexe problemen in de risicomaatschappij (zie o.a. Beck, 1997; Giddens, 1991; Geldof, 2001) duidelijk multi-level kenmerken hebben. Dat is zeker in Vlaanderen het geval, met een sterk verdicht patroon van bestuurslagen en publieke instellingen. De ontwikkeling van een complex gebied als dat van de Gentse kanaalzone is overduidelijk zo’n voorbeeld: een brede waaier aan thema’s (ruimtelijke ordening, milieu, economie) en aan publieke en niet-publieke actoren van verschillende niveau’s (centraal, provinciaal, lokaal). Maar dat geldt bij uitbreiding voor nagenoeg alle gebiedsgebonden thema’s die vaak met beleidsarrangementen worden vereenzelvigd.

61

De resultaten van dit onderzoek werden voorgesteld op 16 september 2003 op een studiedag getiteld ‘Participatie en duurzame natuur- en bosontwikkeling: mogelijkheden en grenzen’.

134



Hoe moeten we ‘democratisch’ invullen als we dat koppelen met de vaak complexe en langdurige processen tussen overheidsniveaus en hun diensten? De som is meer dan de delen, daarvan getuigt ROM. Wat die som dan wel is, blijkt door elke actor anders ingevuld te worden maar er lijkt een consensus onder betrokkenen te bestaan dat het een vernieuwend planproces en overlegplatform betreft dat als een meerwaarde wordt omschreven. Wie is verantwoordelijk voor de maatschappelijke controle op die eventuele beleidsmatige meerwaarde? Hier botsen we

op

de

moeilijke

verhouding

tussen

de

notie

‘verantwoordelijkheid’

voor

een

interorganisatorisch gebiedsgericht beleidsarrangement versus de gesloten invulling van verantwoordelijkheid op het niveau van één bestuur (verantwoordelijk voor de eigen bevoegdheden en de besteding van het eigen budget). Volstaat dan de (intense, wisselende, soms ad hoc) betrokkenheid in gebiedsgerichte arrangementen van zogenaamde uitvoerende politici

(burgemeesters,

schepenen,

ministers,

gedeputeerden)

van

verschillende

bestuursniveaus? Moeten we dan nagaan in hoeverre zij hun volksvertegenwoordigers hebben geïnformeerd en geraadpleegd? Is dat dan op zich voldoende om dit democratisch te noemen?

We stuiten hier duidelijk op de grenzen van de klassieke manieren van denken in het kader van een representatiedemocratie: elk verkozen bestuur is slechts bevoegd voor de eigen materies en voor de eigen begroting, binnen de grenzen van de eigen schaal. En wat moeten we dan besluiten als we zouden vaststellen dat gemeenten tegen een programma zijn, de provincie zich onthoudt en de Vlaamse overheid voor is?

4.2.4. De politics of space We

hebben

al

eerder

aangegeven

dat

uitspraken

over

gebiedsgerichte

beleidsarrangementen en democratie te algemeen, te weinig contingent zijn. Volgens ons is het onmogelijk om zeer algemene uitspraken over ‘de’ democratische kwaliteit van ‘de’ gebiedsgerichte beleidsarrangementen te doen.

Problemen

met

betrekking

tot

legitimiteit

en

democratische

kwaliteit

van

beleidsarrangementen zijn niet alleen afhankelijk van de gekozen invalshoek (deel twee), ze zijn ook contingent. Deze contingentie hangt samen met plaats, tijd, de aard van de behandelde beleidsproblemen, het institutioneel kader waarin arrangementen functioneren en de dynamiek van interactieprocessen. De gewoontes en de cultuur van de (lokale) representatieve democratie in Vlaanderen zelf zijn het product van contingentie, verbonden met de geschiedenis van de overheid en de politieke en maatschappelijke culturen.

Healey spreekt over deze ‘politics of space’: “…governance-vormen en hun dagelijkse praktijken, gewoontes en stijlen zijn het product van lokale contingenties, van de culturele tradities

van

specifieke

plaatsen

en

politieke

gemeenschappen,

en

van

veranderingsdynamieken die deze tradities opnieuw vormgeven…leren om deze ‘politics of


135


space’ te kunnen lezen is een kritische vaardigheid. Dit houdt het contextualiseren van specifieke praktijken in, in termen van zowel hun lokale contingenties als bredere structurerende dynamieken…” (vertaald uit Healey, 1997:240).

Daarmee plaatsen we discussies over democratische kwaliteit van beleidsarrangementen in een (recent) historisch, plaatsgebonden en procesgebonden perspectief. In de veronderstelling dat beleidsarrangementen een eigen dynamiek creëren, is dan vooral de vraag aan de orde hoe we deze kunnen interpreteren in het licht van vroegere beleidsarrangementen die rond een bepaalde problematiek gangbaar waren. Dat geeft ons een houvast om uit de subjectiviteit te blijven: we kunnen kijken welke praktijken veranderd zijn en van daaruit onze democratische maatstaven opbouwen.

We illustreren ons pleidooi met een aantal voorbeelden van contingente elementen die in een analyse van belang zijn. Deze voorbeelden komen voort uit ons onderzoek naar de ROMpraktijk. Het betreft (1) de institutionele ontwikkeling van ruimtelijke planning op het Vlaamse bestuursniveau, (2) de bestuurlijke evolutie in de Gentse regio en (3) de wijzigende professionele attitude van de beroepsgroep van de ruimtelijke planners. Dat is geen exhaustieve opsomming. We willen enkel aangeven welke factoren zoal in overweging kunnen genomen worden in het democratievraagstuk omtrent gebiedsgerichte beleidsarrangementen. Voor andere beleidsdomeinen, voor andere regio’s, voor andere processen kan de analyse dan ook anders zijn.

4.2.5. Institutionele ontwikkeling op het vlak van ruimtelijke planning in Vlaanderen De evolutie op het vlak van ruimtelijke planning in Vlaanderen bespreken we kort door het confronteren van twee tijdsperiodes. Deze tijdsperiodes kunnen echter ook anders afgebakend of in meer detail uitgewerkt worden. We willen hier enkel illustreren dat dit een belangrijke contextuele factor is om democratische kwaliteit van gebiedsgerichte arrangementen in de sfeer van ruimtelijke planning en infrastructuur te beoordelen. We focussen op de periodes ’60-’70 en ’90-’00 en vatten dit in tabel 13 samen.

De ruimtelijke ordening is in Vlaanderen lange tijd beheerst door vrij gesloten werkende corporatistische

netwerken,

gedomineerd

door

tripartite-overlegstructuren.

De

actuele

arrangementen zijn meer open, al spelen deze klassieke groepen zeker nog steeds een belangrijke rol. Deze groepen evolueren natuurlijk ook, bijvoorbeeld in de bereidheid/noodzaak om met andere groepen in dialoog te gaan.

136



Tabel 13: Institutionele ontwikkeling op het vlak van ruimtelijke planning in Vlaanderen ’60-‘70 ‘Old governance’ – corporatistische netwerken (vakbonden, werkgevers, lokale leiders: tripartite structuren in intercommunales, STC’s, GOM, sociaal overleg, SERV) Passieve rol voor overheid (nauwelijks planningsambities, weinig planningscapaciteit) Uitgeholde lokale representatieve democratie en Centralisatie van ruimtelijke planning

Traditionele ‘mono-level’ overheidsplanning

⇒

’90-‘00 ‘New governance’ netwerken

⇒

Meer actieve rol voor overheid (meer planningsambities, meer planningscapaciteit) Regionalisering en Decentralisatie van ruimtelijke planning: meer invulling voor lokaal bestuur (inhoud geven aan lokale discussies) Interactieve ‘multi-level’ overheid in interacties Inadequaatheid van traditionele overheidsorganisatie Structuurplannen, ruimtelijke uitvoeringsplannen van de drie overheden in hetzelfde gebied, afbakening van stedelijke gebieden

⇒

⇒

Democratie gaat over de rol van de overheid. De historische en actuele rol die de overheid speelt hangt samen met het beleidsdomein. In de periode ’50-’80 was de beleidsmatige rol van de lokale overheid in ruimtelijke ordening nagenoeg zeer beperkt: zij planden niet of nauwelijks. De beleidsstijl in ruimtelijke planning was dan ook zeer gecentraliseerd, corporatistisch en ‘cliëntelistisch’ van aard (Lagrou, 1983). De centrale overheid nam de meeste beslissingen terzake. Ruimtelijke planning was ook sterk marktgeoriënteerd: de overheid volgde de vraag van de markt (bouwpromotoren, bedrijven, enz.). De institutionele verschuiving in de jaren negentig in dit domein is dan ook opvallend in vergelijking met de afwezigheid van de overheid voorheen: de ruimtelijke planning in het algemeen en de (deels) gedecentraliseerde bevoegdheid op het lokale niveau creëren een nieuwe publieke arena voor de representatieve democratie en ze stimuleren nieuwe en meer ambitieuze rollen voor de overheid op alle niveaus. Iets te krachtig geformuleerd: eindelijk (kaders, kansen en impulsen voor) lokale democratie in ruimtelijke ordening. Nu is, althans formeel, sedert het decreet op de ruimtelijke ordening sprake van decentralisatie en subsidiariteit. Die zou er voor moeten zorgen dat er meer relevante lokale inhoudelijke discussies moeten worden gevoerd. Een politiek debat kan inhoud krijgen.

De traditionele planning was ‘mono-level’: nu worden instrumenten ontwikkeld voor meer interactieve relaties tussen overheidsniveaus rond de structuurplannen, de uitvoeringsplannen en de afbakening van stedelijke gebieden. Schematisch proberen we de evoluties in figuur 26 voor te stellen.

Figuur 26 toont de historisch zwakke betrokkenheid van de decentrale besturen en de recente evolutie naar meer bevoegdheden. De figuur toont de meer actieve en ambitieuze rol van de overheid (grotere vierkanten). We schetsen de zware invloed van corporatistische netwerken in het verleden en de evolutie naar verkleinde macht nu, samen met het ontstaan van nieuwe en meer open arrangementen van het ROM-type. In die arrangementen ontstaan


137


meer interactieve relaties tussen actoren: die relaties krijgen het karakter van procesmatige onderhandelingen.

Figuur 26: Bestuurlijke evolutie in Vlaanderen op het vlak van ruimtelijke planning '90-'00

'60-'70

Overheden

Corporatistische netwerken

Overheden

Corporatistische netwerken

Centraal

Centraal

ROM

Provinciaal

⇒

Lokaal

Provinciaal

Lokaal

Als we de verschillende elementen van contingentie combineren, komen we bij een mogelijke stelling uit: het zou kunnen dat gebiedsgerichte arrangementen in een meer gedecentraliseerd systeem meer associatieve (input) en substantieve (proces en output) potentialiteiten hebben dan de oude meer gesloten corporatistische netwerken in een gecentraliseerd systeem met lokale besturen met beperkte bevoegdheden inzake ruimtelijke ordening. Dat associatieve bevat dan zowel de inbreng van maatschappelijke groepen als de input vanwege de verschillende overheidsniveaus.

4.2.6. Factoren in de Gentse regio Naast de algemene trend in ruimtelijke ordening is er op dit domein zeker sprake van lokale contingentie. De differentiatie tussen de lokale besturen op het vlak van kwaliteit en capaciteit groeit nu snel. In ROM is er sprake van nieuw leiderschap en modernisering van beleid in de stad Gent. Het feit dat deze stad zich ontwikkelde tot een moderne speler op het vlak van o.a. ruimtelijke planning is een typisch lokale factor. De nieuwe bewindsploeg die begin jaren negentig de stad overnam, bleek een relatief open geest te tonen als het ging om inbreng vanuit de lokale samenleving, vormen van publiek-private samenwerking, de houding ten opzichte van zijn buurgemeenten en aangaande ruimtelijke planning in het algemeen. Zo versterkte de stad Gent zijn capaciteiten op het vlak van planning en economie en werkte vrij vroeg al, continu,

138



actief en vrij open aan zijn eigen stedelijk structuurplan. Maar ook de spanningen tussen de stad Gent en een aantal buurgemeenten in het kader van de afbakening van het grootstedelijk gebied Gent en de moeilijke financiële situatie van de stad Gent zijn lokale factoren die een impact kunnen hebben.

4.2.7. Wijzigende professionele attitude in ruimtelijke planning Voorts lijkt er sprake van een nieuwe professionele attitude in de wereld van de ruimtelijke planners. De beschreven evoluties zetten planologen aan om hun rol, hun positie in vraag te stellen (Allaert en Houthaeve, 1996; Healey, 1997). Zij onderzochten alternatieven, nieuwe instrumenten en planfiguren en gebruikte deze om de eigen rol te herschrijven. ROM kan worden beschouwd als een belangrijke testcase voor deze veranderde benadering. Houthaeve onderzocht deze praktijken van regionale planning in meerdere cases onder de noemer van de ‘collaboratieve planning’. Albrechts, Van den Broeck, Verachtert, Leroy en Van Tatenhove hebben dat verder uitgewerkt in hun rapport over de geïntegreerde gebiedsgerichte planning (Albrechts, Van den Broeck, Verachtert, Leroy en Van Tatenhove, 1999). Deze evolutie heeft zeker impact: de planners vervullen rollen die onder het ‘management van processen’ kunnen worden gerekend. Conceptuele vernieuwing van de planningstheorie leidt aldus tot nieuwe (regie-)rollen in die processen.

4.3. De rol van politici, partijen en ambtenaren Vanuit onze analyse van het ROM-project komen we tot eerste vaststellingen inzake de rol van politiek, politici, partijen en ambtenaren. Deze moeten nog worden uitgediept en verfijnd. We gebruiken ze hier alleen om aan te geven in welke richting een denkkader inzake democratische kwaliteit van beleidsarrangementen kan evolueren. De basis is alvast dat we meer en beter zicht moeten krijgen op de rol die politici, partijen en ambtenaren in deze Vlaamse gebiedsgerichte stelsels concreet spelen. Opnieuw is wat volgt slechts een beperkte ‘selectie’ van factoren: we gaan bijvoorbeeld niet dieper in op de rol van niet-publieke actoren in deze arrangementen.

4.3.1. Rol van politici In de meeste Nederlandse literatuur komen politici in beleidsnetwerken nauwelijks voor, tenzij om te zorgen voor beleidskaders waarin de arrangementen zich ontwikkelen. Soms lijkt hun rol vooral om op het einde van het proces ja of neen te zeggen. Het idee van het ‘primaat van de politiek’ suggereert dat ook zij beter afstand houden van arrangementen: mochten zij zich sterk engageren, dan zou dat de onafhankelijkheid schaden die nodig is om finaal beslissingen te nemen. Klijn en Koppenjan stellen dat ‘politici niet participeren in deze processen’ (van Heffen, Kickert en Thomassen, 2000). Dat is in Vlaanderen alvast helemaal


139


niet de gangbare praktijk. Vooral lokale politici spelen in het arrangement zelf een belangrijke directe rol. Dat betekent dat zij actief aanwezig zijn en betrokken zijn in de voorbereiding van beslissingen die ze dan in hun officieel forum (zoals college van burgemeester en schepenen, gemeenteraad) formeel moeten nemen. De Vlaamse ministers zijn weliswaar niet direct aanwezig maar zijn soms vertegenwoordigd door kabinetsmedewerkers en zij worden via verschillende kanalen benaderd.

Het ROM-arrangement op zichzelf heeft geen eigen bevoegdheden of middelen. Het zijn nog steeds de verkozen overheden die over de belangrijkste middelen en bevoegdheden beschikken. ROM biedt een onderhandelingsplatform, waarbij de beslissingen enkel kunnen uitgevoerd worden indien de betrokken overheden zich hiertoe engageren. Dat impliceert dat procesmanagers niet anders kunnen dan deze overheden intens te betrekken in de fase van de beleidsvorming, anders stappen ze zeker niet mee in de beleidsuitvoering. Dat betekent voorts dat minstens formeel de rol van politici niet verandert: keuzes maken voor de besteding van hun budgetten en zich akkoord of niet akkoord verklaren met bepaalde voorstellen van beslissingen. ROM als zodanig, in tegenstelling tot meer juridisch verzelfstandigde beleidsarrangementen, neemt geen middelen over en heeft geen zelfstandige beslissingsbevoegdheid. De oprichting van nieuwe juridische structuren en financiële constructies (fondsen) zouden op dat vlak voor deze specifieke case een belangrijke nieuwe stap kunnen betekenen. Ze vergen dan een nieuwe (contingente) analyse.

4.3.2. Rol van politieke partijen Het gaat bovendien niet alleen om de rol van individuele politici. Over de rol van politieke partijen in arrangementen spreekt de algemene literatuur al helemaal niet. Voor Vlaanderen, met een dominante rol van deze partijen in de besluitvorming en in de interbestuurlijke relaties, zou dat een onvergeeflijke bias in het onderzoek zijn. De ROM-case toont het helder aan: het verloop van de processen is niet te begrijpen zonder begrip van de relaties tussen lokale en centrale partijen, posities in partijen, persoonlijke relaties in partijen, de beslissingslijnen tussen lokale

en

centrale

personen

(schepenen,

burgemeesters,

ministers,

kabinetsleden,

ambtenaren).

4.3.3. Rol van ambtenaren We voegen hier tot slot nog aan toe dat eerste analyses erop wijzen dat ook voor leidende ambtenaren verschillende rollen onderscheiden kunnen worden. Die gaan van zeer pro-actief en sterk beleidsvormend tot zeer reactief. Vanuit onze ROM-analyse stellen we vast dat er ambtenaren zijn die zich in deze gebiedsgerichte beleidsarrangementen sterk thuis voelen: het zijn pro-actieve ambtenaren met contacten doorheen het hele beleidsarrangement, zowel met politici als met collega-ambtenaren. Sommigen worden zo echte ‘makelaars’ tussen besturen.

140



Maar er zijn ook ambtenaren die afstand houden en verlangen naar de klassieke rol van de ambtenaar: in een traditionele hiërarchische structuur met duidelijk afgebakende bevoegdheden en met een duidelijke taakomschrijving beleid uitvoeren. Het is in ieder geval duidelijk dat het beeld van de traditionele ambtenaar hier niet meer volstaat en dat er uiteenlopende professionele rollen (makelaar, regisseur, facilitator, expert, enz.) bestaan en ontstaan.

4.3.4. Visies op wenselijke rollen voor de politici De persoonlijke houdingen van sleutelfiguren ten opzichte van de wenselijk geachte rol van politici verschillen en dat bepaalt voor een deel ook mee de democratische problematiek. Hendriks (Hendriks, 2002, zie tabel 14) onderscheidt twee stromingen met telkens een zachte en een harde variant. De eerste stroming staat voor ‘sterke’ en krachtige politici. In de harde variant komt men onverkort op voor het klassieke beeld van het primaat van de politiek en steunt men sterk op de representatieve democratie. De zachte variant accepteert het nut van interactieve arrangementen maar vindt wel dat politici daarin een centrale rol moeten spelen.

Tabel 14: Politiek in de netwerksamenleving: opties en scholen Type van politiek

Krachtige politiek (I) Primaire rol in collectieve besluitvorming: politiek primeert Doorslaggevende politiek (A) Een grote aanhang bij (ex-)politici

Bescheiden politiek (II) Secundaire rol in collectieve besluitvorming: politiek faciliteert ‘harde’ variant Marginale politiek (B) Frissen, In ’t Veld, Guéhenno, Burnheim, Dryzek ‘zachte’ variant Gerevisioneerd primaat van de politiek Politiek netwerkmanagement (D) (C) Klijn, Koppenjan, Bekkers, Benou, De Jong, Teisman, Pröpper, Kalk, Bovens, Mulder Witteveen (bron: Hendriks, 2002)

De tweede stroming heeft het over een bescheiden rol van politici: deze auteurs vinden dat politici eerder een ondersteunende en faciliterende rol moeten spelen. De harde variant in deze stroming vindt dat politici selectief moeten tussenkomen: alleen als dat nodig is. Voor de rest moeten zij de actoren in het arrangement zelf aan het werk laten. De zachte variant vindt dat politici zich vooral als managers moeten opstellen en zichzelf moeten beperken tot netwerkmanagement: de condities creëren voor arrangementen om problemen te behandelen. Eerder dus sturing en faciliteren van arrangementen of, zoals Sørensen en andere auteurs dat omschrijven, vormen van ‘meta-governance’ (Sørensen, 2003). Meta-governance kunnen we dan verstaan als het uitwerken van kaders, creëren van condities en het geven van ondersteuning aan deze beleidsarrangementen om zelfsturing van deze arrangementen toe te laten. Toegepast op Vlaanderen zou dat betekenen dat de Vlaamse overheid kaders maakt voor gebiedsgerichte arrangementen en zich verder op afstand houdt. Dat is niet eenvoudig omdat de Vlaamse overheid in die gebieden altijd zelf ook belangrijke bevoegdheden heeft. We zien dat ook een benadering van ‘meta-governance’ beïnvloed wordt door de contingente Vlaamse context (schaal van Vlaanderen, bestuurlijke verdichting, bevoegdheidsverdeling,...).


141


Deze typering toont hoe inschattingen over ‘democratische kwaliteit’ in hoge mate samengaan met percepties op de rol van politici. Dat is een nuttige insteek voor ons onderzoek: welk beeld hebben politici zelf van hun rol en welk beeld hebben andere actoren van de rol van deze politici? Het is niet uitgesloten, maar nu nog niet helemaal duidelijk, dat verschillende rollen optreden gedurende het proces: netwerkmanagement op bepaalde momenten en rond bepaalde dossiers, sterke klassieke politiek op bepaalde momenten, marginale faciliterende politiek op andere. Het kan ons in elk geval een rijk beeld opleveren van de reële praktijken.

Uit de analyse zou, bij wijze van hypothese, kunnen blijken dat uitvoerende politici in de oude corporatistische netwerken een belangrijke rol speelden en dat zij dat ook nu nog blijven doen. De vorm en de structuur van de arrangementen verandert, maar niet de rol van politici. De vraag is dan of er vanuit democratisch oogpunt een nieuw probleem is. Meer nog: is er dan, vanuit de Vlaamse politieke cultuur in het bijzonder, wel een probleem? Deze politici zijn immers in Vlaanderen, zo leert ons alvast de eerste analyse van het ROM-arrangement, de ‘spinnen in het web’.

4.4. Beleidsarrangementen: intermediairen aan het werk? Een vaak nog onderbelicht element van de democratische problematiek is dat gebiedsgerichte

beleidsarrangementen

meestal

onderhandelingsstelsels

zijn

tussen

vertegenwoordigers van organisaties. Het gaat om intermediairen. Zo krijgt het denken over ‘democratie’, ook in onze bijdrage tot hiertoe, een vrij sterk ‘institutioneel’ karakter.

Dit facet van de democratische problematiek bevat dan zowel vragen naar de interne democratie binnen deze organisaties en over de aard van het mandaat van deze intermediairen als vragen over de wijze waarop hun ruimere achterban en het bredere publiek kennis heeft of kan hebben, betrokken is of kan zijn bij die interacties tussen intermediairen. In derde orde is de vraag welk soort publiek dan eventueel geïnformeerd of betrokken is. Het zou kunnen, en onderzoeken over interactieve beleidsprocessen wijzen daarop (zie Edelenbos en Monnikhof, 1998), dat de betrokkenheid van een beperkte groep van intermediairen wel langdurig en intenser is, maar dat dezelfde soort selectiviteit speelt als ten aanzien van klassieke en nieuwe inspraakinstrumenten (inspraakraden, hoorzittingen, e-government). We kunnen dan spreken van ‘selectieve interactiviteit’. Hoe deze processen andere groepen mensen kunnen bereiken en hoe deze groepen met hun probleemaanvoelen en belangen actief bij processen van interactief beleid kunnen betrokken worden, stuit nog op veel open vragen. Koppelingen met opbouwwerkachtige

processen

lijken

dan

wel

vanzelfsprekend

maar

dat

zijn

zeer

arbeidsintensieve processen die niet overal en altijd inzetbaar zijn.

142



Een laatste problematiek lijkt te zijn dat steeds meer mensen zich van ‘politiek’, in welke vorm ook, afkeren. Dat gaat niet (alleen) om kansarmen. Met deze elementen raakt de discussie

over


ruime

maatschappelijke

evoluties

die

het

onderzoekskader van dit project te boven gaan: over het sociaal kapitaal in Vlaanderen en in bepaalde gebieden in het bijzonder (de analyse van Hooghe, 2003), over de evoluties van het maatschappelijk middenveld (zie o.a. Elchardus, 2001; Hooghe, 2003; Huyse, 2003). Het is duidelijk dat de kwaliteit van de interactiviteit uitgewerkt in beleidsarrangementen niet losstaat van deze evoluties. Hoe sterker de maatschappelijke dynamiek in een gebied en hoe gevarieerder de organisatie van het maatschappelijke middenveld, hoe sterker discussies tussen

intermediairen

in


naar

maatschappelijke

fora

kunnen

teruggekoppeld worden. Ook als de intermediairen dat niet willen, moeten zij daarmee rekening houden, moeten ze anticiperen, voelen ze verantwoordingsdruk, hetzij spontaan, hetzij door het publiek (maar ook door bijvoorbeeld de media) daartoe gedwongen. De omgekeerde logica geldt ook. Dat relativeert de inzet van bestuurlijke instrumenten maar ook deze van een te schrale institutionele benadering.

4.5. Conclusie We verkenden in dit deel enkele democratische aspecten en facetten van gebiedsgerichte beleidsarrangementen. We bouwden op vanuit een kritiek op de gangbare literatuur: te algemeen, te impliciet normatief, te weinig contingent. We schetsten de elementen die voor ons de basis moeten vormen voor een genuanceerde benadering van deze moeilijke vraagstukken: een explicieter omschrijven van democratiemodellen in de richting van een substantieve en discursieve benadering, kwaliteitscriteria om het verloop van proces te beoordelen, het inbedden van nieuwe bestuurlijke arrangementen ten opzichte van eerdere praktijken en contingente factoren, een correcte wetenschappelijke inventarisatie van de reële rollen die politici, partijen en ambtenaren in beleidsarrangementen spelen. Dit alles moet leiden tot een beter onderbouwd debat omtrent het democratievraagstuk van en in gebiedsgerichte beleidsarrangementen.


143

Bijlage: Kernbeslissingen ROM

Bijlage: Kernbeslissingen ROM Box 7: Kernbeslissingen in het Strategisch Plan voor de Gentse kanaalzone62 Kernbeslissingen over het streefbeeld Statuut 1. Het streefbeeld met de uitgangspunten, de algemene visie-elementen, de economische visie, de ruimtelijke concepten en gewenste ruimtelijke structuur, de visie op geïntegreerd beleid, milieubeleid en milieukwaliteiten, is voor de ROM-partners richtinggevend en dus van kracht tot het bij consensus en met een doorwegende verantwoording zou worden aangepast of verfijnd om toekomstige situaties en mogelijkheden en thans onvoorziene ontwikkelingen kwaliteitsvol te beantwoorden. Algemene doelstellingen 2. Kwaliteitsverhoging in de kanaalzone is nodig, ten bate van alle aanwezige functies. In het kanaalzonegebied gaan drie functies (stedelijke functie, havenfunctie en bedrijvenfunctie) samen. De kanaalzone is in hoofdorde een gebied waar de economische functie voorop staat. De natuurwaarden en de stedelijke functie zijn in bepaalde delen van het gebied van groot belang. De functies zijn gelijkwaardig binnen het geheel van de kanaalzone in die zin dat ze alle op zich op de plaatsen waar ze voor de toekomst geselecteerd worden als een ruimtelijk systeem moeten kunnen functioneren. Bij conflicten die de essentie van hun functioneren in het gehele gebied aantasten, hebben de havenfunctie en de bedrijvenfunctie voorrang. 3. De ontwikkeling van de kanaalzone wordt gericht op een duurzame ontwikkeling. Dit wil zeggen dat de kwaliteiten in het gebied zodanig zijn of worden, dat de ontwikkeling van het gebied voorziet in de behoefte van de huidige generatie zonder daarmee voor de toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om ook in behoefte te voorzien. • Het vaststellen van de gewenste milieukwaliteiten geschiedt in het kader van het Subregionaal Netwerk voor de Gentse kanaalzone. Als uitgangspunt worden daarbij de wettelijke en Europese normstelling gehanteerd. Scherpere engagementen en voorwaarden kunnen worden overeengekomen. Daarbij wordt ook rekening gehouden met cumulatie van milieubelasting. 4. Het Subregionaal Netwerk voor de Gentse kanaalzone zal specifieke aandacht schenken aan communicatie met betrokkenen uit het gebied, zowel voor toetsing van het streefbeeld en het plan van actie als voor het uitvoeren van uiteindelijke maatregelen. 5. Het strategisch plan voor de Gentse Kanaalzone zal optimaal afgestemd worden op het ROM-project voor de Zeeuwse Kanaalzone. Er wordt op termijn gestreefd naar één enkel grensoverschrijdend ROM-project, met bijhorende bestuurlijke en werkafspraken alsmede concrete grensoverschrijdende projecten en maatregelen. 6. De kanaalzone ontwikkelt tot een gemengd gebied met duidelijke grenzen. R 4 - N 49 zijn, behoudens een aantal insnijdingen en de uitspringende lobben aan Skaldenstraat en Moervaart, de hoofdgrenzen van het haven- en bedrijvengebied. 7. De Kanaalzone is, samen met het zuidelijke gebied tussen de stadskern van Gent en Zwijnaarde, het belangrijkste concentratiegebied voor regionale bedrijvigheid in de Gentse regio. De bedrijvenactiviteiten ontwikkelen er volgens de ingeschatte groeitendensen van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en krijgen hiertoe geschikte mogelijkheden. Bij de verdere ontwikkeling van haven- en bedrijvenactiviteit wordt zoveel als mogelijk gestreefd naar verdichting van het bestaande maritiem-industrieel complex, en dit in ieder geval bij het invullen van nieuwe terreinen. Dit streven wordt aangevuld met een gefaseerde uitbreiding met nieuwe terreinen op linkeroever (o.m. rond Kluizendok). De verdichting wordt gedragen door een aangescherpt grondbeleid.

Specifieke doelstellingen 8. Een grotere beschikbaarheid van diepwaterkaden wordt gerealiseerd in Kluizendok, in Rodenhuizedok-noord, langsheen het kanaal ten noorden van Mercatordok en langsheen het kanaal aan Kluizendok en De Nest. Het overheidsaanbod aan reëel uitgeefbare haventerreinen wordt bij prioriteit vergroot door de uitbouw van Kluizen-dok en

62

Bron: http://www.oost-vlaanderen.be/milieu/ROM/Plan/ROMSPKanZone93t106.pdf


145


de reorganisatie van de oudere haventerreinen tussen Siffer- en Grootdok. 9. Het overheidsaanbod aan reëel uitgeefbare regionale bedrijventerreinen wordt vergroot door een actieve maar gefaseerde ontwikkeling van de zone Hoeksken-De Nest en de zeehavenondersteunende regionale bedrijventerreinen Moervaart-zuid, Moervaart-noord en Moervaartnoordreserve. 10. De bestaande vijf dorpen (Rieme, Doornzele, Kerkbrugge/Langerbrugge, Desteldonk en Sint-Kruis-Winkel), de woninggroep Mendonk en de woonwijk Klein-Rusland worden als leefbare bewoonde kernen met ongeveer hun huidige grootte en draagvlak behouden. De nodige maatregelen worden genomen om de na te streven verbetering en kwaliteit in deze dorpen m.b.t. de nodige gemeenschapsvoorzieningen, de woon- en verkeerssituatie, het beeld en het milieu reeds op korte termijn te realiseren. De kernen op linkeroever profileren zich daarbij als schakeldorpen tussen de open ruimte van het Meetjesland en het water van het kanaal. 11. Geïsoleerde woninggroepen en -linten die in haven- en bedrijvenzones zijn gelegen en die geen bijdrage leveren tot de globale ruimtelijke structuur van het gebied worden verwijderd. Sociale begeleiding is hierbij essentieel en betekent duidelijkheid in bestemmingen en timingen, verwerving door de overheid op korte termijn, duidelijke en diepgaande communicatie met betrokken bewoners en het voorzien van goede en betaalbare woningen in nabijgelegen kernen. De omschakeling zal per woninggroep in één operatie gebeuren. 12. Koppelingsgebieden tussen kanaaldorpen en -wijken en bedrijvenzones worden op een kwaliteitsvolle wijze ingericht en beheerd. Zij krijgen functies en een vormgeving die voor beide naastgelegen gebieden bruikbaar zijn, een betekenis hebben. De belangrijkste koppelingsgebieden zijn: Klein-Rusland-oost en -west, Rieme-noord, -oost en -zuid (Avrijevaart), Doornzelenoord (Molen-vaardeke), Doornzele-zuid, Doornzeelsestraat, Kerkbrugge-oost, Langerbruggezuid, Destel-donk-noord en -zuid, Oostakker-noord. De uit te graven grond van het Kluizendok wordt gebruikt voor noodzakelijke ophogingen van nieuwe bedrijventerreinen, maar ook voor landschapsontwikkeling en de aanleg van (bos)bermen, o.m. in die koppelingsgebieden. De inrichting van een aantal van deze koppelingsgebieden versterkt de natuurlijke structuur van de valleien van Avrijevaart, Kale, Molenvaardeken en Moervaart en van de bossen op de stuifzandrug van Rostijne. 13. Binnen de kanaalzone en binnen de wegencategorisering van het RSV fungeren R 4 - N 49 en Sifferverbinding als verdeelweg voor het wegverkeer in de kanaalzone; op de westelijke kanaaloeverweg worden zij daarbij ondersteund door de kanaaloeverweg N474. De kern van Zelzate wordt ontlast van het doorgaande (vracht)-verkeer. Afzonderlijke verkeerssystemen, met name gescheiden toegangswegen, worden opgezet voor woondorpen en -wijken en bedrijvenzones.

Kernbeslissingen over de werkwijzen 14. Aansluitend bij de erkenning door de Vlaamse regering van een Subregionaal Overlegorgaan voor de Gentse haven, zoals voorzien in art. 28 van het Havendecreet, wordt de ROM-werking (stuurgroep, werkgroepen, secretariaat) omgevormd tot een Subregionaal Netwerk voor de Gentse kanaalzone, dat als een omkadering qua inhoud en draagvlak voor het SRO-Gent fungeert.

15. Teneinde de taakstellingen, voorzien in het uitvoeringsprogramma en die betrekking hebben op het grondbeleid, te kunnen organiseren wordt een structuurfonds in het leven geroepen. Dit structuurfonds zal het voorwerp uitmaken van een specifieke beleidsovereenkomst tussen het Vlaamse gewest, het Havenbedrijf Gent gab, de provincie OostVlaanderen, de stad Gent, en de gemeenten Evergem en Zelzate, met luiken over het grondbeleid en over een sociaal begeleidingsplan. Aanvullend aan het structuurfonds wordt voor specifieke acties met betrekking tot de leefbaarheid en het beeld van de Gentse kanaalzone een gebiedsenveloppe samengesteld van waaruit deze acties worden ondersteund. Het Vlaamse gewest, de provincie Oost-Vlaanderen, de stad Gent en de gemeenten Evergem en Zelzate zorgen, via een nog nader goed te keuren verdeelsleutel, voor de totstandkoming van de noodzakelijke bedragen die de gebiedsenveloppe voor het kanaalzonegebied vormen. 16. Een nieuwe uitvoeringsvennootschap wordt als een projectvennootschap opgericht. Zij beheert de financiële middelen van het structuurfonds en de gebiedsenveloppe en is opdrachtgever van de betreffende acties. In deze uitvoeringsvennootschap participeren, naast het Havenbedrijf Gent gab, de relevante reguliere besturen (in principe de andere leden van SRO-Gent). De inhoudelijke aansturing en controle hiervan zijn een taak van het SRN-Gentse

146



kanaalzone, dat hiervoor jaarlijks de werkzaamheden van de uitvoeringsvennootschap evalueert en een programma, voorgesteld door de nieuwe vennootschap, adviseert. 17. De samenwerking en netwerkvorming binnen de kanaalzone wordt waar het de uitvoering van de acties uit het uitvoeringsprogramma betreft vertaald naar een aantal nieuwe procedures voor de communicatie, zoals omschreven in deel 3, waaraan alle partners in het Subregionaal Netwerk hun actieve medewerking verlenen: het geïntegreerde ontwerp, de gezamenlijke adviesverlening met formele bekrachtiging in officiële procedures en de toegewezen beheersen investeringstaken. 18. Voor het jaarprogramma 2002 worden binnen het Subregionaal Netwerk voor de Gentse kanaalzone rond zeven geselecteerde prioriteiten werkgroepen opgericht : a. het opstellen van een programma voor de verwijdering van bepaalde woninggroepen waar bewoners het zelf vragen, inclusief financiële en juridische aspecten (trekker havenbedrijf /SRN-secretariaat); b. de oprichting van bewonersgroepen met het oog op de verbetering van de woonkwaliteit in de kernen, en de vermindering van leefmilieuverstoring (trekker provincie in samenwerking met Gentse Havengemeenschap en de betrokken gemeenten); c. het uitvoeren van het raamplan R4 inclusief het vinden van middelen voor de realisatie van de Siffer (trekker AWV); d. het inrichten van de koppelingsgebieden waar het wegens industriële ontwikkelingen het dringenst nodig is (trekker provincie, gemeenten, havenbedrijf ); e. de verdere opvolging van de ontwikkeling van de economische en portuaire infrastructuren in de kanaalzone zoals nieuwe sluis, verdere uitbouw van Kluizendok, opmaak ruimtelijke uitvoeringsplannen, … (trekker havenbedrijf, Gentse havengemeenschap); f. de oprichting van een uitvoeringsorgaan met rechtspersoon in de vorm van een projectvennootschap (trekker SRNsecretariaat, havenbedrijf, Vlaamse gewest); g. de verdere, conctinue aandacht voor een evenwichtig ruimtegebruik in het gehele grensoverschrijdende kanaalzonegebied (trekker SRN secretariaat in nauwe samenwerking met AROHM en Havenbedrijf, Gentse havengemeenschap).

Kernbeslissingen over de realisatie en het kortetermijnplan van actie 2002-2003 Uitvoeringsprogramma 19. Het uitvoeringsprogramma en de ingrepen met snel resultaat onder het kortetermijn plan van actie 2002-2003 zoals geformuleerd in voorgaand deel 3, zijn voor de ROM-partners richtinggevend en dus van kracht tot ze bij consensus en met een doorwegende verantwoording zouden worden aangepast of verfijnd om toekomstige situaties en mogelijkheden en thans onvoorziene ontwikkelingen kwaliteitsvol te beantwoorden.

Jaarprogramma’s 20. Het Subregionaal Netwerk voor de Gentse kanaalzone vertaalt het plan van actie, en voor de later periode de andere acties uit het uitvoeringsprogramma, per jaar naar een jaarprogramma. Het SRN vraagt aan de Vlaamse overheid zich te engageren om het voorbereidend overleg bij de opmaak van elk jaarprogramma dermate mee te voeren, dat de budgettaire consequenties ervan voor de Vlaamse overheid bij de beslissing van de Vlaamse regeringVlaamse regeringVlaamse regering over dit jaarprogramma volledig in de begroting van dat jaar kunnen worden opgenomen en dat de inhoud van de betreffende acties zo nodig tegelijk in een beleidsovereenkomst kan worden vastgelegd.

Plan van actie 2002-2003 21. Het SRN evalueert het voorliggende plan van actie en formuleert een voorstel voor een plan van actie 2004-2007 naar de Vlaamse regeringVlaamse regeringVlaamse regering voor eind 2003. 22. Het plan van actie 2002-2003 omvat volgende acties met de aangegeven initiatiefnemer en financier(s). Van deze acties wordt (minstens gedeeltelijke) realisatie in principe gepland voor eind 2003 en voor de acties 13 en 14 voor eind 2004; deze uitvoeringsstreefdata kunnen mogelijk (liefst zo beperkt mogelijk) bij procedurele belemmeringen worden overschreden. Voorgesteld wordt dat de Vlaamse regeringVlaamse regeringVlaamse regering zich engageert om met haar beslissing duidelijkheid te verschaffen of deze acties binnen de meerjarenprogramma’s van de respectieve


147


Vlaamse administraties voor deze periode (2002-2003) of de volgende periode (2004-2007) worden opgenomen dan wel dat ze voorlopig niet worden opgenomen. • Uitbouw bedrijventerrein Kluizendok 1 en reorganisatie bedrijventerrein Kuhlmannkaai (actie E.1, initiatiefnemer Havenbedrijf; financier havenbedrijf en bedrijven) • Uitbouw bedrijventerrein Moervaartpark als voorbeeldproject voor een duurzaam bedrijventerrein (acties E.2 en M.10, initiatiefnemer en financier Havenbedrijf ) • Uitwerking ‘verduurzamend scenario’ voor inschatting behoeften havenuitbouw (actie E.6, initiatiefnemer en financier SRN) • Opstarten intensief ‘maatwerk’programma voor om-schakeling bestaande bedrijven naar watergebondenheid (actie E.5, initiatiefnemer Havenbedrijf, financiers bedrijven) • Opvolging/bewaking van de aandacht voor beeld en landschappelijke inpassing bij elke actie (actie E.9/L.19/I.18/LEB.1, initiatiefnemer SRN, financier Gebiedsenveloppe) • Opzetten werkgroep ‘intensief ruimtegebruik en doelmatig grondbeleid’ (actie E.8, initiatiefnemer en financier onderzoek Havenbedrijf ) •

Realisatie

essentiële

onderdelen

van

de

koppelings-gebieden

Doornzele-noord/Molenvaardeken,

Rieme-

zuid/Avrijevaart, Rieme-noord, Desteldonk-noord en Desteldonk-zuid (actie L.1, initiatiefnemer SRN, financier Structuurfondsgebiedsenveloppe) • Bouw massascherm voor Desteldonk (actie L.3, initiatiefnemer AWV, financiers AWV, Gebiedsenveloppe en Stad Gent) • Maatregelen voor aanleg vrachtwagensluis op hoofdstraten in Kerk- en Langerbrugge, Rieme, St.-Kruis-Winkel, Desteldonk en Zelzate (actie L.6, initiatiefnemer en financier AWV) • Bescherming woonbestemming (in zoverre in afbakening stedelijk gebied geen andere opties worden genomen) voor Limbastraat en rand Wiedauwkaai, Wiedauwkaai-noord, Zeeschipstraat, Pantserschipstraat-west, Kluizensteenweg, Langerbrugge-eiland en Wondelgemsemeersen (actie L.9, initiatiefnemer en financier AROHM) • Realisatie woningrenovatieprogramma Klein-Rusland (actie L.11, initiatiefnemer gemeente Zelzate, financier VHM) • Goed onderhoud openbaar domein in de vijf dorpen en in Klein-Rusland (actie L.12, initiatiefnemers en financiers de gemeenten) • Specifieke leefbaarheidsacties Desteldonk, met name blijvend duidelijke taal van alle overheden over de gewenste toekomst van Desteldonk als woondorp, afspraken met steenkooloverslagbedrijf over realisatie buffer tegenover Desteldonk, alerte opvolging milieuzoneringsregels in de drie aanpalende bedrijventerreinen (actie L.14, initiatiefnemer Stad Gent, financiers SRN en/of bedrijven) • Opstart regelmatige monitoring sociale leefbaarheid in de zes kernen (actie L.18, initiatiefnemer en financier SRN) • Stimuleren bouw tweede zeesluis in Terneuzen op middellange of lange termijn (actie I.1, initiatiefnemer/stimulator en mede-financier AWZ) • Uitbouw (diepwater)kaden in afwerking eerste fase Kluizendok (actie I.3, initiatiefnemer en financier Havenbedrijf ) • Optimalisering baggerspecieberging in Callemansputte door ophoging aansluitend bij de gipsberg volgens nader te overleggen oplossingsspoor (actie I.5, initiatiefnemer en financier AWZ) • Gedeeltelijke optimalisering goederenspoorinfrastructuur door omlegging spoorlijn 55 Gent – Sas van Gent – Terneuzen op vak Ringvaart-Rieme en bouw achterkaaibundel Gavers (actie I.6, initiatiefnemer NMBS, financiers Vlaams gewest en federaal Ministerie van Verkeer en Infrastructuur) • Uitbouw veilig en aantrekkelijk fietsroutenet met aanleg afgescheiden fietspaden langs R4’s, met inbegrip van voorziene fietsdoorsteken, gedeelten van doorlopende dorpenfietsroutes Oostakker-Wachtebeke/Zelzate en EvergemRieme-Zelzate en fietspad tussen Klein-Rusland en Zelzate-centrum langs Twee Gidsenlaan met rechtstreekse aantakking aan kanaalbrug (actie I.11, initiatiefnemers en financiers AWV resp. gemeenten) • Ombouw gedeelte R4-west tot primaire weg I met vereenvoudiging en goede landschappelijke inpassing knooppunt Kluizendok-Hoeksken-De Nest en ombouw knooppunt R4-N49 (actie I.13, initiatiefnemer en financier AWV) • Ombouw gedeelte R4-oost tot havenverdeelweg met ondertunneling onder JF Kennedylaannoord, ondertunneling onder en rond punt aan Rijkswachtlaan, vervanging noordelijke open afrit van N49, realisatie rond punt Gebr. Naudtslaan, hollands complex Langerbruggestraat en bijkomende aansluiting bedrijventerrein Skaldenstraat (actie I.14, initiatiefnemer en financier AWV)

148



• Realisatie tijdelijke aantakking kanaalweg N474 aan R4 langs noordzijde Kluizendok – Hoogstraat (actie I.16, initiatiefnemers en financiers AWV en AWZ) • Invoering afgestemde gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen m.b.t. beeld en landschappelijke inpassing van gebouwen en infrastructuren in de kanaalzone (actie LEB.2, initiatiefnemers en financiers de gemeenten) • Realisatie bos- en geluidsbermen tussen R4 en de kernen van Zelzate, Ertvelde, Rieme, Wippelgem, Evergem, Kerkbrugge, Wondelgem en Oostakker en tussen tunnelsleuf N49 en Klein-Rusland (actie LEB.6, initiatiefnemer SRN, financier AWV) • Voeren locatie- en uitgiftebeleid met imagorijke bedrijven aan de ingang van alle bedrijventerreinen en op belangrijke zichtlocaties langs de R4’s en het zeekanaal (actie LEB.8, initiatiefnemers Havenbedrijf, GOMOV en/of intercommunale, financiers bedrijven) • Aanbrengen van doorlopende en stevige laanbeplan-ting langs de beide R4’s (actie LEB.11, initiatiefnemer en financier AWV) • Realisatie van de twee strategische landschapsprojecten Doornzele-zuid en Rieme-noord (actie LEB.13/L.1, initiatiefnemer SRN, financier Gebiedsenveloppe) • Opmaak uitvoeringsgericht landschapsplan voor de gehele kanaalzone (actie LEB.15, initiatiefnemer SRN, financier Gebiedsenveloppe) • Sensibilisering van bedrijven die stofneerslag veroorzaken, zo nodig opleggen bijzondere vergunningsvoorwaarden (actie M.1, initiatiefnemer en financier Provincie) • Uitvoeren van snuffelmetingen voor identificatie geurhinderlijke bedrijven en vaststelling hinderomvang / zo nodig opmaak geurbestrijdingsplan (actie M.4, initiatiefnemer en financier Provincie) • Opstart overleg voor opmaak en opvolging ’leefbaarheidsconvenant’ voor de zeven omliggende dorpen en wijken, met bijzondere aandacht voor Desteldonk (actie M.7, initiatiefnemer Provincie, financier bedrijven) • Sanering externe veiligheidsrisico’s bedrijven (actie M.14, initiatiefnemer AMINAL (cel veiligheid), financier bedrijven) • Opzetten samenwerkingsstructuur milieu-over-heden en opmaak gemeenschappelijke en/of op elkaar afgestemde milieuadviezen (actie M.17, initiatiefnemer en financier Provincie) • Opwaardering en mogelijke uitbreiding jachthaven Langerbrugge-eiland (actie R.3, initiatiefnemer DEWER, financier de clubs) • Opmaak gewestelijk RUP ‘Afbakening zeehavengebied’ met bundeling van alle noodzakelijke herbestemmingen (actie V.1, initiatiefnemer en financier AROHM).

Van navolgende acties uit het plan van actie wordt (minstens gedeeltelijke) realisatie in principe gepland voor eind 2004 : • Voorbereiding, communicatie, keuze en realisatie herlocatieprojecten wonen in omliggende dorpen en woonwijken (zo mogelijk in de suggesties uit deel 3) (actie L.15, initiatiefnemer en financier onderzoek SRN, financier uitvoering VHM en gemeenten) • Verwijderen eerste reeks onleefbare woninggroepen (incl. de enkele aldaar aanwezige (landbouw)bedrijven en handelszaken), gelegen in zeehaven of op een onleefbare rand ervan (actie L.16, initiatiefnemer SRN) : Prioriteit 1 (= dringend): Evergem-Lage Avrije (financier Havenbedrijf ), Gent-Langerbruggestraat-oost (financiers Havenbedrijf

en

AWV),

Evergem-Langerbruggestraatwest

(financier

AWV)

en

Evergem-Hultje

(financier

Structuurfonds); Prioriteit 2 (= korte termijn, tot 2003): Gent-Lourdeshoek (financier Stad Gent), Evergem-Zandeke inclusief Hoogstraat (financier Structuurfonds), Gent-Terdonk/Knippegroen (financier Havenbedrijf, evt. Structuurfonds).


149

Bronnen

Bronnen A. Literatuur Agranoff, R. (2003), Understanding Networks: A Guide for Public Managers. report for IBM Endowment for the Business of Government. Arlington, VA: IBM Endowment. Online beschikbaar op: http://www.indiana.edu/~speaweb/fcltydir/agranoff.html Agranoff, R. & Mcguire, M. (2003). Collaborative Public Management. New Strategies for Local Governments. Washington: Georgetown University Press. Agranoff, R. & McGuire, M. (1999) ‘Big Questions in Public Network Management Research’, paper presented at the National Public Management Research Conference, Texas A&M University,

3-4

December.

Online

beschikbaar

op:

http://bush.tamu.edu/pubman/papers/1999/AgranoffMcQuire99.pdf Agranoff, R. & McGuire, M. (1998). ‘Multinetwork management: Collaboration and the hollow state in local economic policy’, in Journal of Public Administration Research and Theory, 8, 1, pp. 67-92. Albrechts, L., Van den Broeck, J., Verachtert, K., Leroy, P. & Van Tatenhove, J. (1999). Geïntegreerd gebiedsgericht beleid: een methodiek. Met bijlage: Ex post evaluaties. Een evaluatie van 6 bestaande projecten als opstap naar een methodiek voor GGB. K.U. Leuven en K.U. Nijmegen. Albrechts, L. & Van den Broeck, J. (2003). ‘From Discourse to Facts/Reality: the Case of the ROM-project in Ghent/Belgium’. Paper op het congres ‘ACSP-AESOP Third Joint Congress’ te Leuven, 8-12 juli 2003. Allaert, G. & Houthaeve, R. (1996). Ruimtelijke plannen op regionale niveau. Gent: Academia Press. Beck, U. (1997). De wereld als risicomaatschappij. Amsterdam: De Balie. Bekkering, T., Glas, H., Klaassen, D. & Walter, J. (2001). Management van processen. Succesvol realiseren van complexe initiatieven. Utrecht: Het Spectrum. Benson, J.K. (1982). ‘A Framework for Policy Analysis’, in Rogers, D.L. & Whetten, D.A. (Eds). Interorganizational Coordination: Theory, Research, and Implementation. pp. 137-176. Ames: Iowa State University Press. Bogason, P. (2001). Public Policy and Local Governance: Institutions in Post-modern Society. Cheltenham: Edward Elgar. Bogie, M., van de Ven, A. & Verfürden, B. (red.). (2002). En plein public: 40 jaar tijd voor de overheid. Nijmegen: Drukkerij Trioprint.


151


Bradach, J. & Eccles, R. (1991). ‘Price, authority and trust: from ideal types to plural forms’, in Thompson, G., Frances, J., Levacic, R. & Mitchell, J. (Eds). Markets, hierarchies and networks. The coordination of social life. pp. 277-292. London: Sage. Bursens, P. & Helsen, S. (2003). ‘Multi-level governance in de praktijk. Naar een efficiënte aanpak van Belgische Europa-beleid’, PSW-Papers 2003/1. Online beschikbaar op: http://bio-www.uia.ac.be/psw/index.php?fs=2&detail=11 Castells, M. (1996). The Information Age, Vol I, the rise of the network society. Oxford: Blackwell Publishers. Chisholm, D. (1989). Coordination without hierarchy. Berkely: University of California Press. de Bruijn, H., ten Heuvelhof, E.F. & in ’t Veld, R.J. (2002). Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming. (tweede herziene druk). Schoonhoven: Academic Service. de Bruijn J.A. & ten Heuvelhof, E.F. (1999). Management in netwerken. Utrecht: Lemma BV. De Rynck, F. (2002). ‘Hybride democratie en het primaat van de politiek’, in Hubeau, B. & Elst, M. (Eds), Democratie in ademnood? Over verfijning, legitimatie en verfijning van de democratie. pp. 339-369, Brugge: Die Keure. De Rynck, F. & Vallet, N. (2003). ‘Stedelijke netwerksturing. In het licht van interbestuurlijke verhoudingen en strategisch management’ in Boudry, L., Cabus, P., Corijn, E., De Rynck, F., Kesteloot, C. & Loeckx, A. (Eds) De eeuw van de stad. Over stadsrepublieken en rastersteden (voorstudies). pp. 365-392. Brussel: Ministerie van de Vlaamse gemeenschap. De Rynck, F. & Voets, J. (2003). ‘Interorganisatorische gebiedsgerichte samenwerking’ in Bouckaert, G., Hondeghem, A., Janvier, R., De Rynck, F. & Waege, H. (Red.) Jaarboek 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. pp. 21-38. Brugge: Die Keure. Dewachter, W. (2001). De mythe van de parlementaire democratie, een Belgische analyse. Leuven: Acco. Dewachter, W. (1995). Besluitvorming in politiek België. Leuven: Acco. Dryzek, J. (2000). Deliberative Democracy and Beyond. Liberals, Critics, Contestations. Oxford: Oxford University Press. Edelenbos, J. & Monnikhof, R. (1998). ‘Naar een hybride democratie? Spanningen tussen interactieve beleidsvorming en het vertegenwoordigende stelsel’, in J. Edelenbos & R. Monnikhof (Eds) Spanning in interactie. Een analyse van interactief beleid in de lokale democratie. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Elchardus, M. (2001). Maatschappelijk middenveld in Vlaanderen. Brussel: VUB Press.

152


Bronnen

Geldof, D. (2001). Onthaasting. Op zoek naar tijd in een risicomaatschappij. Antwerpen: Houtekiet. Giddens, A. (1991). The Consequences of Modernity. Stanford: Stanford University Press. Glasbergen,

P.

(1990).

‘Besturingsproblemen

rond

watersystemen.

Ervaringen

met

beleidsnetwerkbenadering’, in Bestuurswetenschappen. (x), pp. 41-52. Gualini, E. (2004). Multi-level Governance and Institutional Change: The Europeanization of Regional Policy in Italy. Aldershot: Ashgate. Habermas, J. (1985). The Theory of Communicative Action, Volume 1: Reason and the Rationalization of Society. Boston: Beacon Press. Healey, P. (1997). Collaborative Planning. Shaping Places in Fragmented Societies. New York: Palgrave. Hendriks, F. (2002). ‘Representatieve politiek in de netwerksamenleving. Problemen en perspectieven’, in Bestuurskunde 11, 7. pp. 266-278. Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. (2000). Advies 1-2000: De beleidsnota’s van de Vlaamse ministers vanuit bestuurlijk perspectief. Brussel: Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. Hooghe, M. (2003). Sociaal kapitaal in Vlaanderen. Amsterdam: Amsterdam University Press. Houthaeve, R. (1999). Ruimtelijke planvorming in actie: conceptie en toepassing van een ‘collaboratieve planningspraktijk’ in Vlaanderen. Met illustratief case-onderzoek. Gent: Universiteit Gent. Huyse, L. (2003). Over politiek. Leuven: Van Halewyck. Idea Consult nv. (2001). Bouwstenen voor een dynamisch en efficiënt subregionaal beleid in Vlaanderen. Brussel: Idea Consult. Jordan, G. & Schubert, K. (1992). ‘A preliminary ordering of network labels’, in European Journal of Political Research, 21, 1-2, pp. 7-28. Kenis, P. & Raab, J. (2003). ‘What do policy networks do?’. Paper op het congres ‘Democratic Network Governance’ te Kopenhagen, 22-23 mei 2003. Online beschikbaar op: http://www.demnetgov.ruc.dk/conference/papers/Kenis_&_Raab.pdf Kickert, W.J.M., Klijn, E.H. & Koppenjan, J.F.M. (1997). Managing complex networks. Strategies for the public sector. Londen: Sage. Kingdon, J.W. (1995). Agendas, alternatives, and public policies (2nd ed.). New York: HarperCollins.


153


Klijn, E.-H. (1996). ‘Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks’, in Administration and Society, 28, 1, pp. 90-119. Klijn, E.-H. & Koppenjan, J.F.M. (2000). ‘Interactive Decision-making and Representative Democracy: Institutional Collisions and Solutions’, in O. van Heffen, W.J.M. Kickert & J.J.A. Thomassen (Eds), Governance in Modern Society. Effects, Change and Formation of Government Institutions. pp. 109-134. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Klijn, E.-H., Koppenjan, J.F.M. & Termeer, K. (1993). ‘Van beleidsnetwerken naar netwerkmanagement - Een theoretische verkenning van managementstrategieën in netwerken’, in Beleid en Maatschappij, 5, pp. 230-243. Koppenjan, J.F.M., de Bruijn, J.A. en Kickert, W.J.M. (red.). (1993). Management van beleidsnetwerken. Een verkenning van sturingsmogelijkheden van netwerken in het openbaar bestuur. ’s-Gravenhage: VUGA. Lagrou, E. (1983). ‘De gewestplannen 1962-1980: de gemiste kans’ in Ruimtelijke planning (x), 8, pp. lag 1- lag 84. Lane, C., & Bachman, R. (Eds.). (1998). Trust Within and Between Organizations: Conceptual Issues and Empirical Applications. Oxford University Press: Oxford. Leroy, P., Arts, B. & Van Tatenhove, J. (2003). ‘Verandering en continuïteit in milieubeleid: een kader voor analyse en duiding’, in Arts, B. & Leroy, P. (red.) Verandering van politiek, vernieuwing van milieubeleid. Klassieke en post-moderne arrangementen. pp. 5-30. Nijmegen: Nijmegen University Press. Lowndes, V. & Skelcher, C. (1998) ‘The dynamics of multi-organisational partnerships: an analysis of changing modes of governance’, in Public Administration, 76, 2, pp. 313-333. Maes, R. (2004). Openbaar bestuur: visie, kennis en kunde. Brugge: Vanden Broele. March, J.G. (1978). ‘Bounded rationality, ambiguity and the engineering of choice’, in Bell Journal of Economics, 9, 2, pp. 587-608. Milward, B.H. & Provan, K. (2000). ‘Governing the Hollow State’, in Journal of Public Administration Research and Theory, 10, 2, pp. 359-380. Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. New York: Cambridge University Press. O’Toole, L.J. (1997a). ‘Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public Administration’, in Public Administration Review, 57, 1: pp. 45-53. O’Toole, L.J. (1997b). ‘Implementing Public Innovations in Network Settings’, in Administration and Society, 29, 2, pp. 115-34.

154


Bronnen

Peters, B. Guy (1998). ‘Managing horizontal government. The politics of co-ordination’, in Public Administration. 76, pp. 295-311. Projectbureau Gentse Kanaalzone. (2004). Project Gentse Kanaalzone. Jaarverslag 2003. Gent: Provincie Oost-Vlaanderen. Projectbureau Gentse Kanaalzone. (2003). Enkele instrumenten en structuren (werknota?). Gent: Provincie Oost-Vlaanderen. Projectbureau Gentse Kanaalzone. (2002). Wel-varende Kanaalzone, voorstel van strategisch plan.

Gent:

Provincie

Oost-Vlaanderen.

Online

beschikbaar

op:

http://www.oost-

vlaanderen.be/milieu/content.cfm?doc_id=164 Pröpper, I.M.A.M. & Steenbeek, D.A. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Rhodes, R. A. W. (1981). Control and Power in Central-Local Government Relations. Aldershot: Gower. Scharpf, F.W. (1999). Governing in Europe: effective and democratic? Oxford: Oxford University Press. Scharpf, F.W. (1978). ‘Interorganizational Policy Studies: Issues, Concepts and Perspectives’, in Hanf, K. & Scharpf, F.W. (Eds.) Interorganizational Policy Making: Limits of Coordination and Control, pp. 345-370. London and Beverly Hills: Sage Publications. Sørensen, E. (2003). ‘Meta-governance: The changing role of politicians in processes of democratic governance’. Paper op het congres ‘Democratic Network Governance’ te Kopenhagen,

22-23

mei

2003.

Online

beschikbaar

op:

http://www.demnetgov.ruc.dk/conference/papers/govart.03ny.pdf Stone, C. (1993). ‘Urban Regimes and the Capacity to Govern: a Political Economy Approach’, in Journal of Urban Affairs 15, 1, pp. 1-28. Strassheim, H. (2004). ‘Power in intercommunal knowledge networks. On the endogenous dynamics of network governance and knowledge creation’. Paper op het de ‘Joint Sessions of

Workshops’

te

Uppsala,

13-18

april

2004.

Online

beschikbaar

op:

http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/jointsessions/paperarchive/uppsala/ws25/ Teisman, G.R. (2000). ‘Models for Research into Decision-Making Processes: On Phases, Streams and Decision-Making Rounds’, in Public Administration 78, 4, pp. 937–56. Teisman, G.R. (1999a). Complexe besluitvorming, een pluricentrisch perspectief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen (derde druk). Den Haag: Elsevier. Teisman, G.R. (1999b). Interactieve beleidsvorming als norm. Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, x: 8-11.


155


van Ark, R.G.H. & Edelenbos, J. (2003). ‘Spatial Planning, Commitment and Trust. Dealing with interdependency and uncertainty in policy networks’. Paper op het ‘ACSP-AESOP Third Joint Congress’ te Leuven, 8-12 juli 2003. Van den Broeck, J. (2001). ‘Informal arenas and policy agreements changing institutional capacities: a story and reflections about a collaborative, integrated and strategic approach in the Canal Zone Ghent-Terneuzen’. Paper op het congres ‘First World Planning Schools Congress’ te Shanghai, 11-15 juli 2001. Van Gool, B. (2003). ‘Vermaatschappelijking van de beleidsvorming’ in Bouckaert, G., Hondeghem, A., Janvier, R., De Rynck, F. & Waege, H. (Red.) Jaarboek 2002: Tussen bestuurskunde en bestuurspraktijk: Bijdragen voor duurzaam besturen in Vlaanderen. pp. 87-102. van Tatenhove, J. & Leroy, P. (1995). ‘Beleidsnetwerken: een kritische analyse’, in Beleidswetenschap, 9, 2, pp. 128-145. Werkgroep bestuurszaken. (2002). Kerntakendebat: naar optimale verhoudingen tussen de verschillende bestuursniveaus in Vlaanderen. Consensustekst. X. (2003). Bestuursakkoord tussen het Vlaams, het provinciaal en het lokaal bestuursniveau. Omtrent een effectief en burgergericht overheidsbestuur in Vlaanderen. Brussel. X. (1999). Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse taal, (13de ed.) Utrecht: Van Dale Lexicografie. X. (1998). ‘Lourdeshoek mag blijven van provincie’, in Het Volk (26/04/1998).

156


Bronnen

B. Interviews In het kader van het onderzoek werden in de loop van 2003 en het voorjaar van 2004 (met als zwaartepunt de periode oktober 2003-februari 2004) een aantal face-to-face interviews afgenomen met ROM-actoren en externe bevoorrechte getuigen. Een overzicht van de geïnterviewden (in alfabetische volgorde):

1. Baelus, Jan (studiegroep Omgeving) 2. Baetslé, Marnix (gemeente Evergem) 3. Balthazar, Herman (gouverneur Oost-Vlaanderen) 4. Claeyssens, Sabine (bewonersgroep Sint-Kruis-Winkel) 5. De Buck, Marc (bestendige deputatie provincie Oost-Vlaanderen) 6. De Mulder, Frank (dienst Planning en Natuurbehoud - provincie Oost-Vlaanderen) 7. De Naeyer, Lucien (bewonersgroep Doornzele-Kerkbrugge-Langerbrugge)* 8. Heungens, .[...] (bewonersgroep Doornzele-Kerkbrugge-Langerbrugge)* 9. Hutse, Kristof (kabinet havenschepen Termont – stad Gent) 10. Janssens, Peter (Benelux Economische Unie) 11. Matthijs, Jean-Pierre (Afdeling Oost-Vlaanderen – AWV) 12. Mortier, Peter (Havenbedrijf Gent gab) 13. Schenkels, John (gemeente Zelzate) 14. Stevens, Annita (kabinet minister bevoegd voor ruimtelijke ordening) 15. Stevens, David (Directoraat-generaal - Aminal) 16. Swinnen, Mark (Volvo Cars Gent) 17. Teerlinck, Paul (stad Gent) 18. Tessier, Toon (Gemeentelijk Havenbedrijf Antwerpen)** 19. Uyttendaele, Dirk (bewonersgroep Desteldonk) 20. Van den Broeck, Jef (KU Leuven) 21. Van der Vliet, Leo (Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel) 22. Van Durme, Matthias (bewonersgroep Doornzele-Kerkbrugge-Langerbrugge)* 23. Van Parys, Tony (CD&V Gent) 24. Van Severen, Peter (Gentse Havengemeenschap vzw & VeGHO) 25. Van Wesenbeeck, Philippe (Projectbureau Gentse Kanaalzone) 26. Vercamer, Alexander (bestendige deputatie provincie Oost-Vlaanderen) 27. Vereecke, Peter (gemeente Evergem)

* deze drie personen werden samen geïnterviewd ** dit interview werd telefonisch afgenomen


157

Beleid krijgt vorm in en door samenwerking tussen publieke en private actoren. Hoe komt die beleidsvoering dan tot stand, toegepast op gebiedsgerichte beleidsproblemen? Wat leert ons de analyse van gebiedsgerichte beleidsvoering over ontwikkelingen in het Vlaamse bestuur en over de samenwerking tussen publieke en private actoren? Waar wetenschappers vaak prescriptief te werk gaan vanuit theoretische vooronderstellingen trachten we in dit rapport te beschrijven en te verklaren wat mensen uit de praktijk vaak ervaren maar wat zelden beschreven wordt: hoe ontwikkelt zich een beleidsarrangement in de praktijk, welke (f)actoren spelen welke rol, hoe spelen rationaliteit en macht in een complex onderhandelingsstelsel, enz.

Via een ‘bottom-up’ analyse van cases vanuit een bestuurskundige invalshoek tonen we de complexiteit van beleidsvoering aan in stelsels met vele actoren. Door de focus te plaatsen op complexe processen en reële interacties vullen we de klassieke discussie aan. De diepgaande analyse van de eerste praktijk, met name het Project Gentse Kanaalzone, legt de complexe mechanismen van gebiedsgerichte beleidsvorming bloot: de politiek-ambtelijke verhoudingen en hoe deze bespeeld worden door actoren - op het podium of achter de schermen - in het gebied; hoe de dominante positie van de Vlaamse overheid - die zelf een complexe samengestelde actor is - in subregionale gebieden de beleidsvorming beïnvloedt; hoe en wie er in het ogenschijnlijk kluwen van het arrangement actief stuurt en managet. Tegelijkertijd formuleren we vragen die de analyse oproept: hoe verhouden zich deze beleidsarrangementen met onze representatieve democratie? Evolueren de sturingsverhoudingen wel naar meer partnerschap tussen publieke actoren (onderling) en private actoren? Zo confronteren we onze bevindingen op een kritische wijze met de bestaande netwerkliteratuur, met het debat over de democratische kwaliteit van deze arrangementen en met algemene veronderstelde trends zoals ‘governance’.

www.ua.ac.be/psw

habe.hogent.be

www.instituutvoordeoverheid.be

www.psw.rug.ac.be/popmeth

HET PROJECT GENTSE KANAALZONE : NAAR EEN ONDERZOEKSKADER VOOR GEBIEDSGERICHTE BELEIDSVORMING

Recommend Documents