Vijfheerenlanden

Notitie Inkoopbeleid 2010

Regionale Sociale Dienst en Kredietbank Alblasserwaard/Vijfheerenlanden

Gorinchem, oktober 2010

-1-

Inhoudsopgave 1 2 3 4 5 6 7 8 9

-

Inleiding Begripsbepalingen Doel inkoopbeleid Inkooptaken Criteria Inkoopportfolio Inkooporganisatie Regelgeving Aanbestedingsprocedures

3 3 4 4 5 6 8 8 9

-2-

1

Inleiding

De laatste vernieuwing van het inkoop- en aanbestedingsbeleid heeft plaatsgevonden in november 2007. Op dat moment verscheen de eerste nota inkoopbeleid van de RSD en werd ook het (bestaande) inkoopbeleid door het Dagelijks Bestuur geformaliseerd. De RSD heeft na de vaststelling van de nota een drietal jaren gewerkt met het geformaliseerde inkoopbeleid. Op basis van ervaringen uit de praktijk en na overleg met de accountant is gebleken dat een aanpassing van het huidige beleid wenselijk is. Op deze wijze kan de organisatie namelijk nog slagvaardiger en bedrijfsmatiger opereren bij de aanbesteding en inkoop van goederen en diensten. Deze notitie probeert inzicht te verschaffen in het herijkte inkoop- en aanbestedingsbeleid van de RSD. Dat slagvaardig en bedrijfsmatig met aanbesteding en inkoop moet worden omgegaan, blijkt ondermeer uit de toenemende bestuurlijke en ambtelijke aandacht voor het inkoop- en aanbestedingsbeleid van overheidsorganisaties. Als inkopende partij dragen overheidsorganisaties immers een bijzondere verantwoordelijkheid vanwege hun rol van zowel wetgever als handhaver. Om deze rol geloofwaardig te kunnen vervullen, moeten alle overheidsorganisaties de bestaande wet- en regelgeving zorgvuldig naleven. Zo is er niet alleen op nationaal niveau steeds meer aandacht voor de professionalisering van het inkopen en aanbesteden, ook op regionaal en lokaal niveau is dit het geval. Zo wordt de RSD geconfronteerd met een versterkte kaderstellende en controlerende rol van het Bestuur op de (ambtelijke) organisatie. Het Bestuur wil immers verantwoording kunnen afleggen over de besteding van gelden en wil kunnen aantonen dat de aanbestedingen en inkopen doelmatig, transparant, integer en controleerbaar zijn. Daarnaast is een toenemende invloed te constateren van de Europese wet- en regelgeving. Deze invloed is de laatste jaren goed merkbaar geworden door de verhoogde controle op de naleving (verplichte accountantscontrole per 2004) en anderzijds zijn de voordelen van (Europees) aanbesteden steeds duidelijker geworden. Europees aanbesteden - en openbaar aanbesteden in het algemeen - kan tot aanzienlijke besparingen en betere kwaliteit van de opdracht en het verkregen product leiden door het optimaal benutten van de concurrentiekracht in de markt en door een efficiencyslag binnen de organisatie van de RSD. Het inkoopproces wordt als gevolg van duidelijke procedures maximaal transparant, objectief en non-discriminatoir. Ten overvloede wordt hier nog vermeld dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid op het gebied van de Wet Werk en Bijstand (WWB), Wet Inburgering (WI) en Wet Educatie en Beroepsopleiding (WEB) (participatiebudget) niet in deze nota wordt beschreven. Dit beleid is reeds in een eerder stadium afzonderlijk door het bestuur van de RSD bekrachtigd. 2

Enkele begripsbepalingen

Ter verhoging van de leesbaarheid van deze notitie, wordt in dit hoofdstuk een nadere uitleg gegeven van de belangrijkste begrippen rondom aanbesteding. Aanbesteden: Aanbesteden is het proces dat vooraf gaat aan het verstrekken van een opdracht aan een derde voor de levering van producten en/of de uitvoering van diensten. Aanbestedende dienst: De dienst die verantwoordelijk is voor het aanbesteden van een levering of een dienst. De Europese richtlijnen geven aan wanneer een dienst een aanbestedende is. Aanbestedingsprocedure: De wijze van uitschrijven van een opdracht. Diensten: Alle vormen van dienstverlening die niet vallen onder werken of leveringen. Duurzaam inkopen: Het stellen van milieu- en duurzaamheidseisen aan de in te kopen levering of dienst.

-3-

Economisch meest voordelige inschrijving: Naast de prijs spelen verschillende andere criteria een rol, zoals kwaliteit, technische waarde, esthetische en functionele kenmerken, after sales-service, tijdstip van uitvoeren etc.. Functionele beschrijving: Een beschrijving van de functionaliteit van de in te kopen levering of dienst. Gunningscriteria: Het totaal van criteria die betrekking hebben op de kwaliteit en/of prijs van de inschrijving aan de hand waarvan de inschrijvingen beoordeeld worden. Inkoopproces: Het gehele proces bestaande uit verschillende fasen, te weten, identificeren, specificeren, selecteren, contracteren, bestellen, bewaken en nazorg. Inkopen: Inkopen is elk proces dat leidt tot een factuur. Dit impliceert dat zowel het volledige proces van inventariseren tot en met de nazorg inkopen is, maar ook het bestellen uit een bestaand contract en een fysieke inkoophandeling in de winkel. Kwalitatieve inkoopanalyse: Een inventarisatie naar de werking van de huidige en gewenste inkooporganisatie. Kwantitatieve inkoopanalyse: Een inventarisatie van de inkoopstromen (ingekochte leveringen en diensten, opdrachtnemers, aantallen facturen, inkoopvolumes en dergelijke van de RSD). Programma van eisen: De technische of functionele beschrijving van de gevraagde levering of dienst waar de aanbesteding betrekking op heeft. 3

Doel Inkoopbeleid

Het doel van het inkoopbeleid (cq aanbestedingsbeleid) bij de RSD is: a. Professionalisering van de inkoopfunctie binnen de RSD door middel van het vast stellen van een inkoop- en aanbestedingsbeleid, waarbij optimaal gebruik gemaakt wordt van marktmechanismen, opdat prijs-en kwaliteitsvoordelen worden behaald; b. Waarborging van de naleving van wet- en regelgeving, opdat claims en gerechtelijke procedures worden voorkomen; c. Het waarborgen van bestuurlijke en ambtelijke integriteit met betrekking tot aangehaalde inkoopprocessen; d. Zorg voor het milieu te waarborgen door milieuoverwegingen mee te nemen in inkoopprocessen; en e. Duurzaamheidsaspecten mee te nemen in aanbestedingen. 3.1

Afgeleide subdoelen

Van de bovengenoemde doelen kunnen als subdoel benoemd worden: a. Het verbeteren van de doelmatigheid van het inkoopproces; b. Het meetbaar maken van de inkoopprestaties; c. Duurzaam aanbesteden waarbij prijs en kwaliteit helder worden geformuleerd; en d. Het volgen van regelgeving (o.a. Europese aanbestedingsrichtlijnen) 4

Inkooptaken

De inkooptaken vallen binnen de RSD uiteen in de volgende onderdelen: Strategie; Tactische uitvoering; en Operationele uitvoering. Hieronder zal kort op verschillende onderdelen worden ingegaan. 4.1

De strategie

-4-

De strategie is de verantwoordelijkheid van het bestuur van de RSD. Ook door de accountant is aangegeven dat de kwaliteit van de inkoopprocedures naar een hoger (bestuurlijk) niveau getild moet worden. Zowel lokale, als nationale en internationale regelgeving moet worden opgevolgd door een duidelijke inkoopprocedure te volgen, zodat op een juiste wijze verantwoording kan worden afgelegd over de besteding van (overheids-)gelden. Het bestuur creëert hiervoor het kader. Op deze wijze kan ook de rechtmatigheid van onze inkopen worden aangetoond. Dit aspect is van belang in het kader van de rechtmatigheidscontrole door onze accountant. 4.2

Tactische werkzaamheden

Hiermee worden de inkoopactiviteiten bedoeld om tot een contract te komen, inclusief de afsluiting van het contract. Het inkoopproces bevat 6 grote activiteiten waaronder 3 tactische en 3 operationele activiteiten. De tactische inkoopactiviteiten zijn: 1. Specificeren (bijv. wat wordt er ingekocht en het benoemen van het eisenpakket; gevraagde kwaliteit en prijs) 2. Selecteren (bijv. de wijze waarop het Programma van Eisen wordt neergelegd: de inkoopprocedure. Enkele activiteiten zijn: bepalen of de aanbesteding een Werk, Dienst of een Levering betreft, welke inkoopvoorwaarden van toepassing zijn en aanbestedingsvorm kiezen) 3. Contracteren. Bij ingewikkelde aanbestedingen is het verstandig bij de specificatiefase al een concept-contract te ontwikkelen. De leverancier weet dan waar hij aan begint. Activiteiten zijn o.a.: contractbesprekingen, gunning, dossiervorming en archivering en implementatie. 4.3

Operationele werkzaamheden

Bij de operationele werkzaamheden worden de volgende drie activiteiten onderscheiden: 1. Het bestellen/afroepen van de levering (van goederen of diensten); 2. Het bewaken van de levering; en 3. De nazorg, Als voorbeeld van operationele werkzaamheden kan het bestellen van kantoorartikelen worden gebruikt. Binnen de RSD is dit een taak van de afdeling B&O, bureau DIV. De coördinator of een van de medewerk(st)ers van dit bureau bestelt de kantoorartikelen bij een van de leveranciers van deze artikelen. Als budgetbeheerder zorgt hij er voor dat er niet meer wordt besteld c.q. wordt uitgegeven dan in de begroting staat aangegeven. De budgethouder (afdelingshoofd Beleid en Ondersteuning) ziet hierop toe (nazorg). Bovendien kan in de nazorgfase worden beoordeeld of de levering conform de vooraf gemaakte afspraken heeft plaatsgevonden. 5.

Criteria

Selectiecriteria (beoordeling van de inschrijver) en gunningcriteria (beoordeling van de inschrijving) dienen objectief te zijn en schriftelijk te worden vastgelegd. Selectiecriteria De selectiecriteria zijn alle maatschappelijke, technische, organisatorische en financieeleconomische eisen waaraan een inschrijver, zowel op de dag van de inschrijving, als op de dag van de opdrachtverlening moet voldoen. In het Besluit Aanbestedingsregels Overheidsopdrachten (BAO ) staan de criteria vermeld die de RSD moet en mag toepassen bij Europese aanbestedingsprocedures. Een voorbeeld van een dergelijke eis is een verklaring dat de leverancier zich niet in een staat van faillissement bevindt of geen ernstige fout bij de beroepsuitoefening heeft begaan. Het is verboden de criteria in de loop van het proces nog aan te passen. Selectiecriteria hebben uitsluitend betrekking op de leverancier en kunnen slechts tot twee conclusies leiden: geschikt of ongeschikt. De RSD hanteert selectiecriteria waarbij het uitgangspunt is om de lasten voor de gemeente én de inschrijvers zoveel mogelijk te beperken en alleen die selectiecriteria te hanteren die noodzakelijk zijn om te komen tot een goed aanbestedingsresultaat. Gunningcriteria Gunning kan op twee verschillende manieren plaatsvinden, namelijk op basis van de laagste prijs of op basis van de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI), waarbij zowel kwaliteit als prijs een rol spelen. Afhankelijk van de aard en de complexiteit van het product dient er een keuze te worden gemaakt.

-5-

Bij gunning tegen de laagste prijs is het beoordelen van de inschrijvingen relatief eenvoudig. Gecontroleerd wordt of ze voldoen aan de vooraf gestelde minimum- c.q. selectie-eisen, waarna de prijs de doorslag geeft. Bij gunning op basis van de economisch meest voordelige inschrijving worden naast de prijs, aanvullende criteria geformuleerd zoals gebruikskosten, uitvoeringstermijn, functionaliteit, milieuvriendelijkheid, garanties, levertijd, planning, technische waarde, esthetische kenmerken e.d. Belangrijke voorwaarde voor het hanteren van het gunningcriterium ‘economisch meest voordelige inschrijving’ is een eenduidige beoordelingssystematiek. Hiervoor wordt in voorkomende gevallen gebruik gemaakt van vastgestelde modellen. 6.

Inkoopportfolio

6.1

Inleiding

Om te kunnen bepalen op welke wijze onze behoefte aan inkoop van goederen en diensten op de markt gezet moet worden, is de inkoopportfolio een uitstekend hulpmiddel. De inkoopportfolio maakt een onderscheid in financiele risico’s en toeleveringsrisico’s. Zo moet de markt voor de aankoop van bijvoorbeeld pc’s anders benaderd worden dan bijv. software voor een rekenprogramma. De inkoopportfolio dient bij elke aanbesteder bekend te zijn. In de selectiefase wordt vooraf een plaats binnen de portfolio bepaald, opdat daarmee de marktbenadering kan worden vastgesteld. 6.2

Inkoopportfolio

Binnen de inkoopportfolio zijn 4 productcategorieen te onderscheiden, te weten: a.

Hefboomproducten

Dit is veruit de grootste groep van de in te kopen producten of diensten. Het gaat bij hefboomproducten om “kostbare” producten/diensten die overal verkrijgbaar zijn. Voorbeelden van hefboomproducten zijn: grote adviestrajecten, aanschaf van dienstauto’s, personal computers, etc. In het programma van eisen moeten zoveel als mogelijk functionele eisen worden toegepast en slechts in uitzonderingsgevallen technische specificaties. Voor diensten moet een resultaatsverplichting worden afgesproken en hier kunnen voorwaarden aan toe worden gevoegd. Actie: Bij hefboomproducten is het noodzakelijk dat concurrentiestelling plaatsvindt. Bij hefboomproducten dient ook in de toekomst de concurrentiestelling het uitgangspunt te zijn. b.

Routineproducten

Routineproducten zijn producten/diensten die overal verkrijgbaar zijn en bovendien relatief goedkoop zijn. Voor deze categorie van producten moeten raamcontracten worden afgesloten, Voorbeelden van deze producten voor de RSD zijn: papier, kantoorbenodigheden, etc.. Op het moment van schrijven van deze notitie heeft de RSD met geen enkele partij een overeenkomst afgesloten. Kantoorbenodigheden bijvoorbeeld, worden geleverd door één firma (Lyreco) waarbij wij mondeling een extra korting hebben bedongen van 15% op de afname van hun producten. Gezien de hoogte van het jaarlijkse budget en de bijbehorende uitgaven die onder het drempelbedrag van meervoudig onderhandse aanbesteding (zie hoofdstuk 9) vallen is een contract tot op heden niet nodig gebleken. Omdat het (wettelijke) (Europese) aanbestedingsregime evenwel een periode van vier jaar betreft, is het wel noodzakelijk om nu te beoordelen of dergelijke producten inmiddels wel onder de procedure van meervoudig onderhands vallen. Actie: De huidige contracten ten aanzien van routineproducten moeten binnen het kader van het (wettelijke) (Europese) aanbestedingsregime van vier jaar beoordeeld worden op de van toepassing zijnde aanbestedingsprocedure. c.

Strategische producten

Bij strategische producten gaat het om kostbare producten/diensten die bij weinig of één leverancier verkrijgbaar zijn. Zorgvuldig samengestelde en uitonderhandelde contracten zijn hier noodzakelijk. Men is immers kwetsbaar voor deze producten. Strategische producten eisen maatwerk en

-6-

specialistische kennis. Voorbeelden zijn bijvoorbeeld de software van Centric voor ons GWSpakket. Omdat er maar enkele leveranciers zijn van dit “Sociale Dienst-pakket” is zorgvuldigheid bij de keuze hiervan van groot belang. Bij de inkoop van strategische producten moet ook de Europese regelgeving in acht worden genomen in het geval dat overschrijding van de EG-drempelbedragen plaatsvindt. Actie: In uitzonderlijke gevallen is concurrentiestelling geheel zinloos en kan beter nagedacht worden over een goede vastlegging van afspraken. Nog beter is om te onderzoeken of er een hefboomproduct van is te maken, waardoor er dus gezocht kan worden naar alternatieve oplossingen. Ten aanzien van de strategische producten moet derhalve periodiek worden beoordeeld of alternatieven voorhanden zijn. d.

Knelpuntproducten

Knelpuntproducten vertegenwoordigen een relatief geringe waarde, maar kunnen slechts van één of enkele leveranciers worden betrokken (postbezorging, software). De leverancier is derhalve een “dominante” partij. Dit kan zich bijvoorbeeld uiten in relatief hoge prijzen, lange levertijden en een slechte service. Onderzoek of een leverancier direct kan leveren uit voorraad kan daarom raadzamer zijn dan deze in het buitenland te moeten bestellen. De kosten zijn in dat geval laag, maar vaak kost die verwerving van knelpuntproducten dan wel heel veel tijd. De leverancier bepaalt in principe wat en hoe knelpuntproducten geleverd worden. Dat betekent dus ook, dat we in grote mate afhankelijk zijn van de verkoopvoorwaarden van de leverancier. Actie: Om de afhankelijkheid te doorbreken moeten bij de aankoop van het knelpuntproduct de leveringstermijn en –voorwaarden, de garantietermijn en/of het onderhoud ervan expliciet in de overeenkomst worden meegenomen. Eindconclusie: De inkoopstrategie verschilt dus afhankelijk van de categorie waarin het in te kopen product valt. Die strategie dient bepaald te worden tijdens de “inkoopstap” selecteren (zie 4.2). 6.3

Lease

Lease of leasing is een vorm van krediet waarbij de kredietverstrekker of lessor bedrijfsuitrusting, bedrijfsmiddelen of duurzame consumptiegoederen aankoopt en deze gedurende een vooraf overeengekomen termijn en tegen een vaste vergoeding ter beschikking stelt van de kredietnemer of lessee. De kredietverstrekker kan zich in deze activiteit specialiseren (zoals bij het leasen van auto’s) of kan een leasingcontract afsluiten bij wijze van belegging op vraag van de kredietnemer. De kredietverstrekker blijft in elk geval juridisch eigenaar van de geleasde goederen. In de strikte betekenis van het begrip lease bevat het contract een koopoptie die de kredietnemer de kans geeft om, zonder verplichting, tegen een bij het afsluiten van het contract afgesproken prijs, aan het eind van het traject de geleasde uitrusting te kopen. Is die optie niet voorzien, dan gaat het hetzij om een huurcontract, hetzij om een huurkoopcontract. We kennen twee soorten lease, te weten financiële lease en operationele lease. Financiële leasing: De kredietverstrekker blijft enkel juridisch eigenaar, terwijl het volledige economische eigendom overgaat op de kredietnemer. Op deze wijze ontstaat een risico voor de kredietverstrekker: Meer dan normale waardevermindering van het voorwerp. Operationele leasing: Het hierboven beschreven risico wordt volledig vermeden, omdat de kredietverstrekker een deel van het economisch eigendom behoudt, door zelf in te staan voor het onderhoud van het voorwerp. De kredietnemer krijgt het genot van het goed en het risico ligt nu aan zijn kant. De laatste jaren heeft de RSD bij de aanschaf van diverse goederen gebruik gemaakt van leasecontracten, omdat dit nl. bepaalde (financiële) voordelen bood. Voorbeelden van dergelijke afgesloten contracten zijn de aanschaf van koffieautomaten, servers en dienstauto’s. Bij de toekomstige aanschaf van goederen zal altijd ook de mogelijkheid van lease onderzocht worden en uiteindelijk worden meegenomen in de besluitvorming.

-7-

7.

Inkooporganisatie

Binnen de RSD hebben we grofweg te maken met inkopen die onderverdeeld kunnen worden in 3 categorieën te weten: A. Afdelingsinkopen (bijv. re-integratietrajecten); B. Afdelingsoverstijgende inkopen (bijv. kantoorartikelen en inhuur personeel); en C. Centrale inkopen (“low-interest zaken”, bijv. postverzending). Afhankelijk van de categorie waartoe de in te kopen dienst of het product behoorde, was er onder het oude inkoopbeleid één van de medewerkers van de RSD verantwoordelijk voor de inkoop van de betreffende dienst of het product. Echter, na evaluatie van het bestaande inkoopbeleid werd duidelijk dat de inrichting en vormgeving van de inkooporganisatie op een aantal punten verbeterd kan en moest worden. Niet ieders rol en taak in het inkoopproces was namelijk altijd even duidelijk (vastgelegd) en ook konden procedures effectiever, efficiënter en nog meer volgends de uitgangspunten van de vereiste rechtmatigheid worden uitgevoerd. Bij de toekomstige inrichting en vormgeving van de nieuwe inkooporganisatie zijn bovendien de schaalgrootte en de financiële risico’s waarbinnen de inkoop binnen de RSD plaatsvindt betrokken. In tegenstelling tot bijvoorbeeld gemeenten is de inkoop die met het oog op de bedrijfsvoering en de dienstverlening moet plaatsvinden, beperkt. De RSD heeft immers geen inkoopverplichtingen met betrekking tot bijvoorbeeld weg- en waterbouw, onderwijs, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, of groen en beheer van de openbare ruimte. De grootste inkoopactiviteiten bij de RSD liggen op het terrein van re-integratie/participatie, inhuur van tijdelijk personeel en kantoorartikelen. Dit zijn diensten en producten die overzichtelijk zijn en bovendien in omvang van het aantal contracten/crediteuren beperkt zijn. Om die reden is bij de vormgeving van het nieuwe inkoopbeleid ook niet gekozen voor het onderbrengen van de inkoopactiviteiten bij een centraal inkoopbureau, maar de verantwoordelijkheid voor deze activiteiten in handen te leggen van de verschillende betrokken budgetbeheerders1. Uiteraard betreft het hier dan de “voorbereidende en uitvoeringstechnische” aspecten die uit de inkoopactiviteiten voortvloeien, zoals het contracteren, het bestellen/afroepen van de levering, bewaking van de levering en de monitoring van uitgaven per crediteur (zie ook paragraaf 4.2 en 4.3, de tactische en operationele werkzaamheden). Het bepalen van de strategie en een aantal tactische aspecten (zie ook de paragrafen 4.1 en 4.2) blijven zaken die zijn voorbehouden aan de bevoegde bestuurlijke en ambtelijke actoren. Naar aanleiding van een advies van de accountant is inmiddels een procesbeschrijving met bijbehorende checklist opgesteld (o.a. route en administratie), zodat ieders rol en taak in het inkoopproces nog beter volgens de uitgangspunten van de vereiste rechtmatigheid kan worden ingevuld en uitgevoerd. 8.

Regelgeving

8.1

Inleiding/Algemeen

Om met name risico’s van foute procedures, dientegevolge mogelijk zware consequenties (aansprakelijkheid) te vermijden en de jaarlijkse accountantscontrole te vereenvoudigen is het noodzaak bij aanbestedingsprojecten bepaalde bedragen aan te houden die in wettelijke en interne kaders zijn vastgelegd. In algemene zin geldt voor de overheid, dat zij haar aankopen op transparante, objectieve en nondiscriminatoire wijze aanbesteedt. In principe is er geen verschil in onderhandse, openbare of Europese aanbestedingen. Het enige verschil zit slechts in de drempelbedragen en waar je vervolgens de offerteaanvraag neerlegt. Alle procedures behoren dus zorgvuldig te zijn en objectief en transparant te verlopen. De Europese Commissie benadrukt in alle gevallen de juiste concurrentiestelling. Met andere woorden vrijwel alles dient openbaar te worden aanbesteed voor zowel boven als onder de EG-drempelbedragen. 8.2

Wettelijk-en beleidskader

De specifieke wet-en regelgeving op het terrein van inkopen en aanbesteden van leveringen en diensten door overheden is: 1

Mandatering aan ondergeschikten van bepaalde deelprocessen blijft uiteraard mogelijk.

-8-

-

De Europese aanbestedingsrichtlijnen Leveringen, Diensten en Werken (Europese richtlijn 2004/18/EG); De Raamwet EG-voorschriften aanbestedingen en het Besluit Aanbestedingsregels Overheidsopdrachten (BAO); Algemene Wet bestuursrecht; Gemeente-, Provincie- en Waterschapswet; EG-verdrag; en Het Burgerlijk Wetboek t.a.v. het contractenrecht.

8.3

Europese regelgeving

-

Per eind 2005 is het onderscheid in Europese regelgeving voor Werken, Diensten en Leveringen vervallen en geldt een regelgeving vastgelegd in het Besluit Overheidsaanbestedingen ( BAO) naar aanleiding van de nieuwe Richtlijn 2004/18/EG. Het Europese aanbestedingsreglement bevat nadrukkelijk de navolgende eisen: De in acht te nemen inschrijvingstermijnen; De te verstrekken gegevens; De te hanteren selectie en gunningscriteria; en De verplichting tot motivering van de gunning c.q. afwijzing. N.B. Een opsplitsing van de opdracht om onder de Europese regelgeving uit te komen wordt beschouwd als een economisch delict. 9.

Aanbestedingsprocedures

Voor elke aanbesteding geldt een proces van identificeren, specificeren, selecteren, gunnen en contracteren. Elementen die daarbij aan de orde komen zijn: Keuze procedure, toepassing van een aanbestedingsreglement, de keuze van selectiecriteria, de keuze van gunningcriteria, het vaststellen van de beoordelingsmethodiek en het gebruik maken van standaardformulieren. De RSD hanteert daarbij de volgende uitgangspunten: 9.1

Aanbesteden onder de Europese drempelbedragen

Inkoop/aanbesteding onder het Europese drempelbedrag (€ 193.000,-- geldig tot 01.12.2012) vindt plaats conform de twee onderstaande procedures: a. Enkelvoudig onderhands; en b. Meervoudig onderhands Ad a. enkelvoudig onderhands: -

één gegadigde wordt uitgenodigd tot het doen van een inschrijving; Voor opdrachten met een drempelbedrag tot € 50.000,--

Voordelen: Lagere kostprijs, kortere proceduretijd, minder begeleiding, meer zekerheid over verwachte kwaliteit Nadeel: Geen prijsconcurrentie Ad b. meervoudig onderhands: -

Meerdere gegadigden worden uitgenodigd tot het doen van een inschrijving; Beperkte concurrentie; Verplicht voor opdrachten met een drempelbedrag tussen de € 50.000,-- en € 125.000,-(minimaal 2 offertes) en met een drempelbedrag tussen de € 125.000,-- en € 193.000,-(minimaal 3 offertes)

Voordelen: Lagere kostprijs voor voorbereiding, kortere proceduretijd, minder begeleiding en toezicht, mogelijkheid om voor het werk geschikte ondernemingen rechtstreeks uit te nodigen, goede kwaliteit is meer verzekerd.

-9-

Nadelen: beperkte prijsconcurrentie, geen zekerheid omtrent het uitnodigen van juist die organisatie die het werk voor de meest gunstige prijs zal uitvoeren 9.2

Aanbesteden boven de Europese drempelbedragen

Wanneer de geschatte contractwaarde de drempelbedragen opgenomen in de Europese Richtlijnen overschrijdt (€ 193.000,-- tot 01.12.2012) wordt een Europese aanbestedingsprocedure toegepast. De Europese drempelbedragen worden eens per twee jaar aangepast. De Europese Richtlijn schrijft voor dat elke Europese aanbesteding dient te worden aangekondigd. Deze aankondiging moet worden gestuurd naar het Bureau voor Officiele Publicaties van de Europese Gemeenschappen. De Europese Richtlijn kent de volgende procedures: de openbare procedure; de niet-openbare procedure; concurrentiegerichte dialoog; onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking; idem zonder voorafgaande bekendmaking; en prijsvragen De keuze is afhankelijk van de aard van de in te kopen levering of dienst. 9.3

Kenmerken Europese aanbestedingsprocedure

A.

De Richtlijn schrijft minimale termijnen voor, tussen publicatiedatum en sluitdatum voor indienen van offertes, tussen publicatiedatum en sluitdatum voor aanmelding als gegadigde en tussen datum verzending bestek en sluitdatum voor indienen offertes ( bij de nietopenbare procedure) Daarnaast dient het gunningsbesluit binnen een bepaalde termijn gepubliceerd te worden. De Richtlijn schrijft voor welke eisen aan de kwaliteiten van de inschrijver kunnen worden gesteld. Deze zgn selectiecriteria zijn verdeeld in economische, technische en betrouwbaarheidseisen. De organisatie moet economisch en technisch in staat zijn de opdracht uit te voeren en bonafide zijn. Deze criteria hebben alleen betrekking op de kwaliteiten van de inschrijver en staan los van de inhoud van de offerte. De richtlijn schrijft voor dat een duidelijk en volledig programma van Eisen beschikbaar is, waarin de beschrijving van de opdracht wordt weergegeven. Dit vormt de basis voor de prijsvorming: alle inschrijvers beschikken over dezelfde informatie. De Richtlijn schrijft voor op basis van welke criteria de opdracht door de aanbestedende dienst gegund mag worden. Deze gunningscriteria worden in de aankondiging reeds vermeld. Een gunningscriterium kan zijn: laagste prijs of economisch meest voordelige inschrijving. Bij economisch meest voordelige inschrijving spelen naast de prijs, verschillende criteria een rol, zoals kwaliteit, technische waarde, esthetische en functionele kenmerken, after sales-service, tijdstip van uitvoeren etc.

B.

C.

D.

9.4

Levensduur van de overeenkomst

Bij de keuze van het toepassen van de juiste procedure in het kader van een aanbesteding, in casu enkelvoudig onderhands, meervoudig onderhands, of een Europese aanbestedingsprocedure, is de levensduur van de overeenkomst ook nog van belang. Bij het aangaan van een overeenkomst moet vooraf feitelijk een inschatting worden gemaakt met betrekking tot de duur van de overeenkomst. Volgens het wettelijk (Europees) aanbestedingsbeleid dient daarbij een termijn van vier jaar in acht te worden genomen. Meer concreet: bij de levering van bijvoorbeeld kantoorartikelen of papier zal vooraf ingeschat moeten worden of in die periode van vier jaar voor de levering van die diensten één van de genoemde drempelbedragen overschreden zal gaan worden. Indien bij een dergelijke inschatting het vermoeden bestaat dat een van de drempelbedragen zal worden overschreden, moet de procedure van het eerstvolgende of zelfs het daaropvolgende drempelbedrag worden gehanteerd. De levering van bepaalde goederen en diensten die bijvoorbeeld in de periode van één kalenderjaar de hoogte hebben van een bedrag van € 35.000,--- en op grond daarvan dus enkelvoudig onderhands aanbesteed kunnen worden, zou bij gelijkblijvende levering over een periode van vier jaar echter meervoudig onderhands met minimaal drie offertes aanbesteed moeten worden (totaalbedrag immers € 170.000,-- (zie paragraaf 9.1, ad b. meervoudig onderhands).

- 10 -

In verband met het criterium van levensduur van de overeenkomst, is het derhalve ook van belang de hoogte van de uitgaven gedurende vier jaar na het aangaan van de overeenkomst te monitoren. Indien namelijk een verkeerde inschatting van het drempelbedrag is gemaakt, moet immers alsnog de procedure van het daaropvolgende drempelbedrag worden gehanteerd. De budgetbeheerders (zie paragraaf 7: de inkooporganisatie) hebben hierin dus een specifieke verantwoordeljkheid. Uiteraard hoeft vervolgens niet alleen de laagste prijs bij de (vervolg-)gunning het uitgangspunt te zijn, maar kan ook het criterium van economisch het meest voordelig daarbij centraal worden gesteld. 9.5

Raamovereenkomsten

Bij de levering van bepaalde goederen en diensten is levering op (directe) afroep vaak gewenst, bijvoorbeeld bij de inhuur van personeel. De verlangde snelheid neemt echter niet weg dat in dergelijke situaties de aanbestedingsprocedures ook gewoon in acht moeten worden genomen. Snelheid en zorgvuldigheid kunnen dan op gespannen voet komen te staan. Een oplossing hiervoor kunnen zogeheten raamovereenkomsten zijn. Een raamovereenkomst is een overeenkomst tussen de RSD en een of meer ondernemers met het doel gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te gunnen overheidsopdrachten vooraf vast te leggen. Na het sluiten van een raamovereenkomst kunnen nadere opdrachten (bijvoorbeeld inhuur van personeel) snel en direct bij een van de betrokken contractanten geplaatst worden onder toepassing van de voorwaarden die zijn vastgelegd in de raamovereenkomst. Voor de gunning van een raamovereenkomst gelden dezelfde procedurevoorschriften als voor het plaatsen van andere overheidsopdrachten (bijvoorbeeld de drempelbedragen). Een raamovereenkomst is vooral handig als je regelmatig dezelfde soorten opdrachten plaatst. Kenmerken: 1. Een raamovereenkomst is mogelijk met één of meer ondernemers. Als je kiest voor meer ondernemers, dan moeten dit er minimaal drie zijn. Als het uiteindelijk niet mogelijk blijkt te zijn om met drie ondernemers een raamovereenkomst af te sluiten, dan mag dit ook met twee ondernemers. 2. In de raamovereenkomst leg je de voorwaarden voor het gunnen van nadere overeenkomsten vast. 3. Er is geen sprake van een opdracht, dus ook geen gegarandeerde omzet. 4. Een raamovereenkomst is echter niet vrijblijvend, in die zin dat als er een nadere opdracht te vergeven is, deze geplaatst moet worden bij de raamcontractant of één van de raamcontractanten 5. Een raamovereenkomst kan in principe voor maximaal vier jaar worden afgesloten. Een contractduur van meer dan vier jaar is wel mogelijk, maar moet deugdelijk onderbouwd worden. Raamovereenkomst met één ondernemer Als de raamovereenkomst met één ondernemer is afgesloten, kunnen de nadere opdrachten rechtstreeks aan deze raamcontractant worden gegund. Alle voorwaarden waaronder de raamcontractant de opdracht zal uitvoeren, zoals leveringstermijnen, wijze van oplevering, boetes, betaling en dergelijke, moeten wel zijn vastgelegd in de raamovereenkomst. Raamovereenkomst met meerdere ondernemers Als een raamovereenkomst met meer dan één ondernemer wordt afgesloten, heeft de aanbestedende dienst twee mogelijkheden: 1. Opdrachten kunnen direct gegund worden door toepassing van de in de raamovereenkomst bepaalde voorwaarden. Dit betekent een proportionele verdeling van individuele opdrachten ofwel een verdeling volgens een andere objectieve methode, die in het beschrijvend document is vastgelegd. Bijv. de watervalmethode: de aanbesteder wendt zich eerst tot de inschrijver die de beste inschrijving had gedaan. Pas op het moment dat de inschrijver met de beste inschrijving niet geïnteresseerd of in staat is om de opdracht uit te voeren, wendt de aanbestedende dienst zich tot de opvolgende inschrijver. 2. Als in het beschrijvend document niet alle voorwaarden uitputtend en bindend zijn bepaald, moet voor het gunnen van nadere opdrachten een oproep tot mededinging worden gedaan aan alle raamcontractanten. Dit leidt dan tot een zgn. minicompetitie. Gunning van de nadere overeenkomst vindt dan plaats op grond van de vooraf bekendgemaakte gunningcriteria.

- 11 -

Deze tweede mogelijkheid lijkt ingewikkelder dan in dat het in de praktijk is. Bij bijvoorbeeld de inhuur van personeel worden de bureau’s/organisaties uitgenodigd om kandidaten aan te dragen voor een bepaalde functie die bijvoorbeeld over een aantal jaren ervaring beschikken. Aan de hand van CV’s en een persoonlijk gesprek kan dan de meest geschikte kandidaat worden uitgekozen. De RSD zal overwegen of het aangaan van raamcontracten zinvol is, en zo ja voor welke goederen en diensten dit dan betreft. 9.6

2A en 2B diensten

Binnen het regime van Europees aanbesteden (boven het drempelbedrag van € 193.000,--) wordt voor diensten (en dus niet voor goederen) nog een onderscheid gemaakt tussen de zogeheten 2A en 2B diensten. Voor de 2A diensten geldt bij aanbestedingen dat de volledige regels toegepast moeten worden, voor 2B diensten geldt een ‘verlicht regime’. Dit komt er in feite op neer dat dan alleen de naam van de winnende partij(en) moet worden gepubliceerd. De afbakening tussen 2A en 2B diensten is niet heel erg helder. Ruwweg gaat het bij 2A diensten om de ‘gewone’ diensten zoals bijvoorbeeld advisering en schoonmaak, terwijl de bijzondere diensten die uitgezonderd zijn van de volledige werking van de aanbestedingsregels in de 2B lijst staan. Daar gaat het om bijvoorbeeld gezondheid en diensten van sociale aard, naast onderwijs en vervoer. Voor de RSD kan het van belang zijn om bij de levering van diensten waar het drempelbedrag van € 193.000,-- in beeld komt (ook binnen de levensduur van 4 jaar) en dus Europees aanbesteed moet worden te beoordelen of het wellicht om een 2B dienst gaat. Dan zou een minder zware procedure gevolgd hoeven te worden. 9.7

Overgangsrecht

Bij de controle van de jaarrekening 2009 is door de accountant geconstateerd dat de RSD niet geheel aan de vooraf geformuleerde (wettelijke) inkoopbepalingen had voldaan. Door middel van de lichte procedure van de toepassing van de zogeheten hardheidsclausule heeft het Algemeen Bestuur deze onvolkomenheid met betrekking tot de rechtmatigheid toen kunnen herstellen. Naar aanleiding van deze situatie is vervolgens met de accountant afgesproken dat het bestaande inkoopbeleid in de loop van 2010 tegen het licht zou worden gehouden. In juli/augustus hebben hier de eerste gesprekken over plaatsgevonden, hetgeen onder andere heeft geresulteerd in deze herziene notitie inkoopbeleid. In tegenstelling tot veel andere aspecten kan de nieuwe notitie inkoopbeleid niet met terugwerkende kracht in werking treden. De eerste mogelijkheid tot intrekking van de oude notitie door het Dagelijks Bestuur en het vaststellen van de nieuwe notitie door het Dagelijks Bestuur was vervolgens in november 2010. Een en ander betekent dat eerst per januari 2011 het nieuwe inkoopbeleid van toepassing is. Echter, voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2010 zal dan in 2011 – met het oog op de jaarrekening 2010 – opnieuw de lichte procedure van de hardheidsclausule door het AB moeten worden gehanteerd, omdat de uitvoering van de inkoop over het grootste deel van 2010 heeft plaatsgevonden onder het niet geheel correcte voorgaande inkoopbeleid. Bovendien moeten na 31 december 2010 alle bestaande contracten tegen het licht van de 4 jarige levensduur worden gehouden. Waar nodig zullen nieuwe aanbestedingsprocedures moeten worden opgestart met in achtneming van de nieuwe drempelbedragen. De RSD zal deze aanbestedingsprocedures uiterlijk 1 juli 2011 (periode van een half jaar) hebben afgerond. 9.8

Hardheidsclausule

Voor zover niet in strijd met wettelijke (incl. Europese) bepalingen heeft het Managementteam van de RSD in voorkomende gevallen op grond van een hardheidsclausule de mogelijkheid om van het in deze notitie geformuleerde inkoopbeleid af te wijken. De toepassing van deze hardheidsclausule heeft evenwel altijd de instemming nodig van het Dagelijks Bestuur, via een afzonderlijk daartoe strekkend besluit.

- 12 -