Verslag Workshop semantiek omgevingswet – Bebouwde kom vergaderdatum
aanwezig
10-11-2014
Dirk de Klerk - Ministerie I&M Domein Ruimte Rens Dautzenberg - Ministerie I&M Hisse de Vries - Ministerie I&M Niek van Leeuwen - CBS Peter Lentjes - Kadaster Marjan Nagelhout - Witpaard Rita Puggioni - Provincie Noord Holland Patrick Blom - Digireg Frank van Gompel - Digireg Steven Mekking, - Ministerie I&M Pieter Jong - Ministerie I&M, Eenvoudig Beter Sandra van Wijngaarden - Geonovum Gineke van Putten – Geonovum
Notulist
afwezig
Gineke van Putten
Arie Duindam, Geonovum
Blad
kopie aan
1 van 5
…
1.
Problematiek
Er zijn verschillende begrippen van de bebouwde kom en er zijn verschillende toepassingen van de bebouwde kom. Het meest bekend zijn de
fysieke blauwe borden die de bebouwde kom aangeven uit de
wegenverkeerswet. Dit zijn de grenzen van de bebouwde kom die bij burgers bekend zijn. Bebouwde komgrenzen worden gebruikt voor: Verkeersregulering: 80 km/uur & 50 km/uur (Wegenverkeerswet) Ruimtelijke Ordening: Sommige functies wil je niet binnen de bebouwde kom hebben. Afstanden voor milieuzonering – (Wet Geurhinder en Veehouderij) Beheer openbare ruimte; onderhoud (Wegenwet) Boswet Er staat in diverse wetten 1 veel bepaald over de bebouwde kom, maar er is ook veel verwarring in de rechtspraak. Vooral bij de Wet geurhinder en veehouderij bestaat er veel jurisprudentie over de grenzen van de bebouwde kom. Waar zit dan het probleem: Het begrip kent verschillende definities, in verschillende wetten. Er is veel jurisprudentie over wat als de bebouwde kom moet worden gezien vanuit de Wet geurhinder en veehouderij, omdat de definitie niet in de wet wordt gedefinieerd. (Er is wel een omschrijving van de bebouwde kom uit de jurisprudentie uit de wet geurhinder. Maar jurisprudentie probeert steeds toch de grenzen te testen. Dit kun je oplossen door een definitie vast te stellen).
1
Voor een overzicht van de definities in de verschillende wetten, zie factsheet: Bebouwde kom v3.0.pdf die ter voorbereiding op de workshop is rondgestuurd. T
033 460 41 00
bezoekadres
postadres
E
[email protected]
Barchman Wuytierslaan 10
Postbus 508
I
www.geonovum.nl
3818 LH Amersfoort
3800 AM Amersfoort
-
-
-
-
-
Omdat de definitie van bebouwde kom niet duidelijk is, levert dit problemen op bij de toepassing van de bebouwde kom. De bebouwde kom die bestaat vanuit wegenverkeerswet is de meest bekende. Deze grens is bedoeld voor verkeersregulering, maar wordt ook gebruikt voor Ruimtelijke Ordening. Dat is een andere toepassing. De grens vanuit de wegenverkeerswet is niet bruikbaar voor de wet geurhinder en veehouderij, want in de praktijk wordt vaak niet meer dan de plaatsing van de blauwe bebouwde kom borden vastgelegd. Dat is niet toereikend voor de afstanden methodiek die de Wgv hanteert. De gemeenten mogen vanuit de wegenverkeerswet en de boswet de bebouwde komgrenzen bepalen. Vanuit de praktijk wordt aangegeven dat dit leidt tot veel discussie en er is geen eenduidigheid. Als men grenzen van de bebouwde kom wil gebruiken in de praktijk, dan zijn er beperkte bronnen om op terug te vallen en in bijna alle gevallen zal eerst een bebouwde komgrens worden opgesteld2. o Dat is bewerkelijk. o Er is geen gestandaardiseerde wijze waarop de bebouwde kom grens kan worden gegenereerd. Grenzen van de bebouwde kom zijn vaak lang geleden vastgesteld (meestal door gemeenten: wegenverkeerswet en boswet). Deze grenzen worden niet beheerd en slechts casuaal aangepast. Dit alles leidt tot onduidelijkheid bij gemeenten, burgers en rechtspraak. Hoe zou de grens moeten worden bepaald? Is het wel mogelijk om één grens voor de bebouwde kom vast te stellen die geschikt is voor toepassing in verschillende domeinen? Er is zeer veel verschil tussen de verkeerswetgeving en de toepassing van de bebouwde kom in de Wet geurhinder en veehouderij. Er is een verschil tussen Geografische/topografische perspectief & bestuurlijk/juridisch perspectief. Geografische/topografische perspectief houdt rekening met huidige stand van zaken. Een planologische perspectief houdt rekening met toekomstig ruimtelijk beleid. Bestuurlijke perspectief met bestuurlijke overwegingen. Wat moet de vrijheid zijn van gemeenten bij het vast stellen van de bebouwde komgrenzen? Wat zouden de inhoudelijke marges moeten zijn, moeten er criteria komen waarop getoetst kan worden?
In de workshop kwamen vooral toepassing van de Wet geurhinder benoemd waar de problemen zijn. Grenzen zijn vaak lang geleden vastgesteld. Ze worden niet beheerd en slechts causaal aangepast. In veel gevallen is er sprake van achterstallig onderhoud. Er zijn bijvoorbeeld kaarten met de grenzen met de bebouwde kom erop die niet meer kloppen: nieuwbouw woonwijken die buiten de bebouwde kom liggen. Dit illustreert de ouderdom van de grenzen. Dat is niet is niet meteen een probleem: in normale situatie zijn er weinig problemen, want zo worden bijvoorbeeld de wegen worden onderhouden. Het wordt (voor wegenwet; wegenverkeerswet) onbelangrijk geworden tot het moment waarop men iets aan de inrichting van de openbare ruimte wil veranderen: een voorbeeld hiervan is het verbreden van een weg. Ook wordt er geopperd dat er wellicht minder problemen zijn omdat de gemeenten nog flexibel kunnen zijn bij het vaststellen van de bebouwde kom. Voor de Wet geurhinder en veehouderij en domein Geluid zijn afstanden tot bebouwing/bebouwde kom van belang en hier is de problematiek het grootst. Deze wet gaat mee in de hervorming omgevingswet. Voor de Wet geurhinder en veehouderij zijn de afstanden relevant die een bedrijf moet aanhouden. Melkveehouderij moet in buitengebied een grens van 50 meter aanhouden en binnen de bebouwde kom 100 meter; dat is een verdubbeling van de afstand. Het verschuiven van de grenzen van de bebouwde kom kan dus grote gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven. In de Wet Geurhinder is de grens van de bebouwde kom niet gedefinieerd. Er is wel veel jurisprudentie en er is wel een beschrijving van de bebouwde kom uit de jurisprudentie uit de wet geurhinder, maar toch probeert jurisprudentie steeds de grenzen te testen; Dat kun je oplossen door een definitie vast te stellen. Een probleem in de praktijk is dat de gemeenten enkel een bebouwde kom aanwijzen vanuit verkeersoptiek; het enige wat de gemeente dan vastlegt is de plek van de blauwe bebouwde kom bordjes. Dat zijn maar enkele punten en dat is niet toereikend voor de afstanden methodiek van de wet geurhinder en veehouderij. De Boswet is een sectorale wet: het is voor een speciaal doel ingericht.
2
Een voorbeeld hoe de bebouwde kom grens door ‘Digireg’ worden gemaakt voor de Wegenlegger van 3 gemeenten in Limburg: De rode contouren uit het provinciaal omgevingsplan worden gebruikt. (de rode contouren zijn voor Midden en Zuid Limburg in het Provinciaal omgevingsplan aanwezig. Voor Noord Limburg is dat anders). Daaraan worden de puntjes van de blauwe bebouwde komborden uit de wegenverkeerswet aan toegevoegd. Op basis van deze informatie, luchtfoto, tuinen, kadastrale percelen worden de contouren van de bebouwde kom gemaakt. De basis is dus planologisch beleid.
Geonovum - Workshop semantiek omgevingswet – Bebouwde kom
2
2.
Oplossingsrichting “De rode lijn”
Bebouwde kom komt in verschillende wetten voor. Ondanks dat de definitieomschrijving en de omlijning niet overal overeen komt, is er wel een gemene deler: In alle wetten komt het er toch op aan dat men voor gebieden waar mensen dicht op elkaar wonen en werken andere regels wil toepassen dan in het landelijk gebied. Het afbakenen van een gebied op basis van concentratie van bewoning en werken is daaro m voor meerdere doeleinden van belang. Dit kan bebouwde kom heten, maar ook de termen bebouwingsgrens, aaneen-geslotenheid en bebouwd gebied zijn gevallen tijdens de workshop).
Eigenlijk gaat het niet zo zeer om een goede definitie van het begrip bebouwde kom. Maar wel waar die grens loopt en of die voor elke toepassing op dezelfde plek ligt; zal het mogelijk zijn om tot één contour voor alle toepassingen te kunnen komen? Het gaat niet zo zeer om de omschrijving van de definitie, maar wel om het opstellen van de juiste criteria om tot de juiste contour te kunnen komen. De bebouwde komaanduiding van de wegenverkeerswet door de blauwe borden is heel inzichtelijk voor burgers. Dit verklaart de bekendheid van deze aanduiding van de bebouwde kom. Daaraan toege voegd kan worden dat een gebrek aan andere (eenduidige) informatiebestanden over de bebouwde kom. Gedemonstreerd en besproken is de vernieuwing van het informatiemodel Top10NL, waarin binnenkort ook bebouwde kommen zullen worden opgenomen. Hierdoor ontstaat een land dekkende kaart van de bebouwde kommen. Voor dit bestand is de Wegenverkeerswet als uitgangspunt genomen. Bebouwde kommen uit de Boswet en Wegenwet zijn vaak verouderd en daardoor niet bruikbaar. De bebouwde kommen in Top10NL worden bepaald door de locaties van de blauwe plaatsnaamborden die de gemeente geplaatst heeft conform de Wegenverkeerswet. Gemeenten leggen de grens van de bebouwde kommen alleen vast op de wegen. (dat is als het gaat om de Wegenverkeerswet. De Wegenwet kan ook anders lopen: die loopt om de contouren van de bebouwde delen binnen hun gemeente (met woningen dus). Bebouwde kommen in Top10NL worden uitgebreid tot vlakken die het gehele bebouwde gebied omsluiten. In Top10NL worden de grenzen vastgelegd die langs de bebouwing incl. erven loopt. De grens loopt langs zichtbare topografische objecten in het landschap, zoals sloten, bosranden en wegberm. Objecten met een stedelijke functie, zoals sportterreinen, bedrijventerrein, begraafplaats, plantsoen en volkstuin zijn onderdeel van de bebouwde kom. De bebouwde kommen worden in Top10NL elk jaar aangepast en zijn dus redelijk actueel. Is dit bestand de oplossing? Dit is een waardevol bestand: Het is landsdekkend, er zijn landelijk eenduidige criteria waarop de contour is gebaseerd en het wordt elk jaar aangepast. Het kan een hulpmiddel zijn voor het bevoegde gezag dat een bebouwde kom gaat vaststellen. Maar de bebouwde kom uit het vernieuwde Top10NL is een op topografie gebaseerd informatiebestand en weerspiegelt de feitelijke situatie. Het houdt echter geen rekening met bestuurlijke, juridische en planologische beslissingen. Bestuurlijk-juridisch heeft men te maken met afwegingen met een spanningsveld tussen bedrijven die moeten kunnen uitbreiden, maar ook de rechten van de bewoners. Daarnaast houdt het geografische/topografische perspectief rekening met huidige stand van zaken. Een planologisch-juridisch perspectief houdt rekening met toekomstig ruimtelijk beleid. Dit is een spanningsveld dat nog verder verkend zou moeten worden. Hoe groot is dit verschil, of blijkt dat in de praktijk wel mee te vallen? In de workshop was men het er over eens dat het vaststellen van een grens voor de bebouwde kom (of bebouwingsgrens; aaneen-geslotenheid; bebouwd gebied3) belangrijk is. Er was discussie over de bevoegdheid voor het vaststellen van de bebouwde kom. De omgevingswet heeft gekozen voor een decentrale benadering, en dat sluit ook aan op de huidige situatie bij het vaststellen van de bebouwde kom. Momenteel worden de grenzen van de bebouwde kom in de meeste gevallen (wegenverkeerswet en de boswet) ook al vastgesteld door de gemeente. Men koos in de workshop voor decentrale aanpak: dat gemeenten ook onder de Omgevingswet het bevoegde gezag zullen moeten zijn om de bebouwde kom vast te stellen. Tevens werden er
3
Dit zijn termen die ook zijn gevallen tijdens de workshop.
Geonovum - Workshop semantiek omgevingswet – Bebouwde kom
3
ook kant tekeningen gezet bij beleidsvrijheid van de gemeenten. Maar er was ook discussie over de vraag of elke gemeente haar eigen criteria kan hanteren, of dat de criteria vooraf duidelijk zijn en overal op dezelfde wijze worden toegepast. Het rijk zal wel richtlijnen moeten geven of een handreiking moeten doen aan de gemeenten hoe de grenzen van de bebouwde kommen kunnen worden vastgesteld; inhoudelijke marges, criteria waarop getoetst kan worden of misschien wel een voorgestelde-contour. De gemeente kent echter de lokale situatie het beste en een gemeente kan bij de vaststelling van de grenzen wel afwijken van het voorstel. Er wordt geadviseerd na te gaan welk belang de gemeente heeft om de bebouwde kom op een bepaalde manier neer te leggen. Er moet namelijk wel voor gewaakt worden dat de bebouwde kom grens geen strategisch instrument wordt om bepaalde ontwikkelingen wel of niet mogelijk te maken. Er is een voorstel gedaan om de mogelijkheid af te wegen dat de provincie in samenspraak met de gemeente de grens vaststelt. De vastgestelde grens moet worden vastgelegd en beheerd/geactualiseerd en zal als een vastgestelde grens moeten gelden voor de Omgevingswet; de grens moet rechtszekerheid geven en hij moet bestendig zijn voor de Raad van State, voor iedereen inzichtelijk zijn; het moet volgens bepaalde standaarden worden gepubliceerd, vastgelegd en onderhouden. Als er veranderingen zijn, bv bebouwing buiten die bebouwde kom, dan zou er weer een nieuwe vaststellingsprocedure moeten zijn: er moet een nieuwe grens moeten worden vastgesteld, want het voldoet dan niet meer aan de uitgangspunten voor de bebouwde kom grens. Op het moment dat er gebouwd wordt, moet op basis van de uitgangspunten weer een nieuwe bebouwde kom grens worden bepaald, die je vervolgens ook wordt vastgelegd. Contouren vaststellen – Vastleggen/registreren – Beheren/actualiseren.
3.
Evaluatie methode
Er zat een divers gezelschap aan tafel. Er waren mensen aanwezig vanuit de beleidskant, de juridische kant, informatiekundige hoek en mensen vanuit gebruikersperspectief. Het multidisciplinaire karakter is uniek; het werd erg gewaardeerd en had toegevoegde waarde voor de discussie. Unaniem: zinvolle/nuttige discussie en toonde aan dat deze discussie relevant onderwerp; bebouwde kom is een begrip dat er toe doet. Deelnemer
Organisatie
Dirk de Klerk
Ministerie IenM
X
Rens Dautzenberg
Ministerie IenM
X
Hisse de Vries
Ministerie IenM
X
Niek van Leeuwen
CBS
Marjan Nagelhout
Witpaard
Peter Lentjes
Kadaster
Rita Puggioni
Provincie Noord-Holland
Patrick Blom
Digireg
Frank van Gommel
Digireg
Steven Mekking
Ministerie IenM
Pieter Jong
Ministerie IenM, EB
Gineke van Putten Sandra
van
Beleid
Juridisch
Informatiekundig
Gebruik
X X X X X
X X
X
X X
X X
Geonovum
X
Geonovum
X
Wijngaarden (voorzitter) De juiste mensen zaten aan tafel voor deze discussie, echter de vertegenwoordiging van de gemeenten werd gemist: -
De gemeenten spelen een bepalende rol bij de vaststelling van de bebouwde kom.
-
Decentralisatie omgevingswet.
Er werd bevestigd dat beleid een beslissende rol speelt. De beleidsmedewerkers aan tafel gaven aan zelf niet direct de beslissingen te nemen, maar wel terugkoppelen in de organisatie.
Geonovum - Workshop semantiek omgevingswet – Bebouwde kom
4
Er wordt ook een kanttekening gezet bij de vraag of er slechts één beslisser (per domain) is, of zijn het er wellicht 2 of 3? Bebouwde kom is een domein overstijgende activiteit; je zult alle domeinen erbij moeten betrekken, dus er zijn sowieso meerdere beslissers. De diversiteit aan achtergronden aan tafel, (juristen, beleidsmensen, informatie-kundigen en mensen vanuit de gebruikssituatie) had voor de discussie toegevoegde waarde; men vulde elkaar vanuit een ander perspectief aan en voor het begrip bebouwde kom. Er was geen sprake van dat mensen vanuit een bepaalde achtergrond een afwijkende oplossingsrichting kozen. We zijn er in de workshop nog niet helemaal uit gekomen wat de precieze oplossing moet zijn, maar er is wel sprake van een gedeelde, multidisciplinaire oplossingsrichting. We hebben hier een begrip te pakken wat er toe doet. Er is vanuit de gebruiker, de informatie-kundigen, maar ook vanuit beleids- en juridische aspecten behoefte om een eenduidig beeld te hebben. Er zijn nog een aantal zaken die verder verkend moeten worden: Hoe breng je de contour tot stand, volgens welke definities en criteria. Wat is de rol van het bevoegd gezag. Centraal vs decentraal; beleidsrijk of beleidsvrij; standaardisatie of vrijheid. Gemeenten erbij betrekken. Geografische/topografische perspectief vs bestuurlijk juridische perspectief vs planologische perspectief
-
Wat zijn de toepassingsmogelijkheden en de juridische effecten van de contour in het vernieuwde Top10NL?
-
Is het wel mogelijk om tot één contour te komen. Er is zeer veel verschil tussen de verkeerswetgeving en de toepassing van de bebouwde kom in de Wet geurhinder en veehouderij.
De visualisaties in de workshop werden op prijs gesteld; het hielp bij de beeldvorming. Door de voorbeelden; werd het probleem meteen inzichtelijk. Het laat de problemen in de praktijk zien en dat illustreert dat er geen theoretische discussie wordt gevoerd.
Geonovum - Workshop semantiek omgevingswet – Bebouwde kom
5
