Vermaatschappelijking in het fysieke domein 11 november 2012 Door Bart Swanenvleugel
Vraagstelling De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) heeft op verzoek van de Minister van BZK een advies opgesteld over ‘vermaatschappelijking’. Aangezien de voorzitters van de adviesraden dit thema gezamenlijk wilden aanpakken heeft de Rob zich ingespannen andere adviesraden bij het adviestraject te betrekken. Als inbreng daarvoor heeft de Rli het opstellen van dit essay over vermaatschappelijking geïnitieerd. Een tweede doel van dit essay is om als aanzet te dienen voor een verdere discussie over de rol van vermaatschappelijking bij governancevraagstukken binnen het fysieke domein. De minister van BZK heeft aan de Rob gevraagd te adviseren over de uitwerking van de visie op de compacte overheid en “zich daarbij vooral te richten op een aantal concrete adviezen rondom het streven naar een compacte beleidsuitvoering”. Daarbij vraagt zij met name in te gaan op de rol van de samenleving in brede zin. Onder de samenleving verstaat zij “het geheel van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven.” De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) heeft deze vraag teruggebracht tot de volgende adviesvraag1: Op welke wijze en onder welke voorwaarden kan het politieke bestuur publieke taken loslaten en overlaten aan andere dan overheidsorganisaties? Met deze vraagstelling wordt uitgegaan van een actieve handeling van het openbaar bestuur, namelijk ‘het loslaten’ van publieke taken. In dit essay zal echter nadrukkelijk ook de actieve handeling van de samenleving, te weten ‘het overnemen van publieke taken’ aan de orde komen. Uitgaande van de kracht van de samenleving is de vraag dan: Op welke wijze en onder welke voorwaarden kunnen andere dan overheidsorganisaties publieke taken overnemen van het politieke bestuur? In dit essay zijn voor de Rli mogelijke antwoorden verkend op deze vraag aan de hand van ontwikkelingen in het ‘fysieke domein.’ Daarbij zij opgemerkt dat het voor een grondige analyse van de vraagstelling interessant is om de parallel tussen ‘vermaatschappelijking’ en ‘marktwerking’ te onderzoeken. De consequenties van structuurwijzigingen in de richting van privatisering, liberalisering, ontvlechting en dergelijke, bevatten belangrijke lessen voor het loslaten van publieke taken aan andere dan overheidsorganisaties. In dit essay is deze parallel slechts zijdelings gelegd . Een dergelijke analyse zal separaat moeten worden gemaakt.
Wat verstaan we onder het “fysieke domein”? De Rli adviseert “op het brede domein van de fysieke leefomgeving”2. Meer specifiek, adviseert de Raad over vraagstukken op het gebied van:
• • •
wonen; ruimtelijke ordening; milieu;
1 Rob, Loslaten in vertrouwen – versie 2012-10-05 2 www.rli.nl d.d. 17 augustus 2012.
1/15
• • • • • • • • •
klimaat; water; landbouw; natuur; voedsel (kwaliteit); verkeer en vervoer; ruimtelijk-economische ontwikkeling; energie-infrastructuur; externe veiligheid.
Kortom, het “fysieke domein” is veelomvattend en divers. De rolverdeling tussen overheid, samenleving en marktpartijen verschilt tussen de verschillende beleidsvelden binnen het fysieke domein. Ook de aard van de publieke belangen en de aard en omvang van publieke taken loopt sterk uiteen tussen de beleidsvelden. Vanwege deze veelomvattendheid en diversiteit gaat dit essay niet op elk van deze beleidsvelden even diep in.
Wat verstaan we onder “publieke taken”? De Rob definieert “publieke taken” als3: “taken die een groter maatschappelijk belang vertegenwoordigen dan het enkelvoudige persoonlijke, bedrijfsmatige, sectorale of een andersoortig deelbelang, maar (..) juist niet tot het monopolie behoren van de overheid.” Borging van publieke belangen Om - binnen het fysieke domein - de mogelijkheden van een herschikking van verantwoordelijkheden voor publieke taken te verkennen, is het noodzakelijk om stil te staan bij de vraag waarom de overheid publieke taken op zich heeft genomen. Een antwoord daarop ligt in veel gevallen in het feit dat iets als “publiek belang” is aangemerkt. Een “publiek belang” is een maatschappelijk belang waarvoor de overheid de verantwoordelijkheid overneemt omdat het anders onvoldoende wordt behartigd4. In veel gevallen is het benoemen van een publiek belang een keuze die volgt uit politiek debat5. Het gaat om “essentiële voorzieningen om de samenleving goed te laten functioneren”6 of voorzieningen die zonder overheidsbemoeienis door bijvoorbeeld marktfalen niet op de gewenste manier tot stand komen. In een welzijnsstaat als Nederland, waarin de overheid een sleutelrol speelt bij het behartigen van economische en sociale belangen van zijn burgers, is het palet aan essentieel geachte voorzieningen overigens zeer ruim. Zo ziet de Nederlandse (rijks)overheid het als haar verantwoordelijkheid om een openbaarvervoersnetwerk te laten functioneren, onder andere om de mobiliteit van individuen te borgen. In landen met een (soms noodgedwongen) andere visie op de rol van de overheid wordt die mobiliteit niet altijd opgevat als een publiek belang. De keuze om iets aan te merken als publiek belang, heeft de logische consequentie dat de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt voor de borging van dat publiek belang. ‘Borging’ beperkt zich uiteraard niet tot ‘zelf uitvoeren’. Diverse arrangementen zijn daarvoor mogelijk, met grote
3
Rob, Loslaten in vertrouwen – versie 2012-10-05
4 RVW, de waarde van het openbaar vervoer, 2004; Rlg, Publieke belangen centraal, 2006; WRR, Borging van het publieke belang, 2001. 5 In enkele gevallen is het feit dat iets een publiek belang is, een consequentie van fundamentele grondslagen van ons constitutioneel recht. Denk bijvoorbeeld aan het gezag over de krijgsmacht, dat in de Grondwet aan de regering is toegedeeld. Dergelijke grondslagen zijn minder gevoelig voor politiek debat dan vele andere benoemde publieke belangen. 6
RVW, over belangen, beleid en burgers, 2010.
2
variaties in intensiteit van overheidsbemoeienis, uiteenlopend van normstelling en overheidstoezicht op private uitvoering (bijv. postmarkt) tot overheidsverantwoordelijkheid voor de uitvoering (bijv. aanleg en beheer van riolering). De borging van publieke belangen is geen exclusieve opgave voor de Rijksoverheid. Publieke belangen worden op alle overheidsniveaus gedefinieerd. Bovendien beschikt de Rijksoverheid over de mogelijkheid om nationale publieke belangen te borgen door middel van decentralisatie van bevoegdheden en taken naar overheidslagen. Op basis van verticale subsidiariteit herdefinieert de Rijksoverheid haar rol en richt zich meer op kaderstelling en het voeren van toezicht daarop. Het overige wordt overgelaten aan de decentrale overheden. In de praktijk lijkt het decentraal neerleggen van de borging van publieke belangen, de bijdrage van de samenleving – “andere dan overheidsorganisaties” – daaraan een grotere kans te geven. Collectieve en individuele belangen De behartiging van publieke belangen resulteert in veel gevallen in het leveren van producten of diensten met een collectief karakter. Dat kan zijn zuiver collectief, wanneer niemand van gebruik is uit te sluiten en wanneer het gebruik door de één niet ten koste gaat van het gebruik door de ander. Een voorbeeld hiervan is een dijk. Niet zuiver collectieve goederen zijn goederen waar ofwel mensen kunnen worden uitgesloten van gebruik (bijvoorbeeld wegen, bruggen), ofwel waar het gebruik door de een ten koste gaat van het gebruik door de ander (bijvoorbeeld energie)7. Daarnaast worden er zaken als publiek belang aangemerkt, die in zekere zin een individueel karakter hebben. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om zaken als betaalbaarheid van het gebruik (bijvoorbeeld in het openbaar vervoer) of de betrouwbaarheid van de dienstverlening (bijvoorbeeld drinkwaterkwaliteit of elektriciteitsvoorziening). De ordening van beleidsvelden: publieke taken Het feit dat de overheid eindverantwoordelijkheid draagt voor de borging van het publieke belang, zegt overigens nog niets over de wijze waarop die borging tot stand komt. Met andere woorden, de ordening tussen overheid, markt en samenleving kan op verschillende manieren worden ingevuld, om een publiek belang te borgen. De gekozen ordening bepaalt in hoeverre taken worden uitgevoerd door andere dan overheidsorganisaties. De taken die de overheid nu op zich heeft genomen geven over het algemeen op de één of andere manier uitvoering aan het borgen van het publiek belang8. Die taken kunnen betrekking hebben op alle fasen van de beleidscyclus: agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling (kaderstelling), beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en terugkoppeling (inclusief toezicht en handhaving). Voorbeeld mainport Schiphol Sinds de tachtiger jaren van de vorige eeuw is het luchtverkeer geliberaliseerd. Dat wil zeggen dat overheden zich meer en meer hebben teruggetrokken uit met name het leveren van luchtvaartdiensten. De infrastructuur daarentegen, de luchthavens, is veelal bezit van overheden. Zo is de luchthaven Schiphol een zelfstandige onderneming waarvan het grootste deel van de aandelen in handen is van de rijksoverheid (ongeveer 70%). Een nationaal publiek belang dat aanleiding gaf tot dit private eigenaarschap, is de bereikbaarheid van Nederland en het economische belang daarvan. Een tweede publiek belang dat een prominente rol speelt bij Schiphol, is het verlagen van de milieudruk op de omgeving. Om deze publieke belangen te borgen is gekozen voor een ordening waarin de rijksoverheid de milieubelasting normeert en op de naleving daarvan toeziet. Het bedrijf Schiphol zorgt samen met andere partijen in de luchtvaartsector voor het economische functioneren. Lange tijd waren het hoofdzakelijk publieke en private partijen die zeggenschap en verantwoordelijkheid droegen in het beleidsveld. Sinds
7
Van Mierlo, J.G.A., Lezing over de verhouding tussen overheid, marktwerking en privatisering, 26 mei 2005.
8 Mogelijk dat de overheid ook taken op zich genomen heeft die niet verbonden zijn aan een publiek belang. Deze zijn echter niet geïdentificeerd bij de voorbereiding van dit essay.
3/15
2006 is met de zogenaamde Alderstafel, de zeggenschap van maatschappelijke partijen versterkt. Naast overheden en partijen uit de luchtvaartsector, nemen bewoners deel aan de Alderstafel. De Alderstafel adviseert in gezamenlijkheid over de balans tussen de groei van de luchtvaart op Schiphol, de hinderbeperking en de kwaliteit van de omgeving. Het Rijk blijft verantwoordelijk voor de besluitvorming dienaangaande. Daarmee omvatten de publieke taken van het Rijk bij Mainport Schiphol:
• • •
stellen van regels voor de milieubelasting en veiligheid; toezicht en handhaving; aandeelhouderschap.
Wat is vermaatschappelijking? “Loslaten” van taken door de overheid Volgens de Rob is sprake van vermaatschappelijking als de overheid publieke taken en de daarbij horende verantwoordelijkheden en bevoegdheden overlaat aan burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Voor het duiden van de overdracht van taken en bevoegdheden introduceert de Rob de zogenaamde “overheidsparticipatietrap” (zie afbeelding 1). Uitganspunt daarbij is dat de overheid expliciet maakt welke rol zij moet of wenst te spelen. Per situatie, beleidsveld of onderwerp zal de overheid haar rol moeten bepalen en expliciteren.
Reguleren Regisseren Stimuleren Faciliteren Loslaten Afbeelding 1 de overheidsparticipatietrap
Wanneer de overheid de trede “loslaten” inneemt, is er sprake van volledige vermaatschappelijking. “Loslaten” kan op drie manieren plaatsvinden: 1. Volledig loslaten van een (beleids)onderwerp dat als publiek belang wordt aangemerkt, met alle daarmee gemoeide taken. In de meeste gevallen betekent dat het publiek belang in kwestie wordt geherdefinieerd/afgestoten. 2. Volledig loslaten van taken die niet verbonden zijn aan een publiek belang. Zoals aangegeven zijn dergelijke taken mogelijk aanwezig maar niet geïdentificeerd bij het schrijven van dit essay. 3. Loslaten van één of meer onderdelen van de beleidscyclus (zie hierna), die bijdragen aan de borging van het publiek belang. De eerste manier van ‘loslaten’ kan alleen de uitkomst zijn van een politiek debat omdat daarbij wordt gedefinieerd wat de overheid belangrijk genoeg vindt om zelf te doen en wat niet. Om het doel van een ‘compacte overheid’ te kunnen verwezenlijken zal dat debat over wat van publiek belang is en wat niet, zeker moeten worden gevoerd. Het herdefiniëren of ter discussie stellen van publieke belangen zal om politieke moed en vastberadenheid vragen. De overheid aanvaardt in dat geval het risico dat zaken anders lopen dan zij misschien wenselijk acht, vanuit de gedachte dat
4
weliswaar een maatschappelijk belang aan de orde is, maar een blijvende overheidsbetrokkenheid niet te rechtvaardigen is. De derde manier van ‘loslaten’ omvat verschillende vormen, die in verschillende situaties kunnen worden toegepast. Mijns inziens is het daarbij de noodzakelijk om voor vermaatschappelijking vooral ook bottom-up initiatieven te bekijken. De vraag is dan aan de orde in hoeverre maatschappelijk initiatief aanleiding geeft tot heroverwegen van publieke taken omdat daarmee het publieke belang beter wordt gediend? En, op welke wijze dient de overheid te handelen om maatschappelijk initiatief tot wasdom te laten komen? Loslaten van stappen uit de beleidscyclus Om de optie “loslaten van stappen uit de beleidscyclus” nader te verkennen en de mogelijkheden om de kracht van de burger en samenleving te onderzoeken, worden hier drie dimensies omderscheiden, die aan de orde zijn in een beleidsveld: de ‘ordening’, de ‘taken’ en de ‘rollen’. De ‘ordening’ betreft de mate waarin de partners ‘overheid’, ‘samenleving’ en ‘markt’ betrokken worden bij het borgen van het publiek belang. Met de ‘taken’ wordt verwezen naar de stappen uit de beleidscyclus die gezet moeten worden om tot resultaat te komen. Het betreft de volgende stappen: • Agendavorming • Beleidsvoorbereiding • Kaderstelling • Uitvoering • Toezicht • Handhaving De ‘rollen’ tenslotte, verwijzen naar de bijdrage die de verschillende partners leveren aan de taken. Ze zijn min of meer complementair aan de treden van de overheidsparticipatietrap. Vereenvoudigd kunnen ze worden samengevat in: • eigenaar • mede-eigenaar • zeggenschap • afzijdig Zoals gezegd, tenzij een publiek belang wordt geherdefinieerd of afgestoten, blijft de eindverantwoordelijkheid voor het publieke belang bij de overheid liggen. Op welke manier de bijbehorende taken worden uitgevoerd, kan verschillen: per stap in de beleidscyclus en voor zover het de invulling van de rollen betreft. In bijvoorbeeld de telecomsector is de volledige uitvoering een aangelegenheid van ‘de markt’ en is derhalve geen publieke taak. Om het publieke belang te borgen legt ‘de overheid’ de nadruk op toezicht. In het geval van waterveiligheid daarentegen, wordt vrijwel elke stap uit de beleidscyclus ingevuld door middel van publieke taken. Op het moment dat het ‘eigenaarschap’ voor één van de bovengenoemde stappen uit de beleidscyclus geheel bij de samenleving komt te liggen, al dan niet in een alliantie met de ‘markt’, spreek ik hier over volledige vermaatschappelijking. Wanneer het eigenaarschap volledig bij de markt komt te liggen spreken we van privatisering. Het toekennen van ‘zeggenschap’ is weliswaar een eerste stap naar, maar nog geen daadwerkelijke vermaatschappelijking. Nemen we het voorbeeld van mainport Schiphol: de Alderstafel is daar mede-eigenaar van de stappen ‘agendavorming’ en ‘beleidsvoorbereiding’, zodat er in zekere zin sprake is van vermaatschappelijking. In zekere zin, omdat de Alderstafel een alliantie van overheid-marktsamenleving is. De overheid heeft in de huidige ordening de taken (nog) niet volledig losgelaten. Bij het openbaar vervoer is bijvoorbeeld te zien dat consumentenorganisaties inmiddels een vaste gesprekspartner zijn van overheden en vervoersbedrijven, zowel bij de agendavorming en
5/15
beleidsvoorbereiding als bij het toezicht. Vooralsnog is hun rol nog beperkt tot ‘zeggenschap’, zodat van vermaatschappelijking nog geen sprake is.
Wat zijn de motieven voor vermaatschappelijking? De adviesvraag van de minister naar de rol van de samenleving bij het uitvoeren van publieke taken is ingegeven door het streven naar een ‘compacte overheid.’ De opgave die daarbij voor ligt is “een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid, met minder belastinggeld, minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders.” Het doel is om daarmee een bezuiniging te bewerkstellingen (6,14 miljard euro in 2014 en 6,56 miljard euro structureel). Het primaire doel voor vermaatschappelijking lijkt daarmee het bereiken van een bezuiniging op de overheidsbestedingen. Het inzetten van een transitie van de ordening, taken en rollen in een beleidsveld vanuit alleen het bezuinigingsmotief is niet zonder risico. Voorop moet namelijk staan – zolang er sprake is van continuering van een publiek belang – dat dit geborgd dient te worden. Het verleggen van verantwoordelijkheden in combinatie met het realiseren van financiële besparingen heeft meer dan eens geleid tot situaties waarin de borging van het publiek belang niet langer waargemaakt kon worden. Met bezuinigingen als leidmotief wordt vermaatschappelijking vooral een middel om financiële besparing te bereiken. Vanuit de eindverantwoordelijkheid van de overheid bezien, zou het belangrijkste motief voor vermaatschappelijking moeten zijn de overtuiging dat op die wijze het publieke belang goed of beter is geborgd. De hamvraag zou moeten zijn: draagt vermaatschappelijking van publieke taken bij aan een ‘betere’ samenleving? Daarvan afgeleid kan de vraag worden gesteld waartoe vermaatschappelijking allemaal een middel kan zijn? Vanuit die vragen tekent zich, naast bezuinigen, een aantal andere motieven voor vermaatschappelijking af, zoals9:
• • • • •
het mobiliseren van kennis; het aanboren van creativiteit en leervermogen in de samenleving; het aanboren van innovatiekracht in de samenleving; het vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid en de legitimiteit; het aansluiten op macrotrends, zoals verandering in informatievoorziening, mondiger burgers.
Bezuinigen als belangrijkste motivatie voor vermaatschappelijking biedt een wankele basis voor succes. Temeer omdat ‘de samenleving’ en ‘de markt’ hun eigen motieven zullen hebben om taken op zich te nemen, die niet vanzelfsprekend samenvallen met het publieke belang. Bovendien zal de samenleving naar verwachting enthousiaster worden voor het nemen van verantwoordelijkheid, wanneer zij wordt aangesproken vanuit positieve motieven.
Is vermaatschappelijking kansrijk in het fysieke domein? Zoals gezegd, bij vermaatschappelijking moet het niet alleen gaan om ‘loslaten door de overheid’, maar ook om ‘mogelijk maken voor de samenleving’. Om te bezien of vermaatschappelijking kansrijk is in het fysieke domein, is het daarom zaak aansluiting te zoeken bij initiatieven die nu al uit de samenleving komen. In het fysieke domein zijn tal van voorbeelden te vinden van maatschappelijke initiatieven die invulling geven aan een publiek belang, of waar de overheid al heeft gekozen voor een andere rolinvulling en voor allianties met (groepen uit) de samenleving. Veel van deze initiatieven zijn kleinschalig en sterk lokaal georiënteerd, zoals buurt- en wijkbeheer door georganiseerde burgergroepen. Hieronder wordt een aantal voorbeelden beschreven die zich op een hoger schaalniveau bevinden of opgeschaald zouden kunnen worden.
9 Zie onder andere: PBL, De energieke samenleving, 2011 Rlg, Van zorgen naar borgen, 2006
6
Voorbeeld: woningcorporaties In Nederland kennen we het corporatiestelsel waarin ongeveer 400 woningcorporaties tussen staat en markt opereren als zelfstandige, private ondernemingen met een publieke inbedding. Zij zijn gebonden aan de bestemmingsplicht van het non-profitvermogen en aan diverse kaders van weten regelgeving (Woningwet, BBSH). Sinds 1995 hebben de corporaties meer ruimte gekregen voor ondernemerschap en daarmee ook voor differentiatie in de taakopvatting, binnen de kaders van de woningwet en de regelgeving. Deze ruimte is benut voor tal van zaken (betaalbare woningen, woning- en wijkbeheer, leefbaarheid, zorg) en er is in een aantal gevallen doorgeschoten in risicogedrag en in portefeuille (dure projecten). Het afbakenen van taken kan complex zijn, waarmee ook onduidelijkheid ontstaat over het probleemeigenaarschap. Derhalve kunnen maatschappelijke onderneming als hybride organisatie tussen overheid en markt alleen goed functioneren als er (1) heldere kaders vanuit de overheid zijn die de corporatie zowel in risicogedrag als taakinvulling ‘bij de les’ houden (2) er vanuit het lokale niveau ruimte is voor lokale stakeholders om hun vraag ten aanzien van investeringen en corporatiebeleid te uiten en (3) er adequaat toezicht is (horizontaal + verticaal, intern + extern) zodat er tegenkrachten zijn die het beleid voortdurend toetsen. • Ordening: samenleving – overheid • Fase in de beleidscyclus: uitvoering • Rol samenleving: eigenaarschap Voorbeeld: energiecoöperaties Energiecoöperaties zijn samenwerkingsverbanden van burgers, bedrijven en gemeenten, die zich als collectief richten op productie, transport en gebruik van duurzame energie. Nederland telt inmiddels vele van dergelijke coöperaties, in diverse vormen. Deze zijn ontstaan na een lange periode van schaalvergroting in de energiesector, die begon bij lokale energiebedrijven en uiteindelijk uitmondde in privatisering van de grote energiebedrijven en ontvlechting van levering en transport van energie. Een voorbeeld van een energiecoöperatie is de Amelander Energie Coöperatie (AEC), die werd opgericht om de energiegebruikers op Ameland van duurzaam opgewekte stroom en CO2 gecompenseerd gas te voorzien. De opbrengsten van de coöperatie worden gebruikt voor de ontwikkeling van aanvullende duurzame energiebronnen op Ameland10. De AEC opereert vanuit een publiek doel en heeft gekozen voor de coöperatievorm om alle deelnemers evenveel zeggenschap te geven. Een ander initiatief is Blaaswind BV, waarin Groningse landbouwers samenwerken om op hun eigen grond een windpark te realiseren. Een tweede doel is dat wordt gewaarborgd dat de belangen van de omgeving goed in het oog worden gehouden11. Blaaswind BV richt zich op een publiek doel, maar deelname is vooral economisch gemotiveerd. Er is alleen privaat geld gebruikt om het initiatief op te starten. Voor de rechtsvorm BV is gekozen omdat het in de investeringsfase fiscaal voordeel oplevert en om deelname en zeggenschap eenduidig te definiëren. De grootste belemmering voor Blaaswind was de bestuurlijke tegenwerking en verschil in standpunt tussen provincie en gemeenten. Een succesfactor was de professionele ondersteuning bij het doorlopen van procedures12. Tenslotte, in Den Haag betaalden 110 burgers elk 500 euro om een inactieve windmolen van Eneco weer in gebruik te stellen. Basisschoolleerlingen bedachten via een prijsvraag een naam voor de turbine13. • Ordening: alliantie samenleving – overheid - markt • Fase in de beleidscyclus: uitvoering • Rol samenleving: eigenaarschap
10
www.amelandenergie.nl (augustus 2012)
11
www.blaaswind.nl (augustus 2012)
12
Floor, L. en I. Salverda, Zelforganisatie in het landelijk gebied, signalen uit de praktijk, 2006.
13
Rli, Remmen los, advies over versnelling van de transitie naar een duurzame energiehuishouding in Nederland, oktober 2010.
7/15
Voorbeeld: gezamenlijke planvorming infrastructuur Het project A7 Sneek had oorspronkelijk als doel: betere doorstroming op de zuidelijke rondweg. Het Rijk was oorspronkelijk trekker van het project. De regio en gemeente hadden andere opvattingen over de invulling van het plan, waarna ze een alternatieve oplossing ontwikkelden. De provincie Friesland nam de functie van regisseur op zich. Door het project op te knippen in een aantal kleine trajecten kregen lokale ondernemers de kans om te participeren in het project. De provincie behield de regie op het proces. In combinatie met een door de provincie ingesteld projectbureau in de gemeente Sneek, werd op deze manier ook een groter draagvlak verkregen onder zowel de betrokken partijen als de bevolking. Het resultaat hiervan is dat de provincie van begin af aan haar strakke planning vast kon houden en daarbij ruim binnen de vooraf vastgestelde financiële kaders kon blijven. Dit alles terwijl een integrale ruimtelijke ontwikkeling is gerealiseerd14. • Ordening: alliantie overheid - samenleving • Fase in de beleidscyclus: beleidsvoorbereiding • Rol samenleving: zeggenschap Voorbeeld: Stewardship natuur- en landschapsbeheer In zogenaamde ‘Stewardships’ werken maatschappelijke partijen en private ondernemers om publieke en private belangen in een gebied op elkaar afstemmen. Een voorbeeld is de Vereniging NFW (Noardlike Fryske Wâlden)15. NFW is een koepelorganisatie van zes verenigingen voor natuuren landschapsbeheer. De Vereniging richt zich op een gebied met hoge landschappelijke waarden dat vijf aaneengesloten gemeentes in Noordoost Fryslân beslaat en zich in toenemende mate kenmerkt als weidevogelbeheergebied en ganzenfoerageergebied. De Vereniging NFW vertegenwoordigt zo’n 850 boeren met 40.000 ha grond en een groeiend aantal burgerleden. De Vereniging NFW streeft naar: versterken van de regionale economie; beschermen en verder ontwikkelen van het cultuurhistorische landschap en de daarin besloten natuurwaarden; daadwerkelijk verbeteren van de milieukwaliteiten van het gebied; ontwikkelen van een robuuste landbouw die zoveel mogelijk vervlochten is met de regionale economie en die herkenbare bijdragen levert aan landschap, natuur en milieu. • Ordening: alliantie samenleving – markt - overheid • Fase in de beleidscyclus: agendavorming, beleidsvoorbereiding, uitvoering • Rol samenleving: eigenaarschap Voorbeeld: Alderstafel Hierboven werd de Alderstafel bij Schiphol al genoemd. Inmiddels zijn ook bij de luchthavens Eindhoven en Lelystad Alderstafels actief. Daarin participeren burgers en belangengroepen, overheden en partijen uit de luchtvaartsector. De overlegtafels hebben als doel om in gezamenlijkheid tot een goed advies te komen voor de besluitvormers. Met de Alderstafel zijn de betrokkenen medeverantwoordelijk voor de milieukwaliteitsnormen bij de luchthavens en de beoogde ontwikkelingen aldaar. Bij de luchthaven van Eindhoven draagt de Alderstafel bovendien in gezamenlijkheid de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het advies en in een later stadium ook voor de monitoring en evaluatie van de voortgang16. • Ordening: overheid - markt - samenleving • Fase in de beleidscyclus: agendasetting , beleidsvoorbereiding, uitvoering, evaluatie • Rol samenleving: mede- eigenaarschap
14
RVW, Beter is Sneller, November 2009.
15
RVW, Over belangen, beleid en burgers, mei 2010.
16
Alderstafel Eindhoven, Werkprogramma uitvoering Aldersadvies Eindhoven, 2011.
8
Voorbeeld: Ruimte voor de rivier Het programma Ruimte voor de Rivier wordt gezien als een doeltreffende manier om de realisatie van rijksdoelen te koppelen aan regionale ontwikkeling. Het doel van het programma is aan de hand van duidelijke normen gedefinieerd. Voor de periode tot 2015 is een serie maatregelen uitgewerkt die door Rijkswaterstaat kunnen worden uitgevoerd. Daarvoor is het benodigde rijksinvesteringsbudget gereserveerd (ongeveer 2 miljard euro). De planologische kernbeslissing (PKB) voor Ruimte voor de Rivier biedt regio’s de mogelijkheid met alternatieve plannen te komen. Door de alternatieven kan – naast de realisatie van de rivierkundige doelen – ruimtelijke meerwaarde ontstaan door de koppeling aan andere regionale ontwikkelingsdoelen of door anders met aanwezige waarden om te gaan. De Rijksoverheid kan het ontwikkelde regionale alternatief laten uitvoeren in de plaats van het ‘eigen’ deelplan en daarvoor ook de voor dat riviervak gereserveerde financiële middelen inzetten (omwisselbesluit)17. In totaal wordt het programma Ruimte voor de Rivier in 39 plaatsen in Nederland uitgevoerd. Omdat elk riviergebied uniek is, wordt in de uitwerking van het programma sterk ingezet op de samenwerking met de lokale politiek en de bewoners. In bepaalde gevallen spelen ook ondernemers een belangrijke rol. Zoals in de Overdiepse Polder, waar agrarische ondernemers het voortouw namen in de ontwikkeling van een ontwikkelingsplan. Vanuit Rijkswaterstaat is de programmadirectie Ruimte voor de Rivier verantwoordelijk voor het bewaken van de voortgang van het totale programma. De programmadirectie toetst ook de voorgestelde oplossingen aan de veiligheidscriteria. • Ordening: overheid – samenleving - markt • Fase in de beleidscyclus: beleidsvoorbereiding • Rol samenleving: mede- eigenaarschap De vraag of vermaatschappelijking kansrijk is binnen het fysieke domein, kan gezien bovenstaande voorbeelden met ‘ja’ beantwoord worden. Met als kanttekening dat het vrijwel altijd gaat om allianties van ‘overheid’ en ‘samenleving’, al dan niet aangevuld met de ‘markt’. Een tweede kanttekening is dat het vrijwel zonder uitzondering gaat om lokale of regionale initiatieven. Wat bij verschillende voorbeelden overigens ook te zien is, is dat ‘de overheid’ regelmatig een belemmerende factor is in plaats van een meewerkende. Dat hangt samen met bovengenoemde dilemma’s en obstakels. Om vermaatschappelijking een succes te laten zijn, en het publiek belang zo goed mogelijk te behartigen, is het daarom zaak om deze belemmeringen op te lossen.
Dilemma’s en obstakels bij vermaatschappelijking Wanneer de samenleving en/of markt publieke taken oppakken, heeft dat gevolgen voor de overheid en ook voor de samenleving en/of markt. Voordat er afwegingen worden gemaakt over een herschikking van rollen binnen een beleidsveld, zullen de mogelijke gevolgen gewogen moeten worden. Daarbij doen zich verschillende dilemma’s en obstakels voor, zoals: Is het publiek belang zo te formuleren dat het richting geeft aan de invulling van een publieke taak en tegelijk ruimte laat aan de samenleving? In bijvoorbeeld het waterveiligheidsbeleid zijn in elk geval voor de waterkeringen de publieke doelen zeer concreet gesteld. Ook de toetsing daarop is helder en verplichtend vastgelegd. Tegelijkertijd biedt deze operationalisering van het publiek belang weinig ruimte voor het aanboren van creativiteit en betrokkenheid uit de samenleving. In het programma Ruimte voor de Rivier is er – uitgaande van een helder doel – veel meer ruimte voor de samenleving om tot creatieve en innovatieve oplossingen te komen. Het bieden van ruimte in de formulering van het publiek belang heeft tegelijkertijd het risico in zich, dat de gestelde doelen nietszeggend worden [Rlg, 2008]. Wat, als het publiek belang is, ‘het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving’? Kan de samenleving daar een gerichte invulling aan geven? En is de uitkomst dan het publieke belang dat de overheid dient te borgen?
17
Rli, Een zee van mogelijkheden, September 2011.
9/15
Levert een overgedragen verantwoordelijkheid gelegitimeerde keuzes op? Eerder is het voorbeeld genoemd van consumentenorganisaties, die een verantwoordelijkheid zouden kunnen krijgen bij de beleidsvoorbereiding in het openbaar vervoer. In het geval van het openbaar vervoer kan onderscheid worden gemaakt tussen collectieve publieke belangen als het mogelijk en toegankelijk maken van de openbaarvervoersdienst en ‘individuele’ publieke belangen als prijs en stiptheid van het openbaar vervoer. De vraag is, in hoeverre overdracht van verantwoordelijkheid naar een consumentenorganisatie, gedragen wordt door de doelgroep van het overheidsbeleid. Als het gaat om de individuele publieke belangen, in hoeverre vertegenwoordigt een consumentenorganisatie de reiziger? En wanneer het gaat om het collectieve belang, accepteert de samenleving als geheel, de verantwoordelijkheid van de consumentenorganisatie? Vergelijkbare vragen doen zich voor wanneer de verantwoordelijkheid voor natuurbeheer wordt belegd bij maatschappelijke partners. Accepteren burgers het als een niet-gouvernementele organisatie natuurgebieden afsluit om de publieke belangen te borgen? Ook is bijvoorbeeld de raad van toezicht van een coöperatie niet vanzelfsprekend democratische gelegitimeerd. Wordt bij het verleggen van verantwoordelijkheden de relatie met andere publieke belangen geborgd? De beleidsvelden in het domein van de fysieke leefomgeving kenmerken zich over het algemeen door een hoge mate van samenhang. Ruimtelijke ontwikkeling, water, mobiliteit en natuur zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Elk beleidsveld richt zich op zijn ‘eigen’ publieke belang en heeft zijn eigen prioriteiten: in veel gevallen ontbreekt een integraal beleidskader. Dit wordt ook door de overheid zelf onderkend: het Rijk en de regio spelen met bijvoorbeeld gebiedsagenda’s en integrale financiering in op deze tekortkoming. Wanneer nu de verantwoordelijkheid voor publieke taken wordt overgedragen aan de samenleving, zal de connectie met andere publieke belangen niet vanzelfsprekend gelegd worden. Het risico bestaat zelfs dat belangen met elkaar gaan botsen. Kan er zekerheid worden gegeven over de continuïteit van de gekozen rolverdeling en gemaakte afspraken? Het loslaten van publieke taken, of andersom geformuleerd, het overnemen van publieke taken door maatschappelijke partners, dient te geschieden op basis van heldere afspraken met de overheid over de te bereiken doelen. Een voorwaarde voor een effectieve uitvoering van publieke taken is dat de maatschappelijke partijen er op kunnen rekenen dat de gemaakte afspraken voor de langere termijn houdbaar zijn. In de politieke arena kunnen publieke belangen en de daaraan gekoppelde doelen, middelen en ordening altijd onderwerp worden van discussie. Dat gebeurt meer dan eens, neem bijvoorbeeld de politieke uitspraken in het afgelopen voorjaar, dat het bedrijf ProRail opnieuw bij de rijksoverheid ondergebracht moest worden, zodat de aansturing van het spoorbeheer eenvoudiger zou worden18. Ook het inconsistente beleid dat de rijksoverheid in de afgelopen jaren voerde ten aanzien van duurzame energieopwekking (zonne-energie) door particulieren illustreert het risico van wisselende politieke invloed op de rolverdeling tussen overheid, samenleving en markt. Na jaren van regelmatig veranderende regels en subsidies, werd de energiesubsidie voor woningbezitters volledig afgeschaft. Begin 2012 was er vervolgens een situatie ontstaan waarin particulieren, producenten van zonnepanelen en energiebedrijven tot arrangementen kwamen die voor alle partijen (samenleving en markt) interessant zijn: vermaatschappelijking? Met de aankondiging in het Lente-akkoord dat er mogelijk een btwverlaging op zonnepanelen komt, werd de nieuw ontstane ordening en rolverdeling echter opnieuw verstoord. Aan de andere kant is het de vraag of de maatschappelijke partijen in kwestie zich daadwerkelijk eigenaar van de taak zullen voelen, ook op momenten dat dat bijvoorbeeld financieel lastig is. De praktijk laat meer dan eens zien dat ondanks het bestaan van goede afspraken over de rolverdeling, partijen terugvallen op wettelijke laders wanneer zich moeilijkheden voordoen. In hoeverre kan het Rijk daadwerkelijk afstand doen van de publieke taken? Wanneer de overheid de uitvoering van publieke taken uit handen geeft, kan dat betekenen dat de manier waarop een publiek belang behartigd wordt, verandert. Of dat er onvoorziene
18
ANP, 10 mei 2012
10
neveneffecten ontstaan. De vraag is of ‘de politiek’ voldoende afstand kan houden, in geval keuzes worden gemaakt die in de publieke sector gevoelig liggen: bijvoorbeeld wanneer een maatschappelijke uitvoeringsorganisatie er voor kiest om salarissen uit te keren die in de publieke sector ongebruikelijk zijn, of; wanneer er inhoudelijke keuzes worden gemaakt die voor de korte termijn negatieve effecten hebben, maar voor de lange termijn bijdragen aan het te borgen publieke belang. Dezelfde vraag doet zich voor ten aanzien van de ambtelijke organisatie: slagen ambtenaren, die jarenlang verantwoordelijk zijn geweest voor een beleidsveld, erin om de controle over de uitvoering uit handen te geven? Dit zal zeker een lastige opgave zijn wanneer diezelfde ambtenaren voor andere beleidsvelden nog wel aan de lat staan voor de uitvoering van de publieke taak. In hoeverre beperkt regulering de vrijheid en ruimte voor uitvoering door de samenleving? Loslaten van publieke taken betekent: vrijheid en ruimte geven aan partijen buiten de overheid. Tegelijkertijd weet diezelfde overheid zich door middel van wet- en regelgeving, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en internationale afspraken, gebonden om bepaalde beleidsdoelen te verwezenlijken, onder vastgelegde voorwaarden. En, in de publieke sector gelden regels voor transparantie en accountability, die niet vanzelf worden opgevolgd wanneer taken worden losgelaten. Dergelijke wetten en regels kunnen mogelijk een belemmering opwerpen voor de gekozen uitvoeringsvorm bij vermaatschappelijking. Dit is bijvoorbeeld te zien bij de Nederlandse woningcorporaties, die geraakt kunnen worden door Europese staatsteunregels. Een ander voorbeeld zijn de ervaringen met het Investeringsbudget Landelijk Gebied. De rapportageverplichtingen voor de betrokken partijen daarbij worden als zo zwaar ervaren, dat het de effectiviteit belemmert. Heeft de samenleving de kracht en capaciteit om een publieke taak over te nemen? Zoals de Rob aangeeft verschillen burgers in motivatie, toerusting en vertrouwen. Dat betekent ook dat burgers niet zonder meer een publieke taak zullen overnemen, hoe graag de overheid dat ook wil. Men zal zich eigenaar moeten voelen van de publieke taak. Wanneer mensen publieke taken gaan overnemen, zullen die daarom moeten aansluiten bij hun competenties en interesses. En men zal onderling vertrouwen in elkaar moeten hebben, omdat niet iedereen even mondig, actief of betrokken is. De vraag die voorligt is hoe mensen geënthousiasmeerd kunnen worden en hoe gewaarborgd wordt dat zij over voldoende capaciteiten beschikken om een publieke taak uit te voeren.
Denkrichtingen voor vermaatschappelijking in het fysieke domein Deze succesvolle aanzetten tot vermaatschappelijking zouden uitgebouwd kunnen worden tot volledige overdracht van verantwoordelijkheid voor delen van de beleidscyclus naar maatschappelijke partijen. In diverse genoemde voorbeelden is de overheid onderdeel van een alliantie met de samenleving en/of markt. Het lijkt onder voorwaarden mogelijk dat de overheid zich uit dergelijke allianties terugtrekt en uitvoering van de betreffende fase uit de beleidscyclus volledig overlaat aan de samenleving, al dan niet in een alliantie met de markt. Zo zou de overheid bijvoorbeeld bij de Alderstafels kunnen terugtreden als lid, onder voorwaarde dat de publieke belangen helder zijn vertaald in concrete doelen. Vergelijkbaar met Ruimte voor de Rivier, is het dan aan de (Rijks)overheid om toe te zien dat de voorgestelde aanpak ook daadwerkelijk voldoet aan die doelen. Een Alderstafel voor externe veiligheid? Bovendien kunnen deze voorbeelden dienen tot inspiratie voor andere beleidsvelden. Zo kan bijvoorbeeld bij externe veiligheid de Alderssystematiek worden toegepast. Boxman e.a.19 bepleiten bijvoorbeeld om met de kracht van overleg tussen bedrijf, maatschappij en overheid, externe veiligheid een gezamenlijke verantwoordelijkheid te maken. Op dit moment wordt dat in de weg gestaan door een overgereguleerd systeem, waarin de samenleving geen plek heeft en
19
Boxman, A., H. Iserief en P. Heimplaetzer, Platform veiligheid wettelijk vastleggen, in Financieele Dagblad, 16 augustus 2012
11/15
waarmee schijnveiligheid wordt gecreëerd. Een eerste stap is volgens hen om de bestaande regels te vervangen door één wet die een maatschappelijk platform verankert en verantwoordelijkheden toewijst”. Een publieke coöperatie voor natuur- en landschapsbeheer? Het voorbeeld van NFW laat zien dat in het natuur- en landschapsbeheer kansen liggen om samenleving en markt in gezamenlijkheid verantwoordelijkheid voor de beleidsvoorbereiding en uitvoering te laten dragen. Wederom is het noodzakelijk dat de verantwoordelijke overheid helder het publieke belang definieert dat geborgd dient te worden. Samenleving en markt lijken in staat om gezamenlijk invulling te geven aan dat publiek belang, wanneer er in die samenwerking ook ruimte bestaat om private belangen een plek te geven. Mogelijk is de rechtsvorm ‘coöperatie’, die in de energiesector al veelvuldig wordt toegepast, ook hiervoor een werkbare organisatievorm. Ook in de landbouw, bijvoorbeeld bij de zuivelproductie, is de coöperatie een veel gebruikte rechtsvorm. Sinds de tweede helft van de negentiende eeuw verenigden individuele agrariërs zich, met als voornaamste doel de afzet van producten te bevorderen. Daartoe werd gezamenlijk ingezet op kwaliteitsverbetering van de producten, door verbeterde productieprocessen en controles binnen de coöperatie. Oorspronkelijk waren de coöperaties lokale en regionale samenwerkingsverbanden. Door fusies zijn er inmiddels enkele grote coöperaties die internationaal opereren. De leden van de coöperaties zijn als mede-eigenaar betrokken bij het strategisch beleid van de coöperatie en zij bepalen mede het investeringsbeleid, dat de doelstelling van de coöperatie dient. Bovendien dragen alle leden een deel van de aansprakelijkheid van de coöperatie. Maatschappelijke sturing van het OV? Reizigersbelangen voor het Nederlandse hoofdrailnet zijn momenteel onderwerp van overleg in het Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer (Locov). In Locov bespreken NS, ProRail, het ministerie van IenM en consumentenorganisaties20 concrete uitvoeringsmaatregelen die van belang zijn voor de treinreiziger. Het gaat dan bijvoorbeeld om veranderingen in de dienstregeling en tarieven. Voor regionaal spoor bestaan vergelijkbare regionale organisaties (Rocov’s). De consumentenorganisaties hebben bovendien een adviserende rol bij de concessieverlening door de rijksoverheid. De rol van de consumentenorganisaties richt zich nu hoofdzakelijk op individuele belangen. Onderzocht zou kunnen worden om deze rol uit te bouwen en wel op twee manieren: • Concessieverlening voor het spoor (nationaal of regionaal) – en ook voor andere vormen van OV - zou kunnen plaatsvinden op basis van een richtinggevende brede verkenningsfase21, waarin belanghebbenden vanuit de samenleving, overheid en markt een stem hebben. Die verkenningsfase zal zich dan niet uitsluitend op individuele belangen moeten richten, maar ook op collectieve, publieke belangen. • Het is ook denkbaar dat consumentenorganisaties verantwoordelijk worden gemaakt voor het toezicht op de prestatieafspraken die overheid en vervoersbedrijven zijn overeengekomen in de concessies22. De rol van de overheid zou dan verschuiven naar een tweedelijnstoetsing, op de borging van het (concreet geformuleerde) publieke belang. Gebiedsgericht beheer van rijkswegen? Het voorbeeld van de A7 Sneek, waar wegbeheerder, regionale en lokale overheid en maatschappelijke partijen tot planvorming kwamen, laat zien dat rijkswegen ook lokale belangen kunnen dienen. “Marktpartijen, beheersorganisaties en belangenverenigingen zijn steeds nadrukkelijker en strategisch betrokken bij de besluitvorming. Zonder maatschappelijke draagvlak onder burgers zijn grootschalige infrastructuurprojecten tegenwoordig moeilijk te realiseren”23. Lokale belangen vormen bovendien een ‘driver’ voor maatschappelijke betrokkenheid bij het
20 ANWB, Chronisch zieken en Gehandicapten raad, Consumentenbond, Fietsersbond, Landelijke Studentenvakbond, Centrale Samenwerkende Ouderenorganisaties, ROVER. 21
Zie ook de Commissies Elverding (2008) en Elverding-2 (2010).
22
zie bijvoorbeeld RVW, Hoezo marktwerking…?, 2004.
23
RVW, De Randstad altijd bereikbaar, maart 2009.
12
beheer van dergelijke weginfrastructuur. Biedt het model van het stewardship kansen om wegbeheerder, lokale overheid en burgers gezamenlijk verantwoordelijkheid te laten dragen voor gebiedsgericht beheer van rijkswegen, op maat voor het betrokken gebied?
Elementen voor succesvolle vermaatschappelijking De vraag op welke wijze en onder welke voorwaarden het politieke bestuur publieke taken kan loslaten en overlaten aan andere dan overheidsorganisaties, kan voor het fysieke domein niet eenduidig beantwoord worden. Daarvoor is het fysieke domein te divers. In algemene zin is op basis van de ervaringen in de praktijk, de eerste en belangrijkste voorwaarde dat bij het overdragen van publieke taken, de samenleving de feitelijke initiatiefnemer daartoe moet zijn. Pas dan kan de kracht van de burger ten volle benut worden, omdat recht gedaan zal worden aan diens eigen motivatie, creativiteit en daadkracht. Juist dan vindt aansluiting van publieke belangen bij individuele en private belangen plaats. Wanneer het initiatief tot ‘loslaten’ bij de rijksoverheid ligt, zal al snel het gevoel van ‘over de schutting gooien’ ontstaan. Een tweede algemene voorwaarde is dat het verleggen van verantwoordelijkheid naar de samenleving vraagt om een andere rol van de rijksoverheid. Wanneer de samenleving de rol van ‘eigenaar’ krijgt, zal de rol van de overheid verschuiven naar ‘zeggenschap’ of ‘afzijdig’. In de praktijk blijkt het openbaar bestuur nog moeite te hebben met een dergelijke verschuiving. Een derde voorwaarde ligt in de monitoring van alle taken die gemoeid zijn met de borging van een publiek belang. Los van welke ordening gekozen wordt en waar het eigenaarschap van een belang wordt belegd, kan de rijksoverheid met een goede monitoring bijdragen aan het verbeteren van publieke taakuitoefening. Om de kracht van de samenleving zo veel mogelijk te benutten bij de uitvoering van publieke taken zal de rijksoverheid aandacht moeten besteden aan een aantal elementen, die tegelijkertijd een verandering in rol kunnen inhouden: Biedt ruimte én structuur Publieke taken kunnen worden overgelaten aan de samenleving om creativiteit, innovatiekracht en kennis te benutten. Om deze tot hun recht te laten komen zal ‘de samenleving’ de ruimte moeten krijgen om zelf invulling te geven aan het betreffende deel van de beleidscyclus. Dat betekent dat de regeldruk zo laag mogelijk dient te zijn. In de diverse beleidsvelden van het fysieke domein is er over het algemeen sprake van veel en complexe regulering. Denk aan de wet- en regelgeving rondom externe veiligheid of natuurbeheer. Die regulering staat een nieuwe benadering met nieuwe rollen en nieuwe oplossingsrichtingen in de weg. De houding van de overheid zal moeten verschuiven van ‘controle’ naar ‘vertrouwen’. Tegelijkertijd blijft de overheid verantwoordelijk voor het borgen van het publiek belang. Om te zorgen dat dat publieke belang ook geborgd is wanneer de samenleving verantwoordelijk wordt voor (een deel van) de uitvoering en daarbij alle ruimte heeft, dient het zo specifiek mogelijk gedefinieerd te worden. De nieuwe verantwoordelijken moeten concrete doelen meekrijgen. Bovendien moet er een ‘stok achter de deur zijn’ voor wanneer men er niet in slaagt die doelen te bereiken. In Ruimte voor de Rivier heeft het Rijk daar bijvoorbeeld invulling aan gegeven door voor elke locatie een eigen oplossing te ontwikkelen, die als terugvaloptie dient wanneer de regio er niet uit komt. Accepteer onzekerheid en leer er mee omgaan Bij het overdragen van publieke taken naar de samenleving moet aldus het doel van de taken bekend zijn; de weg er naar toe is dat zeer zeker niet. In het fysieke domein is er veelal sprake van een grote complexiteit en dynamiek: er spelen meerdere publieke belangen, op verschillende schaalniveaus en beleidsvelden interfereren met elkaar. ‘De samenleving’ zal bij het uitvoeren van
13/15
publieke taken de mogelijkheid moeten hebben om in te spelen op die dynamiek. Een adaptieve strategie kan daarbij helpen24. Dat betekent onder andere dat er ruimte moet zijn voor experimenten, variatie in in te zetten instrumenten en dat er continue monitoring en evaluatie van resultaten plaatsvindt. Wanneer de rijksoverheid publieke taken loslaat, zou dat altijd gepaard dienen te gaan met een monitoringprogramma. Daarmee kan de rijksoverheid ook invulling geven aan haar systeemverantwoordelijkheid. Ook een goed risicomanagement kan bijdragen aan het omgaan met onzekerheden in de uitvoering. Risico’s van de vermaatschappelijking worden in een vroeg stadium in beeld gebracht, zodat daar op ingespeeld kan worden. Borg het draagvlak en de legitimatie Wanneer (groepen van) burgers en maatschappelijke organisaties verantwoordelijkheid gaan dragen voor de uitvoering van publieke taken, dient er aandacht te zijn voor het ‘willen’ of ‘kunnen’ deelnemen door individuele burgers en de verschillen daarin tussen burgers. Het doel van de publieke taak is vanzelfsprekend democratisch gelegitimeerd, omdat de overheid daarvoor verantwoordelijk is. Daarnaast is het van belang dat er een zeker draagvlak bestaat voor de uitvoering van publieke taken door maatschappelijke partijen en daaraan gekoppelde besluitvorming. Er kan immers een ‘monopolie’ ontstaan. Dat draagvlak kan op verschillende manieren gecreëerd worden: bijvoorbeeld door aan te sluiten bij wat door Elverding de ‘brede verkenningsfase’ genoemd wordt, waarbij alle betrokkenen invloed kunnen uitoefenen op de beleidsvoorbereiding. Een andere mogelijkheid is om bij de uitvoering van publieke taken voor de organisatievorm aansluiting te zoeken bij het coöperatiemodel. Daarbij zijn zeggenschap, verantwoordelijkheid en afrekenbaarheid van de deelnemende partijen formeel vastgelegd. Bovendien biedt het coöperatiemodel de mogelijkheid om het doel van de publieke taak scherp te definiëren, evenals eventueel daaraan gerelateerde private doelen die nagestreefd worden. In algemene zin lijkt het voor het creëren van draagvlak voor de uitvoering van publieke taken door maatschappelijke partijen noodzakelijk dat er sprake is van vrije toetreding van burgers tot het proces van uitvoering. Dat wil zeggen dat iedereen in elk geval de mogelijkheid moet hebben om mee te doen. Hiervoor zal ook nadrukkelijk aangesloten moeten worden bij ‘internetcommunities’, sociale netwerken en de inzet van internetapplicaties. Zorg voor samenhang tussen publieke belangen Wanneer de rijksoverheid verantwoordelijk is voor de uitvoering van publieke taken, vindt afstemming tussen publieke taken en belangen idealiter binnen die overheid plaats. Bij het verleggen van de verantwoordelijkheid naar de samenleving, voor onderdelen van de beleidscyclus binnen afzonderlijke beleidsvelden, verdwijnt het integrerende kader. Met een aanpak zoals bijvoorbeeld de Alderstafel, kunnen meerdere publieke belangen met elkaar in verband gebracht worden, ook na vermaatschappelijking. Het blijft echter de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid om de samenhang tussen de nationale publieke belangen te bewaken. Daarmee moet rekening gehouden worden bij het concretiseren van de doelen van publieke taken. Zet ‘de politiek’ op afstand Maatschappelijke partners zullen alleen in staat zijn publieke taken uit te voeren, indien er een zekere continuïteit is in hun opdracht. De doelstellingen van hun taken dienen overeind te blijven en de condities waaronder zij de publieke taak uitvoeren (wet- en regelgeving, administratieve verplichtingen, politieke bemoeienis) dienen niet teveel te fluctueren. Bovendien dient voorkomen te worden dat de gekozen ordening telkens opnieuw onderwerp van debat is. De gekozen ordening en rolverdeling tussen overheid, samenleving en markt zou daarom bijvoorbeeld vastgelegd kunnen worden in convenanten, vergelijkbaar met die in het Doelgroepenbeleid Milieu en Industrie (DMI). In het DMI legden de partners in convenanten afspraken vast over de doelstellingen, taakverdeling, samenwerking, uitvoering en monitoring. Een convenant bindt ook de betrokken overheid en verkleint daarmee de politieke druk op de publieke taakuitvoering.
24
zie ook RVW, Over belangen, beleid en burgers, December 2010.
14
Tot slot Levert vermaatschappelijking een compacte overheid? Zoals aangegeven, dient bezuinigen niet het primaire motief te zijn om een beroep op de samenleving te doen voor de uitvoering van publieke taken. Om echt te komen tot bezuinigingen en een compactere overheid, liggen er waarschijnlijk meer mogelijkheden in het herdefiniëren of schrappen van publieke belangen waar de overheid zich verantwoordelijk voor stelt. Dat valt echter buiten de scope van dit essay. Daarnaast zij opgemerkt dat een compacte overheid ook een overheid is die een scherpere scheiding maakt tussen de taken en verantwoordelijkheden tussen de nationale overheid en de decentrale overheden. Verticale subsidiariteit kan vermaatschappelijking bevorderen. Vermaatschappelijking wordt vanzelfsprekend voor burgers en bedrijven als de overheid om de hoek ook verantwoordelijkheid draagt voor de fysieke inrichting vlakbij. Het herschikken van de ordening tussen overheid, samenleving en markt zet een veranderingsproces in gang, waarvan het verloop nooit volledig vooraf te voorspellen is. Mensen en organisaties komen in andere rollen terecht, wetten en regels moeten veranderd worden en er kunnen onverwachte neveneffecten ontstaan. Dergelijke veranderingsprocessen gaan gewoonlijk gepaard met hoge transitiekosten. Te verwachten transitiekosten dienen meegenomen te worden in de besluitvorming over een nieuwe ordening bij de uitvoering van publieke taken. In het fysieke domein gaat het om nationale publieke belangen als de energievoorziening, vitale netwerkinfrastructuren, waterveiligheid, voedselkwaliteit en natuur- en milieukwaliteit. Bij een herschikking van de ordening zal de rol van de overheid opschuiven naar een toezichthoudende, immers het borgen van de publieke belangen is een rijksverantwoordelijkheid. Hoe zo’n toezichthoudende rol ingevuld dient te worden wanneer een herschikking plaatsvindt naar taakuitvoering door samenleving of markt, blijkt in de praktijk een lastig vraagstuk te zijn. Zo’n verschuiving van rol brengt bovendien transitiekosten met zich mee, en zal in veel gevallen uitmonden in een grotere toezichthoudende overheidsorganisatie. Of die compacter (of goedkoper) kan zijn dan de huidige organisatie, is de vraag. Overigens is hierboven het verlagen van de regeldruk genoemd als een element van succesvolle vermaatschappelijking. In die zin kan vermaatschappelijking zeer zeker bijdragen aan een compactere beleidsuitvoering. Management van verwachtingen Zoals hierboven aangegeven, verloopt een veranderingsproces zelden zoals vooraf aangenomen. Het is daarom zaak om overspannen verwachtingen van het eindresultaat te voorkomen. Dat betekent dat de ambities van beleidsmakers en van maatschappelijke partners realistisch dienen te zijn. Het beleidskader waarbinnen maatschappelijke partijen moeten gaan opereren dient vooraf volledig duidelijk te zijn en mag niet tot verrassingen leiden. Verder dienen de betrokken partijen onderling open en helder te communiceren over de risico’s die de veranderingen van rollen met zich meebrengen.
15/15
