Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

www.rotterdam.nl

Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam Maart 2012

Voorwoord Deze “Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops” is tot stand gekomen naar aanleiding van de raadsvergadering op 8 september 2011. In deze raadsvergadering zijn de aangekondigde maatregelen van het kabinet ten aanzien van coffeeshops besproken. Een belangrijk onderdeel van het kabinetsbeleid is het aangekondigde afstandscriterium van 350 meter tussen coffeeshops en scholen van voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs. Binnen het huidige Rotterdamse coffeeshopbeleid kennen wij een verplaatsingsverbod voor coffeeshops. Consequentie van de invoering van dit landelijke afstandscriterium is dat een aantal coffeeshops de exploitatie dient te staken. Naar aanleiding van de genoemde raadsvergadering heeft het college aan verschillende deskundigen/wetenschappers gevraagd hun visie over de mogelijkheid en wenselijkheid van het verplaatsen van coffeeshops in Rotterdam in een essay vast te leggen. Het resultaat ligt hier voor u, vier afzonderlijke essays vanuit het perspectief van recht, ruimtelijke ordening, criminologie en volksgezondheid. Ik vertrouw erop dat de inhoud bijdraagt aan uw menings- en oordeelsvorming. Ahmed Aboutaleb, Burgemeester

Inhoud 1. Het verplaatsen van coffeeshops: juridische vragen en bestemmingsplannen Prof. mr. Lodewijk Rogier

5

2. Wenselijkheden en mogelijkheden van verplaatsen van coffeeshops vanuit juridisch perspectief Mr. Jannetje Bootsma

17

3. Het verplaatsen van coffeeshops en volksgezondheid Dr. Marianne van Ooyen-Houben Dr. Thaddeus Müller Prof. dr. Henk van de Bunt

27

4. Het verplaatsen van coffeeshop vanuit een criminologisch perspectief Dr. Thaddeus Müller Dr. Marianne van Ooyen-Houben Prof. dr. Henk van de Bunt

45

| Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

3

4


Het verplaatsen van coffeeshops: juridische vragen en bestemmingsplannen Prof. Mr. Lodewijk Rogier 1. Aanleiding Het gemeentebestuur van Rotterdam wil coffeeshops sluiten dan wel verplaatsen als gevolg van het aangescherpte landelijke beleid en vraagt vier wetenschappers op het gebied van Recht, Ruimtelijke Ordening, Criminologie en Volksgezondheid hun visie te geven over de wenselijkheid en mogelijkheid tot verplaatsing van coffeeshops. 2. Vooraf: drugshandel en drugsgebruik is en blijft strafbaar Bij beantwoording van de gevraagde verkenning staat het volgende voorop: drugshandel en druggebruik is en blijft strafbaar ingevolge de Opiumwet. Dat geldt voor harddrugs evenzeer als voor sofdrugs. Daar verandert een gedoogbeleid van justitie of van het gemeentebestuur niets aan. Aan gedogen kunnen geen andere rechten worden ontleend dan dat het gedoogbeleid consistent wordt toegepast. Drugshandel en drugsgebruik worden daarmee niet legaal. Dat betekent ook dat elke actieve bemoeienis van de overheid bij het reguleren van handel in en gebruik van drugs in strijd is met de Opiumwet. Het verlenen van een vergunning voor een coffeeshop, voor zover deze vergunning de handel in drugs toestaat, maar ook het reguleren van het gebruik van drugs, bijvoorbeeld door middel van een blowverbod in de APV of het opnemen van een coffeeshop in een bestemmingsplan, is derhalve uitgesloten (ABRvS 21 april 2004, ABRvS 4 juni 2008, ABRvS 29 juni 2011,1 ABRvS 13 juli 2011). Bestuurlijke regulering van de handel in drugs kan dan ook alleen indirect of achteraf plaatsvinden. Indirect, door middel van het verlenen van een exploitatievergunning voor een coffeeshop. Deze exploitatievergunning kan alleen betrekking hebben op de horeca-activiteiten van de desbetreffende coffeeshop en niet op drugshandel of druggebruik. Achteraf, door middel van sluiting van de coffeeshop door de burgemeester op grond van artikel 13b Opiumwet, indien de exploitant van de coffeeshop zich niet houdt aan de door de burgemeester vastgestelde gedoogcriteria. Deze bestuurlijke gedoogcriteria zijn in Rotterdam neergelegd in de nota Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007.

1

Annotator Schutgens bij deze uitspraak in JB ziet echter geen doorkruising van de Opiumwet als het

motief van de gemeentelijke regeling van het blowverbod overlastbestrijding is.


5

De burgemeester stemt in het driehoeksoverleg zijn bestuurlijke beleid af met het justitiële beleid van de officier van justitie. Het kader daarvoor wordt gevormd door de strafwet en de strafrechtelijke AHOJG+ criteria 2. Daarbij is van belang dat het bestuurlijke beleid niet soepeler is dan de strafrechtelijke AHOJG+2 criteria. Het bestuurlijk beleid kan echter wel strenger zijn dan het justitiële beleid. Zie bijvoorbeeld hoofdstuk 4, paragraaf 4.4, van de nota Coffeeshopbeleid 2007, waarin onder meer is bepaald dat de drugsinrichting een open en transparant karakter dient te hebben en voldoende duidelijk zichtbaar dient te zijn van de straatzijde (geen afscherming van het raamoppervlak). Beleidsmatig is het zelfs mogelijk dat er helemaal geen coffeeshops worden toegestaan wanneer de burgemeester, het openbaar ministerie en de politie dat in het driehoeksoverleg hebben bepaald (de nuloptie; zie ABRvS 18 juni 2003 en ABRvS 4 februari 2004). Het landelijke justitiële gedoogbeleid verplicht de gemeenten derhalve niet om coffeeshops toe te staan. Er kan in die gevallen strafrechtelijk en bestuurlijk tegen coffeeshops worden opgetreden, ook zonder dat de gedoogcriteria zijn overtreden (ABRvS 20 oktober 2010, BO1169 en ABRvS 20 oktober 2010, BO1170). Een nuloptiebeleid is thans niet aan de orde, want deze rapportage gaat over de mogelijke verplaatsing van coffeeshops. 3. Vragen De strafrechtelijke AHOJG+ criteria zijn (zie de Aanwijzing Opiumwet) uitgebreid met een landelijke verplichting voor coffeeshops per 1 januari 2013 (in Limburg, NoordBrabant en Zeeland reeds per 1 mei 2012) om een besloten bestand te hebben van maximaal 2000 meerderjarige klanten (B-criterium) die ingezetenen zijn van Nederland (I-criterium). Per 1 januari 2014, zo is het beleidsvoornemen (zie de brief van minister Opstelten van 22 december 2011) zal de afstand tussen coffeeshops en scholen minimaal 350 meter dienen te bedragen (een extra A-criterium). Gegeven het voorgaande dient te worden onderzocht welke juridische gevolgen de aanscherpingen van het landelijk beleid heeft voor het bestuurlijk beleid m.b.t. coffeeshops. Gevraagd is om een verkenning van de mogelijkheid en wenselijkheid van verplaatsing van coffeeshops in Rotterdam binnen dit landelijke kader. Ten aanzien van het lidmaatschapsvereiste (de wietpas), dat gestalte krijgt door de nieuwe B- en het I-criteria, merk ik op dat het uitsluiten van niet-ingezetenen (Belgen, Fransen, Duitsers etc.) van het lidmaatschap juridisch gezien niet (langer) problematisch is, gelet op de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 16 december 2010 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 april en 29 juni 2011 over de Maastrichtse coffeeshop Easy Going.

2

Geen Affichering, Harddrugs, Overlast, verkoop aan Jeugdigen en geen Grote hoeveelheden en een

handelsvoorraad van maximaal 500 gram. Pluscriterium: uitsluitend in alcoholvrije horeca-inrichtingen.

6


Verder is van belang dat het bestuurlijk beleid op dat punt niet gebonden is aan het, in het justitiële beleid, genoemde aantal van maximaal 2000 leden. Het bestuurlijk aanhouden van een hoger aantal leden lijkt niet verstandig, omdat daardoor het bestuurlijke en justitiële beleid botsen. Maar het bestuurlijke beleid kan – zoals dat op dit moment in Rotterdam reeds op andere punten het geval is (zie hiervoor) – wel strenger zijn dan het justitiële beleid. Het aanhouden van een lager aantal leden in het bestuurlijke beleid, bijvoorbeeld om overlast door grote aantallen klanten tegen te gaan, lijkt daarom niet onmogelijk. Voor het overige lijkt het lidmaatschapsvereiste (de wietpas) voor het bestuurlijk beleid en voor de juridische vragen rond de verplaatsing van coffeeshops niet van groot belang. De wietpas zal naar verwachting wel feitelijke effecten hebben op de omvang van het klantenbestand van de coffeeshops en daarmee op (het afnemen van) mogelijke overlast. Maar gegeven de onbekendheid van het aandeel nietingezetenen in het klantenbestand van coffeeshops in Rotterdam is een inschatting van die effecten niet eenvoudig te geven (zie voor de effecten in andere steden het rapport van de Sectie Criminologie van de Erasmus Law School). Het lidmaatschapsvereiste laat ik hierbij verder buiten beschouwing. Ik leg de focus op het afstandscriterium. Op basis van een eerste computerberekening van de gemeente Rotterdam kan met de nieuwe 350m-eis en het huidige Rotterdamse coffeeshopbeleid worden geconcludeerd dat van de 43 coffeeshops, die op dit moment in Rotterdam gevestigd zijn, er 8 zouden moeten verdwijnen.3 Daarnaast bevindt zich in de deelgemeente Charlois een concentratie van coffeeshops die afzonderlijk geen overlast veroorzaken, maar in gezamenlijkheid een dusdanige druk leggen op de woon- en leefomgeving, dat in deze deelgemeente de wens bestaat om deze coffeeshops te verplaatsen. Concreet levert dit de volgende vragen op: 1. Is het binnen het huidige coffeeshopbeleid mogelijk om de 8 coffeeshops te sluiten, die als gevolg van de 350m-eis zouden moeten verdwijnen? Of dient de voorkeur te worden gegeven aan verplaatsing en dient het beleid daarvoor te worden gewijzigd? 2. Welke mogelijkheden zijn er om coffeeshops te verplaatsen, die zich bevinden in een geconcentreerd gebied in de deelgemeente Charlois? 3. Welke rol kan het bestemmingsplan spelen bij de vestiging van coffeeshops of de sluiting daarvan? 4. Beantwoording van de vragen De jurisprudentie over het gedogen van coffeeshops wijst uit dat veel afhangt van

3

Een feitelijke meting zal nog plaatsvinden en scholen zouden nog kunnen worden verplaatst, waardoor het

aantal te verdwijnen coffeeshops kan wijzigen.


7

het gedoogbeleid. Het bestuurlijk gedogen van coffeeshops is mogelijk, maar zoals hiervoor in paragraaf 3 opgemerkt, geen verplichting. Het gaat immers om illegale activiteiten. Er zijn 3 beleidsvarianten te onderscheiden met betrekking tot coffeeshops: 1. beleid waarbij geen coffeeshops zijn toegestaan (nuloptiebeleid); 2. beleid waarbij slechts een maximum aantal coffeeshops wordt toegestaan (maximumstelsel); 3. een stand still-beleid waarbij geen nieuwe vergunning worden verleend en beleid met een ‘afnemend maximum’, wat betekent dat wanneer de exploitatie van een coffeeshop wordt beëindigd er geen andere coffeeshop voor terug komt (vgl. ABRvS 11 mei 2005) In Rotterdam is sprake van een stand still-beleid èn een afnemend maximum-beleid in combinatie met een verplaatsingsverbod (verhuizen van coffeeshops is niet toegestaan). • Vraag 1 Het is gelet op de gewenste eenheid van het bestuurlijke en justitiële handhavingsbeleid onwenselijk dat het het afstandscriterium in het bestuurlijke gedoogbeleid (250m) 4 afwijkt van het aangepaste afstandscriterium tot 350m in het strafrechtelijke gedoogbeleid. Het uiteenlopen van bestuurlijk en justitieel beleid ten aanzien van coffeeshops kan tot grote problemen leiden, die verlammend kunnen werken op de handhaving, zoals bijvoorbeeld gebleken is ten aanzien van de coffeeshop Checkpoint in Terneuzen. Bij de aanpak van deze coffeeshop zaten de burgemeester en de officier van justitie qua beleid niet op één lijn 5. Het is daarom verstandig om het Rotterdamse bestuurlijke beleid – de nota Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 – aan te passen aan het strafrechtelijke beleid door ook het bestuurlijke afstandscriterium te wijzigen in 350m. Dat zal in Rotterdam, zoals gezegd, volgens een voorlopige berekening leiden tot sluiting of verplaatsing van 8 coffeeshops. Er zijn bij een wijziging van het afstandscriterium dus twee opties: sluiting of verplaatsing. In beide gevallen dient zich de vraag aan of behalve het afstandscriterium ook andere aspecten van het coffeeshopbeleid dienen te worden aangepast. Sluiting van de 8 coffeeshops lijkt op zichzelf juridisch mogelijk, mits zorgvuldig De minister van Veiligheid en Justitie stelt in zijn brief van 26 oktober 2011 dat het lokaal bestuur het cof-

4

feeshop beleid opstelt binnen de door de rijksoverheid gestelde algemene kaders, maar van een verplichting daartoe is strikt genomen geen sprake. De burgemeester heeft een eigen verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde. 5

Het Gerechtshof ’s-Gravenhage verklaarde het openbaar ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging van

de exploitant van deze coffeeshop, omdat de officier van justitie geen afweging had gemaakt tussen het bestuurlijke en strafrechtelijke optreden. (Gerechtshof ’s-Gravenhage 2 februari 2012, LJN BV2572).

8


voorbereid en uitgevoerd. In 2009 is gebleken dat invoering van het afstandscriterium van 200 meter hemelsbreed en 250 meter loopafstand tussen scholen en coffeeshops tot de mogelijkheden behoort. Ook toen moest een aantal coffeeshops sluiten (zie de Monitor coffeeshopbeleid Rotterdam van het Bureau Intraval). Alle ingestelde beroepen tegen deze sluitingen zijn door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ongegrond verklaard. Daaraan kan het vertrouwen worden ontleend dat ook de nu voorgenomen wijziging van het afstandscriterium bij verder ongewijzigd beleid juridisch houdbaar zal zijn. Uit de jurisprudentie blijkt dat het wel van belang is dat een beleidswijziging, met betrekking tot het afstandscriterium, tijdig wordt aangekondigd en dat de exploitanten gedurende een ruime termijn de gelegenheid krijgen om hun bedrijfsvoering aan te passen. Deze termijn kan worden gekoppeld aan de periode, waarvoor de exploitatievergunning voor de desbetreffende coffeeshop van kracht is. In Rotterdam is het gebruikelijk dat een exploitatievergunning voor een coffeeshop gebonden is aan de termijn van één jaar.

Uit de jurisprudentie blijkt voorts dat een mogelijke wijziging in het (gedoog)beleid met betrekking tot afstandscriteria een rechtvaardiging kan vormen voor het niet opnieuw verlenen van een exploitatievergunning (ABRvS 20 oktober 2010, BO1167, ABRvS 20 oktober 2010, BO1169 en ABRvS 20 oktober 2010, BO1170). Het blijkt zelfs mogelijk de exploitatievergunning te verlenen tot aan het tijdstip dat het gewijzigde beleid met betrekking tot afstandscriteria ingaat (ABRvS 21 juli 2010 en ABRvS 28 juli 2010). In zijn brief van 22 december 2011 schrijft minister Opstelten dat ervan wordt uitgegaan dat, voorafgaand aan de datum van invoering van het afstandscriterium van 350m per 1 januari 2014, door gemeenten in het kader van nieuw te verlenen vergunningen en verplaatsingen van coffeeshops al met dit afstandscriterium rekening wordt gehouden. Uit de jurisprudentie blijkt tevens dat de gemeente niet de plicht heeft coffeeshops de mogelijkheid te geven om te verhuizen, als zij moeten verdwijnen als gevolg van de aanpassing van het afstandscriterium 6. Deze coffeeshops hebben onder het huidige beleid geen ‘recht op verhuizing’ en er bestaat geen noodzaak om het beleid op dat punt te wijzigen. Gelet op het Rotterdamse beleid van het ‘afnemend maximum’, het stand still-beleid en het verplaatsingsverbod kan worden volstaan met sluiting van de coffeeshops die binnen de nieuwe afstandscriteria vallen (ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3306). Ook een vrijwillige verplaatsing, zoals wordt bepleit in de motie die op 26 september 2011 door de raad van de deelgemeente Charlois is aangenomen, valt onder dit gemeentelijke beleid. 6

Indien een coffeeshophouder door bijzondere omstandigheden onevenredig in zijn belang wordt ge-

schaad dient volgens artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrechter echter altijd een uitzondering mogelijk te zijn van beleid. Zo ook van beleidsmatig vastgestelde verhuizingsverbod, bijvoorbeeld toen een coffeeshop moest verhuizen, omdat het pand waarin deze was gevestigd op instorten stond. Zie ABRvS 27 april 2011, BQ 2695.


9

Op basis daarvan dient niet alleen een exploitatievergunning te worden geweigerd voor de vestiging van een nieuwe coffeeshop elders ter vervanging van een bestaande coffeeshop die wegens de nieuwe afstandscriteria moet verdwijnen (ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3305), maar ook voor een coffeeshop die zich vrijwillig zou willen verplaatsen. Bij ongewijzigd beleid is derhalve noch vervanging van een bestaande coffeeshop noch vrijwillige verhuizing van een coffeeshop mogelijk. Er lijkt bovendien geen feitelijke noodzaak te bestaan om tot verplaatsing over te gaan van de 8 coffeeshops die moeten verdwijnen.Voor de door de gemeenteraad en de deelgemeenteraad Charlois uitgesproken vrees voor toename van overlast rond de overgebleven coffeeshops lijkt, gelet op de ervaringen in het verleden (zie de Monitor coffeeshopbeleid Rotterdam van het Bureau Intraval) en de verwachtingen uitgesproken in de rapportage van de sectie Criminologie van de Erasmus School of Law, geen grond te bestaan. Het is niet waarschijnlijk dat het aantal van 35 coffeeshops dat in Rotterdam na het verdwijnen van 8 coffeeshops overblijft te klein is om het huidige klantenbestand te bedienen. De drukte en overlast rond deze 35 coffeeshops zal gelet op ervaringen in het verleden naar verwachting dan ook niet of nauwelijks toenemen. Ten slotte wijs ik er op dat verplaatsing van een coffeeshop naar een andere locatie de gemeente geld zou kunnen gaan kosten. Een coffeeshop, gevestigd op een plek met horecabestemming kan overlast opleveren die vergelijkbaar is met de overlast die zou kunnen zijn veroorzaakt indien de horecabestemming ten volle zou zijn gerealiseerd (zie hierna § 5, antwoord op vraag 3; ABRvS 4 juni 2008). Maar de vestiging van een coffeeshop kan ook een grotere verkeersaantrekkende werking hebben en daardoor voor de omwonenden een nadeel opleveren, dat niet voor hun rekening behoeft te blijven, omdat dit niet tot hun maatschappelijk risico behoort (ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8464). In dat geval dient de gemeente dat nadeel te compenseren, wanneer de vestiging van de coffeeshop aldaar wordt toegestaan. • Vraag 2 Een andere vraag is of verplaatsing van coffeeshops vanwege een grote concentratie, zoals in de wijk Charlois, noodzakelijk en onder het huidige beleid vraag hangt in hoge mate af van de inrichting van het gedoogbeleid. Onder de huidige AHJOG+ criteria staat de O voor overlast en biedt een concentratie die overlast veroorzaakt derhalve aanknopingspunten voor sluiting. Indien er op basis van het huidige gedoogbeleid geen aanknopingspunten bestaan om de coffeeshops te sluiten, omdat de overlast bij een concentratie bijvoorbeeld niet aantoonbaar is, lijkt sluiting uitgesloten. Waar het gaat om het tegengaan van een concentratie van coffeeshops is het evenwel denkbaar dat het gedoogbeleid op dat punt wordt aangescherpt. Daar10


voor dient te worden onderzocht welke beleidsmatige criteria op dat punt kunnen worden vastgesteld (wanneer is er sprake van een concentratie?) en of deze wijziging van beleid deugdelijk is te motiveren. Dat laatste lijkt niet eenvoudig, nu bij de huidige concentratie van coffeeshops kennelijk niet op voorhand van aantoonbare extra drukte of overlast sprake is. Denkbaar zijn echter maatregelen om mogelijke problemen bij een concentratie van coffeeshops te voorkomen. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld onderlinge afstandscriteria, aan een beperking van de sluitingstijden en aan een geringer aantal leden met een wietpas om de concentratie van drukte van klanten bij coffeeshops, die op een geringe afstand van elkaar zijn gevestigd, tegen te gaan. Deze beleidsmaatregelen vergen, in het bijzonder in het licht van het gelijkheidsbeginsel (coffeeshops elders in de stad), een goede motivering. Ook een vrijwillige verplaatsing van coffeeshops, zoals in de motie van de deelgemeente Charlois is bepleit, staat, zoals gezegd, haaks op het in de Coffeeshopnota vastgelegde verplaatsingsverbod. Wil er ruimte komen voor vrijwillige verplaatsing dan zal het beleid op dat punt dienen te worden aangepast. Al met al is niet aan te geven wat de voordelen zijn van een gewijzigd beleid om concentraties van coffeeshops tegen te gaan. Op voorhand is niet in te schatten of deze wijziging in beleid goed is te motiveren en of dit voordelen biedt boven het handhaven van het huidige beleid. Duidelijk is wel dat het huidige beleid houdbaar is gebleken. • Vraag 3 Het bestemmingsplan biedt weinig mogelijkheden om de vestiging of sluiting van coffeeshops te reguleren. Een bestemmingsplan bevat regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daarop bevindende bouwwerken.7 Het gebruik van een bouwwerk, pand of perceel in strijd met de bestemmingsregels is verboden. Dat betekent bijvoorbeeld dat drugshandel vanuit een woonhuis op grond van een bestemmingsplan kan worden tegengegaan. Immers, de verkoop van drugs kan niet worden begrepen onder het gebruik van een woning waarvoor volgens de voorschriften slechts gebruik ten behoeve van woondoeleinden is toegestaan (ABRvS 4 april 2007). Actieve regulering van de vestiging van coffeeshops bij bestemmingplan door middel van opname van de bestemming ´coffeeshop´ in een bestemmingsplan is uitgesloten. In 2001 werd aan een bestemmingsplan in Terneuzen, waarin voor een perceel de bestemming ‘horeca, café/bar en parkeervoorzieningen –H4/ Vw(p)´ was toegekend met de aanduiding ‘mede bestemd voor coffeeshops’ voor deze laatste aanduiding de goedkeuring door Gedeputeerde Staten van Zeeland onthouden. 7

Art. 3.1 Wet ruimtelijke ordening.


11

De bestemming coffeeshop is niet verenigbaar met het in de Opiumwet gegeven verbod op de verkoop van drugs (ABRvS 21 april 2004 en ABRvS 4 juni 2008). Al kan de vestiging van een coffeeshop (en daarmee de bestrijding van overlast door drugsactiviteiten) op die plaats niet met een beroep op het bestemmingsplan worden bestreden, het feitelijke gebruik van een perceel als coffeeshop is op zichzelf wel verenigbaar met de bestemming ‘horeca’ in een bestemmingsplan. Zo oordeelde de gemeenteraad van Terneuzen in 2005 dat de overlast die door coffeeshops wordt veroorzaakt vergelijkbaar is met de overlast die zou kunnen zijn veroorzaakt, indien de horecabestemming voor het perceel waar een coffeeshop was gevestigd, ten volle zou zijn gerealiseerd. Dat oordeel werd door de rechter niet onjuist geacht (ABRvS 4 juni 2008). Maar bij de verlening van een omgevingsvergunning, waarbij wordt afgeweken van een bestemmingsplan ten behoeve van de vestiging van een horecagelegenheid, waarvan bekend is dat daarin feitelijk een coffeeshop wordt gevestigd, kan wel rekening worden gehouden met de (mogelijk extra) verkeersbewegingen. De vergunning kan weliswaar zelf niet voorzien in het gebruik van het desbetreffende perceel voor de verkoop van softdrugs, maar dat neemt niet weg dat bij dat besluit de, in planologisch opzicht relevante, gevolgen van de verkoop van softdrugs in een coffeeshop kunnen worden betrokken.8

Conclusies De in paragraaf 3 geformuleerde vragen kunnen als volgt worden beantwoord. 1. Is het, gegeven het huidige coffeeshopbeleid, mogelijk om de 8 coffeeshops, die gelet op de 350m-eis zouden moeten verdwijnen, te sluiten? Of dient de voorkeur te worden gegeven aan verplaatsing en dient het beleid daarvoor te worden gewijzigd? • Antwoord Weigering van een nieuwe vergunning voor en sluiting van de 8 coffeeshops is onder het huidige beleid mogelijk, mits de weigering en de sluiting zorgvuldig worden voorbereid en uitgevoerd. Er bestaat bovendien geen verplichting en er lijkt ook geen noodzaak te bestaan om tot verplaatsing van de 8 coffeeshops over te gaan om overlast elders tegen te gaan. Het beleid behoeft op dat punt niet te worden gewijzigd. Bij verplaatsing naar en vestiging van een coffeeshop op een nieuwe locatie loopt de gemeente het risico nadeelcompensatie te moeten betalen aan omwonenden. 8

Art. 2.12 lid 1 onder a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Voorheen werd in deze gevallen

vrijstelling verleend op grond van artikel 19 lid 2 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Zie ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8462.

12


2. Welke mogelijkheden zijn er om coffeeshops die zich bevinden in een geconcentreerd gebied in de deelgemeente Charlois te verplaatsen? • Antwoord Onder het huidige beleid bestaan er geen mogelijkheden om coffeeshops te verplaatsen. Ook een vrijwillige verplaatsing van coffeeshops, zoals in de motie van de deelgemeente Charlois is bepleit, staats haaks op het in de Coffeeshopnota vastgelegde verplaatsingsverbod. Wil er ruimte komen voor verplaatsing dan zal het beleid moeten worden aangepast. Een aanpassing van het beleid met het oog op concentraties van coffeeshops moet goed worden gemotiveerd wil deze wijziging kunnen stand houden. Op voorhand is niet in te schatten of dit voordelen biedt boven het handhaven van het huidige beleid zonder aparte regels voor concentraties van coffeeshops. 3. Welke rol kan het bestemmingsplan spelen bij de vestiging van coffeeshops of de sluiting daarvan? • Antwoord Het bestemmingsplan biedt weinig mogelijkheden ten aanzien van de vestiging of sluiting van coffeeshops. Drugshandel vanuit een woonhuis kan wel worden tegengegaan op grond van strijdigheid met de gebruiksbepalingen van een bestemmingsplan. Het gebruik van een perceel als coffeeshop en de bestrijding van overlast door drugsactiviteiten op een plaats waar horeca is toegelaten, kan als zodanig echter niet met een beroep op het bestemmingsplan worden bestreden. Ook een actieve aanwijzing van percelen in een bestemmingsplan voor het gebruik als coffeeshop is uitgesloten. Dat neemt niet weg dat bij de verlening van een omgevingvergunning ten behoeve van de vestiging van een horecagelegenheid (waarvan bekend is dat daarin softdrugs zullen worden verkocht) de in planologisch opzicht relevante gevolgen van die vestiging, zoals (extra) verkeersbewegingen, in aanmerking kunnen worden genomen. Prof. Mr. Lodewijk Rogier Hoogleraar Staats- en Bestuursrecht Erasmus School of Law Erasmus University Rotterdam


13

Bijlagen Uitgangspunt voor deze rapportage vormt het beleidskader zoals geschetst in de hiervoor genoemde offerte. De volgende beleidsstukken vormen het kader voor deze rapportage: 1. Gemeente Rotterdam, Directie Veiligheid, Het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007, oktober 2007. 2. Drugbeleid. Brief van de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie, Den Haag, 27 mei 2011 (Kamerstukken II, 24 077, nr. 256). 3. Bureau Intraval, Monitor coffeeshopbeleid Rotterdam, 0-, 1- en 2-meting, Groningen-Rotterdam, september 2011. 4. Aanwijzing Opiumwet van het College van procureurs-generaal aan de Hoofden van de parketten, 20 december 2011(2011A021, Stcrt. 2011, nr. 22936. 5. Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 26 oktober 2011(Kamerstukken II, 24 077, nr. 265). 6. Brief van minister I.W. Opstelten van Veiligheid en Justitie aan de gemeenten en de korpschefs van de Regiopolitie inzake de invoering van het aangescherpte coffeeshopbeleid van 22 december 2011 (Directoraal-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving, Directie Veiligheid en Bestuur, kenmerk 208735). Overige geraadpleegde literatuur 1. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht, Kluwer, Deventer 2007. 2. E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling en L.J.J. Rogier (red.), Bestuur recht en veiligheid, Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2008. 3. Deborah Bruin, Onkruid vergaat niet, masterscriptie Nederlands Recht, Erasmus Universiteit Rotterdam, juli 2009. 4. F.R. Vermeer, Gedogen door bestuursorganen, dissertatie RU Groningen, Kluwer, Deventer 2010. 5. Motie van de Deelgemeenteraad van Charlois inzake de verplaatsing van coffeeshops, 26 september 2010 (aangenomen). 6. R.A. Noorhoff, Artikel 13b Opiumwet: wegwijs in gedogen en handhaven, Kluwer, Deventer 2011. 7. E.R. Muller, E.T. Brainich, L. Rogier en Th.A. de Roos (red.) Openbare orde en veiligheid, Tekst & Commentaar, Kluwer, Deventer 2011. 8. Brief van het Dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois betreffende motie inzake coffeeshops, 6 oktober 2011, kenmerk 11/02284. Aangehaalde jurisprudentie - ABRvS 4 februari 2004, 200302297/1 LJN AO2883, Gst. 2004, 142 m.nt. Rogier). - ABRvS 21 april 2004, zaaknr. 200304861/1. - ABRvS 11 mei 2005, nr. 200407385/1, Gst. 2006, 47 m.nt. Rogier. - ABRvS 4 april 2007, 200604748/1, LJN BA2199, Gst. 2007/123 m.nt. Rogier. - ABRvS 4 juni 2008, zaaknrs. 200707013/1 en 200707017/1, Kluwer Omgevingsrecht 2008/421. 14


- ABRvS 8 april 2009, 200803357/1, LJN BI0424, Gst. 2011/80 m.nt. Rogier, JB 2009/131, NTBRSTRAF 2009/248. - ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8462 - ABRvS 17 juni 2009, LJN BI8464, JB 2009/177. - ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3306, 200904876/1/H3. - ABRvS 10 februari 2010, LJN BL3305, zaaknr. 200904141/1/H3. - ABRvS 21 juli 2010, BN1918, 200909632/1/H3. - ABRvS 28 juli 2010, BN2648, 200909632/1/H3. - ABRvS 20 oktober 2010, BO1167, 201001692/1/H3. - ABRvS 20 oktober 2010, BO1169, 201002716/1/H3, AB 2001/76 m.nt. Vermeer. - ABRvS 20 oktober 2010, BO1170, 201002778/1/H3. - HvJEU 16 december 2010, C-137/09, RvdW 2001/212, NJ 2011/290 m.nt. Klip, SEW 2011/126 (Josemans). - ABRvS 27 april 2011, BQ 2695. - ABRvS 29 juni 2011,200803357/1/H3-A, LJN BQ9684, NJB 2001/1134, Gst. 2011/81m.nt. Rogier, JB 2011/250 m.nt. Schutgens, JOM 2011/579. - ABRvS 13 juli 2011, 201009884/1/H3, LJN BR1425, NJB 2011/1594, Gst. 2011/ 84. m.nt. Rogier, AB 2011/250 m.nt. Brouwer en Schilder, JB 2011/190. - Gerechtshof ’s-Gravenhage 2 februari 2012, LJN BV2572 (Checkpoint).


15

16


Wenselijkheden en mogelijkheden van verplaatsen van coffeeshops vanuit juridisch perspectief Mr. Jannetje Bootsma 1 Inleiding In het nu geldende Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 is een verplaatsingsverbod opgenomen, op grond waarvan het coffeeshops niet is toegestaan naar een andere locatie te verhuizen. In zijn vergadering van 8 september 2011 heeft de gemeenteraad van Rotterdam een motie aangenomen waarin het college wordt verzocht om de wenselijkheid en mogelijkheid van het verplaatsen van coffeeshops in Rotterdam te onderzoeken. In de vergadering van 26 september 2011 heeft de raad van de deelgemeente Charlois een motie aangenomen waarin, naar aanleiding van een cluster van coffeeshops in een klein gebied in de woonwijken Carnisse en Oud Charlois, de burgemeester wordt verzocht om de mogelijkheden te onderzoeken om op vrijwillige basis coffeeshops te spreiden. Naar aanleiding van deze moties is mij verzocht om de wenselijkheden en mogelijkheden, en onwenselijkheden en onmogelijkheden, van de verplaatsing van coffeeshops in Rotterdam te verkennen, bezien vanuit een juridisch perspectief. Voor die verkenning komen vier alternatieven in beeld: 1. Het huidige verplaatsingsverbod wordt gehandhaafd 2. Het huidige verplaatsingsverbod wordt geheel opgeheven 3. Op het verplaatsingsverbod wordt een uitzondering gemaakt voor de concentratie van coffeeshops in Carnisse en Oud-Charlois 4. Op het verplaatsingsverbod wordt een uitzondering gemaakt voor de coffeeshops die, als gevolg van de landelijke richtlijnen over de minimale afstand tussen coffeeshops en scholen, moeten sluiten. Voordat de voor- en nadelen per alternatief op een rij worden gezet, komen eerst enige meer algemene punten aan de orde, die voor de afwegingen ten aanzien van het te formuleren beleid van belang kunnen zijn. 2 Algemene aandachtspunten 2.1 Vertrekpunt: het Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007 Het huidige beleidskader voor coffeeshops is neergelegd in het in 2007 vastgestelde | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

17

Rotterdamse Coffeeshopbeleid 2007. Belangrijke elementen in dat beleid zijn de doelstellingen kwetsbare jongeren te beschermen, het aanbod van softdrugs te beperken, overlast, verloedering en normvervaging in verband met softdrugs tegen te gaan en de scheiding van de markten tussen soft- en harddrugs. Deze doelstellingen hebben zich onder meer vertaald in het uitgangspunt dat het totale aantal coffeeshops moet worden teruggebracht. In het Coffeeshopbeleid 2007 is dan ook het zogenaamde stelsel van een afnemend maximum, dat ook voorafgaand aan 2007 als beleidsuitgangspunt werd gehanteerd, voortgezet. Dit stelsel houdt in dat als een coffeeshop moet sluiten, om wat voor reden dan ook, er geen nieuwe coffeeshop voor in de plaats komt. Het stelsel houdt voorts in dat er geen nieuwe coffeeshops bijkomen, en er dus geen verzoeken om nieuwe coffeeshops worden ingewilligd. Onderdeel van het beleid is voorts een verplaatsingsverbod: op een nieuwe locatie worden geen bestaande coffeeshops, die al op een andere locatie actief zijn en die locatie willen of moeten verlaten, toegestaan. In 2007 is voorts in het beleid vastgelegd dat coffeeshops binnen een straal van 200 meter en een loopafstand van 250 meter van scholen voor voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs moeten sluiten, net als coffeeshops in de directe nabijheid van scholen voor speciaal primair onderwijs. Ook voor deze coffeeshops gold het verplaatsingsverbod. Deze coffeeshops hebben circa twee jaar de tijd gekregen zich op de nieuwe situatie in te stellen en tot sluiting van de coffeeshop over te gaan. Alle coffeeshops die op grond van deze criteria te dicht bij scholen lagen, zijn inmiddels gesloten. De besluiten daarover zijn door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in hoger beroep in stand gelaten. De minimale afstand tussen coffeeshops en scholen zal landelijk worden aangescherpt. De ministers Opstelten en Schippers hebben in een brief van 26 oktober 2011 aangekondigd dat per 1 januari 2014 de minimale afstand tussen coffeeshops en scholen 350 meter dient te bedragen. Volgens de eerste voorlopige berekeningen zal dat er in Rotterdam toe leiden dat 8 coffeeshops moeten sluiten. 2.2 Beleidswijziging Een gehele of gedeeltelijke opheffing van het verplaatsingsverbod impliceert een wijziging van het beleid. De overheid beschikt in dat verband over veel ruimte en is in beginsel vrij om – binnen de grenzen van de betrokken wettelijke regelingen - haar beleid te wijzigen. De vier hiervoor opgesomde alternatieven passen zeker binnen deze ruimte. Dat wil niet zeggen dat aan beleid en wijzigingen van beleid door de rechter geen eisen worden gesteld. Zo zal beleid niet willekeurig of kennelijk onredelijk mogen zijn. Beleidswijzigingen ten nadele van belanghebbenden kunnen voorts in beginsel niet terugwerken, en in het algemeen zullen zij uitsluitend met inachtneming van een redelijke overgangstermijn kunnen worden ingevoerd. Gerechtvaardigde verwach18


tingen met betrekking tot de oude situatie zullen in algemene zin zoveel mogelijk moeten worden gerespecteerd, wat er soms toe kan leiden dat een (financiële) compensatie moet worden geboden. Naarmate voor een kortere overgangstermijn wordt gekozen, zal eerder van een (financiële) compensatie sprake moeten zijn. Voor elk beleid en daarmee ook voor elke beleidswijziging geldt dat zij op een deugdelijke motivering en afweging moet berusten. Bij een gehele of gedeeltelijke opheffing van het verplaatsingsverbod, verdienen een aantal aspecten in het bijzonder de aandacht. De meeste hangen samen met het gegeven dat een verplaatsing van een coffeeshop met zich brengt dat die coffeeshop naar een nieuwe locatie zal verhuizen, waar hij door de betrokkenen als nieuw zal worden ervaren. Op deze aspecten wordt hieronder nader ingegaan. 2.3 Een nieuwe coffeeshop voor een bepaalde buurt en straat, met nieuwe omwonenden en bedrijven Van de vestiging van een coffeeshop in een nieuwe buurt of straat zijn effecten te verwachten. Te denken valt bijvoorbeeld aan een negatief effect op de uitstraling van een straat, een negatief effect op al dan niet reële gevoelens ten aanzien van overlast en veiligheid en een verkeersaanzuigende werking door de korte bezoeken van klanten aan de coffeeshop. Omwonenden en bedrijven die zich met een nieuwe coffeeshop geconfronteerd zien, staan daar geregeld negatief tegenover. Het ligt in de lijn der verwachting dat de vestiging van een coffeeshop op een nieuwe locatie leidt tot verzet van de nieuwe omwonenden van de coffeeshop, met mogelijke procedures tot gevolg. Die procedures zullen zich in hoofdzaak tegen de gemeente richten, die over de afgifte van de benodigde vergunningen en dergelijke beslist. Voor een gehele of gedeeltelijke opheffing van het verplaatsingsverbod is een goede afweging van belangen en motivering noodzakelijk, waarin in ieder geval ook de belangen van diegenen die met een nieuwe coffeeshop zullen worden geconfronteerd, een plaats krijgen. Dat geldt des te meer omdat het beleid van Rotterdam al jaren inhoudt dat er geen nieuwe coffeeshops bijkomen en er geen bestaande coffeeshops naar nieuwe locaties mogen verhuizen. De omwonenden en nabijgelegen bedrijven die na een opheffing van het verplaatsingsverbod met een verhuisde coffeeshop geconfronteerd worden, zullen over het algemeen met die mogelijkheid geen rekening hebben hoeven houden. In andere steden hebben belanghebbenden in soortgelijke situaties met succes aanspraak gemaakt op nadeelcompensatie. In de twee mij bekende gevallen (in Venlo en Woerden) stond het eerdere beleid overigens, voor zover valt na te gaan, niet aan vestiging van de nieuwe coffeeshop in de weg. De gemeente Venlo is vanwege de vestiging van een coffeeshop in een leegstaand wegrestaurant veroordeeld tot betaling van € 10.000,- aan nadeelcompensatie per omwonende belanghebbende. De | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

19

gemeente Woerden is eveneens veroordeeld tot betaling van € 10.000,- aan nadeelcompensatie aan de buurman van een naast hem nieuw gevestigde coffeeshop. Er moet rekening mee worden gehouden dat de gemeente Rotterdam eveneens gehouden zal zijn nadeelcompensatie te verstrekken aan diegenen die direct met een nieuwe vestiging van een coffeeshop geconfronteerd worden. 2.4 Intensiteit rol gemeente ten aanzien van verplaatsing Voor een nieuwe vestiging van een coffeeshop zullen de burgemeester en het college over de verstrekking van de benodigde vergunningen en gedoogverklaringen moeten beslissen, en mogelijk zelfs over verzoeken om ruimtelijke medewerking. De burgemeester en het college zullen eveneens moeten beslissen op mogelijke bezwaren van omwonenden, nabijgelegen bedrijven en andere belanghebbenden die zich tegen de komst van een coffeeshop in hun straat of buurt verzetten. De besluitvorming hierover is, vanwege de hoeveelheid aan uiteenlopende belangen die daarbij betrokken zijn, niet eenvoudig. Dat geldt te meer als de gemeente het op zich zou nemen om zich actief met het vinden van een geschikte locatie voor een te verplaatsen coffeeshop te bemoeien. De rol van de gemeente kan bij een te verplaatsen coffeeshop uiteenlopen van een geheel afwachtende rol, waarbij alle inspanningen aan de coffeeshophouder worden overgelaten, tot een zeer intensieve rol, waarbij de gemeente de sluiting van een coffeeshop afhankelijk maakt van het vinden van een andere geschikte locatie en zich daarvoor geheel verantwoordelijk maakt. Het voordeel van een meer afwachtende rol is dat er dan voor kan worden gekozen om het risico van het niet vinden van een geschikte alternatieve locatie, geheel bij de coffeeshophouder te leggen. Als de coffeeshophouder er dan, al dan niet door succesvolle bezwaren van nieuwe omwonenden, niet in slaagt een andere geschikte locatie te vinden, hoeft dat niet aan sluiting op de oude locatie in de weg te staan. Van belang is dan wel dat de coffeeshophouder een redelijke termijn wordt gegund om zich op deze nieuwe situatie – verplaatsing of sluiting – in te stellen. De druk op de gemeente om steeds tot voor de coffeeshophouder positieve besluitvorming te komen, is geringer. Druk op de termijnen van de besluitvorming is dan wel aanwezig. Als de wens van de gemeente om tot vrijwillige verplaatsing van een coffeeshop over te gaan, sterk is, kan het overlaten van de organisatie daarvan aan de coffeeshophouder er echter ook toe leiden dat van die verplaatsing weinig terecht komt. Dat kan reden zijn om voor een meer intensieve rol van de gemeente te kiezen, waarin de gemeente meer verantwoordelijkheid voor het realiseren van een verplaatsing naar zich toetrekt. Dat zou met name kunnen spelen waar de wens tot verplaatsing van een of meerdere coffeeshops voortkomt uit problemen vanwege de concentratie van coffeeshops. Overigens hoeft de verplaatsing van een coffeeshop niet altijd de enige mogelijkheid 20


te zijn om verandering te brengen in een gevormde cluster van coffeeshops. Als alternatief zou de mogelijkheid van sluiting van één of meer coffeeshops van de cluster kunnen worden onderzocht, waarbij gelijk moet worden opgemerkt dat het niet eenvoudig te bepalen en motiveren zal zijn welke coffeeshop dan gedwongen zou moeten worden gesloten. Hiervoor lijkt in ieder geval een wijziging van het beleid nodig. Andere mogelijkheden zouden meer gericht kunnen zijn op het beperken van de overlast, zoals het na invoering van de wietpas beperken van het aantal leden per coffeeshop die tot een cluster van meer coffeeshops behoort of het aanpassen van openingstijden van de coffeeshops in de cluster. In algemene zin kan worden gezegd dat hoe meer de gemeente de verantwoordelijkheid voor het daadwerkelijk realiseren van de verplaatsing van de coffeeshophouder overneemt, hoe meer de gemeente zich procedures en risico’s op de hals haalt. 2.5 Criteria voor nieuwe locatie? Als verplaatsing wordt toegestaan, zal de vraag moeten worden beantwoord of de gemeente verplaatsing naar elke locatie wil toestaan, of dat aan de locatie criteria moeten worden gesteld. Vragen die daarbij een rol spelen zijn bijvoorbeeld: • Zijn er straten of buurten zodanig kwetsbaar dat daar geen nieuwe coffeeshop zou moeten worden toegestaan? • Zijn er straten of buurten waarvan de bescherming van het straatbeeld en de uitstraling zodanig belangrijk is voor Rotterdam dat daar geen nieuwe coffeeshop zou moeten worden toegestaan? • Moeten aan een locatie eisen ten aanzien van zaken als verkeersveiligheid en de (on)mogelijkheden om overlast te beperken en handhavend op te treden worden gesteld? • Is het wenselijk dat een coffeeshop zich in de buurt van een andere coffeeshop vestigt, of moet een dergelijke concentratie juist worden uitgesloten? • Als het de bedoeling is concentratie van coffeeshops uit te sluiten, moet dan vooraf worden bedacht hoe wordt gehandeld als twee te verplaatsen coffeeshops zich in dezelfde periode nieuw in hetzelfde gebied willen vestigen? Is het de wens dan een regeling te ontwerpen voor de verdeling van een nieuwe locatie onder mogelijke meerdere geïnteresseerden, met alle verdelingsvraagstukken van dien? • Hoe wil men omgaan met coffeeshophouders die niet gedwongen zijn te verplaatsen, maar die wel graag naar een nieuwe locatie willen verhuizen? • Moet worden toegestaan dat een coffeeshop zich vestigt in een wijk of deelgemeente waar zich tot dusver geen coffeeshop bevindt? Of moet bijvoorbeeld worden bepaald dat een coffeeshop zich uitsluitend binnen de wijk of binnen de deelgemeente mag verplaatsen? In zijn algemeenheid geldt dat aan elke keuze die in dit verband wordt gemaakt, een deugdelijke motivering en afweging ten grondslag zal moeten liggen. Voorts is van belang dat een complexer en fijnzinniger beleid in de praktijk niet steeds | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

21

eenvoudig(er) is toe te passen. Het biedt mogelijk meer ruimte voor maatwerk, maar is ook minder duidelijk; ook bezien vanuit de historie en consistentie van het beleid. Er zal bewaakt moeten worden dat het beleid ertoe leidt dat gelijke gevallen ook gelijk worden behandeld. 2.6 Coffeeshops die sinds 2007 vanwege minimale afstand tot scholen zijn gesloten Als er voor wordt gekozen het verplaatsingsverbod geheel of gedeeltelijk op te heffen, ligt het in de rede dat daarbij kan worden gemotiveerd waarom verplaatsing nu wel wordt toegestaan, terwijl sinds 2007 een aanzienlijk aantal coffeeshops die te dicht bij scholen lagen, moesten sluiten. Voor die coffeeshophouders zal het naar verwachting moeilijk te verteren zijn dat zij niet van de verplaatsingsmogelijkheid gebruik hebben kunnen maken. Het is mogelijk dat deze coffeeshophouders zich, als het verplaatsingsverbod wordt opgeheven, opnieuw bij de gemeente met een voorstel voor een nieuwe locatie melden. De motivering van het beleid zal dan zo krachtig moeten zijn dat die verzoeken succesvol kunnen worden afgewezen, waarbij moet kunnen worden uitgelegd waarom de nu te verplaatsen coffeeshop niet dicht hoeft, terwijl een in het verleden gesloten coffeeshop – of zelfs een geheel nieuwe speler – geen kans krijgt. Een motivering voor die keuze is vast te geven. Het ligt wel in de rede dat zo mogelijk te doen zonder te hoeven vaststellen wat als het optimale aantal coffeeshops in Rotterdam moet worden aangemerkt, omdat een dergelijk optimum zeer lastig te bepalen en te onderbouwen zal zijn. Als nu het verplaatsen van coffeeshops wordt toegestaan, moet er voorts rekening mee worden gehouden dat het in de toekomst, als er een wens voor een ander beleid met minder coffeeshops zou ontstaan, lastiger te onderbouwen zal zijn dat het aantal coffeeshops dan wel moet worden teruggebracht. 3 Concrete aspecten en voor- en nadelen van de vier alternatieven De meest in het oog springende aspecten en voor- en nadelen van de vier alternatieven worden hieronder kort opgesomd. 3.1 Handhaving huidige verplaatsingsverbod Voordelen: • Rechtszeker, want het is een voortzetting van het huidige beleid • Duidelijk, geen uitzonderingen of verfijningen • Er hoeven geen nieuwe locaties te worden gezocht of criteria waar nieuwe locaties aan moeten voldoen te worden bepaald • Er worden geen nieuwe omwonenden, bedrijven, straten en buurten met de komst van een coffeeshop geconfronteerd • Goed uit te leggen aan de coffeeshophouders van wie de coffeeshops sinds 2007 gesloten zijn, omdat zij in de nabijheid van een school waren gelegen 22


Nadelen: • Coffeeshophouders die door gewijzigd beleid (bijvoorbeeld: te dicht bij scholen gelegen) gedwongen worden hun coffeeshop te sluiten, moeten met hun bedrijf stoppen • Weinig tot geen mogelijkheden voor uitzonderingen of maatwerk • Er zou zich ooit een situatie voor kunnen gaan doen dat er te weinig coffeeshops in de stad aanwezig zijn • Omwonenden die nu met een coffeeshop worden geconfronteerd, hebben weinig uitzicht dat die coffeeshop uit hun buurt zal verdwijnen • Geen mogelijkheden om een concentratie zoals in Carnisse en Oud-Charlois door vrijwillige verplaatsing te verminderen; als enige middel is daarvoor dan de sluiting van één of meer coffeeshops voorhanden. 3.2 Algehele opheffing verplaatsingsverbod Voordelen: • Coffeeshophouders die gedwongen worden hun coffeeshop te sluiten, kunnen hun bedrijf elders voortzetten • Het huidige aantal coffeeshops blijft gehandhaafd, met uitzondering van de situatie dat een coffeeshop zich niet aan de gedoogcriteria houdt en daarom moet sluiten (dit kan ook als nadeel worden gezien, in de zin dat er geen coffeeshops bij zullen komen; zie hierna) • Ruimte om coffeeshops die nu op een onwenselijke locatie zijn gelegen (te dicht bij andere coffeeshops of anderszins) te verplaatsen. Nadelen: • Omwonenden die nooit met een coffeeshop rekening hebben gehouden, kunnen nu met een nieuwe vestiging van een coffeeshop worden geconfronteerd • Het risico dat de gemeente als gevolg daarvan nadeelcompensatie aan omwonenden verschuldigd is, is reëel • Er zullen naar verwachting criteria moeten worden bepaald waaraan een nieuwe locatie moet voldoen • Debat over de vraag of ook deelgemeenten waarin nu geen coffeeshops zijn gelegen, moeten toestaan dat coffeeshops zich in hun gebied vestigen, valt te verwachten • Het aantal coffeeshops zal naar verwachting nauwelijks meer afnemen (dit kan ook als voordeel worden gezien, in die zin dat het huidige aantal coffeeshops gehandhaafd blijft; zie hiervoor) • De beleidswijziging is naar verwachting moeilijk uit te leggen aan de coffeeshophouders die sinds 2007 hebben moeten sluiten omdat zij te dicht bij een school waren gelegen.


23

3.3 Uitzondering verplaatsingsverbod voor de concentratie coffeeshops in Carnisse en Oud-Charlois Voordelen: • Voor de effecten van de concentratie van de coffeeshops in Carnisse en OudCharlois kan een oplossing worden gevonden Nadelen: • Andere omwonenden die nooit met een coffeeshop rekening hebben gehouden, zullen met een nieuwe vestiging van een coffeeshop worden geconfronteerd • Het risico dat de gemeente als gevolg daarvan nadeelcompensatie aan omwonenden verschuldigd is, is reëel • Er zullen naar verwachting criteria moeten worden bepaald waaraan een nieuwe locatie moet voldoen • Er zal moeten worden uitgelegd waarom hier wel verplaatsing wordt toegestaan, maar bij coffeeshops die moeten sluiten omdat zij dichtbij scholen liggen, niet • Debat over de vraag of ook deelgemeenten waarin nu geen coffeeshops zijn gelegen, coffeeshops moeten toestaan zich in hun gebied te vestigen, valt te verwachten • De gemeente neemt in ieder geval enige mate van verantwoordelijkheid voor het daadwerkelijk realiseren van de verplaatsing op zich, met de daarbij behorende inspanningen en niet-eenvoudige trajecten en procedures 3.4 Uitzondering verplaatsingsverbod voor coffeeshops die vanwege hun nabijheid bij een school moeten sluiten Voordelen: • Coffeeshophouders die gedwongen worden hun coffeeshop te sluiten, kunnen hun bedrijf elders voortzetten • Het huidige aantal coffeeshops blijft gehandhaafd (met uitzondering van de situatie dat een coffeeshop zich niet aan de gedoogcriteria houdt en daarom moet sluiten) Nadelen: • Omwonenden die nooit met een coffeeshop hebben rekening gehouden, kunnen nu met een nieuwe vestiging van een coffeeshop worden geconfronteerd • Het risico dat de gemeente als gevolg daarvan nadeelcompensatie aan omwonenden verschuldigd is, is reëel • Er zullen naar verwachting criteria moeten worden bepaald waaraan een nieuwe locatie moet voldoen • Debat over de vraag of ook deelgemeenten waarin nu geen coffeeshops zijn gelegen, coffeeshops moeten toestaan zich in hun gebied te vestigen, valt te verwachten • De beleidswijziging is naar verwachting moeilijk uit te leggen aan de coffeeshophouders die sinds 2007 hebben moeten sluiten omdat zij te dicht bij een school waren gelegen. 24


Conclusies De gemeente beschikt over veel vrijheid om er al dan niet voor te kiezen haar beleid te wijzigen. De onderzochte vier alternatieven zullen in beginsel binnen de beleidsruimte van de gemeente vallen. Het verplaatsingsverbod zoals dat in het huidige beleid is vastgelegd, heeft in het verleden voor een duidelijke, eenvoudig toe te passen lijn gezorgd. Belangrijkste nadeel van deze lijn lijkt te zijn dat er weinig ruimte voor maatwerk bestaat. Voor een coffeeshop of concentratie van coffeeshops op een onwenselijk geachte locatie kan in deze lijn moeilijk een oplossing worden gevonden anders dan het overgaan tot sluiting van de coffeeshop. Het belangrijkste obstakel voor een gehele of gedeeltelijke opheffing van het verplaatsingsverbod wordt gevormd door de vraag hoe een nieuwe locatie voor de te verplaatsen coffeeshop moet worden gevonden. Verplaatsing van een coffeeshop zal er steeds toe leiden dat omwonenden met een voor hen nieuwe coffeeshop worden geconfronteerd waar zij geen rekening mee hebben gehouden. Het risico dat de gemeente in dat verband aan de omwonenden nadeelcompensatie is verschuldigd, is reëel. Het is voorts niet eenvoudig om te bepalen waar een te verplaatsen coffeeshop zich mag vestigen en of de nieuwe locatie aan criteria moet voldoen. Het huidige beleid is door de hoogste bestuursrechter getoetst en rechtmatig bevonden. Een gewijzigd beleid zal om die toetsing te doorstaan, opnieuw moeten worden voorzien van een deugdelijke motivering, waaraan een afweging van alle relevante belangen ten grondslag heeft gelegen.


25

26


Het verplaatsen van coffeeshops en volksgezondheid Dr. Marianne van Ooyen-Houben Dr. Thaddeus Müller Prof. Dr. Henk van de Bunt Het Nederlandse drugsbeleid heeft een uitdrukkelijke volksgezondheidscomponent en het gedogen van coffeeshops speelt, zoals we eerder zagen, daarin een rol. In dit essay wordt de wenselijkheid en mogelijkheid van verplaatsing van coffeeshops belicht vanuit het perspectief van de volksgezondheid. 1. Coffeeshops en volksgezondheid De eerste integrale drugsnota uit 1995 formuleert als centrale doelstellingen van het Nederlandse drugsbeleid “preventie en beheersing van de uit druggebruik voortvloeiende gemeenschaps- en individuele risico’s” (zie T.K. 24077, nrs. 2-3, p. 4). Niet het gebruik van drugs als zodanig, maar de risico’s voor de individuele gezondheid en de gemeenschap vormen het leidend beginsel. Een meer recente doelstelling vinden we in het rapport van de Adviescommissie voor het drugsbeleid uit 2009 (‘commissie Van de Donk’). Deze commissie formuleert het doel als ”het tegengaan en reduceren van het druggebruik zeker voor zover leidend tot gezondheids- en sociale schade, en eveneens het voorkomen en verminderen van de schade die aan de handel in die drugs is verbonden” (Adviescommissie, 2009, p. 22). Het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops heeft, hoe omstreden het nationaal en internationaal ook is, een plaats binnen de doelstelling van het drugsbeleid. Dit is duidelijk terug te zien in de Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie, waar het zo staat: “De grondslag van het gedoogbeleid ligt in de afweging van belangen waarbij het belang van handhaving moet wijken voor een hoger identificeerbaar algemeen belang. In de context van het drugsbeleid wordt dit hogere belang gevonden in de volksgezondheid (scheiding der markten) en de openbare orde. Het gaat dus om een positieve beslissing niet op te sporen en te vervolgen ongeacht de aanwezige capaciteit” http://openbaarministerie.nl, januari 2012). Coffeeshops moeten dus bijdragen aan de volksgezondheid door het aanbrengen van een scheiding tussen de markten van hard- en softdrugs. Het idee is dat cannabisgebruikers, omdat ze hun cannabis in de coffeeshop kunnen aanschaffen, worden weggehouden van de markt van de harddrugs. Zo wordt voorkomen dat ze in contact komen met het strafrecht en het criminele circuit en hierdoor marginaliseren of zelfs criminaliseren. De coffeeshops zijn wel gebonden aan de AHOJ-G criteria | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

27

(geen affichering, geen harddrugs, geen overlast, geen jeugdigen en geen grote hoeveelheden). Deze criteria moeten ervoor zorgen dat een coffeeshop een harddrugsvrije omgeving is, die niet meer dan hoeveelheden voor eigen gebruik aan zijn klanten verkoopt. Bovendien mag een coffeeshop geen reclame maken; er mag niet meer dan een ‘summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit’ te zien zijn. Potentiële nieuwe gebruikers worden op deze manier zo min mogelijk geconfronteerd met de coffeeshops, je zou kunnen zeggen ‘beschermd’ tegen coffeeshops en cannabis. Dit moet voorkomen dat coffeeshops het cannabisgebruik omhoog stuwen. Jeugdigen onder de 18 jaar worden afgeschermd doordat zij de coffeeshop niet in mogen en er ook geen cannabis mogen kopen. Coffeeshops mogen verder geen overlast veroorzaken voor hun omgeving. Door dit systeem van gedogen met regulering wordt de cannabisgebruiker in bescherming genomen tegen de hardere, gecriminaliseerde illegale markten waar ook harddrugs te koop worden aangeboden. Achter de doelstelling van de coffeeshops ligt, zoals hiervoor uiteengezet, de aanname dat cannabisgebruik minder risicovol is voor de gezondheid dan gebruik van harddrugs. Daarom wordt de scheiding van de markten zo belangrijk gevonden. Om tot een inschatting te komen van de mogelijke consequenties van verplaatsing van coffeeshops voor de volksgezondheid c.q. de cannabisgebruiker, zijn de volgende vragen relevant: - Dragen de coffeeshops bij aan de beoogde scheiding van de markten en aan de beoogde doelstelling van het gedoogbeleid op het gebied van volksgezondheid? - Hoe risicovol is cannabis, wat zeggen recente wetenschappelijke inzichten? - Gaan coffeeshops gepaard met meer cannabisgebruik? Als we hier duidelijkheid over hebben, gaan we na of verplaatsing van coffeeshops gevolgen kan hebben voor de gezondheid. Hoe gaan cannabisgebruikers/klanten reageren: - Ontstaat er door de verplaatsing een groter of net een kleiner risico dat de markten van cannabis en harddrugs vermengd raken en dat cannabisgebruikers in contact komen met harddrugs? - Kan verplaatsing ertoe leiden dat cannabisgebruik meer risicovol wordt? Welk risico lopen kwetsbare jongeren? - Zullen klanten zich verplaatsen naar een andere coffeeshop of naar andere middelen? Heeft dat consequenties voor hun gezondheid? 2. Dragen coffeeshops bij aan de beoogde scheiding der markten en aan de met het gedoogbeleid beoogde doelstelling op het gebied van volksgezondheid? Coffeeshops leveren een bijdrage aan de scheiding van de markten van hard- en softdrugs, al is er in Nederland geen sprake van een absolute scheiding. En ja, ze hebben nut voor de volksgezondheid. Cannabisgebruik gaat in Nederland namelijk 28


minder vaak dan elders samen met gebruik van zware harddrugs. Wat is bekend over de scheiding der markten? We weten dat coffeeshops de belangrijkste directe of indirecte bron zijn voor de aanschaf van cannabis. We weten ook dat de kans dat in een coffeeshop harddrugs worden aangetroffen vrij klein is. Dit laatste komt doordat coffeeshophouders zich goed houden aan het criterium ‘geen harddrugs’. Ze vinden dit een belangrijk criterium en overtreding kan ze op sluiting van de coffeeshop komen te staan. In het buitenland krijgen cannabisgebruikers vaker andere drugs aangeboden op de plaats van aanschaf van cannabis. Coffeeshops dragen dus bij aan de scheiding der markten. Voor cannabisgebruikers is de coffeeshop een plaats waar ze betrouwbare en goede cannabis kunnen kopen in een prettige sfeer (zie Surmont, 2005; Bieleman & Naayer, 2007; Korf et al., 2011). Een substantieel deel (rond de helft) gaat er alleen heen om te kopen, niet om er te blijven zitten. Als cannabis buiten de coffeeshop wordt gekocht – en dat gebeurt ook, omdat dan grotere hoeveelheden gekocht kunnen worden en de prijs lager is - is daar de kans op vermenging van markten groter. Bij straatdealers, 06-dealers, ‘onder-detoonbank’ dealers en in uitgaansgelegenheden krijgen consumenten naast cannabis nog wel eens harddrugs aangeboden. Er zijn wel aanwijzingen dat op deze illegale markten ook een zekere differentiatie bestaat: de markt van ‘partydrugs’ (ecstacy, cocaïnepoeder en amfetamine) opereert gescheiden van die van heroïne en crack. Dealers in partydrugs verkopen ook wel cannabis. Een deel van de cannabisdealers – met name de thuisdealers die zelf telen - biedt alleen maar cannabis aan. Of cannabisgebruikers in Nederland door de scheiding van de markten ook minder harddrugs gebruiken dan in andere Europese landen, is een kwestie die om nuance vraagt. De scheiding der markten lijkt het verband tussen cannabisgebruik en gebruik van cocaïne en amfetamine inderdaad verminderd te hebben, concludeert MacCoun in een recente studie (2011). Ook gebruiken Nederlandse cannabisgebruikers relatief weinig heroïne of crack, volgens Van Laar et al. in 2009. Het gebruik van deze harddrugs, die hoog op de lijst van schadelijke drugs staan (zie tabel 1), lijkt dus in Nederland gedempt te worden.


29

Tabel 1: Gemiddelde scores voor toxiciteit, verslaving en totale schade van een selectie van harddrugs en cannabis1 Toxiciteit

1

Verslaving

Totale schade

individu

bevolking

Totale schade

Crack

2,5

2,8

2,63

2,41

Heroïne

2,2

2,9

2,53

2,30

Cocaïne

2,0

2,1

2,06

1,93

Amfetamine

1,8

1,9

1,84

1,64

GHB

1,3

1,7

1,53

1,32

Cannabis

1,2

1,1

1,19

1,26

Ecstacy

1,3

0,6

1,06

1,03

LSD

1,1

0,0

0,65

0,46

Alcohol en tabak zijn formeel geen harddrugs en daarom hier niet opgenomen. In de ranglijst van scha-

delijkheid van 19 drugs, waar hier een selectie uit is gepresenteerd, komen ze op plaats 1 en 4. Bron: Van Amsterdam et al., 2009.

Het omgekeerde geldt voor ecstacy: Nederlandse cannabisgebruikers – ook de jongeren - zijn relatief vaak ook gebruikers van ecstacy. Deze harddrug is matig schadelijk. De kans op harddrugsgebruik is groter bij frequente cannabisgebruikers dan bij niet-gebruikers of incidentele gebruikers. Een belangrijke vraag is of dit samenhangt met het beleid rond coffeeshops en cannabis of dat andere omstandigheden een achterliggende en sturende rol spelen, zoals een hedonistische (sub-)cultuur onder jongeren die gericht is op roeservaringen (zoals bijvoorbeeld beschreven voor het Amsterdamse uitgaansleven; zie Nabben, 2010). Een verdere beschouwing hiervan valt evenwel buiten de reikwijdte van dit essay. Of coffeeshops effect hebben op het aantal cannabisgebruikers is moeilijk te zeggen. Er zijn bevindingen die positief zijn voor de coffeeshops, dat wil zeggen: ze hebben géén gevolgen voor cannabisgebruik of probleemgebruik (+) maar er zijn ook bevindingen die impliceren dat coffeeshops cannabisgebruik zouden stimuleren (-). Ook is het moeilijk om een direct causaal verband te leggen tussen gebruikspatronen en coffeeshops. Misschien maakt het niet zo veel uit welk beleid er precies gevoerd wordt en zoeken gebruikers hun eigen wegen om aan drugs te komen. Toch valt er wel iets te zeggen: + Het (recente en actuele) gebruik van cannabis in de algemene bevolking ligt min of meer op het Europese gemiddelde. In Italië, Spanje en Frankrijk, waar geen coffeeshops zijn, ligt het cannabisgebruik hoger dan hier, in andere landen, zoals Ierland, Zweden, Oostenrijk, Finland en Portugal, lager. In de Verenigde Staten is het percentage cannabisgebruikers hoger dan in Nederland. - Maar relatief veel Nederlandse scholieren gebruiken cannabis. Nederland zit met 30


+ + - + +

+

actueel gebruik op het niveau van Frankrijk, Zwitserland en de VS, Spanje scoort hoger, andere landen zoals Duitsland, Oostenrijk, Portugal, Noorwegen, Griekenland, Finland en Zweden, scoren (veel) lager. Het gebruik van cannabis is lager dan verwacht kan worden in een geheel vrije markt, misschien omdat de prijzen hoog gebleven zijn door het verbod op productie (volgens MacCoun van de Universiteit van Californië in Berkeley, 2011). Coffeeshops hebben geen escalatie in de richting van zwaarder cannabisgebruik of langere gebruikscarrières met zich meegebracht (MacCoun, 2011). De prevalentie van cannabisgebruik in de Nederlandse bevolking nam toe met de toename van het aantal coffeeshops en nam af met de daling van het aantal coffeeshops. Maar dit is slechts een bescheiden samenhang (MacCoun, 2011). Wat hier oorzaak is en wat gevolg is niet bekend. Bovendien wijkt het patroon van cannabisgebruik in Nederland niet af van dat in andere landen (Van Laar et al., 2009; MacCoun, 2011). In vergelijking met andere landen is het gebruik van cannabis in Nederland niet excessief gestegen. We komen hier in § 4 nog op terug. Steeds meer mensen zoeken hulp bij de verslavingszorg vanwege problemen met hun cannabisgebruik. Komt dit door het THC-gehalte van de nederwiet die zo populair is in Nederlandse coffeeshops? Of heeft dit andere oorzaken, zoals de voorlichting en de goede beschikbaarheid van verslavingszorg?

Al met al sluiten wij ons aan bij de conclusie van eerdere auteurs en van de commissie Van de Donk dat coffeeshops bijdragen aan een scheiding van de markten en een veilige omgeving vormen voor cannabisgebruikers. Een vergelijking met harddrugsgebruik in landen zonder coffeeshops wijst in de richting dat coffeeshops ertoe bijdragen om cannabisgebruikers af te houden van risicovolle harddrugs. Ook bieden coffeeshops de mogelijkheid om zicht te houden op gebruikers en ze voor te lichten over gevaren van gebruik. Jongeren onder de 18 jaar worden geweerd uit de coffeeshops. Toch is hun cannabisgebruik relatief hoog. 15% van de 15- en 16-jarigen was een daadwerkelijke blower in 2009 en 9% van de 12- tot 16-jarigen had het afgelopen jaar geblowd, van wie de helft een of twee keer gebruikte in de afgelopen maand, eenderde drie tot tien keer en 14% zelfs meer dan tien keer. Een deel rookte per keer drie of meer joints. Het gebruik van cannabis kan al jong beginnen, zo rond het 13e – 14e jaar. Zo’n vroege start kan schadelijk zijn voor de verdere ontwikkeling. Hoe komen die jongeren aan cannabis? Ze krijgen het van vrienden (eenderde), direct of indirect uit de coffeeshop (40%), of kopen het op straat, bij een dealer of bij iemand anders thuis of in of rond school. Dit geldt ook in Rotterdam (zie Bieleman et al., 2011). In 2003 is aan jongeren een keer gevraagd of ze bij het kopen of krijgen van cannabis wel eens andere drugs aangeboden kregen. Dit bleek toen voor het merendeel (78%) niet het geval. Uit recenter onderzoek (2008, 2009) komt naar voren dat Nederlandse jon| Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

31

geren ook stevige alcohol- en ecstacyconsumenten zijn, maar dat ze weinig andere harddrugs gebruiken. 3. Hoe risicovol is cannabis? Hier is geen klip-en-klaar antwoord op te geven. Daarvoor ligt dit te genuanceerd. Cannabis is een dubieuze drug in dit opzicht. De lange termijn effecten zijn nog in nevelen gehuld. Cannabis geldt in de Opiumwet als een drug met minder ernstige risico’s voor de gezondheid dan harddrugs. Daarom kent onze Opiumwet twee lijsten met lagere strafbedreigingen voor cannabis dan voor harddrugs, en daarom wordt bij cannabis in de Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie meer gedoogd dan bij harddrugs. Voor de meeste mensen is cannabisgebruik een aangename activiteit, die een ontspannen gevoel en een goede stemming teweegbrengt. Het kan bovendien pijn verlichten, honger stimuleren, oogdruk en ongewilde bewegingen verminderen. Het gebruik is in brede kring geaccepteerd. Maar het is niet zonder gevaar. De cannabis is in de loop van de tijd sterker geworden. Het is niet meer de cannabis van de zeventiger jaren. Waar het gehalte aan werkzame stof, THC, die het ‘high’ of ‘stoned’ gevoel veroorzaakt, in de jaren zeventig en tachtig nog 5% tot 7% bedroeg, is dit in de nederwiet opgelopen tot gemiddeld zo’n 15 tot 18%. De nederwiet is populair: ruim 70% van de verkoop in de Nederlandse coffeeshops betreft nederwiet. In de verslavingszorg stromen steeds meer cannabisgebruikers in (zie figuur 1). Tussen 1994 en 2009 is het aantal cliënten dat ingeschreven stond wegens een primair cannabisprobleem ruim vier keer zo groot geworden. Al is de precieze oorzaak van de stijgende lijn niet bekend, toch blijkt hieruit dat cannabis serieuze problemen kan veroorzaken, waar hulp bij gezocht wordt. Figuur 1: Aantal cliënten bij de (ambulante) verslavingszorg met primaire of secundaireI cannabisproblematiek, 1994-2009

I. Primair: cannabis is de voornaamste probleemdrugs. Secundair: een andere drug is de voornaamste probleemdrug, cannabis komt op de tweede plaats. Bron: LADIS, IVZ, 2010

32


De laatste jaren is veel wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de werking van cannabis op de gebruiker. Toch bestaat er discussie over de risico’s. Van veel gevolgen staat namelijk niet vast dat cannabis er echt de oorzaak van is en bovendien treden ze vaak slechts bij bepaalde groepen op. In tabel 1 (zie hierboven) staat de officiële inschatting van de schadelijkheid van cannabis zoals die in 2009 is gegeven. Cannabis komt daar als middenmoter naar voren: in een lijst van 19 drugs staat het op de 12e plaats qua schade aan het individu (toxiciteit, verslaving en sociale schade) en op de 11e plaats qua schade voor de bevolking. Crack, heroïne, alcohol en tabak zijn volgens deze ranking veel schadelijker. Een Engelse commissie onder leiding van professor David Nutt publiceerde in 2010 ook een soortgelijke ranking (die overigens, mede vanwege zijn kritiek op de wettelijke indeling van cannabis en omdat hij alcohol en tabak als risicovoller drugs beoordeelde, tot zijn ontslag uit een regeringsadviescommissie leidde). Wat kan gezegd worden over de risico’s van cannabis? • Duidelijk is intussen wel dat cannabis tot afhankelijkheid kan leiden. Vooral gebruikers die een sterk effect willen ervaren en daarom graag cannabis met een hoog THC-gehalte nemen, lopen een relatief grote kans afhankelijk te worden. Maar daar spelen dan weer andere factoren bij mee, zoals een vroege startleeftijd en persoons- en omgevingsfactoren (vrienden, buurt, problematisch gezin van herkomst). • Ook is men het erover eens dat de rijvaardigheid achteruitgaat onder invloed van cannabis, zeker als daar nog alcohol bij komt. • Acute toxiciteit is er wel (leidend tot bijvoorbeeld een vergrote kans op een hartinfarct, speciaal bij risicogroepen), maar wordt over het geheel genomen als gering ingeschat. Het aantal gezondheidsincidenten – spoedeisende hulp, vergiftigingen - als gevolg van cannabisgebruik is dan ook klein, vooral in verhouding tot de omvang van het gebruik. De Monitor Drugs Incidenten van het Trimbos-instituut telde in 2010 831 cannabisincidenten, waarbij het in 70% van de gevallen om een lichte intoxicatie ging en in 41% om een combinatie van alcohol en cannabis. • Rook van cannabis kan schadelijke effecten teweegbrengen in de luchtwegen, wat de kans op kanker licht verhoogt, vooral na langdurig en frequent gebruik. Dit hangt ermee samen dat mensen die cannabis roken dieper inhaleren en de rook langer binnenhouden dan ‘gewone’ rokers. • Cannabisgebruik hangt samen met een grotere kans op schizofrenie bij personen die daar een erfelijke vatbaarheid voor hebben. Omdat schizofrenie zich meestal in de leeftijd van 15 tot 22 jaar ontwikkelt (hetgeen verband houdt met de ontwikkeling van het brein in deze periode), zijn jongeren kwetsbaarder dan volwassenen. De kans hierop is echter klein. • Ook tonen sommige studies een (zwak) verband aan tussen cannabisgebruik en depressie, maar de resultaten van onderzoek zijn niet overtuigend. • Verder is er discussie over blijvende ongewenste cognitieve veranderingen (aandachtsvermindering, geheugenproblemen). De resultaten hierover zijn niet | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

33

eenduidig, effecten op lange termijn zijn subtiel en lijken vooral op te treden bij intensief gebruik op jonge leeftijd. • Bij de schadelijke effecten is sprake van een dosis-effect relatie: hoe meer cannabis (THC) iemand binnenkrijgt, des te groter risico ontstaat op ongewenste effecten. Dit geldt vooral voor jonge gebruikers: als zij langere tijd intensief gebruiken lopen zij groter risico op lange-termijn schade. Dit maakt dat de leeftijd waarop begonnen wordt met gebruik een cruciale rol speelt. • De gezondheidsrisico’s lijken beïnvloed te worden door de verhouding tussen THC en cannabidiol (CBD). CBD zou sommige effecten van THC, zoals het ontstaan van psychoses, kunnen dempen. Nu is het zo dat in de nederwiet, die zo populair is bij de Nederlandse coffeeshopklanten, relatief weinig CBD aanwezig is, in tegenstelling tot hasj, waar meer CBD in zit. Hierover is echter nog weinig bekend. Alles bij elkaar genomen brengt cannabis minder risico’s met zich mee dan andere genotsmiddelen die veel gebruikt worden (alcohol!). Matig gebruik door volwassenen kan als redelijk veilig worden beschouwd, maar gebruik op jonge of zeer jonge leeftijd, en eigenlijk ook gebruik door pubers en adolescenten tot 25 jaar – dan zijn de hersenen namelijk pas uitgegroeid - en gebruik in het verkeer is wel risicovol. De Commissie Van de Donk vindt dat je bij jongeren maar beter het ‘voorzorgsbeginsel’ kunt toepassen: als ernstige en onomkeerbare schade dreigt te ontstaan, mag gebrek aan een volkomen wetenschappelijk bewijs niet worden gebruikt als reden om maatregelen uit te stellen, zeker ter bescherming van (kwetsbare) jongeren. Dat geldt dan niet alleen voor cannabis, maar ook voor alcohol. Het ‘voorzorgsbeginsel’ is een manier van omgaan met onduidelijkheden en onzekerheden over risico’s. Het gaat om het indammen van onzekerheid, iets wat op beleidsniveau tegenwoordig ook op andere terreinen te zien is (milieu, genetische modificatie). Het ‘voorzorgsbeginsel’ wordt ook wel ingezet als legitimatie van (zware) ingrepen (zie de bundel van Hildebrandt & Pieterman, 2010). Onlangs heeft de door VWS ingestelde ‘lijstencommissie’ geadviseerd om cannabis in de wet bij de softdrugs te houden, behalve als het THC-gehalte meer dan 15% is. Die cannabis vindt de commissie te risicovol en zou als harddrug te boek moeten komen te staan. Volgens de commissie kan van cannabis met een hoog THCgehalte “niet langer worden aangenomen dat aan dit middel geen onaanvaardbare risico’s zijn verbonden”. Ook dit is echter weer omstreden; een coffeeshophouder uit Rotterdam noemt het rapport van deze commissie een ‘neprapport’ (De Volkskrant, 21 januari 2012). De commissie zelf zegt ook “dat het op dit moment niet mogelijk is op wetenschappelijke gronden een exacte grens aan te geven op grond waarvan dit onderscheid kan worden gemaakt. Om wetenschappelijk een grens vast te kunnen stellen is onderzoek nodig in de vorm van een longitudinaal onderzoek, en dat duurt jaren. De commissie vindt het niet verantwoord dit af te wachten.” De commissie kiest voor 15% omdat de schade voor de volksgezondheid volgens haar is toegenomen vanaf 2001, toen het THC-gehalte nog rond de 11% lag. 34


Hoe dan ook, voor alle mogelijke gezondheidsproblemen bij cannabisgebruik is sluiting van coffeeshops zeker niet de oplossing. Het kan zelfs nadelige gevolgen hebben voor de volksgezondheid. Coffeeshops kunnen contact leggen met gebruikers (van 18 jaar en ouder) en voorlichting geven over eventuele risico’s. Bij jongere gebruikers hangt vroegtijdig en excessief gebruik (ook in interactie) samen met vele andere factoren in de woonbuurt, op school en in het gezin. Om die echt aan te pakken kun je beter bij de jeugdhulpverlening en het onderwijs aankloppen, waar de problemen in samenhang en samenwerking aan de orde gesteld kunnen worden. 4. Gaan coffeeshops gepaard met meer cannabisgebruik? De Nederlandse coffeeshops geven openlijk gelegenheid tot de aanschaf van cannabis. In theorie zou je kunnen verwachten dat ze daardoor de afwegingen van potentiële gebruikers beïnvloeden, in die zin dat soepel tot gebruik kan worden overgegaan. Ook kun je de stelling poneren dat een overheid die coffeeshops gedoogt, ook al is dit niet uit goedkeuring maar om erger te voorkomen, bijdraagt aan een zekere normalisering van cannabisgebruik. Coffeeshops zouden dan kunnen leiden tot méér cannabisgebruik. Daar lijkt het niet zonder meer op. Er zijn namelijk landen zonder coffeeshops waar cannabis blijkbaar ook gemakkelijk of vrij gemakkelijk te verkrijgen is, de VS en Tsjechië voorop. En daar lijkt het vooral om te gaan: of gebruikers vinden dat cannabis gemakkelijk beschikbaar is, of dat nu via coffeeshops is of via andere kanalen. Het gaat om de gelegenheid die er bestaat om cannabis te gebruiken. Dat neemt niet weg dat de Nederlandse scholieren van 15 en 16 jaar internationaal vrij hoog scoren op cannabisgebruik en er relatief veel gebruikers van cannabis zijn. Maar Spaanse, Zwitserse, Franse, Italiaanse, Engelse, Amerikaanse en Belgische scholieren scoren eveneens hoog. Andere landen zitten lager of veel lager. Het gebruik in de algemene bevolking ligt min of meer op het Europees gemiddelde, al staat de Nederlandse bevolking sinds kort1 wel relatief hoog in de ranglijst van actueel gebruik in de EU (vierde van 12 landen). De vóórkomen van cannabisgebruik in de Nederlandse bevolking nam toe met de toename van het aantal coffeeshops en nam af met de daling van het aantal coffeeshops, het ging dus zo’n beetje gelijk op, maar deze samenhang is bescheiden en we weten ook niet wat nou wat veroorzaakte. De trends in gebruik in Nederland wijken niet af van die in andere landen (hoewel de lijnen een nogal complex patroon vertonen). 1

Hier past de kanttekening dat de laatste meting uit 2009 een afwijkende methode gebruikte waardoor de

cijfers hoger waren en waardoor niet meer gezegd kan worden of er echt een toename is geweest (zie Van laar et al., 2009).


35

Het Europees Monitoring Centrum voor Drugs en Drugsverslaving (EMCDDA) meldt voor de meeste landen een stabiele of dalende trend (dit geldt ook voor Nederland) in cannabisgebruik onder scholieren. Het EMCDDA ziet geen enkel verband tussen wetswijzigingen (strengere of soepeler wetten ten aanzien van cannabis) en cannabisgebruik. We concluderen hieruit dat de coffeeshops in elk geval niet duidelijk gepaard gaan met opvallend afwijkende toenames in gebruik. Concluderend We hebben nu de rol van de coffeeshops in het licht van de volksgezondheid beschouwd. Kosten en baten afwegend (wat niet gemakkelijk is), komen we tot de gevolgtrekking dat het coffeeshopsysteem best gehandhaafd kan worden. We sluiten ons hiermee aan bij de Commissie Van de Donk en MacCoun. Voorts concluderen wij dat het systeem prudent – onder de voorwaarden die de Commissie Van de Donk noemt - ingezet kan worden ten gunste van de volksgezondheid. We wegen de overlast, het drugstoerisme, de criminaliteit en de problemen rond de achterdeur hierin opzettelijk nu niet mee. We maken nu een inschatting van de gevolgen van verplaatsing. We focussen op de bescherming van de cannabisgebruiker, die met het coffeeshopbeleid (mede) wordt beoogd en gaan na of die in het gedrang kan komen. 5. Ontstaat er door verplaatsing een groter of net een kleiner risico dat de markten van cannabis en harddrugs vermengd raken en dat cannabisgebruikers in contact komen met harddrugs? Een risico op vermenging van de markten ontstaat als de huidige klanten van de te verplaatsen coffeeshops onvoldoende gelegenheid krijgen om hun cannabis in de gedoogde markt aan te schaffen, er te veel voor over moeten hebben. Korf et al. (2005) vonden in veldwerk in tien gemeenten dat straatdealers actief waren, 06-dealers, onder-de-toonbank dealers en thuisdealers. Bij deze dealers zijn soms ook harddrugs te koop, het risico is het grootst bij straatdealers. Als een voldoende, kwalitatief goed en aantrekkelijk aanbod van coffeeshops blijft bestaan – en daar lijkt het tot nu toe op in Rotterdam – zal het voor klanten echter niet direct voor de hand liggen om de cannabis bij illegale dealers aan te schaffen. Het kan zijn dat illegale dealers een gat in de markt menen te zien, maar daar zal de gemeente met handhaving op in moeten zetten. Handhaving is nodig, ook op illegaal internet en 06 aanbod. Dit kan anders komen te liggen als coffeeshops gesloten gaan worden. Dan is er minder gedoogd aanbod en ontstaat een ‘gat’ in de cannabismarkt waar illegale dealers op in kunnen spelen, met name bij de vaste gebruikers. Tot nu toe heeft de sluiting van coffeeshops niet geleid tot duidelijke verschuivingen in de illegale markt, 36


maar het is de vraag of de overgebleven coffeeshops voldoende opvangmogelijkheid kunnen bieden, zeker nu er een grens gesteld wordt aan het aantal klanten. 6. Kan verplaatsing ertoe leiden dat cannabisgebruik meer risicovol wordt? Als klanten in een andere coffeeshop cannabis blijven kopen, kan er meer risico ontstaan als de kwaliteit van de cannabis daar anders is dan in de vorige coffeeshop. Dit lijkt echter niet zo waarschijnlijk. De kwaliteit (het THC-gehalte in combinatie met zuiverheid) van de meest door coffeeshops verkochte cannabis (nederwiet) is al jaren overal hoog. De verplaatste coffeeshop zal waarschijnlijk zijn leveranciers behouden, al moeten die wellicht (wat) verder reizen. Elke coffeeshop kan goede kwaliteit leveren, en dit is volgens onderzoek ook de belangrijkste drijfveer voor gebruikers om naar een coffeeshop te gaan. Een deel van de groep zou kunnen overgaan tot thuisteelt Nu was dat in Nederland niet zo moeilijk omdat via growshops de ingang tot professionele steun en apparatuur voor thuisteelt redelijk makkelijk te verkrijgen was. Op dit moment worden de growshops echter strenger aangepakt. Het is moeilijk om een voorspelling te doen over de exacte gevolgen hiervan voor de kleine thuisteelt en de kwaliteit van de daarmee verkregen cannabis. Meer risicovol gebruik kan ook ontstaan als er meer jongeren tot de verplaatste coffeeshop aangetrokken worden. Het is aan de gemeente om eventuele nieuwe locaties zodanig te kiezen dat de kans hierop geminimaliseerd wordt. Minder risicovol gebruik kan optreden doordat klanten van een coffeeshop minder kans hebben om te ‘shoppen’: bij één gelegenheid cannabis kopen bij meerdere coffeeshops. Als coffeeshops verder uit elkaar komen te liggen wordt deze gelegenheid ingeperkt. Een andere situatie ontstaat als klanten niet meer in een coffeeshop terecht kunnen, bijvoorbeeld bij sluiting van coffeeshops zonder dat er adequate gelegenheid is de cannabis in een vervangende shop aan te schaffen. Een deel van de klanten kan zich dan tot de illegale markt wenden. Het kan zijn dat de kwaliteit van de cannabis daar onbetrouwbaarder is. Dit was althans het geval in Zwitserland, waar een tijdlang min of meer ‘gedoogde’ verkooppunten van cannabis bestonden, die echter na een politieke ommezwaai weer allemaal gesloten werden. Op de illegale markt was toen nog wel cannabis te verkrijgen, maar de kwaliteit was lager en de prijs meer variabel. Ook de aankoopsituatie was risicovol: klanten werden soms bestolen en voelden zich onveilig (Killias et al., 2010). Een ander gevolg was dat een deel van de klanten het gebruik leek te hebben geminderd. Dit laatste is echter slechts indirect gemeten door Killias et al. en daardoor onzeker. Wel weten we dat lichtere gebruikers eerder hun gebruik aanpassen dan zwaardere gebruikers en dat oudere gebruikers zich ook beter aanpassen aan een veranderende markt dan jongere (Caulkins & Hao, 2008; Van ’t Loo et al., 2009). Als klanten zich wenden tot de meer risicovolle illegale markt, zijn dat dan ook waarschijnlijk de jongere, zwaardere gebruikers , die daarmee nog meer risico’s gaan lopen. | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

37

Een eventuele toename van risicovol gebruik na verplaatsing hangt ook af van de locatie waarheen verplaatst wordt. Is dit een bedrijventerrein aan de rand van de stad, dan kan dit bijdragen aan verbijzondering – marginalisering - van het coffeeshops en hun klanten. De bereikbaarheid kan dan goed zijn, maar de sfeer kan anders worden. Wordt het evenwel een locatie in een buurt of een winkelgebied, dan kunnen klanten zich meer sociaal ingebed voelen, wat meer in lijn zou zijn met de doelstelling van het beperken van sociale schade van gebruik. 7. Zullen klanten zich verplaatsen naar een andere coffeeshop of naar andere middelen? Heeft dat consequenties voor hun gezondheid? Coffeeshops hebben, naast incidentele klanten, ook een bepaalde vaste klantenkring. Uitzondering zijn een aantal coffeeshops in Amsterdam die veel toeristen trekken. Wat gaan de klanten doen als ze voor een dichte deur staan? We kennen de klantenpopulatie van de eventueel te verplaatsen Rotterdamse coffeeshops niet exact. Dat maakt het moeilijk om hun reactie op verplaatsing in te schatten. Waarom kopen ze hun cannabis in een bepaalde coffeeshop? Hechten ze aan die bepaalde coffeeshop? Hoezeer zijn ze op hun drug gesteld? Kunnen ze nog zonder, kunnen ze minderen? Dit laatste is de vraag naar de vraag-elasticiteit: kan een gebruiker zijn gebruik minderen of zit hij/zij eraan vast? Zware gebruikers (bijvoorbeeld heroïneverslaafden) zullen niet snel (kunnen) minderen en sowieso hun drug kopen, en jongere gebruikers zullen ook eerder zorgen dat ze toch aan de drug komen dan oudere. De elasticiteit hangt ook af van de beschikbaarheid van andere drugs die als substituut gebruikt kunnen worden. In het geval van cannabis zou dit alcohol kunnen zijn, misschien GHB? De reactie van de huidige klanten zal dus afhangen van a. de gehechtheid aan een bepaalde coffeeshop, b. de gelegenheid die gebruikers geboden wordt om mee te verhuizen, c. de gelegenheid die gebruikers geboden wordt om in een andere coffeeshop te kopen, d. hun vraag-elasticiteit en e. het gemak waarmee ze aan substituutmiddelen kunnen komen. Dit alles komt er in feite op neer dat gebruikers een kosten-baten afweging zullen gaan maken. De Rotterdamse coffeeshopklanten wijken (naar inschatting van de GGD) waarschijnlijk niet substantieel af van hun collega’s in andere steden. In Terneuzen, Nijmegen, Groningen, Utrecht en Amsterdam is onderzoek gedaan onder coffeeshopklanten. In Amsterdam ging het om niet op toeristen gerichte coffeeshops. De coffeeshopklanten zijn als volgt te typeren: - het zijn vooral mannen (altijd ruim over de 80%) - de gemiddelde leeftijd ligt zo tussen de 24 en 32 jaar - de meerderheid is student of werkend 38


- ze nemen de gekochte cannabis vaak (ook) mee naar huis om thuis te gebruiken - een groot deel gebruikt cannabis dagelijks tot meerdere malen per week (bijvoorbeeld Nijmegen: 64% dagelijks, 20% 2 tot 3 keer per week); - en komt ook met die (hoge) frequentie in de coffeeshop - coffeeshops hebben redelijk wat vaste klanten, stamgasten - de kwaliteit van de cannabis is belangrijk bij de keuze van een coffeeshop: is die goed en constant, dan blijven klanten komen - maar ook de vriendelijkheid van het personeel, de goede sfeer, en het ontmoeten van vrienden en bekenden spelen een belangrijke rol - een deel, ongeveer eenderde, shopt op een dag bij meerdere coffeeshops; dat zijn vaak degenen die van verder weg komen. In de steden wonen de meeste klanten redelijk dichtbij, in Terneuzen reden de Nederlanders gemiddeld 29 kilometer om bij de coffeeshop te komen. De keuze voor een bepaalde coffeeshop wordt, zo zeggen klanten, vooral bepaald door de kwaliteit van de cannabis, de gezelligheid, de prijs en de bereikbaarheid (dichtbij huis of op de route van werk, huis of school). Sommige klanten lijken echter meer gehecht aan een bepaalde coffeeshop dan andere (Korf et al., 2011). Er zijn er die niet zo’n uitgesproken voorkeur hebben; Korf et al. duiden hen aan als ‘gemakzuchtigen’. Anderen vinden vooral de bereikbaarheid met de auto van belang, de ‘autoklanten’. Weer anderen vinden de ligging van belang: dichtbij huis of op de dagelijkse route, verder stellen zij weinig eisen: ‘minimalisten’. Tot slot zijn er de ‘socializers’ die graag vrienden en bekenden ontmoeten en de bereikbaarheid niet zo belangrijk vinden. Gewapend met deze informatie gaan we zoeken naar gedragsopties. - De ‘socializers’ die hechten aan de gezelligheid van een specifieke coffeeshop vinden de afstand niet zo van belang: zij zullen mogelijk meeverhuizen. In Amsterdam behoorde een kwart van de klanten tot deze groep. Zij krijgen dezelfde service op de nieuwe locatie. Ook de ‘autoklanten’ verhuizen misschien mee, mits ze met de auto goed op de nieuwe locatie kunnen raken en er gemakkelijk en goedkoop kunnen parkeren. Dit zou ongeveer eenderde van de klantengroep betreffen. Uiteraard is dit ‘meeverhuizen’ afhankelijk van vervoermogelijkheden, de kwaliteit en snelheid van eventuele OV-verbindingen en de af te leggen afstand. - De andere klanten, ‘minimalisten’ en ‘gemakzuchtigen’ zullen minder moeite doen en, als er een even goede coffeeshop in de buurt is, mogelijk eerder overstappen naar een andere coffeeshop. In deze groep zitten misschien ook wel gebruikers die nu minder frequent gebruiken en die zullen stoppen of minderen. - De meerderheid van de klanten lijkt te hechten aan het cannabisgebruik, het zijn zeer regelmatige gebruikers. De risico’s van cannabis worden waarschijnlijk door deze gebruikers laag ingeschat. Dit leidt tot de hypothese dat het gebruik van de meeste klanten door de verplaatsing niet zal verminderen. Substituutmiddelen lijken evenmin direct voor de hand te liggen. De klanten zijn gemiddeld immers niet meer zo jong en ze gebruiken al langere tijd cannabis. Omschakeling naar | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

39

iets met een andere werking terwijl de ‘oude’ drug nog beschikbaar is, lijkt niet de eerste optie.

Conclusies De consequenties van verplaatsing van coffeeshops voor de gezondheid van klanten en gebruikers lijken beperkt. De klanten verhuizen mee of zoeken een andere coffeeshop, zolang de gelegenheid daartoe aanwezig is. Het is vanuit volksgezondheidsperspectief wel van belang dat de gemeente zich goed oriënteert op de klantenpopulatie van te verplaatsen coffeeshops. Nauw overleg met de coffeeshophouder, die op zijn beurt moet communiceren met zijn klanten, is van groot belang. Buurtcoffeeshops met een grote vaste klantenkring kunnen misschien beter niet al te ver verplaatst worden. Bij de selectie van de nieuwe locatie is alertheid nodig op mogelijke nieuwe risicovolle klantengroepen en verandering van de klantenpopulatie. Bovendien is handhaving nodig om illegaal aanbod op de oude locatie tegen te gaan. In theorie zou sluiting verdergaande consequenties kunnen hebben dan verplaatsing omdat de gelegenheid tot gedoogde aankoop dan verder wordt beperkt. De kans op verplaatsing van vaste gebruikers naar illegale markten of thuisteelt wordt dan groter, terwijl lichtere gebruikers dan misschien minder gaan gebruiken of uitwijken naar andere middelen. Maar de praktische consequenties hangen in belangrijke mate af van de vraag in hoeverre het gat in de markt opgevangen kan worden door andere coffeeshops.

40


Geraadpleegde bronnen Aanwijzing Opiumwet. http://openbaarministerie.nl Adviescommissie Drugsbeleid. (2009). Geen deuren maar daden. Nieuwe accenten in het Nederlandse drugsbeleid. Den Haag: ministeries van VWS, Veiligheid & Justitie en BZK. (“Commissie Van de Donk”) Amsterdam, J. van, Opperhuizen, A., Koeter, M. & Brink, W. van den. (2009). Ranking van drugs, een vergelijking van de schadelijkheid van drugs. Bilthoven: RIVM (RIVM rapport 340001001). Bieleman, B., & Naayer, H. (2007). Onderzoek coffeeshops Terneuzen. GroningenRotterdam: Intraval. Bieleman, B., Beelen, A., Nijkamp, R., & De Bie, E. (2008). Coffeeshops in Nederland 2007. Groningen-Rotterdam: Intraval. Bieleman, B. & Nijkamp, R. (2009). Onderzoek coffeeshops Terneuzen. GroningenRotterdam: Intraval. Bieleman, B., & Nijkamp, R. (2010). Coffeeshops in Nederland 2009: aantallen coffeeshops en gemeentelijk beleid 1999-2009. Groningen-Rotterdam: Intraval. Bieleman, B., Nijkamp, R. (2011). Monitor Rotterdamse coffeeshopbeleid, 0-, 1- en 2-meting. Groningen-Rotterdam: Intraval. Brink, W. van den. (2006). Hoe schadelijk zijn softdrugs? Justitiële Verkenningen, 32(1), 72-86. Broekhuizen, J., Boers, J., Ruiter, S., & Slot, J. (2011). Angst voor coffeeshop in de buurt gegrond? Amsterdam: Gemeente Amsterdam, Dienst Onderzoek en Statistiek. Bruin, D. de, Dijkstra, M. & Breeksema, J. (2008). Coffeeshops in Nederland, naleving en handhaving van coffeeshopregels. Utrecht: CVO. Caulkins, J. & Hao, H. (2008). Modelling drug market supply disruptions: where do all the drugs not go? Journal of policy Modeling, 30, 251-270. Drugsmarkt effectief verplaatst. Den Haag: ministerie van V&J, Feitenflits 1, 13-122010. Expertcommissie Lijstensystematiek Opiumwet. (2011). Drugs in lijsten. Den Haag: Expertcommissie Lijstensystematiek Opiumwet. (“Commissie Garretsen”) | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

41

Fijnaut, C., Bovenkerk, F., Bruinsma, G. & Bunt, H. van de. (1996). Eindrapport onderzoeksgroep Fijnaut (Inzake opsporing), Bijlage VII. Den Haag: Sdu Uitgevers. (Enquêtecommissie Opsporingsmethoden). Het coffeeshopbezoek in Nijmegen, een inventariserend onderzoek naar de omvang en kenmerken van het bezoek aan de Nijmeegse coffeeshops. (2008). Nijmegen: Gemeente Nijmegen, Directie Wijk en Stad, afdeling Onderzoek en Statistiek. Hildebrandt, M. & Pieterman, R. (red.). (2010). Zorg om voorzorg. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Killias, M., Isenring, G. L., Gilliéron, G. & Vuille, J. (2011). Do drug policies affect cannabis markets? A natural experiment in Switzerland, 2000-10. European Journal of Criminology, 8(3), 171-186. Korf, D., Wouters, M., Benschop, A. & Ginkel, P. van. (2004). Sterke wiet, blowgedrag, schadelijkheid en afhankelijkheid van cannabis. Amsterdam: Rozenberg Publishers. Korf, D., Wouters, M., Nabben, T. & Ginkel, P. van. (2005). Cannabis zonder coffeeshop: niet-gedoogde cannabisverkoop in tien Nederlandse gemeenten. Amsterdam: Rozenberg Publishers. Korf, D. Doekhie, J. & Wouters, M. (2011). Amsterdamse coffeeshops en hun bezoekers. Amsterdam: Rozenberg Publishers. Maalsté, N. & Panhuysen, M. (2007). Polderwiet. Baarn: Uitgeverij De Fontein. MacCoun, R. (2011). What can we learn from the Dutch cannabis coffeeshop system? Addiction, Policy case studies, Society for the Study of Addiction. Laar, M. van, Cruts, A., Ooyen-Houben, M. van, Meijer, R., Cries, E., Brunt. T., & Ketelaars, A. (2011). Nationale Drug Monitor. Utrecht: Trimbos-instituut/WODC. Laar, M. van, Ooyen-Houben, M. van & Monshouwer, K. (2009) Scheiding der markten en beleid ten aanzien van coffeeshops. In: Laar, M. van, Ooyen-Houben, M. van (eds.). (2009). Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid. Utrecht/Den Haag: Trimbos-instituut/WODC, p. 109-152 (hoofdstuk 6). Loo, M. van het, Hoorens, S., Hof, C. van ‘t & Kahan, J. (2003). Cannabis policy, implementation and outcomes. Leiden: RAND Europe. Nabben, T. (2010). High Amsterdam, ritme, roes en regels in het uitgaansleven (diss). Amsterdam: Rozenberg Publishers. (voor een bespreking zie: Ooyen-Houben, M. van (2011). Carnaval in Amsterdam, TvC, 53(1), 60-64). 42


Rigter, S. & Niessink, R. (2011). THC-concentraties in wiet, nederwiet en hasj in Nederlandse coffeeshops (2010-2011). Utrecht: Trimbos-instituut. Snippe, J., Bieleman, B., Kruize, A. & Naayer, H. (2005). Hektor in Venlo, eindevaluatie: inspanningen, procs en resultaten 2001-2004. Groningen-Rotterdam: Intraval. Snippe, J., Naayer, H. & Bieleman, B. (2006). Hektor in Venlo, evaluatie drugsoverlast in Venlo. Groningen-Rotterdam: Intraval. Snippe, J., Nijkamp, R., Bloemendal, J. & Bieleman, B. (2010). Hektor 2006-2009, evaluatie aanpak drugsoverlast in Venlo. Groningen-Rotterdam: Intraval. Stel, J. van der, Everhardt, V. & Laar, M. van. (2009). Ontwikkeling van het Nederlandse drugsbeleid. In: Laar, M. van, Ooyen-Houben, M. van (eds.). (2009). Evaluatie van het Nederlandse drugsbeleid. Utrecht/Den Haag: Trimbos-instituut/WODC, p. 45-68 (hoofdstuk 4). Surmont, T. (2005). De afzetmarkt van grenscoffeeshops in Zeeuws-Vlaanderen. Het profiel van de coffeeshopbezoeker en beleidsmatige reacties. Gent: Universiteit Gent T.K. 13407-3. (1975). Wijziging van de Opiumwet en enige daarmee verband houdende bepalingen in andere wetten: memorie van toelichting. Den Haag: Sdu Uitgevers. T.K. 24 077-3. (1995). Drugbeleid; het Nederlandse drugbeleid: continuïteit en verandering. Den Haag: Sdu Uitgevers. T.K. 24 077-125. (2004). Drugbeleid: brief ministers over het cannabisbeleid. Den haag: Sdu Uitgevers. (“Cannabisbrief”) T.K. 24 077-171. (2005). Drugbeleid: brief ministers over de implementatie van de cannabisbrief. Den Haag: Sdu Uitgevers. T.K. 24 077- 259. (2011). Drugbeleid. Den Haag: Sdu Uitgevers. (“Drugsbrief”) T.K. 24 077-265. (2011) Drugbeleid. Den Haag: Sdu Uitgevers. T.K. 24 077-267. (2011). Drugbeleid. Den Haag: Sdu Uitgevers. Vrijheid en verantwoordelijkheid. Regeerakkoord VVD-CDA. Den Haag, september 2010. Wouters, M. & Korf, D. (2011). De wietpas en het sociaal clubmodel. Meningen en verwachtingen van coffeeshopbezoekers in Utrecht. Amsterdam: Rozenberg Publishers. | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

43

44


Het verplaatsen van coffeeshop vanuit een criminologisch perspectief Sectie Criminologie, Erasmus School of Law, Rotterdam Dr. Thaddeus Müller Dr. Marianne van Ooyen-Houben Prof. dr. Henk van de Bunt 1. Inleiding Dit essay is een verkenning naar de wenselijkheid en mogelijkheid van verplaatsing van coffeeshops, als aanvulling op het staande coffeeshopbeleid. Wij hanteren hier een criminologisch perspectief waarbij we met name letten op overlast van coffeeshops. Het verzoek om een wetenschappelijke reflectie op het Rotterdamse beleid komt voort uit een motie van de gemeenteraad (8 september 2011). De raad vreest dat bij toepassen van het nieuwe afstandcriterium van 350 meter diverse coffeeshops zullen verdwijnen waardoor de overlast toe zal nemen. In dit essay gaan we tevens in op de mogelijke effecten van de verplaatsing van coffeeshop op de uitgangspunten van het Rotterdamse coffeeshopbeleid (zie nota uit 2007). Ook zullen we aandacht besteden aan mogelijke ongewenste neveneffecten en hoe de gemeente die tegen kan gaan. De verkenning heeft het karakter van een globale planevaluatie. Dat wil zeggen dat we op basis van onze onderzoekervaring, kennis van de literatuur en informatie verkregen uit enkele interviews met experts en ervaringsdeskundigen - zoals toezichthoudende politiemedewerkers, een beleidsmedewerker en een coffeeshopexploitant (zie bijlage 1) - een inschatting maken van de mogelijkheden en de te verwachten gevolgen van verplaatsing. De opzet van het essay ziet er als volgt uit. Eerst schetsen we in het kort de landelijke en de gemeentelijke beleidscontext en de recente veranderingen daarin. Ten tweede gaan we in op de lessen die geleerd kunnen worden van coffeeshopbeleid in andere steden. Ten derde gaan we in op de praktijk in Rotterdam. Tot slot presenteren we onze conclusies en onze beleidsaanbevelingen. 2. De beleidscontext 2.1 Landelijk en gemeentelijk coffeeshopbeleid Het Rotterdamse coffeeshopbeleid speelt zich af binnen de kaders van het landelijk coffeeshopbeleid en de landelijke beleidsregels van het Openbaar Ministerie (en | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

45

binnen internationale kaders, waarop we hier verder niet zullen ingaan). Voor de oorsprong van het gedogen van de verkoop van cannabis moeten we terug naar de jaren zestig en zeventig. Op basis van onderzoek en adviezen van commissies (de commissie Baan, de commissie Hulsman) werd geconcludeerd dat de gezondheidsrisico’s van cannabis vergeleken met die van harddrugs gering waren. Cannabisgebruikers moesten daarom zoveel mogelijk buiten de deviante en gecriminaliseerde harddrugssfeer gehouden worden en afgeschermd worden van het gebruik van harddrugs. Dit leidde in 1976 tot een wijziging van de Opiumwet: er werd een onderscheid aangebracht tussen hard- en softdrugs – hier ging het vooral om cannabis. Het Openbaar Ministerie volgt sindsdien een gedifferentieerd opsporings- en vervolgingsbeleid. Harddrugs worden zwaarder aangepakt dan softdrugs, en productie, smokkel en handel zwaarder dan bezit. Bezit van kleine hoeveelheden softdrugs voor eigen gebruik is een overtreding die geen opsporingsprioriteit krijgt en in de regel niet wordt vervolgd. De kleinschalige verkoop van cannabis, eerst door ‘huisdealers’ en later door coffeeshops, werd gedoogd, zij het onder voorwaarden: de AHOJ-G criteria (geen affichering, geen harddrugs, geen overlast, geen jeugdigen en geen grote hoeveelheden). Coffeeshops zijn aanvankelijk bedoeld als gelegenheden die een relatief laagdrempelig aanbod van gebruikershoeveelheden cannabis bieden in een beschermde omgeving. Het beleid ten aanzien van coffeeshops is strenger geworden in de afgelopen decennia. In 1995 wordt in de integrale Drugsnota al aangekondigd dat het aantal moet afnemen. Dit is ook gebeurd: sinds midden jaren negentig is er een gestage daling (zie figuur 1, waarbij aangetekend moet worden dat alleen de metingen van 1999 tot 2009 gebaseerd zijn op cijfers uit alle gemeenten en vergelijkbaar zijn). Er was een relatief grote daling tussen 2008 en 2009, waar Rotterdam met de sluiting van 16 coffeeshops een substantieel aandeel in had.

Figuur 1: aantal coffeeshops in Nederland, 1995-2011 Bron: Bieleman et al., 1997; Bieleman & Nijkamp, 2009; www.cbs.nl/locatus, 2011. De cijfers over 1995 en 1996 betreffen een schatting op basis van een quick scan. De telling van het CBS(2010 en 2011) geschiedt anders dan die van Bieleman & Nijkamp, een directe vergelijking is daarom niet mogelijk.

46


In 2009 is naar aanleiding van een Kamerdebat, waarin gevraagd werd om een actualisering van de laatste integrale drugsnota (uit 1995), een adviescommissie ingesteld (Commissie Van de Donk) die heeft geadviseerd over onder andere de coffeeshops. Deze commissie beschouwt een coffeeshop idealiter als een kleinschalige buurtvoorziening die zijn klanten uit de directe omgeving haalt. De commissie sluit hiermee aan bij de oorspronkelijke doelstelling van het gedogen van coffeeshops, voordat er sprake was van schaalvergroting en commercialisering. Vandaar ook het voorstel om het aantal klanten tot 2000 te beperken die door lidmaatschap toegang krijgen tot de coffeeshops. Het voorstel van de Commissie van de Donk om coffeeshops terug te brengen naar kleinschalige voorzieningen voor volwassen lokale gebruikers houdt per definitie in verplaatsing van coffeeshops uit concentratiegebieden van coffeeshops, zoals in het centrum van gemeentes. De regering heeft het voorstel van de Commissie van de Donk overgenomen in haar regeerakkoord en in 2011 uitgewerkt in concrete voorstellen. De Aanwijzing Opiumwet is per 1 januari 2012 al veranderd: aan de AHOJG- criteria zijn het, B- en het I-criterium toegevoegd. B staat voor het besloten-club criterium en I voor het ingezetenencriterium: alleen Nederlandse ingezetenen mogen lid worden van een coffeeshop. Deze criteria zijn vooral gericht op de grensgemeente in de drie zuidelijke provincies. Het ligt in de bedoeling om die vervolgens in het hele land in te voeren. Er is tevens sprake van een toevoeging van een nieuw A-criterium. Deze staat voor het afstandscriterium tot scholen (350 meter). Een gemeente bepaalt zelf of ze coffeeshops wil gedogen binnen haar grenzen. De meeste Nederlandse gemeenten hebben een zogenoemd ‘nulbeleid’: zij gedogen geen coffeeshops. Het overgrote deel van de coffeeshops bevindt zich in de grote steden. Vrijwel alle gemeenten met coffeeshops hebben in hun beleid vastgelegd hoe ze de criteria handhaven en welke maatregelen worden toegepast, gedifferentieerd per criterium en vaak in een stappenplan waarin aangegeven staat welke maatregel bij welke overtreding wordt genomen. De criteria betreffende harddrugs en jeugdigen wegen het zwaarst. Controles van de coffeeshops vinden zowel pro-actief plaats – aangekondigd of onaangekondigd – als reactief – naar aanleiding van meldingen van overtredingen. Gemiddeld zijn er per coffeeshop vijf tot zeven controles per jaar in Nederland (De Bruin et al., 2008; Bieleman et al., 2008). Ze worden uitgevoerd door de politie maar ook door ‘hitteams’ of gecombineerde acties waarbij meerdere instanties betrokken zijn. Coffeeshophouders zelf zijn er kien op de criteria te handhaven. Dit geldt vooral voor het niet aanwezig hebben van harddrugs en het weren van jeugdigen. Het Rotterdamse coffeeshopbeleid Het Rotterdamse coffeeshopbeleid staat bekend als streng. De coffeeshops worden onderworpen aan 10 controles per jaar. Dat is meer dan het landelijke gemiddelde. Dat lag in 2007 op ongeveer vijf tot zeven keer per jaar (De Bruin, Dijkstra & Breeksema, 2008). Het strenge karakter van het Rotterdams coffeeshopbeleid blijkt | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

47

ook uit het toepassen van het afstandscriterium als eerste gemeente in Nederland en het invoeren van een verplichte cursus voor personen die werken in een coffeeshop. Hier hebben (tot februari 2012) 490 personen aan meegedaan. Tevens is er sprake van een transparantieverplichting: de inrichting van de coffeeshops moet een open karakter hebben en vanaf de straatkant moet zichtbaar zijn wat er in de zaak plaatsvindt. Bovendien heeft Rotterdam als enige gemeente in Nederland een verplaatsingsverbod voor coffeeshops. Ook gelden in Rotterdam strengere maatregelen dan bijvoorbeeld in Amsterdam als het gaat om overtredingen van de AHOJG-plus criteria. Ook de geïnterviewde toezichthouders hebben de indruk dat controleurs in andere steden wel eens wat door de vingers zien. Vergelijkend onderzoek tussen de praktijk van controles en maatregelen is helaas niet voor handen, zodat we geen harde uitspraken kunnen doen over hoe toezicht wordt gehouden op coffeeshops in andere steden. Een deel van de controles in Rotterdam heeft een regulier karakter, waarbij wordt nagegaan of de exploitant zich houdt aan alle regels. Een ander deel van de controles heeft een integraal karakter waarbij diverse partijen meedoen, zoals de belastingsdienst, de brandweer en de vreemdelingenpolitie. Daarnaast worden exploitanten aangesproken als er sprake is van incidenten. Als overlast wordt gemeld door bewoners vindt er onderzoek plaats om de overlast in kaart te brengen. Tijdens de reguliere surveillances wordt ook gelet op overlast, zoals rondhangen en dubbel parkeren, zo blijkt uit de interviews. Bovendien heeft de wijkagent regelmatig informeel contact met de exploitant om te weten wat er speelt in de wijk. In Rotterdam wordt elke overtreding in en rond een coffeeshop opgeschreven en doorgegeven. De horecacoördinator houdt van elke coffeeshop een uitgebreid dossier bij. Hij stuurt de lokale toezichthouders aan die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering in praktijk. Zij zorgen dat de agenten uit het wijkteam ook de controles uitvoeren zodat alle coffeeshops aan de beurt komen. Sinds de aanscherping van de handhaving op coffeeshops in 2007 zijn er in de periode 2008-2010 in totaal 12 dossiers geweest, waarvan er negen hebben geleid tot een actie van de gemeente: 5 bestuurlijke waarschuwingen, drie sluitingen en één last onder dwangsom (een soort voorwaardelijk boete van 2500 €). Drie keer is besloten om af te zien van een maatregel. De bestuurlijke maatregelen hadden vier keer betrekking op een te grote handelsvoorraad en een keer op een te grote verkooptransactie. De sluitingen hadden twee keer te maken met de aanwezigheid van een minderjarige in de coffeeshop en een keer met een ruime overschrijving van de maximale handelsvoorraad en een ruime overschrijding van de maximale verkoopstransactie in dezelfde coffeeshop. De last onder dwangsom had betrekking op het niet aanwezig zijn van de exploitant en/of beheerder in de zaak.

48


3. Lessen uit de praktijk Wat kan de gemeente Rotterdam leren van de lessen die zijn geleerd in andere steden in verband met verplaatsing en sluiting van coffeeshops? Ten eerste moet geconstateerd worden dat de overlast in veel steden aan de grenzen van Nederland een ander karakter heeft dan die in Rotterdam. In steden als Venlo en Maastricht gaat het met name om het tegengaan van overlast veroorzaakt door drugstoerisme. In sommige steden is het overgrote deel van de clientèle van buitenlandse afkomst. In Venlo is het aandeel buitenlandse bezoekers 66% (in 2009), in Maastricht 69% (in 2008), in Bergen op Zoom/Roosendaal ruwweg 63% en in Terneuzen ging het in 2004 en 2007, vóór de sluiting van de grootste van de twee coffeeshops, om 89 respectievelijk ruim 80%; daarna (na de sluiting van de grootste coffeeshop Checkpoint) nam het af tot ruim 70% in 2009. Het is niet alleen dat het gaat om andere bezoekers, die vaak met de auto komen, maar ook gaat het om veel grotere aantallen bezoekers per coffeeshop, met name in Venlo en Terneuzen. Andere steden hebben minder drugstoeristen en daardoor ook aanzienlijk minder overlast. Nijmeegse coffeeshops hebben bijvoorbeeld maar 12 % buitenlandse bezoekers (in 2008), Groningen 4%. Tabel 1 (zie bijlage 2)laat zien wat bekend is over de omvang van het coffeeshopbezoek in zeven steden. Op basis van observaties en gesprekken kan gesteld worden dat het merendeel van de klanten in Rotterdam uit deze stad of de directe omgeving komen. We kunnen dat niet met zekerheid stellen omdat hiernaar er geen onderzoek is verricht. Onderzoek in andere steden (Groningen, Amsterdam – buiten het toeristengebied – Nijmegen, Haarlemmermeer) laat zien dat ook daar het grootste deel van de klanten uit de gemeente of de omgeving afkomstig is. De overlast is in deze steden gering en er doen zich ook verder weinig andere problemen voor. De vraag is of dit ook het geval is in Rotterdam. In het vervolg van dit essay zullen we hierop een antwoord geven. Maar eerst gaan we kijken naar de ervaringen van verplaatsing en sluiting in diverse grensgemeentes. 1.1 Venlo De ervaringen in Venlo laten zien dat verplaatsing van klantenstromen kan leiden tot meer klandizie en overlast op de nieuwe locatie. Die overlast is evenwel te beheersen, mits de regels worden gehandhaafd en nageleefd. Op de oude locatie neemt door bewoners ervaren overlast af, maar bij ondernemers niet, waarbij aangetekend moet worden dat in Venlo ook illegale handel in harddrugs in het spel was. Venlo is een belangrijke trekpleister voor Duitse bezoekers (Snippe et al., 2005). In het kielzog van het winkelend publiek kwamen sinds de jaren tachtig ook drugstoeristen mee. Eind jaren tachtig telde Venlo 39 coffeeshops; dit aantal heeft Venlo in 1995 weten in te dammen tot vijf gedoogde coffeeshops. Eind jaren negentig had Venlo echter ernstig te lijden onder overlast van dealpanden, straatdealers, drugs| Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

49

runners en een aanzienlijke stroom softdrugstoeristen. Die kwamen af op de vijf overgebleven gedoogde coffeeshops en op illegale verkooppunten in de omgeving van de coffeeshops. De overlast concentreerde zich in een bepaald gebied in de binnenstad, dat als gevolg hiervan sterk achteruitging. Om de (soft)drugsgerelateerde overlast en criminaliteit aan te pakken is in 2001 het project ‘Hektor’ gestart. Hektor bestond uit drie onderdelen: extra inzet op handhaving van regels en openbare orde in combinatie met sluitingen van drugspanden, ontnemingen en verblijfsontzeggingen, een vastgoedtraject (onder andere upgrading van de binnenstad) en beleid ten aanzien van coffeeshops. Tot dit laatste behoorde de verplaatsing van twee van de vijf coffeeshops naar de periferie van de stad, niet ver van de Duitse grens. Overigens wilde Venlo eerst twee nieuwe coffeeshops openen op die locatie, maar dit bleek politiek niet haalbaar (de term McDope’s was in de media gebruikt en dit leidde ook internationaal tot kritiek op de verplaatsing). De besluitvorming duurde lang, maar uiteindelijk zijn in 2004 twee coffeeshops verplaatst. De stroom drugstoeristen is hierdoor afgebogen uit het centrum. De door bewoners ervaren overlast in de binnenstad is afgenomen en ook voelen ze zich veiliger. In de gemeente als geheel zijn er geen veranderingen. Ondernemers in de binnenstad ervaren in 2009 weer meer drugsoverlast dan in 2005 en zitten weer op het niveau van 2001. De overlast in de periferie rond de coffeeshops nam toe, maar bleef beheersbaar. Wel kwamen er verzoeken tot nadeelcompensatie van omwonenden. In de hele gemeente zijn er in 2009 minder meldingen van drugsoverlast. Politie, gemeente en ook de coffeeshop zelf spanden zich in om de overlast op de nieuwe locatie beperkt te houden. Eerst werd een aanzienlijke groei van het aantal klanten waargenomen van meer dan 50%. Na 2006 daalde het aantal bezoeken weer. De coffeeshops in de binnenstad bleven redelijk constant qua aantal bezoeken, die in de periferie trekken in 2009 wel nog meer bezoeken dan in 2005. Deze coffeeshops zijn overigens qua omvang/oppervlakte groter dan voorheen. Het is gissen naar de verklaringen voor de afname van het totale aantal bezoeken. Twee verklaringen worden in het rapport geopperd, de economische crisis waardoor klanten minder uitgeven aan cannabis en de strengere controles in Duitsland op drugstoeristen. De coffeeshops in de periferie zijn in 2008 met een pasjessysteem gaan werken. Verplaatsingseffecten naar andere woonwijken lijken beperkt aanwezig; of er verplaatsing was naar andere gemeenten kan op basis van het onderzoek niet gezegd worden. De illegale drugshandel heeft zich verplaatst naar een locatie langs de route naar de nieuwe locatie (Snippe et al., 2005, Snippe, Naayer, H. & Bieleman 2006, 2010). 1.2 Terneuzen, Bergen op Zoom en Roosendaal De ervaring met het verplaatsen van de coffeeshop in Terneuzen laat zien dat verplaatsing naar een gunstiger gelegenheid kan leiden tot meer bezoekers en meer overlast op de nieuwe locatie. 50


In Terneuzen werden in 1996-1998 twee coffeeshops geopend. Een van de twee bevond zich op een locatie die als gevolg van bestemmingsplannen verlaten moest worden. De coffeeshop werd in 2003 verplaatst naar een aantrekkelijke nieuwe locatie, waar later ook nieuwbouw plaatsvond. Mede door deze verplaatsing kon de betreffende coffeeshop groeien en een toenemende stroom klanten bedienen. Ook met sluiting van coffeeshops zijn elders ervaringen opgedaan. In Bergen op Zoom/Roosendaal hebben in 2009 de acht coffeeshops die zich binnen hun grenzen bevonden gesloten. Gevolg: de overlast nam af. Verplaatsing van de overlast was er wel, maar beperkt. Er werd goed gehandhaafd en gecommuniceerd met voormalige klanten. In Terneuzen is in 2008 één van de twee coffeeshops (de grootste) gesloten. Er vond intensieve handhaving plaats daarna. De overlast in Terneuzen nam af. Ook hier lijkt de verplaatsing beperkt (al is niet precies bekend waar alle drugstoeristen gebleven zijn). Geconcludeerd moet worden dat de lessen uit de gemeentes waar coffeeshop verplaatst en gesloten zijn, een tweeledig karakter hebben. De coffeeshops die verplaatst werden naar een locatie die makkelijke bereikbaar was voor toeristen, kregen meer klanten. In Venlo is het aantal weer afgenomen door externe factoren, zoals als het optreden van de Duitse politie en de economische crisis. De coffeeshop in Terneuzen werd de grootste coffeeshop van Nederland met dito omzet, waarna het OM besloot om in te grijpen en deze coffeeshop te sluiten. Bij sluiting lijkt het ‘waterbedeffect’, verplaatsing van overlast, mee te vallen. Rotterdam heeft zelf ervaring opgedaan met de sluiting van 16 coffeeshops. In de volgende paragraaf gaan we hier nader op in. In Zwitserland heeft men ook ervaringen opgedaan met het sluiten van coffeeshops. Een tijdlang werden in Zwitserland, vooruitlopend op een verwachte beleidswijziging, openlijke verkooppunten van cannabis gedoogd. Het beleid sloeg echter om en in 2008 werd repressief opgetreden tegen deze verkooppunten, waardoor zij verdwenen. Onderzoek liet zien dat cannabis daarna moeilijker te krijgen was. Kopers moesten zich in het illegale circuit begeven, waar de kwaliteit van de cannabis slechter was en meer variabel. Er zijn indicaties dat een deel van de gebruikers reageerde door minder te gaan gebruiken (Killias et al., 2011). Helaas beschikken we niet over dit type gegevens over gebruikers van gesloten coffeeshops in Rotterdam en andere gemeentes.


51

4. Het Rotterdamse model in de praktijk Om de voor- en nadelen van verplaatsing te bepalen moet eerst een onderscheid gemaakt worden tussen de locaties waar de te verplaatsen coffeeshops gevestigd waren (hierna: de oude locatie) en de locaties waar zij heengaan (hierna: de nieuwe locatie). Wat betreft de nieuwe locatie is nadere invulling helaas niet voor handen. In de motie van de gemeenteraad wordt niet een type locatie genoemd. Globaal kunnen wel drie type locaties onderscheiden worden: 1) een locatie in een druk stedelijk gebied, zoals het centrum of een hoofdwinkelstraat, 2) een locatie in een woonbuurt en 3) een locatie aan de periferie van de stad, zoals een industrieterrein. Voordat we ingaan op de potentiële effecten van verplaatsing, definiëren we eerst het begrip overlast zoals dat ervaren kan worden in de omgeving van coffeeshops. Het gaat hier om een containerbegrip waar tal van gedragingen in passen, zoals dubbel parkeren, rondhangen, slaan met autodeuren, muziek uit auto’s, hard praten en roken in portieken, waarbij de geur van cannabis ook als overlastgevend wordt ervaren. De overlast die aan coffeeshops wordt toegeschreven bestaat vooral uit verkeer- en parkeeroverlast bij coffeeshops (ook in Rotterdam; door 47% van de omwonenden aangegeven), samenscholende jongeren (in Rotterdam door 33% van de omwonenden genoemd), geluidsoverlast en stankoverlast (door 27% en 25% genoemd). Rotterdam wijkt hierin niet substantieel af van andere steden. Bij overlast speelt beleving een belangrijke rol, zo blijkt ook uit de gesprekken met de toezichthouders. Niet iedereen zal zich ergeren aan deze vormen van overlast, of zich hierdoor onveilig voelen. Uit onderzoek blijkt dat bekendheid en sociaalculturele afstand bepalend zijn voor het interpreteren van bepaald gedrag als overlast of onveilig (Müller 2011). Ook is het zo dat in gebieden die al druk zijn door de aanwezigheid van horecavoorzieningen meer getolereerd wordt dan in buurten waar voornamelijk gewoond wordt. Uit onderzoek blijkt ook dat degenen die binnen 50 meter van een coffeeshop wonen duidelijk meer overlast ervaren dan degenen die wat verder weg wonen (Broekhuizen et al., 2011). Hieruit blijkt ook dat de ervaren overlast sterk samenhangt met de mening over cannabis en coffeeshops. Bij een negatieve houding wordt de ervaren overlast sneller aan de coffeeshop toegeschreven. Op zichzelf geeft een coffeeshop in een buurt niet meer objectieve overlast dan andere horecagelegenheden, zoals snackbars of cafés. Het verplaatsen van coffeeshops kan diverse nadelige effecten hebben. De klanten kunnen op zoek gaan naar een andere verkoper van cannabis. In principe kan dit een andere coffeeshop in de buurt zijn, waardoor die meer klanten krijgt en de overlast voor omwonenden toeneemt. Ook kan het zo zijn dat de klanten van de gesloten coffeeshop cannabis kopen bij straathandelaren, waardoor de overlast voor omwonenden ook toeneemt. Een derde mogelijkheid is dat de klanten de verplaatste coffeeshops volgen. Coffeeshops hebben vaak een groep vaste klanten – stamgasten – die vanwege de kwaliteit van de cannabis én vanwege het vriendelijke personeel, 52


de sfeer en de gezelligheid een bepaalde coffeeshop bezoeken. Als zij de coffeeshop met de auto of met het OV goed kunnen bereiken, verhuizen zij misschien mee. Het zou kunnen gaan om een kwart tot de helft van de huidige bezoekers van een coffeeshop (Korf, Doekhie & Wouters 2011). 4.1 De oude locatie Rotterdam heeft reeds veel ervaring opgedaan door de sluiting van 16 coffeeshops in 2009 ten gevolge van de toepassing van het afstandscriterium van 250 meter. Wat waren de gevolgen hiervan voor de buurten waar de coffeeshops verdwenen? Diverse partijen hadden bij het sluiten van 16 coffeeshop in 2009 een toestroom van klanten naar de overgebleven coffeeshops verwacht en daarmee een toename van overlast in de omgeving van de coffeeshops, een fenomeen dat bekend staat als het waterbedeffect. Zo vreesde een exploitant in het centrum voor zijn vergunning omdat hij de verwachte toestroom van klanten niet in goede banen zou kunnen leiden. In de directe omgeving van zijn onderneming zouden drie coffeeshops sluiten. De overheid zelf verwachtte ook een toestroom van klanten naar nabijgelegen coffeeshops. Zo hield politiedistrict West rekening met een toename van overlast door de sluiting van vijf nabijgelegen coffeeshops. Maar de ervaringen wezen uit dat er geen of nauwelijks sprake was van toename van overlast. Ook was er geen stijging van de klachten van omwonenden. Het uitblijven van het waterbedeffect bleek te gelden voor de hele stad, zo kwam naar voren uit gesprekken met ervaringsdeskundigen, wat tevens bevestigd werd door de resultaten van de Rotterdamse coffeeshopmonitor (Bieleman et al., 2011). De monitor geeft aan dat de overlast op de locaties waar voorheen coffeeshops waren, drastisch is afgenomen en dat die bij andere coffeeshops ook nadrukkelijk is afgenomen. In de monitor wordt gesuggereerd dat dit te maken heeft met het strengere optreden van de politie. De gesprekken met de ervaringsdeskundigen wijzen evenwel uit dat de politie niet strenger is gaan optreden in die periode vanaf de sluiting van de coffeeshop. In de politiedistricten van de toezichthouders met wie we gesproken hebben, heeft de politie wel extra opgelet, maar geen extra overlast kunnen constateren. Tijdens de maandelijkse controles is ook geen toename geconstateerd en het aantal klachten van bewoners is de laatste jaren niet gestegen en wordt zelf omschreven als minimaal. Zo heeft de horecacoördinator uit Distrtict Noord aangegeven dat politieagenten in zijn district hebben geobserveerd of er een toename of afname was van overlast: “We hadden zoiets van wat gaat dat voor de coffeeshops betekenen, die krijgen meer bezoekers erbij, maar eigenlijk is dat reuze meegevallen.” Hoe is de afname van overlast bij de overgebleven coffeeshops dan wel te verklaren? Uit de gesprekken komt duidelijk naar voren dat coffeeshopexploitanten nadrukkelijk letten op overlast veroorzaakt door klanten. Er kan gesteld worden dat onder druk van het meer stringente beleid coffeeshopeigenaren aan zelfregulering | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

53

zijn gaan doen. In de woorden van een exploitant: “Als je de druk opvoert (…) gaan mensen inzien uit zelfbehoud dat ze iets moeten gaan doen” Uit de gesprekken met de respondenten komt naar voren dat exploitanten nadrukkelijk letten op foutparkeerders. Veel coffeeshops geven aan dat zij geen klanten helpen die dubbel parkeren, of parkeren op een verkeerde plek. Ook zetten zij pionnen neer om fout parkeren te voorkomen Dat dit het fout parkeren niet altijd tegen gaat bleek uit een observatie in Rotterdam Zuid op een doordeweekse dag om circa 17.00. Twee politieagenten bekeurden klanten van een coffeeshop die hun auto fout geparkeerd hadden. Ze vertelden dat zij vaker op dit tijdstip hier staan en boetes uitdelen. Overigens zijn we in de andere onderzochte districten geen vergelijkbare voorbeelden tegengekomen. Het gaat het hier wellicht om de uitzondering die de regel bevestigt. Ook spannen de ondernemers zich in om de overlast door rondhangende jongeren tegen te gaan. Klanten die buiten blijven rondhangen worden gemaand om zich te verplaatsen. Sommige coffeeshops hebben hiervoor mensen aangenomen die jongeren op hun rondhanggedrag aan spreken. Niet alle coffeeshops hebben een persoon die buiten de boel in de gaten houdt, maar dat is wel het geval bij coffeeshops waar dat nodig is, aldus de respondenten. De zelfregulering gaat zo ver dat coffeeshophouders zich nog nadrukkelijker richten op het samenwerken met de overheid. Zo brengt een coffeeshopeigenaar in Zuid jongeren onder de 18 direct naar het politiebureau en vraagt een ondernemer in Kralingen statiegeld voor de plastic bakjes waarin hij zijn waar verkoopt om te voorkomen dat die buiten gaan rondslingeren. Als er klachten zijn, reageren de meeste exploitanten direct. Zo werd een exploitant in Rotterdam West aangesproken op overlastklachten van nieuwe bewoners. De exploitant veranderde de openingstijden van 01.00 naar 23.00 en heeft een persoon bij de voordeur gezet, die rondhangers aanspreekt op hun gedrag. De politie heeft deze coffeeshop intensief geobserveerd en kan de klachten van de autochtone bewoners niet staven. Ze zijn positief over de exploitant: “Hij doet erg zijn best”. Dat geldt ook voor vele andere exploitanten, zo werd bevestigd door andere toezichthouders. Uit de gesprekken komt naar voren dat er ook aantal exploitanten is die minder verantwoordelijkheid nemen en zich weinig proactief opstellen. Maar het gaat hier om een minderheid. Zo antwoordde een toezichthouder op mijn vraag wie de goede ondernemers waren: “Je kan beter vragen wie de slechte zijn”, omdat er daarvan maar een paar waren. Volgens een beleidsadviseur van de gemeente Rotterdam kan het beste worden gesproken over drie categorieën coffeeshops: a) een beperkt aantal die minder goed bekend staan, b) een beperkt aantal dat het zeer goed doet en zich pro-actief opstelt en c) een grote groep coffeeshops die niet opvallen, in positieve noch in negatieve zin, omdat die zich waarschijnlijk aan de regels houden. Een vergelijkbare indeling kan ook gemaakt worden op basis van de gesprekken met de toezichthouders. Zij 54


weten welke zaken de kantjes er af lopen, welke zich goed aan de regels houden en welke nog extra maatregelen nemen zoals het instellen van een pasjessysteem, het verhogen van de leeftijd tot 21 jaar en het aanstellen van een portier. De respondenten geven aan dat de meeste coffeeshophouders zich wel nadrukkelijk inzetten om de overlast te beperken. Hun inspanningen worden gewaardeerd. Zo zijn de toezichthouders over het algemeen tevreden over de coffeeshops die zijn overgebleven. De toezichthouders omschrijven de relatie met de exploitanten over het algemeen als ‘goed’. Toezichthouders geven aan dat er doorgaans sprake is van een soepele samenwerking. De invulling hiervan varieert van ’formeel en zakelijk’ tot het ’hebben van een goede samenwerking’. Maar als een overtreding wordt geconstateerd, wordt die altijd genoteerd, de toezichthouders in het centrum: “Als het fout is, is het fout, we volgen de regels”. Tegelijkertijd wijzen toezichthouders vaak op omstandigheden die kunnen leiden tot overtredingen. Zo merkten de toezichthouders uit het centrum op dat in het gebeid tussen de voordeur en de balie de aanwezigheid van jongeren onder de 18 ook strafbaar is: “En dan zeggen we ook, joh, kijk uit, als je een minderjarige voor de balie heb staan, dan is het fout”. Onder de toezichthouders is er enige variatie in hoe zij zich opstellen. Met name voor de wijkagenten is een positieve relatie belangrijk omdat zij voeling moeten hebben met de ondernemers en bewoners in hun wijk: “Wat ik belangrijk vind is dat ik een goede verstandhouding heb. Als er iets is, heb je elkaar nodig”. Een belangrijke verklaring voor de afname van overlast is dus waarschijnlijk gelegen in het (pro-)actieve optreden van een groot deel van de exploitanten. Een andere verklaring zou kunnen zijn dat de klanten van de verdwenen coffeeshops minder zijn gaan gebruiken. Het aanbod zou dan de vraag bepalen. Of anders gesteld de situatie, de aanwezigheid van een coffeeshop, bepaalt of personen gebruiken. Er is uit onderzoek een zwakke samenhang gebleken tussen het aantal coffeeshops en het vóórkomen van gebruik (MacCoun, 2011). Ook bevat het eerder genoemde Zwitserse onderzoek aanwijzingen dat na sluiting van de facto ‘gedoogde’ verkooppunten van cannabis een deel van de gebruikers minder gaat gebruiken. In Rotterdam zijn er aanwijzigingen dat een deel van de klanten cannabis koopt bij de overgebleven coffeeshops. Zo is er een toename van omzet bij een drietal coffeeshop van meer dan 50% geconstateerd. Een coffeeshopeigenaar in Noord heeft aan de politie kenbaar gemaakt dat hij de extra omzet niet wenselijk vindt omdat hij het al goed had. Tegelijkertijd is het zo dat de toezichthouders zeker niet bij alle coffeeshops een toename constateren. In een enkel geval wordt zelfs gesproken van een daling van de omzet. Helaas kunnen we deze observaties niet staven met tellingen van het aantal bezoekers, zoals die gehouden zijn in andere gemeentes. De situatie in Rotterdam doet denken aan de lichte verplaatsing naar Bredase cof| Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

55

feeshops die zich voordeed na de sluiting van coffeeshops in Bergen op Zoom en Roosendaal; in Breda werden meer klanten geteld (30% meer), maar dit gaf ook daar niet meer overlast (Drugs effectief verplaatst, 2010). Overigens is er ook geen toename van straathandel, in zover daar al sprake van was. De toezichthouders geven aan dat de straathandel in softdrugs niet of nauwelijks bestaat in Rotterdam. Volwassenen kunnen het zelf bij de overgebleven coffeeshops kopen en jongeren onder de 18 kopen of krijgen vaak cannabis via bekenden en vrienden (Bieleman, Nijkamp en Sijstra 2011; Van Laar et al., 2011). Het uitblijven van overlast door straathandel in Rotterdam hangt wellicht ook samen met het nog steeds grote aanbod van coffeeshops in deze stad. Er zijn nog steeds meer dan 40 coffeeshops en die kunnen de markt kennelijk goed bedienen. Ook zegt het uitblijven van overlast iets over de elasticiteit van de vraag naar cannabis bij gebruikers. Zij zijn niet afhankelijk van een voorziening in de buurt. Hun oriëntatie is, zoals die van veel Nederlanders, grootstedelijk of regionaal. Zij reizen voor werk, recreatie en studie naar andere steden en gemeentes. Het gemiddelde aantal kilometer dat Nederlanders per dag reizen voor werk ligt rond de 20 kilometer per dag, voor school rond de 12 kilometer en voor recreatie rond 10 kilometer (Ministerie van verkeer en Waterstaat 2010). Het bezoek aan een coffeeshop kan zonder veel extra inspanning onderdeel zijn van de routineactiviteiten van de klanten. Tijdens deze verplaatsingen kunnen zij zonder veel omslag even langs een coffeeshop gaan. Zo vertelde een toezichthouder dat hij wist van een klant die woonde in Brabant en werkte in Rotterdam en tijdens de lunch of na zijn werk cannabis kocht. Uit een nog lopende onderzoek van een student van de EUR naar bezoekers van een gesloten coffeeshop in Spijkenisse bleek dat het voor hen de gewoonste zaak van de wereld was om, als ze wilden ‘chillen’, even langs een coffeeshop in Rotterdam Zuid te gaan. Uit onderzoek van Intraval naar de gebruikers in Venlo bleek dat cannabiskopers ook een hoge actieradius hadden. De gebruikers die niet uit Venlo kwamen, reisden gemiddeld 40 km om naar een coffeeshop te gaan. In het geval van de coffeeshops in Terneuzen reisden de Nederlandse klanten gemiddeld 29 kilometer en buitenlandse klanten zelfs gemiddeld zo’n 61 (Belgen) tot 203 kilometer (Noord-Fransen; Surmont, 2007) De potentiële actieradius van gebruikers – hun afstandscriterium – is kennelijk groot. Het gevolg hiervan is dat als er nog voldoende coffeeshops binnen een bepaalde cirkel aanwezig zijn, zij de vraag naar cannabis kunnen opvangen. Hierbij is het woord ‘voldoende’ belangrijk, want anders kan er druk ontstaan op de overblijvende coffeeshops, zoals in Venlo na de sanering van de coffeeshops begin jaren negentig en in Terneuzen na de inperking van de openingsuren van coffeeshops in Roosendaal (Snippe et al., 2005; Surmont, 2007). Op basis van de gesprekken met de toezichthouders lijkt het erop dat ook de andere doelen van het Rotterdamse beleid en de AHOJG-criteria niet in het gedrang zijn gekomen sinds de sluiting van de coffeeshops. Er doen zich wel overtredingen voor, maar die hebben een incidenteel karakter. Op basis van het materiaal dat is 56


verzameld en geanalyseerd voor dit essay moet geconcludeerd worden dat het Rotterdamse model, waarin sprake is van een samenwerking van toezichthouders en exploitantanten, succesvol is geweest en heeft geresulteerd in een evenwichtige status quo waarover alle respondenten tevreden zijn en waarin nauwelijks sprake is van overlast. 4.2 De nieuwe locatie De vraag is of verplaatsing een extra bijdrage kan leveren aan de doelen van het coffeeshopbeleid. Per doelstelling gaan we hier nader op in. 1. De scheiding van de markten van hard- en softdrugs Wij verwachten een positief, noch negatief effect op de scheiding van hard- en softdrugs voor zover dit de coffeeshops betreft. In de nieuwe situatie gaan we ervan uit dat exploitanten hun zaak en hun aanzienlijke inkomsten niet in gevaar brengen door harddrugs in hun zaak te tolereren. Als gebruikers hun cannabis in coffeeshops blijven aanschaffen zal een verschuiving naar de straatmarkt, waar de kans op aanbod van harddrugs groter is, niet noemenswaardig zijn. Voor een nadere uitwerking van dit onderwerp verwijzen wij naar het essay over volksgezondheid en verplaatsing. 2. De beperking van het softdrugaanbod, zowel dat vanuit coffeeshops als dat vanuit het illegale circuit Deze doelstelling is er op gericht om het cannabisgebruik te beperken. De verplaatsing van coffeeshops naar buurten en wijken waar nog geen coffeeshops gevestigd zijn, kan leiden tot een uitbreiding van de markt en het afzetgebied van een coffeeshop. Juist minder mobiele klanten die nu nog veraf wonen van coffeeshops ervaren door de afstand een bepaalde drempel om cannabis te kopen. Deze drempel wordt verlaagd door de komst van een coffeeshop. Ook vinden impulsaankopen van cannabis door buurtbewoners eerder plaats. Zo bekeken kan verplaatsing resulteren in een uitbreiding van het gebruik. Indien de nieuwe locatie goede – en misschien zelfs betere - gelegenheid biedt tot aankoop van cannabis kan hierdoor ook een beperkte toename van het gebruik optreden. Dit gebeurde bijvoorbeeld in Terneuzen en Venlo na verplaatsing van een respectievelijk twee gedoogde coffeeshops naar een grotere locatie met een goede bereikbaarheid. Dit trok daar extra klanten, met name uit het buitenland. 3. De bescherming van kwetsbare groepen Of verplaatsing effect heeft op de kwetsbare groepen, hangt van een aantal factoren af. Belangrijk hierbij is wat verstaan wordt onder kwetsbare groepen. Tijdens de gesprekken bleek dat hierover enige onduidelijkheid bestond. Vaak werden jongeren onder de 18 die cannabis gebruiken gelijk gesteld aan kwetsbare jongeren, terwijl in de literatuur hier een specifieke groep onder wordt verstaan, namelijk randgroepjongeren met een sociaal-economische achterstand die gemiddeld een paar keer per dag cannabis roken (de Jong 2009). Uit onderzoek blijkt dat hun cannabisgebruik | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

57

een volhardend karakter heeft en samenhangt met hun problematische achtergrond. Op basis hiervan kan verwacht worden dat de sluiting van coffeeshop geen effect heeft op hun cannabisgebruik. Dit verandert waarschijnlijk wel door maatregelen die gericht zijn op hun ‘multi-problem’ achtergrond (slechte thuissituatie, diverse vormen van misbruik, taalachterstand, psychische problemen, gebrekkige sociale vaardigheden, sociaal-economische problemen, leerproblemen). Overigens is nog weinig bekend over het cannabisgebruik van kwetsbare jongeren. Wij adviseren om hier nader onderzoek naar te laten verrichten, waarbij ingegaan wordt op de beleveniswereld van jongeren en de betekenissen die zij geven aan cannabisverkooppunten en -gebruik. Het afstandscriterium van 250/350 meter van scholen vindt zijn oorsprong in de bescherming van jongeren tegen cannabisgebruik en de normvervaging ten aanzien van cannabis. Uit de Rotterdamse coffeeshopmonitor komt naar voren dat het effect van deze maatregelen op de normen van jongeren en het gebruik van cannabis door jongeren vooralsnog minimaal zijn. Wel blijkt uit de monitor dat de meeste scholieren het normbesef hebben dat cannabisgebruik slecht is voor de gezondheid. Uit onderzoek van een studente van de EUR onder scholieren van twee voorgezet onderwijsinstellingen en een middelbaar beroepsonderwijsinstelling, kwam tevens naar voren dat veel scholieren (73%) helemaal niet op de hoogte waren van de sluiting van de coffeeshops in de buurt van de scholen. Bijna evenveel personen hadden bovendien nooit cannabis gebruikt (75%). Uit interviews met personeelsleden komt tevens naar voren dat de scholen zelf eigenlijk geen last hadden van de coffeeshops in de buurt (Diemer 2010). Dit onderzoek geeft een andere invulling aan het begrip normalisering van cannabisgebruik: het is zo normaal dat jongeren het niet spannend vinden, dat zij het daarom ook niet willen proberen. 4. Het tegengegaan van criminele organisaties Uit het voorgaande bleek al dat coffeeshops in de omgeving van coffeeshops die moeten sluiten, waarschijnlijk profiteren door een toestroom van meer klanten en daardoor hun omzet zien stijgen. Dit kan leiden tot een verdere commercialisering van de organisatie van de cannabisverkoop en een toename van a) georganiseerde misdaad en b) een verstrengeling van de legale en illegale wereld. Hetzelfde proces kan zich voordoen bij verplaatsing. Als een coffeeshop in een gebied of gemeente wordt geopend waar nog geen coffeeshop aanwezig is, zoals Spijkenisse en Barendrecht, kan die coffeeshop rekenen op een grote afzetmarkt, zo is onze verwachting. Dit werd overigens bevestigd tijdens de gesprekken die we gevoerd hebben. Er is helaas weinig informatie voorhanden op basis waarvan we uitspraken kunnen doen over georganiseerde misdaad in relatie tot coffeeshops. In de gemeente Rotterdam hebben de Bibob-onderzoeken onder coffeeshops tot op heden niet geleid tot het intrekken van een vergunning. Het Emergo-onderzoek in Amsterdam laat zien dat de coffeeshopsector niet in handen is van een paar criminele netwerken; er is “een aantal” exploitanten met banden met een crimineel netwerk, maar hoeveel het 58


er zijn geven de onderzoekers niet aan, waardoor ook dit onderzoek ons op dit punt niet verder helpt (Projectgroep Emergo, 2011). Verder onderzoek naar dit onderwerp is noodzakelijk om hierover onderbouwde uitspraken te doen. 5. Het bestrijden van overlast, verloedering van het straatbeeld Afhankelijk van de specifieke locatie kan er sprake zijn van een toename van overlast en onveiligheidsgevoelens. We verwachten een stijging van overlast en subjectieve onveiligheidsgevoelens als een coffeeshop wordt verplaatst naar een woonbuurt. Dit is eenvoudigweg gerelateerd aan de visuele aanwezigheid van een coffeeshop en de gebruikers. Vaak is de aanwezigheid van groepen jongeren al aanleiding voor bewoners om te denken dat er drugs gedeald worden, terwijl dit doorgaans niet het geval is, zo bleek uit de gesprekken met de toezichthouders Daarom neemt bij verplaatsing naar een woonbuurt de subjectieve onveiligheid toe. Bij verplaatsing naar een industrieterrein of naar een druk (binnen-)stedelijk winkelgebied verwachten we geen of minimaal effect op de beleving van overlast door bewoners of gebruikers. Op deze locaties zijn of geen bewoners, of ze zijn gewend aan stedelijke voorzieningen als cafés, clubs en coffeeshops. De kans bestaat wel dat winkeliers gaan klagen uit angst dat het aanzien van hun winkelgebied lijdt onder de komst van een coffeeshop. In Venlo blijkt dat de verplaatsing er ook toe kan leiden dat er een verplaatsing is van de illegale drugshandel naar een route waar veel drugstoeristen langs komen. In Venlo gaat het evenwel om grote aantallen drugstoeristen. Op basis van onze observaties en gesprekken kunnen we stellen dat in Rotterdam dit niet het geval. Het verplaatsen van coffeeshops naar de rand van de stad staat overigens haaks op het Nederlandse cannabisbeleid dat juist in het teken staat van integratie en insluiting. Juist door coffeeshops naar industrieterreinen te verplaatsen worden die naar de randen van de gemeente geplaatst en vormen zo minder een onderdeel van de gemeenschap. Deze optie staat ook haaks op de visie van de Commissie van de Donk, die juist ervoor pleit om coffeeshops te laten functioneren als buurtvoorzieningen en ze vanuit die hoedanigheid ook een plek te geven in de gemeenschap. 6. Het bestrijden van de normvervaging aangaande sofdrugsgebruik onder jongeren Wij verwachten geen effect op de normvervaging aangaande softdrugsgebruik onder jongeren, omdat softdrugsgebruik veel meer verweven is met algemene opvattingen over genotsmiddelen. Deze opvattingen zijn duidelijk gerelateerd aan een consumptieve hedonistische cultuur die sterk aanwezig is in onze samenleving en in het bijzonder bij jongeren. Het frequente gebruik van genotsmiddelen, zoals alcohol en drugs, door jongeren is overigens voor de Commissie Van de Donk en het kabinet een reden om hier uit overwegingen van volksgezondheid maatregelen tegen te nemen (Commissie Van de Donk, 2009; T.K. 24077-259, mei 2011). | Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam |

59

Samenvatting, conclusie en aanbevelingen De huidige situatie laat zien dat de overlast in Rotterdam een minimaal niveau kent. Er zijn nauwelijks klachten van bewoners. De politie constateert bijna geen overlast. Mocht toch onverhoopt een situatie ontstaan van overlast, dan volgt doorgaans direct een reactie van de coffeeshopexploitant. De huidige status quo is het resultaat van streng en fair optreden van de politie en een goede samenwerking met de exploitanten. De balans die bereikt is sinds 2009 is een win-win situatie voor alle betrokken partijen: voor de politie, beleidsmakers, gebruikers, omwonenden en exploitanten. Elke verandering kan dit evenwicht doorbreken. Op basis van de ervaringen met de sluiting van 16 Rotterdamse coffeeshops in 2009 kan verwacht worden dat door sluiting van de acht coffeeshops er waarschijnlijk geen toename zal zijn van de overlast. Dit onder de aanname dat de coffeeshops die open blijven, de vraag kunnen opvangen. Dit hangt ook af van het type coffeeshops dat met sluiting te maken krijgt. Een aantal coffeeshops hebben een grotere omzet en als die in aanmerking komen voor sluiting, kunnen de effecten aanzienlijk groter zijn. Tevens is het zo dat de omzet van de over gebleven coffeeshops zal toenemen, mits de vraag naar cannabis op hetzelfde niveau blijft als nu. Zij zullen meer bevoorrading nodig hebben, waardoor de kans op overtreding van de 500gramsnorm groter wordt en het streven van het kabinet naar kleinschaliger coffeeshops in de wielen gereden kan worden. Of de georganiseerde misdaad kan groeien is niet duidelijk; daarvoor bestaan niet direct aanwijzingen, maar hierover tasten we in het duister omdat hierover weinig informatie beschikbaar is. Verplaatsing wijzen we af in woonbuurten, omdat hierdoor de beleving van overlast zal toenemen. Verplaatsing naar een bedrijventerrein of naar de rand van gemeentes en deelgemeentes, wijzen we af omdat dit haaks staat op het cannabisbeleid dat streeft naar integratie en insluiting van cannabisverkoop en –gebruik. Tevens verwachten we dat hierdoor een lichte toename van cannabisgebruik en coffeeshopbezoek kan plaatsvinden, die echter afhankelijk is van de gelegenheid tot aankoop van cannabis die geboden wordt (parkeren, bereikbaarheid).Verplaatsing naar drukke winkelgebieden zal naar onze verwachting stuiten op verzet van andere ondernemers, die niet besmet willen raken met de negatieve status van coffeeshops. Zij zullen zich waarschijnlijk verzetten tegen de komst van een coffeeshop door te verwijzen naar een toename van overlast.

60


Beleidsaanbevelingen 1. Ten eerste gaan we in op een optie die niet haalbaar is vanwege de aangekondigde nieuwe landelijke criteria. Het betreft hier de keuze voor het niet sluiten en niet verplaatsen van coffeeshops. Gezien de positieve resultaten van het Rotterdams coffeeshopbeleid lijkt deze keuze het meest voor de hand te liggen. Er wordt gesproken van een evenwichtige status quo die de ideale situatie benaderd. Elk ingrijpen van de overheid kan de huidige situatie ten nadele doen veranderen. In het onderhavige geval is de beste beleidsoptie om geen extra maatregelen te nemen, tenzij de situatie verandert. Maar zoals gezegd is deze optie uitgesloten gezien het landelijke beleid ten aanzien van coffeeshops. 2. Het verplaatsen van coffeeshops raden wij af omdat dit kan resulteren in ongewenste situaties, zoals die van subjectieve overlast en onveiligheid, die overigens mede afhankelijk is van het type locatie waar de coffeeshops naar toe verplaatst worden. 3. Sluiten van coffeeshops zonder verplaatsing lijkt de minst schadelijke optie, maar ook hierbij bestaat de kans dat dit resulteert in ongewenste situaties, zoals een toename van overlast door het niet kunnen opvangen van de vraag naar cannabis door de overgebleven coffeeshops. Dit is afhankelijk van lokale situatie in een buurt, met name van het aantal coffeeshop dat overblijft en de omzet van coffeeshops die moeten sluiten


61

Literatuur 1. Bieleman, B., & Naayer, H. (2007). Onderzoek coffeeshops Terneuzen. Groningen-Rotterdam: Intraval. 2. Bieleman, B., Beelen, A., Nijkamp, R., & De Bie, E. (2008). Coffeeshops in Nederland 2007. Groningen-Rotterdam: Intraval. 3. Bieleman, B. & Nijkamp, R. (2009). Onderzoek coffeeshops Terneuzen. Groningen-Rotterdam: Intraval. 4. Bieleman, B., & Nijkamp, R. (2010). Coffeeshops in Nederland 2009: aantallen coffeeshops en gemeentelijk beleid 1999-2009. Groningen-Rotterdam: Intraval. 5. Bieleman, B., Nijkamp, R. en Sijstra M.(2011). Monitor Rotterdamse coffeeshopbeleid, 0-, 1- en 2-meting. Groningen-Rotterdam: Intraval. 6. Broekhuizen, J., Boers, J., Ruiter, S., & Slot, J. (2011). Angst voor coffeeshop in de buurt gegrond? Amsterdam: Gemeente Amsterdam, Dienst Onderzoek en Statistiek. 7. Bruin, D. de, Dijkstra, M. & Breeksema, J. (2008). Coffeeshops in Nederland, naleving en handhaving van coffeeshopregels. Utrecht: CVO. 8. Commissie Van de Donk (2009) Geen deuren maar daden. Nieuwe accenten in het Nederlandse drugsbeleid. Den Haag: Ministerie van Justitie 9. Diemer, E. (2010) Coffeeshopbeleid in Rotterdam “Het afstandscriterium”. Doctoraal scriptie Criminologie. Rotterdam: EUR 10. Het coffeeshopbezoek in Nijmegen, een inventariserend onderzoek naar de omvang en kenmerken van het bezoek aan de Nijmeegse coffeeshops. (2008). Nijmegen: Gemeente Nijmegen, Directie Wijk en Stad, afdeling Onderzoek en Statistiek. 11. Jong, W. de (2009) Blowen op Zuid. Rapid Assessment en Response naar het gebruik van cannabis door buurten risicojongeren in Rotterdam-Zuid. Dordrecht: BP&O. 12. Killias, M., Isenring, G. L., Gilliéron, G. & Vuille, J. (2011). Do drug policies affect cannabis markets? A natural experiment in Switzerland, 2000-10. European Journal of Criminology, 8(3), 171-186. 13. Korf, D. Doekhie, J. & Wouters, M. (2011). Amsterdamse coffeeshops en hun bezoekers. Amsterdam: Rozenberg Publishers. 14. Snippe, J., Bieleman, B., Kruize, A. & Naayer, H. (2005). Hektor in Venlo, eindevaluatie: inspanningen, procs en resultaten 2001-2004. Groningen-Rotterdam: Intraval. 15. Snippe, J., Naayer, H. & Bieleman, B. (2006). Hektor in Venlo, evaluatie drugsoverlast in Venlo. Groningen-Rotterdam: Intraval. 16. Snippe, J., Nijkamp, R., Bloemendal, J. & Bieleman, B. (2010). Hektor 20062009, evaluatie aanpak drugsoverlast in Venlo. Groningen-Rotterdam: Intraval. 17. Surmont, T. (2005). De afzetmarkt van grenscoffeeshops in Zeeuws-Vlaanderen. Het profiel van de coffeeshopbezoeker en beleidsmatige reacties. Gent: Universiteit Gent . 18. T.K. 24 077- 259. (2011). Drugbeleid. Den Haag: Sdu Uitgevers. (“Drugsbrief”) 62


Bijlage 1 Respondenten • Horecacoördinator District Zuid • Twee horecacoördinatoren uit District Centrum • Horecacoördinator District West • Horecacoördinator District Noord • Buurtagent oud-Charlois • Beleidsadviseur Directie Veiligheid, gemeente Rotterdam • Eigenaar coffeeshop in gemeente Rotterdam


63

64


Bijlage 2 Aantal coffeeshopbezoeken en bezoekers in zeven Nederlandse gemeenten, 2007-2011

92.000

160.000

118.000

65,000 and 77,000

1

5

15

14

8

6.650

600* (2010)

4500 (2004) 4400 (2005) 8400 (2006) 5900 (2007)

5.100 -6.050

n.b.

2600 (2007) 470 (voorjaar) -600 (najaar) 570-630 (2010)

4,450-5,000

4,5005,100

5,3006,300

n.b.

4%

n.m.

83-89%* (2007) 74% (voorjaar 2009) -72% (najaar 2009)

66%

12%

69%

63%**

Bergen o/Z en

Roosendaal

% buitenlandse bezoekers

2008

Aantal coffee shop bezoekers per dag

Maastricht

6.700

2008

Aantal coffee shop bezoeken per dag

Nijmegen

12

2008

14

Venlo

Aantal coffee shops

2004-2009

202.000

Terneuzen

187.000

2007-2010

Tilburg

2009

Groningen

2011

Aantal inwoners

* 62% volgens politiecijfers en 89% volgens een klantensurvey in onderzoek in een eerdere periode (Surmont, 2005). ** Volgens de onderzoekers (COT, Van der Torre et al., 2008) is dit percentage onbetrouwbaar. Bron: Intraval, met name: Bieleman & Nijkamp, 2009.


65

Colofon Directie Veiligheid Gemeente Rotterdam Postbus 70012 3000 KP Rotterdam [email protected] www.rotterdam.nl/veilig maart 2012

Verkenning verplaatsingsmogelijkheden coffeeshops in de gemeente Rotterdam

Recommend Documents