Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Verblijf in het buitenland Gemeente Amsterdam Dienst Werk en Inkomen, Marktplein Nieuw West
18 juli 2006 RA0612245
Samenvatting Verzoekster is jonger dan 57,5 jaar en niet arbeidsplichtig. Ze vraagt DWI toestemming om – net zoals personen van 57,5 jaar en ouder zonder arbeidsverplichting - maximaal dertien weken naar het buitenland te mogen gaan. DWI weigert dat op grond van de WWB. Uit onderzoek van de ombudsman blijkt dat de rechtspraak inmiddels heeft geoordeeld dat de WWB op dit punt in strijd is met het IVBPR. De gemeente Amsterdam heeft vervolgens een brief aan de staatssecretaris geschreven en, toen antwoord uitbleef, besloten om met onmiddellijke ingang personen jonger dan 57,5 jaar zonder arbeidsverplichting eveneens een maximaal verblijf van dertien weken per jaar in het buitenland toe te staan. De staatssecretaris schreef de Tweede Kamer een wetswijziging te overwegen in die zin dat iedereen onder de 65 jaar maximaal vier weken in het buitenland mag verblijven. De ombudsman vond het niet juist dat DWI verzoekster toestemming heeft onthouden. Wel verneemt hij met instemming van het directiebesluit. Dat maakt dat de oorspronkelijk niet behoorlijke gedraging alsnog is gecorrigeerd.
Oordeel De onderzochte gedraging is niet behoorlijk, maar gecorrigeerd.
Rapportnummer: RA0612245 Datum: 18 juli 2006 Aantal pagina’s: 2/5
Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 18 oktober 2005 op het spreekuur ingediend en betreft de Dienst Werk en Inkomen, Marktplein Nieuw West . Het gevraagde onderzoek heeft betrekking op: • de duur van een verblijf in het buitenland.
Bevindingen Achtergrond van het verzoek Verzoekster, 37 jaar, heeft een bijstandsuitkering. Vanwege ernstige somatische en psychische aandoeningen wordt zij behandeld in het VU-ziekenhuis. Door haar meervoudige ziektebeeld komt het regelmatig voor dat verzoekster moet worden opgenomen met ernstig gewichtsverlies, lage bloeddruk en een verslechterde nierfunctie. De ervaring leert dat de klachten beduidend minder zijn indien verzoekster in Suriname verblijft. Tevens is er dan sprake van een gewichtstoename. Het (positieve) gevolg hiervan is dat zij dan minder vaak opgenomen hoeft te worden. De behandelend specialisten (internist-nefroloog en psychiater) adviseren verzoekster voor langere tijd naar Suriname te vertrekken. Ze is, op grond van haar medische situatie, tot 22 augustus 2007 vrijgesteld van sollicitatieverplichtingen. Daarom wil verzoekster in eerste instantie drie maanden weg om te kijken hoe de effecten op haar gezondheid zijn. Op grond van de Wet Werk en Bijstand is slechts een maximaal verblijf van vier weken in het buitenland mogelijk; bij een langer verblijft wordt haar uitkering beëindigd. De Dienst Werk en Inkomen laat haar maatschappelijk werkster desgevraagd weten bereid te zijn de huur in die periode te zullen betalen. Dit is voor verzoekster geen oplossing omdat zij dan geen bestaansmiddelen heeft. Daarom wendt zij zich tot de ombudsman. Reactie van de dienst Half november 2005 bericht de dienst dat de Wet Werk en Bijstand niet toestaat dat verzoekster met behoud van uitkering langer dan vier weken per kalenderjaar met vakantie gaat. Het feit dat zij van de sollicitatieverplichting is vrijgesteld, verandert dit niet. Op basis van de wet blijft de dienst bij een afwijzing van het verzoek. De dienst wijst erop dat er een beleidsvoorstel in voorbereiding is om voor cliënten met een duurzame ontheffing van de sollicitatieplicht een langere vakantieperiode met behoud van uitkering mogelijk te maken. Belangrijke voorwaarde zal onder meer zijn dat de cliënt geen traject volgt en ook niet op korte termijn zal gaan volgen. Tot het zover is, houdt de dienst vast aan de wettelijke richtlijnen. Nader onderzoek Onder de Algemene bijstandswet gold de Regeling gebruikelijke vakantieduur. Deze regeling behelsde onder meer dat bijstandsgerechtigde van 57,5 jaar en ouder zonder arbeids- en sollicitatieplicht maximaal dertien weken per jaar in plaats van de gebruikelijke vier weken naar het buitenland mochten. In september 2002 oordeelde de Centrale Raad van Beroep dat leeftijdsonderscheid tussen enerzijds bijstandsgerechtigden van 57,5 jaar en ouder en anderzijds jongere bijstandsgerechtigden in dezelfde positie niet werd gerechtvaardigd door objectieve en
Rapportnummer: RA0612245 Datum: 18 juli 2006 Aantal pagina’s: 3/5
redelijke gronden (CRvB 00/6316 NABW). De Raad deed de uitspraak naar aanleiding van een besluit van de Sociale Dienst Amsterdam. Artikel 13 lid 4 van de Wet Werk en Bijstand bepaalt dat bijstandsgerechtigden van 57,5 jaar en ouder die niet sollicitatieplichtig zijn, maximaal dertien weken per jaar buiten Nederland mogen verblijven. Half augustus 2004 overwoog de voorzieningenrechter van de Rechtbank Alkmaar onder verwijzing naar de CRvB-uitspraak dat in de totstandkomingsgeschiedenis van (de wijziging van) artikel 13, vierde lid, van de WWB geen argumenten zijn aangetroffen ter rechtvaardiging van bovenomschreven leeftijdsonderscheid. Daarbij verwees de voorzieningenrechter ook naar de opmerking van de staatssecretaris tijdens het wetgevingsoverleg van 1 juni 2004 dat "er (…) eigenlijk geen redelijke en objectieve gronden (blijken) te zijn om het in het amendement aangegeven onderscheid naar leeftijd te rechtvaardigen" (TK, 2003-2004, 29 499, nr. 11, pag. 7) ...’ (LJN: AQ7052) Het standpunt dat er sprake is van leeftijdsdiscriminatie tussen niet-arbeidsplichtige bijstandsgerechtigden ouder en jonger dan 57,5 jaar bevestigde de Rechtbank Rotterdam op 24 oktober 2005 (05/1290 WWB). Ook de Rechtbank Breda meende, op 20 februari 2006 (05/1667 WWB), dat er tussen bijstandsgerechtigden geen leeftijdsafhankelijk verschil in toegestane verblijfsduur buiten Nederland gemaakt mag worden. In alle gevallen toetste de rechter aan artikel 26 (discriminatieverbod) van het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoekster en naar de dienst gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. Verzoekster heeft niet gereageerd. De dienst bericht dat de gemeente Amsterdam mede namens de gemeenten Rotterdam, Den Haag en Utrecht, begin mei 2006 een brief naar de staatssecretaris van Sociale Zaken heeft gestuurd. De gemeenten zitten ‘knel’ tussen de WWB en de rechterlijke uitspraken. Ze vragen de staatssecretaris hoe zij moeten omgaan met verzoeken van personen die in vergelijkbare omstandigheden verkeren als de personen genoemd in artikel 13 lid 4 van de WWB om langer in het buitenland te mogen verblijven. De gemeenten dringen vanwege de vakantieperiode aan op een antwoord binnen drie weken. Wanneer de staatssecretaris half juni nog niet heeft gereageerd, besluit DWI op 14 juni om met onmiddellijke ingang bedoelde personen een verblijf van maximaal dertien weken in het buitenland toe te staan. Op 26 juni bericht de staatssecretaris de Tweede Kamer dat hij dit een ongewenste ontwikkeling vindt. Hij wil door een wetswijziging een einde maken aan de uitzondering voor personen van 57,5 en ouder die geen arbeidsverplichting hebben. Regelgeving Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten Artikel 26 Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur,
Rapportnummer: RA0612245 Datum: 18 juli 2006 Aantal pagina’s: 4/5
geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status. Wet Werk en Bijstand Artikel 13 lid 1 onderdeel d: Geen recht op bijstand heeft degene die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland. lid 4: In afwijking van het eerste lid, onderdeel d, geldt voor personen van 57,5 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar aan wie op grond van artikel 9, tweede lid, ontheffing is verleend van de verplichtingen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, alsmede voor personen van 65 jaar of ouder, een periode van dertien weken. Uitvoeringsvoorschriften De uitvoering van de Wet Werk en Bijstand op gemeentelijk niveau heeft de Dienst Werk en Inkomen in zogenaamde uitvoeringsvoorschriften vastgelegd. Onderdeel 3.4.2 (de gebruikelijke termijn (vakantieduur)) bevat – voor zover hier van belang – de volgende passage: In de WWB geldt, binnen en buiten Nederland: 4 weken doorbetaalde vakantie per kalenderjaar voor personen tot 65 jaar; 13 weken doorbetaalde vakantie per kalenderjaar voor personen vanaf 65 jaar; onder voorwaarden eveneens 13 weken doorbetaalde vakantie tussen 57,5 en 65 jaar. Het is bij personen tot 57,5 jaar niet van belang of de klant arbeidsverplichtingen heeft of niet. Ook een klant die is ontheven van de arbeidsverplichtingen mag niet langer dan 4 weken (of 13 weken vanaf 65 jaar) op vakantie.
Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen en handelingen van gemeentelijke instanties aan zogenaamde ‘behoorlijkheidsvereisten’. In dit onderzoek is getoetst aan het vereiste van actieve en adequate informatiewerving en het discriminatieverbod.
Overwegingen Het vereiste van actieve en adequate informatieverwerving houdt in dat bestuursorganen bij de voorbereiding van hun handelingen de relevante informatie verwerven. Dit vloeit voort uit het wettelijke vereiste dat beslissingen zorgvuldig worden voorbereid. Dat wil zeggen dat de gemeente zich actief op de hoogte stelt van de juiste, relevante feiten en omstandigheden en zo nodig een (nader) deugdelijk en nauwkeurig onderzoek instelt om de feiten vast te stellen op basis waarvan een beslissing wordt genomen. Het bovenstaande geldt ook voor een deugdelijke beantwoording van een informatieverzoek van de ombudsman. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat er zowel ten tijde van de primaire beslissing als ten tijde van de reactie op het informatieverzoek van de Gemeentelijke Ombudsman sprake was van
Rapportnummer: RA0612245 Datum: 18 juli 2006 Aantal pagina’s: 5/5
gewijzigde inzichten over de uitvoering van artikel 13 lid 4 WWB. Medio 2004 had het wetgevingsoverleg waarnaar de voorzieningenrechter verwijst, al plaatsgevonden. Dat had, in relatie tot de aan de dienst welbekende uitspraak van de CRvB van september 2002, voldoende reden moeten zijn voor een beraad op de beslissing. Belangrijk punt daarbij was geweest dat verzoekster tot medio 2007 geen sollicitatieplicht heeft. Daarmee voldoet zij aan de door de rechtspraak genoemde eisen van redelijkheid en objectiviteit. Uit het antwoord aan de ombudsman blijkt dat de dienst geen nader onderzoek naar de mogelijkheid van een langere verblijfsduur in het buitenland dan vier weken heeft verricht. Het hoofdkantoor, aan wie deze keer het informatieverzoek was gericht, bleek niet op de hoogte van de laatste ontwikkelingen in de rechtspraak. Eén telefoontje naar de (eigen) afdeling Juridische Zaken van de dienst had ongetwijfeld de benodigde duidelijkheid kunnen geven. Het verbod op discriminatie houdt in dat een bestuursorgaan geen onderscheid mag maken naar politieke gezindheid, godsdienst, levensovertuiging, ras, geslacht of op welke grond dan ook. Ook leeftijd is zo’n grond en van de dienst had ten aanzien van de leeftijdseisen een kritischer houding verwacht mogen worden. De dienst is ten aanzien van verzoekster echter blijven vasthouden aan de in de WWB genoemde leeftijdgrens zonder na te gaan of veranderende inzichten op beleidsmatig of juridisch gebied wellicht tot een andere visie noopten. In de voornoemde rechterlijke uitspraken was duidelijk vastgesteld dat de regeling in de WWB de toets aan hogere regelgeving niet kon doorstaan. De beslissing om verzoekster geen toestemming te verlenen én om in tweede instantie aan dit standpunt vast te houden, is daarom niet op deugdelijke gronden genomen. De handelwijze van de dienst is echter positief wat betreft de latere ontwikkelingen. Met instemming heeft de ombudsman vernomen van de brief aan de staatssecretaris en het daarop volgende directiebesluit. Het siert de dienst dat het directiebesluit na het schrijven van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer niet is ingetrokken. Daarmee toont de dienst zich van een pragmatische zijde.
Oordeel De onderzochte gedraging is niet behoorlijk, maar gecorrigeerd.
