UNIVERZITA OBRANY FAKULTA EKONOMIKY A MANAGEMENTU KATEDRA EKONOMIE
Veřejná ekonomie a ekonomika veřejného sektoru Ing. Aleš OLEJNÍČEK, Ph.D.
BRNO 2010
OBSAH MODULU VEŘEJNÁ EKONOMIE A EKONOMIKA VEŘEJNÉHO SEKTORU Modul 1 Veřejná ekonomie, veřejný sektor, neziskový sektor a národní hospodářství Modul 2 Ekonomika veřejného sektoru - blok společenských potřeb Modul 3 Ekonomika veřejného sektoru - blok odvětví rozvoje člověka Modul 4 Ekonomika veřejného sektoru - blok poznání a informací Modul 5 Ekonomika veřejného sektoru - blok technické infrastruktury Modul 6 Ekonomika veřejného sektoru - blok produkce privátních statků Modul 7 Ekonomika veřejného sektoru – blok existenčních jistot
CÍLE STUDOVANÉHO PŘEDMĚTU
Cílem předkládané distanční opory „Veřejná ekonomie a ekonomika veřejného sektoru“ k předmětu „Veřejná ekonomika“ je poskytnou studentovi základní informace o struktuře, fungování a efektivnosti veřejného sektoru, tedy té části národního hospodářství, která je financována z přerozdělovacích procesů a vytváří základní podmínky pro uspokojování potřeb občanů. Předmět je rozdělen do několika relativně samostatných, ale přesto na sebe navazujících modulů. První modul je věnován objasnění základních pojmových kategorií veřejné ekonomie, teoretickým otázkám existence, rozsahu a struktury veřejného sektoru, fungování veřejných financí, řešení otázek efektivnosti a rozhodování a základní problematice zdaňování. Další moduly uvádí studenta do specifické problematiky ekonomiky jednotlivých odvětví veřejného sektoru. Je vysvětlováno jejich poslání, organizační a strukturální uspořádání, jakož i řídící kompetence při zabezpečování statků na úrovni samosprávy i státní správy. Důraz je kladen na systém financování produkce jednotlivých statků v jednotlivých odvětvích veřejného sektoru, na jeho teoreticko-praktické zdůvodnění a na otázky související s mírou spravedlnosti a efektivnosti jednotlivých forem financování této produkce.
Po prostudování předmětu si student osvojí schopnost porozumění základním teoretickým a praktickým problémům fungování veřejného sektoru jako celku, tak i jeho jednotlivých odvětví. Student bude znát základní pojmový aparát veřejné ekonomie a ekonomiky veřejného sektoru. Student bude schopen vysvětlit základní důvody existence veřejného sektoru, na základě teorie potřeb a statků bude schopen objasnit příčiny jeho strukturace a způsoby financování jeho jednotlivých odvětví. Student bude také schopen objasnit příčiny tendencí veřejného sektoru k neefektivnosti a navrhnou základní opatření k omezování těchto objektivních tendencí. Student bude umět schematizovat řídící vazby a finanční toky v daných odvětvích veřejného sektoru. Student bude zároveň schopen určovat dopady selhávání vlády a veřejného sektoru na národní hospodářství dané konkrétní země.
VEŘEJNÁ EKONOMIE, VEŘEJNÝ SEKTOR A NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ
Kapitola 1 Veřejná ekonomie a veřejný sektor Kapitola 2 Příčiny existence veřejného sektoru Kapitola 3 Struktura veřejného sektoru Kapitola 4 Efektivnost veřejného sektoru
CÍLE STUDOVANÉHO MODULU
Po prostudování modulu bude student znát základní definice jednotlivých pojmových kategorií veřejné ekonomie, bude schopen vysvětlit podstatu teorie statků a teorie potřeb a využit je pro objektivizaci existence a struktury veřejného sektoru i pro objasnění způsobů financování i míry podílu soukromých a veřejných zdrojů při uspokojování jak společenských, tak individuálních potřeb občanů. Student bude schopen vysvětlit problematiku efektivnosti veřejného sektoru nejen jako celku, ale i jeho jednotlivých odvětví.
NÁZEV KAPITOLY 1 VEŘEJNÁ EKONOMIE A VEŘEJNÝ SEKTOR KLÍČOVÁ SLOVA
Veřejná ekonomika, veřejná ekonomie, národní hospodářství, neziskový sektor, neziskové organizace, veřejný sektor DOPORUČENÝ ČAS POTŘEBNÝ KE STUDIU KAPITOLY 5 hodin 1.1 VEŘEJNÁ EKONOMIKA A VEŘEJNÁ EKONOMIE Veřejná ekonomika1 je velmi široký pojem, související s úlohou státu v ekonomice. Uplatňovat tento pojem, zabývat se jeho vymezením, zkoumáním funkcí veřejné ekonomiky a problematikou její efektivnosti, má smysl pouze v tržní ekonomice. V centrálně plánované ekonomice byl tento pojem zbytečným, neboť pojem ekonomika de facto splýval vlastně s pojmem veřejná ekonomika. Vše co bylo státní, reguloval státní plán, prakticky vše se odevzdávalo státu a stát rozděloval, stát určoval i výrobce a ceny. V dřívější i současné době lze u nás vysledovat pokusy o definování veřejné ekonomiky, např.: podle Benarda (1990) „veřejná ekonomika zahrnuje veškeré sociálně ekonomické činnosti řízené státem, které produkují netržní statky a uskutečňují transfery důchodů a bohatství mezi občany ….“ Nemec, Lawson (1992) definuje veřejnou ekonomiku jako „…zkoumání vztahů mezi ekonomickými aktivitami veřejného sektoru a chování firem, domácností a jednotlivců. Zvláštní pozornost se přitom věnuje státním výdajům a zdaňování, přičemž veřejná ekonomika zasahuje svým obsahem do dalších specifických oblastí např. makroekonomiky, managementu řízení podniků veřejného sektoru a politického rozhodování …..“. Někteří autoři začali prosazovat pro teoretické přístupy pojem „veřejná ekonomie“. Veřejná ekonomika pak vychází z poznatků veřejné ekonomie a tvořivě je rozvíjí a aplikuje v praxi. 1
Pojem veřejná ekonomika je možné chápat v dvou rovinách. Jednak jako reálnou část národního hospodářství – tedy fyzickou ekonomiku se všemi jejími subjekty a vztahy, jednak jako vědní disciplínu tak jak ji např. popisuje prof. Halásek. V odborné literatuře, ale i v odborně-populárních zdrojích se často setkáváme i s pojmem veřejný sektor, tento termín je možné považovat za synonymum k termínu veřejná ekonomika (ale pouze v první rovině výše vymezeného chápání) a takto bude i v tomto textu používán a chápán. V soudobé literatuře je používání termínu veřejný sektor častější. Vymezení obsah tohoto termínu bude provedeno v následujícím textu.
Hammond (1990) chápe veřejnou ekonomii2 jako studium ekonomických otázek dotýkajících se veřejného sektoru (zahrnujícího mimo jiné vládu) a jeho interference se soukromým sektorem (zahrnujícím domácnosti, firmy a trhy) v smíšené ekonomice. Veřejná ekonomie byla také popisována jako směs dvou starších oblastí, a to (aplikovanými) veřejnými financemi a ekonomií blahobytu, navzájem se znevažujícími, ale ve skutečnosti přinášející užitek oběma. Gruber (2007) vymezuje veřejnou ekonomii jako vědu zabývající se studiem významu a role vlády v ekonomice. Podle Streckové (1996) je „Veřejná ekonomie (public economics, l´économie publique, die offentliche oconomie) vědní disciplínou, zkoumající strukturu, fungování a efektivnost té části národního hospodářství, která má neziskový charakter a je financována z přerozdělovacích procesů, tuto část národního hospodářství nazýváme veřejným sektorem. Veřejná ekonomie je součástí vědní disciplíny ekonomie, vychází z ní jak v části, která je nazývána makroekonomií a která se zabývá národním hospodářstvím, tak v té její části, která se nazývá mikroekonomií a zkoumá základní ekonomické subjekty. Bez znalosti ekonomie nelze do hloubky pochopit veřejnou ekonomii.“ Strecková také uvádí, že veřejnou ekonomii lze dále členit podle různých kritérií. Pokud nás budou zajímat společné problémy veřejného sektoru, můžeme se setkat s takovými subdisciplínami, jako je teorie veřejných financí, teorie veřejného sektoru, efektivnost veřejného sektoru, teorie veřejné volby, teorie veřejné kontroly nebo také marketing ve veřejném sektoru a další. Z pohledu kritéria jednotlivých subjektů veřejného sektoru je pak možné vymezit subdisciplíny jako je například ekonomika obrany a armády, ekonomika vnitřní bezpečnosti, ekonomika justice, ekonomika veřejné správy, ekonomika školství, ekonomika církví a náboženských společností, ale také ekonomika technické infrastruktury, ekonomika bydlení nebo i ekonomika filmového průmyslu jako součást ekonomiky kultury.
ROZŠIŘUJÍCÍ VÝKLAD Předmět studia Veřejné ekonomie, v obecné rovině, lze rozdělit do tří částí: a) Poznání toho, v kterých ekonomických aktivitách se veřejný sektor angažuje a jak jsou tyto aktivity organizovány. b) Pochopení a předvídání konečných následků vládních opatření v co největší možné míře. c) Ohodnocení alternativních opatření. Výše uvedené rozdělení, tj. rozlišování mezi analýzou následků vládní politiky a posuzování vhodnosti této politiky, je jedním ze základních úkolů, kterým se veřejná ekonomie zabývá. První způsob uvažování je charakteristický pro pozitivní ekonomii, zatímco druhý pro normativní ekonomii. Pozitivní přístup se soustředí nejen o následky konkrétních vládních opatření, ale také popisuje chování veřejného sektoru a ekonomické a politické mechanismy, které mají za příčinu zavedení těchto vládních programů. 2
Některými autory je též používán termín „Ekonomie veřejného sektoru“ (např. Stiglitz, J. E., Hammond, P. J.,)
Vždy, když ekonomové překročí hranici pouhé analýzy daného stavu věcí, dostávají se na půdu normativní ekonomie, která posuzuje, do jaké míry konkrétní opatření splňují daná kritéria. Ekonomové zároveň často, komentují cíle, které si politikové před sebe kladou. Ekonomové se také pokoušejí odhalit nesoulad mezi různými vládními opatřeními, a pokud takový nesoulad existuje, navrhují způsoby jak jej odstranit. Další úlohou normativního přístupu, k řešení základních otázek veřejné ekonomie, je objasnění následků alternativního hodnotového systému, určit, které hodnoty jsou základní a které jsou jen odvozené od jiných důležitějších. Výše popsané přístupy, pozitivní a normativní, jsou komplementární: abychom mohli učinit závěry o tom, jaké programy by vláda měla uskutečňovat, musíme znát následky různých variant vládních programů.
Pro lepší pochopení rozdílů mezi pozitivním a normativním přístupem při zkoumání základních problémů veřejné ekonomie bude vhodné si uvést několik příkladů rozdílnosti těchto přístupů.
PŘÍKLAD Předpokládejme, že vláda se rozhodne zvýšit daně na alkohol, tabák a pohonné hmoty. Pozitivní ekonomie si bude klást následující otázky: a) Jak vzrostou ceny alkoholu, tabákových výrobků a pohonných hmot? b) Jak se zvýšení cen projeví po alkoholu, tabáku a pohonných hmotách? c) Spotřebovávají na tabák, alkohol a pohonné hmoty větší část svých příjmů lidé s menšími nebo vyššími příjmy? d) Jaký budou mít zvýšené daně na tabák vliv na cenu tabáku a tedy i na příjmy producentů tabáku? A jaký bude vliv daně na alkohol a na pohonné hmoty na ceny a tedy na příjmy lihovarů, pivovarů, ropných rafinérií a řetězců čerpacích benzínových stanic? Normativní ekonomie se na druhé straně bude zajímat především o zhodnocení prospěšnosti či problematičnosti následků zvýšení daní: a) Jaká daň – na tabák, alkohol nebo pohonné hmoty – je nejprospěšnější z hlediska vlivu na příjmy chudších vrstev? b) Je-li naším hlavním cílem omezení vlivu daní na cenovou soustavu, jaká daň je prospěšnější, na tabák, alkohol nebo pohonné hmoty? c) Chceme-li omezit zdravotnické náklady, jaká daň je výhodnější, na tabák, alkohol nebo na pohonné hmoty?
Předpokládejme, že vláda hodlá deregulovat výši nájemného. Jak bude reagovat přístup pozitivní a normativní ekonomie v tomto případě? Pozitivní ekonomie si bude ptát: a) Jak se po zrušení regulovaného nájemného bude chovat trh s nájemním bydlením? b) Jak na zrušení regulace nájemného zareagují investoři a které faktory jejich reakci budou ovlivňovat? Normativní ekonomie bude přistupovat následovně: a) Z pohledu dopadů na ekonomiku bude vhodnější provést deregulaci postupně nebo okamžitě? b) Pro kterou skupinu subjektů trhu s nájemním bydlením bude rychlá deregulace výhodnější, pro stanu nabídky nebo pro stranu poptávky?
K ZAPAMATOVÁNÍ Pozitivní přístup a normativní přístup k řešení problémů veřejné ekonomie je nezbytný, protože jedině tak, lze dosáhnout celistvého přístupu k porozumění otázkám míry a způsobu zasahování vlády do chodu ekonomiky. Pozitivní přístup je ve své podstatě přístupem popisným, kdy se snažíme rozpoznat jednotlivé zásahy vlády a sledovat účinky jejího jednání. Normativní přístup je charakteristický posuzováním míry prospěšnosti či škodlivosti účinků jednání vlády. Při normativním přístupu se dopouštíme hodnotových soudů, které mohou být zasaženy nestranností jejich autora. Při studiu veřejného sektoru se pozitivní ekonomie zajímá především o rozsah vládních aktivit a o jejich následky. Normativní ekonomie se pokouší hodnotit alternativní možnosti a programy, jež může vláda zvažovat. Veřejná ekonomie ve vztahu ke svému předmětu se snaží odpovědět na celou řadu otázek, které se přímo nebo nepřímo dotýkají veřejného sektoru. Veřejná ekonomie zkoumá reálnou část národního hospodářství, v níž jako významný subjekt vystupuje stát a především se snaží postihnout vztahy a interakce, které mezi ním a ostatními subjekty národního hospodářství vznikají a ke kterým dochází. V této souvislosti hledá veřejná ekonomie odpověď na celou řadu otázek. Rozmanitost přístupů k tomuto problému je zcela zřejmá. Pro ilustraci uveďme následující příklady:
PŘÍKLAD Gruber (2007) uvádí v úvodu své učebnice čtyři základní otázky, které dle jeho názoru, souvisí se zásahy státu do ekonomiky: Kdy by měla vláda zasahovat do ekonomiky? Jakým způsobem by vláda měla zasahovat do ekonomiky? Jak zásahy vlády ovlivňují ekonomiku státu (problém ekonomické efektivnosti a celkové rovnováhy)? Proč si vlády volí daný způsob intervence do ekonomiky? Podrobnější informace student může nalézt v: GRUBER, J. Public Finance a Public Policy. New York: Worth Publisher, 2007. s. 1-25. ISBN 978-0-7167-6631-5
Nositel Nobelovy ceny za ekonomii Stiglitz (1999), sice také vymezuje čtyři základní otázky, kterými se veřejná ekonomie zabývá, ale z odlišného úhlu pohledu. Stiglitz vychází ze skutečnosti, že ekonomie je věda o vzácných zdrojích a o tom, jak se společnost rozhoduje o využití svých zdrojů. A protože veřejná ekonomie vychází ve svých základech z ekonomie, je zřejmé, že stejně jako ona bude se zabývat obdobnými otázkami. Stiglitz vymezuje následující problémové okruhy: Co se má vyrábět? Odpověď na tuto otázku nám říká, jaká část zdrojů společnosti by měla být využita pro poskytování statků jako je obrana, veřejná správa nebo silniční síť, a jaká část by měla být použita pro výrobu statků, jako je elektronika, automobily nebo nábytek. Jak by mělyceny být statky vyráběny? Tato(1999), druhá otázka je stejně důležitá jakozákladní první. Jedná se o to Nositel Nobelovy za ekonomii Stiglitz sice také vymezuje čtyři otázky, kterýmikdy se veřejná ekonomie zabývá, ale z odlišného úhlu pohledu. Stiglitz vychází ze Pro koho mají být statky vyráběny? Tato otázka je úzce spojena s dopady vládních rozhodnutí skutečnosti, že zdanění ekonomie je věda o vzácných zdrojích a oovlivňují tom, jakdisponibilní se společnost rozhoduje o a o úrovni a transferových programech, které příjem jednotlivců využití příjmy svých zdrojů. firem. A protože veřejná ekonomie vychází ve svých základech z ekonomie, je Jak se uskutečňují rozhodnutí? Zájmemotázkami. této otázky je odpovědět zřejmé, že stejně jako onakolektivní bude se zabývat obdobnými Stiglitz vymezuje na podstatu způsobu, jakým se přijímají kolektivní rozhodnutí a nalezení vlivů, jež tato rozhodování následující problémové determinují. Podrobnější informace student může nalézt v: STIGLIZT, J. E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997. s. 32-43. ISBN 80-716-454-1 Jinou sadu otázek předkládá Tresch (2008): Jaké ekonomické funkce by vláda měla vykonávat nebo do jakých by se měla zapojovat? Jaké výdaje očekáváme v rozpočtu vlády a proč? Jakým způsobem by měla vláda své funkce vykonávat? Jaké jsou odpovídající nástroje, prostředky pro výkon těchto funkcí? kjk Na jakých principech by měl být založena daňová politika státu? Jinými slovy co dělá dobré daně dobrými a špatné daně spatnými? Jakmile jednou jsou ekonomické funkce vlády uvedeny v platnost, která úroveň vlády by měla za jejich výkon být odpovědná? Podrobnější informace student může nalézt v: TRESCH, R. W. Public Sector Economics. Virginia: Palgrave Macmillan, January 2008. s. 1-5. ISBN 978-0-230-52223-7
K ZAPAMATOVÁNÍ Ekonomie se zajímá o to, jakým způsobem se rozdělují vzácné zdroje. Veřejná ekonomie se zaměřuje na volbu mezi soukromým a veřejným sektorem a na způsob rozhodování v rámci veřejného sektoru. Pokouší se aplikovat základní otázky ekonomie do podmínek veřejného sektoru. Zajímá se tedy, v různých obměnách jak bylo výše naznačeno, o čtyři následující otázky: „Co, jak a pro koho se vyrábí a jak se o těchto otázkách rozhoduje.
1.2 VEŘEJNÝ SEKTOR A NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ
V předchozí kapitole jsme si představili veřejnou ekonomii jako vědu o veřejném sektoru. Nyní je nutné, abychom dostatečně porozuměli kategorii veřejný sektor. Aby bylo možné hlouběji pochopit tuto kategorii, která představuje významnou část národního hospodářství, je potřebné seznámit se blíže se soustavou kritérií, pomocí nichž je národní hospodářství strukturováno. Samozřejmě, že nebudeme podrobně procházet všechna známá kritéria členění národního hospodářství. Podrobněji se budeme věnovat jen těm, které mají zásadní přínos pro pochopení podstaty a významu veřejného sektoru. Strecková (1998) vymezuje následující 4 základní kritéria členění národního hospodářství3:
Kritérium odvětví Kritérium sektoru Kritérium vlastnictví Kritérium financování
Podle kritéria odvětví národní hospodářství je možné rozčlenit na odvětví výroby a odvětví služeb. Z hlediska výkladu veřejného sektoru je pro nás zajímavá především skupina tzv. nemateriálních služeb, mezi něž patří: veřejná správa, policie, armáda, justice, školství, kultura, tělesná kultura a sport, zdravotnictví, sociální služby, věda a výzkum, tvorba, distribuce a zachovávání informací, doprava a další služby síťové infrastruktury. Kritérium sektoru člení národní hospodářství v souvislosti s produktivitou práce jeho jednotlivých odvětví do pěti kategoriálního sektorového uspořádání (primární až kvintární sektor).
ÚKOL K SAMOSTUDIU
Autoři sektorového členění národního hospodářství (A. G. B. Fisher; C. Clark; J. Frourastié vymezili jen primární, sekundární a terciární sektor, v němž byly zahrnuty všechny typy služeb, jež jsou v národním hospodářství produkovány. V posledních 20 – 30 letech byl však zaznamenán dynamický rozvoj v této oblasti a začaly se vyčleňovat další dva sektory – kvartální a kvintární. Pokuste se nalézt příčiny této dynamiky a diverzifikace a vymezte, která odvětví do těchto sektorů patří.
Kritérium vlastnictví dělí národní hospodářství do dvou samostatných bloků (viz Obrázek 1), na soukromý sektor a veřejný sektor. Soukromý sektor je ta část národního hospodářství, která je ve vlastnictví fyzických nebo soukromých právnických osob. Vlastnické kompetence ji dovolují plně rozhodovat o svém vlastnictví, ale zároveň nést důsledky jejich rozhodnutí. Veřejný sektor lze identifikovat s tou částí národního hospodářství, která je vlastněna některým ze subjektů veřejné 3
Podrobnější informace může student nalézt v: STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha: Computer Press, 1998. s. 4-10 ISBN 80-7226-112-6
správy. Veřejný sektor z hlediska vlastnictví pak členíme na státní sektor a samosprávný sektor, přičemž samosprávný sektor lze rozčlenit (v podmínkách české republiky) na krajský a obecní. 4 Obrázek 1 Rozdělení národního hospodářství dle kritéria vlastnictví
Pramen: Vlastní Kritérium financování provozu a rozvoje člení národní hospodářství na ziskový a neziskový sektor (viz Obrázek 2). V odborné literatuře se také můžeme setkat s označením, jež má synonymický význam – tržní a netržní sektor. Pro přehlednost předkládaného textu však budeme využívat termíny ziskový a neziskový sektor. Ziskový sektor je část národního hospodářství tvořená organizacemi, které zdroje pro svůj provoz a rozvoj získávají cestou prodeje svých výrobků a služeb za tržní cenu. Tyto subjekty jsou tedy financovány z vlastních zdrojů získaných realizací své produkce na trhu. Cena je pak výsledkem vztahu mezi nabídkou a poptávkou. Základním předpokladem dlouhodobé existence těchto subjektů je dosahování zisku. Neziskový sektor je tvořen subjekty, které zdroje pro svou existenci získávají od fyzických a právnických osob a to jednak prostřednictvím: veřejných financí - čili příkazovým systémem daní, poplatků a cel. Tyto organizace jsou tedy financovány tou částí finančního systému národního hospodářství, která prochází přerozdělovacím procesem cestou veřejných rozpočtů.5 nebo prostřednictvím dobrovolného systému darů, vzájemných plateb nebo prodejem svých výrobků a služeb zpravidla za cenu odpovídající nákladům nebo dokonce nižší.
4
Obecně může tvrdit, že v samosprávném sektoru je vlastníkem buď obec, nebo vyšší územní samosprávný celek. Označení vyššího samosprávného celku se může lišit vzhledem k tradicím zemí, časovému úseku nebo prostorové velikosti (např. kraj, hrabství, vojvodství, župa, distrikt, provincie, teritorium atd.) 5 Veřejné finance prochází procesem tvorby, rozdělování a použití finančních prostředků. Tvorba těchto finančních prostředků je spjata s příjmovou stránkou veřejných rozpočtů. Tyto prostředky jsou získávány především formou daní, poplatků a cel a to od obyvatelstva a od firem především ziskového sektoru. Zde je nutné připomenou, že odvod těchto prostředků není dobrovolný. Rozdělování veřejných financí prochází soustavou veřejných rozpočtů, ve kterých se příjmy transformují do výdajů. Výdaje z veřejných rozpočtů směřují opět k obyvatelstvu nebo k firmám především neziskového případně i ziskového sektoru.
Z výše uvedeného rozdělení vyplývá jedna základní skutečnost, která je vlastní neziskovému sektoru jako celku - cena nemá charakter tržní ceny, tj. není vytvářena na základě setkávání nabídky a poptávky na trhu, ale je vytvářena na základě společenského neboli veřejného zájmu (v odborné literatuře je toto označení používáno častěji. Obrázek 2 Rozdělení národního hospodářství dle kritéria financování
Pramen: Vlastní Neziskový sektor je v zásadě tvořen několika typy organizací. Odborná literatura je souhrnně označuje jako neziskové organizace. Rozdíl mezi nimi je dán především mírou jejich závislosti na veřejných financích nebo na dobrovolném systému darů a vzájemných plateb. Jeden typ neziskových organizací je zcela závislý na příjmech z veřejných financí a v tomto případě je výše financování z veřejných financí rovna nákladům těchto organizací. Další typ organizací je taktéž závislý na zdrojích z veřejných rozpočtů, ovšem míra financování z veřejných financí je však nižší než jejich náklady. V tomto případě získávají tyto organizace onen rozdíl „prodejem“ produkovaných statků a služeb za ceny, které jsou nižší než náklady a nezahrnují zisk. Cena u těchto dvou typů organizací je výsledkem procesu veřejné volby a odráží veřejný zájem. Další typ organizací je závislý s různou mírou na dobrovolném systému darů a vlastních zdrojích, které mohou pocházet od členů a z výsledků jejich činnosti, částečně mohou být financovány z veřejných financí ve formě dotací nebo daňových úlev. Posledním typem organizací jsou ty, které nejsou v žádném případě napojeny na financování z veřejných financí, spoléhají na vlastní zdroje. Jediným propojením na veřejné finance může být systém daňových úlev, které mohou tyto organizace také využívat.
ÚKOL K SAMOSTUDIU V předešlém textu jsou zmiňovány čtyři typy neziskových organizací a je provedena jejich zevrubná charakteristika, která se dotýká způsobu jejich financování a míry jejich závislosti na veřejných nebo soukromých financích. Pokuste se tyto čtyři typy neziskových organizací doplnit o jejich konkrétní představitele, tj. uveďte příklady těchto jednotlivých typů a zdůvodněte váš výběr ve vztahu ke způsobu financování jejich provozu a rozvoje. Podrobnější informace student může nalézt v: OLEJNÍČEK, A., HARAŠTA, P. Organizace neziskového sektoru – typologie. Vyškov: Vysoká vojenská škola pozemního vojska, 2000. 136 s.
Strecková (1998) uvádí, že národní hospodářství je možné členit podle celé řady jiných kritérií. Např. podle územního hlediska, podle velikosti subjektů, podle míry přínosu do hrubého domácího produktu apod. Pro naše potřeby však není nutné dále pokračovat a dále tato kritéria rozvádět. Z hlediska ekonomiky veřejného sektoru je však nejdůležitějším kritériem kritérium financování. Protože jedině toto kritérium nám nejpřesněji dokáže určit, jak dalece tu či onu část národního hospodářství je možné skutečně považovat za součást veřejného sektoru.
1.3 VYMEZENÍ VEŘEJNÉHO SEKTORU V předchozí kapitole bylo zdůrazněno, že pro vymezení veřejného sektoru je zcela rozhodující skutečnost, že je financován z veřejných financí. Tato skutečnost je velmi důležitá pro uvedení dalších významných vlastností veřejného sektoru. Než však k tomuto vymezení dojde, je potřebné uvést i další názory na vhodnost některých kritérií pro vymezení a definování veřejného sektoru. Např. Kubátová a Hamerníková (2000) uvádějí: „Je obtížné a ne zcela korektní definovat veřejný sektor pouze na základě jednoho, i když významného kritéria, jakým bezesporu je způsob financování jeho organizací.“ Autorky za základní hlediska považují také: vlastnictví organizací veřejného sektoru, způsob rozhodování a management těchto organizací, specifikum poskytování statků a služeb jeho spotřebitelům. Avšak zdůrazňují: „že to, co skutečně odlišuje veřejný sektor od soukromého, je zaměření jeho činností na realizaci cílů a aktivit, které z různých důvodů nejsou předmětem zájmu subjektů soukromého sektoru, nebo jsou dokonce uskutečňovány v tzv. veřejném zájmu.“ S názorem autorek lze v mnohém souhlasit, přesto však kritérium financování dle našeho názoru je mnohem důležitější a podnětnější pro vymezení veřejného sektoru než všechna výše uváděná kritéria. Můžeme uvést jeden příklad pro ilustraci a podporu našeho přístupu k vymezení veřejného sektoru. Tento příklad ukazuje na úskalí vymezování veřejného sektoru pouze dle kritéria vlastnictví.
PŘÍKLAD Macmillanův slovník moderní ekonomie (1995) uvádí následující definici veřejného sektoru: „Veřejný
sektor je ta část ekonomiky, která se nachází ve veřejném a nikoli soukromém vlastnictví. Veřejný sektor je tudíž vymezen s ohledem na charakter vlastnictví.“ Pokud bychom byli důslední a plně akceptovali toto vymezení veřejného sektoru, pak bychom vyloučili celou řadu ekonomických subjektů, které jsou sice v soukromém vlastnictví, ale přesto cena jejich služeb není vytvářena trhem, a do její tvorby vstupují další vlivy. Často je činnost těchto organizací podporována z veřejných financí nebo využívají možnosti daňových úlev. Z pohledu požadavků na zajištění transparentnosti finančních toků a vazeb v rámci celého národního hospodářství je kritérium financování provozu a rozvoje zásadní.
ÚKOL K SAMOSTUDIU
V předešlém textu je zmiňována jedna z definic „veřejného sektoru“. Pokuste se nalézt v dostupné literatuře další definice a vymezení a pokuste se vyjádřit svůj názor na jejich přesnost, obsah, vhodnost a srozumitelnost. Student může využít odkazy na doporučenou literaturu (na konci kapitoly).
K ZAPAMATOVÁNÍ Jak bylo výše zmíněno, Strecková (1998) uvádí následující definici veřejného sektoru: „Veřejný sektor je ta část národního hospodářství, která je financována z veřejných financí, je řízen a spravován veřejnou správou, rozhoduje se v něm veřejnou volnou a podléhá veřejné kontrole.“
ROZŠIŘUJÍCÍ VÝKLAD Definice, kterou uvádí Strecková (1998), patří k nejvýstižnějším definicím veřejného sektoru, zároveň umožňuje svým způsobem vymezit i objektivní rozsah použití. Definice však pro méně poučeného člověka nemusí být zcela srozumitelná. Proto na tomto místě uvádíme vymezení veřejného sektoru, které je srozumitelné i méně poučené veřejnosti. Veřejný sektor lze vymezit i způsobem jakým to udělal Stiglitz (1997): Životy všech obyvatel civilizovaných států jsou od narození až do smrti výrazně ovlivňovány činností veřejného sektoru: Porodnice, v kterých přicházíme na svět, jsou dotovány, ne-li vlastněny vládou. Doktor, který nám pomáhá na svět, vystudoval na univerzitě alespoň částečně státem podporované. Náš příchod na svět je poté úředně zaznamenán a tím získáme právo podílet se na řadě výhod, které jsou spojené se státním občanstvím. Většina z nás navštěvuje veřejné školy. Ačkoliv čtrnáctý dodatek americké ústavy zakazuje otroctví i nevolnictví, vláda USA (a všechny ostatní vlády) často používají přinucení, aby získala vojáky pro války vedené ve jménu celé země. Přibližně 15 procent obyvatel USA žije v domech, které jsou buď přímo dotované federální vládou, nebo jejichž hypotéky jsou pojištěné federální vládou. Zhruba 10 procent z nás dostává potraviny nebo potravinové dotace od vlády a více než 40 procent našich výdajů na zdravotnictví platí vláda. Prakticky všichni, alespoň po nějakou dobu dostáváme peníze od vlády: ať už jako děti, jako dospělí, nebo v důchodu.
Všichni odevzdáváme vládě část svých příjmů ve formě daní a poplatků. Téměř jedna šestina všech pracujících v USA je zaměstnávána vládou a pracovní podmínky zbývající části jsou vládou výrazně ovlivňovány. Ceny zemědělských plodin, mléčných produktů jsou kontrolovány nebo silně ovlivňovány vládou. Také jako spotřebitelé podléháme vlivu vlády. Z důvodu společenského zájmu spotřeba některých komodit je omezována naopak některé druhy služeb a státků jsou vládou dotovány, nebo regulovány. Všichni máme prospěch z veřejných služeb. Právní systém poskytuje rámec, v kterém mohou jednotlivci i firmy uskutečňovat vzájemně výhodné obchody. Zákony určují charakter uzavíraných smluv a dojde-li k neshodám, můžeme se obrátit na veřejné soudy, které spor rozsoudí.
Z výše uvedeného vyplývá velmi prostá skutečnost, navzdory rozdílům mezi jednotlivými vyspělými zeměmi, lze konstatovat, že život obyvatelstva těchto zemí je velmi výrazně ovlivňován aktivitami veřejného sektoru. Stačí se rozhlédnout kolem sebe a stopy jeho působení nebo existence jsou velmi zřetelné.
ÚKOL K SAMOSTUDIU
Pokuste se na základě přístupu, který při vymezení a konkretizaci veřejného sektoru používá Stiglitz, popsat vlastními slovy, pomoci vlastních příkladů, působení a existenci veřejného sektoru v podmínkách České republiky nebo jiné země.
K ZAPAMATOVÁNÍ V obecném povědomí převládá názor, že veřejný sektor je státní sektor. Je tedy ztotožněn způsob financování a způsob vlastnictví. I když veřejné vlastnictví ve veřejném sektoru převládá, není pro vymezení veřejného sektoru rozhodující. Rozhodující je z jakých finančních prostředků je produkce a spotřeba statků financována.
V ziskovém sektoru převládá zcela výrazně soukromé vlastnictví. Jednotlivé subjekty nabývají podoby různých typů soukromovlastnických subjektů. V ziskovém sektoru ovšem existují i státní nebo samosprávné podniky. Jejich majitelem je stát, kraj nebo obec, a to buď výhradním, nebo podílovým. Důvody pro tento způsob vlastnictví jsou různé. V případě státního vlastnictví se zpravidla jedná o podniky mající mimořádný význam např. pro obrannou funkci státu, pro ochranu životního prostředí apod. Podniky ziskového sektoru v samosprávném vlastnictví mají obvykle zlepšit příjmovou stránku obecního nebo krajského rozpočtu. Někdy samosprávný subjekt zakládá takové podniky i proto, že pro soukromé vlastníky je takový druh podnikání málo ekonomicky zajímavý, ale pro podmínky uspokojování potřeb občanů je důležitý.
Dle názoru Streckové (1998) tyto podniky nejsou součástí veřejného sektoru. Ovšem uvažujeme-li, že stát nebo samosprávný subjekt získává toto vlastnictví tím, že do něho vkládá prostředky veřejných financí (nakupuje akcie nebo vyplácí původnímu majiteli prodejní cenu v případě zestátnění nebo „zobecnění“), jedná se určitě o specifickou část ziskového sektoru v tom smyslu, že se na něho vztahují vlastnosti veřejného sektoru (řízení veřejnou správou, veřejná volba i veřejná kontrola). V neziskovém sektoru, a to v té jeho části, kterou nazýváme veřejným sektorem, se setkáváme se státním a samosprávným vlastnictvím. V jeho části, kterou nazýváme soukromým sektorem, se jedná o soukromé vlastnictví. A v tomto okamžiku vzniká zajímavá otázka, zda nebo do jaké míry se vlastnosti veřejného sektoru vztahují na tento soukromý neziskový sektor. Je to přece soukromý, není financován z veřejných financí, tak proč by se o něm mělo rozhodovat veřejnou volbou a proč by měl podléhat veřejné kontrole. Jeden vážný důvod zde však existuje. Tomuto soukromému neziskovému sektoru obvykle bývají sníženy obecně platné daně nebo jsou mu zcela prominuty. A zákonně bývá upraven druh činností, které může tato část neziskového sektoru produkovat. V následujícím schématu si tedy naznačme vlastnickou strukturu ziskového i neziskového sektoru (využitím kritéria vlastnictví a financování provozu a rozvoje ekonomického subjektu). Toto schéma přináší Obrázek 3. Obrázek 3 Struktura národního hospodářství a kritérium vlastnictví a financování provozu a rozvoje
Pramen: Vlastní
Na základě výše zobrazeného vlastnicko-finančního rozboru, můžeme poměrně srozumitelně vymezit jádro veřejného sektoru, ale i tzv. rozšířený veřejných sektor. Pokud se vrátíme k definici veřejného sektoru, jež byla vymezena výše, můžeme dojít k závěru, že: jádro veřejného sektoru je tvořeno tou částí neziskového sektoru, který je ve státním a samosprávném vlastnictví; v širším slova smyslu je součástí veřejného sektoru vše kam vstupují veřejné finance, což znamená: státní a samosprávný ziskový sektor, soukromý ziskový sektor, pokud jsou mu poskytovány dotace, granty apod. z veřejných financí, soukromý neziskový sektor, pokud jsou mu poskytovány dotace, granty apod. z veřejných financí. Doposud jsme si vymezovali veřejný sektor institucionálně. To znamená, že jsme si všímali, do jakých institucí plynou veřejné finance. Pro úplnost je nutné již na tomto místě říci, že veřejné finance mimo to, že plynou do institucí, produkujících určité statky, tak také plynou: do soukromého sektoru cestou veřejných zakázek, ke konkrétním občanům na podporu obstarání si konkrétních statků, pomocí nichž uspokojují své potřeby. Tato část neziskového sektoru, která nabývá finančních toků za účelem obstarání statků na trhu, patří také do veřejného sektoru.
ÚKOL K SAMOSTUDIU
Pokuste se uvést příklady organizací, které tvoří jádro veřejného sektoru a dále příklady organizací, které je možné zařadit do veřejného sektoru ze širšího pohledu (tj. státní a samosprávný ziskový sektor, soukromý ziskový sektor, pokud jsou mu poskytovány zdroje z veřejných financí, soukromý neziskový sektor, pokud jsou mu poskytovány zdroje z veřejných financí.
K ZAPAMATOVÁNÍ Jádro veřejného sektoru je ta část neziskového sektoru, která je financována z veřejných financí, je vlastněna a spravována veřejnou správou, podléhá veřejné kontrole a rozhoduje se v ní veřejnou volbou. Do veřejného sektoru však můžeme, zahrnou i ostatní části neziskového nebo ziskového sektoru, které jsou příjemci zdrojů z veřejných financí. Tato skutečnost nám dává právo kontroly, jakým způsobem jsou tyto prostředky využívány a jakého efektu bylo příjemci těchto prostředků dosaženo.
1.4 Stručný přehled historického vývoje veřejného sektoru Je obecně známé, že úloha státu v ekonomice a jeho vliv na vývoj hospodářství se v uplynulých dvou stoletích výrazně zvýšily. Tento vývoj byl velmi nerovnoměrný, mezi jednotlivými státy vznikaly velké rozdíly a to zejména v závislosti na stupni jejich hospodářského rozvoje. Do značné míry se úloha státu v ekonomice vyvíjela s tím, jak se měnily hlavní směry ekonomické teorie. Mezi vznikem teorie a jejím převedeními praxe lze ovšem vysledovat určité zpoždění, které činí řádově několik desítek let. Z hlediska rozsahu veřejného sektoru je možné vyčlenit několik vývojových etap dle Kubín (1997):
od poloviny devatenáctého století do roku 1913 (začátek 1. světové války), meziválečné období, období od 2. Světové války do 80. let dvacátého století, období od konce 80. Let.
Souhrnně lze konstatovat, že po celou dobu rozsah veřejného sektoru rostl a stát nabíral nové a nové funkce. V jednotlivých etapách se však lišilo tempo růstu a důraz na jeho hlavní funkce. Období před 1. světovou válkou. Od vzniku historicky prvních států je hlavní náplní jejich funkce udržovat obranyschopnost země a vnitřní bezpečnost. Obě tyto funkce nebyly nikdy zpochybněny. Prostředky na financování těchto úloh byly a jsou získávány různými daněmi a poplatky, dříve také tributy z jiných podrobených zemí a jednorázovými příspěvky. V dnešní době jsou v případě zvýšené potřeby financovány zejména výpůjčkami a rezervními fondy vlád. Kromě dvou hlavních uvedených funkcí byla další úloha státu určována převládající hospodářskou politikou, která odrážela ekonomické teorie (někdy spíše názory, než ucelené teorie), mající v dané době výsadní postavení. V 16. a 17. století, kdy mělo navrch učení merkantilistů, převažoval názor, že bohatství země je dáno množstvím zlata a drahých kovů, které stát vlastní. To vedlo k jednostrannému zaměření obchodu, vysokým dovozním clům a jiným opatřením, která dnes z hlediska fungování trhu prospěšnosti pro růst hospodářství jsou považována za překonaná a spíše škodlivá. J. M. Keynes charakterizoval toto období těmito slovy: „….. Téměř vše, co stát v 18. Století dělal nad rámec svých minimálních funkce, je nebo se přinejmenším zdá být škodlivé a neúspěšné“. Jedna ze základních veřejných služeb fungující již od dávných dob bylo školství, zejména základní vzdělávání. To bylo zabezpečováno zčásti státem a z části státem a z části financováno ze soukromých zdrojů, přičemž rozsah soukromého financování se lišil stát od státu a nelze zcela jistě tvrdit, že by na něj měla vliv stávající ekonomická teorie. 6 K velkému obratu v chápání úlohy státu došlo ve vyspělých zemích, v první řadě ve Velké Británii, v polovině 19. století. V té době se prosadily teorie označované dnes jako klasická ekonomie. Klasikové jednoznačně prosazovali minimální úlohu státu v ekonomice. Průkopníkem této teorie byl bezpochyby Adam Smith, který sepsal svou nejvlivnější knihu, „Pojednání o podstatě a původu 6
Zde bychom laskavého čtenáře chtěli upozornit, že již od minulého století jsou vedeny diskuse o míře úspěšnosti státu, a tedy i veřejného sektoru jako celku, v zabezpečování kvalitativní a kvantitativní míry dostupnosti vzdělání pro všechny věkové kategorie obyvatelstva, bez ohledu na rasu, původ, náboženské vyznání apod. Jsou předkládány empirické důkazy o tom, že základní gramotnost obyvatelstva byla v dřívějších dobách zabezpečována bez přímé účasti státu. A naopak hodnověrná svědectví ze současné doby dokazují, že je tomu stejně i dnes v rozvojových zemích Afriky nebo Asie. Zde bychom čtenáře, který by se chtěl o této problematice dozvědět více, odkázali na literaturu a zdroje které se tímto problémem zabývají. Mezi nejznámější autory studující tento problematiku patří např. West, Tolley, Murray N. R.
bohatství národů“, v roce 1776. Jeho názor na úlohu státu lze usuzovat z jeho okřídleného, ovšem pouze jednou zmíněného výrazu o „neviditelné ruce trhu“.7 Z něj vyplývalo doporučení maximálně liberální hospodářské politiky, a tedy i pokud možno co nejmenších dodatečných funkcí státu. Rozsah vládních výdajů ve vyspělých státech kolem roku 1870 (viz Tabulka 1), kdy se myšlenky klasické ekonomie prosazovaly v praxi, lze považovat za dostatečný důkaz a příklad existence minimálního státu. Uvedené hodnoty, jsou pro další uvažovaná období a zejména pro současnost, prakticky nepředstavitelné. Tabulka 1 Historický vývoj vládních výdajů v letech 1870 až 1937
Pramen: TANZI, V. SCHUKNECHT, L. The Growth of Government and the Reform of the State in Industrial Countries (Working Paper 95/130). IMF, 1995.
Na sklonku 19. století získalo silný vliv učení K. Marxe a ovlivnilo socialistické hnutí v Evropě. Nejvýraznějším příkladem tohoto hnutí bylo Německo. Za jednu z legitimních funkcí státu začala být považována redistribuce zdrojů. Za kancléře Bismarca vznikl v Německu v letech 1883-1889 na základě zákonů o nemocenském, úrazovém a důchodovém pojištění historicky první široký systém důchodového pojištění. Začala se prosazovat myšlenka, že stát je odpovědný za sociální podmínky svých obyvatel, to znamená, že by se měl nějak postarat o situaci nemocných, invalidních a starých lidí, kteří nemají možnost si sami vydělat. Nicméně ve většině zemí nadále převládala politika daná učením klasiků a vládní výdaje zůstávaly nízké (viz předešlá Tabulka 1). Výrazný nárůst vládních výdajů v některých zemích (v Německu, Francii a Velké Británii) je spojen s přípravami na válku, zatímco v ostatních zemích se výdaje udržovaly pod 10 % HDP. Období mezi světovými válkami. Každá válka s sebou přináší nárůst nezbytných vládních výdajů. První světová válka byla do té doby největším válečným konfliktem v dějinách lidstva a tak byl skok ve výdajích státu značný. Vojenské výdaje se snažily pokrýt rozšířením daňové báze. Samozřejmě, že část potřeb musela být kryta navíc půjčkami ze zahraničí. Z pohledu na příslušná čísla v Tabulce 1, se zdá,
7
Mnohem více o jeho pohledu na úlohu státu se však dovídáme v V. knize tohoto díla „ O důchodu panovníka nebo republiky“.
že jakmile bylo jednou dosaženo vyšší úrovně daňových výnosů, podařilo se je na této nové úrovni i udržet a vlády toho využily k rozšíření svých aktivit. Velkou část prostředků však stát po válce nemohl dle své libovůle, neboť byly nezbytně nutné na náhradu válečných škod, opravy zničených budov a zařízení, a v neposlední řadě na splácení dluhů. Hodnota vládních výdajů po 1. Světové válce, uvedené v Tabulce 1 ve třetím sloupci, je proto výrazně vyšší, než ve sloupci předchozím. Stejně, jako bylo možné vysledovat znatelně vyšší výdaje u zemí, připravujících se na 1. světovou válku, je tomu tak i před 2. Světovou válkou (rok 1937). Nade všemi zeměmi vyčnívá Německo, k nadprůměrnému růstu došlo i v Japonsku a ve Španělsku. Poměr veřejných výdajů na HDP, ale narostl i v jiných zemích. Ve Velké Británii a Francii, které určovaly světový trend, se v té době blížil 30 %. Koncem 20. let byl ve většině evropských zemí zaveden systém sociálního zabezpečení. Kromě tohoto impulsu měla vliv na růst veřejného sektoru také i Velká deprese, která prokázala neschopnost volné tržní ekonomiky vyvíjet se stabilně směrem vzhůru. Zhroutila se tím doktrína „laissez-faire“ a ke slovu se dostaly výdajové vládní programy s cílem rozvoje ekonomiky. Z nich nejvýznamnější je americký „New Deal“ z roku 1933. Ten je často nesprávně pokládán za počátek prosazování učení J. M. Keynese do praxe, což ale není pravda. 8 Keynesova doporučení byla aplikována až po 2. světové válce. Období od konce 2. světové války do 80. let dvacátého století. Poválečné období je typické nebývalým růstem veřejného sektoru. Aktivistická keynesiánská politika, charakterizovaná vládními programy a deficitním financováním, udávala tón hospodářské politiky v tomto období. Hlavní role vlády se vedle funkcí alokační (veřejné statky) a redistribuční (sociální zabezpečení) rozrostly i o funkci stabilizační. To bylo něčím naprosto novým, něčím, co znamenalo všeobecné přijetí názoru, že tržní ekonomika není schopna zajistit optimální růst hospodářství a že stát je schopen svými zásahy tyto negativní jevy napravit a přinejmenším zčásti vylepšit. Aplikovaná hospodářská politika podle Keynese spočívala ve fiskální expanzi na podporu agregátní poptávky. Keynes neměl nic proti tomu, aby velká část národního důchodu procházela veřejným sektorem. Navíc tehdejší rozmach socialistických zemí s plánovanou ekonomikou, ve které se zatím neprojevily všechny její nedostatky, byl dalším podnětem na podporu pozitivní role státu v ekonomice. Vládní programy expanzivní hospodářské politiky byly ve vyspělých zemích financovány zejména vyššími daněmi, přičemž téměř nikdo se nezabýval potenciálním negativním dopadem vysokých daní na ekonomickou aktivitu jejich kontraproduktivním efektem v soukromém sektoru. V přímém protikladu k původní klasické ekonomii, bylo v některých státech uzákonění takových ustanovení, které stát, resp. vládu, přímo zavazovaly k tomu, aby podnikala intervencionistické zásahy do ekonomiky s cílem udržet ji na růstové trajektorii a zabránit cyklickým projevům (např. Německo, Švýcarsko, Spojené státy americké). Nový přístup snad nejnázorněji ilustruje „Zákon o zaměstnanosti“ schválený Kongresem USA v roce 1946, který říká:
8
Keynesova „Obecná teorie“ vyšla později, v roce 1936.
„Kongres tímto prohlašuje, že stálou politikou a odpovědností federální vlády je použití všech realizovatelných prostředků, které jsou konzistentní s jejími potřebami a povinnostmi ….. v zájmu podpory co nejvyšší zaměstnanosti, produkce a kupní síly“.9 Tabulka 2 ukazuje podíl veřejných výdajů na HDP v období po 2. světové válce. Při srovnání těchto údajů s Tabulkou 1 je zřejmé, že mezi léty 1937 a 1960 došlo k dalšímu výraznému nárůstu podílu veřejného sektoru v národním hospodářství ve všech zemích. Výjimkou jsou již zmíněné země Německo, Španělsko a Japonsko, ve kterých v souvislosti s přípravou na válku došlo k tomuto skoku již dříve. Největší nárůst mezi obdobím před a po 2. světové válce zaznamenaly Spojené státy americké. Tabulka 2 Historický vývoj vládních výdajů po 2. světové válce
Pramen: TANZI, V. SCHUKNECHT, L. The Growth of Government and the Reform of the State in Industrial Countries (Working Paper 95/130). IMF, 1995.
Růst veřejného sektoru pokračoval nezmenšeným tempem i po roce 1960 a do roku 1980 se v mnoha zemích dostal podíl veřejných výdajů na HDP na dnešní hodnoty. Na tomto vývoji měl určitě svůj vliv také politický systém vyspělých zemí. Z tohoto pohledu je totiž určitou nevýhodou demokracie, že ve volbách mají velkou šanci získat hlasy ty strany, které slibují vysoké výdaje státu na podporu zaměstnanosti, bohaté přerozdělování ve prospěch chudým a podobně. Takové programy často nejsou z ekonomického hlediska zcela efektivní a je známo, že bývají snáze přijaty, než následně zrušeny, a to i za situace, když jejich mělo být jen dočasné. Bezpochyby hnacím motorem růstu vládních výdajů, ale bylo v této době rozšiřování programů sociálního zabezpečení a budování „státu blahobytu“. V některých zemích (nejvíce ve Skandinávii) se dokonce mluví o tzv. „sociálně tržním hospodářství“. Z tohoto označení lze vyvodit hlavní rysy takové ekonomiky. Alokace zdrojů je prováděna prostřednictvím tržních mechanismů, nicméně stát redistribuuje velkou část příjmů tak, aby zajistil důstojné sociální podmínky pro své občany, tj. 9
Citace převzata ze SAMUELSON, P. A., NORDHAUS, W. D., Ekonomie. Praha: Nakladatelství svoboda, 1991. s. 86 ISBN 87-7424-726-8
zejména zlepšil postavení chudých a nezaměstnaných, samozřejmě na úkor bohatších. Za povšimnutí stojí i skutečnost, že kromě nominálních nárůstů vládních výdajů, se v jejich rámci měnily také vzájemné proporce jednotlivých druhů výdajů. Nejběžněji se používá dělení na vládní spotřebu, která zahrnuje zejména mzdy pracovníků ve veřejném sektoru investice a transfery, pod kterými jsou schovány sociální výdaje. V zemích OECD odpovídala v roce 1968 spotřeba za 43,6 % celkových výdajů vlády, investice činily 14,9 % a transfery 41,5 %. V roce 1988 se tyto poměry změnily na 38,4 %, 8,0 % a 53,6 %! Příslušné podíly na HDP činily pro rok 1968 14,3 %, 4,9 % a 13,6 %, a pro rok 1988 17,7 %, 3,7 % a 24,7 %. To dokazuje, že nárůst transferů byl obrovský a odpovídal témě za veškerý růst vlády. Spotřeba se změnila jen nepatrně a kapitálové výdaje dokonce poklesly. Relativní objem transferů (měřený podílem na HDP) za toto sledované období narostl o 80 %, neboli se téměř zdvojnásobil. Mezi jednotlivými zeměmi jsou sice značné rozdíly (důvody těchto rozdílů budou naznačeny v závěru kapitoly). Jak a proč došlo k tomu, že se systémy sociálního zabezpečení tak rozmohly a staly se tak štědré, že se v některých zemích lidem prakticky „nevyplatilo“ chodit do práce a zůstávali nebo zůstávají dobrovolně nezaměstnaní? Jedním z akceptovatelných vysvětlení je, že příčina tohoto vývoje leží v rychlém hospodářském růstu vyspělých zemí v 60. letech spolu s existujícím politickým systémem, který byl příznivý pro růst, nikoliv pro snižování veřejných výdajů. 10 Rozvoj hospodářství také znamenal růst životní úrovně obyvatel vyspělých zemí. Při dosažení určitého standardu se jedním ze základních cílů společnosti stává také to, postarat se o méně majetné, nějak postižené nebo handicapované spoluobčany. Bohatství většiny obyvatel jim umožňuje vzdát se části svých příjmů ve prospěch sociálního systému, který kromě pomoci uvedeným skupinám obyvatel zajišťuje všem lidem, tedy i samotným přispěvovatelům, také příjem ve stáří a v nemoci, a v neposlední řadě poskytuje jistotu pro případ, že by se člověk do některé ze sociálně potřebných skupin sám dostal. Lze konstatovat, že na určitém stupni životní úrovně, společnost přehodnotí své preference takovým způsobem, že dojde ke konsensu zavést sociální systém, který v souladu se společensky chápaným principem spravedlnosti začne přerozdělovat velmi značnou část svého národního důchodu a čím se lidé stávají bohatší, tím se může přerozdělovat více, aniž by klesal jejich blahobyt. Protože průměrný volič je spíše z nižších sociálních skupin, mohou se k moci dostat politické subjekty, které jako jeden ze svých cílů mají zachování a rozvoj redistribuce společenských zdrojů. A i kdyby snad vládnoucí strana chtěla transfery omezit, její prostor je velmi omezený, protože jakmile byly jednou zavedeny, lidé si je nechtějí nechat vzít. Dokonce i náklady na pouhou změnu sociálního systému mohou dosahovat závratných částek, a proto je určitá setrvačnost pochopitelná. Období od 80. let do současnosti. Nadšení ze státních zásahů však postupně vyprchalo. Nemalý podíl na tom měly teorie a je verifikující výzkumy, které se objevily v 70. letech a které dokazovaly neefektivnost výdajů státu, státního plánování a státních programů v porovnání s investicemi v soukromém sektoru. Dále to byly teorie poukazující na to, že vysoké daňové zatížení potřebné na financování všech vládních programů vede ke snižování aktivity soukromého sektoru a v důsledku toho k nižšímu růstu hospodářství, než jaký by byl potenciálně dosažitelný. Nejvýznamnějšími představiteli tohoto období byli Margaret Thatcherová ve Velké Británii a Ronald Regan ve Spojených 10
Pokuste se posoudit, zda tento vývoj v 60. letech nemá určité paralely s vývojem hospodaření veřejného sektoru v České republice na přelomu tisíciletí?
státech amerických. Jejich reformní kroky se však projevily pouze snížením daní, výdaje však rostly nadále. Důvodem byly jednak značné závazky přejaté z minulosti, za druhé pak silná moc zájmových skupin. Oba tyto faktory nutily vlády pokračovat v započatých programech a uskutečňovaných výdajích a neustupovat od politik, které byly pro některé skupiny výhodné, bez ohledu možnou ekonomickou neefektivnost. Růst vlády v 80. letech tedy pokračoval, i když mnohem mírnějším tempem než dříve, pokud porovnáme údaje za rok 1980 a 1990 z Tabulky 2. Nejvyšších hodnot bylo ve většině zemí dosaženo kolem roku 1985, takže v některých zemích můžeme ke konci tohoto desetiletí pozorovat dokonce pokles. Podobný vývoj byl i v první polovině 90. let. Z toho, zda se sledovaný podíl konkrétně v jednotlivých zemích během těchto čtyř let zvýšil nebo snížil, však nemůže být obecně usuzováno na záměrnou politiku vlády, neboť odchylka v rozsahu dvou i více procentních bodů mohou být způsobeny třeba jen tím, že se ekonomika nachází v jiné fázi hospodářského cyklu. Ve většině vyspělých zemí se postupně začal prosazovat názor, že stávající úroveň vládních výdajům příliš vysoká pro optimální růst ekonomiky a hledají se cesty, jak rozsah veřejného sektoru snížit. Postupné snižování vládních výdajů naráží na problémy, které jsou obecně známé (politická neprůchodnost, zájmové skupiny, obtížná rušitelnost sociálních programů aj.) a proto se v tomto smyslu jeví nadějnější spíše komplexní a zásadní reformy. Příkladem mohou být reformy, které provedly země jako je Irsko a především Nový Zéland, kterým se v průběhu několika málo let podařilo radikálně omezit podíl vládních výdajů.11 Ekonomická recese, která v posledních letech velmi silně zasáhla téměř celý svět, poukázala na dlouhodobě nedořešený problém a tím je struktura a velikost veřejných výdajů a tím i celkový podíl veřejného sektoru na HDP. Zadluženost vyspělých států obecně a jejich vzájemná provázanost je alarmující a volá po okamžitém řešení tohoto problému. Cesta z krize vede přes zmenšení velikosti veřejného sektoru a zvýšení důrazu na ekonomickou racionalizaci i v podmínkách veřejného sektoru.
ROZŠIŘUJÍCÍ VÝKLAD V této subkapitole bylo hovořeno o rozsahu veřejného sektoru a byl stručně proveden přehled vývoje velikosti veřejného sektoru. Bylo také zdůrazněno, že velikost veřejného sektoru se výrazně lišila a liší země od země, kontinent od kontinentu, navzdory faktu, že kořeny jeho existence a původní podoby a velikosti jsou totožné. Pozorného čtenáře jistě napadla otázka, čím jsou tyto diference ovlivněny? Odpovědí na tuto otázku bude následující výčet faktorů, které mají reálný vliv na utváření velikosti a struktury veřejného sektoru. Prozatím však bude proveden jen jejich výčet bez další bližší specifikace (té se bude předkládaný text věnovat později). Tyto faktory lze rozdělit následovně: Faktory ekonomické Faktory mimoekonomické geopolitické, 11 Podíl vládních výdajů na HDP v Irsku klesl od započetí reforem v roce 1983 z 53 % na 43 % v roce 1993. Na historické, Novém Zélandu začaly reformy v roce 1988, v roce 1990 byl podíl vládních výdajů na HDP 41,3 % a o čtyři roky náboženské, kulturně později již jen 35, 7 %. politické.
ÚKOL K SAMOSTUDIU
Pokuste se u výše uvedených faktorů ovlivňujících velikost veřejného sektoru, odhadnout jejich obsah a pokuste se na Vámi vybrané zemi stanovit, které z nich patrně měly největší vliv na formování jejího veřejného sektoru.
SHRNUTÍ KAPITOLY
Veřejná ekonomie jako vědní disciplína se zabývá chováním ekonomických subjektů v prostředí smíšené ekonomiky s cílem popsání, odůvodnění a vysvětlení role státu v tomto prostředí. Veřejná ekonomie zkoumá strukturu, fungování, financování a efektivnost té části národního hospodářství, která jako součást neziskového sektoru je označována veřejným sektorem. Veřejný sektor je část neziskového sektoru, která je financována z veřejných financí, je spravována a řízena veřejnou správou, rozhoduje se v ní veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole. Pro vymezení veřejného sektoru, jako významné části národního hospodářství ovlivňující všední život všech občanů státu, je využíváno řady kritérií, ale pro pochopení fungování veřejného sektoru se jeví jako nejvhodnější kritérium provozu a rozvoje organizací. Základním rozdílem mezi ziskovým a neziskovým sektorem, jehož součástí je i veřejný sektor, je skutečnost, že v prvním případě je cena statků a služeb vytvářena trhem, kdežto v druhém případě se cena odvíjí od zcela jiných pravidel, ve veřejném sektoru se o ceně rozhoduje veřejnou volbou. V prvním případě figuruje motiv zisku, v druhém případě sehrává zcela rozhodující roli veřejný zájem. Velikost veřejného sektoru je ovlivňována řadou faktorů, mezi hlavní patří ekonomické, které souvisí s ekonomickou vyspělostí státu a mimoekonomické, které souvisí se zvláštnostmi vývoje dané země.
ÚKOLY K SAMOSTUDIU – REVIZE KAPITOLY
1. Co je předmětem studia vědní disciplíny veřejná ekonomie? Jak je jako vědní disciplína strukturovaná? Jaké základní problémové okruhy se veřejná ekonomie zabývá? Uveďte rozdíly v pozitivním a normativním přístupu veřejné ekonomie k řešeným problémům. 2. Vysvětlete, jaký je vztah mezi národním hospodářstvím a veřejným sektorem. Jaká kritéria jsou použita pro strukturaci národního hospodářství a která kritéria jsou nejvhodnější pro vymezení veřejného sektoru? 3. Objasněte pojem veřejný sektor, uveďte příklady jeho definicí, zvažte, jaká úskalí z daných definic vyplývají pro pochopení podstaty tohoto pojmu. Jak byste charakterizovali jádro veřejného sektoru a co znamená termín širší pojetí veřejného sektoru? 4. Jaký je rozdíl mezi ziskovým a neziskovým sektorem, mezi soukromým a veřejným sektorem a mezi neziskovým veřejným sektorem a neziskovým soukromým sektorem? Co jsou neziskové organizace? 5. Popište historický vývoj veřejného sektoru. Jak se měnil pohled na funkci státu v ekonomice? Které faktory mohou působit na rozsah veřejného sektoru? Posuďte, které faktory působily na vývoj veřejného sektoru v Československu a České republice?
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY
HAMERNÍKOVÁ, B. Financování ve veřejném a neziskovém sektoru. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. 210 s. ISBN 80-902752-3-0 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance – učebnice. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. 395 s. ISBN 80-902752-1-4 HALÁSEK, D. Veřejná ekonomika. Ostrava: VŠB-TU, Fakulta ekonomická, 1997. 260 s. ISBN 80-7078425-3 OLEJNÍČEK, A., HARAŠTA, P. Organizace neziskového sektoru – typologie. Vyškov: Vysoká vojenská škola pozemního vojska, 2000. 136 s. PEARCE, D. W. Macmillanův slovník moderní ekonomie. Praha: Victoria Publishing, 1995. 549 s. ISBN 80-856-05-42-2 STIGLIZT, J. E. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing, 1997. s. 32-43. ISBN 80-716-4541 STRECKOVÁ, Y., MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Brno: Comptuer Press, 1998. 214 s. ISBN 80-7226-112-6 STRECKOVÁ, Y. Teorie veřejného sektoru. Brno: Masarykova univerzita, 1998. 181 s. ISBN 80-210-17376
DALŠÍ ZDROJE
BÉNARD, J. Veřejná ekonomika. Praha: Ekonomický ústav ČSAV, 1989. 430 s. GRUBER, J. Public Finance a Public Policy. New York: Worth Publisher, 2007. s. 1-25. ISBN 978-0-71676631-5 TRESCH, R. W. Public Sector Economics. Virginia: Palgrave Macmillan, January 2008. s. 1-5. ISBN 978-0230-52223-7 MURRAY, R. For a New Liberty, The Libertarian Manifesto. London: Collier Macmillan Publisher, 2002. 330 s. ISBN 0-02-074690-3
KLÍČ K ÚKOLŮM
NÁZEV KAPITOLY PŘÍČINY EXISTENCE VEŘEJNÉHO SEKTORU KLÍČOVÁ SLOVA (vyplní autor opory)
DOPORUČENÝ ČAS POTŘEBNÝ KE STUDIU KAPITOLY xx hodin Vlastní text studijní opory ………..
NADPIS (použitý v příslušné kapitole pro členění textu)
ROZŠIŘUJÍCÍ VÝKLAD
PŘÍKLAD
K ZAPAMATOVÁNÍ
SHRNUTÍ KAPITOLY
gh
ÚKOLY K SAMOSTUDIU
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY
DALŠÍ ZDROJE
KLÍČ K ÚKOLŮM
NÁZEV KAPITOLY STRUKTURA VEŘEJNÉHO SEKTORU KLÍČOVÁ SLOVA (vyplní autor opory)
DOPORUČENÝ ČAS POTŘEBNÝ KE STUDIU KAPITOLY xx hodin Vlastní text studijní opory ………..
NADPIS (použitý v příslušné kapitole pro členění textu)
ROZŠIŘUJÍCÍ VÝKLAD
PŘÍKLAD
K ZAPAMATOVÁNÍ
SHRNUTÍ KAPITOLY
gh
ÚKOLY K SAMOSTUDIU
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY
DALŠÍ ZDROJE
KLÍČ K ÚKOLŮM
NÁZEV KAPITOLY EFEKTIVNOST VEŘEJNÉHO SEKTORU KLÍČOVÁ SLOVA (vyplní autor opory)
DOPORUČENÝ ČAS POTŘEBNÝ KE STUDIU KAPITOLY xx hodin Vlastní text studijní opory ………..
NADPIS (použitý v příslušné kapitole pro členění textu)
ROZŠIŘUJÍCÍ VÝKLAD
PŘÍKLAD
K ZAPAMATOVÁNÍ
SHRNUTÍ KAPITOLY
gh
ÚKOLY K SAMOSTUDIU
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY
DALŠÍ ZDROJE
KLÍČ K ÚKOLŮM
