Public Sector Lokale overheid
Uw tijd gaat nu in* De urgentie van hervormingen in gemeenten Nederlandse samenvatting bij internationaal rapport naar gevolgen voor gemeenten van de economische crisis, Seizing the day*
*connectedthinking
1
PricewaterhouseCoopers (PwC) verleent sectorgerichte diensten op de gebieden Assurance, Tax & HRS en Advisory. Ons doel daarbij is het bereiken van maatschappelijk vertrouwen en het creëren van toegevoegde waarde voor klanten en hun belanghebbenden. In Nederland doen we dat met zo’n 4900 collega’s. Wereldwijd bestaat ons netwerk uit meer dan 163.000 mensen in 151 landen. Samen delen wij onze gedachten, ervaringen en oplossingen om zo te komen tot verfrissende perspectieven en praktische adviezen. 'PricewaterhouseCoopers’ verwijst naar het netwerk van member firms die participeren in PricewaterhouseCoopers International Limited. Iedere member firm is een afzonderlijke en onafhankelijke juridische entiteit.
Inleiding
De recessie heeft in een groot aantal sectoren diepe sporen nagelaten. Overheden hebben - op nationaal en internationaal niveau - ook een belangrijke rol gespeeld bij het aanpakken van de gevolgen van de recessie. Daardoor zijn hun taken en bevoegdheden in de schijnwerpers gezet. De vraag is hoe gemeenten zelf de gevolgen van de crisis op hun rol en positie beoordelen. Hoe gaan gemeenten om met die gevolgen? Hoe zullen zij in de toekomst nieuwe uitdagingen het hoofd bieden? Om antwoord te krijgen op deze vragen deed PricewaterhouseCoopers eind 2009 een onderzoek onder meer dan 200 gemeenten in 21 landen. Het onderzoek is uitgevoerd door het ‘PwC Global Cities and Local Government Network’. Vanuit Nederland deden vijftien gemeenten mee. De onderzoeksresultaten zijn gepresenteerd in het rapport ‘Seizing the day’. In deze Nederlandstalige samenvatting gaan wij in op de onderzoeksresultaten, internationaal en toegespitst op Nederland. We gaan in op de specifieke verschillen tussen Nederland en de andere deelnemende landen. Daarnaast geven wij aanbevelingen voor de zojuist gekozen raden, nieuw gevormde colleges en het ambtelijke management. Wij geven onze visie op hoe politiek, bestuur en management de ontstane situatie kunnen benutten voor veranderingen die zonder de crisis ook nodig zouden zijn. Wij kiezen dan ook voor de insteek de recessie te beschouwen als een katalysator in plaats van de (primaire) oorzaak van noodzakelijke hervormingen. Die hervormingen gaan niet vanzelf. Er zullen duidelijke en fundamentele keuzes gemaakt moeten worden ten aanzien van rol en positie, taken, inzet van financiële middelen, organisatie en werkwijzen. Hetgeen leidt tot nieuwe mogelijkheden en innovatieve inzichten. Dat is wat wij bedoelen als we zeggen dat de crisis niet alleen een bedreiging is, maar ook kansen biedt.
Peter Teunisse Director Lokale overheid Lid van het internationale PwC Global Cities and Local Government Network
Uw tijd gaat nu in
Johannes Boelens Partner Public Sector Voorzitter sectorgroep Lokale overheid
3
Resultaten internationaal onderzoek op hoofdlijnen
Grote impact van de economische crisis
Crisis: problemen en kansen
De markt beleeft de crisis op een ander moment en op een andere manier dan de publieke sector. De markt zucht onder de economische gevolgen van de crisis, weet zich geconfronteerd met schaarste aan financiële middelen en is bang voor de politieke gevolgen zoals overregulering of protectionisme. Voor de overheden en dus ook gemeenten, geldt dat er een groter beroep gedaan wordt op hun taken en verantwoordelijkheden. Zij zien de vraag naar hun dienstverlening juist toenemen, wat resulteert in hogere investeringen om de (lokale) economie te stimuleren en hogere uitgaven vanwege hun sociale vangnetfunctie.
Wat betekent dit voor de bestuurlijke en ambtelijke leiders van lokale overheden? In de huidige situatie ziet de lokale overheid een groot aantal ontwikkelingen op zich afkomen. Er moet worden gesneden in publieke uitgaven om de tekorten te beperken. Naar verwachting verlaten daarnaast vele talenten de ‘veilige haven’ van de publieke sector op het moment dat de marktsector en de daarbij behorende salarissen weer aantrekken. De lokale overheid zal de gevolgen van de crisis dus onder lastige omstandigheden het hoofd moeten bieden. Gezien de vele ontwikkelingen die op elkaar inwerken, spreken wij over een ‘Perfect Storm’.
De verwachting is dat in 2011 delen van de private sector opkrabbelen terwijl de recessie dan pas echt toeslaat in de publieke sector. Uit ons internationale onderzoek blijkt dat een groot aantal lokale bestuurders en managers nu en ook in de nabije toekomst de gevolgen van de crisis voelt:
Naast knelpunten biedt de crisis echter ook kansen om een sprong te maken naar een nieuw model als Ketenregisseur, waarin de focus ligt op prioritering van strategische taken, het vervullen van andere rollen in diverse beleidsketens, publiek-private samenwerking en het optimaliseren van besturing, organisatie, processen en werkwijze. Lokale bestuurders en managers kunnen de komende tijd aangrijpen om de overgang te maken naar een nieuwe situatie waarin zij:
l
l
l
tweederde (67%) van de lokale bestuurders (met name in de ontwikkelde economieën) heeft ondervonden dat de wereldwijde financiële crisis een significant effect heeft gehad op de organisatie; bijna tweederde (63%) van de respondenten geeft aan al in 2008/2009 een begrotingstekort te hebben dat kan oplopen tot 20%. 13% heeft een tekort van 20 tot 40% terwijl 5% is geconfronteerd met een tekort van meer dan 40%; meer dan de helft (55%) van de respondenten denkt dat de crisis een negatief effect heeft op de positionering en het imago van zijn gemeente.
Uw tijd gaat nu in
l l l l l
zichzelf in staat hebben gesteld om de vruchten te plukken van de oplevende (markt)economie; zich gewapend hebben tegen de gevolgen van de (verwachte) recessie in de publieke sector; hun taakuitvoering en dienstverlening en rol in de ketens hebben verbeterd en versterkt; veerkracht in hun organisatie hebben ingebouwd door hun competenties aan te passen; deze unieke kans hebben aangegrepen om hun maatschappelijke rol kritisch te bekijken en bij te sturen. Nu is immers het benodigde draagvlak aanwezig voor het nemen van lang gewenste, ingrijpende en soms ondankbare beslissingen.
5
Strategische herpositionering en innovatie zijn noodzakelijk Lokale bestuurders en ambtelijk leidinggevenden zullen de uitdagingen aan moeten gaan door innovatie, samenwerking en het ontwikkelen van effectieve en duurzame organisaties. Dit wordt onderbouwd door bevindingen uit het onderzoek: l
l
l
er wordt al veelvuldig gebruik gemaakt van verschillende samenwerkingsverbanden. Te denken valt aan samenwerking tussen diverse overheden, publiek-private samenwerking, samenwerking tussen de publieke sector en maatschappelijke organisaties, het uitbesteden van diensten en het opzetten van shared service centers waarmee zowel kosten kunnen worden bespaard of zelfs opbrengsten worden gegenereerd; bijna alle lokale bestuurders (96%) zijn van mening dat innovatie en een leiderschap en cultuur die dat ondersteunen, zeer belangrijk aspecten zijn bij de groei en ontwikkeling van gemeenten; ongeveer 80% van de deelnemers is ervan overtuigd dat het meest effectieve antwoord op de crisis ligt in heroverweging en herinrichting van de taakuitvoering en dienstverlening.
l
slechts 21% ziet ‘commissioning’ of te wel ketenregie als belangrijke prioriteit op de korte termijn. Dit percentage daalt naar 12% over drie jaar. Commissioning is het proces waarbij een gemeente de maatschappelijke vraag naar diensten analyseert, en op basis daarvan haar positie in de keten bepaalt ten opzichte van andere partners. Dit kan leiden tot de uitvoering van taken door andere ketenpartners, maar ook tot samenwerking, uitbesteding, en inkoop van diensten. In alle gevallen geldt dat de gemeente zelf de regie houdt en het proces managet.
De resultaten van het onderzoek doen de vraag rijzen of bestuurders en managers, in het licht van alle ontwikkelingen voldoende urgentie of noodzaak voelen voor het nemen van maatregelen.
Urgentie wordt nog onvoldoende gevoeld Tegelijkertijd is er ook een groot aantal bestuurders en managers dat de omvang en complexiteit van de uitdagingen nog onvoldoende inziet. Het risico daarvan is dat zij niet alle strategische vraagstukken onderkennen: l
l
6
72% van de respondenten is er zeker van dat sociaal-economische doelstellingen in de komende vijf jaar gehaald zullen worden; meer dan de helft van de bestuurders is van mening voldoende instrumenten te hebben om de uitgaven onder controle te houden, in staat te zijn om beslissingen te nemen en voldoende controle te hebben om lokale middelen flexibel in te kunnen zetten;
PricewaterhouseCoopers
Inzoomen op Nederland
Naast het behandelen van de resultaten in internationaal verband is het interessant in te zoomen op de Nederlandse respons. Nederlandse gemeenten wijken op de volgende aspecten af ten opzichte van vergelijkbare buitenlandse gemeenten: l
l
l
l
l
l
Nederlandse gemeenten zijn minder zeker dan de buitenlandse collega’s over het halen van hun sociaal-economische doelen in de komende vijf jaar. Van de Nederlandse gemeenten geeft bijna de helft aan (helemaal) niet zeker te zijn dat deze gerealiseerd zullen worden. Voor de buitenlandse gemeenten geldt dit voor nog geen 20%; in Nederland is relatief veel geïnvesteerd in de (lokale) economie om de crisis het hoofd te bieden. Dat is ten koste gegaan van de reserves. Driekwart van de Nederlandse gemeenten vindt dan ook niet dat de crisis hen risicomijdend heeft gemaakt tegenover een derde van de buitenlandse gemeenten; Nederlandse gemeenten ervaren meer gevolgen van de verminderde bijdrage van de rijksoverheid dan de buitenlandse gemeenten; Nederlandse gemeenten achten effectief samenwerken met andere dienstverleners uit de publieke en private sector (commissioning) en het minimaliseren van de (nationale) administratieve lastendruk zeer belangrijk voor het continueren van hun dienstverlening binnen het beschikbare budget; in vergelijking met buitenlandse gemeenten geven Nederlandse gemeenten vaker aan dat de crisis een positieve invloed heeft op de vorming van lokale samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en andere partijen. Ook verwachten zij dat er vaker publiek-private samenwerkingsverbanden en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van shared services tot stand zullen komen; ten aanzien van de effectiviteit van maatregelen verwachten Nederlandse gemeenten meer van de effectiviteit van herstructurering dan buitenlandse gemeenten. Herontwerpen van diensten is een maatregel die eveneens door een aanzienlijk deel van de Nederlandse gemeenten als (zeer) effectief wordt omschreven en waar buitenlandse gemeenten wat
Uw tijd gaat nu in
l
gematigder positief over zijn. Hetzelfde geldt voor de afweging om diensten wel of niet uit te voeren; in tegenstelling tot buitenlandse gemeenten verwachten Nederlandse gemeenten dat de invloed van de economische crisis eerder een positieve dan een negatieve invloed op hun imago zal hebben.
Samengevat zien wij dat de Nederlandse gemeenten de impact van crisis groter inschatten dan veel buitenlandse gemeenten. Bij de Nederlandse gemeenten die deelnamen aan het onderzoek bestaat meer besef dat de toekomst van het maatschappelijke bestel er in de toekomst heel anders uit komt te zien en dat ook zij te maken krijgen met drastische veranderingen waarop zij zullen moeten inspelen. Er lijkt bij Nederlandse gemeenten ten opzichte van haar internationale collega’s meer draagvlak te zijn om drastische keuzes te maken.
7
Aanbevelingen voor nieuwe gemeenteraden, colleges en ambtelijk management
In Nederland zijn de lokale verkiezingen net achter de rug. Nieuwe colleges worden gevormd en de eerste collegeprogramma’s worden gepresenteerd. De Nederlandse overheid maakt zich op voor een brede heroverweging en bezuinigingsoperatie. De economie toont voorzichtig tekenen van herstel. Daarbij komt dat niet alleen de crisis noopt tot grootschalige veranderingen. Ontwikkelingen als vergrijzing en decentralisatie van rijkstaken dragen daar voor een even groot deel aan bij. De crisis is in dit verband meer een katalysator dan de aanleiding. Het ‘window of opportunity’ is relatief kort. PwC is daarom van mening dat ‘een beetje snijden’ niet genoeg is, maar dat er een fundamentele herpositionering of ‘reset’ vereist is om de (toekomstige) uitdagingen het hoofd te kunnen bieden. De crisis biedt een enorme kans voor gemeenten om zaken te hervormen en veranderen. Heilige huisjes zijn niet langer taboe en worden onderwerp van gesprek. Vergelijk het met een soortgelijke ‘reset’ op rijksniveau, waarin hervorming van de huizenmarkt en het afschaffen van de hypotheekrenteaftrek niet langer onbespreekbaar zijn. Deze reset zal mogelijk vergaande gevolgen hebben voor lokale overheden. Er wordt immers gesproken over een herziening van het huis van Thorbecke, waarbij versterking van de lokale overheid vereist is en het het aantal gemeenten in de toekomst waarschijnlijk drastisch zal afnemen. Voor het daadwerkelijk realiseren van een nieuwe visie en strategie en om te komen tot fundamentele keuzes moet de noodzaak worden gevoeld en de ambitie worden gecommuniceerd.
Uw tijd gaat nu in
Wij komen tot vijf aanbevelingen: 1. Ga terug naar de basis De crisis eist dat gemeenten strategische keuzes maken, heldere keuzes op zowel strategisch, tactisch als operationeel niveau. Op alle beleidsvelden moet een gemeente zich afvragen welke rol en positie zij wil vervullen en welke taken daarbij passen. Heroriëntatie moet ook plaatsvinden op het terrein van de zogenoemde maatschappelijke opgaven. De vraag of gemeenten hier zelf de uitvoering op zich moeten nemen of dat zij bepaalde taken wellicht ook bij ketenpartners onder kunnen brengen, komt dan aan de orde. Politiek, bestuurlijk en ambtelijk leiderschap speelt een essentiële rol in het neerzetten van een heldere visie, het leren van de ervaringen uit de private sector en het effectief beheersen van de gemeentefinanciën. Er is lef en durf nodig om de de contouren van de ‘reset’ te schetsen en te bepalen, zonder direct over te gaan tot het maken van keuzes over kostenreductie of inkomstenverhoging. 2. Ontwerp en ontwikkel nieuw leveringsmodellen De gemeentelijke organisatie van de toekomst zal in staat moeten zijn om de maatschappelijke vraag te analyseren, hierop beleid te formuleren en programmatisch aan te sturen opdat ook andere ketenpartners (samenwerkende overheden, het bedrijfsleven en maatschappelijke partners) hun rol vervullen. Het gaat hierbij ook om het houden van de regie en het versterken van deze horizontale processen en zo toe te zien op de juiste kwaliteit en kwantiteit. Het durven differentiëren, het sturen op vertrouwen (en controle achteraf) en inzetten op preventie passen in deze nieuwe context. Hoe dan ook betekent dit een ingrijpende, innovatieve transformatie van de organisatie, besturing en werkwijzen om dit waar te kunnen maken. De rol van ICT wordt daarbij steeds leidender. In figuur 1 vindt u een nieuw leveringsmodel schematisch weergegeven.
9
3. Focus op het ontwikkelen en vasthouden van talent Het is van groot belang om op basis van de strategische herpositionering en de verandering van de leveringsmodellen goed te bepalen wat kritieke functies zijn in de organisatie en die zo goed mogelijk te bemensen. In de rol als ketenregisseur zal de organisatie ook activiteiten onderbrengen bij andere ketenpartners en daardoor zullen bepaalde functies verdwijnen. Het is echter van groot belang om de juiste mensen te behouden en talenten te kunnen aantrekken om die ketens te kunnen aansturen. Zeker wanneer de economie weer aantrekt en wanneer talenten ook worden toegetrokken naar de private sector. De vergrijzingsgolf draagt daaraan nog extra bij. Een vernieuwend strategisch personeelsbeleid is een antwoord op deze ontwikkelingen.
5. Transformatie is een veranderproces Het is van belang om de noodzakelijke transformatie niet alleen te richten op de inhoudelijke maatregelen, maar ook de veranderkundige kant goed in het oog te houden. Naast de eerdergenoemde noodzaak en/of ambitie om te veranderen, zijn aspecten als veranderstrategie, verandervermogen en verandermanagement in dit kader van belang. Tijdens het transformatie zal draagvlak verkregen moeten worden bij de belangrijkste interne en externe betrokkenen. Communicatie en effectieve werkvormen spelen hierbij een crusiale rol. Al deze aspecten zullen in samenhang gecoördineerd en aangestuurd moeten worden. Tevens zal er ‘zonder continuïteit geen verandering’ zijn, met andere woorden: borg dat de organisatie blijft functioneren en presteren.
4. Zet samenwerkingstendens met zeer diverse partners door Maatschappelijke opgaven worden steeds complexer, niet alleen door de aard van de problematiek en het verschil in schaalgrootte, maar ook door de complexe netwerken die zijn ontstaan. Het gaat erom dat de gemeenten deze netwerken steeds effectiever en efficiënter gaat gebruiken om haar doelstellingen waar te maken. Bij elke maatschappelijke opgave zijn diverse andere partners betrokken. Een bestuurskrachtige gemeente kan in verschillende rollen samenwerken met deze partners. Dit betekent dus samenwerking op verschillen niveau’s met andere overheden, regiogemeenten, bedrijven en maatschappelijke instellingen in zorg, wonen en welzijn. Op elk beleidsveld zal het palet er anders uitzien. Het is daarbij zaak om de burger steeds centraal te stellen en een passend dienstverleningsconcept te realiseren.
Samenvattend kunnen wij stellen dat wereldwijd de crisis zijn intrede aan het maken is in de publieke sector. De mate waarin deze impact wordt gevoeld varieert, maar dat lokale overheden actie zullen moeten nemen staat buiten kijf. De recessie dient duidelijk als een katalysator voor noodzakelijke heroverweging en hervorming.
10
Nederlandse gemeenten kunnen veel leren van hun internationale collega-gemeenten en lessen trekken uit de respons van de private sector op de recessie. Er staat een palet aan kansen tot de beschikking van gemeenten, welke in samenhang opgepakt kunnen worden, maar de ‘window of opportunity’ voor een reset is kort, dus uw tijd gaat nu in!
PricewaterhouseCoopers
Model voor taakuitvoering en dienstverlening: constante verbetering
Bestuurlijk en ambtelijk leiderschap Betrokkenheid van burgers bij de democratie Participatie van burgers, bedrijven en instellingen
Zekerstellen van financiering Investeren in organisatieverbetering en menselijk talent
Focus: Waar voor je geld – Effectiviteit & doelmatig
Strategisch profiel en identiteit, reputatie verstevigen
Ketenregisseur en vorming van partnerships
Monitoren van de uitvoering
Beleid voor taken en diensten Zoeken van de partners en bepaling rol
‘Make or Buy’ keuzes Taakuitvoering en dienstverlening
Veiligheid
Behoeftenonderzoek
Compliance, regulering en verantwoording
Stadsontwikkeling en beheer
Sociaal, welzijn en cultuur
Front Office
Zorg
Middle Office
Transport en mobiliteit
Overig
Resultaten en uitkomsten
Ontwerp van ketensturing
Evaluatie
Taakuitvoering en dienstverlening
Back Office
Burgers, bedrijven, instellingen en andere overheden
Figuur 1: Een nieuw leveringsmodel
Uw tijd gaat nu in
11
Bijlage A: Deelnemers aan het onderzoek
Internationale gemeenten die deelnamen aan het onderzoek: l
België
Brussel
l
Brazilië
Belo Horizonte Campinas Jundiai Salvador Santo André São Paulo
l
Canada
Saskatoon Toronto
l
Chili
Las Condes Providencia
l
China
Shanghai - Shanghai Institute for International Studies (SIIS) - Foreign policy consult Shanghai - Shanghai Institute for International Studies (SIIS) - Research (International Relations) Shanghai - Shanghai Institute for International Studies - Think Tank
l
Denemarken
Aarhus
l
Frankrijk
Bordeaux Préfecture Gironde 33 Préfecture Hauts de Seine 92
l
Duitsland
Essen Nürnberg
l
India
Bangalore Greater Mumbai
l
Kenia
Kisumu Mumbasa
l
Letland
Daugavpils Valmiera
l
Luxemburg
Luxemburg Stad
Uw tijd gaat nu in
13
l
Nederland
Amstelveen De Waard Dordrecht Hardenberg Roosendaal Rotterdam Sint Eustasius Sittard-Geleen Skarsterlân Terneuzen Tholen Utrecht Vlaardingen Waalwijk Wijchen
l
Niew Zeeland
New Plymouth District Council
l
Saudi Arabië
Jeddah Mecca
l
Spanje
Bilbao Diputacion Foral Alava
l
Tsjechië
Ostrava
l
Verenigde Arabische Emiraten
Western Region Municipality
l
Verenigd Koninkrijk
Bexley London Borough Birmingham City Council Greenwich Council London Borough of Camden
l
Zuid Afrika
Johannesburg eThekwini Municipality Kwadukuza Municipality Nelson Mandela Bay Municipality uMgungundlovu District Municipality
l
Zweden
Göteborg Helsingborg Landstinget Halland Landstinget i Värmland Uppsala kommun
l
Zwitzerland
Basel Geneve Lausanne Zurich
14
PricewaterhouseCoopers
Contact
Peter Teunisse 088 792 67 99
[email protected] Johannes Boelens 088 792 63 55
[email protected] Ron Dubbeldam 088 792 75 87
[email protected] Deze publicatie is mede tot stand gekomen met hulp van: Egon de Haas, Anton van Rosmalen, Saskia Schütz en Mary Kearney. Op www.pwc.nl/gemeentevanmorgen vindt u meer informatie over het internationale rapport.
Deze publicatie is uitsluitend opgesteld als algemene leidraad voor relevante kwesties en dient niet te worden geïnterpreteerd als professioneel advies. U dient niet te handelen op basis van de in deze publicatie vervatte informatie zonder nader professioneel advies te hebben ingewonnen. Er wordt geen enkele expliciete of impliciete verklaring verstrekt of garantie geboden ten aanzien van de juistheid of volledigheid van de in deze publicatie vervatte informatie, en voor zover toegestaan krachtens de wet, aanvaarden PricewaterhouseCoopers, aan haar gelieerde ondernemingen, medewerkers en vertegenwoordigers geen enkele aansprakelijkheid, en wijzen zij iedere verantwoordelijkheid af, voor de gevolgen van enige handeling dan wel omissie door hetzij uzelf hetzij enige andere persoon op basis van de in deze publicatie vervatte informatie of voor enig besluit waaraan die informatie ten grondslag ligt.
pwc.nl/gemeentevanmorgen
Assurance l Tax l Advisory
pwc.nl/gemeentevanmorgen © 2010 PricewaterhouseCoopers. Alle rechten voorbehouden. 2010.04.01.16.91
