Mediation in de bezwaarschriftenprocedure van gemeenten

Mediation in de bezwaarschriftenprocedure van gemeenten Onderzoek in opdracht van BMC naar de rol van (pre-)mediation bij de Awb-bezwaarprocedure van gemeenten

Milan van Eck s1038548 Leiden, september 2012

De rol van mediation bij de behandeling van bezwaren bij bezwaarschriftencommissies van gemeenten

Voorwoord Leiden, september 2012

Dit onderzoeksrapport is het beroepsproduct voor het afstuderen bij de HBO-opleiding Sociaal Juridische Dienstverlening aan de Hogeschool Leiden. Het praktische onderzoek richt zich op de rol van mediation bij de behandeling van bezwaren door bezwaarschriftencommissies in Awb-bezwaarprocedures. Bij dit onderzoek heeft een groot aantal personen mij ondersteund op verschillende manieren. Ik wil hen hiervoor middels dit voorwoord bedanken.

Ten eerste wil ik Hans Slooijer bedanken voor het vertrouwen in studenten van de Hogeschool Leiden om dit onderzoek uit te voeren. Ook wil ik hem bedanken voor zijn inzet en begeleiding tijdens dit project. Ook wil ik hierbij alle leden van de begeleidingscommissie bedanken voor het meedenken tijdens de vergaderingen en daarbij hun expertise in de verschillende onderwerpen van dit onderzoek te delen.

Daarnaast wil ik mijn afstudeerbegeleider, Eijmert Mudde, en coreferent, Helen Wintgens, bedanken. De begeleiding en zorg op momenten dat ik voor onvoorziene omstandigheden kwam te staan, hebben mij geholpen om gericht te blijven op het eindresultaat.

Tot slot is mijn dank groot aan alle respondenten van de interviews, dat zij bereid waren om mij te woord te staan. Hun inzicht en open houding heeft een grote bijdrage geleverd aan dit onderzoek.

Milan van Eck


Samenvatting Naar aanleiding van ontwikkelingen bij de bezwaarprocedure in het kader van de Algemene wet bestuursrecht is besloten onderzoek in te stellen naar de huidige kwaliteit van bezwaarschriftencommissies. Dit onderdeel van het onderzoek richt zich op de rol die mediation speelt in die ontwikkelingen. Met praktisch onderzoek wil BMC een antwoord vinden op de volgende centrale vraag: - In hoeverre kan (pre-)mediation, in het kader van de bedoelingen van de wetgever bij de Awb-bezwaarprocedure, een rol spelen bij de behandeling van bezwaren bij bezwaarschriftencommissies van gemeenten? Er is een beter beeld ontstaan over de rol van mediation door middel van literatuuronderzoek, de analyse van jaarverslagen van bezwaarschriftencommissie en het interviewen van verschillende voorzitters en secretarissen van bezwaarschriftencommissies, juridische medewerkers van gemeenten en mw. dr. Schwartz in het kader van haar proefschrift over de adviescommissie in bezwaar. Met alle onderzoeksgegevens is vervolgens een conclusie geschreven. De hoofdpunten uit de conclusie luiden als volgt: - De wetgever heeft met de bezwaarprocedure veel ruimte gelaten om bezwaarprocedures naar eigen inzicht in te richten. Een van de belangrijkste doelstellingen van de wetgever was om een laagdrempelige procedure te creëren, die ruimte bood om conflicten tussen de gemeente en de burger op te lossen. De procedure is vanaf het begin te formeel ingericht, waarbij de aandacht te veel op het naleven van de regels lag. - De formalisering heeft minder doorgezet bij de werkwijze van de commissies. Zo is de werkwijze noch geschreven, noch ongeschreven vastgelegd. - De balans tussen de doelen rechtmatigheidstoets verschilt in de visie van de respondenten. Soms wordt de rechtmatigheidstoets als primaire toetsing gezien, soms juist de toets op doelmatigheid. - De rol van mediation in de bezwaarprocedure ligt momenteel vooral in de fase voordat het bezwaarschrift bij de bezwaarschriftencommissie terecht komt. Hierbij speelt de commissie een kleine of zelfs geen rol. Als de commissie wel een rol speelt, gebeurt dit in de meeste gevallen door een toets, waarbij de commissie controleert wat het bestuursorgaan heeft


gedaan om het conflict met de burger op te lossen. Dit verkleint de kans dat mogelijkheden onbenut blijven en verhoogt het inzicht van de commissie in de werkzaamheden van het bestuursorgaan. - Gelet op de huidige rol die de bezwaarschriftencommissie in het kader van mediation in enkele gemeenten speelt en de mogelijke effecten van deze rol, kan worden gesteld dat dit in de breedte kan worden toegepast. De rol van de commissie hoeft daar echter niet op te houden. De commissie zou, zeker met het oog op de bedoelingen van de wetgever, ook zelf als bemiddelende partij op kunnen treden. Als de bemiddeling vervolgens toch niet slaagt, brengt de commissie advies uit aan het bestuursorgaan, zoals dat nu gebruikelijk is. Of deze werkvorm goed zal werken, is moeilijk te bepalen, omdat een dergelijke werkvorm nog niet eerder is toegepast.

In het kader van de kwaliteitskaart die BMC wil opstellen voor bezwaarschriftencommissies, is de aanbeveling aan de hand van dit onderzoek om de volgende kwaliteitsnorm op enigerlei wijze toe te voegen: - De commissie onderzoekt of het bezwaar in der minne kan worden geschikt en, indien het gemeentebestuur gebruik maakt van de informele aanpak, toetst of de informele aanpak is toegepast en of deze ten volle is benut.

Tijdens het landelijke platform verdienen de volgende punten de aandacht: - De balans tussen de recht- en doelmatigheidstoets. Uit dit onderzoek blijkt deze balans per commissie te verschillen. - De huidige rol van mediation. Wordt dit overal positief ervaren? Wat zijn de voor- en nadelen? - De toekomstige rol van mediation. Moet de ruimte die de wetgever biedt wel ingevuld worden? Zo ja, op welke manier? Wordt de bemiddelende commissie mogelijk geacht?

Ten aanzien van de mogelijkheden en beperkingen van een bemiddelende commissie wordt een vervolgonderzoek aanbevolen. Een mogelijke vorm van vervolgonderzoek zou een pilotproject kunnen zijn bij een bezwaarschriftencommissie. Verder wordt onderzoek d.m.v. observatie aangeraden om meer inzicht te krijgen in de werkwijze van commissies tijdens hoorzittingen en de effecten van deze werkwijze op belanghebbenden.


Informatiepagina

Student Naam student:

Milan van Eck

Adres:

Witte Rozenstraat 45L

Postcode:

2311 XT

Woonplaats:

Leiden

E-mailadres:

[email protected]

Studentnummer:

1038548

Klas:

SJD4

Onderwijsinstelling Instelling:

Hogeschool Leiden

Adres:

Zernikedreef 11

Postcode:

2333 CK

Plaats:

Leiden

Afstudeerbegeleider:

Dhr. E. Mudde

E-mailadres:

[email protected]

Opdrachtgever Opdrachtgever:

BMC onderzoek

Bezoekadres:

Korte Houtstraat 20a-b

Postcode:

2511 CD

Plaats:

Den Haag

Postadres:

Postbus 10242

Postcode:

2501 HE

Plaats:

Den Haag

Begeleider:

Drs. J. (Hans) Slooijer MSM

E-mailadres:

[email protected]


Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1

Aanleiding tot het onderzoek

1.2

Doelstelling 1.2.1 Praktische relevantie

7

1.2.2 Theoretische relevantie

7

1.3

Vraagstelling

8

1.4

Begripsafbakening mediation

1.5

2

1.4.1 Gebruikte termen

9

1.4.2 Verzamelterm

10

Leeswijzer

10

Methode 2.1

2.2

3

6

Onderzoeksontwerp 2.1.1 Literatuuronderzoek

11

2.1.2 Dossier- en documentanalyse

11

2.1.3 Interviewen

12

2.1.4 Oriëntatie door middel van observatie

13

Validiteit en betrouwbaarheid 2.2.1 Literatuuronderzoek

13

2.2.2 Dossier- en documentanalyse

13

2.2.3 Interviewen

14

Wet- en regelgeving 3.1

3.2

3.3

Wettelijk kader 3.1.1 De Algemene wet bestuursrecht

15

3.1.2 Het horen

16

Bedoeling wetgever

17

3.2.1 Memorie van Toelichting Awb

18

3.2.2 Regeringscommissaris Scheltema

19

3.2.3 Respondenten

20

Gemeentelijke regelgeving en organisatorisch kader

21


4

De praktijk van de bezwaarschriftencommissie 4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

5

De samenstelling van de commissie

23

4.1.1 Jaarverslagen

24

4.1.2 Visie vanuit de praktijk

24

De werkwijze en methoden van de commissie 4.2.1 De procedurele werkwijze

26

4.2.2 De werkwijze en gebruikte methoden tijdens hoorzittingen

27

Mediation in de bezwaarprocedure 4.3.1 Huidige stand van zaken

29

4.3.2 Wijze van toepassing mediation

31

4.3.3 Ervaringen uit de praktijk

32

4.3.4 Mogelijke rol voor bezwaarschriftencommissies bij mediation

33

4.3.5 Verschillen bij wel of geen mediation

34

Aandachtspunten bij commissies 4.4.1 Communicatie tussen het bestuur en de commissie

35

4.4.2 Binnen de commissie

37

Visie op het functioneren van de bezwaarschriftencommissie 4.5.1 Rechtmatigheidstoets en doelmatigheidstoets

37

4.5.2 Meningen over het functioneren

39

Conclusies en aanbevelingen

40

5.1

Conclusies

41

5.2

Aanbevelingen

43

Literatuurlijst

Bijlagen


1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt eerst de aanleiding tot het onderzoek benoemd. De volgende twee paragrafen beschrijven de doelstelling van het onderzoek en de vraagstelling. Tot slot is er een aparte paragraaf voor de begripsafbakening van de term mediation, vanwege het belang van deze term bij het onderzoek.

1.1

Aanleiding tot het onderzoek

In het dagelijkse bestuur krijgen gemeenten in Nederland regelmatig te maken met bezwaren. Deze bezwaren gaan over allerlei verschillende zaken, zoals de afwijzing van een aanvraag voor bijstand, een bouwvergunning waar de buurman veel hinder van zal ondervinden of een parkeerboete waar de eigenaar van de auto het niet mee eens is. Sinds de invoering van de Wet Administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (Wet Arob) in 1976 hebben gemeentelijke bestuursorganen de mogelijkheid om adviescommissies in te schakelen bij het behandelen van bezwaren, de bezwaarschriftencommissies. De wetgever geeft gemeentelijke bestuursorganen hiermee de ruimte om de bezwaarprocedure naar eigen inzicht in te richten. Een van de achterliggende gedachten van de bezwaarprocedure is dat het bestuursorgaan en de belanghebbende direct persoonlijk contact hebben, waardoor de kloof tussen het bestuursorgaan en de belanghebbende verkleind wordt. Van deze bestuurlijke ruimte wordt echter weinig gebruik gemaakt.

De laatste vijftien jaar is er een grote toename waar te nemen van het aantal gemeenten met een externe bezwaarschriftencommissie. Deze onafhankelijke, overwegend externe commissies bestaan voor het merendeel uit juristen.1 De vraag is of dit de eerdergenoemde achterliggende gedachte van de bezwaarprocedure niet aantast. Uit onderzoek van TNS NIPO blijkt bijvoorbeeld dat, als burgers gevraagd wordt naar de meest negatieve ervaringen met de overheid, het doorlopen van een bezwaarprocedure krachtens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bovenaan staat. Deze procedures worden zelfs negatiever ervaren dan het betalen van belasting of een boete.2

Mediation is reeds enkele jaren aan een opmars bezig in Nederland. In eerste instantie werd mediation vooral gebruikt in privaatrechtelijke sfeer, maar er wordt steeds meer naar een 1 2

Schwartz 2010, p. 59. Kanne & Bijlstra 2010, p. 48 e.v.

6


bredere toepassing gekeken, waarbij ook de bestuursrechtelijke verhoudingen niet ongemoeid blijven. In het kader van bezwaarprocedures is de provincie Overijssel ruim tien jaar geleden begonnen met het aanbieden van een vorm van mediation, nadat een proef in samenwerking met het Nederlands Mediation Instituut (NMI) en de Universiteit van Groningen tot goede resultaten had geleid.3 Andere provincies en ook gemeenten volgden dit voorbeeld en de invloed van de alternatieve geschillenoplossing bij bezwaren is sindsdien alleen maar toegenomen.

1.2

Doelstelling

1.2.1 Praktische relevantie BMC onderzoek (BMC) wil door middel van onderzoek een representatief beeld krijgen van de huidige kwaliteit van bezwaarschriftencommissies van gemeenten en te weten komen wat het perspectief is met het oog op de recente ontwikkelingen. Dit onderzoek richt zich specifiek op de rol van mediation hierbij. Uiteindelijk wil BMC bijdragen aan de kwaliteitsverbetering van de bezwaarprocedure bij gemeenten. Dit onderzoek richt zich enkel op de bestuursorganen van de gemeenten en de bezwaarschriftencommissies van gemeenten en zal dus in dit kader aansluiten op de werkwijze en procedures van deze bestuursorganen. De resultaten kunnen echter ook relevant zijn voor een breder werkveld. Ieder bestuursorgaan dat te maken heeft met bezwaarprocedures uit de Awb zou kunnen kijken naar de rol voor mediation binnen de procedures, maar ook bij klachtprocedures is het niet ondenkbaar dat enkele onderdelen van dit onderzoek relevant kunnen zijn. Er zal in het onderzoek echter geen aandacht uitgaan naar deze mogelijke externe relevantie.

Er is tot slot geen landelijk platform voor bezwaarschriftencommissies om onderling van gedachten te wisselen of te discussiëren over het praktisch functioneren van de commissie. BMC wil dit platform bieden ten behoeve van de kwaliteit van commissies. Dit platform is niet alleen voor leden van bezwaarschriftencommissies bedoeld, maar ook voor de bestuursorganen van de gemeenten zelf. Voor dit platform wil BMC een kwaliteitskaart ontwikkelen met meetbare kwaliteitsnormen voor de bezwaarschriftencommissies.

3

Project Alternatieve Geschillenbeslechting Provincie Overijssel, Projectplan Mediation, vernieuwend perspectief, januari 2001.

7


1.2.2 Theoretische relevantie De theoretische relevantie van dit onderzoek omvat vooral aspecten op organisatorisch en maatschappelijk gebied. De werkwijze en methodiek van commissies zijn op organisatorisch vlak van belang, terwijl bij het maatschappelijke aspect vooral gekeken zal worden naar de relatie tussen de burger en de overheid. Aandachtsgebieden op deze vlakken kan BMC meenemen naar het platform of opnemen in de kwaliteitskaart.

1.3

Vraagstelling

De aanleiding tot het onderzoek heeft geleid tot de volgende centrale vraag:

In hoeverre kan (pre-)mediation, in het kader van de bedoelingen van de wetgever bij de Awb-bezwaarprocedure, een rol spelen bij de behandeling van bezwaren bij bezwaarschriftencommissies van gemeenten?

Voor de beantwoording van deze centrale vraag zijn de volgende zeven deelvragen opgesteld:

- Wat waren de bedoelingen van de wetgever bij de invoering van de Awbbezwaarprocedure? - In welk juridisch en organisatorisch kader vindt de behandeling van bezwaren bij bezwaarschriftencommissies van gemeenten plaats? - Wat is de huidige opzet van bezwaarschriftencommissies van gemeenten? - Welke werkwijze en methoden gebruiken bezwaarschriftencommissies op dit moment? - Op welke wijze geven leden van de bezwaarschriftencommissies invulling aan hun rol? - Wat zijn de verschillen tussen bezwaarschriftencommissie met en zonder een vorm van mediation in de werkwijze? - Tegen welke problemen lopen bezwaarschriftencommissies aan?

1.4

Begripsafbakening mediation

“Mediation is een vorm van bemiddeling in conflicten, waarbij een neutrale bemiddelingsdeskundige, de mediator, de onderhandelingen tussen partijen begeleidt, teneinde vanuit hun werkelijke belangen tot gezamenlijk gedragen en voor ieder van hen optimale resultaten te

8


komen.”4 Zo luidt de definitie die Brenninkmeijer aan het begrip mediation toekende in 2003. Daaruit blijkt direct dat deze populaire term eigenlijk niet geschikt is om deze werkwijze van gemeenten en bezwaarschriftencommissies te omschrijven. Er zijn wel enkele gevallen waarbij een neutrale bemiddelingsdeskundige wordt ingeschakeld, maar in de meeste gevallen is daar geen sprake van.

1.4.1 Gebruikte termen Tijdens het onderzoek zijn verschillende termen naar voren gekomen, die onder de algemene term „mediation‟ of alternatieve geschillenoplossing zouden kunnen vallen. Hieronder volgen de meest voorkomende.

Pre-mediation, mediationvaardigheden, premediationvaardigheden: Naast het meer algemene mediation zijn dit de meest gebruikte termen. Deze termen worden op twee verschillende manieren uitgelegd: 1. De fase waarin het bestuursorgaan onderzoekt of mediation, dus met een neutrale bemiddelingsdeskundige, een mogelijkheid biedt om een geschil op te lossen tussen het bestuursorgaan en de bezwaarde.5 Dit vindt op kleine schaal plaats. 2. Als alternatief voor de informele aanpak.

Informele aanpak: Deze term wordt gebruikt in de juridische handreiking van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), „Prettig contact met de overheid 3‟.6 Het draait hierbij om informeel telefonisch contact met de burger na de indiening van een bezwaarschrift en eventueel een vervolggesprek. Hierbij wordt gebruik gemaakt van mediationvaardigheden. 7 Deze handreiking is opgesteld in samenwerking met de bezwaarwijzer van de Nationale Ombudsman. 8

Bellen met de burger: Deze term heeft dezelfde strekking als de informele aanpak: minder ambtelijk taalgebruik en het inzetten van mediationvaardigheden bij bezwaren. Dit wordt ook wel de Overijsselse 4

Brenninkmeijer e.a. 2003, p. 6. Schutte e.a. 2007, p. 40. 6 Marseille, Tolsma & de Graaf 2011. 7 Reinaerts 2010, p. 1. 8 Bezwaarwijzer, de Nationale Ombudsman mei 2011. 5

9


methode genoemd. Zoals de naam verder al doet vermoeden, is de basis van deze methode opgesteld vanuit de taak om een bezwaarde te bellen na het indienen van een bezwaarschrift.

1.4.2 Verzamelterm Aangezien in dit onderzoek al deze verschillende werkvormen worden meegenomen, zal een verzamelterm bedacht moeten worden. In haar dissertatie heeft Schwartz geprobeerd een benaming te geven aan deze verzameling van termen. 9 “De afhandeling van bezwaren door middel van overleg” is een mond vol, maar geeft qua strekking wel het meest volledige en correcte beeld. Voor het leesgemak zal in dit onderzoek echter gebruik worden gemaakt van de term mediation als verzamelterm voor alle eerdergenoemde wijzen van conflicthantering bij bezwaar.

1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 komt de gebruikte methode van dit onderzoek aan bod. Hierin wordt het onderzoeksontwerp besproken en welke methoden gebruikt zijn. Vervolgens vindt de verantwoording plaats op basis van de validiteit en betrouwbaarheid. In hoofdstuk 3 wordt de weten regelgeving besproken. Het accent zal hier liggen op de bedoelingen van de wetgever bij de bezwaarprocedure en de plaats van de bezwaarschriftencommissie in deze procedure. Ook wordt het juridisch en organisatorisch kader beschreven. Hoofdstuk 4 gaat verder in op de praktijk van de bezwaarschriftencommissies. Daarbij komen de samenstelling van de commissie, de werkwijze en methoden en de rol van mediation aan bod. Ook wordt er kort aandacht besteed aan de aandachtspunten bij de commissies en de verschillen tussen gemeenten waar mediation wel en niet wordt toegepast. Tot slot wordt het functioneren van de bezwaarschriftencommissies besproken. In hoofdstuk 5 staan de conclusies en aanbevelingen. Met de conclusies wordt een antwoord geformuleerd op de centrale vraagstelling van dit onderzoek. In de slotparagraaf worden aanbevelingen aan BMC weergegeven.

De bijlagen zijn samengevoegd in een apart bijlagenboek. De paginanummering bij de verwijzing naar de bijlagen is gebaseerd op de paginanummering uit dat boek.

9

Schwartz 2010, hoofdstuk 5.

10


2

Methode

In dit hoofdstuk komt de verantwoording van de gebruikte methode aan bod. De eerste paragraaf beschrijft het onderzoeksontwerp. In de tweede paragraaf wordt de validiteit en betrouwbaarheid uitgelicht.

2.1

Onderzoeksontwerp

Dit onderzoek is grotendeels kwalitatief van aard. Kwantitatief onderzoek is slechts toegepast bij de analyse van dossiers om daar enkele cijfermatige gegevens aan te verbinden. Verder staan de meningen, ervaringen en beleving van personen centraal, waar kwalitatieve onderzoeksmethoden voor nodig zijn. Dit wordt ook wel de interpretatieve stroming genoemd. 10 Er is gebruik gemaakt van drie dataverzamelingsmethoden: literatuuronderzoek, dossier- en documentanalyse en interviewen. Tot slot wordt kort toegelicht hoe de oriëntatie op dit onderzoek met behulp van observatie bij hoorzittingen van bezwaarschriftencommissies is verlopen.

2.1.1 Literatuuronderzoek Een vast deel van bijna ieder onderzoek is het literatuuronderzoek. Het literatuuronderzoek dient als theoretische onderbouwing van de onderzoeksopzet en voor het beantwoorden van enkele beschrijvende onderzoeksvragen. Er is gebruik gemaakt van primaire, secundaire en grijze literatuur. De Memorie van Toelichting van de Awb is een voorbeeld van primaire literatuur. Naast deze primaire literatuur is grijze literatuur het meest gebruikt. Deze grijze literatuur bevat boeken, rapporten en verslagen die niet in de gangbare boekcollecties zijn opgenomen. 11 Met name over het onderwerp mediation wordt al ruim 10 jaar veelvuldig geschreven. Hiermee is opgezocht wat al bekend is over het onderwerp en gecontroleerd waar al onderzoek naar gedaan is.

Deze gegevens zijn geanalyseerd door middel van labeling. Passages uit de literatuur die (deels) antwoord geven op onderzoeksvragen krijgen een label. De labels met dezelfde naam zijn vervolgens bij elkaar gelegd om een antwoord te formuleren. 12 Ook is de informatie gebruikt bij het opstellen van de topiclijst voor de open interviews (zie paragraaf 2.1.3).

10

Verhoeven 2010, p. 27. Verhoeven 2010, p. 127-128. 12 Verhoeven 2010, p. 254. 11

11


2.1.2 Dossier- en documentanalyse Voor de beantwoording van een aantal onderzoeksvragen was dossieranalyse noodzakelijk. Er is via het internet gezocht naar jaarverslagen van bezwaarschriftencommissies. Door enkel deze zoekmethode toe te passen werd direct geprobeerd inzicht te krijgen in de transparantie van en informatievoorziening door bezwaarschriftencommissies. De jaarverslagen zijn vervolgens doorgelezen en geanalyseerd. Met deze methode is kennis vergaard over de werkwijze van commissies, de cijfermatige resultaten en de aanbevelingen van bezwaarschriftencommissies aan de bestuursorganen van de gemeenten. Ook bij deze analyse is gebruik gemaakt van labeling, ditmaal door middel van het invullen van een gestandaardiseerde opzet van een verslaganalyse. 13 Meer hierover in paragraaf 2.2.

2.1.3 Interviewen Hier is gekozen voor de methode van het open, ongestructureerde interview. 14 Met open interviews komt het best naar voren wat de beleving, ideeën, ervaringen en meningen zijn van de respondenten. Bovendien kunnen sommige onderwerpen gevoelig liggen. Verder is er gekozen voor het ongestructureerde interview om de respondenten in grote mate ruimte te bieden aan wat zij willen vertellen en wat zij belangrijk vinden. Om de rode draad in het interview vast te houden en te voorkomen dat er onderwerpen gaan spelen die niet in het onderzoekskader passen, is gebruik gemaakt van een topiclijst. Deze topiclijst bevat een zevental onderwerpen die zijn opgesteld naar aanleiding van de deelvragen en vooronderzoek uit de literatuur.15

De volgende respondenten zijn voor dit onderzoek geïnterviewd: Drie keer een voorzitter van een bezwaarschriftencommissie. Een secretaris van een bezwaarschriftencommissie. Rechtspositieambtenaar (juridisch adviseur) en beheerder van de gemeentelijke mediatorpool. Driegesprek met een secretaris van een bezwaarschriftencommissie en een juridisch adviseur van de gemeente.

13

Zie bijlage II. Verhoeven 2010, p. 124-126. 15 Zie bijlage III. 14

12


Mw. dr. A. Schwartz met betrekking tot haar proefschrift over de adviescommissie in bezwaar. Dit interview is samen met een andere onderzoeker gehouden.16

Alle respondenten waren op enigerlei wijze betrokken bij de bezwaarprocedure in het kader van de Awb bij gemeenten in Nederland. Zij zijn allen via mail of telefoon benaderd.

2.1.4 Oriëntatie door middel van observatie Ter oriëntatie op het onderzoeksonderwerp zijn tweemaal enkele hoorzittingen bijgewoond van bezwaarschriftencommissies. Door de beschikbare tijd voor dit onderzoek kon er geen volledig observatieonderzoek plaatsvinden. Toch heeft dit bijgedragen aan de kwaliteit door het ontstaan van betere beeldvorming met betrekking tot het verloop van hoorzittingen.

2.2

Validiteit en betrouwbaarheid

Validiteit en betrouwbaarheid zijn geen gemakkelijke eisen om aan te voldoen bij kwalitatief onderzoek. Allereerst is in overleg met de opdrachtgever een begeleidingscommissie ingesteld. Deze commissie bestaat, naast de onderzoekers en de opdrachtgever, uit personen met ervaring en deskundigheid op het gebied van mediation, de Awb en bezwaarschriftencommissies. De begeleidingscommissie is tijdens de uitvoering van het onderzoek enkele keren bij elkaar gekomen om de voortgang van het onderzoek te bespreken en om feedback te geven aan de onderzoekers. Verhoeven geeft dit de term „peer evaluation‟.17 Daarnaast heeft Verhoeven nog een aantal andere regels opgesteld om de betrouwbaarheid en validiteit van kwalitatief onderzoek te vergroten. 18 In de volgende subparagrafen staat per dataverzamelingsmethode beschreven welke maatregelen zijn genomen om de validiteit en betrouwbaarheid van de analyse van de gegevens te vergroten.

2.2.1 Literatuuronderzoek Het belangrijkste betrouwbaarheidscriterium voor literatuuronderzoek is de betrouwbaarheid van de literatuur zelf. Bij primaire literatuur spreekt dit over het algemeen voor zich. Er kan van uit worden gegaan, dat deze literatuur wordt geschreven door bijvoorbeeld een ministerie of een deskundige. Bij grijze literatuur is nagegaan of de bronnen die gebruikt zijn voor het 16

Deze onderzoeker is ook een student van de Hogeschool Leiden. Hij deed onderzoek naar het juridisch functioneren van de bezwaarschriftencommissies. Dit onderzoek is te vinden in de mediatheek van de Hogeschool Leiden. 17 Verhoeven 2010, p. 265. 18 Verhoeven 2010, p. 263 e.v.

13


desbetreffende onderzoek, rapport of verslag betrouwbare bronnen zijn. Daarnaast is het analyseproces meerdere malen doorlopen om te controleren of alle beschikbare informatie op dat moment bekend was.

2.2.2 Dossier- en documentanalyse Zoals al eerder in dit hoofdstuk is aangegeven, zijn jaarverslagen van bezwaarschriftencommissies gelezen en geanalyseerd. In het onderzoeksvoorstel werd een schatting gemaakt van het aantal jaarverslagen dat via het internet gevonden zou kunnen worden. De schatting lag tussen de 60 en de 90 jaarverslagen.

Uiteindelijk zijn er 67 bruikbare jaarverslagen gevonden. Het was de bedoeling om uit deze jaarverslagen een selecte steekproef te halen op basis van enkele normen zoals inwoneraantal, ligging en lidmaatschap van de Vereniging Gemeente Mediation (VGM). Nederland bestaat uit 415 gemeenten (Bonaire, Saba en Sint Eustasius niet meegerekend), waarvan ongeveer 91% een bezwaarschriftencommissie ingesteld hebben. 19 Enkele van deze gemeenten hebben daarnaast een gedeelde commissie met een andere gemeente. Daardoor is het aannemelijk dat er ruim 350 bezwaarschriftencommissies actief zijn.

Er is vanuit het oogpunt van de betrouwbaarheid en validiteit toch voor gekozen om alle jaarverslagen te analyseren, aangezien uit deze analyse de enige kwantitatieve gegevens komen. Echter, deze vormen geen fundering voor dit onderzoek op het statistische aspect, maar des te meer voor de inhoudelijke generaliseerbaarheid. Desalniettemin was het van belang de steekproef niet verder in te krimpen om de inhoudelijke generaliseerbaarheid van het onderzoek te bewaken. Overigens zijn dit jaarverslagen over het jaar 2010, omdat ten tijde van de analyse, begin 2012, de meeste commissies nog geen jaarverslagen over het jaar 2011 hadden gepubliceerd.

2.2.3 Interviewen Met betrekking tot de betrouwbaarheid en validiteit van interviews gelden deels andere normen. Zo zijn de interviews opgenomen met behulp van opnameapparatuur. Aan de hand van deze opnames zijn er protocollen (transcripten) uitgewerkt. Deze zijn vervolgens ter kennisgeving verzonden naar de respondent. Daarnaast is geprobeerd bij bepaalde 19

Schwartz 2010, p. 55.

14


onderzoeksonderwerpen triangulatie te gebruiken door zowel jaarverslagen te analyseren als personen in interviews naar dit onderwerp te vragen. 20

De respondenten zijn door middel van een selecte steekproef gevonden. Hierbij zijn de criteria, die eerst bedoeld waren voor de steekproef bij de analyse van de jaarverslagen, weer teruggehaald. Zo zijn de respondenten uitgekozen op grond van een goed gemixte groep, waarbij met personen werd gesproken uit zowel grote als kleine gemeenten qua inwoneraantal. Ook werd zorgvuldig gekeken naar welke gemeente interessante gegevens konden verstrekken op het gebied van mediation, maar ook naar gemeenten waar dit nog niet toegepast werd of nog in een opstartfase zat.

20

Verhoeven 2010, p. 138-139.

15


3

Wet- en regelgeving

De term bezwaarschriftencommissie is inmiddels al vele malen gevallen. In dit hoofdstuk wordt in het kort het wettelijk kader geschetst van de bezwaarprocedure in de Awb. Daarop volgt extra aandacht voor de bedoelingen van de wetgever achter de wijze waarop deze procedure is vormgegeven. Tot slot zal er in de laatste paragraaf een beschrijving plaatsvinden van de regelgeving op gemeentelijk niveau en de positie van de bezwaarschriftencommissie in het organisatorische kader.

3.1

Wettelijk kader

3.1.1 De Algemene wet bestuursrecht De Awb is een Nederlandse wet, waarvan op 1 januari 1994 de eerste twee tranches in werking traden.21 De derde en vierde tranches zijn later in werking getreden, maar verder niet van belang voor dit onderzoek. Zoals de naam al doet vermoeden, zijn in de wet de fundamentele regels van het bestuursrecht opgenomen, waaronder het bestuursprocesrecht. Het bestuursprocesrecht regelt op welke manier besluiten tot stand komen en hoe op die besluiten gereageerd kan worden.

De Awb wordt vaak gezien als de opvolger van de Wet Administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen. Op het gebied van de bezwaarprocedure klopt dit echter niet geheel. In het bestuursrecht waren voor de invoering van de Awb meerdere bijzondere wetten in werking die ieder hun eigen bezwaarprocedure regelden. Naast de Wet Arob waren dit bijvoorbeeld de verschillende belastingwetten.22 De verandering om al deze procedures onder te brengen in één wettelijke regeling is een voorbeeld van twee van de doelstellingen van de wetgever bij het opstellen van de Awb: “1. het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving; 2. het systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van de bestuursrechtelijke wetgeving” 23

21

De Algemene wet bestuursrecht 29 december 1993, Stb. 1994, 1. Schwartz 2010, p.28 e.v. 23 Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3. p. 6. 22

16


3.1.2 Het horen In hoofdstuk 7 van de Awb staan onder andere de bijzondere bepalingen over de bezwaarprocedure. De hoorplicht vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure. Art. 7:2 Awb: De hoorplicht 1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. 2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.

Dit horen van belanghebbenden kan op twee manieren plaatsvinden. Allereerst door of namens het bestuursorgaan, het „ambtelijk horen‟. Art. 7:5 Awb: Horen; openbaarheid 1. Tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, geschiedt het horen door: a. een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest; of b. meer dan één persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest. 2. Voor zover niet bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, besluit het bestuursorgaan of het horen in het openbaar plaatsvindt.

Het bestuursorgaan kan er echter ook voor kiezen om belanghebbenden te laten horen door een adviescommissie, de „bezwaarschriftencommissie‟. Art. 7:13 Awb: Adviescommissie 1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld: a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden; b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan; en c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen. 2. Indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, deelt het bestuursorgaan dit zo spoedig mogelijk mede aan de indiener van het bezwaarschrift.

17


3. Het horen geschiedt door de commissie. De commissie kan het horen opdragen aan de voorzitter of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. 4. De commissie beslist over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van artikel 7:5, tweede lid, en, voor zover bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald, van artikel 7:3. 5. Een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan wordt voor het horen uitgenodigd en wordt in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven. 6. Het advies van de commissie wordt schriftelijk uitgebracht en bevat een verslag van het horen. 7. Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.

De adviescommissie uit art. 7:13 Awb staat centraal en wordt in dit onderzoek bezwaarschriftencommissie genoemd. Overigens is in 2010 theoretisch onderzoek gedaan naar de wetstechnische kant van de invoering van mediation in de bezwaarprocedure. Brinkman kijkt daarin naar de juridische mogelijkheden en beperkingen die de wet biedt om mediation te gebruiken in de Awb-bezwaarprocedure.24 Op dat aspect gaat dit onderzoek verder niet in.

3.2

Bedoeling wetgever

Om een indicatie te krijgen van de positie van een bezwaarschriftencommissie in de gehele bezwaarprocedure, is het van belang om na te gaan waarom de wetgever ervoor gekozen heeft om aan bestuursorganen de mogelijkheid te bieden om zo een bezwaarschriftencommissie in te stellen. De wetgever heeft ten tijde van de Wet Arob al de mogelijkheid geboden om een adviescommissie in te stellen. De wetgever was van mening dat een adviescommissie kon bijstaan in de doelstelling van de gehele bezwaarprocedure, namelijk dat het kwalitatief betere beslissing kon bewerkstelligen.25

24 25

Brinkman 2011. Kamerstukken II 1973/74, 11 279, nr. 8. p. 8.

18


3.2.1 Memorie van Toelichting Awb Het eerste dat opvalt bij het lezen van de Memorie van Toelichting(MvT) bij de Awb, is het belang dat de wetgever bij het bespreken van art. 7:2 Awb hecht aan het horen van belanghebbenden. De wetgever geeft hiervoor een viertal redenen: - Niet iedereen kan zijn verhaal goed opschrijven, daarom moet dat ook mondeling kunnen. - Door het horen kan aanvullende informatie worden ingebracht. - Tijdens een hoorzitting kan direct een oplossing worden gezocht voor de gerezen problemen. - Het vertrouwen van de burger in de overheid kan groeien als de belanghebbenden van mening zijn dat er serieus is geluisterd naar hun standpunt. Zelfs als zij geen gelijk krijgen, kan de mondelinge toelichting vanuit het bestuursorgaan meer inzicht verschaffen en het bezwaar wegnemen of begrip kweken voor de reden van het, voor de bezwaarde, negatieve besluit.

Vervolgens geeft de wetgever een advies over de wijze waarop met het horen om kan worden gegaan: “De hierboven genoemde functies van het horen kunnen het best worden gediend met een enigszins informele procedure. Ook gezien de sterke onderlinge verschillen tussen de onderscheiden gevallen van bezwaar, is ervan afgezien de gang van zaken tijdens het horen uitvoerig vast te leggen. In plaats daarvan is volstaan met een aantal minimumeisen waaraan voldaan moet worden.” 26

De wetgever geeft dus een voorkeur aan een enigszins informele procedure, terwijl de bezwaarprocedure verder een zeer formeel karakter heeft. Om het punt van de informele procedure te verduidelijken, vervolgt de wetgever: “Uiteraard moeten de bezwaarde en eventuele andere belanghebbenden de gelegenheid krijgen hun zienswijze naar voren te brengen. Het bestuursorgaan kan op de gemaakte opmerkingen reageren en kan van zijn kant de hoorzitting benutten om nadere informatie van belanghebbenden te vragen. Het zal echter meer afhangen van de wijze waarop de bijeenkomst wordt geleid, dan van de wettelijke regels die daarover worden geformuleerd, of

26

Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3. p. 145.

19


het horen aan zijn doel beantwoordt, te meer daar het moeilijk is regels vast te stellen voor zo sterk uiteenlopende situaties.” 27

De wetgever heeft dus veel ruimte gelaten aan de regelgevers op lagere niveaus om naar eigen inzicht een procedure op te zetten. Hiermee verwachtte de wetgever dat het bestuursorgaan per individuele zaak of per type bezwaar zou gaan bekijken op welke wijze het horen het beste kon worden plaatsvinden. Zo zou het bestuursorgaan maatwerk kunnen leveren.

3.2.2 Regeringscommissaris Scheltema De vraag die vervolgens speelt, is op welke manier de geboden ruimte is gebruikt door bestuursorganen. Ter voorbereiding op de Awb is in 1983 een Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht ingesteld onder leiding van Michiel Scheltema, de huidige regeringscommissaris van de Awb. Deze commissie heeft het ontwerp van enkele tranches, waaronder de eerste, van de Awb vormgegeven.

In een interview zegt Scheltema het volgende over de doelstelling van de bezwaarprocedure: “Bij de totstandkoming van de Awb [...] hadden we twee doelen voor ogen. In de eerste plaats vonden we dat de bezwaarprocedure een laagdrempelige, eenvoudige procedure zou moeten zijn waarin conflicten van burgers met de overheid konden worden opgelost. Een tweede doelstelling had te maken met het beroep op de bestuursrechter. De bezwaarprocedure zou ervoor moeten zorgen dat zo veel mogelijk zaken in het voortraject werden afgedaan, zodat het bij de rechter niet te druk zou worden. Een dubbele doelstelling derhalve.”28

Als Scheltema wordt gevraagd naar de ruimte die het bestuur heeft bij de inrichting van de bezwaarprocedure, benadrukt hij nogmaals dat het bestuur de mogelijkheid moest hebben om maatwerk te leveren, omdat conflicten, en dus bezwaren, sterk van elkaar kunnen verschillen. Scheltema zegt daarna het volgende: “Achteraf is het jammer dat er een formalisering heeft plaatsgevonden, eigenlijk al vanaf het begin. Daarbij is de toepassing van de formele regels te veel een doel op zich geworden. Bij de beoordeling van het bezwaar is sterk de nadruk op rechtmatigheid komen te liggen, meer dan dat men keek of er een oplossing voor het geschil kon worden gevonden.” 29 27

Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3. p. 145-146. Marseille, Tolsma & de Graaf 2011, p. 12. 29 Marseille, Tolsma & de Graaf 2011, p. 12. 28

20


Het is opmerkelijk om te zien dat dit zo veel jaren na de invoering van de Awb nog altijd speelt. Uit de MvT blijkt immers dat de neiging naar een overwegende rechtmatigheidstoetsing door bestuursorganen al werd voorspeld. “Dat betekent dat de toetsing niet beperkt moet blijven tot vragen van rechtmatigheid, maar binnen de grenzen van de wet zich ook dient uit te strekken tot kwesties van beleid. Het is goed om deze belangrijke regel in de wet vast te leggen, ook omdat bij herhaling is gebleken dat bestuursorganen de neiging hebben om zich te beperken tot de vraag of hun besluit de toetsing door de rechter kan doorstaan. Dat is principieel een te enge benadering.”30 Hiervoor is de term „op grondslag van bezwaar‟ gebruikt. De wetgever vraagt om een ruimte opvatting van de naar voren gebracht bezwaren.

De achterliggende gedachte bij de bezwaarprocedure is dat deze bestaat om conflicten tussen de burger en overheid op te lossen. De minimale regels voor de bezwaarprocedure waren slechts het instrument om dat doel te realiseren. De mogelijkheid voor een externe bezwaarschriftencommissie was toen met name gericht op de rechtszekerheid. De bestuursorganen zouden anders te veel macht hebben over de procedure.31

3.2.3 Respondenten De respondenten van de interviews zijn gevraagd naar wat zij de belangrijkste doelstelling van de bezwaarprocedure vinden. Daarna is hun gevraagd naar de belangrijkste doelstelling achter de mogelijkheid om een externe bezwaarschriftencommissie in te stellen.

De zeefwerking wordt veelal gezien als het belangrijkste doel van de bezwaarprocedure. Bij ongeveer de helft van de respondenten was dit het eerste antwoord. Tevens wordt de laagdrempeligheid ten opzichte van de beroepsprocedure bij de rechter genoemd. Als derde punt werd ook de verlengde besluitvorming genoemd. Zo zegt een van de voorzitters: “Plus het feit dat op deze wijze (de laagdrempelige wijze van herbeoordelen) mogelijke fouten in het besluit er nog uitgehaald kunnen worden, zodat dat in de beslissing op bezwaar op eenvoudige wijze gerepareerd kan worden”32

30

Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3. p. 153. Marseille, Tolsma & de Graaf 2011, p. 13. 32 Zie bijlage IV (voorzitter 1), p. 12. 31

21


Over de belangrijkste reden van de wetgever voor het instellen van de bezwaarschriftencommissie zijn alle respondenten het vrijwel eens: de onafhankelijke heroverweging. De bezwaarprocedure dwingt het bestuursorgaan een genomen besluit op grondslag van een bezwaar te heroverwegen. Om te stimuleren tot een volledige heroverweging over te gaan, is in de wet vastgelegd dat, mits gebruik wordt gemaakt van de bezwaarschriftencommissie, de voorzitter van de commissie geen deel uitmaakt of werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. In de meeste gevallen werd door de respondenten ook het externe karakter van de commissie als geheel benadrukt om het onafhankelijke aspect van de heroverweging te onderstrepen. In hoofdstuk 4 wordt er verder ingegaan op het externe karakter van de commissie.

3.3

Gemeentelijke regelgeving en organisatorisch kader

De wetgever heeft dus veel ruimte gelaten aan het gemeentebestuur om de bezwaarprocedure naar eigen inzicht in te richten. Een van de belangrijkste keuzes die daarbij gemaakt kan worden, is de wijze van horen. In het onderzoek van Schwartz uit 2007 over de adviescommissies in bezwaar kwam naar voren dat 402 van de 443 gemeenten gebruik maakte van een bezwaarschriftencommissie. Een substantiële toename in vergelijking met een onderzoek dat eerder onder de Wet Arob was uitgevoerd. In dat onderzoek bleek 29% van de gemeenten een bezwaarschriftencommissie te hebben ingesteld. Bij het onderzoek van Schwartz was dit aantal toegenomen tot 91%.33 Sinds 2007 is het aantal gemeenten in Nederland afgenomen tot 415 aan het begin van 2012. Deze daling is vooral te verklaren door de samenvoeging van twee of meerdere gemeenten.34 Met slechts de resultaten van de analyse van de jaarverslagen valt dit onderzoek niet te herhalen. Uit de literatuur blijkt echter niet dat er sindsdien nog noemenswaardige verschillen zijn opgetreden. Aangenomen kan worden dat nog altijd het grootste gedeelte van de gemeenten gebruik maakt van een bezwaarschriftencommissie, zoals bedoeld in art. 7:13 Awb.

De procedure omtrent en de werkwijze van de bezwaarschriftencommissie wordt over het algemeen vastgelegd door het bestuursorgaan in de verordening over bezwaar. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) maakt al modelverordeningen voor de behandeling van bezwaarschriften sinds de Wet Arob de mogelijkheid bood om een bezwaarschriftencommissie in te stellen. In de modelverordeningen was de voorkeur voor het 33 34

Schwartz 2010, p. 55. Gemeentelijke indeling op 1 januari 2012, CBS.

22


gebruik van de bezwaarschriftencommissie boven het ambtelijk horen duidelijk te zien. De VNG voerde aan dat het belangrijk was dat de heroverweging met voldoende afstand tot het oorspronkelijke besluit werd genomen. De bezwaarschriftencommissie was daar met de externe voorzitter ideaal voor.35

In bijlage I staat de de verordening commissie bezwaarschriften van de gemeente Nieuwkoop, zoals deze gold in augustus 2012. Deze verordening is opgesteld aan de hand van de modelverordening van de VNG. Hoe de verordening de werkwijze van bezwaarschriftencommissies in de praktijk beïnvloedt, komt aan bod in paragraaf 4.2.

De positie van de bezwaarschriftencommissie in de organisatie van de bezwaarprocedure is die van adviseur van het bestuursorgaan. De voorzitter staat weliswaar nooit onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan, maar dat bestuursorgaan is wel degene die de commissieleden aanstelt. Ook de financiële vergoeding voor de commissieleden is afkomstig van het bestuursorgaan. Dit legt enigszins druk op de term „onafhankelijke‟ commissie. Nu is er geen reden om te twijfelen aan de integriteit van de commissieleden, maar deze organisatorische structuur is niet altijd even duidelijk voor de bezwaarde. De commissie stelt een advies op naar aanleiding van het horen van bezwaarde(n). Het bestuursorgaan mag daarvan gemotiveerd afwijken.36 Het is belangrijk dat deze formele regels voor de bezwaarde duidelijk zijn.

35 36

Gemeentelijke behandeling van (Arob)bezwaar- en beroepschriften, VNG Blauwe reeks, nr. 72, p. 11-12. Zie art. 7:13 lid 7 Awb.

23


4

De praktijk van de bezwaarschriftencommissie

Om in verdere mate te bepalen wat de rol van de mediation is bij bezwaarschriftencommissies in de bezwaarprocedure van de Awb zal gekeken moeten worden naar de huidige praktijk van de bezwaarschriftencommissies. In eerste instantie is het van belang om de samenstelling van de bezwaarschriftencommissies te bekijken. In de tweede paragraaf wordt verder ingegaan op hoe de werkwijze en methoden van bezwaarschriftencommissies in de praktijk uitwerken. De derde paragraaf staat in het teken van de huidige vormen van mediation binnen de bezwaarprocedure en de rol van de bezwaarschriftencommissie daarbij. Tevens wordt bekeken welke verschillen zichtbaar zijn tussen gemeenten waar mediation wel en geen rol speelt in de bezwaarprocedure en wordt stilgestaan bij de mogelijkheden en belemmeringen die personen uit de praktijk zien bij de rol van de bezwaarschriftencommissie. In de volgende paragraaf wordt bekeken tegen welke problemen bezwaarschriftencommissies meestal aanlopen en in hoeverre mediation daar een rol in kan spelen. Tot slot worden in de laatste paragraaf de meningen van de respondenten over het functioneren van de (eigen) bezwaarschriftencommissie besproken. Ook de visie op hun rol als commissie binnen de bezwaarprocedure komt uitgebreid aan bod.

4.1

De samenstelling van de commissie

In de eerdere hoofdstukken werd al uitgelicht dat de bezwaarschriftencommissie ten minste bestaat uit een voorzitter en twee leden. 37 Maar welke personen zitten er in de commissie, welke achtergrond hebben zij en waarop worden zij geselecteerd door het bestuursorgaan? Schwartz onderzocht in 2007 al dat driekwart van de bezwaarschriftencommissies voor het merendeel uit „aan een Nederlandse universiteit afgestudeerde‟ juristen bestond. Het kwam bovendien regelmatig voor dat de adviescommissie alleen uit juristen bestond. Schwartz zette hier terecht vraagtekens bij. Welke gevolgen had dit voor het conflictoplossende vermogen? Juristen hebben immers een uitgebreide juridische kennis, maar kunnen daarmee een bezwaarde, die niet over die juridische kennis beschikt, bijvoorbeeld middels het gebruik van juridisch jargon overrompelen. 38 Dit kan ertoe leiden dat de bezwaarde zich niet gehoord voelt en daardoor blijft het conflict onopgelost.

37 38

Zie art. 7:13 lid 1 Awb. Schwartz 2010, p. 59.

24


4.1.1 Jaarverslagen De jaarverslagen zijn in beginsel zeer open over wie er in de commissie zitten. De namen van alle commissieleden, de voorzitter(s) en secretaris(sen) staan, op een tweetal gevallen na, in het verslag genoemd. In de meeste verslagen staat bovendien beschreven dat zij als commissie geheel onafhankelijk zijn van de bestuursorganen van de gemeente.

Vrijwel geen enkel jaarverslag geeft echter inzage in de nevenfuncties of achtergrond van de voorzitter en commissieleden. Dit is met het oog op de transparantie van dit deel van de bezwaarprocedure opmerkelijk. De onafhankelijkheid, maar ook de deskundigheid van de commissie zou hierdoor een stuk duidelijker kunnen worden voor burgers. Een ruime meerderheid van de bezwaarschriftencommissies schrijft of publiceert zelfs geen jaarverslagen.

Enkele jaarverslagen geven wel de nevenfuncties weer van de commissieleden. De genoemde nevenfuncties vallen allemaal onder de term jurist: juridisch adviseur (dat kan zelfstandig zijn, maar ook werkend bij een gemeente), advocaat, rechter en hoogleraar aan een rechtenfaculteit.39 Dit doet het vermoeden groeien dat ook in 2010 nog veelal juristen zitting namen in de bezwaarschriftencommissies.

Over de selectie van nieuwe leden is in de analyse van de jaarverslagen niets naar voren gekomen.

4.1.2 Visie vanuit de praktijk Uit de interviews komt, net als uit het onderzoek van Schwartz en de analyse van de jaarverslagen, naar voren dat het merendeel van de commissieleden een juridische WOopleiding heeft gevolgd.40 Juridische kennis is duidelijk gewenst in de bezwaarschriftencommissies. Of, zoals een van de respondenten dat zegt, “er moet affiniteit zijn met het werkveld”.41 Dus zelfs als commissieleden geen universitaire juridische opleiding hebben gevolgd, hebben zij wel ervaring met het bestuursrecht. Als er meerdere kamers zijn ingesteld op specifieke terreinen van het bestuursrecht, is er ook vaak sprake van ervaring op

39

Zie bijvoorbeeld Jaarverslag Onafhankelijke Commissie voor de Behandeling van Bezwaarschriften 2010, gemeente Best, p. 5. 40 Zie bijvoorbeeld bijlage IV (voorzitter 1), p. 9. of bijlage VI (voorzitter 3), p. 46. 41 Zie bijlage IX (secretaris + juridisch adviseur), p. 101.

25


dat terrein. Bijvoorbeeld als ambtenaar van een gemeente. 42 De leden van de bezwaarschriftencommissies lijken wel steeds vaker externen te worden. In veel jaarverslagen was te lezen dat er sinds een of twee jaar geen raadsleden of andere personen die werkzaam zijn bij het gemeentebestuur meer in de commissie zitting kunnen nemen.

Tijdens de interviews kwamen wel enkele bijzondere gevallen naar voren. Zo wist een van de respondenten dat ergens een hoogleraar filosofie in een commissie zat43, terwijl een andere respondent ervaring had met een commissielid die van beroep psycholoog was. De psycholoog was aangesteld om alleen naar het sociale aspect van het bezwaar te kijken. Dit werd als zeer positief ervaren door de respondent. 44 Overigens zijn dit goede voorbeelden met betrekking tot wat de wetgever als doel voor ogen had, zoals beschreven in paragraaf 3.2.1. Deze bestuursorganen hebben naar eigen inzicht een nieuw commissielid aangesteld, die op geheel eigen wijze bij kon dragen aan de oplossing van conflicten tussen de burger en het bestuur.

Ook Schwartz is hier voorstander van. Zij pleit voor een meer gevarieerde samenstelling van de commissie. “Ik zou er heel erg voor pleiten om ook mensen erin op te nemen die geen jurist zijn en die meer communicatief sterk zijn. Dus inderdaad mediators, maar dat kunnen ook andere communicatief vaardige mensen zijn. Bijvoorbeeld mensen die op personeelszaken werken of op HRM.”45

De respondenten die zelf in een bezwaarschriftencommissie zaten, waren niet bekend met de selectiecriteria of de sollicitatieprocedure voor nieuwe commissieleden. De meeste verwezen door naar de secretaris van de commissie of het bestuursorgaan zelf. In het interview met de secretaris van een bezwaarschriftencommissie bleek dat zij daar pas enkele jaren met een externe commissie werkten. De leden van de commissie waren in 2007 aangesteld en vier jaar later herbenoemd. De secretaris had dus nog weinig ervaring op dat gebied. “Het was de eigen gedachte van; wat hebben we nodig.[...] Ook natuurlijk wat ervaringen van andere gemeenten.”46 Dit beeld wordt bevestigd door de rechtspositieambtenaar uit een andere gemeente. Als voorbeeld werd de hoogleraar filosofie gebruikt. Deze persoon had zich 42

Zie bijlage V (voorzitter 2), p. 21. Zie bijlage VIII (rechtspositieambtenaar), p. 86. 44 Zie bijlage IV (voorzitter 1), p. 19. 45 Zie bijlage X, p. 137. 46 Zie bijlage VII (secretaris), p. 64. 43

26


gemeld via een advertentie in de krant en werd door het bestuursorgaan gekozen, dat in hem de meest geschikte kandidaat zag. Een ander punt van aandacht is de betrokkenheid van commissieleden bij de aanstelling van nieuwe leden. Dit liep in de gemeenten van de respondenten erg uiteen. 47 Bij de ene gemeente was er altijd een voorzitter of lid aanwezig bij de sollicitatiegesprekken, bij de andere nooit. Aangezien je als commissielid goed met elkaar moet kunnen samenwerken met een gezamenlijke werktijd die in de meeste gevallen behoorlijk gelimiteerd, is het belang van deze selectie ook voor de commissieleden groot. Bovendien heeft een commissielid bij selectiegesprekken meer ervaring om praktische vragen te stellen dan een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan zelf.

4.2

De werkwijze en methoden van de commissie

4.2.1 De procedurele werkwijze In de Awb staan minimale regels waaraan de bezwaarschriftencommissie moet voldoen om te worden gezien als adviescommissie in de zin van art. 7:13 Awb. In paragraaf 3.3 werd al besproken dat in de praktijk de werkwijze van de bezwaarschriftencommissies wordt vastgelegd in een verordening van de gemeente en dat de gemeenten veelal de modelverordening van de VNG aanhouden. Dat dit op het punt van de procedurele werkwijze van bezwaarschriftencommissies tot weinig diversiteit leidt, wordt bevestigd in de jaarverslagen en de ervaringen van de respondenten.

De jaarverslagen beschrijven meestal kort de bezwaarprocedure. Deze procedure is over het algemeen in vier fasen op te delen: Fase 1: Deze fase loopt van de binnenkomst van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan tot de hoorzitting bij de commissie. In deze periode heeft het bestuursorgaan de tijd om een dossier op te bouwen en zal de hoorzitting op de agenda worden geplaatst. Fase 2: Deze fase bestaat slechts uit de hoorzitting zelf. De commissie hoort alle belanghebbenden in deze fase. Fase 3: Deze fase loopt vanaf de hoorzitting totdat de commissie het advies heeft opgesteld. 47

Zie bijvoorbeeld bijlage VI (voorzitter 1), p. 47. of bijlage VIII (rechtspositieambtenaar), p. 87-88.

27


Fase 4: Tot slot loopt deze fase tussen het uitbrengen van het advies van de commissie en het besluit op bezwaar van het bestuursorgaan.48 Deze procedurele werkwijze wordt bevestigd door de respondenten in de interviews.

Uit de gesprekken met de respondenten blijkt verder dat de bezwaarschriftencommissie weinig te maken heeft met fase 1 en 4. Zo worden de commissieleden tijdens fase 1 via de agendering van een hoorzitting op de hoogte gebracht dat er een bezwaar is. De stukken van dit bezwaar worden hen uiterlijk tien dagen voor de hoorzitting toegezonden. In die tien dagen bereiden de commissieleden zich voor.

Ook in fase 4 is de rol van de commissie klein in de gemeenten van de respondenten. De commissie krijgt bijna nooit feedback van het bestuursorgaan over de uitgebrachte adviezen. Slechts als er contrair wordt gegaan, worden de leden hiervan op de hoogte gesteld. 49 In paragraaf 4.4 zal verder worden ingegaan op de communicatie tussen het bestuursorgaan en de bezwaarschriftencommissie. In de volgende paragraaf komt fase 2 aan de orde.

4.2.2 De werkwijze en gebruikte methoden tijdens hoorzittingen Over de specifieke werkwijze of de methoden die commissies tijdens de hoorzittingen toepassen wordt niets vermeld in de jaarverslagen. In de bezwaarschriftencommissies van de respondenten, of die waar zij bekend mee zijn, zijn zowel overeenkomsten als verschillen te zien.

Overeenkomsten: - De voorzitter van de commissie neemt tijdens de hoorzitting als eerste het woord. De voorzitter vertelt alle partijen over het verloop van de hoorzitting. - In veel gevallen wordt tijdens de introductie van de voorzitter opnieuw de onafhankelijkheid van de commissie benadrukt. - De bezwaarde(n) krijgt / krijgen als eerste het woord en daarmee de mogelijkheid om het schriftelijke bezwaar mondeling toe te lichten. - Beide (of in sommige gevallen alle) partijen krijgen minimaal twee keer het woord. Eenmaal om hun standpunt duidelijk te maken en eenmaal om te reageren op het standpunt van de andere partij. 48 49

Schwartz 2010, p. 65-66. Zie bijlage V (voorzitter 2), p. 26.

28


- De commissie stelt vragen naar aanleiding van de eigen voorbereiding op de zaak en punten die tijdens de hoorzitting naar voren zijn gekomen en nog wat verduidelijking kunnen gebruiken. - De voorzitter sluit de hoorzitting. - De methoden of werkwijze zijn niet in beleidsregels of protocollen vastgelegd. Bij de verantwoordelijkheden voor bijvoorbeeld de distributie van de processtukken en het verloop van de hoorzitting zijn geen verschillen waargenomen.

Verschillen: - Het aantal spreekmomenten dat wordt toegestaan per partij verschilt. Zo houdt een voorzitter uit ervaring vast aan de twee spreekmomenten per partij, zoals die ook bij de rechter veelal wordt toegepast. Als reden hiervoor wordt genoemd, dat de zaken die tijdens een derde spreekmoment naar voren komen, over het algemeen geen nieuw licht op de zaak werpen en vaak een herhaling is van eerdere standpunten in andere bewoordingen.50 Bij de commissie van de geïnterviewde secretaris is dit allemaal wat minder strak. Zo is een derde spreektermijn niet ongebruikelijk. Desondanks is het verloop van zittingen rechtlijnig en zijn de verschillen niet groot.51 Dit beeld wordt ook bevestigd door de secretaris van een andere gemeente.52 Tot slot ziet ook de rechtspositieambtenaar deze verschillen. De voorzitters van de verschillende commissies waar de respondent bekend mee is, hanteren ieder hun eigen aanpak. Zo zijn er ook voorzitters die direct beginnen met het stellen van vragen. Als dat klaar is, vraagt de voorzitter pas of er nog zaken zijn die niet aan de orde zijn geweest en geeft de partijen de gelegenheid dit alsnog te doen. 53 - Het belang van de rechtmatigheidstoets en de doelmatigheidstoets wordt verschillend beoordeeld. Hier wordt nu niet verder op ingegaan, omdat dit in paragraaf 4.5.1. uitgebreid aan bod zal komen. - De partij die het laatste woord krijgt op de hoorzitting verschilt. Bij de meeste respondenten is het bestuursorgaan de partij die als laatste het woord krijgt, omdat deze als laatste mag reageren op de aangevoerde standpunten van de bezwaarde(n). Bij een van de respondenten was dit echter altijd de bezwaarde. 54 In strafzaken is het 50

Zie bijlage VI (voorzitter 3), p. 52. Zie bijlage VII (secretaris), p. 67. 52 Zie bijlage IX (secretaris + juridisch adviseur), p. 109. 53 Zie bijlage VIII (rechtspositieambtenaar), p. 88. 54 Zie bijlage IV (voorzitter 1), p. 11. 51

29


gebruikelijk dat de verdachte het laatste woord krijgt, maar in bestuursrechtelijke zaken is dit minder gebruikelijk. Dit kan echter een goede toets zijn om te controleren of de bezwaarde echt alles gezegd heeft dat hij wilde zeggen en zich tevreden voelt over het verloop van de hoorzitting. Uiteindelijk zitten de meeste verschillen in de details. De bezwaarschriftencommissies hanteren ieder een eigen werkwijze, maar in grote lijnen komen deze met elkaar overeen. Dit wordt bevestigd door meerdere respondenten, die ervaring hebben in meerdere commissies.55

4.3

Mediation in de bezwaarprocedure

4.3.1 Huidige stand van zaken In paragraaf 1.4 zijn al in het kort de meest gebruikte termen besproken van alle verschillende vormen van mediation die in de bezwaarprocedure voorkomen. In deze paragraaf wordt de huidige stand van zaken betreffende mediation in de bezwaarprocedures beschreven. Zoals vermeld bij de begripsomschrijving van mediation worden alle vormen van het afdoen van bezwaren door overleg of de informele aanpak in dit onderzoek meegenomen.

Allereerst is het van belang om te bepalen waarom mediation gebruikt zou moeten worden. Wat zijn de gevolgen hiervan? In een onderzoek naar de beleving van burger in bezwaarprocedures worden kort enkele gevolgen weergegeven: - Burgers van wie het bezwaar alsnog formeel wordt afgehandeld, beoordelen hun behandeling negatiever, dan burgers die het oorspronkelijke besluit na een informele procedure hebben geaccepteerd. - Vaardigheden op het gebied van conflicthantering helpen ambtenaren bij het verkorten van de doorlooptijd en het aantal intrekkingen. - Ambtenaren die de weg naar bezwaar openhouden („ken de consequenties van een eventuele intrekking‟) en die bereid zijn tot creatieve oplossingen (zoeken naar overeenstemming), ontmoeten vaker belanghebbenden die bereid zijn hun bezwaar in te trekken. - De informele aanpak sluit goed aan bij de behoefte van bezwaarmakers. 56

Als verder de literatuur wordt bekeken, heeft Schwartz in 2007 ook hier naar gekeken. Toen werd er in 18% van de gemeenten op enigerwijze gebruik gemaakt van mediation. 57 In 55 56

Zie bijvoorbeeld bijlage IV (voorzitter 1), p. 11. of bijlage VIII (rechtspositieambtenaar), p. 88. Herweijer & Lunsing 2011.

30


datzelfde jaar is in opdracht van de Vereniging GemeenteMediation (VGM) een onderzoek uitgevoerd naar de stand van zaken bij gemeenten. Hieruit kwam naar voren dat afgerond 28% van de gemeenten (pre-)mediation toepasten.58 Het verschil tussen deze cijfers zou mogelijk kunnen liggen in de begripsomschrijving die is gebruikt. Ook heeft Schwartz alle 443 gemeenten meegenomen in haar onderzoek, terwijl het onderzoek in opdracht van de VGM een respons had van 178 gemeenten (ruim 40%).

Er zijn indicaties dat dit aantal sinds 2007 is toegenomen. Het vermoeden wordt versterkt met de analyse van de jaarverslagen. Allereerst is interessant om te zien in hoeverre mediation leeft bij de bezwaarschriftencommissies. In 47 van de 67 jaarverslagen werd mediation genoemd, een percentage van ongeveer 70%. Bijna driekwart van de geanalyseerde bezwaarschriftencommissies heeft dus een open houding wat betreft de toepassing van mediation. In veel van de gemeenten werd het ook toegepast, maar soms werd mediation bijvoorbeeld slechts genoemd in de aanbevelingen.

Uit de 67 jaarverslagen kon met zekerheid worden vastgesteld dat in 41 gemeenten mediation werd toegepast. Bij drie jaarverslagen is de tekst te onduidelijk om te bepalen of mediation wel of niet werd toegepast. Uit de overige 23 verslagen kon niet duidelijk worden opgemaakt dat mediation daar een rol speelde. Dit betekent overigens niet direct dat er ook geen rol was voor mediation. In twee van die 23 jaarverslagen werd vermeld dat in de gemeente een begin was gemaakt aan de implementatie van mediation in de bezwaarprocedure. In een gemeente werd een start gemaakt met een pilot project premediation. Tijdens dit project zouden juridische medewerkers worden opgeleid tot NMI-gecertificeerde mediators.59 In de andere gemeente werd onderzoek met een verkenning naar de mogelijkheden voor pre-mediation. Bovendien werd in de aanbevelingen geadviseerd om beleid te formuleren om mediation als vorm van geschilbeslechting in te gaan zetten.60 De cijfers over de rol voor mediation uit de jaarverslagen staan in Tabel 1 weergegeven.

57

Schwartz 2010, p. 98. De stand van mediation. Onderzoek bij gemeenten naar de stand van zaken rond mediation, VGM & SGBO 30 november 2007, p. 3. 59 Jaarverslag 2010 bezwaarschriftencommissie G2, gemeenten Aalsmeer en Uithoorn, p. 11. 60 Jaarverslag 2010 commissie voor de behandeling van bezwaarschriften, gemeente Dalfsen, p. 4&8. 58

31


Rol voor mediation in de bezwaarprocedure

Aantal

Percentage

Wel

41

61%

Niet

23

34%

Onduidelijk

3

5%

Totaal

67

100% Tabel 1

4.3.2 Wijze van toepassing mediation Vervolgens is het van belang om te bepalen op welke wijze de mediation ingezet werd. Om te beginnen met de fase waarin de mediation toepassing vond. Het gaat hierbij dus om de 41 jaarverslagen waarin is vastgesteld dat mediation op enigerlei wijze werd toegepast. De resultaten zijn in Tabel 2 weergegeven.

De fase waarin mediation werd toegepast

Aantal

Percentage

Voor de hoorzitting

34

83%

Tijdens of na de hoorzitting

3

7%

Zowel voor, tijdens als na

2

5%

Onduidelijk

2

5%

Totaal

41

100% Tabel 2

In een substantiële meerderheid van de gemeenten werd een vorm van mediation toegepast die veel gelijkenissen vertoond met de informele aanpak, zoals deze is omschreven in de juridische handreiking van het ministerie van BZK.61 In dat geval wordt er bij het ontvangen van een bezwaarschrift bij de gemeente direct telefonisch contact opgenomen met de bezwaarde. Dit gebeurt door ambtenaren van de gemeente of door de secretaris van de bezwaarschriftencommissie. Soms wordt in de verslagen erbij vermeld dat de personen die belast zijn met de taak om de bezwaarde telefonisch te benaderen, zijn opgeleid, bijvoorbeeld door middel van cursussen. Ook komt het voor dat het gebruik van mediation meer uit gewoonte is geboren. Er zijn dan geen (beleids)regels opgesteld. Dit wordt dan op eigen 61

Marseille, Tolsma & de Graaf 2011.

32


initiatief van de afdelingen van de gemeente of de secretaris van de bezwaarschriftencommissie gedaan.

Bij de informele aanpak is de rol van de bezwaarschriftencommissie gering te noemen. Indien een bezwaarde telefonisch wordt benaderd en instemt met een wijze van conflictoplossing buiten de bezwaarprocedure om, dan wordt de commissie in de wacht gezet. Als de (pre-)mediation slaagt en de bezwaarde trekt zijn bezwaar in (bijvoorbeeld na uitleg te hebben gekregen over het besluit of wanneer het bestuursorgaan na overleg het besluit intrekt en een nieuw besluit neemt, waardoor het bezwaar wordt weggenomen), dan komt de zaak ook niet meer ter zitting en heeft de bezwaarschriftencommissie in deze zaak geen rol gespeeld. Als de mediation niet slaagt, dan krijgt de commissie de zaak als gebruikelijk op zitting.

4.3.3 Ervaringen uit de praktijk Bij de commissies van alle respondenten werd een vorm van informele aanpak gebruikt. Bij het grootste gedeelte van de respondenten was dit een proces dat al voor een langere periode draaide, maar bij een van de respondenten stond het nog in de kinderschoenen.62 Een van de voorzitters gaf aan dat zijn commissie onderzoekt of er wegen of mogelijkheden zijn om mediation in te zetten. Deze taak heeft de commissie meegekregen van de gemeente en staat expliciet in de verordening genoemd: “Bemiddeling; De commissie onderzoekt of de zaak in de minne kan worden geschikt.”63 De respondent acht de kans groot dat zijn gemeente daar wel eens uniek in kan zijn. Zelfs de modelverordening van de VNG heeft dit niet. Daarnaast worden door de commissie ook zelf mediationvaardigheden ingezet: “In de zitting proberen wij, daar waar mediation een oplossing zou kunnen geven, dat ook wel toe te passen. Eigenlijk zijn we zelf dan een beetje aan het „mediaten‟ door richting de vertegenwoordiger van de gemeente en de appellant te kijken of er iets tussen beiden denkbaar is waardoor het opgelost wordt.”64

Als er vanuit het bestuursorgaan een vorm van mediation wordt toegepast, is de rol van de bezwaarschriftencommissie hierbij minimaal. De commissieleden zijn er over het algemeen wel altijd in geïnteresseerd en sporen het vaak aan. Als er cursussen en trainingen worden gegeven, maakt de commissie daar over het algemeen geen deel van uit. Het contact opnemen 62

Zie bijlage VII (secretaris), p. 69-70. Art. 7, Regeling commissie bezwaarschriften gemeente Wijdemeren 2010, geraadpleegd in augustus 2012. 64 Zie bijlage VI (voorzitter 3), p. 57. 63

33


met de burger vindt immers plaats bij het bestuursorgaan. Dat is wel een gemiste kans, want als de commissieleden ook over de gespreksvaardigheden beschikken, kunnen ook zij nog makkelijker kijken of er toch geen ruimte is om de bezwaarprocedure anders af te handelen. Soms kan een feit dat op de zitting ter sprake komt de houding van partijen dusdanig veranderen, dat het weer aantrekkelijk wordt om met elkaar in overleg te gaan.

4.3.4 Mogelijke rol voor bezwaarschriftencommissies bij mediation De rol van de commissie is dus gering op dit gebied, maar dat hoeft niet te betekenen dat de commissie zich er niet meer mee hoeft te bemoeien. Zo blijkt uit de interviews dat sommige commissies veel minder tijd steken in het zoeken naar oplossingen voor het geschil, omdat het in de voorfase al plaatsvindt, terwijl andere commissies hier zeer actief in blijven. De commissie kan bijvoorbeeld onder het mom van de doelmatigheidstoets onderzoeken wat er in de voorfase is gedaan door het bestuursorgaan om te kijken naar een alternatieve oplossing van het geschil. Als vervolgens blijkt dat zij niets hebben ondernomen, dan kan de commissie daar vraagtekens bij zetten en aan het bestuursorgaan vragen waarom dit zo is.

Hoe een dergelijke toets of (pre-)mediation door de bezwaarschriftencommissie wordt ingevuld, kan waarschijnlijk het beste naar eigen inzicht gebeuren. De wijze waarop dit gebeurt in de gemeente van een van de respondenten is echter een goed voorbeeld van hoe een dergelijke toetsing er in de praktijk uit zou kunnen komen te zien. In deze gemeente wordt de bekende vorm van de informele aanpak gehanteerd. Dit houdt in dat de medewerkers van de gemeente met de burger contact opneemt om te zien of er een oplossing kan worden gevonden voor het conflict zonder de bezwaarprocedure te doorlopen. In deze gemeente wordt een kort dossier gemaakt tijdens deze voorfase. Dit dossier heeft de term „memorandum‟ gekregen. Het memorandum wordt bij ieder bezwaarschrift dat bij de commissie wordt geagendeerd, opgevraagd door de secretaris. In het memorandum geeft de medewerker van de gemeente kort weer, welke stappen zijn ondernomen om te kijken of mediation een mogelijkheid zou zijn in die specifieke casus. Het memorandum maakt verder geen deel uit van de processtukken op de zitting en is puur voor intern gebruik. 65 Op deze wijze ziet de commissie niet alleen gemakkelijk welke stappen al zijn ondernomen en kan zij zelf na denken over welke mogelijkheden er nog zouden kunnen zijn, maar zo krijgt de commissie, die in veel gevallen uit externe leden bestaat, direct inzicht in hoe het proces van 65

Het memorandum komt op meerdere plekken in bijlage VI (voorzitter 3) aan de orde.

34


de voorfase verloopt. Hierdoor verhoogt deze toets op meerdere punten de kwaliteit van de dienstverlening van de bezwaarprocedure. Zo werkt het positief voor de verlengde besluitvorming, kunnen fouten sneller opgemerkt en hersteld worden en is het dus ook een goed middel voor de leerfunctie.

Als er vanuit het bestuursorgaan geen actie wordt ondernomen om in de voorfase mediation te gebruiken, kan de rol van de commissie nog groter zijn. Dit zal echter grotendeels afhangen van de overtuiging van het nut van deze werkwijze bij de commissieleden. Als zij op eigen initiatief met gespreksvaardigheden van mediation (mogen) beginnen, zouden de resultaten daarvan inspirerend kunnen werken op de gemeente. Want het punt blijft, dat het belangrijk is om in een zo vroeg mogelijk stadium naar de alternatieve conflictoplossing te kijken. In een eerder stadium is de kans groter dat een overleg slaagt, aangezien beide partijen dan nog niet in het serieuzere arrangement van de bezwaarschriftencommissie tegenover elkaar hebben gezeten.

4.3.5 Verschillen bij wel of geen mediation In de vorige paragraaf zijn de verschillen in werkwijze van de commissie bij gemeenten met en zonder mediation in de voorfase al enigszins besproken. De belangrijkste conclusie was dat de mediation geen grote invloed heeft op de werkwijze, omdat de mediation in de meeste gemeenten bij het bestuursorgaan plaatsvindt. Daarnaast hangt het voor een groot gedeelte af van de commissieleden, in welke mate zij zich inzetten voor mediation in de commissie. De jaarverslagen geven echter ook belangrijke informatie over de verschillen bij wel of geen mediation in de bezwaarprocedure. De intrekking van bezwaarschriften is het voornaamste punt dat in het oog springt. In de gemeenten waar een vorm van mediation wordt toegepast, zeker als dit een vorm van de informele aanpak is, ligt het percentage van bezwaarschriften dat wordt ingetrokken meestal tussen de 30-40%. In enkele gevallen loopt dat bijna op tot de helft. 66 Als dat wordt vergeleken met het aantal ingetrokken bezwaarschriften bij gemeenten waar geen mediation wordt gebruikt, kan worden gesproken van een enorm verschil. Dit percentage ligt nooit hoger dan een paar procent. Dit toont aan dat op het gebied van tijd en kosten voor de gemeente een grote slag geslagen kan worden. De meeste van deze bezwaren zijn immers nooit voor behandeling bij de bezwaarschriftencommissie gekomen.

66

Zie bijvoorbeeld Commissie bezwaarschriften jaarverslag 2010, gemeente Staphorst, p. 5.

35


Bovendien kan worden aangenomen dat zich achter nagenoeg 100% van de ingetrokken bezwaren een tevreden burger bevindt. Dat kan zijn doordat de burger zijn zin heeft gekregen bij de herziening van het besluit door het bestuursorgaan, maar ook doordat de extra uitleg begrip heeft gekweekt bij de bezwaarde, bijvoorbeeld over de reden van de afwijzing van zijn aanvraag. Deze twee punten worden in de jaarverslagen samen met het gevoerde overleg of de gesprekken aangemerkt als de meest voorkomende oorzaak van de intrekking.

4.4

Aandachtspunten bij commissies

In deze paragraaf wordt kort aandacht besteed aan de aandachtspunten bij bezwaarschriftencommissies. Eerst worden de aandachtspunten besproken die spelen tussen het bestuursorgaan en de commissie. Hierbij draait het vooral om de communicatie tussen de bezwaarschriftencommissie en het bestuur van de gemeente. Daarna komen de verhoudingen binnen de commissie aan bod.

4.4.1 Communicatie tussen het bestuur en de commissie Ondanks dat slechts 67 jaarverslagen via het internet te vinden waren, is het aannemelijk dat het jaarverslag de grootste bron van communicatie is tussen de bezwaarschriftencommissie en het bestuur van de gemeente. Het jaarverslag heeft twee doelen. Ten eerste informeert de commissie het bestuur over de resultaten van de bezwaarprocedures dat jaar. Ten tweede geeft het de mogelijkheid aan de commissie om aanbevelingen te doen aan het gemeentebestuur ter verbetering van de juridische kwaliteit. Met name deze tweede doelstelling valt onder de aandachtspunten die kunnen spelen.

Een groot gedeelte van de jaarverslagen bevat aanbevelingen aan het gemeentebestuur. In 2010 werd een onderwerp veruit het meest besproken in de aanbevelingen: de doorlooptijden. Hier zaten vermoedelijk twee redenen achter. Ten eerste viel het bij de cijfers over de afhandelingstermijn van de afgelopen jaren op, dat deze soms dramatisch slecht waren. Bij driekwart van de gemeenten was de tijdigheid van de afhandeling van bezwaren goed te noemen, deze bleef tussen de 80-100%. Bij het overige kwart was er echter sprake van een substantiële daling van dit percentage. Meestal lag dit onder de 50%. Naast de cijfers werd ook de inwerkingtreding op 1 oktober 2009 van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen uitvoerig belicht. Deze wet biedt burgers (en bedrijven) het rechtsmiddel van de

36


dwangsom als het bestuursorgaan niet tijdig een besluit neemt op een aanvraag of bezwaar. 67 Hierdoor werd het tijdig afhandelen van bezwaren binnen de afhandelingstermijn een belangrijk thema in de jaarverslagen.

Slechts een derde van de jaarverslagen deed melding van eerdere jaarverslagen. Slechts een deel daarvan kwam ook terug op de aanbevelingen uit eerdere jaren. Meestal werd kort benoemd wat het gemeentebestuur het afgelopen jaar had gedaan met betrekking tot de aanbevelingen. De keren dat het benoemd werd, had het gemeentebestuur bepaalde acties ondernomen op de aanbevelingen.

De rechtspositieambtenaar zei hier dat een aandachtspunt was, dat de vertegenwoordigers van bepaalde diensten van de gemeente soms nauwelijks op zitting kwamen, met de mededeling dat alles al in het besluit stond. Daar is toen wel iets over gezegd.68

De respondenten vinden de communicatie met het bestuur eigenlijk belangrijker dan wat er met de aanbevelingen gedaan wordt. De meningen hierover zijn wisselend. Het beeld is overwegend negatief, maar de meeste ervaringen zijn positief. Soms reageert het gemeentebestuur op geen enkele wijze of heel summier op het jaarverslag. Dit wordt als zeer negatief ervaren. 69 Het wordt juist positief ervaren als het bestuur laat merken dat het geïnteresseerd is in de bevindingen en aanbevelingen van de commissie. Dat kan bijvoorbeeld door naar aanleiding van de adviezen direct actie te ondernemen en de knelpunten weg te halen70 of door een evaluatiemoment in te plannen, waar het hele collegebestuur, de secretaris en de voltallige commissie bij aanwezig zijn, om het jaarverslag te bespreken. 71

De commissie stelt mede een jaarverslag op om het gemeentebestuur te adviseren over mogelijke verbeteringen die ten goede komen aan de juridische kwaliteit. Dit gebeurt met de beste bedoelingen en het wordt daarom negatief ervaren als hier niet of op een lakse wijze op wordt gereageerd. Een jaarlijks moment waar de commissie en het gemeentebestuur samenkomen zou eventueel wantrouwen weg kunnen nemen en zorgt voor open debat over de gang van zaken rond de bezwaarprocedure. Dit verbetert de kwaliteit van de dienstverlening. 67

De Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen 30 september 2009, Stb. 2009, 383. Zie bijlage VIII (rechtspositieambtenaar), p. 89. 69 Zie bijlage VII (secretaris), p. 76-77. 70 Zie bijlage V (voorzitter 2), p. 34. 71 Zie bijlage VI (voorzitter 3), p. 55. 68

37


4.4.2 Binnen de commissie Volgens de respondenten zijn er binnen de commissies nauwelijks aandachtspunten. Als er zaken dreigen op te spelen, worden deze direct intern besproken.Een van de voorzitters noemt nog wel een voorbeeld. Daarbij ging het om een meningsverschil tussen verschillende voorzitters van een kamer. “Wat hier heel lang heeft gespeeld, is of het belegstuk, met name in zaken van de sociale dienst, of dat ook naar de advocaat moest en naar de bezwaarde. Ik vond van niet, want ik vind het een intern stuk en er stond ook altijd een opvatting in over de richting waarin het (advies) moest gaan. Maar destijds waren er een paar mensen die vonden dat dat ook bij het dossier hoorde.”72 De algemene trend is echter dat dit allemaal positief verloopt. Mediation heeft geen

zichtbare invloed op dit gebied.

4.5

Visie op het functioneren van de bezwaarschriftencommissie

4.5.1 Rechtmatigheidstoets en doelmatigheidstoets In paragraaf 4.2.2. zijn de overeenkomsten en verschillen in de werkwijze uiteengezet. Een van de verschillen is toen onderbelicht gebleven. Het gaat dan om de verschillende visies op de rechtmatigheidstoets en de doelmatigheidstoets. Hier wordt nu extra aandacht aan besteed, mede door het belang van beide toetsingen in het kader van de bedoeling van de wetgever.

Door te toetsen of een besluit in overeenstemming is met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen wordt door bezwaarschriftencommissies de rechtmatigheidstoets uitgevoerd. Onder de volledige heroverweging valt ook de doelmatigheidstoets. Hierbij wordt nagegaan of het beleid wel doelmatig is ingezet bij het nemen van het besluit. Aan beide toetsingen wordt door de wetgever veel waarde gehecht. Maar hoe ligt die balans in de praktijk?

De meningen zijn hierover verdeeld onder de respondenten van de interviews. Ongeveer de helft geeft aan de rechtmatigheidstoetsing als primaire toetsing te zien en de doelmatigheid als secundaire. Een van de voorzitters zegt hierover: “De commissie is er niet in mijn overtuiging om een te zwaar accent op de doelmatigheidstoetsing te leggen. Ik vind wel dat de commissie daar een open oog voor moet hebben en ook in die zin een ‟ten overvloede‟ in het advies zou moeten kunnen opnemen. [...]maar dat is niet de primaire taak. Die zit hem in de juridische deskundigheid van het advies, is mijn overtuiging.”73 72 73

Zie bijlage V (voorzitter 2), p. 34-35. Zie bijlage VI (voorzitter 3), p. 54.

38


Dit bevestigt enigszins het beeld dat regeringscommissaris Scheltema eerder in dit onderzoek in paragraaf 3.2.2 schetste. Bij de beoordeling van bezwaren lijkt de nadruk te sterk te liggen op de rechtmatigheid in plaats van dat er op zoek werd gegaan naar een oplossing voor het geschil. Deze formalisering is nooit de gedachte geweest achter de bezwaarprocedure in de Awb.

Een van de andere voorzitters geeft juist aan dat doelmatigheid het eerste is waar naar gekeken zou moeten worden. “Ik zou eerst naar de doelmatigheid gaan. En die rechtmatigheidstoets komt toch wel. Er zitten vaak toch wel heel veel juristen omheen, en ik blijf gewoon bij de zaak zelf en juridiseer niet te snel.”74 Dit ligt meer in lijn met de doelstelling van de wetgever. Ook de rechtspositieambtenaar vindt dat er te veel naar de rechtmatigheidstoets wordt gekeken. Hiervoor heeft hij de volgende verklaring: “Er zit een commissie tussen het bestuur dat de beslissing heeft genomen, en de rechter, omdat men niet meteen wil dat het naar de rechter ging. Vandaar ook de doelmatigheidstoets. Die bezwaarcommissie moet meer doen dan alleen een rechtmatigheidstoetsing. Als jij een hele onafhankelijke commissie hebt, met alleen maar externe leden, die niets weten van wat er in het primaire proces eigenlijk gebeurd, en daar een grote afstand van hebben. Vind je het gek dat je dan een rechtmatigheidstoetsing krijgt?”75 Dit zou volgens hem opgelost kunnen worden door iemand van de dienst of afdeling zelf in de commissie plaats te laten nemen. Een medewerker die zelf niet betrokken is geweest bij de primaire besluitvorming. Daarmee zou de doelmatigheidstoets beter tot zijn recht komen. Schwartz zet daar echter vraagtekens bij. “Je moet echt voorkomen dat die banden zo close zijn en dat iemand denkt, ik ken die ambtenaar en die doet altijd heel goed zijn werk en nou zou die opeens zijn werk niet goed gedaan hebben. En dan zit je al met een vooroordeel. En dat is heel lastig om dat uit te bannen want we zijn allemaal mensen en iedereen zit met zijn agenda.”76 Dit zou opgelost kunnen worden door een ambtenaar van een andere gemeente plaats te laten nemen in de commissie. Daarmee is de ervaring met de basisprincipes van de voorfase in de commissie aanwezig, zonder de schijn te wekken van belangenverstrengeling. De bekendheid 74

Zie bijlage V (voorzitter 2), p. 37 Zie bijlage VIII (rechtspositieambtenaar), p. 81. 76 Zie bijlage X, p. 140. 75

39


met de specifieke werkwijze van de afdeling of dienst zou vervolgens kunnen worden versterkt met de uitwisseling van een procesdossier, zoals het memorandum dat in paragraaf 4.3.4 is omschreven. Dit hoeft immers niet alleen over de inspanningen op het gebied van mediation te gaan, maar kan in brede zin worden toegepast.

4.5.2 Meningen over het functioneren Ondanks de nodige open aanmerkingen die in dit onderzoek zijn genoemd, zijn de respondenten wel tevreden over het functioneren van de bezwaarschriftencommissie(s) waar zij bij betrokken zijn. Dit geeft echter geen solide indicatie. Om hier meer inzicht in te verkrijgen, zou een uitgebreid observatieonderzoek nuttig zijn. Uit twee observaties waren al bijzonder veel verschillen te zien in de werkwijze van de bezwaarschriftencommissies.

40


5

Conclusies en aanbevelingen

Voor de conclusie zal de aanleiding van het onderzoek kort samengevat worden, waarna de centrale vraagstelling met behulp van deelonderwerpen zal worden beantwoord.

BMC heeft naar aanleiding van ontwikkelingen in bezwaarprocedure in Nederland een onderzoek ingesteld naar de kwaliteit van bezwaarschriftencommissies. De opkomst van mediation in deze procedure is een van de meest in het oog springende ontwikkelingen. Hieruit kwam de volgende vraag voort over de rol van mediation bij de bezwaarschriftencommissies, als onderdeel van het onderzoek naar de kwaliteit:

In hoeverre kan (pre-)mediation, in het kader van de bedoelingen van de wetgever bij de Awb-bezwaarprocedure, een rol spelen bij de behandeling van bezwaren bij bezwaarschriftencommissies van gemeenten?

5.1

Conclusies

De bedoelingen van de wetgever De wetgever is helder over de bedoeling van de bezwaarprocedure uit de Awb. Het eerste doel van de procedure is om een laagdrempelige procedure te hebben waarin conflicten tussen burgers en de overheid kunnen worden opgelost. Het tweede doel was de zeefwerking en tegelijk de dossiervorming. Als zo veel mogelijk zaken afgedaan konden worden bij het bezwaar, zou dat de rechterlijke macht ontlasten. Mocht de zaak na de behandeling van bezwaar alsnog bij de rechter komen, dan zou al veel onderzoek hebben plaatsgehad. Hierdoor werd het voor de rechter gemakkelijker om zaken voor te bereiden.

De mogelijkheid om een bezwaarschriftencommissie in te stellen voor de behandeling van bezwaren had vooral te maken met rechtsbescherming voor de burger. Ten eerste moest de burger anders langs het grote bestuursorgaan. Daarnaast zorgt deze werkvorm voor een volledige, onafhankelijke heroverweging. Met name het onafhankelijke karakter van de bezwaarschriftencommissie moest bijdragen aan de rechtsbescherming.

Het juridisch en organisatorisch kader De juridische positie van de bezwaarschriftencommissie is af te leiden uit de verordeningen over de commissies van bezwaar. Een aanzienlijk deel van de gemeenten maakt gebruik van 41


de modelverordening van de VNG. De positie van de bezwaarschriftencommissie in het organisatorisch kader is die van adviseur van het bestuursorgaan. De voorzitter is niet werkzaam bij of onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Wel wordt hij door de gemeente aangesteld en betaald. Dit zorgt soms voor onduidelijkheid bij burgers, die met de huidige opzet soms twijfels hebben over de onafhankelijkheid van de commissie.

De opzet van bezwaarschriftencommissies De samenstelling van bezwaarschriftencommissies bestaat voor het grootste gedeelte uit universitair afgestudeerde juristen. Nevenfuncties van commissieleden zijn vaak niet bekend, wat in het kader van een transparante overheid slordig is. Van de nevenfuncties die wel bekend zijn, zijn de meest voorkomende: juridisch adviseur (voor een gemeente of zelfstandig), advocaat en rechter. Ook bij de selectieprocedure voor de aanstelling van nieuwe commissieleden blijkt dat meestal om ervaring in het bestuursrecht wordt gevraagd. Ook blijkt uit de jaarverslagen een trend in het weren van personen uit de bezwaarschriftencommissie die werkzaam zijn voor het gemeentebestuur.

De werkwijzen en methoden De beginselen van de bezwaarprocedure bij de verschillende gemeenten komen sterk overeen. De vier fasen van de procedure, zoals beschreven in paragraaf 4.2.1, zijn nog altijd accuraat en actueel.

Bij de werkwijze van bezwaarschriftencommissies tijdens de hoorzitting zijn zowel overeenkomsten als verschillen waar te nemen. De twee belangrijkste overeenkomsten zijn: - de onafhankelijkheid wordt sterk benadrukt bij de introductie - de werkwijze tijdens hoorzittingen is niet in beleidsregels of protocollen vastgelegd.

De twee belangrijkste verschillen zijn: - het aantal spreekmomenten - de balans tussen de toepassing van de rechtmatig- en doelmatigheidstoetsing. Bij sommige commissies wordt een strak, ongeschreven schema gehanteerd. Bezwaarde mag tweemaal spreken, het bestuursorgaan mag tweemaal spreken en tussendoor worden vragen gesteld. Slechts bij uitzondering wordt hier van afgeweken. Bij andere commissies wordt dit

42


meer de vrije loop gelaten en hangt het aantal spreekmomenten af van het verloop van de hoorzitting. De balans tussen de rechtmatigheidstoetsing en de doelmatigheidstoetsing verschilt per commissie. In sommige gevallen wordt de toetsing van de rechtmatigheid als belangrijkste taak van de commissie gezien. Dit onderstreept de stelling dat de bezwaarprocedure te juridisch is vormgegeven en dat het te veel is geformaliseerd. Echter, er zijn ook commissies waar de toetsing van de doelmatigheid voorop staat. De rechtmatigheidstoetsing komt daar uiteindelijk toch wel aan bod.

Mediation in cijfers De verschillen tussen gemeenten waar mediation wel en niet wordt toegepast, zijn vooral zichtbaar in cijfers. Het aantal ingetrokken bezwaarschriften bij gemeenten waar mediation gebruikt wordt, ligt tussen de 30 en 50%. Waar mediation niet wordt gebruikt is dit slechts enkele procenten. De werkwijze is bij elke commissie net iets anders. Op het moment dat mediation wordt toegepast in de voorfase, zie je bij de commissies vaak interesse en de wil om mee te denken over nieuwe vormen van alternatieve conflictoplossing.

Er is geen indicatie dat de problemen waar bezwaarschriftencommissies mee kampen, zoals omschreven in paragraaf 4.4, op enigerlei wijze kunnen worden opgelost door mediation.

De huidige rol van mediation De rol van mediation binnen de bezwaarprocedure lijkt op basis van de analyse van jaarverslagen de laatste jaren gegroeid. De informele aanpak, zoals deze wordt gepromoot vanuit het ministerie van BZK, is de meest gebruikte mediationmethode. Dit houdt in dat zo spoedig mogelijk na de binnenkomst van een bezwaarschrift telefonisch contact wordt opgenomen met de bezwaarde om het bezwaar door te spreken. Zo kunnen direct onduidelijkheden weggenomen worden en kan er gekeken worden naar mogelijkheden voor de oplossing van het conflict buiten de behandeling van het bezwaar door de bezwaarschriftencommissie om.

De informele aanpak beperkt de rol van de bezwaarschriftencommissie in het gebruik van mediation enigszins. Als de informele aanpak op de juiste wijze wordt gebruikt, krijgt de

43


bezwaarschriftencommissie alleen nog de bezwaren op zitting waar mediation geen optie voor is gebleken.

De toekomstige rol van mediation Desalniettemin zijn er nog volop redenen en mogelijkheden voor de bezwaarschriftencommissie om een rol te spelen. Uit de jaarverslagen en de ervaringen van de respondenten blijkt dat één mogelijkheid op dit moment vooral wordt gebruikt: De bezwaarschriftencommissie kan een toets inbouwen bij de ontvangst van een bezwaarschrift. Met deze toets wordt gecontroleerd wat het bestuursorgaan op het gebied van mediation heeft gedaan. Dit verkleint de kans dat mogelijkheden onbenut blijven en verhoogt het inzicht van de commissie in de werkzaamheden van het bestuursorgaan. De toevoeging van deze mediationtoets is aan te raden voor de kwaliteitskaart.

Kan een vorm van alternatieve conflictoplossing echter niet een nog grotere rol spelen bij bezwaarschriftencommissies? De bedoeling van de wetgever geeft hierin weinig beperkingen, maar wat zijn de mogelijkheden? In het geval dat het gemeentebestuur besluit geen enkele poging te doen om conflicten met mediationmethoden op de lossen, zou in beginsel niets de commissie in de weg staan om dat op eigen initiatief te doen, tenzij het in de verordening zou worden opgenomen dat dit niet mag. Het is hierbij wel aan te raden dat de commissieleden bepaalde trainingen of cursussen conflicthantering volgen, zodat zij de gespreksvaardigheden kunnen leren toepassen. Deze mogelijkheid voor eigen initiatief geldt overigens net zo goed als de gemeente wel de informele aanpak toepast. Dit zou op verschillende manieren kunnen worden vormgegeven.

Zo zou dit ongeschreven in de werkwijze van de commissie kunnen worden toegepast. Daarmee houdt de commissie de ruimte om zelf de zaken te kiezen, die zij geschikt acht om in te bemiddelen. Dit kan echter ook betekenen dat mogelijkheden onbenut blijven, omdat de commissie bijvoorbeeld een zaak niet geschikt vindt voor bemiddeling, terwijl deze dat eigenlijk wel is. De taak om te bemiddelen zou ook verplicht kunnen worden, dan wel door de wetgever, dan wel via de verordening. Dit heeft als voordeel dat zowel de gemeente als de commissie gedwongen worden om op zoek te gaan naar alternatieve oplossingen. Een nadeel is echter dat meer regels zorgen voor minder maatwerk, terwijl maatwerk nu juist nodig is bij alle

44


verschillende soorten bezwaren waar het gemeentebestuur mee te maken krijgt. Een ander probleem dat kan opspelen is de tijdigheid van het afhandelen van bezwaren. Indien een bezwaarde niet akkoord gaat met het schorsen van de afhandeling en een advies wil van de commissie, kan aan deze verplichting niet worden voldaan. Zeker met het oog op de Wet dwangsom is het onwenselijk als de commissie veel tijd nodig heeft voor de bemiddeling.

Los van het verplicht stellen of niet, zijn er meer onzekerheden. Als de adviescommissie verandert in een commissie voor bemiddeling en advies, zorgt de uitvoering van die twee taken wellicht voor wrijving. De commissie mengt zich actief in het conflict en probeert de belangen van beide partijen boven tafel te krijgen. Als de bemiddeling uiteindelijk niet slaagt, moet de commissie in een compleet andere rol een oordeel over de zaak vellen. Het is op dit moment moeilijk om iets over deze onzekerheid te zeggen. Nader onderzoek in de vorm van een pilotproject zou hierover meer inzicht kunnen geven. Ook is het aan te raden deze mogelijkheid met zijn beperkingen ter sprake te brengen op het landelijke platform om inzicht te krijgen over welke visie mensen uit het beroepsveld hierbij hebben. De invoering van een toets op de toepassing van mediation door de gemeente lijkt echter op korte termijn het meest efficiënt en de makkelijkste wijze om mediation een grotere rol te verschaffen.

5.2

Aanbevelingen

Op basis van de conclusies in de vorige paragraaf volgt nu een aantal aanbevelingen. Er is een aanbeveling over de toevoeging van mediation aan de kwaliteitskaart van BMC. Daarna volgen enkele aanbevelingen over het landelijke platform. Tot slot worden twee aanbevelingen benoemd met betrekking tot vervolgonderzoek.

De kwaliteitskaart Gelet op de goede resultaten van mediation in de bezwaarprocedure en de ervaringen uit het huidige werkveld, is mediation een goede aanvulling op de kwaliteitskaart voor bezwaarschriftencommissies van gemeenten. Het is aan te bevelen om de volgende kwaliteitsnorm op enigerlei wijze toe te voegen aan de kwaliteitskaart: - De commissie onderzoekt of het bezwaar in der minne kan worden geschikt en, indien het gemeentebestuur gebruik maakt van de informele aanpak, toetst of de informele aanpak is toegepast en of deze ten volle is benut.

45


Het landelijke platform Het landelijke platform biedt de mogelijkheid om de visie van mensen uit het werkveld te bespreken en hierover te discussiëren. Enkele punten die gezien de resultaten van dit onderzoek de aandacht verdienen, zijn: de balans tussen de doelmatigheidstoetsing en de rechtmatigheidstoetsing, de huidige rol van mediation en de toekomstige rol van mediation. - De balans tussen de doelen rechtmatigheidstoetsing verdient aandacht vanwege de verschillende visies die tijdens de interviews naar voren zijn gekomen. Soms werd de rechtmatigheidstoets als primaire taak gezien, soms was de doelmatigheid belangrijker. De wetgever heeft geen uitspraken gedaan over de balans tussen deze twee toetsen, maar het lijkt evenwichtig. Hoe wordt hierover gedacht? - De huidige rol van mediation verdient aandacht, omdat dit een steeds grotere rol is gaan spelen in de afgelopen jaren. Wordt dit echter altijd positief ervaren? Welke nadelen en voordelen kleven hier volgens de mensen uit het werkveld aan? - De toekomstige rol van mediation verdient tot slot aandacht, vanwege de ruimte aan mogelijkheden. Hoe moet die ruimte ingevuld worden? Moet die ruimte wel ingevuld worden? Wat zijn de meningen over een bemiddelende commissie?

Vervolgonderzoek Op basis van een tweetal bevindingen is vervolgonderzoek aan te raden. Ten eerste om de werkwijze van bezwaarschriftencommissies tijdens hoorzittingen verder te onderzoeken. Uit kleinschalig observatieonderzoek is gebleken dat grote verschillen zichtbaar waren in de houding van de commissieleden en de rol die elk lid tijdens een hoorzitting inneemt. Deze verschillen kwamen niet duidelijk naar voren tijdens de interviews. Een grootschalig observatieonderzoek zou hier aan bij kunnen dragen. Het interviewen van belanghebbenden na de hoorzitting kan vervolgens inzicht geven in hoe de werkwijze van de commissie is ervaren. Ten tweede is vervolgonderzoek aan te raden om te bekijken in hoeverre de mogelijkheid bestaat om mediation of bemiddeling bij bezwaarschriftencommissies op grote schaal in te zetten. Een eerste indruk kan worden opgedaan tijdens het landelijke platform, maar om meer inzicht te krijgen in de mogelijkheden en beperkingen van een grotere rol voor mediation dan op dit moment gebruikelijk is, is vervolgonderzoek aan te raden. Dit vervolgonderzoek kan worden uitgevoerd in de vorm van een pilotproject bij een bezwaarschriftencommissie.

46


Literatuurlijst Brenninkmeijer e.a. 2003 A.F.M. Brenninkmeijer e.a., Handboek Mediation. Alternatieve geschillenoplossing, Den Haag: SDU uitgevers 2003. Brinkman 2011 W. Brinkman, Bezwaar tegen mediation? Onderzoek naar de mogelijkheid van mediation in de bezwaarschriftprocedure van de Algemene wet bestuursrecht, 13 januari 2011. Gemeentelijke behandeling van (Arob)bezwaar- en beroepschriften, VNG Blauwe reeks, nr. 72. Herweijer & Lunsing 2011 M. Herweijer & J.R. Lunsing, Hoe beleven burgers de bezwaarprocedure? Metaevaluatie beleving door burgers van bezwaar, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2011. Kanne & Bijlstra 2010 P. Kanne & H. Bijlstra, Onderzoek naar de kwaliteit van de overheidsdienstverlening, 2-meting, Amsterdam: TNS NIPO 2010. Marseille, Tolsma & de Graaf 2011 A.T. Marseille, H.D. Tolsma & K.J. de Graaf, Juridische handreiking informele aanpak, Prettig contact met de overheid 3, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2011. Reinaerts 2010 B. Reinaerts, De toepassing van mediationvaardigheden bij de behandeling van conflicten, oftewel pre-mediation, USG Juristen 26 juli 2010. Schutte e.a. 2007 E. Schutte e.a., Juridische aspecten van mediation, Den Haag: Sdu Uitgevers 2007. Schwartz 2010 A. Schwartz, De adviescommissie in bezwaar, inrichting van de bezwaarprocedure bij gemeenten, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010. Verhoeven 2010 N. Verhoeven, Wat is onderzoek?, Boom Onderwijs uitgevers 2010.


Internetbronnen De stand van mediation. Onderzoek bij gemeenten naar de stand van zaken rond mediation, VGM & SGBO 30 november 2007 Gemeentelijke indeling op 1 januari 2012, CBS < www.cbs.nl > (Methoden/Classificaties/Gemeentelijke indeling)

Jaarverslagen 2010 Bezwaarschriftencommissies van de gemeenten: - Aalsmeer en Uithoorn - Achtkarspelen - Alkmaar - Assen - Baarn - Berkelland - Best - Bloemendaal - Brielle - Brouwerspoort (Stadsdeel Veenendaal) - Bunnik - Buren - Coevorden - Dalfsen - Delft - Diemen - Dirksland - Dordrecht - Drimmelen - Druten - Eindhoven - Emmen - Gennep - Groesbeek i.s.m. Millingen aan de Rijn - Haaksbergen - Hardenberg - Heemstede - Heerde - Heerhugowaard - Heusden - Hillegom - Hilversum - Hoogeveen - Hoogezand-Sappemeer

- Kampen - Leek - Littenseradiel - Lochem - Menaldumadeel - Meppel - Mill i.s.m. Sint Hubert - Muiden - Nijmegen (commissie voor de gemeenteraad) - Noord-Beveland - Noordwijk - Nuth - Oegstgeest - Opmeer - Oudewater - Peel en Maas - Rotterdam - Scherpenzeel-Woudenberg - Schiedam - Schouwen-Duiveland - Slochteren - Someren en Asten - Staphorst - Steenbergen - Twenterand - Tytsjerksteradiel - Weesp - Woerden - Woudrichem - Zandvoort - Zevenaar - Zwartewaterland - Zwolle


Bijlagenboek: overzicht Bijlage I: Verordening commissie bezwaarschriften gemeente Nieuwkoop 2009

Bijlage II: Opzet verslaganalyse

Bijlage III: Topiclijst interviews

Bijlage IV: Interview voorzitter bezwaarschriftencommissie 1

Bijlage V: Interview voorzitter bezwaarschriftencommissie 2

Bijlage VI: Interview voorzitter bezwaarschriftencommissie 3

Bijlage VII: Interview secretaris bezwaarschriftencommissie

Bijlage VIII: Interview rechtspositieambtenaar (juridisch adviseur)

Bijlage IX: Interview secretaris bezwaarschriftencommissie en juridisch adviseur gemeente

Bijlage X: Interview dr. A. Schwartz

Mediation in de bezwaarschriftenprocedure van gemeenten

Recommend Documents