Verantwoordelijke uitgever: Dirk Smet, Dexia Bank, Pachecolaan 44, 1000 Brussel – RPR Brussel BTW BE 0403.201.185 – SDRA0910-2 JANUARI 2007
2007 Deze studie werd gerealiseerd in december 2006 (met de tot dan beschikbare informatie) door de Researchafdeling van Dexia Bank in samenwerking met de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) en de Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW).
uitdaging De financiële uitdagingen voor de nieuwe gemeentebesturen
gemeente
BANK & VERZEKERINGEN
Cover fichesNL.indd 1
25-01-2007 12:26:21
fiche
2
Omgevingsfactoren die de algemene werking van de gemeenten beïnvloeden
De hervorming van het gemeenterecht en de principes van de nieuwe beleidsvoering
De organisatie van de lokale besturen is door verschillende institutionele hervormingen geleidelijk aan bijna volledig een gewestelijke bevoegdheid geworden. Sinds de bijzondere wet van 13 juli 2001 zijn de gewesten meer bepaald bevoegd voor de samenstelling, de organisatie, de bevoegdheden en de werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen op hun grondgebied. Ze worden geacht hierbij de grondwettelijke garanties voor lokale autonomie na te leven en in het bijzonder het taalkundige evenwicht te respecteren. Het Vlaamse en het Waalse Gewest(1) hebben onlangs van deze nieuwe competenties gebruik gemaakt om het organieke kader van de gemeenten die onder hun bevoegdheid vallen te wijzigen, respectievelijk via: - het Gemeentedecreet: de Vlaamse overheid heeft een belangrijke hervorming van het gemeenterecht doorgevoerd (decreet van 6 juli 2005), die zowel de werking van de gemeenteorganen wijzigt als de dagelijkse werking van het bestuur. Dit decreet werd aangevuld met een decreet (1 februari 2006) waarbij nieuwe regels voor de gemeenteraadsverkiezingen worden vastgelegd. - de Code de la démocratie locale et de la décentralisation: het Waalse Gewest heeft eerst de verschillende wetgevingen voor de lokale besturen in een wetboek samengebracht en geordend. Daarna is het overgegaan tot een eerste hervorming van het gemeenterecht (decreet van 8 december 2005) voor de gemeenteraadsverkiezingen en voor de installatie en de werking van de gemeenteorganen (specifiek gaat het over een wijzi ging van de manier waarop de burgemeester wordt aangesteld). Deze en andere aanvullende bepalingen zullen van kracht worden of concreet worden toegepast voor de meerder heden die bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen verkozen zijn. Ze zullen de werking van de nieuwe gemeenteraad en de Raad voor Maatschappelijk Welzijn ongetwijfeld grondig veranderen.
De hervorming in Vlaanderen Waarover gaat het? De Vlaamse regering legde in 2004 in haar regeerakkoord vast dat een nieuw decreet zou worden voorgesteld tegen juli 2005. Men wil via een Vlaams gemeentedecreet en provinciedecreet komen tot een modern, democratisch en efficiënt overheidsmanagement voor gemeenten en provincies. Deze decreten kwamen deels tot stand in overleg met de gemeenten, provincies en hun vertegenwoordigers. De decreten willen de bestuurskracht versterken en een kans bieden om de grote onderlinge verscheidenheid van de 308 gemeentebesturen tot uiting te laten komen. Een aantal bepalingen zijn immers zo geformuleerd dat de gemeenten zelf kunnen beslissen of en hoe ze die elementen in hun organisatie uitbouwen (keuze- en delegatiemogelijkheden). Alle artikelen van het decreet zijn geconcipieerd vanuit een van de volgende drie pijlers: - deregulering en afstemming van regels voor gemeenten, OCMW’s en provincies; - meer gemeentelijke autonomie en ruimte voor lokaal maatwerk; - vereenvoudiging. Enerzijds werden elementen uit de bestaande federale nieuwe gemeentewet overgenomen, anderzijds schrapt het Gemeentedecreet (op termijn) heel wat andere wetgeving. Een reeks bepalingen uit het Gemeentedecreet zal na afkondiging nog nader worden geregeld via uitvoeringsbesluiten, waardoor de invoering in fasen zal verlopen. Een aantal voorheen geformuleerde voorstellen waarover binnen de Vlaamse regering nog geen consensus bestaat, werden niet opgenomen en voor verdere bespreking verplaatst naar een latere discussieronde (na 2006).
Regelgevend kader - -
Gemeentedecreet van 15 juli 2005; Hersteldecreet Gemeentedecreet (2 juni 2006).
Het decreet is van toepassing vanaf de volgende gemeentelijke bestuursperiode 2007-2012, vanaf de in het decreet bepaalde datum of vanaf de datum die voor specifieke artikelen nog wordt vastgelegd via uitvoeringsbesluit.
Het Brusselse Gewest heeft van zijn kant een aantal vaak louter formele wijzigingen doorgevoerd.
(1)
Fiche 2 I De hervorming van het gemeenterecht en de principes van de nieuwe beleidsvoering
Andere impact
De begroting staat niet langer centraal, wel de meerjarenplanning, die opgemaakt wordt voor de hele gemeentelijke bestuursperiode. Deze meerjarenplanning bestaat uit een strategische nota (met de beleidsdoelstellingen en -opties) en een bijgaande financiële nota (met de financiële consequenties van de beleidsopties). De jaarlijkse budgetopmaak gebeurt op basis van de meerjarenplanning, behalve voor het eerste jaar van de bestuursperiode wanneer het meerjarenplan nog moet worden opgesteld. Het budget bestaat eveneens uit twee delen: de beleidsnota, die de beleidsdoelstellingen concreet stelt, en de bijbehorende financiële nota, die voor de beslissingen van het begrotingsjaar een overzicht geeft van drie budgetten: het exploitatiebudget, het investeringsbudget en het overzicht van de financiële stromen (liquiditeitenbudget).
Interne organisatie
De klassieke ontvangersfunctie wordt omgevormd tot de functie van financieel beheerder, die de ambtelijke verantwoordelijke wordt voor de gemeentefinanciën. Tevens is de financieel beheerder verantwoordelijk voor een aantal controlerende en rapporterende taken. Taken die de financieel beheerder onder eigen verantwoor delijkheid uitvoert: - de voorafgaande krediet- en wetmatigheidscontrole van beslissingen van de gemeente met budgettaire en financiële implicaties; - het innen van de ontvangsten; - de uitvoering van de betalingen (na opdracht van gemeentesecretaris of budgethouder); - Het debiteurenbeheer.
-
-
-
- -
-
- Taken die de financieel beheerder onder functionele leiding van de secretaris en in overleg met het managementteam uitvoert: - het opstellen van de financiële nota van het meerjarenplan en van het budget; - het voeren van de gemeentelijke boekhouding en het opmaken van de jaarrekening; - het thesauriebeheer; - de financiële analyse en het beleidsadvies over financiën.
Bevoegdheden, delegatie, budgethouderschap -
- Een gewestelijke externe auditcommissie zorgt voor de controle op de wetmatigheid van handelingen, op de correctheid van financiële gegevens, de inventarislijsten, de boekhouding en de jaarrekening. Daarnaast licht ze ook het internecontrolesysteem door, dat wordt opgesteld door de secretaris en goedgekeurd door de gemeenteraad. De boekhouding moet gevoerd worden met een systeem van dubbele boekhouding, aangepast aan de omvang van de activiteiten. Deze bepaling moet nog nader worden uitgewerkt via uitvoeringsbesluit. Het huidige boekhoudsysteem van enkelvoudige begrotingsboekhouding met dubbele alge mene boekhouding verdwijnt wellicht op termijn.
De burgemeester is niet langer van rechtswege voorzitter van de gemeenteraad. De gemeenteraadsleden zijn vrij om een voorzitter uit hun kring aan te wijzen. De schepenen worden ofwel verkozen ofwel benoemd op basis van een gezamenlijke voordrachtsakte, die eventueel ook de einddatum van hun mandaat en de naam van hun opvolger vermeldt. De gemeente kan op eigen initiatief het aantal schepenen verminderen. Het absolute minimumaantal schepenen is twee, het maximum wordt vastgelegd op tien. De voorzitter van het OCMW kan aan het college van burgemeester en schepenen worden toegevoegd. Vanaf 2013 is dit verplicht. In elk op die manier samengesteld college moet minstens één persoon van het andere geslacht zetelen. Mogelijkheid om mandaat van burgemeester, schepen en voorzitter qua duur te beperken. Het college van burgemeester en schepenen moet worden samengesteld uit personen van verschillend geslacht. Er wordt een managementteam opgericht, dat de coördinatie van de gemeentelijke diensten bij de beleidsvoorbereiding, -uitvoering en -evaluatie ondersteunt. Tot dit team behoren de secretaris, de financieel beheerder en de personeelsleden die er op basis van het organogram deel van uitmaken. Het team staat onder leiding van de gemeentesecretaris en de leden worden aangesteld door de gemeenteraad, die tegelijk bevoegd is voor ontslag en tuchtzaken. Soepeler personeelsbeleid en responsabilisering van personeel, naast een verruiming van de aanwerving van contractuele medewerkers. Ook mandaatfuncties zullen mogelijk zijn voor nieuwe vacatures.
- -
De gemeenteraad stelt het gemeentelijk beleid vast en bepaalt het begrip dagelijks bestuur, maar kan de invulling ervan ook delegeren aan het college. De gemeenteraad bepaalt zelf de mate van zijn delegatiebevoegdheid. Dit kan leiden tot gevoelige verschillen tussen gemeentebesturen op het gebied van gemeentelijke werking en organisatie. Het college is bevoegd voor het dagelijkse bestuur en kan taken delegeren aan de gemeentesecretaris. Parallel met deze bevoegdheid is het college ook de budgethouder. Het kan m.a.w. ontvangsten en uitgaven beheren om er beleidsdoelstellingen mee te realiseren. De budgethouder mag verbintenissen aangaan namens de gemeente. Budgethouderschap kan gedelegeerd worden aan de secretaris, een hoofd van een IVA (intern verzelfstandigd agentschap), andere personeelsleden, een wijkcomité of burgerinitiatieven.
Omgevingsfactoren die de algemene werking van de gemeenten beïnvloeden
Financiële impact
Fiche 2 I De hervorming van het gemeenterecht en de principes van de nieuwe beleidsvoering
Overheidsopdrachten
Bijkomende informatie
-
Er zijn dossiers beschikbaar op: - de website van de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG): www.vvsg.be (rubriek Beleids thema’s – Werking & Organisatie – Gemeentedecreet); - de website van de Vlaamse Gemeenschap: www.binnenland.vlaanderen.be (rubriek Regelgeving – Wetgeving en rubriek Adviesraden – Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur – Dossiers).
-
De gemeenteraad is bevoegd voor het toewijzen van overheidsopdrachten. Het college kan echter volledig zelfstandig overheidsopdrachten goedkeuren indien het over dagelijks bestuur gaat en indien de opdracht nominatief in het vastge stelde budget is opgenomen.
Aangaan van verbintenissen – Betalen van uitgaven
Omgevingsfactoren die de algemene werking van de gemeenten beïnvloeden
- -
De budgethouder gaat de verbintenissen aan, na voorafgaand visum van de financieel beheerder. De financieel beheerder voert de betalingen uit, na uitdrukkelijke betalingsopdracht van de budgethouder of de gemeentesecretaris (dubbele handtekening).
Verzelfstandiging Meer mogelijkheden voor interne en externe verzelfstandiging voor welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang: - budgethouderschap en mogelijkheid om interne verzelf standigde agentschappen (IVA’s) op te richten; - externe verzelfstandigde agentschappen (EVA’s) kunnen de vorm aannemen van een autonoom gemeentebedrijf of een EVA in privaatrechtelijke vorm (nv, vzw …).
De hervorming in Wallonië Waarover gaat het? Het regeerakkoord voor de bestuursperiode 2004-2009 kent een ruime plaats toe aan een heropleving van de lokale democratie, een grotere transparantie van het openbaar beleid, een versterking van het partnerschap met de lokale besturen en de invoering van de hervorming van de intercommunales die tijdens de vorige bestuursperiode werd goedgekeurd. Door het toenemende aantal bestuursproblemen en belangenconflicten waarover in de media verslag werd uitgebracht en die het imago van de lokale instelling hebben aangetast, zijn diepgaande hervormingen meer dan ooit noodzakelijk. Deze vaststelling heeft tot onderstaande projecten geleid.
Deelname van gemeenten aan rechtspersonen -
-
Oprichting, deelname of vertegenwoordiging in vereni gingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk, die geen taken van gemeentelijk belang uitoefenen, is mogelijk. Deelname aan projecten van publiek-private samenwerking is ook mogelijk.
Betrokkenheid van de burgers Een aantal initiatieven wordt ingevoerd of vernieuwd met als doel het democratische gehalte van het gemeentelijk bestuur te verhogen, zoals: verplichte organisatie van klachtenbehandeling, inspraak van de bevolking moet worden georganiseerd en volksraadpleging is mogelijk.
Verwante dossiers - - -
Wijzigingen gemeente- en provinciekieswet. OCMW-decreten tot wijziging van de organieke OCMW-wet van 8 juli 1976. Decreet intergemeentelijke samenwerking.
De hervorming van de Code de la démocratie locale et de la décentralisation De hervorming wil het beheer van de gemeenten, provincies en hun instellingen nieuw leven inblazen met het oog op meer democratie, duidelijkheid en efficiëntie en wil de keuze van de kiezer een groter gewicht geven. Ze berust op twee decreten. Een decreet dat vooral betrekking heeft op de gemeenten en provincies en onder de bevoegdheid van het Waalse Gewest valt. Een tweede decreet gaat over de OCMW’s en valt onder de bevoegheden die de Franse Gemeenschap delegeerde aan het Waalse Gewest. Samengevat zijn de belangrijkste doelstellingen van de hervorming: - de versterking van de directe democratie (manier waarop de burgemeester wordt aangewezen, indienen van een motie van wantrouwen tegen een of meer schepenen); - de aanwezigheid van beide geslachten in de lokale en provinciale instanties (50 % kandidaten van elk geslacht op de kieslijsten en beide geslachten verplicht vertegenwoordigd in de colleges); - de inkrimping van de termijn tussen de verkiezingen en de dag waarop de raadsleden hun functie opnemen (installatie van de gemeenteraad begin december en indiening van het ontwerp van bestuursakkoord tegen ten laatste 15 december);
Fiche 2 I De hervorming van het gemeenterecht en de principes van de nieuwe beleidsvoering
-
de uitbouw van de synergie tussen gemeenten en OCMW’s (via de aanwezigheid van de OCMW-voorzitter in het college, de organisatie van minstens een jaarlijkse gemeenschappelijke vergadering van gemeenteraadsleden en OCMW-raadsleden, het opstellen van een jaarverslag over de synergie en de voorstelling van de rekening en de begroting van het OCMW aan de gemeenteraad door de voorzitter van de Raad voor Maatschappelijk Welzijn).
Het project van nieuwe beleidsvoering op lokaal vlak
De hervorming van de bepalingen i.v.m. de samenwerking tussen gemeenten Los van de hervorming van de intercommunales (halvering van het aantal), werd in juli 2006 door het Waalse parlement ook een organieke hervorming goedgekeurd. Naast de aspecten die verband houden met een grotere beheerstransparantie en een democratische vertegenwoordiging, heeft de hervorming – net als bij het Vlaamse decreet – ook betrekking op formules voor een soepeler samenwerking tussen gemeenten (overeenkomsten, projectverenigingen, enz.).
Regelgevend kader -
Decreten van 8 december 2005: • wijziging van de Code de la démocratie locale et de la décentralisation; • wijziging van de organieke wet van 8 juli 1976 van de OCMW’s. Kadernota van 16 juni 2006, goedgekeurd door de Waalse regering: het betreft een kadernota over local governance en meer bepaald over de democratische controle van de financiën. Decreet van 19 juli 2006: wijziging van de bepalingen van de Code de la démocratie locale et de la décentralisation i.v.m. de samenwerking tussen gemeenten.
De hervorming van Analytische synthese
de
gemeenteboekhouding
–
Er is een testfase gepland voor het project van analytische synthese voor de rekeningen 2006. De definitieve versie zou voor de rekeningen 2007 (dus in 2008) veralgemeend moeten zijn.
De hervorming van de intercommunales -
-
-
Aanpassing van het statuut van de intercommunales aan de bepalingen van het nieuwe decreet en het rationalisatieproject tegen begin december 2006. Invoering van het Intern Reglement van de beheersorganen en online plaatsen van de internetsite tegen 31 december 2007. Goedkeuring van het gebruikerscharter tegen 31 januari 2009.
Financiële impact Al deze hervormingen zullen vooral een invloed hebben op de werking van de gemeenteorganen en op de regels i.v.m. de controle en vertegenwoordiging van de paragemeentelijke instellingen. De directe weerslag op de gemeentefinanciën is vrij beperkt. De twee onderliggende doelstellingen van deze hervormingen zijn namelijk: - de synergie tussen de lokale instellingen vergroten; - de nieuwe regels voor controle van de lokale financiën bevestigen.
Een grotere synergie tussen de lokale instellingen
Timing
De hervorming van de Code de la démocratie locale et de la décentralisation is uitdrukkelijk bedoeld om de synergie tussen de gemeente en haar OCMW te vergroten en op die manier schaalvoordelen te creëren, overlappingen te vermijden en bijgevolg de werkingskosten te beperken. Het nieuwe decreet betreffende de intercommunales van zijn kant, versoepelt de formules voor samenwerking tussen de gemeenten en breidt ze uit, wat meer mogelijkheden biedt voor het delen van de kosten (gemeenschappelijk aanwerven van hoogopgeleid personeel, gemeenschappelijk beheer van de infrastructuur enz.).
De hervorming van de Code de la démocratie locale et de la décentralisation
De nieuwe regels voor de controle van de lokale financiën
De meeste nieuwe bepalingen van het decreet die betrekking hebben op de verkiezingen, werden van kracht bij de publicatie in het Belgisch Staatsblad of op de dag van de verkiezingen (8 oktober 2006) of vanaf 1 januari 2007. Alleen
De Waalse regering heeft diverse principes goedgekeurd voor een veralgemeende invoering van een transparant en eigentijds bestuur bij de lokale besturen. Dit hervormingsproject steunt op volgende pijlers:
-
-
Omgevingsfactoren die de algemene werking van de gemeenten beïnvloeden
De regering had zich er in haar regionale beleidsverklaring toe verbonden om een democratisch controle-instrument weer een centrale rol te laten spelen in de gemeenteboek houding. Op 16 juni 2006 legde de minister van Binnenlandse Zaken aan de Waalse regering een kadernota voor over local governance en meer bepaald over de democratische controle van de financiën.
de bepaling waarbij het aantal schepenen met één persoon wordt verminderd, zal bij de volgende gemeenteraadsver kiezingen in werking treden (in oktober 2012).
Omgevingsfactoren die de algemene werking van de gemeenten beïnvloeden
Fiche 2 I De hervorming van het gemeenterecht en de principes van de nieuwe beleidsvoering
-
versterking van het toezicht (via de invoering van een volledige lijst van verslagen die door de lokale besturen verplicht aan de toezichthoudende overheid moeten worden overgemaakt, bijvoorbeeld over openbare aanbestedingen, het interne reglement van de raad, de bezoldiging van de mandatarissen, enz.);
-
de hervorming van de boekhouding van gemeenten en OCMW’s (meer bepaald een vereenvoudiging van het beheer voor kleine investeringen, meer transparantie voor de investeringen en de financiering ervan, de invoering van de verplichting om rekening te houden met de impact van een investering op de gewone dienst, de uitwerking van een analytische synthese van de rekening om mandatarissen en burgers een beeld te geven van de gemeentefinanciën): opstellen van een meerjarenbegrotingstraject voor de bestuursperiode 2007-2012 als begeleiding bij het “Contrat d’avenir local”; dit traject moet worden toegevoegd aan de gemeentebegroting die aan de toezichthoudende overheid wordt bezorgd;
-
verbetering van de interne controle, via een herdefi niëring van de rol van ontvanger (zich weer toespitsen op de opdrachten van controle, interne audit en finan cieel adviseur van de mandatarissen) en het formali seren van de procedures van interne audit;
-
versterking van de geconsolideerde benadering en van de externe controle van de paragemeentelijke instellingen: • door de gemeentelijke vzw’s dezelfde regels voor goed bestuur op te leggen als de intercommunales en de huisvestingsmaatschappijen (proportionele vertegen woordiging in de beheersorganen, transparant beheer, beperking van de bezoldigingen en voordelen in natura, en deontologische en ethische regels); • door de begunstigden van subsidies nog meer te verplichten om aan de gemeente- en provincieraad rekeningen en balansen over te maken; • door het begrip “beheerscontract” te ontwikkelen wanneer een gemeente een instelling opricht of een participatie neemt in een instelling die belast is met een opdracht van gemeentelijk belang of er een toelage aan toekent voor een te bepalen bedrag; • door in de gemeenten van minstens 20 000 inwoners een interneauditcomité voor de paralokale instel lingen op te richten (bestaande uit de ontvanger, een lid van het college, een extern expert en de vertegenwoordigers van de betrokken instellingen). De interne audit is bedoeld voor de gemeentelijke en provinciale autonome gemeente- en provinciebedrijven, de kerkfabrieken, de OCMW’s en de vzw’s verbonden aan de gemeente (gemeentetoelage boven 25 000 EUR).
worden gecontroleerd. Voor de gemeenten, provincies, OCMW’s, paragemeentelijke en paraprovinciale instellingen zou dit orgaan meer bepaald belast zijn met: • een controle- en observatieopdracht (in de geest van een externe audit) van gemeente- en provinciestructuren en de instellingen die er mee samenhangen; • een controle van de financiën en van de conformiteit met de begrotingswet, en een correcte toepassing van de rechtsregels, meer bepaald op het gebied van de toe te passen regels i.v.m. openbare aanbestedingen, toekenning en gebruik van subsidies, aanwerving van personeel, enz.
Verwante dossiers -
-
-
oprichting van een inspectiedienst voor de lokale en paralokale besturen: d.w.z. een nieuwe permanente structuur met een specifiek statuut dat onafhankelijkheid waarborgt; een structuur die op de knowhow van bedrijfsrevisoren kan rekenen. Elke lokale entiteit moet in de loop van een bestuursperiode minstens een keer
Versterking van de participatieve democratie: onderdeel van de hervorming van de Code de la démocratie locale et de la décentralisation, goedgekeurd door de Waalse regering maar nog niet door het Waalse parlement en bedoeld om de participatie van de burger en de verkozene in het bestaan van de gemeente te verhogen (interpellatierecht, volksraadpleging door de gemeente, participatieve begroting, betere informatie aan de gemeenteraadsleden, uitwerking van een “Contrat d’avenir local”, enz.). Toepassing van het rationalisatieproject voor de intercommunales.
Bijkomende informatie -
-
Dossier beschikbaar op de website van Union des villes et communes de Wallonnie (UVCW): www.uvcw.be (rubriek Démocratie locale). Communiqués beschikbaar op de website van de Waalse minister van Binnenlandse Zaken en Ambtenarenzaken: www.courard.wallonie.be (rubriek Suivons l’actu – Les communiqués).
