TPEdigitaal Jaargang 6 nr. 1 Maart Thema: Veilingen, aanbestedingen. Inleiding... 1 Sander Onderstal

TPEdigitaal Jaargang 6 nr. 1 Maart 2012 Thema: Veilingen, aanbestedingen

Inleiding ...................................................................................................... 1 Sander Onderstal Economie en politiek rondom spectrumallocatie .................................... 4 Nicolai van Gorp, Marcel Canoy en Erik Canton Veilen van laagwaardig radiospectrum in een VOA-procedure ........ 21 Emiel Maasland en Sander Onderstal De prijseffecten van benzineveilingen ............................................. .......35 Marco Haan, Pim Heijnen en Adriaan Soetevent

Openbaar aanbesteden: Een vergelijking tussen procedures en technieken in Nederland en de rest van Europa ................................... 49 Erik Canton, Patrick de Bas, Lars Meindert, Maarten van der Wagt en Emiel Maasland

Het effect van aanbesteden op de kwaliteit van het openbaar vervoer 63 Koert van Buiren, Matthijs Gerritsen, Luuk Leussink en Janneke van der Voort

Analyse biedprocessen leidt tot goedkeuring fusie VeoliaConnexxion................................................................................................75 Freek Bruggert en Suzanne van Scheijen

Een alternatieve maatschappelijke kosten-batenanalyse van het organiseren van de Olympische Spelen in Nederland in 2028 ....... ......91 Michiel de Nooij TPEdigitaal is een uitgave van de Stichting TPEdigitaal te Amsterdam. ISSN: 1875-8797

Colofon Het tijdschrift TPEdigitaal verschijnt vier maal per jaar en wordt uitgegeven door de onafhankelijke stichting TPEdigitaal te Amsterdam onder ISSN 1875-8797. Redactie dr. M. de Graaf - Zijl drs. D.A. Hollanders drs. J.F.M. de Jong prof. dr. P.W.C. Koning dr. A.M. Onderstal dr. L.A.W. Tieben Redactieadres redactie/tpedigitaal.nl (NB, u dient zelf de schuine streep te vervangen door een apenstaartje in het adresveld van uw e-mail programma) Wetenschappelijke adviesraad dr. P.A. Boot prof. dr. H.P. van Dalen prof. dr. P.A. Gautier dr. G.M.M. Gelauff prof. dr. L.H. Hoogduin prof. dr. J.J.M. Theeuwes Bureauredactie J.L. Verbruggen Foto website F. van der Hoeven Uitgever Stichting TPEdigitaal p/a Amstelveenseweg 1056 1081 JV Amsterdam

Inleiding: Veilingen en aanbestedingen

Sander Onderstal Veilingen en aanbestedingen zijn niet meer weg te denken uit de Nederlandse beleidspraktijk. De rijksoverheid veilt geregeld licenties voor mobiele telecommunicatie, huurrechten voor benzinestations langs de snelweg, en staatsobligaties. Openbaarvervoerconcessies, re-integratietrajecten, renovatieopdrachten, schoolboeken, schoonmaakdiensten, software, tunnels: de lijst van goederen en diensten die overheden en (semi-)publieke organisaties aanbesteden is lang. Ook de omvang spreekt tot de verbeelding: Nederlandse (semi-)publieke instanties kopen jaarlijks voor ongeveer honderd miljard euro in via aanbestedingen. Dit komt neer op ongeveer 20% van het bbp. In de economische literatuur zijn veilingen en aanbestedingen niet onopgemerkt gebleven.1 Economisch onderzoekers lijken daarbij overigens meer aandacht te hebben voor veilingen dan voor aanbestedingen. Deze onbalans komt mogelijk voort uit het gegeven dat overheden sinds de jaren negentig op grote schaal veilingtheoretici inhuren om moderne veilingen voor mobiele telecommunicatie te ontwerpen, terwijl economen veelal buitenspel staan bij het ontwerp van aanbestedingsmechanismen. Dat laatste verbaast me, omdat aanbestedingen maar al te vaak spaaklopen. Aanbestedende diensten worden geregeld geplaagd door gigantische kostenoverschrijdingen (denk aan de Noord/Zuidlijn), failliete partijen (zoals het bouwbedrijf Midreth die de uitbreiding van het Stedelijk Museum onder zijn hoede had) en samenspannende bieders (met de bouwfraude als treffend voorbeeld). Wat dat betreft is er nog een wereld te winnen en de economische wetenschap kan daar haar steentje aan bijdragen. Mogelijk geeft dit themanummer een extra aanzet hiertoe. Dit nummer bevat zes artikelen over veilingen en aanbestedingen. In de eerste drie bijdragen komen veilingen aan de orde. De auteurs onderzoeken veilingen van het radiospectrum voor mobiele telecommunicatie en van huurrechten voor benzinestations langs de snelweg. In het geval van spectrumveilingen staat de vraag centraal hoe deze het best georganiseerd kunnen worden, terwijl bij benzineveilingen juist de vraag aan de orde komt in hoeverre deze succesvol zijn geweest. De drie daaropvolgende artikelen hebben aanbestedingen als onderwerp. Na een breed overzicht van gebruikte aanbestedingsprocedures en -technieken volgen twee analyses van aanbestedingen van openbaarvervoerconcessies. 1

Het boek van Krishna (2009) geeft een uitstekend overzicht van veilingtheorie. Klemperer (2002) bespreekt aandachtspunten voor veilingontwerpers in de praktijk. Het handboek van Dimitri et al. (2006) bevat verscheidene praktische lessen voor aanbestedingen.

TPEdigitaal 2012 jaargang 6(1) 1-3

2

Inleiding: Veilingen en aanbestedingen

Nicolai van Gorp, Marcel Canoy en Erik Canton bestuderen spectrumveilingen in Nederland en geven aan waar beleidsmakers op moeten letten wanneer ze zowel concurrentie als innovatie de ruimte willen geven op de markt voor mobiele telecommunicatie. De auteurs concluderen het volgende. Allereerst geven goed ontworpen veilingen efficiënte en innovatieve nieuwkomers de ruimte toe te treden tot de markt. Verder volgt de optimale duur van een licentie uit een zorgvuldige weging van toetredingskansen voor nieuwkomers en investeringsprikkels voor de licentiewinnaars. Een soortgelijke afweging is nodig om de vraag te kunnen beantwoorden of licenties het beste allemaal tegelijkertijd of juist met tussenpozen geveild moeten worden. Tot slot beargumenteren de auteurs dat beleidsformulering en beleidsuitvoering duidelijk gescheiden moeten worden om investeerders meer zekerheid te bieden. Deze lessen geven aanknopingspunten om het Nederlandse spectrumbeleid op verschillende punten aan te scherpen. Emiel Maasland en ik bespreken eveneens spectrumveilingen. We concentreren ons daarbij op laagwaardig radiospectrum, dat wil zeggen, spectrumbanden waarvoor bij de huidige stand van de technologie geen rendabele toepassingen bekend zijn. Voor dit spectrum overweegt de Nederlandse overheid een nieuw verdeelinstrument: ‘verdeling op afroep’. In ons artikel beargumenteren we dat een moderne veilingvariant, de zogenaamde combinatorische klokveiling, een geschikte universele veilingvorm is in het licht van de doelstellingen van de overheid. Adriaan Soetevent, Marco Haan, en Pim Heijnen onderzoeken in hoeverre de Nederlandse benzineprijs is gedaald dankzij periodieke veilingen van huurrechten voor benzinestations langs de snelweg. Ze gebruiken daarvoor een dataset met dagelijkse benzineprijzen van vrijwel alle Nederlandse pompstations. Ze vinden inderdaad een neerwaartse prijsdruk van de veilingen, maar alleen wanneer de grote benzinemaatschappijen de verplichting hebben snelwegstations af te stoten. Erik Canton, Patrick de Bas, Lars Meindert, Maarten van der Wagt en Emiel Maasland geven een overzicht van gebruikte aanbestedingsprocedures en technieken voor Europese aanbestedingen. Ze observeren dat in vergelijking met andere Europese landen Nederlandse aanbestedende diensten relatief vaak de openbare en niet-openbare procedure gebruiken, en dat ze relatief vaak raamwerkcontracten aangaan. Op basis van een vergelijkende analyse van de verschillende procedures en technieken formuleren ze verbeterpunten voor het Nederlandse aanbestedingsbeleid. Aanbestedende diensten kunnen vooruitgang boeken als buitenlandse bieders eenvoudiger kunnen meedingen in de aanbesteding en als ze de administratieve lasten voor bieders verlagen. Koert van Buiren, Matthijs Gerritsen, Luuk Leussink en Janneke van der Voort analyseren aanbestedingen van openbaarvervoerconcessies. Ze gebruiken daarvoor data van klanttevredenheid over de periode 2004-2010. De auteurs laten zien dat reizigers het openbaar vervoer over het algemeen hoger waarderen als de concessie in hun regio wordt aanbesteed, zelfs in een deel van de gevallen waarin er slechts één bieder actief is in de aanbesteding. Hun analyse werpt mogelijk nieuw licht op

TPEdigitaal 6(1)

Sander Onderstal

3

de discussie om nu ook het openbaar vervoer in de stadregio’s Amsterdam, Rotterdam en Den Haag aan te besteden. Freek Bruggert en Suzanne van Scheijen zoomen verder in op aanbestedingen van openbaarvervoersconcessies. In hun artikel beschrijven ze de fusie tussen Veolia en Connexxion die beide actief zijn op deze biedmarkten. De NMa heeft deze fusie onlangs goedgekeurd. De auteurs brengen argumenten naar voren waarom het niet aannemelijk is dat het samengaan van Veolia en Connexxion zal resulteren in minder scherpe biedingen op concessies. Deze bijdragen laten zien dat onderzoek naar veilingen en aanbestedingen waardevolle lessen kan opleveren. Eén van die lessen is dat niet alleen de procedures en technieken het succes van een veiling of aanbesteding maken, maar ook het flankerend beleid (zoals fusiecontrole en het verstandig scheiden van bevoegdheden). Tussentijdse evaluaties, zoals in de benzinemarkt en de markt voor openbaar vervoer, of internationaal vergelijkend onderzoek kunnen parlementsleden en beleidsmakers aanknopingspunten bieden voor toekomstige beleidskeuzes.

Auteur Sander Onderstal (e-mail: Onderstal[apenstaartje]uva.nl) hoofddocent aan de Universiteit van Amsterdam.

is

universitair

Literatuur Dimitri, N., G. Piga en G. Spagnolo (eds.), 2006, Handbook of Procurement, Cambridge: Cambridge University Press. Klemperer, P., 2002, What really matters in auction design, Journal of Economic Perspectives, vol. 16(1): 169-89. Krishna, V., 2009, Auction Theory: Second Edition, San Diego, Academic Press.

TPEdigitaal 6(1)

Economie en politiek rondom spectrumallocatie

Nicolai van Gorp, Marcel Canoy en Erik Canton In dit artikel beschrijven we hoe de huidige organisatie van spectrumallocatie in Nederland kan leiden tot een suboptimale uitkomst, waarbij concurrentie en innovatie in de markt voor mobiele telefonie worden belemmerd. We bespreken normatieve en institutionele argumenten waarmee het spectrumbeleid vorm te geven en evalueren ten slotte de Nederlandse beleidsagenda voor spectrumallocatie.

1

Inleiding

De markt voor mobiele communicatie is de afgelopen decennia sterk gegroeid. De groei van de sector werd niet alleen gekenmerkt door een toename van het aantal aansluitingen (een verdubbeling sinds 2000), maar ook in het aantal diensten (van spraak- en SMS-diensten naar videoberichten en mobiele breedbandverbindingen). In de afgelopen vijf jaar is de markt gestabiliseerd en het aantal aanbieders van mobiele communicatiediensten met een eigen netwerk (MNOs) is verminderd van vijf naar drie. Tegelijkertijd is het aantal aanbieders zonder netwerk (MVNOs) toegenomen. De groei van de sector is primair technologie – en vraag – gedreven, maar ook het spectrumbeleid kan een bepalende factor zijn. Radiofrequenties zijn een essentiële input voor mobiele communicatiediensten en vormen de ruggengraat van de markt. Radiofrequenties zijn schaars en hebben eigenschappen van een semipubliek goed (niet uitsluitbaar, wel rivaal). Niet-uitsluitbaarheid wordt vaak opgelost door het aanwijzen van gebruikersrechten (licenties) via een allocatiemechanisme, zoals een veiling of een vergelijkende toets.1 Dit creëert echter wel toetredingsbarrières. Verder zijn er toetredingsbarrières die voortkomen uit de hoge initiële investeringen die nodig zijn voor het opzetten van een mobiel communicatienetwerk. Daarmee zijn de mogelijkheden om toe te treden tot de markt voor mobiele communicatiediensten beperkt. Het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) stelt in de Strategische Nota Mobiele Communicatie (december 2010) dat hierdoor de concurrentie op de markt wellicht minder hevig is dan maatschappelijk gewenst. Het ministerie is zich ervan bewust dat ze zelf de sleutel in de hand heeft om dit probleem te beteugelen. Dit komt onder andere naar voren uit de doelstellingen die het ministerie voor het allocatiebeleid formuleert. Hieruit is op te 1

Voor niet-schaarse frequenties worden de gebruikslicenties vaak op basis van first-come-first-serve verdeeld.


Nicolai van Gorp, Marcel Canoy en Erik Canton

5

maken dat het primaire doel van het allocatiebeleid het bevorderen van gezonde concurrentie en het efficiënt gebruik van spectrum is.2 Het ophalen van zo hoog mogelijke licentievergoedingen is hiermee (impliciet) een secundair doel geworden dat slechts wordt nagestreefd wanneer dit in dienst staat van het primaire doel. In de meeste landen, zo ook in Nederland, wordt sinds de jaren negentig gebruik gemaakt van veilingen om licenties te verdelen. Het ontwerp van de veiling is bepalend voor de resulterende marktorde, en daarmee voor de mate van concurrentie gedurende de levensduur van de gebruikslicenties. Dit is doorgaans een periode van vijftien tot twintig jaar, de periode die wordt gerekend voor afschrijving van de investeringen. Ook voor de periode daarna is de veiling van vandaag van invloed. Immers, tegen de tijd dat de licenties opnieuw verdeeld worden zal het de facto moeilijk zijn de MNOs van vandaag een nieuwe licentie te ontzeggen.3 De gevolgen van een fout in het ontwerp van het allocatiemechanisme kan dus langetermijngevolgen hebben. Dit legt wel heel veel verantwoordelijkheid op de schouders van de huidige beleidsmakers. Gelukkig komen er in de loop der jaren steeds meer nieuwe frequenties bij die worden vrijgegeven voor grootschalige commerciële mobiele communicatie, waardoor er in de tussentijd toetredingsmomenten kunnen worden gecreëerd om de marktorde bij te sturen.4 In dit artikel gaan we op zoek naar de optimale strategie voor spectrumallocatie. Meer in detail beantwoorden we de volgende drie vragen: Moet een veiling uitnodigen tot toetreding? De ontwerpers van de laatste veiling in Duitsland vonden van niet, terwijl het ontwerp van de 2,6GHz-veiling in Nederland heel duidelijk hierop gericht was. Voor hoe lang moeten licenties gelden? In het Verenigd Koninkrijk zijn oneindige licenties in gebruik.5 Dit geldt voor 2G, 3G en in de toekomst ook voor 4G.6 7 In de meeste andere landen wordt een doorlooptijd van vijftien tot twintig jaar gehanteerd. Moeten verschillende frequenties tegelijkertijd of juist opeenvolgend geveild worden? In Duitsland zijn alle frequenties voor mobiele communicatie (inclusief de nog vrij te geven 800MHz-band) in één gezamenlijke

2

Hiermee wordt productieve efficiëntie bedoeld (een optimale inzet van hoge en lage frequenties, geen ongebruikt spectrum, etc.). 3 Vanwege gevestigde investeringen, first-mover advantages, etc. hebben zittende partijen een voordeel ten opzichte van nieuwkomers bij een spectrum veiling. De overheid kan weliswaar voorwaarden scheppen om de kansen voor nieuwkomers te vergroten. Maar hierin kan de overheid niet al te ver gaan zonder imagoschade op te lopen in termen van betrouwbaarheid, en zonder dat de continuïteit van de dienstverlening in gevaar komt. 4 Ware het niet dat er in de loop der jaren steeds meer nieuwe frequenties zijn vrijgegeven voor grootschalige commerciële mobiele communicatie (waardoor er in de tussentijd toetredingsmomenten werden gecreëerd), dan zaten we nu nog steeds met een duopolie voortkomend uit de verdelingen van de 900MHz-band (begin en halverwege de jaren negentig), die niet geheel vrij van kritiek waren (Van Damme 1998). 5 Weliswaar met een optie voor de regulerende autoriteit om na een periode van vijftien of twintig jaar de licentie in te trekken als dat om (vooraf duidelijk omschreven) redenen nodig is. Hierbij geldt een minimale opzegtermijn van vijf jaar. 6 Zie Ofcom (2011abc). 7 2G staat voor tweede generatie mobiele communicatie technologie (zoals GSM). 3G staat voor derde generatie technologie (zoals UMTS). 4G staat voor vierde generatie technologie (zoals LTE).

TPEdigitaal 6(1)

6


veiling verdeeld, terwijl in Scandinavië en Nederland de 2,6GHz-frequenties in een aparte veiling verdeeld zijn. Het antwoord op deze vragen hangt af van verdere beleidskeuzes binnen het spectrumbeleid, van technologische karakteristieken van mobiele communicatie, als ook van de huidige marktstructuur. Binnen het spectrumbeleid kunnen beleidsmakers verschillende doelstellingen nastreven (hoge opbrengsten, efficiënte allocatie, innovatie, etc.) die niet altijd met elkaar overeenstemmen. Zo is het stimuleren van concurrentie en het streven naar een zo hoog mogelijke veilingopbrengst niet altijd met elkaar te rijmen. Ook het streven naar een groot aantal aanbieders en het streven naar veel innovatie is in sommige gevallen tegenstrijdig. Verder geldt dat bandbreedtes steeds meer complementair dan wel substitueerbaar zijn. Dit maakt dat de optimale allocatie van frequenties in bandbreedte A afhankelijk kan zijn van de verdeling van frequenties in bandbreedte B. De onderlinge afhankelijkheid tussen frequenties vraagt om een consistent allocatieraamwerk met een langetermijnvisie. Hierbij ligt de uitdaging in het formuleren van een visie die consistent is om marktspelers voldoende zekerheid te bieden, en daarnaast de benodigde flexibiliteit aan beleidsmakers biedt om te kunnen anticiperen op toekomstige dynamiek in de markt. Dit artikel heeft de volgende opbouw. Sectie 2 beschrijft de technologie van mobiele communicatie. Sectie 3 bespreekt aan de hand van de hierboven gestelde vragen normatieve en institutionele argumenten om beleidskeuzes te kunnen evalueren. Op basis van dit analysekader evalueren we in Sectie 4 enkele beleidskeuzes die de overheid heeft geformuleerd in de “Strategische nota mobiele communicatie” (december 2010). In Sectie 5 volgen ten slotte onze antwoorden op de bovenstaande vragen.

2

Radiofrequenties: technologie in vogelvlucht

De radiofrequenties die geschikt zijn voor mobiele communicatie zijn de zogenaamde Ultra High Frequencies (UHF). Dit zijn de frequenties tussen 300 MHz en 3 GHz. Toegepaste technologieën voor commerciële mobiele communicatie in de UHF band zijn GSM (later met GPRS upgrade), UMTS (later met HSDPA upgrade), WiMax of Wifi en (in de toekomst) LTE of Long Term Evolution. Radiofrequenties zijn niet homogeen. Lage frequenties (< 1 GHz) kunnen lange afstanden overbruggen en zijn minder gevoelig voor obstakels zoals bergen en gebouwen, maar ze hebben een beperkte transmissiecapaciteit (bandbreedte). Hogere frequenties (>1 GHz) kunnen meer data overbrengen (hogere bandbreedte), maar zijn gevoeliger voor obstakels. Communicatienetwerken in de lagere frequentiebanden worden gekenmerkt door grotere cellen (minder antennes per m2). Deze netwerken vereisen daardoor minder investeringen dan de netwerken in de hogere frequentiebanden. Lage frequenties zijn geschikt om dunbevolkte gebieden te ontsluiten. Netwerken aan de bovenkant van de UHF-band zijn juist geschikt om dichtbevolkte gebieden te ontsluiten. Aanbieders van mobiele communicatie be-

TPEdigitaal 6(1)


7

schikken het liefst over een mix van hoge en lage frequenties om zodoende landelijke dekking aan te kunnen bieden. De snelle ontwikkeling van commerciële mobiele communicatie in Europa was mede te danken aan het feit dat heel Europa de GSM-standaard implementeerde waardoor schaalvoordelen werden gerealiseerd bij de productie van telefoons en randapparatuur en bij de aanleg van netwerken (Lemstra et al. 2011). De GSMstandaard werd mogelijk doordat in heel Europa aanvankelijk de 900 MHz-band en later ook de 1800MHz-band uitsluitend voor het gebruik van GSM waren gereserveerd. Ook bij de introductie van de 3G technologie (UMTS) werden frequenties aanvankelijk specifiek gereserveerd voor toepassing van UMTS (2.1 GHz). Tegenwoordig is het gebruik van radiofrequenties minder aan technische voorschriften onderhevig. Het beleid in Europa (en Nederland) is steeds meer gericht op technologieneutrale gebruiksvoorschriften. Dit heeft onder andere geleid tot het gebruik van de 900MHz-band voor UMTS toepassingen om daarmee landelijk dekkende mobiele datacommunicatienetwerken te realiseren. Momenteel staat de 4e generatie mobiele communicatietechnologie voor de deur (LTE). Deze technologie is volledig toegespitst op technologieneutraliteit in spectrummanagement. LTE kan worden toegepast in elke willekeurige UHF-band. Daadwerkelijke toepassing in een bepaalde frequentieband is vervolgens afhankelijk van de beschikbaarheid van geschikte telefoons en van de randapparatuur. De beschikbaarheid van nieuwe technologische toepassingen is tevens afhankelijk van het huidige gebruik binnen een bepaalde band. Recent is de 2.6GHz-band vrijgegeven voor commerciële mobiele communicatie en binnenkort zal ook de 800MHzband beschikbaar zijn voor commerciële mobiele communicatie. Het ligt voor de hand dat LTE als eerste voor deze bandbreedtes beschikbaar komt. In de andere bandbreedtes (900 en 1800 MHz en de 2.1 GHz) worden vooralsnog de GSM- en UMTS-technologieën toegepast. Deze netwerken zijn inmiddels de cashcow van de mobiele aanbieders geworden waardoor zij er weinig belang aan hechten de uitrol van LTE in deze frequenties te versnellen. Het is een kwestie van tijd dat de vraag naar mobiele datacommunicatie zo hoog is dat hierin niet meer kan worden voorzien op basis van de 2G- en 3G-technologieën. De vooruitzichten van producenten van netwerkapparatuur zijn dat na de 800 MHz en de 2.6 GHz, de 1800 MHz band als eerste in aanmerking komt voor LTE-uitrol.8

3

Beleidskader voor mobiele telecommunicatie

Het beleidsraamwerk voor allocatie van frequentierechten moet voorspelbaar zijn teneinde een stabiel investeringsklimaat te realiseren, maar dient tegelijkertijd flexibel te zijn om op de veranderende omstandigheden in te kunnen spelen. Voorspelbaarheid en aanpassingsvermogen lijken op gespannen voet met elkaar te staan, en de uitdaging voor beleidsmakers is om hierin het juiste evenwicht te vinden. 8

Zie Kamerbrief ‘Veiling mobiel’ van 6 oktober 2011.

TPEdigitaal 6(1)

8


Voorspelbaarheid kan worden vergroot door langetermijndoelstellingen te formuleren en een reeks beleidsmaatregelen om deze doelstellingen te bereiken. Vervolgens zijn ook institutionele aspecten van beleidsformulering en -uitvoering van belang. In Nederland heeft bijvoorbeeld de Kamer invloed op de uitvoering van het mobiele communicatiebeleid, waardoor er sprake is van ad hoc politieke inmenging bij de uitvoering en voorbereiding van veilingen (Janssen 2011). Dit kan leiden tot onzekerheid en heeft daarmee een ontmoedigend effect op investeringsgedrag. In de volgende secties bespreken we de normatieve en institutionele argumenten om een beleidskader vorm te geven. Normatief beleidskader. Voortbouwend op de methodologie zoals omschreven door Bennett et al. (2001), verkennen Van Gorp et al. (2010) verschillende opties om het langetermijnspectrumbeleid vorm te geven. Ze evalueren wat deze opties opleveren in termen van statische en dynamische efficiëntie. Statische efficiëntie houdt in dat prijzen de onderlinge kosten reflecteren, zodat bedrijven niet te veel winst maken en gebruikers waar voor hun geld krijgen. Dit resulteert in een zo hoog mogelijke som van producenten- en consumentensurplus. Dynamische efficientie houdt in dat bedrijven voldoende investeren in producten procesinnovaties. Een beleidskeuze scoort optimaal als het leidt tot zowel hoge statische als hoge dynamische efficiëntie. Aan de hand van dit (algemene) evaluatiekader gaan we hieronder in op de rol van toetreders, op de vraag hoe lang de optimale vergunningsduur is, en op de impact van het al dan niet simultaan veilen van verschillende frequenties. Uit deze bespreking blijkt dat deze zaken moeilijk los van elkaar zijn te beoordelen. We sluiten deze sectie dan ook af met een integrale bespreking van deze beleidskeuzes. Marktstructuur en het belang van toetreders In de afwezigheid van duidelijk gedefinieerde eigendomsrechten hebben frequenties een eigenschap van een publiek goed: ze zijn niet uitsluitbaar. Frequenties zijn echter wel rivaal vanwege storingen (interferentie). Dit vraagt om het toewijzen van eigendoms- of gebruiksrechten. Bij schaarse frequenties is het van belang dat gebruiksrechten worden toegewezen aan de partij die er de meeste toegevoegde waarde mee kan creëren. In dergelijke gevallen zijn veilingen geschikt om gebruikersrechten toe te wijzen.9 Dit creëert echter wel toetredingsbarrières. Daarnaast zijn er additionele toetredingsdrempels die voortvloeien uit het benodigde startkapitaal dat nodig is om een voldoende dekkend netwerk op te tuigen en uit een early mover advantages dat zich vertaalt in een groot klantenbestand (Bijwaard et al. 2008). Hoge toetredingsbarrières kunnen negatieve gevolgen hebben voor de welvaart in termen van consumenten- en producentensurplus en dead weight loss. Maar het kan ook positieve gevolgen hebben in termen van dynamiek en investeringen. Dit 9

Vooral omdat het (in tegenstelling tot een vergelijkende toets) een transparant en objectief selectiecriterium hanteert (de prijs).

TPEdigitaal 6(1)


9

impliceert een uitruil tussen statische en dynamische welvaart. Echter, hierover is de literatuur niet eenduidig.10 Gruber en Verboven (2001) benadrukken in deze discussie dat het vooral van belang is dat er een constante dreiging van toetreding is. Zij vinden bijvoorbeeld dat er meer wordt geïnnoveerd bij opeenvolgende toetreding dan bij eenmalige toetreding. 11 Naast het ontmoedigen van innovatie, faciliteren hoge permanente toetredingsbarrières het (stilzwijgend) samenwerken tussen marktpartijen (Rey 2004). Om deze reden is het belangrijk te zorgen voor maatregelen die dergelijke concurrentieverstorende praktijken onaantrekkelijk maken. Een manier om dit te doen, en met oog voor prikkels tot innoveren, is te zorgen voor constante dreiging van toetreding. Met andere woorden: elke vijf jaar 1 toetreder is beter dan onmiddellijk 3 toetreders en daarna geen toetreding meer. Het met enige regelmaat faciliteren van toetreding heeft een positieve werking op zowel statische als dynamische efficiëntie. Te veel toetreding kan echter leiden tot minder innovatie. De combinatie van lage prijzen en weinig innovatie is op langere termijn funest voor de prestaties van een sector (Bennett et al. 2001). Bovendien kan te veel ondersteuning van toetreders leiden tot het in stand houden van inefficiënte aanbieders die op de middellange tot lange termijn alsnog ten onder zullen gaan (Boyer 2007). Dit resulteert in minder welvaart, doordat productiemiddelen op een inefficiënte manier worden aangewend (Maincent en Navarro 2006). Erger nog, het kan potentieel efficiënte nieuwkomers vertragen in hun groei naar een minimale efficiënte schaal en daarmee hun business case helemaal ondermijnen (Lotti et al. 2003). Het gaat er dan ook niet zozeer om hoeveel toetreders er bij een bepaalde veiling zijn, of dat er überhaupt toetreding plaatsvindt bij iedere veiling. Het is belangrijker dat er met enige regelmaat op meerdere momenten in de tijd een dreiging van toetreding is. Het gaat hierbij vooral om toetreding van mobiele telefonieaanbieders met een eigen netwerk (MNOs) om zodoende netwerkconcurrentie te stimuleren.12 De overheid kan dit doen door potentiële toetreders te voorzien van toegang tot de essentiële input (radiofrequenties). Dit kan door middel van het inbrengen van asymmetrische elementen in het ontwerp van de vei10

Tirole (1988) stelt, met verwijzing naar Schumpeter, dat monopolistische marktstructuren zullen leiden tot meer innovatie: ten eerste hebben monopolisten diepere zakken om innovaties te financieren (dit impliceert een niet goed werkende financiële markt), ten tweede lokken monopoliewinsten toetreding op basis van innovaties uit (creative destruction). In tegenstelling tot Schumpeter en Tirole stelt Arrow (1962) juist dat ondernemingen in een concurrerende omgeving meer zullen innoveren om aan de concurrentie te ontsnappen. Aghion et al. (2005) betogen weer dat de relatie tussen concurrentie en innovatie een omgekeerde U-vorm heeft en presenteren ook ondersteunende empirische analyses. Van Gorp et al. (2011) bevestigen dit laatste voor de mobiele telefoniesector. Zij vinden een omgekeerde U-vormige relatie tussen de Herfindahl-Hirschman Index (HHI) en de omvang van de investeringen op bedrijfsniveau, waarbij investeringen op bedrijfsniveau een indicatie vormen voor de mate van adoptie. Ook Friesenbichler (2007) vindt voor mobiele telecommunicatie een omgekeerde U-vormige relatie tussen innovatie en concurrentie. 11 “[m]ost of the competition effect takes place during the first year of competition. In the case of sequential entry, the competition effect also takes place in the year prior to second entry, indicating pre-emptive behaviour by the incumbent.” (Gruber en Verboven 2001). 12 MVNOs kunnen maar een geringe concurrentiedruk uitoefenen op MNOs (OPTA 2010: randnummer 294).

TPEdigitaal 6(1)

10


ling.13 Het ontwerp van de veiling dient tevens rekening te houden met de toetredingsdrempels als gevolg van verzonken kosten en goodwill. Duur van licenties De huidige gebruiksrechten voor frequenties hebben een doorlooptijd van ongeveer 15 tot 20 jaar. Dit beperkt de mogelijkheden voor overheden om met enige regelmaat toetredingsmomenten te faciliteren. Ook zorgt het ervoor dat de gevolgen van een inefficiënte veilinguitkomst (doordat het veilingmodel niet optimaal was) voor lange tijd merkbaar zijn, tenzij er spraken is van een liquide secundaire markt voor gebruikslicenties. Een niet optimale verdeling kan namelijk via spectrumhandel worden hersteld. Dit dient wel gepaard te gaan met maatregelen om monopolisering tegen te gaan (Leese et al. 2002); bijvoorbeeld via de lijnen van concentratiecontrole binnen het algemene mededingingsbeleid. Het goed functioneren van een secundaire markt voor gebruikslicenties wordt in de praktijk gehinderd door transactiekosten en door de complementariteit tussen verschillende frequenties waardoor het goed niet in discrete volumes verhandeld kan worden (‘lumpy inputs’). Een alternatief voor (of een aanvulling op) spectrumhandel is het organiseren van meerdere veilingmomenten door de vergunningsduur te verkorten. Dit heeft positieve effecten op dynamische efficiëntie doordat er op meerdere momenten in de tijd een dreiging van toetreding is. Het heeft echter ook negatieve effecten doordat het investeringsonzekerheden met zich meebrengt. Deze onzekerheden kunnen worden weggenomen met een goede regeling voor de overdracht van vaste activa in het geval dat de bestaande MNO in een veiling wordt verslagen door een nieuwkomer (Peha 1998).14 Bij mobiele communicatie kan dit echter gecompliceerder zijn dan in andere gevallen omdat hier de continuïteit van dienstverlening van een groter belang is. Dit zou dus kunnen betekenen dat het niet alleen gaat om activa, maar om de hele HRM-organisatie van partij A die nodig is om het netwerk operationeel te houden (helpdesk, technisch personeel, etc.). De bovengenoemde investeringsonzekerheden zijn ook van toepassing bij langdurige vergunningstermijnen. Investeringsprikkels nemen namelijk af naarmate de vergunningsduur verstrijkt en de zittende partij geen garanties heeft dat hij de volgende periode weer over het spectrum kan beschikken, dan wel garanties heeft dat hij zijn investeringen kan overdragen. Dit gaat ten koste van de snelheid waarmee nieuwe technologieën elkaar opvolgen.15 Mede met het oog op deze onzekerheden heeft het Verenigd Koninkrijk ervoor gekozen om oneindige licenties uit te geven.16 Deze licenties kunnen na een periode van vijftien jaar (met een opzegter13

Bijvoorbeeld door frequenties te reserveren voor toetreders. Een dergelijke voorziening werd bij de veiling van benzinestations getroffen (de zogenaamde topdeelregeling – zie Janssen et al. 2008). 15 Een MNO heeft in eerste instantie een prikkel om de introductie van nieuwe technologieën uit te stellen wanneer deze die oude technologieën dreigen te kannibaliseren. Onder druk van concurrentie kan een MNO besluiten de oude technologie versneld af te schrijven en de nieuwe technologie te adopteren. Hij zal dit echter pas doen wanneer hij garantie heeft dat hij morgen ook nog over hetzelfde spectrum kan beschikken (of dat hij zijn investeringen kan overdragen). 16 Zowel voor 2G, 3G also ok 4G-frequentiebanden. Zie Ofcom (2011abc). 14

TPEdigitaal 6(1)


11

mijn van vijf jaar) worden teruggenomen als dit noodzakelijk is omwille van spectrummanagement. Wat dit laatste concreet inhoudt is voor marktpartijen nog niet duidelijk aangezien er nog geen jurisprudentie is.17 Dit laatste brengt ook weer onzekerheden met zich mee. Het vooraf expliciteren van de voorwaarden voor het terugnemen van licenties is dan ook noodzakelijk. Wanneer deze voorwaarden ook nog eens betrekking hebben op het gedrag van partijen of de prestaties van de markt, dan geeft een dergelijke ex ante aankondiging van ex post maatregelen prikkels voor marktpartijen om zich van samenwerking te onthouden en juist intensiever te concurreren (zie ook Sectie: Institutionele maatregelen). Simultaan veilen Onder aanvoering van Europa wordt het spectrumbeleid in de lidstaten steeds meer technologieneutraal. Daarnaast is ook de technologie steeds flexibeler in het gebruik van verschillende frequentiebanden. Zowel de flexibilisering van het beleid als van de techniek zorgen voor een efficiënter gebruik van spectrum. Het gebruik is nog steeds onderworpen aan beperkingen die voortvloeien uit de fysieke kenmerken van frequenties, zoals een groter bereik en minder storingsgevoeligheid voor lage frequenties (<1 GHz) en hogere bandbreedte voor hogere frequenties (>1 GHz).18 Deze ontwikkelingen zorgen voor een toenemende complementariteit en homogeniteit tussen spectrumbanden. Het allocatiebeleid moet hierop inspelen. Een doelmatige allocatie zou vereisen dat frequenties simultaan worden geveild. Echter, dit sluit praktisch de deur voor toetreding gedurende de looptijd van de vergunningen, hetgeen innovaties ontmoedigt en samenspanning faciliteert. Als alternatief kan de overheid de duur van een licentie verkorten in combinatie met een regeling voor de overdracht van vaste activa. Als een dergelijke bepaling niet mogelijk is (dat hangt ook van het veilingmodel af) dan kan het de voorkeur hebben om frequenties niet simultaan te veilen maar juist opeenvolgend. Voorwaarde is wel dat er een actief beleid is dat zich richt op het realiseren van een liquide secundaire markt voor licenties. De initiële allocatieve inefficiëntie die uit de veilingen volgt kan dan via spectrumhandel worden hersteld. Integrale benadering Het niet simultaan veilen van frequenties in combinatie met de afwezigheid van structurele toetredingsdreiging, de afwezigheid van een regeling voor de overdracht van vaste activa, en een gebrekkige secundaire markt voor spectrumlicenties, zorgt voor een langdurige situatie van zowel lage statische als lage dynamische efficiëntie. Het opeenvolgend veilen doet geen recht aan de complementariteit en substitueerbaarheid van radiofrequenties. Spectrumhandel zorgt voor een herverdeling van frequenties, waardoor de initiële statische inefficiëntie (die uit de veilingen resulteert) wordt gecorrigeerd. Het opeenvolgend veilen heeft ook voordelen. Het zorgt op meerdere momenten voor een dreiging van toetreding. Dit bevordert investerin17 18

Aldus bronnen bij een grote nationale Britse aanbieder van mobiele telefoniediensten. Voorts worden de mogelijkheden voor spectrumgebruik deels voorgeschreven door internationale standaarden voor (de ontwikkeling van) technologieën binnen specifieke frequentiebanden.

TPEdigitaal 6(1)

12


gen en ontmoedigt collusie. Deze investeringsprikkels worden teniet gedaan wanneer partijen vandaag niet weten of ze morgen nog beschikken over hetzelfde spectrum, tenzij er een goede regeling is voor de overdracht van vaste activa. Het laatste punt is ook van toepassing bij simultane veilingen. Simultane veilingen mogen dan wel zorgen voor een statisch efficiënte initiële verdeling, maar ze hebben als nadeel dat er gedurende een periode van vijftien tot twintig jaar geen toetredingsmogelijkheden zijn (tenzij er additioneel spectrum beschikbaar komt). Dit gaat ten koste van zowel statische als dynamische efficiëntie omdat het (in geconcentreerde markten) samenspanning faciliteert en investeringen en innovaties ontmoedigt. Een kortere vergunningsduur kan dit corrigeren, maar dit verhoogt de noodzaak voor een goede regeling voor de overdracht van activa. De onderstaande figuur uit Van Gorp et al. (2010) vat het geheel samen. Figuur 1: Overzicht van statische en dynamische effecten van beleidskeuzes

Bron: Van Gorp, Canoy, en Canton (2010).

Spectrumhandel is bij een simultane veiling vanuit normatieve zin niet noodzakelijk; statische efficiëntie wordt in theorie al gemaximaliseerd. Echter, rekening houdend met de politieke en institutionele realiteit is het wel verstandig. In aanvulling op dit normatieve analytische kader moeten daarom ook de institutionele / politiek economische argumenten worden meegenomen zoals hieronder omschreven. Institutionele maatregelen. Normatieve argumenten leggen de basis voor een goed allocatiebeleid. De institutionele organisatie van beleid is echter vaak bepalend voor de mogelijkheden om deze normen toe te passen. In de praktijk zijn er krachten (lobbykrachten, grillige politici en risico-avers gedrag van ambtenaren) waardoor beleidskeuzes niet altijd optimaal zijn. Er zijn institutionele aanpassingen nodig om deze krachten te beheersen. Scheiding der machten Het spectrumbeleid wordt traditioneel door nationale overheden ingevuld. Het valt daarmee buiten het Europese regulerende raamwerk. Dit raamwerk is gebaseerd op

TPEdigitaal 6(1)


13

een scheiding tussen wetgevende macht (overheden) en uitvoerende macht (regulerende autoriteit). In de meeste landen kent het spectrumbeleid geen duidelijke scheiding. Het is vanuit het oogpunt van spectrummanagement geen probleem om het beheer van frequenties binnen het Europees regulerend kader te plaatsen en daarmee in handen van de nationale regulerende agentschappen.19 Elk land kan er voor kiezen om dit nu al te doen (in Duitsland, bijvoorbeeld, is het spectrumbeleid in handen van het Bundesnetzagentur) maar door het frequentiebeleid binnen het regulerende kader te plaatsen wordt een dergelijke verdeling van machten dwingend. De regering is dan verantwoordelijk voor het formuleren van het (lange-termijn)beleid en het (onafhankelijke) agentschap is verantwoordelijk voor het uitvoeren daarvan. Het voordeel is dat de uitvoering van het sectorbeleid consistenter is en minder onderhevig aan mogelijke belangenverstrengelingen (doordat overheden participeren in bepaalde MNOs), minder gevoelig voor ideeën om een nationale kampioen te creëren, en minder gevoelig voor de politieke waan van de dag (van Gorp et al., 2011). Het is om deze redenen dat het Europese regulerende raamwerk de onafhankelijke regulerende instanties in het leven heeft geroepen (Hancher en Larouche 2011). Helaas is het spectrumbeleid bij dit alles buiten schot gebleven. De reden is dat het volgens het Verdrag van Europa niet mogelijk is om overheden de controle over natuurlijke grondstoffen te ontnemen. Hieronder vallen ook radiofrequenties. Het is aan de overheid zelf om in de geest van het regulerende raamwerk te handelen en het beleid ten aanzien van commerciële mobiele communicatie integraal in handen van OPTA te geven. Ex ante en ex post Het Europese Regulerende Kader en het nationale spectrumbeleid zijn (in tegenstelling tot het concurrentiebeleid) ingericht op ex ante ingrijpen ter voorkoming van problemen. Er zijn nadelen verbonden aan zowel ex ante als ex post ingrijpen. Ex ante regulering brengt een verhoogd risico op overheidsfalen met zich mee, terwijl er talrijke praktische (juridische) problemen zijn voor ex post interventies (zoals het achteraf terugvorderen van gebruikerslicenties). Om politieke, economische en administratieve redenen, wordt het ex post proces vaak vermeden. Dit verhoogt de druk om ex ante niet in de fout te gaan. Het is moeilijk om vooraf te beoordelen in hoeverre beleidsinstrumenten effectief zullen zijn in het realiseren van doelstellingen. Dit kan leiden tot risicomijdende maatregelen.20

19

Men zou kunnen beargumenteren dat het radiospectrum meer diensten mogelijk maakt dan alleen grootschalige commerciële mobiele communicatie. Het apart beschouwen van een deel van het spectrum zou kunnen leiden tot een inefficiënt gebruik. Dit argument is echter niet valide. Vanuit CEPT (Conférence Européenne des administrations des Postes et des Télécommunications) en ITU (International Telecom Union) worden frequentiebanden aangewezen voor het gebruik van grootschalige commerciële mobiele communicatiediensten. Overheden zijn verplicht zich hieraan te houden. 20 Bijvoorbeeld een regulerende instantie die bij marktanalyses nauw samenwerkt met zittende partijen om langdurige rechtzaken te voorkomen. Dit verhoogt de kans op ‘regulatory capture’.

TPEdigitaal 6(1)

14


Er is ook een middenweg mogelijk die de voordelen van beide vormen combineert. Het lijkt op het Britse model waarbij ex ante is aangekondigd dat licenties teruggevorderd kunnen worden als dit ex post noodzakelijk blijkt voor efficiënt spectrummanagement. Van Gorp et al. (2010) bezien dit echter vanuit een breder perspectief waarbij de overheid zich bijvoorbeeld ex ante kan committeren aan een ex post evaluatie van de effectiviteit van de veiling in het bijdragen aan een concurrerende situatie. Als dit niet effectief is kunnen ex post (vooraf gedefinieerde) maatregelen worden genomen. Dit kan deel uitmaken van de vergunningsvoorwaarden waardoor een ex post-proces makkelijker verloopt. De druk om ex ante aan te tonen of zich concurrentieverstorende situaties zullen voordoen is daarmee kleiner. Verder heeft de maatregel ook een preventieve werking. Het zorgt ervoor dat de marktpartijen van tevoren weten dat efficiënt gebruik van frequenties vereist is. Dit heeft een afschrikkende werking op (stilzwijgende) samenwerking. Verder is het een snellere manier om beleidsfouten te detecteren en beleidsmakers (en politici) te beschermen tegen misleidende lobbykrachten.

4

Strategie mobiele communicatie in Nederland

Deze sectie gebruikt de inzichten uit de vorige secties om het Nederlandse raamwerk voor spectrumbeleid voor de komende jaren te evalueren. Dit raamwerk is omschreven in de “Strategische nota mobiele communicatie” van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van december 2010 (hierna: de Nota). We beschouwen op basis van de vorige discussie drie belangrijke beleidskwesties: • Vergunningsduur en timing van verdelen; • Bevorderen van toetreding; • Licentievoorwaarden en spectrum handel. Hieronder presenteren we eerst een overzicht van de voornemens van het ministerie zoals omschreven in de Nota. Daarna bespreken we deze keuzes aan de hand van het analytisch kader zoals omschreven in Sectie 3. De Nota Binnenkort komen in alle Europese lidstaten nieuwe frequenties beschikbaar voor commerciële draadloze communicatie (800 MHz en 2,6 GHz) terwijl de `oude´ frequenties (900, 1800, 2100 MHz) opnieuw zullen worden verdeeld. De verschillende lidstaten hebben ofwel gekozen om alle rechten in één grote veiling te (her)verdelen (zoals in Spanje en Duitsland) of om dit te doen in afzonderlijke (opeenvolgende) veilingen (zoals in Frankrijk). Zoals uit de vorige sectie blijkt valt er iets te zeggen voor beide benaderingen.21 De Nederlandse overheid kiest echter 21

De verschillende benaderingen door lidstaten en de verschillende tijdstippen, leiden mogelijk wel tot verschillende adoptiesnelheden van LTE. Van Gorp et al. (2011, pp. 104-106) beargumenteren

TPEdigitaal 6(1)


15

voor een tussenoplossing (zie de Nota, pp. 16-17). Terwijl de veiling van de 2,6 GHz in Nederland (oktober 2010) op zichzelf stond, heeft de Nederlandse overheid ervoor gekozen de meeste andere (maar niet alle) frequenties simultaan via één veiling te verdelen. In 2012 staat een veiling gepland voor de 800 MHz, de 900 MHz en de 1800 MHz, plus wat restjes uit de 2.6 GHz en een stuk uit de 2.1GHz-band dat indertijd is teruggegeven aan de overheid. In 2015 staat vervolgens een op zichzelf staande veiling van de overige 2.1GHz-frequenties gepland. De vergunningsduur van de licenties is zo gesteld dat in de toekomst zoveel mogelijk spectrum gelijktijdig kan worden geveild; hierbij rekening houdend met een afschrijvingstermijn van vijftien tot twintig jaar. Uit de Nota blijkt dat er in 2028 een nieuwe veiling zal plaatsvinden van alle frequentiebanden behalve de 2.1GHz-band die pas in 2033 opnieuw wordt geveild. Een tweede belangrijke beleidskwestie is het bevorderen van toegang tot de markt. Toetreding kan worden ondersteund door het gebruik van spectrum caps22, het reserveren van spectrum voor nieuwkomers of via site sharing.23 Combinaties zijn ook mogelijk. De Nota presenteert verschillende maatregelen. Bij de eerstvolgende veiling zal er ruimte in de 800MHz-band worden gereserveerd voor nieuwkomers. De Nota spreekt nog van ten minste één nieuwe toetreder, maar onder druk van de Kamer heeft de minister de ambitie verhoogd naar twee nieuwe toetreders en heeft daarvoor ruimte gereserveerd in de 900MHz-band.24 Verder heeft het ministerie geen maatregelen getroffen in de vorm van spectrum caps. De Nota laat verder ruimte voor gezamenlijke aanleg en gebruik van netwerken zolang dit binnen de grenzen van de Mededingingswet blijft en zolang aan de licentievoorwaarden wordt voldaan. Het doel van deze strategie is om op de langere termijn effectieve concurrentie te behouden (zie de Nota, p. 14). De Nota legt een getrapte uitrolverplichting op waarbij voor iedere frequentieband is aangegeven hoeveel dekking (uitgedrukt in km2) moet zijn gerealiseerd over twee jaar en over vijf jaar. Ook laat de overheid toe dat er frequenties verhandeld worden, mits daar toestemming voor is verkregen van het ministerie. Hierbij hebben OPTA en NMa een adviserende rol. Evaluatie Hoe scoren de plannen uit de Strategische nota mobiele communicatie binnen het bovenstaande kader? Op het gebied van productieve en allocatieve efficiëntie hebben de keuzes van de overheid de volgende consequenties: • De eerstvolgende veilingen doen geen recht aan de substitueerbaarheid van frequenties binnen de 2.1GHz-band,25 noch aan de substitueerbaarheid en com-

dat meer coördinatie tussen landen kan resulteren in een sneller bereik van schaalvoordelen en daarmee een snellere uitrol. 22 Een maximum aan het aantal te verkrijgen licenties. 23 Het gebruik van elkaars infrastructuur. 24 Zie Kamerbrief ‘Veiling mobiel’ van 6 oktober 2011. 25 Want zowel in 2012 als in 2015 worden frequenties uit de 2.1GHz-band geveild.

TPEdigitaal 6(1)

16

•

•

•


plementariteit tussen de 2.1GHz-frequenties en de andere frequenties. Dit vergroot de kans op een inefficiënte initiële allocatie van spectrumlicenties. De keuze van het ministerie om de verdeling van spectrum in eigen beheer te houden zorgt voor mogelijke politieke inmenging van de Kamer. Dit komt objectieve besluitvorming niet ten goede en vergroot de kans op inefficiënte uitkomsten (zowel statisch als dynamisch). De Kamer ontbeert de specifieke kennis die nodig is om marktordeningsvraagstukken in telecommarkten goed te beantwoorden26 en heeft ook onvoldoende kennis om veilingontwerpen te beoordelen.27 De keuze om de wetgevende en uitvoerende macht niet te scheiden heeft ertoe geleid dat er bij de aanstaande veiling extra ruimte voor toetreding wordt gereserveerd in de 900MHz-band. Gegeven dat LTE nog lang niet in de 900MHzband kan worden uitgerold zal de uitrolverplichting binnen de 900MHz-band ontmoedigend werken op toetreding. Toetreders zullen namelijk niet in de verouderde technologie willen investeren (Janssen 2011). Er is een wezenlijke kans dat de gereserveerde 900MHz-frequenties bij de aankomende veiling op de plank blijven liggen (en dat er dus mogelijk niet twee nieuwkomers zullen komen zoals de kamer wil). Productieve efficiëntie is hiermee niet gediend. Ook het feit dat het ministerie toestemming moet geven voor de overdracht van spectrum (en niet een onafhankelijk orgaan zoals OPTA of NMa) vergroot de kans op politieke inmenging van de Kamer en vergroot daarmee de onzekerheid voor marktpartijen. Dit komt de liquiditeit van de spectrummarkt niet ten goede en belemmert de mogelijkheden om via spectrumhandel inefficiënte allocaties te corrigeren.

Op het gebied van dynamische efficiëntie hebben de keuzes van de overheid de volgende consequenties: • Er is geen toetredingsmogelijkheid bij de 2.1GHz-veiling in 2015 waardoor het kan zijn dat vanaf 2012 tot 2028 geen toetreding plaatsvindt. Dit staat haaks op het doel om op de langere termijn effectieve concurrentie te stimuleren. De keuzes van het ministerie ontmoedigen zodoende investeringen en innovatie en faciliteren collusie. • Er zijn geen maatregelen voor de overdracht van activa wanneer een zittende partij spectrum verliest. In combinatie met een vergunning voor bepaalde tijd zorgt dit voor afnemende investeringsprikkels naarmate het einde van de vergunning nadert (Van Gorp et al. 2010).

26 27

Daarom hebben we een gespecialiseerde onafhankelijke toezichthouder in het leven geroepen. Niet voor niets concluderen Janssen et al. (2001) “Het verdient dan ook aanbeveling experts in alle fasen van het veilingontwerp te consulteren”.

TPEdigitaal 6(1)


5

17

Conclusie

De vragen uit de inleiding zijn aan elkaar gerelateerd en dienen daarmee in samenhang te worden beantwoord. De onderlinge (technologische) samenhang tussen frequentiebanden vraagt om een samenhangende allocatiestrategie voor de lange termijn. De eerste vraag was of veilingen moeten uitnodigen tot toetreding. Het antwoord hierop is eenduidig ja. De reden is primair dat veilingen zodoende een dreiging tot toetreding kunnen faciliteren en hiermee prikkels geven tot investeren en (stilzwijgende) samenwerking ontmoedigen. Het gaat er niet zozeer om hoeveel toetreders er zijn bij een bepaalde veiling of dat er überhaupt toetreding plaatsvindt bij iedere veiling. Het is belangrijker dat er met enige regelmaat op meerdere momenten in de tijd een dreiging van toetreding is. De optimale vergunningsduur (vraag twee) is afhankelijk van de gemiddelde terugverdientijd van investeringen. Op deze manier hebben partijen enige mate van zekerheid om optimaal te kunnen investeren. Echter, investeringen vinden gedurende de hele vergunningsduur plaats en de prikkels hiertoe nemen af naarmate de vergunningsduur verstrijkt en partijen een risico lopen dat ze later niet meer beschikken over hetzelfde spectrum. Dit is vooral relevant wanneer MNOs, onder druk van concurrentie, oude technologieën vervroegd willen afschrijven om plaats te maken voor nieuwe technologieën. Dit probleem kan men ondervangen met een goede regeling voor de overdracht van vaste activa wanneer spectrumlicenties van partij A naar partij B overgaan. Met een dergelijke regeling vervalt het voordeel van een lange vergunningsduur ten opzichte van een korte duur, in beide gevallen hebben MNOs zekerheid dat investeringen worden terugverdiend. Korte vergunningsperiodes hebben verder nog het voordeel dat er op meerdere momenten in de tijd een dreiging van toetreding is. Vraag drie was of verschillende frequenties tegelijkertijd of juist opeenvolgend geveild moeten worden? De toenemende substitueerbaarheid en complementariteit tussen de verschillende frequentiebanden vraagt om het simultaan veilen van alle frequenties. Echter, bij een lange vergunningsduur zou dit potentiële toetreders voor een lange periode buitenspel zetten, hetgeen innovaties ontmoedigt en samenspanning faciliteert. Het simultaan veilen vraagt dus om een korte vergunningsduur. Als dit niet mogelijk is (omdat een overdrachtsregeling voor vaste activa praktisch niet haalbaar is), dan is het beter om frequenties opeenvolgend te verdelen. Vervolgens kan spectrumhandel de inefficiënte allocatie die uit de veilingen resulteert herstellen. Mogelijke nadelen van spectrumhandel (het hamsteren van spectrum om concurrentie te remmen) kunnen worden ondervangen door spectrumoverdracht te beschouwen als een bedrijfsovername of fusie en aan fusiecontrole onderhevig te stellen. Verdere maatregelen zijn een zogenaamde uitrolverplichting of het invoeren van een vooraf aangekondigde ex post evaluatie met interventiemogelijkheden. Voorts geldt dat een duidelijke scheiding tussen beleidsformulering en beleidsuitvoering tot een betere en consistentere implementatie van het beleid leidt.

TPEdigitaal 6(1)

18


Met betrekking tot de Nota valt er het een en ander aan te merken op het beleid; tenminste, als de overheid zowel statische als dynamische efficiëntie nastreeft. Op sommige punten kan de overheid redelijk eenvoudig verbeteren, op andere punten is dat wat gecompliceerder. Een eenvoudige manier om verbeteringen aan te brengen is om het spectrumbeleid volledig uit de politieke wind te halen door het aan OPTA uit te besteden.28 Dit levert direct resultaat in de vorm van zowel statische als dynamische efficiëntie. Wat betreft de keuzes voor opeenvolgend of simultaan veilen, kan de strategie van het ministerie een quick win behalen door in ieder geval alle 2,1GHz-frequenties in één veiling te verdelen. Verdere efficiëntiewinsten zijn wat moeilijker te realiseren omdat er nadelen kleven aan zowel simultaan als opeenvolgend veilen. Uit het hierboven omschreven evaluatiekader valt op te maken dat de sleutel tot het realiseren van het optimale resultaat ligt in het treffen van een regeling voor de overdracht van activa wanneer spectrumlicenties van partij A overgaan naar partij B. Dit is een enorme uitdaging omdat het feitelijk niet alleen gaat om activa, maar om de hele HRM-organisatie van partij A die nodig is om het netwerk operationeel te houden (helpdesk, technisch personeel, etc.). Het is moeilijk voor te stellen dat partij B hier op zit te wachten.

Auteurs De auteurs zijn allen werkzaam bij Ecorys. Nicolai van Gorp (e-mail: [email protected]) als senior econoom; Marcel Canoy (e-mail: [email protected]) als hoofdeconoom; Erik Canton (e-mail: [email protected]) als partner.

28

Voor zover het de spectrumbanden betreft die voor grootschalige commerciële mobiele communicatie bestemd zijn.

TPEdigitaal 6(1)


19

Literatuur Aghion, P., N. Bloom, R. Blundell, R. Griffith en P. Howitt, 2005, Competition and innovation: An inverted-U relationship, Quarterly Journal of Economics, vol. 120(2): 70128. Arrow, K., 1962, Economic Welfare and the Allocation of Resources for Invention, in: R. Nelson (ed.), The Rate and Direction of Inventive Activity, Princeton University Press, 609-625, Princeton NJ. Bennett, M., M. Canoy en P. de Bijl, 2001, Future policy in telecommunications: An analytical framework, CPB Document 5, Centraal Planbureau.. Bijwaard, G., M. Janssen en E. Maasland, 2008, Early mover advantages: An empirical analysis of European mobile phone markets, Telecommunications Policy, vol. 323-4: 246-61. Boyer, M., 2007, Optimal Policy Relative to Spectrum Auction, Consultation on a Framework to Auction Spectrum in the 2GHz Range including Advanced Wireless Services Department of Industry, Montreal Economic Institute. Cave M., C Doyle en W. Webb, 2007, Essentials of modern spectrum management, Cambridge University Press, Cambridge. Cisco, 2011, Cisco Visual Networking Index: Global Mobile Data Traffic Forecast Update, 2010-2015, white paper. Damme, E. van, 1998, Veilen in de praktijk: Mobiele telefonie-frequenties, Economisch Statistische Berichten, vol.83(4147): 284-88. ECORYS, 2008, Verdeling op Afroep − verdeling van frequenties, onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, Rotterdam. Friesenbichler, K., 2007, Innovation and Market Concentration in Europe´s Mobile Phone Industries Evidence from the Transition from 2G to 3G, WIFO Working Paper 306/2007. Gorp, N. van, M. Canoy en E. Canton, 2010, Mobile spectrum policy in the Netherlands, Ecorys position paper gepresenteerd op de KPN seminar ‘Wie biedt? Veiling van mobiel spectrumbeleid in Nederland’, september 2010, Den Haag/Rotterdam. Gorp, N. van, M. Canoy, E. Canton, L. Meindert, B. Volkerink, W. Lemstra, P. Nooren en H. Stokking, 2011, Steps towards a truly Internal Market for e-communications, In the run-up to 2020, onderzoek in opdracht van de Europese Commissie DG Information Society and Media, Ecorys/TUDelft/TNO, Rotterdam, Delft, Brussel. Gruber, H., en F. Verboven, 2001, The evolution of markets under entry and standards regulation - the case of global mobile telecommunications, International Journal of Industrial Organization, vol. 19(7): 1189-1212. Hancher, L., en P. Larouche, 2011, The coming of age of EU regulation of network industries and services of general economic interest in: P. Craig en G. De Búrca (eds.), The evolution of law, vol. 2: 743-782, Oxford University Press, Oxford. Janssen, M., 2011, Politieke inmenging in veiling telecom, Economisch Statistische Berichten, vol. 96(4620): 609-10. Janssen, M., E. Maasland, S. van der Geest en M. Varkevisser, 2008, Evaluatie Benzineveiling, Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Financiën, SEOR/ECRI, Rotterdam. Janssen, M., A. Ros en P. van der Windt, 2001, De draad kwijt; Onderzoek naar de gang van zaken rond de Nederlandse UMTS-veiling, Tweede Kamer der Staten-Generaal, Rotterdam/Den Haag.

TPEdigitaal 6(1)

20


Leese, R., P. Levine en N. Rickman, 2002, The Economic Effects of Spectrum Trading, Working Paper, University of Surrey. Lemstra, W., P. Anker en V. Hayes, 2011, Cognitive Radio: Enabling technology in need of coordination, Competition and Regulation in Network Industries, vol. 12: 210-235. Lotti F, E. Santarelli en M Vivarelli, 2003, Is it really wise to design policies in support of new firm formation? in: M. Baldassarri en L. Lambertini (eds.), Antitrust, regulation, and competition: 135-152, Palgrave Macmillan. Maincent E., en L. Navarro, 2006, A Policy for Industrial Champions: From picking winners to fostering excellence and the growth of firms, Industrial Policy and Economic Reforms Papers No 2. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, 2010, Strategische nota mobiele communicatie, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, 2011, Veiling mobiel, Kamerbrief van 6 oktober 2011, Den Haag. Ofcom, 2011a, Statement on variation of 900 MHz and 1800 MHz Wireless Telegraphy Act licences, 6 januari 2011. Ofcom, 2011b, Statement on variation of 2100 MHz Third Generation Mobile Wireless Telegraphy Act Licences, 20 juni 2011. Ofcom, 2011c, Consultation on assessment of future mobile competition and proposals for the award of 800 MHz and 2.6 GHz spectrum and related issues, 22 maart 2011. OPTA, 2010, Analyse mobiele communicatiemarkten, advies aan het Ministerie van Economie, Landbouw en Innovatie, 3 november 2010, randnummer 294. Peha, J., 1998, Spectrum management policy options, IEEE Communications Surveys, 1, 17. Rey, P., 2004, Collective Dominance and the Telecommunications Industry, in: Buigues, P. en P. Rey (eds.), The economics of antitrust and regulation in telecommunications, Edgar Elgar Publishing, hoofdstuk 6. Sitompoel, N., 2000, De interconnectieovereenkomst en contractsvrijheid, Computerrecht 2000-3: 123-133. Tirole, J., 1988, The Theory of Industrial Organization, Cambridge, Massachusetts/London, MIT Press, England.

TPEdigitaal 6(1)

Veilen van laagwaardig radiospectrum in een VOA-procedure1

Emiel Maasland en Sander Onderstal Voor laagwaardig radiospectrum overweegt de Nederlandse overheid een nieuw verdeelinstrument: ‘verdeling op afroep’ (VOA). In dit artikel beargumenteren we dat een combinatorische klokveiling waarin één type vergunning wordt geveild, een geschikte universele veilingvorm is in het licht van de doelstellingen van de overheid.

1

Inleiding

De afgelopen twintig jaar zijn de toepassingsmogelijkheden van radiospectrum spectaculair toegenomen. Vroeger hadden radiofrequenties alleen analoge toepassingen als radio, televisie en marifoon. Dankzij de digitale revolutie is het gebruik grotendeels verplaatst naar onder meer mobiele telefonie, mobiel internet en gpstoepassingen. Vanwege de grote vraag naar radiospectrum en het (vooralsnog) beperkte aanbod, houden nationale overheden een stevige vinger in de pap op het gebied van frequentiemanagement. In Nederland is dat beleid vormgegeven in de Nota Frequentiebeleid 20052 en de Telecommunicatiewet3. Hierin committeert de overheid zich schaarse frequenties te verdelen in een veiling of een vergelijkende toets. Een groot deel van het spectrum is echter waarschijnlijk helemaal niet schaars. Voor sommige spectrumbanden zijn bijvoorbeeld bij de huidige stand van de technologie geen rendabele toepassingen bekend. Om eventuele vraag naar dit spectrum in goede banen te leiden, overweegt de Nederlandse overheid een nieuw verdeelinstrument: ‘verdeling op afroep’ (VOA).4 Waar de overheid in geval van schaars spectrum de startdatum van een veiling of een vergelijkende toets vaststelt, begint een procedure voor een band in VOA-spectrum pas wanneer een geïnteres-

1 Dit artikel is gebaseerd op een door de auteurs uitgebracht advies aan het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. 2 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 24 095, nr. 188. Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/32549/kst-24095-188.html. 3 Zie http://wetten.overheid.nl/BWBR0009950/geldigheidsdatum_23-05-2011. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 412, nr. 3. Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/32549/kst-31412-3.html.


22

Veilen van laagwaardig radiospectrum in een VOA-procedure

seerde zich meldt. De voorgestelde VOA-procedure verloopt vervolgens in grofweg drie fasen: 1. De overheid maakt bekend dat een belangstellende zich heeft gemeld voor de VOA-band. 2. Andere partijen kunnen aangeven ook interesse te hebben in frequenties in de VOA-band. Mocht het aanbod van spectrum in de VOA-band voldoende zijn om aan de vraag van alle belangstellenden te voldoen, dan kunnen alle belangstellenden hun gevraagde spectrumdeel gedurende een vooraf vastgestelde periode gebruiken tegen administratieve kosten. 3. Als er toch schaarste blijkt (het aanbod van spectrum in de VOA-band is niet voldoende om aan de vraag van alle belangstellenden te voldoen) dan organiseert de overheid een veiling waarin alle belangstellenden kunnen bieden op delen van het spectrum. In dit artikel concentreren we ons op de derde fase van de VOA-procedure: de veiling.5 De meeste economen zijn ervan overtuigd dat veilingontwerp maatwerk is (zie o.a. Van Damme 2001; Klemperer 2003). Uit de veilingliteratuur blijkt immers dat het succes van een veiling kan staan of vallen met de details van het ontwerp. Omdat het om laagwaardig spectrum gaat, loont het echter waarschijnlijk niet de moeite om voor elke veiling dure experts in te huren om een optimale veiling te ontwerpen. Idealiter houdt de overheid de keuze voor de veiling beperkt tot een universeel type. In dit artikel stellen we de combinatorische klokveiling voor waarin één type vergunning wordt geveild en onderzoeken we in hoeverre deze veiling een geschikte universele veilingvorm is in het licht van de doelstellingen van de overheid. De opbouw van de rest van dit artikel is als volgt. In Sectie 2 bespreken we de uitgangspunten van onze analyse. In Sectie 3 beschrijven we de regels van de veiling die in onze ogen geschikt zou kunnen zijn bij de verdeling van VOAfrequenties. In Sectie 4 gaan we op een aantal belangrijke ontwerpdetails in van de door ons voorgestelde veilingvorm. In de Secties 5 en 6 bespreken we respectievelijk de sterktes en zwaktes van deze veilingvorm. We sluiten dit artikel af met een conclusie in Sectie 7.

2

Uitgangspunten

In deze sectie bespreken we de uitgangspunten van onze analyse. We besteden daarbij aandacht aan de doelstellingen van de overheid en de verdere aannames waarop onze analyse rust. De overheid tracht de VOA-procedure in te richten met de volgende doelstellingen in het achterhoofd: efficiëntie, snelheid, eenvoud en transparantie.6 Tussen deze doelstellingen is geen strikte hiërarchie aangebracht. 5 6

Zie ECORYS (2008) voor een analyse van de gehele VOA-procedure. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 412, nr. 3. Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/32549/kst-31412-3.html.

TPEdigitaal 6(1)

Emile Maasland en Sander Onderstal

23

Kortweg gezegd is de overheid op zoek naar een eenvoudige transparante veiling die snel kan worden uitgevoerd en tot een goede mate van efficiëntie leidt.7 Voor deze doelstellingen is gekozen omdat VOA-frequenties geen grote commerciële waarde vertegenwoordigen. ‘Efficiëntie’ houdt in dat het VOA-spectrum in handen komt van marktpartijen die daarmee een zo hoog mogelijke economische toegevoegde waarde creëren. Concreet betekent dit dat een veiling het spectrum alloceert aan partijen die het beste in staat zijn met het spectrum diensten te vermarkten waar hun klanten een hoog surplus aan ontlenen. Kostenefficiënte partijen en partijen die de meeste waarde kunnen creëren met het spectrum moeten dus een relatief grote kans hebben de veiling te winnen. De andere drie criteria, snelheid, eenvoud en transparantie, hebben betrekking op het veilingproces.8 Een VOA-veiling moet snel zijn afgerond, zeg binnen één of twee dagen. Eenvoud verwijst zowel naar de veilingregels (deze moeten snel te doorgronden zijn door de bieders en het moet niet te ingewikkeld zijn voor de overheid om winnaar(s) en de te betalen prijzen vast te stellen), als de technische vormgeving van de veiling (deze moet via het internet uit te voeren zijn). De VOAveiling is transparant als er een eenduidige relatie is tussen de biedingen aan de ene kant en de allocatie van spectrumdelen over bieders en de prijzen ervan.9 Hoe transparanter de veiling hoe kleiner de kans dat een bieder de eindallocatie en de te betalen prijzen aanvecht bij de rechter. In de volgende sectie zullen we beargumenteren dat de combinatorische klokveiling aan de doelstellingen van de VOA voldoet. We zullen aantonen dat dit veilingtype snel, eenvoudig en transparant is. Bovendien zullen we beargumenteren onder welke omstandigheden dit veilingtype efficiënt is, al zullen we ook situaties schetsen waarin dat niet het geval hoeft te zijn. We bouwen onze analyse op de volgende aannames. Ten eerste is er sprake van gebleken schaarste, dat wil zeggen, bij een prijs van (bijna) nul blijkt de vraag naar spectrum in de VOA-band groter dan het aanbod ervan. Deze schaarste moet blijken uit de aanvragen van bedrijven in fase 2 van de VOA-procedure. Als er geen schaarste is, dan vindt er geen veiling plaats. Een tweede aanname is dat het optimaal is spectrum zoveel mogelijk aaneengesloten te alloceren aan de winnende bieders. In de derde plaats zijn de vergunningen die in het algemeen verwacht worden voor de VOA te worden aangemerkt homogeen, zowel qua omvang (gemeten in MHz) als qua locatie in het spectrum. Tot slot nemen we aan dat VOA-banden zogenaamde ‘weet-niet-banden’ zijn: Als de overheid een spectrumband toewijst als VOA-band dan is op voorhand niet helder welke toepassingen in deze band 7

Merk op dat we opbrengstmaximalisatie niet noemen als doelstelling van de VOA-procedure. Dat zou in strijd zijn met de Machtigingsrichtlijn volgens welke een vergoeding slechts gericht mag zijn op doelmatig spectrumgebruik. 8 De operationalisering van de begrippen snelheid, eenvoud en transparantie is niet direct af te leiden uit de beleidsstukken. De begrippen hebben wij dan ook grotendeels zelf ingevuld (zie vervolg van deze alinea). 9 Transparantie is dus iets anders dan de notie of al dan niet de identiteit van de bieders gedurende de veiling bekend wordt gemaakt.

TPEdigitaal 6(1)

24


mogelijk zijn en welke waarde deze precies vertegenwoordigt en of er sprake is van schaarste. Wel is duidelijk dat de banden geen hele grote commerciële waarde hebben.

3

Veilingregels

In deze sectie stellen we een veilingvorm voor die ons inziens uitstekend kan worden toegepast in het kader van de VOA: de combinatorische klokveiling. De regels van deze veiling zijn als volgt: 1. Het aanbod in de veiling bestaat uit een gegeven hoeveelheid spectrum. 2. De veiling bestaat uit biedronden. 3. Bij iedere ronde gaat de prijs van het spectrum (in euro per MHz) omhoog en kunnen deelnemers aangeven hoeveel spectrum (in MHz) zij tegen die prijs zouden willen verwerven. Bieders is het niet toegestaan in een latere ronde (met een hogere prijs) een grotere vraag te bieden. 4. De rondeprijs in de eerste ronde is laag. Deze wordt iedere ronde verhoogd totdat de vraag niet meer groter is dan het aanbod. 5. Als bij de laatste rondeprijs de vraag precies gelijk is aan het aanbod dan krijgt iedere bieder de spectrumhoeveelheid waarop hij bood in de laatste ronde. Ga verder met Regel 9. 6. Als de vraag in de laatste ronde lager blijkt dan het aanbod, dan worden alle biedingen uit alle biedronden bij elkaar genomen om te bepalen wie de (provisionele) winnaars zijn. De winnende combinatie van biedingen is de combinatie van biedingen die de hoogste totaalsom oplevert onder de voorwaarde dat de combinatie van winnende biedingen ten hoogste één bod per deelnemer bevat. Als er geen unieke combinatie van winnende biedingen is dan wordt er tussen de combinaties van winnende biedingen geloot. 7. Als elk bod in de laatste ronde ook tot de winnende combinatie van biedingen (zie Regel 6) behoort, dan zijn degenen die die biedingen hebben uitgebracht de winnaars van de veiling. 8. Als niet alle biedingen in de laatste ronde tot de winnende combinatie van biedingen (zie Regel 6) behoren, dan wordt de prijs in de laatste biedronde verder verhoogd. Alleen de bieders in de laatste biedronde kunnen dan nog een bod uitbrengen. Ga terug naar Regel 6. 9. De winnaars betalen een prijs gelijk aan de hoogte van hun winnend bod. 10. Een loting bepaalt hoe het beschikbare spectrum in de geveilde frequentieband zal worden verdeeld tussen de winnende bieders. Daarbij geldt de restrictie dat alle winnaars alleen aaneengesloten spectrum kunnen winnen. Deze klokveiling combineert elementen van de simultane meerrondenveiling zonder pakketbiedingen10 en een gesloten combinatorische veiling.11 10

In een simultane meerrondenveiling worden meerdere objecten tegelijkertijd bij opbod geveild.

TPEdigitaal 6(1)


25

Het volgende voorbeeld verheldert bovenstaande veilingregels 6 t/m 8. Stel dat twee bieders strijden om 10 VOA-vergunningen. De bieders brengen de volgende biedingen uit: Ronde 1 2 3

Prijs

Bieder 1

Bieder 2

100 200 300

10 7 0

6 5 4

De veiling wordt stilgezet na ronde 3 omdat in ronde 3 de vraag het aanbod niet meer overstijgt. Omdat de vraag in ronde 3 lager is dan het aanbod, bepaalt de veilingmeester de winnende allocatie op basis van de biedingen in alle ronden (zie veilingregel 6). De totaalopbrengst blijkt het hoogste als Bieder 1 7 vergunningen krijgt voor een prijs van 200 per stuk en bieder 2 niets. Het gevolg is echter dat het bod van bieder 2 in de laatste ronde niet tot de winnende allocatie behoort. Daarmee treedt regel 8 in werking: De prijs gaat verder omhoog, waarbij alleen Bieder 2 nog biedingen mag uitbrengen. De veiling stopt zodra Bieder 2 een bod uitbrengt dat tot de winnende allocatie behoort, bijvoorbeeld 3 vergunningen bij een prijs van 400 (de andere 7 vergunningen komen in handen van bieder 1) of 4 vergunningen bij een prijs van 400 (Bieder 1 krijgt niets en 6 vergunningen blijven op de plank liggen).12 Uiteraard stopt de veiling ook zodra Bieder 2 uit de veiling stapt zonder een bod uit te brengen dat tot de winnende allocatie behoort.

4

Veilingontwerp

Het succes van een veiling kan sterk afhangen van de details in het ontwerp ervan. In deze sectie gaan we in op de belangrijkste: Het aantal vergunningen, informatie tussen ronden, rondeduur, prijsverhoging, activiteitsregel en reserveringsprijs. Aantal vergunningen. We stellen voor de te veilen VOA-band op te knippen in ten hoogste 10 vergunningen van gelijke omvang. Daarmee is de spectrumband fijn genoeg opgeknipt zodat elke bieder bij elke prijs zijn vraag voldoende scherp kan articuleren. Daarnaast kunnen bieders hooguit 11 verschillende hoeveelheden vragen (0 t/m 10), zodat het winnaar-determinatieprobleem gegarandeerd binnen een redelijke tijd oplosbaar blijft. De door ons voorgestelde aantal van 10 vergunningen is overigens slechts een richtlijn: Ook als het aantal vergunningen daar iets boven 11

In een gesloten combinatorische veiling worden meerdere kavels tegelijkertijd geveild via een gesloten biedproces. Bieders kunnen op elke willekeurige combinatie van objecten een bod uitbrengen (maar kunnen met ten hoogste één bod winnend zijn). De winnaars zijn diegenen die gezamenlijk de hoogste totaalsom aan biedingen hebben uitgebracht. 12 Hoewel er spectrum op de plank blijft liggen, ontstaat er geen wrijving met de Machtigingsrichtlijn in de zin dat de veiling kunstmatig schaarste creëert om zo de veilingopbrengst op te drijven. De resulterende allocatie van de veiling is immers efficiënt.

TPEdigitaal 6(1)

26


ligt, is het winnaar-determinatieprobleem snel oplosbaar. Bij een veel groter aantal vergunningen (zeg 50) kan het lang duren om een oplossing te vinden als veel bieders (zeg 10) bij een groot aantal prijzen (zeg 50) verschillende biedingen uitbrengen. Bij de keuze voor het precieze aantal vergunningen is het vanzelfsprekend ook nuttig te kijken naar de grootte van de band, de benodigde bandbreedte voor verwachte toepassingen en het aantal kandidaten. Informatie tussen ronden. Een van de belangrijkste lessen uit spectrumveilingen in onder meer de VS en Duitsland is dat bieders informatie over wie hoeveel biedt voor welke vergunning kunnen gebruiken om hun biedgedrag af te stemmen met andere bieders, met andere woorden bieders kunnen samenspannen.13 Het resultaat is een inefficiënte allocatie van spectrum tegen lage prijzen. Een andere belangrijke les is dat waarderingen die bieders hebben vaak afhankelijk zijn van het aantal winnaars in de veiling. Deze les pleit voor meer transparantie. Een oplossing die met beide lessen rekening houdt is om bieders tussen ronden alleen te informeren over de prijs in de volgende ronde, de mate van schaarste, dat wil zeggen, met hoeveel de vraag het aanbod overstijgt, en de gevraagde hoeveelheid spectrum per geanonimiseerde bieder.14 Op deze wijze minimaliseert de veilingmeester de mogelijkheden de veiling strategisch te manipuleren, terwijl de bieders wel de noodzakelijke informatie krijgen om een zinvol bod uit te brengen in de volgende veilingronde. Rondeduur. Een rondeduur van 15 minuten lijkt ons praktisch het meest geschikt gezien de eenvoud van de veiling. Van de ene kant moet een ronde niet te lang duren omdat anders de veiling veel tijd in beslag kan nemen. Van de andere kant moeten bieders in de gelegenheid zijn om de informatie van de vorige ronde te verwerken en voldoende tijd hebben om een bod uit te brengen. In de klokveiling krijgen bieders slechts zeer beperkte informatie tussen ronden (zie hierboven) en bestaat een bod uit slechts één getal (de hoeveelheid spectrum die ze bij de huidige prijs wensen te verwerven). Ze kunnen hun strategie (hoeveel te bieden bij welke prijs, eventueel afhankelijk van de schaarste bij die prijs) dus voorafgaand aan de veiling redelijk goed uitstippelen. Daarom lijkt ons een rondeduur van 15 minuten voldoende. Met deze rondeduur kunnen bieders 4 biedingen per uur uitbrengen. Op een (werk)dag van 8 uur kunnen daarmee 32 veilingronden worden gespeeld, wat normaalgesproken voldoende moet zijn om de veiling af te ronden. Prijsverhoging. De veilingregels schrijven voor dat de veilingmeester elke ronde de prijs verhoogt. De vraag wat de optimale prijsverhoging is, is niet triviaal te beantwoorden. Hoe groter de prijsverhoging, hoe sneller de veiling afgelopen is, maar ook hoe groter de kans op een inefficiënte allocatie. Om een goede afweging te maken, heeft de veilingmeester een realistische inschatting van de waarde van het 13 14

Grimm et al. (2005). Per geanonimiseerde bieder zien bieders dan de vraagontwikkeling over de ronden.

TPEdigitaal 6(1)


27

spectrum nodig. Bij een startprijs van nul en een prijsverhoging van 5% van de ingeschatte waarde duurt de veiling ongeveer 20 ronden als de veilingmeester de waarde goed heeft ingeschat en er voldoende concurrentie is.15 Met de hierboven voorgestelde rondeduur is de veiling met grote kans binnen een dag afgerond en is de resulterende eindprijs hooguit 5% te hoog en de mogelijk resulterende inefficientie marginaal. In een VOA-veiling zal het echter lastig zijn een realistische inschatting van de waarde van het spectrum te maken omdat VOA-banden ‘weetniet-banden’ zijn. Resultaten van veilingen van soortgelijk spectrum in binnen- en buitenland kunnen overigens wel informatief zijn. Uiteraard dient de veilingmeester daarbij rekening te houden met verschillen in vergunningsduur en verschillen tussen landen in populatie-omvang, uitrolverplichtingen, marktkarakteristieken en geografische kenmerken. De bevoegdheid om de prijsverhoging te bepalen moet wel bij de veilingmeester liggen. Immers, als vooraf bij de bieders bekend is dat de prijsverhoging overeenkomt met 5% van de door de overheid ingeschatte waarde, zal mogelijk discussie ontstaan over deze ingeschatte waarde. Activiteitsregel. Zoals gebruikelijk bij spectrumveilingen, bevelen we ook voor de VOA-veiling een activiteitsregel aan. De regel is in dit geval zeer eenvoudig: een bieder mag in een veilingronde op zijn hoogst dezelfde hoeveelheid vragen als in de vorige ronde. De activiteitsregel garandeert dat bieders een reëel beeld krijgen van de schaarste bij elke prijs. Bovendien maakt deze activiteitsregel het lastig voor bieders om samen te spannen. Het volgende voorbeeld laat zien hoe. Stel dat twee bieders, 1 en 2, concurreren om 2 vergunningen. De bieders zouden (stilzwijgend) overeen kunnen komen dat beiden op 1 vergunning bieden. Op deze manier verkrijgen beiden 1 vergunning voor een lage prijs. Ze kunnen elkaar echter niet dwingen zich aan de (stilzwijgende) afspraak te houden. De activiteitsregel maakt het namelijk erg duur om de ander te ‘straffen’ als deze afwijkt. Stel dat Bieder 1 in ronde 1 niet op 1 vergunning maar op 2 vergunningen biedt. Als Bieder 2 zich aan de afspraak houdt en op slechts 1 vergunning biedt, laat de activiteitsregel hem niet toe de ander te straffen door een bod op beide vergunningen te doen. De enige manier om bieder 1 te straffen is net zo lang door te bieden op 1 vergunning totdat bieder 1 afhaakt. Straffen is daarmee erg duur zodat het aantrekkelijk wordt voor bieders om zich niet aan de afspraak te houden. Collusie is dus lastig af te dwingen. Reserveringsprijs. De veiling kan gebaat zijn bij een serieuze reserveringsprijs, ook wel minimumprijs genoemd. Hoe hoger de prijs in de eerste ronde, hoe sneller de veiling zal zijn afgelopen. Bovendien is collusie (i.e. samenspanning) minder waarschijnlijk naarmate de reserveringsprijs hoger is. Bij hun beslissing te colluderen wegen bieders de kosten daarvan (kans op ontdekking en daarmee uitsluiting van de veiling of een boete van de NMa) af tegen de baten (het verschil tussen de competitieve prijs en de collusieve prijs). Hogere reserveringsprijzen hebben een 15

Als de ingeschatte waarde x is, dan stellen wij in iedere ronde een prijsverhoging voor van x/20. De relatieve prijsverhoging neemt dus per ronde af.

TPEdigitaal 6(1)

28


evident negatief effect op de baten van collusie, omdat ze de collusieve prijs omhoogduwen en geen of nauwelijks effect hebben op de kosten van collusie. Hoge reserveringsprijzen maken collusie dus onaantrekkelijk en verkleinen daarom de kans erop. Daartegenover staat dat serieuze reserveringsprijzen het risico met zich meebrengen dat sommige vergunningen niet verkocht worden, wat slecht is vanuit het oogpunt van efficiëntie. Efficiëntie is juist gebaat bij minimale reserveringsprijzen. In een VOA-veiling ligt het voor de hand de reserveringsprijs op nul te zetten: VOA-banden zijn ‘weet-niet-banden’, zodat het lastig vast te stellen is wat een serieuze reserveringsprijs is. Om ervoor te zorgen dat er bij de start van de veiling (dus bij een reserveringsprijs van nul) er altijd een vraagoverschot is, moeten de aanvragers aan hun aanvraag gehouden worden.

5

Sterktes combinatorische klokveiling

Zoals gezegd combineert de combinatorische klokveiling elementen van de simultane meerrondenveiling zonder pakketbiedingen, en een gesloten combinatorische veiling. Deze veilingvorm kan daarom het beste van twee werelden te realiseren. Van de ene kant kunnen bieders net als in de simultane meerrondenveilingen informatie uit het biedgedrag van anderen halen dankzij de stijgende prijzen. Op deze manier kunnen bieders hun verwachtingen over de waarde van de te veilen vergunningen bijstellen, zodat ze minder vatbaar zijn voor de vloek van de winnaar (winner’s curse).16 Omdat het ‘weet-niet-banden’ betreft, is het reëel te veronderstellen dat bieders blootstaan aan het risico van de vloek van de winnaar. De kans op zowel overbieden als te voorzichtig bieden is lager dan in een gesloten combinatorische veiling die bieders niet toelaat hun biedgedrag aan te passen aan de biedingen van anderen. Van de andere kant lopen bieders in de klokveiling, net als in een combinatorische veiling, niet het risico te weinig spectrum te winnen in de veiling. In de standaard simultane meerrondenveiling staan bieders wel bloot aan dit risico (het exposure problem).17 Laboratoriumexperimenten met onervaren bieders bevestigen dat de klokveiling zeer efficiënt kan zijn.18 Bovendien draagt de keuze voor de klokveiling bij aan de doelstelling ‘eenvoud’. In de eerste plaats hoeft de overheid niet voorafgaand aan de veiling de grootte van de vergunningen af te stemmen op de vraag. De markt bepaalt namelijk in de veiling wat een gewenste vergunningsomvang is. Ten tweede zijn de veilingregels eenvoudiger dan die van de meeste andere veilingvormen die gebruikt worden om radiospectrum te verhandelen. Bieders hoeven niet na te denken over welke 16

Zie bijvoorbeeld Krishna (2009). Zie bijvoorbeeld Englmaier et al. (2009). 18 Porter et al. (2003) vinden in hun experiment dat de klokveiling minstens 99% efficiëntie realiseert in al hun sessies, terwijl de standaard simultane meerrondenveiling en een combinatorische veiling in sommige sessies minder dan 80% efficiëntie haalden. Brunner et al. (2010) observeren in een experiment dat de klokveiling goed presteert in vergelijking met de standaard simultane meerrondenveiling en een simultane meerrondenveiling met pakketbiedingen. 17

TPEdigitaal 6(1)


29

prijs ze bieden (deze gaat automatisch omhoog), ze hoeven geen pakketten samen te stellen waarop ze een bod uitbrengen, en ze hoeven in iedere ronde slechts aan te geven hoeveel kavels ze wensen tegen de dan geldende rondeprijs. Voor de overheid is het eenvoudig de combinatie van winnende biedingen vast te stellen: Een standaard optimalisatieprogramma volstaat. In de derde plaats kan de overheid de veiling via het Internet uitvoeren: Bieders hoeven in elke ronde bij de betreffende prijs slechts aan te vinken hoeveel vergunningen ze wensen te vergaren. Tot slot is de klokveiling snel en transparant. Normaalgesproken moet de veiling binnen een dag afgerond kunnen zijn. Daarnaast is de veiling transparant in de zin dat de bieders bij elke prijs het vraagoverschot te weten komen, de winnaardeterminatie eenduidig is en de prijsbepaling eenvoudig. Om strategisch biedgedrag zoveel mogelijk in te dammen, is de veiling overigens niet transparant op alle fronten. Zo informeert de veilingmeester tussen de veilingronden bieders niet over welke andere bieders hoeveel spectrum gevraagd hebben. Dit doet hij slechts op geanonimiseerde basis.

6

Zwaktes combinatorische klokveiling

De klokveiling zoals beschreven in Sectie 3 is geen panacee, om de eenvoudige reden dat idealiter het veilingontwerp maatwerk vereist. Zo beredeneert ECORYS (2008) dat een op maat gesneden advies kan resulteren in ongeveer 10 verschillende veilingvarianten. Met andere woorden, er zijn omstandigheden waaronder de klokveiling niet optimaal functioneert. In deze sectie zetten we de belangrijkste omstandigheden op een rij. In de eerste plaats kunnen inefficiënties ontstaan, omdat de veiling geen aanvullende biedronde kent waarin bieders nieuwe biedingen kunnen uitbrengen; bijvoorbeeld een lagere hoeveelheid dan die ze eerder bij een bepaalde prijs geboden hebben, of een hogere prijs bij een eerder geboden hoeveelheid. Het gevolg is dat bieders een prikkel hebben om strategisch te bieden. Meer specifiek kunnen bieders er belang bij hebben te ondervragen, dat is minder vragen dan zij eigenlijk zouden willen hebben bij de geldende rondeprijs. Het volgende voorbeeld maakt dit duidelijk. Stel er zijn twee bieders, Bieder 1 en Bieder 2. In de veiling worden 2 vergunningen aangeboden. Bieder 1 wil slechts 1 vergunning verwerven en is bereid daarvoor v1 te betalen. Bieder 2 wil maximaal 2 vergunningen en waardeert elke vergunning met v2 (een pakket van 2 vergunningen is hem dus 2v2 waard). Beide waardes zijn onafhankelijk getrokken uit een uniforme verdeling op het interval [0,1]. De bieders kennen hun eigen waarde, en weten van de ander alleen de verdeling van de waarde. Voor Bieder 1 is de strategie eenvoudig: bij elke prijs onder v1 vraagt hij 1 vergunning. Bieder 2 kan kiezen: of hij blijft 2 vergunningen vragen totdat de prijs gelijk is aan v2 of hij vraagt direct maar 1 vergunning bij een prijs van nul. In het eerste geval stijgt de prijs tot het minimum van v1 en v2. In het tweede geval stopt de veiling direct en kopen beide bieders 1 vergunning voor een prijs van nul. Ausubel en Cramton (2002) tonen aan dat bieder 2 het beste direct

TPEdigitaal 6(1)

30


een hoeveelheid van 1 kan vragen. De resulterende veilingopbrengst is nul. Bovendien is de veilinguitkomst inefficiënt als v1 < v2. Ausubel et al. (2006) beargumenteren dat een aanvullende biedronde met een ruimhartige activiteitsregel het probleem van strategisch ondervragen kan ondervangen. Ook als bieders niet strategisch bieden, kan de klokveiling een inefficiënte allocatie voortbrengen omdat er geen aanvullende biedronde is. Stel er zijn twee bieders en er worden 10 vergunningen geveild. Beide bieders zijn bereid 60 te betalen voor 6 of meer vergunningen, 48 voor 5 vergunningen en 36 voor 4 vergunningen. De waarde voor minder dan 4 vergunningen is nul. Bij elke prijs per vergunning tussen de 0 en de 10 vragen beide bieders 6 vergunningen. Merk op dat ze hiermee keurig hun vraag articuleren. Zodra de prijs boven de 10 uitkomt, trekken beide bieders zich terug. De veilingmeester verkoopt daarmee 6 vergunningen voor een prijs van 10, en laat er dus 4 op de plank liggen. In een aanvullende biedronde hebben beide bieders een reden om een bod te kunnen uitbrengen op 4 vergunningen. Daarmee alloceert de veiling ook deze vergunningen en resulteert zo een meer efficiënte allocatie. Het efficiëntieverlies is mogelijk kleiner dan het op het eerste gezicht lijkt. De VOA voorziet er namelijk in dat als kavels overblijven, deze via een nieuwe VOAprocedure kunnen worden aangevraagd. Dat leidt weliswaar tot een iets tragere uitgifte (je moet immers de VOA-procedure weer door), maar kavels blijven dus niet per se op de plank. In bovenstaand voorbeeld zal de verliezende partij een nieuwe aanvraag kunnen doen. Als hij dan de enige is, dan heeft hij geluk (omdat hij de 4 overgebleven vergunningen voor een prijs van nul verwerft), maar als het opnieuw tot een veiling komt zal hij zijn waarde (36 voor 4 vergunningen) kenbaar (kunnen) maken. Als hij overigens wel in een aanvullende ronde zou kunnen bieden, dan zou hij in bovenstaand voorbeeld zijn 4 vergunningen voor een prijs van 36 verwerven. In bovenstaand voorbeeld leidt een aanvullende ronde dus tot een hogere veilingopbrengst. Ten tweede kan de veiling inefficiënt zijn als vergunningen toch heterogeen blijken. In de analyse hebben we aangenomen dat de vergunningen homogeen zijn. Als deze aanname niet geldig blijkt te zijn en bieders sommige vergunningen boven andere prefereren, dan kan de klokveiling de vergunningen inefficiënt alloceren. Een extra aanvullende biedronde waarin bieders hun voorkeur voor de locatie in het spectrum kenbaar kunnen maken, kan deze inefficiëntie corrigeren voor zover bieders bij voorkeur aaneengesloten spectrum vergaren. Een ingewikkelder veiling is nodig als bieders spectrum willen verwerven dat niet aaneengesloten is, bijvoorbeeld twee vergunningen die zover mogelijk uit elkaar liggen. Overigens kunnen bieders na afloop van de veiling eventuele inefficiënties corrigeren door vergunningen onderling te verhandelen. Tot slot kan de veiling resulteren in prijsdiscriminatie in de zin dat de prijzen per MHz die bieders betalen in de klokveiling aanzienlijk kunnen verschillen. Stel er zijn drie bieders en er worden 10 vergunningen geveild. Twee bieders zijn bereid 60 te betalen voor 6 of meer vergunningen, terwijl hun waarde voor minder dan 6 vergunningen nul is. De derde bieder wil precies 4 vergunningen kopen voor een

TPEdigitaal 6(1)


31

maximale prijs van 8. Bij elke prijs per vergunning tussen de 0 en de 10 vragen de twee ‘grote’ bieders 6 vergunningen, en de ‘kleine’ bieder vraagt 4 vergunningen bij een vergunningprijs van 2 of lager. In de eindallocatie ontvangt één van de grote bieders 6 vergunningen voor een prijs van 10 per vergunning. De overige 4 vergunningen komen in handen van de kleine bieder voor slechts 2 per stuk. Merk overigens op dat de allocatie in dit geval efficiënt is. Bovendien hebben bieders in veilingen waarbij winnaars hun winnende bod betalen mogelijk een reden om strategisch te bieden. Andere prijsregels, zoals een uniforme-prijsregel19, een tweedeprijsregel20 of een core selecting pricing rule,21 kunnen gedeeltelijk aan deze bezwaren tegemoet komen maar hebben ieder ook weer hun praktische problemen. Zo hebben bieders nog steeds een reden tot strategisch biedgedrag onder een uniforme-prijsregel en een core selecting pricing rule.22 Een tweede-prijsregel kan resulteren in extreem lage prijzen, is gevoelig voor samenspanning en kan een reden zijn voor bieders om onder verschillende identiteiten biedingen uit te brengen.23 De belangrijkste reden om voor een combinatorische klokveiling te kiezen waarbij de bieders hun eigen bod betalen is gelegen in het criterium ‘eenvoud’. Uit de experimentele veilingliteratuur blijkt dat bieders vaak moeite hebben een optimale biedstrategie te bepalen in veilingen met een tweede-prijs element, zelfs als ze ervaring hebben opgedaan met het mechanisme.24 We concluderen dat er een trade-off kan bestaan tussen de criteria ‘efficiëntie’ en ‘eenvoud’. Een aanvullende biedronde bijvoorbeeld kan de efficiëntie van de veiling verhogen, echter de ontwikkeling van het algoritme voor de klokveiling met aanvullende ronde is aanzienlijk lastiger dan voor de klokveiling zonder aanvullende biedronde. In onze analyse geven we ‘eenvoud’ een relatief zwaar gewicht. Als ‘efficiëntie’ relatief belangrijk is, dan is in onze ogen een klokveiling met een aanvullende gesloten biedronde waarin bieders nog extra biedingen kunnen uitbrengen een goede keuze. In geval van 10 vergunningen kunnen bieders maximaal 10 extra biedingen doen (voor 1 t/m 10 vergunningen). Net als bij de 2,6 GHz-veiling moeten in het winnaar-determinatieprobleem de biedingen uit zowel de klokveiling als uit de aanvullende gesloten biedronde meegenomen worden.25

19

Onder deze prijsregel betalen winnaars allen dezelfde prijs, namelijk het hoogste bod van de verliezers. 20 Onder deze prijsregel betalen de winnaars het één-na-hoogste bod. 21 Onder deze prijsregel betalen de winnaars niet het bod dat zij hebben uitgebracht maar een lager fictief bod waarmee zij ook zouden hebben kunnen winnen. De prijs zit ergens tussen de zogeheten Vickrey-prijs, welke gelijk is aan de door de bieder veroorzaakte opportuniteitskosten, en het eigen bod in. 22 Zie bijvoorbeeld Goeree en Lien (2009). 23 Zie bijvoorbeeld Ausubel en Milgrom (2006). 24 Zie bijvoorbeeld Kagel en Levin (1993), Kagel et al. (1987), Harstad (2000) en Garratt et al. (2011). 25 Staatscourant (2009).

TPEdigitaal 6(1)

32


7

Conclusies

In dit artikel beargumenteren we dat een combinatorische klokveiling waarin één type vergunning wordt geveild een geschikte universele veilingvorm is om laagwaardig radiospectrum te alloceren in een VOA-procedure bij gebleken schaarste, gegeven de doelstellingen (efficiëntie, snelheid, eenvoud en transparantie) en aannames (schaarste, aaneengesloten spectrumallocatie, homogene frequenties, VOAbanden zijn ‘weet-niet-banden’). We laten ook zien we hoe dit veilingtype concreet kan worden uitgewerkt voor de allocatie van laagwaardig VOA-spectrum. De combinatorische klokveiling komt overeen met de klokfase van de 2,6 GHz-veiling die de Nederlandse overheid in 2010 organiseerde. Als bij de laatste rondeprijs de vraag precies gelijk is aan het aanbod dan krijgt iedere bieder de spectrumhoeveelheid waarop hij bood in de laatste ronde. Als de vraag in de laatste ronde lager blijkt dan het aanbod, dan worden alle biedingen uit alle biedronden bij elkaar genomen om te bepalen wie de winnaars zijn. De winnende combinatie van biedingen is de combinatie van biedingen die de hoogste opbrengst oplevert onder de voorwaarde dat de combinatie van winnende biedingen ten hoogste één bod per deelnemer bevat. Als een bod in de laatste ronde niet tot de winnende combinatie van biedingen behoort, dan wordt de veiling herstart met een hogere prijs dan in de laatste biedronde. Na deze biedronde wordt de winnende combinatie van biedingen weer berekend. De veiling eindigt op het moment dat de winnende combinatie van biedingen alle biedingen uit de laatste biedronde omvat. De combinatorische klokveiling die we voorstellen, schrijft voor dat alle winnaars een prijs betalen ter hoogte van hun biedingen. Om bieders eerlijk te laten bieden wordt een activiteitsregel gehanteerd die het onmogelijk maakt bij een stijgende prijs alsnog meer kavels te vragen. Tussen de biedronden stellen we voor de volgende informatie te verstrekken: de prijs per vergunning (dat is de prijs voor één frequentieblok) in de volgende ronde, de mate van schaarste in de vorige ronde en de gevraagde hoeveelheid spectrum per geanonimiseerde bieder. Verder stellen we een reserveringsprijs van nul voor, een (vaste) prijsverhoging van 5% van de verwachte waarde en een rondeduur van 15 minuten. Ten slotte benadrukken we nogmaals dat in onze analyse het criterium ‘eenvoud’ een belangrijke rol heeft gespeeld. We hebben laten zien dat er een trade-off kan bestaan tussen de criteria ‘efficiëntie’ en ‘eenvoud’. We hebben via een voorbeeld aangegeven dat een klokveiling met daarop volgend een gesloten aanvullende biedronde (een veiling dus à la de 2,6GHz-veiling) de efficiëntie kan verhogen. Het maakt de veiling echter weer iets complexer. Porter et al. (2003) en Brunner et al. (2010) hebben de klokveiling (zonder aanvullende ronde) in het laboratorium getest. Zowel Porter als Brunner rapporteren een hoge mate van efficiëntie voor de klokveiling. De risico’s op een inefficiënt resultaat voor een klokveiling zonder aanvullende gesloten biedronde kan verder teruggebracht worden door de prijsverhoging te verkleinen.

TPEdigitaal 6(1)


33

Auteurs Emiel Maasland is senior researcher bij SEOR, onderdeel van de Erasmus School of Economics. Sander Onderstal is universitair hoofddocent aan de Universiteit van Amsterdam. Correspondentie kan worden gericht aan Emiel Maasland: emaasland[apenstaartje]ese.eur.nl.

TPEdigitaal 6(1)

34


Literatuur Ausubel, L.M., en P. Cramton, 2002, Demand reduction and inefficiency in multi-unit auctions, ongepubliceerd manuscript, University of Maryland. Ausubel, L.M., P. Cramton en P. Milgrom, 2006, The clock-proxy auction: A practical combinatorial auction design, in: P. Cramton, Y. Shoham en R. Steinberg (eds.), Combinatorial Auctions, Cambridge, MA, MIT Press, pp. 115-138. Ausubel, L.M., en P. Milgrom, 2006, The lovely but lonely Vickrey auction, in: P. Cramton, Y. Shoham en R. Steinberg (eds.), Combinatorial Auctions, Cambridge, MA, MIT Press, pp. 17-40. Brunner, C., J.K. Goeree, C. Holt en J. Ledyard, 2010, An experimental test of flexible combinatorial spectrum auction formats, American Economic Journal: MicroEconomics, vol. 2(1): 39-57. Damme, E.E.C. van, 2001, Marktwerking is maatwerk: Het voorbeeld van veilingontwerp, Bedrijfskunde, vol. 73(4): 9-21. ECORYS, 2008, Verdeling op afroep: Verdeling van frequenties, Eindrapport, Rotterdam, 9 oktober 2008. Englmaier, F., P. Guillén, L. Llorente, S. Onderstal en R. Sausgruber, 2009, The chopstick auction: An experimental study of the exposure problem in multi-unit auctions, International Journal of Industrial Organization, vol. 27(2): 286-91. Garratt, R.J., M. Walker en J. Wooders, 2011, Behavior in second-price auctions by highly experienced eBay buyers and sellers, ongepubliceerd manuscript, University of California en University of Arizona. Goeree, J.K., en Y. Lien, 2009, On the impossibility of core-selecting auctions, working paper, Zürich: Universität Zürich. Grimm, V., F. Riedel en E. Wolfstetter, 2005, Low price equilibrium in multi-unit auctions: The GSM spectrum auction in Germany, International Journal of Industrial Organization, vol. 21(10): 1557-69. Harstad, R.M., 2000, Dominant strategy adoption, efficiency and bidders’ experience with pricing rules, Experimental Economics, vol. 3(3): 261-80. Kagel, J.H., R.M. Harstad en D. Levin, 1987, Information impact and allocation rules in auctions with affiliated private values: A laboratory study, Econometrica, vol. 55(6): 1275-1304. Kagel, J.H., en D. Levin, 1993, Independent private value auctions: Bidder behavior in first-, second- and third price auctions with varying numbers of bidders, Economic Journal, vol. 103(419): 868-79. Klemperer, P., 2003, Alfred Marshall lecture: Using and abusing economic theory, Journal of the European Economic Association, vol. 1(2/3): 272-300. Krishna, V., 2009, Auction Theory: Second Edition, San Diego, Academic Press. Porter, D., S. Rassenti, A. Roopnarine en V. Smith, 2003, Combinatorial auction design, Proceedings of the National Academy of Sciences, vol. 100(19): 11153-57. Staatscourant, 2009, Regeling aanvraag- en veilingprocedure vergunningen 2,6 GHz, Staatscourant, 26 oktober, nr. 15836.

TPEdigitaal 6(1)

De prijseffecten van benzineveilingen

Marco Haan, Pim Heijnen en Adriaan Soetevent Om concurrentie te bevorderen worden elk jaar de huurrechten van een aantal benzinestations langs de snelweg geveild. In dit artikel onderzoeken we in hoeverre deze veilingen daadwerkelijk tot lagere prijzen hebben geleid. Daartoe maken we gebruik van een unieke dataset met dagelijkse benzineprijzen van vrijwel alle Nederlandse pompstations. We vinden dat de veilingen leiden tot lagere prijzen, maar alleen wanneer de grote maatschappijen bovendien de verplichting hebben een aantal snelwegstations af te stoten.

1

Inleiding

Sinds jaar en dag bestaat bij pers, publiek en politiek het sterke gevoel dat benzineprijzen langs de snelweg te hoog zijn door een gebrek aan concurrentie. Eigenaars van pompstations langs de snelweg beschikken immers over eeuwigdurende concessies, waardoor er voor nieuwkomers geen ruimte is. Dit verandert aan het begin van deze eeuw. Sinds 2002 worden jaarlijks de huurrechten van een aantal bestaande stationslocaties langs de snelweg geveild, telkens voor een periode van 15 jaar. In 2024 zullen alle stations minstens één keer geveild zijn. Deze concurrentie om de markt moet leiden tot nieuwkomers en uiteindelijk tot lagere prijzen voor de consument. In dit artikel evalueren we of dat inderdaad het geval is. Bij dit beleid zijn uiteraard veel kanttekeningen te plaatsen. Allereerst kan men zich afvragen of er überhaupt reden is om bezorgd te zijn over een gebrek aan marktwerking op de Nederlandse benzinemarkt in het algemeen, en die langs de snelwegen in het bijzonder. Ecorys (2009) betoogt dat het wel meevalt: de prijsverschillen met de ons omliggende landen zijn veel kleiner dan wat vaak wordt beweerd en grotendeels te verklaren uit kostenverschillen. Bovendien wordt langs de snelweg gemiddeld ongeveer 4,6 eurocent per liter meer betaald dan op het onderliggende wegennet, een bedrag dat veel lager is dan wat vaak wordt gesuggereerd. De conclusie van bijvoorbeeld kamerlid Ten Hoopen (CDA), die in oktober 2007 beweerde dat door meer concurrentie tussen pomphouders langs de snelweg de prijs met 12 cent omlaag zou kunnen (zie bijvoorbeeld De Telegraaf, 2007) lijkt dan ook schromelijk overdreven. Ook SEOR (2008) plaatst, in haar evaluatie van deze benzineveilingen, kanttekeningen bij de conclusie van de NMa dat er een probleem zou zijn met de concurrentie van pompstations langs de snelwegen.


36


Ten tweede: als er al gebrek aan marktwerking zou zijn, dan is het niet evident dat het veilen van concessies de beste oplossing is. Uiteraard is het een uitstekend idee om exploitanten via een veiling een marktconforme prijs te laten betalen voor hun concessie. Maar of een dergelijke veiling inderdaad zal leiden tot een lagere prijs voor de consument is minder evident. Zo valt te verwachten dat veel veilingen worden gewonnen door de zittende exploitant: deze heeft al geïnvesteerd in de locatie en heeft daarom naar alle waarschijnlijkheid een hogere waardering voor het geveilde recht. In de context van common values (waarbij de waarde voor alle bieders hetzelfde is, maar niemand weet wat die waarde precies is) is de kans dat hij zal winnen dan veel groter (zie bijvoorbeeld Bulow, Huang en Klemperer 1999). En als de zittende exploitant de veiling wint, zal deze weinig reden zien om zijn prijs te verlagen. Alternatieven die de marktwerking zouden kunnen verbeteren zijn bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van meer snelweglocaties of het verbieden van de dagelijkse publicatie van adviesprijzen. Ook de verplichte plaatsing van prijspalen wordt soms gezien als een mogelijke oplossing. Ten derde: als al wordt gekozen voor het veilen van snelweglocaties, dan is de vraag of de veilingvorm waar nu voor gekozen is de meest geschikte is. Er zijn veel alternatieven mogelijk, bijvoorbeeld met betrekking tot de precieze regels van de veiling, de informatie over marktomstandigheden die in het bidbook wordt gegeven, en de mate waarin de zittende aanbieder een handicap moet krijgen in de veiling van zijn eigen station. Het rapport van SEOR (2008) gaat met name op deze vragen in. In dit artikel geven we een bijdrage aan bovenstaande discussie. We evalueren de bestaande veilingen door na te gaan in hoeverre deze hebben geleid tot lagere benzineprijzen voor de consument. Daartoe maken we gebruik van een unieke dataset met dagelijkse prijsgegevens van vrijwel alle pompstations in Nederland. In haar evaluatie constateert SEOR (2008) dat er te weinig gegevens voorhanden zijn om het prijseffect van de benzineveilingen te kunnen onderzoeken. Wij hebben die gegevens nu wel. We proberen te achterhalen in hoeverre de veilingen als zodanig effect hadden op de prijzen van geveilde stations, en in hoeverre er een effect is van de veiling gecombineerd met een reductieverplichting, dat is de verplichting van een aantal grote maatschappijen om een aantal van hun snelwegstations af te stoten. Een uitgebreide versie van dit onderzoek is te vinden in Soetevent, Haan en Heijnen (2011). In dit artikel beperken we ons tot de hoofdlijnen. In principe kunnen we de prijseffecten op twee manieren schatten. Ten eerste kunnen we waargenomen prijzen van snelwegstations regresseren op een aantal stationskenmerken, plus een dummy die aangeeft of het station geveild is. Is de geschatte coëfficiënt van die dummy significant en negatief, dan hebben geveilde stations een lagere prijs. Deze methode is in principe zelfs toepasbaar als we slechts over de prijsgegevens van één dag zouden beschikken. Ten tweede kunnen we individuele pompstations door de tijd volgen, omdat onze data meerdere jaren beslaan. We kunnen zo nagaan of een station dat geveild wordt vanaf dat moment een lagere prijs gaat voeren ten opzichte van stations die op dat moment niet geveild

TPEdigitaal 6(1)

Marco Haan, Pim Heijnen en Adriaan Soetevent

37

werden. Dit is de zogenaamde difference-in-differences benadering (zie bijvoorbeeld Ashenfelter en Card 1985). In onze toepassing hebben beide methoden hun vooren nadelen. Voor de eerste methode is het van belang dat de stations die geveild zijn een willekeurige trekking is uit alle snelwegstations. Stel dat minder aantrekkelijke stations, die bijvoorbeeld in gebieden liggen waar hevige concurrentie is, eerder geveild worden. Als we dan in een regressie van de prijs op een ‘geveild’-dummy vinden dat de coëfficiënt van die dummy significant negatief is, dan zou dat er op kunnen duiden dat veilingen een negatief effect hebben op de prijs. Maar het zou ook kunnen betekenen dat geveilde stations juist die stations zijn die al een lagere prijs voerden, en die om die reden geveild zijn; een selectie-effect. Bij de tweede methode hebben we geen last van dergelijke selectie-effecten. Voor een gegeven station kunnen we immers precies waarnemen hoe de veiling de prijszetting van dat individuele station heeft beïnvloed. Hieronder bespreken we onze prijsgegevens en geven in het kort de opzet van de veilingen weer. Vervolgens maken we aannemelijk dat de volgorde waarin de stations geveild zijn niet willekeurig is. We analyseren in welke mate geveilde snelwegstations lagere prijzen voeren dan niet-geveilde snelwegstations en we proberen na te gaan in hoeverre die lagere prijzen daadwerkelijk worden veroorzaakt door de veiling. Dat is onze eerste methode. Ten slotte kijken we naar de prijseffecten van de veilingen van 2005 en 2006 door op stationsniveau het prijsniveau vóór en ná de veiling te vergelijken, onze tweede methode.

2

Data

We beschikken over dagelijkse prijsgegevens van vrijwel alle pompstations in Nederland. Sinds de zomer van 2005 publiceert Athlon, een grote leasemaatschappij, deze prijzen op zijn website. De gegevens zijn afkomstig van de 125.000 leaserijders van Athlon; elke keer als zij tanken loopt de rekening via de leasemaatschappij die vervolgens kan nagaan welke literprijs in rekening is gebracht. Voor onze analyse gebruiken we de prijzen zoals die tussen oktober 2005 en augustus 2007 door Athlon zijn gepubliceerd. We beperken ons tot Euro95, de meest gangbare benzinesoort. In totaal bestaat onze dataset uit 3585 pompstations en iets meer dan een miljoen prijsobservaties. Prijsgegevens van meer dan 99% van de snelwegstations zijn opgenomen in onze data. Van de 3585 pompstations in onze dataset staan 236 langs de snelweg. De analyse beslaat de effecten van de veilingen tot 2007. In deze periode zijn in totaal 39 stations geveild. De data geeft volledige dekking in de zin dat ze uitgebreide prijsreeksen van al deze 39 stations bevat. De Athlon-data vullen we aan met locatiegegevens van de stations. Die zijn vaak te achterhalen op basis van de postcode of door gebruik te maken van Google Earth. Karakteristieken van pompstations betrekken we van Experian Catalist, een

TPEdigitaal 6(1)

38


bedrijf dat zich heeft toegelegd op het leveren van dergelijke informatie. Gegevens over het aantal geregistreerde personenauto’s komen van het CBS.

3

Opzet van de veilingen

Veel aandacht is uitgegaan naar het ontwerp van de veiling. Wanneer een station van eigenaar verandert, gaat de opbrengst van de veiling naar de huidige eigenaar. Maar die kan ook meedingen naar zijn eigen locatie. Dat maakt het lastig om een eerlijke veiling te organiseren. Uiteindelijk is gekozen voor een veiling waarbij, in het geval dat de huidige eigenaar de hoogste bieder is, deze het verschil tussen zijn bod en het op een na hoogste bod moet afdragen aan de overheid. Hoewel voor onze analyse van minder belang, is dit een vanuit veilingstheoretisch oogpunt interessante oplossing. In het geval van private values (waarbij iedere bieder een individuele waardering voor het goed heeft en deze waarderingen ongecorreleerd zijn) is namelijk aan te tonen dat door deze regel een gelijk speelveld ontstaat: de huidige eigenaar heeft nu dezelfde prikkels in de veiling als een buitenstaander en zal, net als alle bieders in een standaard first-price sealed-bid auction, een bod uitbrengen dat gelijk is aan de verwachte waarde van de op een-na-hoogste waardering, conditioneel op de gebeurtenis dat hij de hoogste waardering heeft. Voor details verwijzen we naar voetnoot 12 in Soetevent et al. (2011). Daarnaast geldt in de veilingen echter ook een zogenaamde topdeelregeling, die stelt dat als de zittende aanbieder de winnaar van de veiling is, deze nooit meer dan 15% van zijn bod hoeft te betalen (overigens werd dit percentage bij latere veilingen verhoogd naar 30%). Nu geldt de aantrekkelijke theoretische eigenschap die we boven bespraken niet meer. Een zittende eigenaar heeft nu een prikkel om hoger te gaan bieden en zal dus een nog grotere kans hebben de veiling te winnen. Op deze regeling is dan ook veel kritiek gekomen (zie bijvoorbeeld SEOR 2008, hoofdstuk 6). Wij zijn van mening dat deze topdeelregeling geen cruciale rol heeft gespeeld bij het al dan niet mislukken van de veiling. In een context van common values heeft de zittende eigenaar immers ook zonder topdeelregeling al verreweg de grootste kans om de veiling te winnen. Een aantal veilingen ging gepaard met een reductieverplichting. Shell, BP, Esso en Texaco moesten vóór 1 januari 2006 hun gezamenlijke aantal stations langs de snelweg terugbrengen met 48 stuks, ongeveer 20% van het totale aantal snelwegstations. Aan die reductieverplichting kon voldaan worden via de jaarlijkse veilingen of door onderhandse verkoop. Door de reductieverplichting is er expliciet ruimte voor nieuwe toetreders en neemt de concentratiegraad af, wat kan leiden tot meer prijsconcurrentie. Van veilingen waar ook een reductieverplichting van toepassing is, valt dus veel eerder te verwachten dat deze leiden tot lagere prijzen van zowel de geveilde stations als van de concurrerende stations in de naaste omgeving.

TPEdigitaal 6(1)


39

Tussentijdse aanpassingen in het veilingschema. Een ander belangrijk aspect is de volgorde waarin de stations worden geveild. Zoals we al aangaven is het voor onze eerste schattingsmethode van belang dat de geveilde stations een willekeurige trekking zijn uit de totale populatie snelwegstations. In eerste instantie werd de volgorde waarin de stations zouden worden geveild door de overheid bepaald. In december 2001 werd in de Staatscourant voor de periode 2002-2008 gepubliceerd welke stations in welk jaar zouden worden geveild. Daarbij werd in elk afzonderlijk jaar gestreefd naar een gebalanceerd aanbod van stations in termen van omzet en geografische spreiding; naar een willekeurige trekking uit de totale populatie snelwegstations dus. Na het vaststellen van de oorspronkelijke lijst hadden maatschappijen echter de gelegenheid om wijzigingen in het schema aan te brengen. Wie een bepaald station moest gaan veilen, mocht dat station vervangen door een vergelijkbaar station. Een dergelijke aanvraag moest wel minimaal een jaar van tevoren worden gedaan. Ieder jaar wordt in de Staatscourant een geactualiseerde lijst gepubliceerd van stations die binnen zeveneneenhalf jaar zullen worden geveild. Het ligt voor de hand dat maatschappijen de veiling van minder aantrekkelijke stations hebben bespoedigd, zodat ze deze van de hand konden doen onder de reductieverplichting, en de veiling van meer aantrekkelijke stations juist hebben uitgesteld, zodat ze deze zelf in bezit konden houden. Een cruciale vraag, zowel voor onze analyse als voor de evaluatie van het beleid, is dan ook of vervangende stations inderdaad vergelijkbaar zijn met oorspronkelijke stations, of dat de grote oliemaatschappijen er toch in geslaagd zijn aantrekkelijke stations te vervangen door minder aantrekkelijke stations. Selectie? In Tabel 1 is voor de stations geveild tussen 2002 en 2007 de relatie weergegeven tussen de uitkomst van de veiling (wel of geen eigendomswijziging) en eventuele wijzigingen van het station in het veilingschema (veiling uitgesteld, vervroegd, of onveranderd). Dan lijkt er inderdaad sprake is van een selectie-effect. Van de 13 stations die vervroegd werden geveild, veranderden er 12 van eigenaar, ofwel 92%. Blijkbaar waren deze stations voor de oorspronkelijke eigenaar minder aantrekkelijk en zijn ze om die reden eerder geveild dan volgens het oorspronkelijke overheidsschema de bedoeling was. Van de 34 stations waarvan de veiling volgens de oorspronkelijke planning plaatsvond, veranderden er slechts 10 van eigenaar. Met 29% is dat een aanzienlijk kleiner aandeel dan bij de vervroegd geveilde stations.

TPEdigitaal 6(1)

40


Tabel 1 Aanpassingen in het veilingschema en uitkomst veiling Tijdstip veiling

2002

2003

2005

2006

2007

Totaal

5

3

6

5

5

24

uitgesteld

1

1

vervroegd

1

1

1

10

Geen eigendomswijziging onveranderd

Eigendomswijziging onveranderd

4

3

1

1

uitgesteld vervroegd

0 4

6

1

1

12

Tabel 2 vergelijkt een aantal kenmerken van stations die vóór 2007 geveild zijn met karakteristieken van stations waarvoor dat niet het geval is. We kijken ook naar de stations die op verzoek van de maatschappijen vervroegd zijn geveild; uiteraard is dat een deelverzameling van de populatie geveilde stations. Oppervlakte geeft de oppervlakte van het perceel. Geveilde stations blijken gemiddeld 27% kleiner dan niet geveilde stations. Vervroegde stations blijken gemiddeld zelfs 57% kleiner. De andere karakteristieken geven hetzelfde beeld: geveilde stations hebben gemiddeld ongeveer drie pompen, tegen vier voor niet-geveilde en twee voor vervroegde stations. De lokale vraag is het logaritme van het aantal geregistreerde personenauto’s binnen een straal van twintig kilometer rond het station. Dan blijken geveilde stations in gebieden met aanzienlijk minder auto’s te liggen, waarbij dat verschil opnieuw sterker is voor vervroegde stations. Herfindahl ten slotte geeft een indicatie voor de lokale concentratie. Deze variabele is gedefinieerd als de Herfindahl-index (bepaald op basis van aantal stations, niet op basis van verkocht volume) binnen een straal van vijf kilometer rond het station. Geveilde stations ondervinden gemiddeld dus meer concurrentie dan niet-geveilde. Samenvattend is duidelijk sprake van een selectie-effect. Stations die op verzoek van de maatschappijen in het veilingschema zijn gevoegd zijn minder aantrekkelijk in termen van omvang, lokale vraag en lokale concurrentie. Op de veiling zijn ze veel vaker verkocht aan een buitenstaander dan stations die door de overheid waren aangewezen. Het doel van de veiling was om elk jaar een aantal stations te veilen die een dwarsdoorsnede zijn van de hele populatie snelwegstations. Dat is mislukt. Maatschappijen zijn er in geslaagd om juist hun minst aantrekkelijke stations naar voren te schuiven. Dat is jammer, juist omdat in de eerste jaren van de veiling een reductieverplichting gold. De grote maatschappijen hebben weliswaar een aantal stations afgestoten, maar dat zijn wel de kleinere, minder winstgevende stations geweest.

TPEdigitaal 6(1)


41

Tabel 2 Karakteristieken van stations Voor 2007:

geveild

vervroegd

niet geveild

39

11

197

gemiddeld

2872

1673

3927

st. afwijking

1710

1227

3095

p25

1575

375

2500

mediaan

2625

1500

3375

p75

3500

2625

4500

gemiddeld

82.34

63.57

86.87

st. afwijking

27.59

23.22

26.71

p25

60

40

75

mediaan

70

60

90

p75

100

90

100

gemiddeld

181

133

290

st. afwijking

132

91

175

93

50

149

mediaan

131

107

261

p75

229

165

374

gemiddeld

2606

2233

1954

st. afwijking

2185

1076

1218

p25

1389

1716

1230

mediaan

1852

1997

1633

2800

2778

2245

Aantal stations Oppervlakte (m2)

2

Shopgrootte (m )*

Lokale vraag

p25

Herfindahl

p75 Bron: Catalist, CBS, eigen berekeningen. * Exclusief de stations zonder shop.

4

Het effect van de veilingen

Eerste methode: het effect op geveilde stations. Voor onze analyse betekent bovenstaande dat er sprake is van duidelijke selectie-effecten. We doen een probitanalyse waarin we de kans dat een station geveild is verklaren uit het aantal karakteristieken van het station en een aantal maatstaven voor lokale concurrentie, waaronder die in Tabel 2. Dat levert voor elk individueel station een bepaalde kans op. Uiteraard liggen die kansen bij de geveilde stations overwegend hoger dan bij de

TPEdigitaal 6(1)

42


niet-geveilde stations. De kleinste geschatte kans die we vinden voor een geveild station is 0,035, de grootste geschatte kans die we vinden voor een niet-geveild station is 0,676. In een poging de selectie-effecten zoveel mogelijk te beperken kijken we alleen naar de stations waarvoor de geschatte kans ligt in het gebied van overlap: tussen de 0,035 en 0,676. Op die manier krijgen we een vergelijkbare populatie geveilde en niet-geveilde stations. Deze methode van propensity score matching werd geïntroduceerd door Rosenbaum en Rubin (1983). Het betekent in ons geval betekent het schrappen van acht geveilde, en 63 niet-geveilde stations. Om te beoordelen in welke mate de veiling van snelwegstations heeft geleid tot lagere prijzen, verklaren we de log van de prijs van een pompstation langs de snelweg op een willekeurige dag uit een dagspecifieke constante, een aantal stationsspecifieke variabelen (zoals het aantal concurrerende stations in de directe omgeving, merkdummies, een dummy voor de nabijheid van een grens, en het aantal auto’s in een straal van twintig kilometer), en een dummy ‘geveild’ die aangeeft of het station al dan niet geveild is. We beperken ons tot de door ons beperkte populatie van stations, zoals hierboven uitgelegd. In kolom (1) van Tabel 3 rapporteren we de coëfficiënt van de ‘geveild’dummy; coëfficiënten van de andere variabelen laten we buiten beschouwing. We zien dat snelwegstations die geveild zijn, gemiddeld 0,7% goedkoper zijn dan snelwegstations waarvoor dat niet het geval is. Het effect is echter niet significant. Tabel 3 Het effect van de veilingen OLS

geveild

eigendomswijziging

IV

(1)

(2)

(3)

(4)

– 0,0065

– 0,0024

– 0,0017

– 0,0076

(0,0040)

(0,0055)

(0,0054)

(0,0047)

– 0,0092

– 0,0144∗

(0,0076) (0,0072) Standaardfouten geclusterd op stationsniveau en weergegeven tussen haakjes. Regressies (1) en (2) op basis van beperkte populatie, (3) en (4) op basis van volledige populatie. * significant op 5%.

In kolom (2) van Tabel 3 maken we onderscheid tussen geveilde stations die van eigenaar zijn veranderd, en geveilde stations waarvoor dat niet het geval is. Daartoe voegen we een dummy ‘eigendomswijziging’ toe. De geschatte prijsdaling voor geveilde stations die niet van eigenaar veranderen, blijkt dan slechts 0,2%, en is opnieuw niet significant. Stations die wel van eigenaar veranderen, worden gemiddeld 1,1% goedkoper (de som van beide effecten), maar ook dat effect is niet significant. Voor de volledigheid doen we in kolom (3) dezelfde regressie nogmaals, maar dan op basis van de volledige populatie, dus zonder rekening te houden met de

TPEdigitaal 6(1)


43

mogelijkheid van selectie-effecten. Opnieuw vinden we dan een insignificant effect van 0,2% van de veiling als zodanig, maar een totaal en statistisch significant effect van 1,6% (de som van beide effecten die gecombineerd significant zijn) voor stations die van eigenaar veranderen. Een andere manier om de selectie-effecten te omzeilen is door gebruik te maken van instrumentele variabelen. De geveilde stations zijn geen willekeurige trekking uit de volledige populatie snelwegstations, omdat de maatschappijen invloed hadden op welke stations werden geveild. De populatie van oorspronkelijk aangekondigde stations is een betere benadering van een willekeurige trekking. In kolom (4) gebruiken we daarom een dummy die aangeeft of het station tot de oorspronkelijk aangekondigde groep behoort, als instrument voor de daadwerkelijke veiling van een station. We vinden nu een prijsdaling van 0,8%, maar ook dat effect is statistisch insignificant. Gemiddeld genomen lijken geveilde snelwegstations dus ongeveer 0,7% goedkoper dan niet geveilde snelwegstations. Dat wordt volledig verklaard door stations die van eigenaar zijn veranderd. Zij zijn gemiddeld 1,6% goedkoper. Maar dat prijsverschil wordt vooral veroorzaakt door een selectie-effect; grote maatschappijen hadden invloed op welke stations zouden werden geveild, en lijken gemiddeld genomen gekozen te hebben voor stations met meer concurrentie, die om die reden een lagere prijs voeren. Als de veiling leidt tot meer concurrentie, dan zouden we dat moeten terugzien in de prijzen van omliggende stations. Ook dat hebben we onderzocht. Zo’n effect is echter niet waarneembaar. Ook hebben we getoetst of het prijsgedrag van de huidige eigenaar al veranderde na de aankondiging van de veiling. Dat bleek niet het geval. Tweede methode: het effect op individuele stations. Tot nu toe keken we naar alle stations die in het verleden geveild zijn. Voor stations die geveild zijn in 2005 en 2006 beschikken we over prijsgegevens van zowel voor als na de veiling. Daar kunnen we dus precies nagaan wat er met de prijs gebeurde voor en na het moment dat een station werd geveild. Van een selectie-effect is dan geen sprake. In 2005 was nog sprake van een reductieverplichting, terwijl die in 2006 niet meer gold. In 2005 waren dan ook 6 van de 13 geveilde stations naar voren geschoven, in 2006 slechts 1 van de 7. Door de in 2005 en 2006 geveilde stations te vergelijken, kunnen we daarom nagaan in welke mate een geobserveerde prijsdaling het gevolg is van de reductieverplichting, en in welke mate van de veiling als zodanig. Een nadeel van deze methode is dat we maar weinig waarnemingen hebben en dat het dus lastig is statistisch significante effecten te vinden. Figuur 1 geeft een overzicht van de resultaten. In deze figuur vergelijken we steeds voor een bepaalde groep stations het verloop van het gemiddelde prijsverschil met de groep snelwegstations waarvan de veiling aan het einde van onze steekproefperiode nog niet was aangekondigd. We kijken naar het gemiddelde prijsverschil vóór de veiling van 2005, dat na de veiling van 2006, en dat in de tussenliggende periode.

TPEdigitaal 6(1)

44


Figuur 1 Effecten van de veilingen in 2005 en 2006 1.0%

relatief prijsverschil

0.5% 0.0% <2005

2005-2006

>2006

-0.5% -1.0% -1.5% -2.0% jaar Geveild voor 2005

Geveild in 2005

Geveild in 2006

De gestreepte lijn weerspiegelt de stations die geveild zijn vóór 2005. Deze zijn inderdaad aanzienlijk en significant goedkoper dan stations in de controlegroep. De zwarte lijn geeft aan dat stations die geveild zijn in 2005, vóór 2005 al marginaal goedkoper waren. Na de veiling blijken deze stations echter aanzienlijk in prijs te dalen al is dat verschil niet statistisch significant. Stations die in 2006 geveild zijn (de gestippelde lijn) waren vóór de veiling iets duurder dan stations in de controlegroep. Na de veiling daalt hun prijs iets. De verschillen zijn echter verre van significant. Voor een nadere analyse splitsen we de in 2005 geveilde stations in een groep die van eigenaar is veranderd (7 stations, waarvan 6 door de maatschappijen naar voren zijn geschoven), en een groep waarvoor dat niet het geval is (6 stations die allemaal al in het oorspronkelijke veilingschema stonden), zie Figuur 2. Stations die niet van eigenaar zijn veranderd (de gestippelde lijn) waren voor de veiling bijna 1% duurder, en de prijs verandert na de veiling nauwelijks. Dat beeld komt overeen met dat van de stations die in 2006 geveild zijn. Stations die wel van eigenaar zijn veranderd (de gestreepte lijn) waren voor de veiling al bijna 1% goedkoper wat duidt op een selectie-effect. Na de veiling zien we hier echter een forse én significante prijsdaling van ruim 2%.

TPEdigitaal 6(1)


45

Figuur 2 Effecten van de veiling in 2005

1.5%

relatief prijsverschil

1.0% 0.5% 0.0% -0.5%

<2005

2005-2006

>2006

-1.0% -1.5% -2.0% -2.5% -3.0% -3.5% jaar

2005: alle 2005: geen eigendomsverandering 2005: eigendomsverandering

Het beeld dat uit deze analyse naar voren komt, komt overeen met het beeld van de regressies eerder in dit artikel. Daar vonden we dat stations die door de veiling van eigenaar zijn veranderd 1,7% goedkoper zijn, dit valt goeddeels toe te schrijven aan een selectie-effect. Hier vinden we dat stations die van eigenaar zijn veranderd in de veiling van 2005 zelfs 3% goedkoper zijn dan het gemiddelde station, waarvan 1% is toe te schrijven aan een selectie-effect. Vindt geen eigendomsoverdracht plaats, dan is geen prijseffect waarneembaar. Stations die na een veiling van eigenaar veranderen, zijn precies die stations die door de maatschappijen naar voren zijn geschoven om te voldoen aan de reductieverplichting. Is eenmaal aan die verplichting voldaan, dan ligt het niet voor de hand te verwachten dat verdere veilingen zullen leiden tot eigendomsveranderingen of prijsdalingen. Die verwachting wordt gestaafd door de ervaringen in 2006. De prijsdaling van 2% die we vinden voor stations die van eigenaar veranderen is waarschijnlijk een onderschatting van het werkelijke effect van de reductieverplichting. Ten eerste is er bij deze stations al sprake van een selectie-effect: voor de veiling waren ze al ongeveer 1% goedkoper. Wordt een grote maatschappij gedwongen een willekeurig station af te stoten, dan ligt het dan ook voor de hand te verwachten dat het prijseffect nog iets groter zal zijn. Ten tweede konden de maatschappijen ook voldoen aan hun reductieverplichting door stations onderhands te verkopen, dus buiten de veiling om. Helaas hebben we niet kunnen achterhalen welke stations op deze manier zijn verkocht. Maar die stations maken wel deel uit

TPEdigitaal 6(1)

46


van onze controlegroep van niet-geveilde stations. Daarmee onderschatten we enigszins de prijs van niet-afgestoten stations, en daarmee ook het prijseffect van de reductieverplichting. Als een nieuwe eigenaar op een snelwegstation leidt tot meer concurrentie, dan zouden ook stations in de naaste omgeving na de veiling een lagere prijs moeten gaan voeren. Daarom doen we een soortgelijke analyse voor dergelijke stations. We vinden dat stations die op minder dan vijf kilometer afstand liggen van een station dat naar aanleiding van de veiling van 2005 van eigenaar is veranderd direct na die veiling hun prijzen met gemiddeld 1,7% verlagen. Dat verschil is echter niet significant. Nieuwkomers op deze markt zetten dus een lagere prijs. Dat zou echter weinig effect hebben op concurrentie wanneer deze nieuwkomers de markt al snel weer verlaten. Maar dat blijkt niet het geval. Van de negentien stations die voor 2007 via de veiling van eigenaar veranderde voerden in april 2011 achttien nog steeds dezelfde merknaam als in augustus 2007 (het begin van onze data).

5

Conclusies

In dit artikel analyseerden we de effecten van de veilingen van huurrechten van pompstations langs het Nederlandse hoofdwegennet. Die veilingen gingen tot 2006 gepaard met een reductieverplichting die inhield dat de vier grote oliemaatschappijen gezamenlijk hun aantal pompstations langs de snelweg moesten terugbrengen. De reductieverplichting heeft tot duidelijk lagere prijzen geleid. Een snelwegstation geveild onder die verplichting werd na de veiling ongeveer 2% goedkoper. Dat is meer dan de helft van het gemiddelde prijsverschil tussen snelwegstations en niet-snelwegstations. Meer concurrentie langs de snelweg, in de vorm van een minder groot marktaandeel van de grote maatschappijen, leidt dus tot lagere prijzen. Nadat maatschappijen hebben voldaan aan de reductieverplichting blijken de veilingen geen waarneembaar effect meer te hebben, vooral omdat stations dan nauwelijks nog van eigenaar veranderen. In deze studie beperkten we ons tot de veilingen tot en met 2006, maar inmiddels is gebleken dat ook in de veilingen na 2006 nauwelijks nog stations van eigenaar zijn veranderd. De veiling van pompstations langs de snelweg als zodanig heeft dus geen effect op concurrentie. Pas wanneer deze gepaard gaat met een reductieverplichting is een prijseffect waarneembaar. In de toekomst kan meer concurrentie worden bewerkstelligd door bijvoorbeeld een nieuwe reductieverplichting, niet door de veilingen in hun huidige vorm. Het nut van het veilen van snelweglocaties zit in de inkomsten die het genereert voor de schatkist. Tot meer concurrentie zal het niet leiden.

TPEdigitaal 6(1)


47

Auteurs Marco Haan (e-mail: [email protected]) is werkzaam als universitair hoofddocent micro-economie aan de Rijksuniversiteit Groningen. Pim Heijnen (e-mail: [email protected]) is werkzaam als universitair docent microeconomie aan de Rijksuniversiteit Groningen. Adriaan Soetevent (e-mail: [email protected]) is werkzaam als hoogleraar empirische micro-economie aan de Universiteit van Amsterdam.

TPEdigitaal 6(1)

48


Literatuur Ashenfelter, O., en D. Card, 1985, Using the Longitudinal Structure of Earnings to Estimate the Effect of Training Programs, The Review of Economics and Statistics, vol. 67(4):648-60. Bulow, J., M. Huang en P. Klemperer, 1999, Toeholds and Takeovers, Journal of Political Economy, vol. 107(3): 427-54. De Telegraaf, 2007, Benzine 12 cent te duur, 15 oktober, p. 1. Ecorys, 2009, Hoogte en totstandkoming benzineprijzen, Rotterdam. Rosenbaum, P.R., en D.B. Rubin, 1983, The Central Role of the Propensity Score in Observational Studies for Causal Effects, Biometrika, vol. 70(1): 41-55. SEOR, 2008, Evaluatie Benzineveiling, SEOR-ECRi, Rotterdam. Soetevent, A.R., M.A. Haan en P. Heijnen, 2011, Do auctions and forced divestitures increase competition? Evidence from a Dutch policy experiment, working paper, Universiteit van Amsterdam.

TPEdigitaal 6(1)

Openbaar aanbesteden: Een vergelijking tussen procedures en technieken in Nederland en de rest van Europa

Erik Canton, Patrick de Bas, Lars Meindert, Maarten van der Wagt en Emiel Maasland In dit artikel onderzoeken we het gebruik van aanbestedingsprocedures en technieken voor Europese aanbestedingen. Aan de hand van een vergelijking tussen Nederland en Europa wordt vastgesteld in welke mate er binnen Nederland bij aanbestedende diensten een voorkeur bestaat voor het gebruik van bepaalde procedures en technieken. Na correctie voor kenmerken van de aanbesteding wordt de openbare en niet-openbare procedure in Nederland relatief vaak gebruikt. Ook raamwerkcontracten kennen een relatief hoge mate van populariteit. Aan de hand van de geïdentificeerde vooren nadelen van de verschillende procedures en technieken worden ideeën voor mogelijke verbeteringen aangedragen voor het Nederlandse aanbestedingsbeleid onder het huidige Europese raamwerk en de Nederlandse insteek voor herziening van Europese aanbestedingen.

1

Inleiding

Openbaar aanbesteden vormt een belangrijk onderwerp op de politieke agenda. In Nederland wordt al jaren nagedacht over de juiste aanpak van overheidsaanbestedingen onder de Europese aanbestedingsgrens. Al in mei 2006 werd het wetsvoorstel Aanbestedingswet ingediend; deze werd in 2008 echter door de Eerste Kamer verworpen. In juli 2010 is een nieuw wetsvoorstel ingediend, gevolgd door een nota van wijziging in maart 2011. Kern van dit wetsvoorstel is het realiseren van een uniform kader voor overheidsaanbestedingen onder de Europese aanbestedingsgrens en tegelijkertijd een betere toegang tot aanbestedingsprocedures voor het MKB. Ook op Europees niveau zijn er belangrijke ontwikkelingen. Begin 2012 wordt de Europese Richtlijn voor publieke aanbestedingen herzien. De Nederlandse inzet voor de Europese Richtlijn is al duidelijk gecommuniceerd door minister Verhagen van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie, ondermeer op


50

Openbaar aanbesteden

de High Level Conference on Public Procurement eind juni 2011 in Brussel.1 De grens waarvoor de Europese aanbestedingsregels geldt, moet volgens Verhagen tweemaal zo hoog worden, zodat ook kleinere bedrijven makkelijker overheidsopdrachten kunnen winnen. Daarnaast wil de minister de administratieve lasten reduceren en meer flexibiliteit in de aanbestedingsprocedures realiseren. Daarbij ageert hij ook tegen de kosten van de procedures voor zowel bedrijven als voor de aanbestedende diensten. In dit artikel bespreken we de diverse procedures en technieken, elk met daaraan verbonden vooren nadelen. Eerst analyseren we het gebruik van procedures en technieken in Nederland. Om die uitkomsten te duiden vergelijken we dit met het gebruik van procedures en technieken in Europa. Vervolgens gaan we nader in op het effect van de door de minister voorgestelde verhoging van de aanbestedingsgrens. De opbouw van dit artikel is als volgt. Eerst plaatsen we openbaar aanbesteden in een breder marktwerkingsperspectief in Sectie 2. In Sectie 3 beschrijven wij de verschillende procedures en technieken die beschikbaar zijn onder de Europese Richtlijn voor publieke aanbestedingen. In Sectie 4 wordt de gebruikte data gepresenteerd. Sectie 5 bevat de resultaten van de analyse. Conclusies en terugblik worden gegeven in Sectie 6.

2

Openbaar aanbesteden in een breder kader

Het belang van openbaar aanbesteden. Publiek aanbesteden betreft het inkopen van goederen en diensten door overheidsinstanties. Ondernemers die een dienst of product willen verkopen, doen hierbij een prijs of een prijs- en kwaliteitsbod. De overheid maakt vervolgens een keuze bij welk bedrijf de producten of diensten worden gekocht. De keuze voor aanbesteden boven onderhands gunnen kan verschillende redenen hebben. Zo zijn belangrijke drijfveren het verkrijgen van waarde voor geld dankzij verhoogde concurrentie, het voorkomen of het wegnemen van corruptie en vergroten van de transparantie (Trepte 2004, p. 112-113). Het aanbestedingsinstrument kan ook gebruikt worden om de marktwerking binnen een bepaalde sector te stimuleren (Arrowsmith 1998, p. 7-8). Openbaar aanbesteden kan dus gevolgen hebben voor de marktstructuur en voor de kosten en kwaliteitsniveaus van de publieke dienstverlening. Het belang van openbaar aanbesteden verschilt tussen de lidstaten, maar is overal aanzienlijk te noemen. De totale waarde van goederen, diensten en publieke werken die in Europa worden aanbesteed, wordt geschat op ongeveer zestien procent van het bbp van de EU. Dit komt neer op ongeveer tweeduizend miljard 1

Toespraak Verhagen, 30 juni 2011. http://www.rijksoverheid.nl/regering/het-kabinet /bewindspersonen/maxime-verhagen/toespraken/2011/06/30/high-level-conference-on-publicprocurement.html

TPEdigitaal 6(1)

Erik Canton et al.

51

euro in 2007.2 Hiervan werd in 2008 ongeveer achttien procent op Europees niveau aanbesteed. Dit komt overeen met 3,1 procent van het bbp van de EU. Openbaar aanbesteden en het effect op concurrentie. Zoals eerder aangegeven is een van de belangrijkste (beoogde) effecten van openbaar aanbesteden het bevorderen van de concurrentie tussen (potentiële) aanbieders. Door Europees aanbestedingsbeleid wordt het (potentieel) aanbod en daarmee de concurrentie sterk vergroot, omdat het veel eenvoudiger voor buitenlandse bedrijven wordt om een bod uit te brengen voor de levering van goederen of diensten.3 Dit levert voordelen op voor de klant (de overheid, dus de burger) die kan inkopen tegen een betere prijs-kwaliteitverhouding. De overheid kan met zijn prominente aanwezigheid ook bepaalde markten openbreken door weloverwogen diensten af te nemen van verschillende aanbieders, het geven van prikkels om te innoveren en aanbieders te helpen bepaalde toetredingsbarrières te slechten. Openbaar aanbesteden kan echter ook een verstoring in de markt tot gevolg hebben wanneer deelname aan publieke aanbestedingen wordt beperkt of dat zelfs bepaalde (type) bedrijven systematisch worden benadeeld. Ook kan openbaar aanbesteden aanleiding geven tot kartelvorming, mede afhankelijk van de gekozen aanbestedingsprocedure en de informatie die tijdens het aanbestedingsproces bekend gemaakt wordt. De overheid moet daarom zeer goed overwegen van welke procedure en welke technieken gebruik wordt gemaakt bij het aanbestedingsproces. Beleidshervormingen op Europees en nationaal niveau. De EU neemt al geruime tijd initiatieven om een open EU-aanbestedingsmarkt te bewerkstelligen waarin de fysieke locatie en de nationaliteit van de aanbieders geen hindernissen mogen zijn voor de levering van goederen en diensten. De markt voor aanbestedingen was een van de meest ingewikkelde dossiers, omdat dit typisch een terrein is waar nationaal protectionisme sterk verankerd is, maar waar tevens belangrijke economische voordelen behaald kunnen worden door middel van het openstellen van nationale markten voor de andere EU-landen. Sinds de jaren 70 van de vorige eeuw wordt Europees aanbestedingsbeleid vastgelegd in richtlijnen, ontworpen om protectionisme en discriminatoir inkoopbeleid van overheden tegen te gaan. De richtlijnen bieden transparantie en gedragsregels voor het gehele aanbestedingsproces, waaronder verplichte publicatie van aanbestedingen boven een bepaalde contractwaarde, objectieve specificaties, beschikbare procedures en tijdslimieten. Dit beleid is verdiept in de jaren 90 van de vorige eeuw, met als doel om de markten voor openbaar aanbesteden open te stellen voor aanbieders uit alle lidstaten, en daarmee de interne 2 3

Dimitri et al. (2006). Richtlijn 2004/18/EC en 2004/17/EC bepalen dat openbaar aanbestedingen boven een bepaalde contractwaarde gepubliceerd worden op EU niveau, namelijk in de Tenders Electronic Daily (TED) database. Er bestaan verschillende drempelwaarden, maar voor centrale overheden geldt dat voor leveringen en diensten boven een contractwaarde van € 125.000,- Europees dient te worden aanbesteed en voor werken boven een contractwaarde van € 4.845.000,-.

TPEdigitaal 6(1)

52


markt verder te ontwikkelen. Hiermee werd beoogd om efficiëntiewinsten te behalen, leidend tot lagere prijzen, hogere kwaliteit en meer concurrentiekracht voor de EU. Bij de laatste modernisering in 2004 zijn ondermeer maatregelen genomen voor het verder openen van de interne markt, het reduceren van administratieve lasten, het introduceren van sociale en milieugerelateerde eisen en het gebruik van nieuwe technologie (e-procurement). In 2012 wordt de volgende herziening verwacht.

3

Europese aanbestedingsprocedures en -technieken

Het Europese raamwerk voor aanbesteding wordt gevormd door Richtlijn 2004/18/EG voor overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (de ‘klassieke’ richtlijn), en Richtlijn 2004/17/EG voor opdrachten in de ‘specifieke sectoren’ water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (de ‘utiliteitenrichtlijn’). De richtlijnen beschrijven welke aanbestedingsprocedures en -technieken mogen worden gebruikt. In het vervolg van dit artikel richten we ons op de klassieke richtlijn 2004/18/EG. Aanbestedingsprocedures. De Europese aanbestedingsrichtlijnen onderscheiden vier verschillende typen procedures, namelijk: • Openbare procedures; • Niet-openbare procedures; • Procedures van gunning door onderhandeling (hierna: onderhandelingsprocedure); en • De concurrentiegerichte dialoog. De omschrijving van de verschillende procedures is te vinden in artikel 1, lid 11 van de klassieke richtlijn. Openbare procedures zijn de procedures waarbij iedereen mag inschrijven. Bij niet-openbare procedures vindt eerst een voorselectie plaats. Iedereen mag een verzoek indienen om deel te nemen, maar alleen geselecteerde ondernemers mogen inschrijven. Bij procedures van gunning door onderhandelingen wordt door de aanbestedende dienst overleg gepleegd met door de dienst gekozen ondernemers. De selectie van aanbieder(s) en de contractuele voorwaarden worden via onderhandelingen vastgesteld. Bij de concurrentiegerichte dialoog vindt, net als bij de niet-openbare procedure, een voorselectie plaats. Met de toegelaten ondernemingen vindt een dialoog plaats om naar oplossingen voor de behoeften van de aanbestedende dienst te zoeken. Op grond van de aangedragen oplossingen worden de winnaars geselecteerd. Aanbestedende diensten maken voor het plaatsen van overheidsopdrachten vooral gebruik van de openbare en de niet-openbare procedure. Alleen voor bijzondere complexe opdrachten waarbij aanbestedende diensten verwachten dat toekenning van de opdracht via de openbare of niet-openbare procedure niet mogelijk gaat zijn, kunnen de aanbestedende diensten hun overheidsopdrachten

TPEdigitaal 6(1)

Erik Canton et al.

53

door middel van de concurrentiegerichte dialoog plaatsen (artikel 29). In specifieke gevallen die in de artikelen 30 en 31 staan vermeld (zoals buitengewone gevallen, wanneer de aard en de onzekere omstandigheden van de aanbesteding een vaststelling vooraf van de totale prijs niet mogelijk maken), kunnen zij gebruik maken van een procedure van gunning door onderhandelingen, met of zonder bekendmaking van de aankondiging van de opdracht. Daarnaast is het mogelijk om in het geval van spoedeisendheid gebruik te maken van versnelde procedures, waarbij de standaardtermijnen voor indiening en gunning mogen worden verkort. Aanbestedingstechnieken. Naast procedures beschrijft de richtlijn enkele aanvullende mogelijkheden binnen de procedures. Deze mogelijkheden duiden we aan met technieken. We onderscheiden vier specifieke aanbestedingstechnieken, namelijk het gebruik van (i) raamovereenkomsten, (ii) gezamenlijke aankoop, (iii) dynamische aankoopsystemen en (iv) elektronische veilingen. Deze technieken worden gebruikt als variatie binnen de eerder genoemde procedures. Binnen een aanbesteding kan gebruik worden gemaakt van meerdere technieken, terwijl het ook mogelijk is dat geen enkele aanbestedingstechniek wordt toegepast. Een raamovereenkomst is, aldus de richtlijnen, een overeenkomst tussen de aanbestedende dienst en ondernemer(s), waarbij voor een bepaalde periode de voorwaarden, zoals bijvoorbeeld prijs en hoeveelheid goederen, inzake te plaatsen opdrachten worden vastgelegd. In het geval van een gezamenlijke aankoop bundelen de aanbestedende diensten hun vraag vaak in een aankooporganisatie die vervolgens optreedt namens deze diensten. Het dynamisch aankoopsysteem is een techniek waarbij de geheel elektronische procedure open blijft staan voor de geselecteerde ondernemers voor biedingen. Bij een elektronische veiling kunnen de geselecteerde aanbieders in herhaalde veilingen meedingen naar opdrachten.

4

Data

Een belangrijke basis voor de gebruikte informatie over aanbesteding in Europa is de TED-database, waarin alle aanbestedingen zijn opgenomen die gepubliceerd zijn in het supplement van het officiële publicatieblad van de Europese Commissie.4 De database die wij hebben gebruikt bestaat uit alle gepubliceerde aanbestedingen in de periode januari 2006 tot en met juni 2010. In totaal betreft dit ruim 540.000 aanbestedingen met een waarde van meer dan 1,4 biljoen euro. In de database is per aanbesteding veel informatie te vinden, waaronder land, type en sector van de aanbestedende dienst; locatie en sector van de aanbesteding; datum van publicatie, indiening en gunning van de aanbesteding; het aantal aanbieders, de winnaar, en de prijs waarvoor is aanbesteed. 4

TED staat voor Tender Electronic Daily. De auteurs van dit artikel hebben een kopie van deze database verkregen in het kader van een in opdracht van de Europese Commissie mede-uitgevoerde studie naar aanbesteding in Europa (PWC et al. 2011).

TPEdigitaal 6(1)

54


Naast informatie van de TED-database gebruiken we informatie uit een elektronische enquête onder aanbestedende diensten en ondernemingen. De enquête richtte zich op de geschatte kosten en effectiviteit van aanbesteding. Voor de kosten is gevraagd naar de geschatte tijdsbesteding van personeel en naar nietpersoneelskosten van de aanbesteding. Voor de effectiviteit hebben we de geënquêteerden gevraagd de resultaten in termen van prijs en kwaliteit van een specifieke Europese aanbesteding te vergelijken met de verwachte resultaten onder nationale of private aanbesteding. In totaal hebben 5.500 aanbestedende diensten en 1.800 ondernemingen deelgenomen aan de enquête wat ongeveer een respons percentage is van 7,3 procent. De respons is onderzocht op representativiteit wat betreft het gebruik procedures, technieken en geografische verdeling. We vonden dat onze steekproef representatief is met uitzondering van de geografische verdeling. Daar zijn Frankrijk en Polen licht ondervertegenwoordigd, terwijl Nederland, Duitsland en Noorwegen licht oververtegenwoordigd zijn. Deze afwijkingen zijn echter te klein om aan de betrouwbaarheid van onze analyse te twijfelen.

5

Resultaten

Voor onze vergelijking tussen Nederland en Europa richten we ons op de belangrijkste procedures en technieken in termen van aantallen en waarde. Vergelijking in gebruik tussen Nederland en Europa. Uit onze analyse blijkt dat, gedurende de periode 2006-2010, de openbare procedure, de niet-openbare procedure en de onderhandelingsprocedure gezamenlijk circa 90 procent van de totale Europees aanbestede waarde omvatten.5 Dit cijfer geldt voor zowel Nederland als heel Europa. In Tabel 1 is het aandeel van genoemde procedures weergegeven. Dezelfde tabel geeft ook de belangrijkste technieken die bij aanbesteding worden gebruikt weer, namelijk de raamovereenkomst en gezamenlijke inkoop. Bij vergelijking van de resultaten van Nederland en Europa als geheel valt op dat in Nederland aanzienlijk meer gebruik wordt gemaakt van niet-openbare procedures. Merk op dat het verschil tussen Nederland en Europa het sterkst is voor het aantal aanbestedingen en minder sterk voor de waarde van de aanbesteding. Dit is het gevolg van een lagere gemiddelde waarde van de opdrachten die via nietopenbare procedures worden aanbesteed. In Nederland is de gemiddelde waarde EUR 2,5 miljoen; in Europa EUR 6,1 miljoen. Ook het gebruik van raamwerkcontracten (in aantallen) is in Nederland aanzienlijk hoger dan in Europa. Ook hier zien we dat de gemiddelde waarde in Nederland lager is dan in Europa: EUR 1,4 miljoen tegenover EUR 3,7 miljoen.

5

Ook in termen van het aantal procedures vormen deze drie typen circa 90% van de markt.

TPEdigitaal 6(1)

Erik Canton et al.

55

Tabel 1 Overzicht van gebruik van procedures en technieken, 2006-2010 Aantal

Europa Waarde (mln.euro)

Aantal

Nederland Waarde (mln.euro)

395.501 (73,3%)

679.210 (52,1%)

10.186 (67,1%)

12.504 (44,4%)

Niet-openbare procedure

48.690 (9,0%)

299.028 (23,0%)

3.286 (21,6%)

8.201 (29,1%)

Onderhandelingsprocedure

44.227 (8,2%)

179.331 (13,8%)

1.104 (7,3%)

4.056 (14,4%)

Overige procedures

51.245 (9,5%)

145.095 (11,1%)

615 (4,0%)

3.427 (12,2%)

Totaal

539.663 (100%)

1.302.664 (100%)

15.191 (100%)

28.189 (100%)

Raamovereenkomst

60.726 (11,1%)

225.178 (17,1%)

3.553 (22,8%)

4.847 (17,1%)

20.734 (3,8%)

152.638 (11,6%)

523 (3,4%)

941 (3,3%)

Aanbestedingen:

Openbare procedure

Gezamenlijke inkoop

Correctie voor aard van de aanbesteding. Om een zuivere vergelijking te maken tussen het gebruik van aanbestedingsprocedures en -technieken hebben we gecorrigeerd voor verschillende factoren. In een probit-analyse hebben we het type of de techniek van de procedure verklaard aan de hand van het type opdracht (CPV code categorie), het type overheid dat aanbesteed en het werkveld van de aanbestedende dienst.6 Ook hebben we een dummyvariabele voor Nederland opgenomen in de analyse om de Nederlandse aanbestedingscultuur te kunnen schatten. Na correctie komen de verschillen nagenoeg overeen met de verschillen van voor de correctie met één belangrijke wijziging: Nederland maakt relatief meer gebruik van openbare procedures dan Europa. Ook is het grote verschil tussen Nederland en Europa wat betreft de niet-openbare procedures sterk afgenomen, maar nog steeds zeer significant. Zie onderstaande tabel voor details.

6

CPV staat voor Common Procurement Vocabulary. Zie: http://simap.europa.eu/codes-andnomenclatures/codes-cpv/codes-cpv_en.htm

TPEdigitaal 6(1)

56


Tabel 2 Gecorrigeerd gebruik van procedures en technieken, Nederland versus Europa Openbare procedure

Niet-openbare procedure

Procedures Onder-handelingsprocedure

0,0379 0,01 0,00

0,0501 0,00 0,00

– 0,0257 0,00 0,00

Coëfficiënt Standaardfout P-waarde

Raamwerkovereenkomst

Technieken Gezamenlijke inkoop

0,0736 0,00 0,00

– 0,0206 0,00 0,00

Wat zeggen deze getallen? De coëfficiënt geeft aan in hoeverre het gebruik afwijkt van de benchmark (Europa exclusief Nederland). Tabel 2 geeft het cijfer 0,0379 voor de openbare procedure aan dat Nederland, gecorrigeerd voor type aanbestedingen en sector, gemiddeld 3,79 procent meer gebruik maakt van openbare procedures. Ook maakt Nederland relatief meer gebruik van nietopenbare procedures, terwijl onderhandelingsprocedures minder worden gebruikt. Bron van de verschillen. Waar komen deze verschillen vandaan? In ons onderzoek hebben we de relatie tussen landenkenmerken en gebruik van procedures en technieken nader geanalyseerd.7 Hierbij is onder andere gekeken naar het gemiddelde inkomen (bnp per inwoner), overheidsconsumptie, omvang van de bevolking en mate van werkloosheid (als proxy voor de conjuncturele situatie). We vinden dat de openbare procedure minder vaak gebruikt wordt naarmate bnp per inwoner hoger is. Ook daalt het gebruik van openbare procedures naarmate overheidsconsumptie hoger is, de omvang van de populatie groter is en er sprake is van een lagere werkloosheid. Bij de niet-openbare procedure zijn de resultaten omgekeerd. Inkomen, overheidsconsumptie en omvang van de bevolking zijn positief gerelateerd met het gebruik van de niet-openbare procedure, terwijl werkloosheid een negatieve correlatie met het gebruik van niet-openbare procedures laat zien. Voor raamwerkcontracten wordt ook een relatie met landenkenmerken gevonden, maar deze relatie is zeer zwak. De vraag is dan wat aanbestedende diensten doen besluiten om voor een bepaalde procedure of techniek te kiezen. Om meer inzicht te krijgen in de redenen achter een keuze voor bepaalde technieken en procedures is het nuttig om de vooren nadelen in kaart te brengen. Kosten van procedures en technieken. Uit de analyse van de resultaten van de enquête blijkt dat in Europa de niet-openbare procedure de meeste kosten met zich meebrengt. Vooral de aanbestedende partijen zijn hier veel tijd mee kwijt zoals af te lezen valt uit onderstaande tabellen. De openbare procedure en de onderhandelingsprocedure verschillen nauwelijks in kosten, al is de eerste iets

7

Onderzoek gebaseerd op PWC et al. (2011).

TPEdigitaal 6(1)

Erik Canton et al.

57

goedkoper voor offrerende bedrijven. Onderhandelingsprocedures voeren is vooral tijdsintensief voor bedrijven. Nederland lijkt iets efficiënter met de procedures om te gaan dan het gemiddelde in Europa. Zo zijn er in vergelijking met de rest van Europa in Nederland ongeveer drie mandagen minder nodig bij de aanbestedende partij indien gekozen wordt voor een niet-openbare procedure (uitgaande van de mediaan). Dat geldt ook voor de openbare procedures waarvoor Nederland ongeveer een dag minder nodig heeft om de aanbesteding uit te voeren. Tabel 3 Aantal mandagen van aanbestedende dienst nodig voor aanbestedingen in Europa Type procedure

Niet-openbare procedure Onderhandelingsprocedure Openbare procedure Totaal

Aantal waarnemingen 304 246 1737 2287

Gemiddeld aantal mandagen 41,57 35,56 34,88 35,84

Mediaan aantal mandagen

(36,95) (38,92) (35,97) (36,48)

30 22 22 22

Tabel 4 Aantal mandagen van aanbestedende dienst voor aanbestedingen in Nederland Type procedure





(28,98) (29,03) (27,98) (28,24)

27 16 23 21

Tabel 5 Aantal mandagen van offrerend bedrijf nodig voor aanbestedingen in Europa Type procedure


TPEdigitaal 6(1)



(31,36) (33,64) (26,59) (28,32)

Mediaan aantal mandagen 17.5 18 16 16

58


Tabel 6 Aantal mandagen van offrerend bedrijf nodig voor aanbestedingen in Nederland Type procedure


Aantal waarnemingen

Gemiddeld aantal mandagen


2 1 46 49

15,00 (7,07) 14,00 (0,00) 26,82 (27,58) 26,07 (26,89)

15 14 14 14

Bedrijven zijn twee dagen korter bezig met de offerte voor een EU-aanbesteding in Nederland dan een gemiddelde Europese aanbesteding, waarmee ook voor bedrijven aanbestedingen in Nederland efficiënter verlopen. We maken ook een schatting van de totale kosten die met EU-aanbestedingen gepaard gaan. Deze kosten worden geschat op zo’n 1,4 procent van de inkoopwaarde, wat neerkomt op ongeveer 5,3 miljard euro in 2009. Bedrijven dragen ongeveer’ drie kwart van deze kosten. Hoewel de kosten om een offerteaanvraag op te stellen en de aanbestedingsprocedure te organiseren hoger zijn voor de aanbestedende diensten, worden de hogere kosten voor het bedrijfsleven verklaard uit het feit dat meerdere partijen een offerte uitbrengen. De gemiddelde aanbesteding vergt ongeveer 123 mandagen aan middelen, wat op ongeveer 28.000 euro neerkomt. Voordelen van procedures en technieken. De keuze voor openbaar aanbesteden is niet enkel gebaseerd op kosten in de vorm van tijdsbesteding. Ook andere factoren, zoals lagere prijs en hogere kwaliteit, spelen een rol. Uit de enquête blijkt dat kosten zelfs een vrij kleine rol spelen in de keuze voor een procedure. Zo vindt ruim 50 procent van de aanbestedende diensten de kosten van aanbesteding niet of weinig van belang tegenover ongeveer 25 procent die de kosten van aanbesteding redelijk tot zeer belangrijk acht. Verbeteringen in prijs en kwaliteit van de aangeboden producten of diensten worden door aanbestedende diensten aanzienlijk belangrijker gevonden dan kosten. Ongeveer twee derde van de aanbestedende diensten ziet verbeteringen in prijs en kwaliteit als redelijk of zeer belangrijk element bij de keuze voor een procedure, terwijl slechts tien procent hier weinig tot geen belang aan hecht. Op deze onderdelen verschilt de keuze tussen de verschillende procedures weinig. Nederland verschilt hierin nauwelijks met de rest van Europa. Verschillen in procedures komen voornamelijk naar voren op andere onderdelen. Een keuze voor een onderhandelingsprocedure blijkt veelal gebaseerd op maximalisering van de tijdsefficiëntie van de procedure. Aanbestedende diensten die kiezen voor een openbare procedure leggen vaak de nadruk op concurrentie als relevante overweging in de keuze. Het gemiddeld aantal offertes per aanbesteding in Europa betreft 5,4 (Nederland: 5,5). Openbare procedures ontvangen gemiddeld het hoogste aantal biedingen van alle procedures met 5,7 inschrijvingen gemiddeld tegenover 5,5 inschrijvingen voor een niet-openbare

TPEdigitaal 6(1)

Erik Canton et al.

59

procedure. Ter vergelijking: het aantal offertes voor een onderhandelingsprocedure is gemiddeld 4,8. De belangrijkste drijfveer voor de keuze voor niet-openbare procedures blijkt de stiptheid van de procedure. Effect van een hogere aanbestedingsgrens. We hebben geen verband tussen de kosten van de procedures en de contractwaarden vastgesteld. We kunnen dus concluderen dat de kosten als percentage van de contractwaarde sterk kunnen oplopen wanneer er contracten van kleinere bedragen aanbesteed worden. Ook vonden wij dat er binnen Europa vaak gekozen wordt voor Europees aanbesteden wanneer contractwaarden lager zijn dan de aanbestedingsgrens. Dit was overigens niet het geval in Nederland dat veel minder vaak Europees aanbesteed onder de aanbestedingsgrens dan de rest van Europa. Indien de suggestie van Verhagen gevolgd wordt, en de aanbestedingsgrens wordt opgehoogd, neemt het aantal aanbestedingen af dat Europees aanbesteed moet worden. Vooral aanbestedingen waarbij gebruik gemaakt wordt van de openbare procedure zullen dan minder vaak Europees uitgezet hoeven te worden. De mediaan waarde van aanbestedingen via de openbare procedure bedraagt ongeveer EUR 353.000. Ter vergelijking: de mediaanwaarde van de onderhandelingsprocedure en de niet-openbare procedure bedragen circa EUR 712.000 en EUR 693.000, terwijl aanbestedingen met raamwerkcontracten een mediaanwaarde van ongeveer EUR 561.000 kent. Een hogere aanbestedingsgrens betekent echter niet dat de contracten onder de grens automatisch tegen veel lagere kosten nationaal aanbesteed kunnen worden. Ook nationale regelgeving brengt uitvoeringskosten met zich mee. Zo is in Nederland bijvoorbeeld het Aanbestedingsreglement Werken (ARW 2005) van toepassing. Dit reglement schrijft aanbestedingsregels voor aan de ministeries van VROM, V&W, Defensie en EL&I (Van der Horst en Schenk 2010, p. 57). Deze wet kan op vrijwillige basis worden toegepast door andere overheden. Uit onderzoek blijkt dat 92 procent van de werken opdrachten onder de ARW 2005 plaatsvindt.8 Uit de enquête komt naar voren dat Nederlandse aanbesteders de voordelen van Europees aanbesteden in de zin van een groter potentieel aanbod wel zien. Ze zijn echter teleurgesteld in het weinige aanbod van over de grens dat daadwerkelijk reageert. Ook wordt de juridische benadering van Europees aanbesteden als een belemmering ervaren, doordat het maar weinig ruimte overlaat voor flexibiliteit en onderhandeling. In termen van kosten zien de Nederlandse aanbesteders nauwelijks verschil tussen de Nederlandse aanbesteding en de Europese aanbesteding.

8

http://www.aanbestedingsinstituut.nl/_uploads/Statistic/Resultaten%20aanbestedingsregistratie%202 00700dc9bcb-d56d-4790-868f-0f217449fcdf.pdf

TPEdigitaal 6(1)

60


6

Conclusies en discussie

We hebben aangetoond dat in Nederland andere keuzes gemaakt worden voor de aanbestedingsprocedures en -technieken dan in de rest van Europa. Zelfs als rekening wordt gehouden met factoren als sector en type aanbestedende dienst die een verschil in aanbesteding met zich mee kunnen brengen, blijven kleine, maar significante verschillen bestaan. Deze verschillen zijn gecorreleerd met het inkomen, overheidsconsumptie, populatie en werkloosheid. Ook lijken de verschillen veroorzaakt te worden door de doelstellingen van de aanbestedende partij op het gebied van gewenste concurrentie, prijs-kwaliteitverhouding, en efficiëntie in termen van tijd. Als we terugblikken op de punten die door minister Verhagen zijn verwoord tijdens de High Level Conference on Public Procurement, zien we dat efficiëntie en meer mogelijkheden voor toetreding van MKB tot overheidsopdrachten belangrijke pijlers zijn voor de Nederlandse insteek bij de hervorming van de Europese richtlijnen. Hiervoor wil hij de aanbestedingsgrens ophogen en de administratieve lasten verlagen. Een verhoging van de drempelwaarde zal waarschijnlijk ook het effect hebben dat het MKB meer toegang krijgt tot overheidsopdrachten, mits de nationale aanbestedingsregels die extra ruimte daadwerkelijk bieden. Echter, zoals we in onze analyse hebben laten zien leiden nationale aanbestedingen niet tot lagere kosten voor de aanbesteder. Bovendien verkleinen nationale procedures het aantal offertes uit het buitenland, waarmee belangrijke potentiële efficiëntie winsten gemist worden. De insteek van Verhagen kan beter zijn het verbeteren van buitenlandse toegang tot de Europese aanbestedingen en tegelijkertijd het verlagen van de administratieve lasten. Ook bij de keuze voor verschillende procedures lijken wat verbeteringen mogelijk te zijn gezien de verschillen binnen Europa. Zo kunnen de aanbestedende diensten gestimuleerd worden om meer gebruik te maken van de onderhandelingsprocedure of de openbare procedure. Deze procedures hebben een hogere mate van kostenefficiëntie. Bovendien is vooral de onderhandelingsprocedure vanuit het welvaartsperspectief het meest efficiënt wanneer alleen gekeken wordt naar de kosten. Echter, de keuze voor de onderhandelingsprocedure heeft ook consequenties voor de mate van concurrentie; het gemiddeld aantal inschrijvingen bij een onderhandelingsprocedure is significant lager dan bij andere procedures, zoals de openbare procedure. Daarnaast is de keuze voor een procedure zeer afhankelijk van de karakteristieken van de aanbesteding. Om een oordeel te kunnen geven over de wenselijkheid van procedures en technieken is nader onderzoek op detailniveau van het project en inzicht hoe de procedures en technieken in deze projecten gepresteerd hebben, vereist. Helaas hebben we deze detailinformatie niet voorhanden. Bij de afwezigheid van deze informatie lijkt de algemene oproep van Verhagen tot vermindering van administratieve lasten en verbetering van de toegankelijkheid van (MKB-

TPEdigitaal 6(1)

Erik Canton et al.

61

)bedrijven tot aanbestedingen een voor de hand liggende en moeilijk weerspreekbaar uitgangspunt. Gegeven de huidige verschillen in aanbestedingscultuur lijkt er echter ook nog ruimte voor Nederland voor verdere optimalisering van aanbesteding binnen het huidige Europese raamwerk.

Auteurs Erik Canton, Patrick de Bas, Lars Meindert, en Maarten van der Wagt zijn afdelingshoofd, consultant, consultant, en onderzoeksassistent bij de afdeling Marktwerking en Regulering van Ecorys. Emiel Maasland is senior researcher bij SEOR, onderdeel van de Erasmus School of Economics. Correspondentie kan worden gericht aan Patrick de Bas (e-mail: [email protected].)

TPEdigitaal 6(1)

62


Literatuur Arrowsmith, S., 1998, National and International Perspectives on the Regulation of Public Procurement: Harmony or Conflict?, in: S. Arrowsmith en A. Davies (eds.), Public Procurement: Global Revolution: 3-26, Kluwer Law International, London. Dimitri, N., G. Piga en G. Spagnolo, 2006, Handbook of Procurement. Cambridge University Press, Cambridge. Horst, H. van der, en M.A. Schenk, 2010, Aanbesteden Doe Je Zo: Praktisch Handboek voor Aanbesteders en Inschrijvers, 3de editie, Sdu Uitgevers, Den Haag. PWC, London Economics en Ecorys, 2011, Public procurement in Europe: Cost and Effectiveness, studie voor de Europese Commissie. Stichting Aanbestedingsinstituut Bouw & Infra., 2009, Resultaten aanbestedingsregistratie 2007. http://www.aanbestedingsinstituut.nl/_uploads/Statistic/Resultaten%20aanbestedingsre gistratie%20200700dc9bcb-d56d-4790-868f-0f217449fcdf.pdf Trepte, P., 2004, Regulating Procurement: Understanding the Ends and Means of Public Procurement Regulation, 1ste editie. Wolf Legal Publishers, Nijmegen.

TPEdigitaal 6(1)

Het effect van aanbesteden op de kwaliteit van het openbaar vervoer

Koert van Buiren, Matthijs Gerritsen, Luuk Leussink en Janneke van der Voort Bij het aanbesteden van concessies voor de exploitatie van openbaar vervoer wordt concurrentie om de markt georganiseerd. In de praktijk laten aanbestedende diensten vervoersbedrijven concurreren op kwaliteit (bij een vaste subsidie), of op prijs (subsidie) en kwaliteit. Zo beschouwd zou het aanbesteden van openbaar vervoer onder meer moeten hebben geleid tot een verhoging van de kwaliteit. Er bestaat geen gestructureerd kwantitatief onderzoek naar de relatie tussen aanbesteden en de kwaliteit van het openbaar vervoer in Nederland. In dit artikel voeren wij als eerste stap in die richting een econometrische analyse uit van de relatie tussen aanbesteden en de kwaliteit van het openbaar vervoer.

1

Inleiding

Op 1 januari 2001 is met het van kracht worden van de Wet Personenvervoer 2000 (Wp2000) marktwerking geïntroduceerd in het openbaar vervoer in Nederland. Het stad- en streekvervoer dient sindsdien per regio of per verbinding aanbesteed te worden. Met het aanbesteden van openbaar vervoerconcessies organiseren aanbestedende diensten concurrentie om de markt. Vervoersbedrijven concurreren met elkaar om het verkrijgen van het exclusieve, maar tijdelijke recht om in een bepaald gebied of op een bepaalde lijn het openbaar vervoer te verzorgen. Omdat de exploitatie van die concessies vaak niet rendabel is, stelt de betreffende overheid een exploitatiebijdrage ter beschikking aan de exploitant. Die subsidie moet er voor zorgen dat de exploitatie rendabel wordt. Tegelijkertijd mag die subsidie volgens het Europese mededingingsrecht niet méér bedragen dan strikt noodzakelijk is om de kosten inclusief een redelijk rendement te dekken.1 Daartoe laten aanbestedende 1

Het Europese mededingingsrecht, in het bijzonder de Altmark criteria, gaat daar impliciet vanuit: wanneer een concessie voor openbaar vervoer is aanbesteed, dan hoeft niet meer getoetst te worden op overcompensatie. In 2006 heeft de Economic Advisory Group on Competition Policy (EAGCP) van de Europese Commissie ervoor gewaarschuwd dat een aanbestedingsprocedure onvoldoende garandeert dat er geen sprake is van overcompensatie. Schaalvoordelen en voordelen voor het zittende vervoersbedrijf kunnen ertoe leiden dat de winnaar van een aanbestedingsprocedure overgecompenseerd wordt. De EAGCP adviseert dan ook om in aanvulling op een aanbestedingsprocedure extra waarborgen (toetsen) in te voeren waarmee overcompensatie wordt voorkomen.


64


diensten in Nederland de vervoersbedrijven met elkaar concurreren op kwaliteit, gegeven een vaste prijs (subsidie), of op prijs en kwaliteit. Hiermee wordt beoogd een optimale prijs-kwaliteitverhouding te realiseren. Het afgelopen jaar hebben de aanbestedingen in het openbaar vervoer volop de aandacht getrokken, niet in de laatste plaats vanwege het voornemen van het kabinet Rutte om nu ook het openbaar vervoer in de stadregio’s Amsterdam, Rotterdam en Den Haag (de G3) aan te besteden. De G3 hebben de aanbesteding van het openbaar vervoer tot op heden weten uit te stellen, en hebben het openbaar vervoer in plaats daarvan ‘inbesteed’ conform de eisen van het Europees mededingingsrecht. Volgens het kabinet is met het aanbesteden van het openbaar vervoer in deze stadsregio’s echter een structurele besparing van € 120 miljoen te realiseren. De stadsvervoerders zelf, hun personeel, en de verantwoordelijke wethouders waarschuwen dat deze aanbesteding leidt tot een achteruitgang in kwaliteit van het openbaar vervoer in de G3. Figuur 1 De gepercipieerde kwaliteit van openbaar vervoer, 2004-2010, aanbestede en niet-aanbestede concessies

Bron: KpVV (2011) en KNV (2011).

Hoewel op het eerste gezicht aanbesteden tot kwaliteitsverbetering lijkt te leiden (zie Figuur 1), en eerdere kwalitatieve onderzoeken ook in die richting wijzen, is in Nederland tot op heden geen gestructureerd kwantitatief onderzoek uitgevoerd naar de relatie tussen aanbesteden en de kwaliteit van openbaar vervoer. In dit artikel zetten wij een eerste stap in die richting. Daartoe analyseren wij de door reizigers gepercipieerde kwaliteit van het openbaar vervoer tussen 2004 en 2011. Hiervoor is een databestand aangemaakt, met als te verklaren variabele de gepercipieerde kwaliteit gepubliceerd door het Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KpVV). Voor-

TPEdigitaal 6(1)

Koert van Buiren, Matthijs Gerritsen, Luuk Leussink en Janneke van der Voort

65

beelden van verklarende variabelen zijn de vervoerder, de wijze van gunning, en of er in de aanbestedingsprocedure meerdere bieders waren. Dit artikel is als volgt opgebouwd. Sectie 2 geeft een kort chronologisch overzicht van aanbesteden van openbaar vervoer in Nederland, en de resultaten van eerdere onderzoeken die in Nederland zijn uitgevoerd naar de relatie tussen aanbesteden en de kwaliteit van openbaar vervoer. Sectie 3 beschrijft de samenstelling van de dataset, het model dat wordt geschat en de resultaten van de schatting. Sectie 4 formuleert de conclusies.

2

Aanbestedingen Openbaar Vervoer in Nederland

Voor het oplossen van mobiliteitsproblemen in Nederland, ontstaan begin jaren 90, wordt een grotere rol aan het openbaar vervoer toebedeeld. De Commissie Brokx heeft onderzocht hoe meer en beter openbaar vervoer gerealiseerd zou kunnen worden. Het advies van deze Commissie luidt ontvlechting en verzakelijking van taken en verantwoordelijkheden van overheden en vervoerders (1993) en introductie van marktwerking (1995). De overheid dient verantwoordelijk te blijven voor het beleid van het openbaar vervoer, maar de exploitatie van het openbaar vervoer dient zij over te dragen aan marktpartijen. Deze marktpartijen concurreren vervolgens ‘om de weg’, doordat een concessie vereist is voor het verrichten van het openbaar vervoer. Deze concessies geven het exclusieve, maar tijdelijke recht om in een bepaald gebied of op een bepaalde lijn het openbaar vervoer te verzorgen. Deze concessies dienen met een aanbestedingsprocedure te worden verkregen, waardoor marktwerking wordt geïntroduceerd (Van de Velde 2006). Daarnaast krijgt Nederland ook te maken met strengere eisen die de Europese Commissie aan Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB), waaronder het openbaar vervoer, stelt. In 2000 besluit de Europese Commissie dat het onderhands gunnen van DAEB’s onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De gunning van DAEB’s dient te verlopen via openbare aanbestedingen, waarbij gelijke behandeling van potentiële bieders, transparante procedures, proportionaliteit en wederzijdse erkenning tussen EU-lidstaten als grondbeginselen dienen (Weda en Poort 2011). Deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat sinds 2001 de Wet Personenvervoer (Wp2000) van kracht is, welke het concessiesysteem introduceert voor het stad- en streekvervoer, het besloten busvervoer en het taxivervoer in Nederland. De autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het stad- en streekvervoer dienden binnen een jaar na inwerkingtreding van de wet de bestaande overeenkomsten om te zetten naar concessies.2 Zij werden daarbij nog niet verplicht om een aanbeste-

2

Voor een overzicht van de lopende concessies op 1 januari 2011, zie: http://www.crow.nl/KpVV/KpVV-Overige-Content/KpVV-Overige-Content-Media/Bijlagenpublicaties/OV-concessie-poster2011pdf.

TPEdigitaal 6(1)

66


dingsprocedure te volgen.3 Aanvankelijk is de uiterste datum waarop alle concessies aanbesteed dienen te zijn op 2007 gesteld. Voor de drie grote steden is deze uiterste datum inmiddels aangepast naar 2013 voor busvervoer en naar 2017 voor metro en tram. Vanaf 2007 hebben de drie grote steden hun stadsvervoer ‘inbesteed’ conform de eisen die het Europese mededingingsrecht stelt: als de concessie niet wordt gegund op basis van een openbare aanbestedingsprocedure, dan moet de subsidie worden gebaseerd op de kosten die een ‘gemiddelde, goed beheerde onderneming’ zou maken bij de exploitatie van diezelfde concessie. De stadsregio’s Amsterdam en Rotterdam hebben hieraan voldaan door de subsidie te berekenen op basis van een benchmarkanalyse, waarbij de kosten van respectievelijk het GVB en de RET zijn afgezet tegen die van vergelijkbare andere West-Europese stadsvervoerders (Van Buiren en Gerritsen 2008; Gerritsen 2009). Met deze wijze van inbesteden – conform het Europese staatssteunrecht – hebben de stadsregio’s hun overheidsbijdrage aan het OV doelmatiger besteed: de berekening van de kosten van de gemiddelde, goed beheerde onderneming heeft geresulteerd in een neerwaartse aanpassing van de exploitatiebijdrage bij een gelijkblijvend aanbod, uitgedrukt in het product van het aantal vervoerde kilometers en het aantal plaatsen van het vervoersmiddel (‘plaatskilometers’). De twee hoofddoelen van de Wp2000 zijn (i) de groei van het gebruik van het openbaar vervoer, en (ii) verhoging van de kostendekkingsgraad (Memorie van Toelichting Wp2000). Deze hoofddoelen zijn echter aangepast naar (i) selectieve groei in het gebruik van het openbaar vervoer op plaatsen en tijden waar bijdrage aan bereikbaarheid en leefbaarheid het grootst is, en (ii) lagere exploitatiekosten en meer doelmatige besteding van overheidsgeld (Groenendijk et al. 2005). Bij een evaluatie van de Wp2000 in 2005 is geconcludeerd dat de oorspronkelijke hoofddoelen niet gerealiseerd zijn, maar de gewijzigde hoofddoelen wel: het OV-gebruik is gegroeid bij het filegevoelige woon-werkverkeer en de exploitatiekosten zijn gedaald (Groenendijk et al. 2005). Hierbij wordt opgemerkt dat het gebruik van OV over het algemeen sterker wordt beïnvloed door bredere maatschappelijke ontwikkelingen en beleid van binnen en buiten de sector, en dat het effect van de Wp2000 ook afhangt van de wijze waarop de OV-autoriteiten gebruikmaken van de mogelijkheden die de wet biedt (Meurs et al. 2004). Naast de hoofddoelen van de Wp2000 is een aantal doelen af te leiden dat wordt nagestreefd om de hoofddoelen te verwezenlijken, waaronder het verbeteren van de kwaliteit van het openbaar vervoer.4 Door de concurrentie tussen vervoersbedrijven te creëren tijdens de aanbestedingsprocedure, worden de vervoersbedrijven bij een vaste subsidie geprikkeld een zo hoog mogelijke kwaliteit te leveren, of 3

4

Dit had te maken met de looptijd van bestaande contracten; zo waren bijvoorbeeld investeringsbeslissingen genomen op basis van een bepaalde looptijd. Indien een contract echter afliep na 1 januari 2001, diende bij de gunning van een nieuw contract een aanbestedingsprocedure gevolgd te worden. De andere doelstellingen zijn lagere exploitatiekosten, invoering eerlijke concurrentie, verzakelijking relaties in OV, en overige doelstellingen (Groenendijk et al. 2005).

TPEdigitaal 6(1)


67

bij een nog vast te stellen subsidie een zo goed mogelijke prijskwaliteitverhouding. Bij de evaluatie van de Wp2000 in 2005 is geconcludeerd dat de kwaliteit van het openbaar vervoer gemiddeld genomen is toegenomen (Groenendijk et al. 2005). Hoewel de klantgerichtheid van de vervoerders niet is toegenomen en innovatie beperkt is, blijkt de omvang van het OV-aanbod sterk toegenomen en de afstemming tussen OV-netwerken verbeterd. Bovendien wordt gesteld dat de door reizigers gepercipieerde uitvoeringskwaliteit van het openbaar vervoer hoger is in aanbestede concessiegebieden in vergelijking met nietaanbestede concessiegebieden (Groenendijk et al. 2005). Bij een actualisering van de efficiencygegevens van het stad- en streekvervoer in 2010 is dit verschil in gepercipieerde kwaliteit echter niet meer zichtbaar. Ook wordt geconcludeerd dat grotere efficiencyverbeteringen die met aanbestede concessies worden verkregen, niet langer zichtbaar zijn. Er wordt hierbij gesproken over afnemende positieve effecten van aanbestedingen (Engelsman et al. 2010).

3

Analyses

Voor de analyses in dit artikel hebben we een databestand aangemaakt waarin de gepercipieerde kwaliteit van het openbaar vervoer de te verklaren variabele is. Deze variabele is gebaseerd op een onderzoek naar klanttevredenheid dat jaarlijks door het Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KpVV) uitgevoerd wordt. Reizigers worden hierbij gevraagd5 een rapportcijfer te geven (tussen 1 en 10) voor verschillende aspecten van de vervoerder, te weten: geluid, zitplaats, klantvriendelijkheid, netheid, rijstijl, in- en uitstappen, stiptheid, informatie bij de halte, snelheid, informatie bij vertraging, frequentie, aankoop kaartje, prijs, algemene veiligheid, veiligheid tijdens de rit, en veiligheid bij de halte. De door ons gehanteerde variabele ‘gepercipieerde kwaliteit’ is het ongewogen gemiddelde van de rapportcijfers voor deze afzonderlijke aspecten van kwaliteit. Als verklarende variabelen zijn verschillende dummy’s opgenomen. Een eerste dummyvariabele is of de concessie is aanbesteed. Een concessie die niet is aanbesteed, is ofwel inbesteed (G3 sinds 2007) ofwel anderszins direct gegund aan een vervoersbedrijf. Dit laatste heeft betrekking op de concessies in het databestand die zijn gegund nog voordat de verplichting tot aanbesteden van kracht was (2007) maar wel doorlopen tot in de periode waarop de onderhavige analyse betrekking heeft (2004-2010). Een tweede dummyvariabele is het wel of niet hebben van meerdere bieders tijdens een aanbestedingsprocedure. Bij meerdere bieders is de concurrentiedruk vermoedelijk hoger6, en daarmee ook de prikkel tot kwaliteitsverbeteringen. Een derde dummy is of een concessie wel of niet al voor de tweede 5 6

In 2010 bedroeg het aantal bruikbare enquêtes bijna 90 duizend. Aanbestedende diensten onthullen het aantal bieders niet. De vervoersbedrijven zullen echter wel verwachtingen hebben over het aantal bieders. We hanteren het daadwerkelijke aantal bieders als een proxy voor de concurrentiedruk die de vervoersbedrijven tijdens een aanbestedingsprocedure voelen.

TPEdigitaal 6(1)

68


keer is aanbesteed.7 Enerzijds kan het zijn dat aanbestedende diensten leren van het proces en bij een tweede aanbesteding meer kwaliteitswinst behalen. Anderzijds kan het zijn dat de kwaliteitswinsten tijdens de eerste aanbesteding het hoogst zijn en daarna afnemen. In een studie naar aanbestedingen van stedelijk busvervoer in tien landen concluderen Hensher en Wallis (2005) dat de grootste kostenreductie in een eerste aanbesteding wordt gerealiseerd.8 Als controlevariabelen hebben we jaardummy’s opgenomen en een variabele die aangeeft of het concessiegebied een verstedelijkt gebied betreft. Deze laatste dummy is opgenomen omdat we vermoeden dat reizigers in een verstedelijkt gebied voor de verschillende categorieën van kwaliteit vaker een lager cijfer zullen geven. Zo zitten de bussen hier sneller vol en ontstaat tijdens de spits sneller congestie. Ten slotte zijn in een aparte regressie dummy’s opgenomen voor vervoerders, die kunnen corrigeren voor kwaliteitsverschillen tussen vervoerders onderling. De Amsterdamse vervoerder GVB is hierbij als basisvervoerder niet opgenomen als dummy. Het regressiemodel is geschat met Ordinary Least Squares (OLS). Naast de dummy’s afzonderlijk hebben we ook kruisdummy’s opgenomen. Hiermee onderzoeken we bijvoorbeeld of het effect van aanbesteden verschilt in verstedelijkte en niet-verstedelijkte gebieden. Tevens hebben we beschrijvende statistieken opgenomen als R-kwadraat en de Akaike Information Criterion (AIC), welke aangeeft of het opnemen van een extra (set) variabele(n) de regressie doet verbeteren. Allereerst wordt een regressie uitgevoerd met alle variabelen zoals hierboven beschreven, met uitzondering van de afzonderlijke vervoerders. Vervolgens hebben we niet-significante variabelen uit het model verwijderd om de schatting zuiverder te krijgen. Ten slotte hebben we in een aparte regressie de afzonderlijke vervoerders toegevoegd in het model. De resultaten van de econometrische analyse staan in Tabel 1. De schattingsresultaten in Tabel 1 laten zien dat er over het algemeen sprake is van een toenemende gemiddelde gepercipieerde kwaliteit van alle concessies tot 2009, waarna er in 2010 sprake is van een afname. Dit is in overeenstemming met Figuur 1. Aanbesteden heeft op het eerste gezicht een groot, significant effect op de kwaliteit van het openbaar vervoer, vooral als er in de aanbestedingsprocedure meerdere bedrijven meebieden op de concessie. Wanneer er maar één vervoersbedrijf meedoet aan de aanbestedingsprocedure, dan is de kwaliteit significant lager dan wanneer meerdere bedrijven meedoen. Dit is mededingingsrechtelijk een interessante uitkomst, omdat dit kan betekenen dat (i) een vervoersbedrijf er van op de hoogte is dat hij de enige bieder is, of (ii) er in aanbestedingsprocedures regelmatig bedrijven meebieden die er op gokken dat zij de enige zijn. 7

Geen van de concessies is in de periode 2004-2010 meer dan twee keer aanbesteed. Gegevens voor deze variabele zijn afkomstig van de jaarlijkse uitgave ‘Overzicht openbaarvervoerconcessies in Nederland’. 8 Naast Nederland zijn in het onderzoek opgenomen: Groot-Brittannië, Noorwegen, Zweden, Finland, Denemarken, Italië, de Verenigde Staten, Australië en Nieuw-Zeeland.

TPEdigitaal 6(1)


69

Tabel 1 Schattingsresultaten determinanten van de kwaliteit van het openbaar vervoer (afhankelijke variabele is gepercipieerde kwaliteit van de reiziger op schaal 1-10)9

Jaar (ref. 2010) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 niet verstedelijkt aanbesteed niet verstedelijkt & aanbesteed meerdere bieders niet verstedelijkt & meerdere bieders aanbesteed tweede keer niet verstedelijkt & aanbesteed tweede keer meerdere bieders & aanbesteed tweede keer Vervoerder (ref. gvb) Gvu ns arrivaaqua~s qbuzz syntus veolia htm connexxion novio hermes ret _cons observaties R2 AIC Significant: ***: 1%; **: 5%; *: 10%.

(1)

(2)

(3)

– 0,125** – 0,118** – 0,074 – 0,111*** – 0,006 0,055 0,166*** 0,161** – 0,178 0,116* – 0,035 – 0,079 0,227*** 0,097

– 0,124** – 0,118** – 0,074 – 0,111*** – 0,007 0,055 0,161*** 0,151*** – 0,211*** 0,129**

– 0,159*** – 0,144*** – 0,099** – 0,120*** – 0,020 0,047

0,085** – 0,056* 0,218***

0,240***

6,8880***

6,879***

0,286*** 0,407*** 0,539*** 0,429*** 0,256*** 0,411*** 0,236*** 0,453*** 0,372*** 0,421*** 0,099 6,679***

422 0,2889 30,90

422 0,2876 25,69

422 0,4034 – 34,47

Tabel 2 verduidelijkt de schattingsresultaten van Tabel 1 door te beschrijven wat de cumulatieve effecten zijn van verschillende omstandigheden waarin een concessie is gegund aan een vervoersbedrijf. De geschatte coëfficiënten van verschillende 9

Kruisdummy’s met het product van jaardummy’s met concessie kenmerkende dummy’s weken allen niet significant af van nul en zijn daarom niet opgenomen in de tabel.

TPEdigitaal 6(1)

70


concessie-kenmerkende (kruis)dummy’s worden hiervoor bij elkaar opgeteld. Als basisscenario is gekozen voor een concessie in een verstedelijkt gebied dat niet wordt aanbesteed. De jaardummy’s buiten beschouwing latend, kunnen op basis van de tweede regressie in Tabel 1 naast het basisscenario zeven andere typen concessies worden geïdentificeerd. De afwijkingen van de gepercipieerde kwaliteit van deze zeven typen concessies ten opzichte van het basisscenario worden in Tabel 2 weergegeven. Hiermee kunnen de individuele effecten uit Tabel 1 worden genuanceerd. Tabel 2 Verschillen in gepercipieerde kwaliteit tussen verschillende type concessies, uitgaande van de resultaten van vergelijking (2) uit Tabel 1. Kenmerken verstedelijkt, aanbesteed, één bieder verstedelijkt, aanbesteed, meerdere bieders niet verstedelijkt, niet aanbesteed niet verstedelijkt, eerste keer aanbesteed, één bieder niet verstedelijkt, eerste keer aanbesteed, meerdere bieders niet verstedelijkt, tweede keer aanbesteed, één bieder niet verstedelijkt, tweede keer aanbesteed, meerdere bieders

Effect t.o.v. basisscenario (verstedelijkt, niet aanbesteed) 0,151 0,281 0,161 0,102 0,231 0,342 0,471

Tabel 2 illustreert dat een concessie in verstedelijkt gebied dat niet is aanbesteed de laagste gepercipieerde kwaliteit heeft. In verstedelijkte gebieden is de gepercipieerde kwaliteit dus hoger als er is aanbesteed, met name wanneer er sprake is van meerdere bieders tijdens de aanbesteding. In verstedelijkte gebieden is er geen significant effect van of de concessie voor de eerste of tweede keer is aanbesteed. Tabel 2 illustreert verder dat aanbesteden in niet-verstedelijkte gebieden slechts een positief effect heeft op gepercipieerde kwaliteit, als sprake is geweest van concurrentie tijdens een eerste aanbesteding. Wanneer tijdens een eerste aanbesteding slechts één bod is uitgebracht, is de gepercipieerde kwaliteit lager dan wanneer er niet is aanbesteed. De gepercipieerde kwaliteit neemt voor niet-stedelijke aanbestede concessies sterk toe wanneer deze voor een tweede keer zijn aanbesteed. Dit is een duidelijke nuancering op de schattingsresultaten in Tabel 1: aanbesteden loont dus niet altijd, althans niet in niet-stedelijke gebieden. Bij een eerste aanbesteding met één bieder is de gepercipieerde kwaliteit namelijk lager dan bij concessies die niet zijn aanbesteed. Wanneer in een aparte regressie dummy’s worden opgenomen voor de vervoersbedrijven (met het GVB als referentie) neemt deze variabele de effecten van de meeste andere variabelen over. De resultaten van deze regressie zijn weergegeven in kolom (3) van Tabel 1. De kenmerkende dummy’s die in deze regressie als significant overeind blijven zijn opvallend. Het geeft aan dat voor concessies in niet verstedelijkte gebieden een positief effect verwacht kan worden wanneer er voor de tweede keer wordt aanbesteed, ongeacht verschillen tussen vervoersbedrijven. Voor concessies in stedelijke gebieden wordt eerder een positief effect ver-

TPEdigitaal 6(1)


71

wacht van concurrentie. Alle vervoersbedrijven, behalve RET, doen het in termen van gepercipieerde kwaliteit significant beter dan het GVB.

4

Conclusies

Bij het aanbesteden van concessies voor de exploitatie van openbaar vervoer wordt concurrentie om de markt georganiseerd. In de praktijk laten aanbestedende diensten vervoersbedrijven gegeven een vaste prijs (subsidie) concurreren op kwaliteit, of op prijs en kwaliteit. Zo beschouwd zou het aanbesteden van openbaar vervoer in Nederland onder meer moeten hebben geleid tot een verhoging van de kwaliteit. Er is tot op heden geen gestructureerd kwantitatief onderzoek gedaan naar de relatie tussen aanbesteden en de kwaliteit van het openbaar vervoer in Nederland. In dit artikel hebben we een eerste stap in die richting gezet. Onze analyse laat zien dat de gepercipieerde kwaliteit van het openbaar vervoer hoger is als er meerdere bieders zijn tijdens de aanbesteding. In verstedelijkte gebieden loont aanbesteden ook als er slechts één bieder is tijdens de aanbesteding. In niet-verstedelijkte gebieden zijn leereffecten waar te nemen: als de concessie voor de tweede keer wordt aanbesteed, heeft dat positieve gevolgen voor de gepercipieerde kwaliteit. Als de concessie voor de eerste keer wordt aanbesteed en er is slechts één bieder, leidt dat niet tot hogere gepercipieerde kwaliteit in vergelijking met niet aanbesteden. Als de concessie voor de tweede keer wordt aanbesteed en er is slechts één aanbieder, leidt dat wel tot hogere gepercipieerde kwaliteit in vergelijking met niet aanbesteden. Aanbesteden doe je niet zomaar. Aanbestedingen zijn ingewikkelde en kostbare procedures, zowel voor de aanbestedende dienst als voor de deelnemende bedrijven. De voordelen van aanbesteden nemen toe naarmate vaker wordt aanbesteed. Dit kan zowel te maken hebben met de kennis en ervaring die de aanbestedende dienst opdoet, waardoor zij steeds beter gaat aanbesteden, als met de kennis die potentiële vervoerders hebben over de markt waarop die concessie betrekking heeft, waardoor zij in staat zijn betere biedingen te doen. De conclusies van dit artikel zouden versterkt kunnen worden door vervolgonderzoek. Zo is de kwaliteit gemeten aan de hand van subjectieve informatie. Deze subjectieve informatie is mogelijk niet altijd goed te vergelijken tussen type reizigers, vervoersmiddelen en regio’s. Hiervoor zou gecorrigeerd kunnen worden door de analyse op basis van feitelijke informatie uit te voeren, zoals bijvoorbeeld de gemiddelde vertraging. Deze informatie is echter niet openbaar beschikbaar. Ook zou het interessant zijn om te analyseren of de andere doelstellingen van de WP2000 zijn gerealiseerd.

TPEdigitaal 6(1)

72


Auteurs Koert van Buiren ([email protected]) is hoofd van het cluster ‘Markt en Overheid’ van SEO Economisch Onderzoek. Matthijs Gerritsen, Luuk Leussink en Janneke van der Voort zijn allen onderzoeker binnen ditzelfde cluster.

TPEdigitaal 6(1)


73

Literatuur Buiren, K.H.S. van, en M. Gerritsen, 2008, Efficiëntie en exploitatiebijdrage busvervoer RET 2009-2011. SEO rapport 2008-41. European Advisory Group on Competition Policy, 2006, Services of General Economic Interest. Opinion Prepared by the State Aid Group of EAGCP June 29 2006. Gerritsen, M., 2009, Benchmark Efficiëntie GVB, SEO rapport 2009-12. Groenendijk, J.M., J.M. de Heer, H.J. Meurs, R.I. Pieper en E. Rosbergen, 2005, Evaluatie Wp2000, Twynstra Gudde, rapport met kenmerk 4036/JGN/BGO. Hensher, D. A., en I.P. Wallis, 2005, Competitive Tendering as a Contracting Mechanism for Subsidising Transport: The Bus Experience, Journal of Transport Economics and Policy, vol. 39(3): 295-321. Meurs, H., E. Rosbergen en A. Stoelinga, 2004, Decentralisatie en marktwerking in het openbaar vervoer: De ervaringen tot nu toe stemmen hoopvol, Bijdrage aan het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk 2004, 25 en 26 november 2004, Zeist. Veeneman, W., L. Lutje en D. van der Velde, 2004, De Ademende Concessie Van goed aanbesteden naar goed beheren van concessies in het openbaar vervoer. Bijdrage aan het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk 2006, 23 en 24 november 2004, Amsterdam. Velde, D. van der, 2006, Geprivatiseerde Planning in het OV. Economisch Statistische Berichten, vol. 4500s: 30-34. Weda, J., en J. Poort, 2011, Contractvervoer op de rit, SEO rapport 2011-39. Wet personenvervoer 2000, 2001, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden.

TPEdigitaal 6(1)

74


BIJLAGE Beschrijving van data en bronnen Concessies en aspecten OV-klantenbarometer. De indeling op concessie is gedaan op basis van de uitkomsten van de OV-klantenbarometer van het Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KpVV). Het gaat hierbij om lijnconcessies en gebiedconcessies. Daarnaast zijn er specifieke onderdelen van een concessie apart meegenomen. Een voorbeeld hiervan is het stadsvervoer in Almelo, wat onderdeel is van de concessie Streekvervoer Twente. Hierdoor zijn er meer datapunten dan er concessies zijn. Niet voor alle concessies is de data bekend voor de jaren 20042010. Daarnaast is de variabele ‘totale score’ een aparte vraag op de enquête en geen gemiddelde van de andere variabelen. De vraag naar de ‘totale score’ is in de jaren vóór 2008 niet meer gesteld. Aanbieders. Er zijn twaalf verschillende vervoerders in de dataset. De indeling van concessies naar aanbieder is gedaan door KpVV, die per aanbieder een rapport maakt. De aanbieders in 2010 zijn op basis van deze rapporten. Echter tijdens de jaren 2004 tot 2010 zijn er enkele wijzigingen geweest in de aanbieders op de concessie. Deze wijzigingen zijn doorgevoerd in de dataset en zijn gebaseerd op het jaarlijkse ‘overzicht van de openbaarvervoersconcessies in Nederland’ van het Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV). De aanbieder Aquabus is een onderdeel van Arriva en is daarom als onderdeel van Arriva meegenomen. Verstedelijkt. De variabele verstedelijkt is een dummy variabele. Stad = 0, Streek = 1. De data van KpVV maakt onderscheid tussen metro, tram, trein, ov over water en bussen. De bussen zijn vervolgens ingedeeld in de drie categorieën stad, streek en verstedelijkt gebied. In de dataset vallen de metro, de tram en de bus in de categorie ‘stad’ en verstedelijkt gebied onder ‘stad’. De trein, het ov over water en de streekbussen vallen onder ‘streek’. Aanbesteed. Dummy variabele. Aanbesteed = 1, niet aanbesteed =0. Op basis van de jaarlijkse overzichtsrapporten van het KNV is mogelijk om te bepalen of een concessie is aanbesteed. Per concessie staat in deze rapporten de gegevens van de huidige vervoerder, de vorige vervoerder, de biedende vervoerders, de looptijd van de concessies en of de concessie onderhands gegund is. Aanbesteed meerdere keren. Dummy variabele. Meerdere keren aanbesteed = 1, niet of eenmalig aanbesteed = 0. Deze variabele is gelijk aan één als er uit de rapporten van het KNV blijkt dat er twee aanbestedingen zijn geweest voor een concessie sinds 2002, tot waar deze rapporten teruglopen. Meerdere bieders. Deze dummy variabele is gelijk aan één, wanneer in een aanbesteding meerdere bieders aan de aanbesteding hebben meegedaan, nul elders.

TPEdigitaal 6(1)

Analyse biedprocessen leidt tot goedkeuring fusie Veolia-Connexxion

Freek Bruggert en Suzanne van Scheijen De Nederlandse markt voor openbaar vervoer is in ontwikkeling. Het hebben van een concessie is allerminst een garantie dat deze in de volgende biedronde zal worden behouden. Bij de beoordeling van de verwachte gevolgen van een fusie zou te veel nadruk op het marktaandeel geen recht aan deze vaststelling doen. Op basis van biedmarkttheorieën constateerde de NMa dat kwantitatieve resultaten uit het verleden beperkte zeggingskracht hebben en dat verwachtingen in biedprocessen een belangrijke rol spelen. Met deze inzichten stelde de NMa op grond van onderzoek naar de werking van de concurrentie op de markt voor openbaar vervoer vast dat het niet aannemelijk is dat het samengaan van Veolia en Connexxion zal resulteren in minder scherpe biedingen op concessies.

1

Inleiding

Besluiten van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) halen geregeld de publiciteit. Afspraken tussen garnalenvissers, handelaren die onder een hoedje zouden spelen om de executieprijs van huizen te drukken, fusiebeoordelingen van ziekenhuizen, het zijn slechts enkele voorbeelden waaruit blijkt dat de producten van de NMa de gemoederen bezighouden. Het is al voorgekomen dat een beslissing van de NMa heeft geleid tot een spoeddebat in de Tweede Kamer. In de fusiezaak Veolia-Transdev (Transdev is de Franse moeder van Connexxion) heeft de Kamer de motie-Bashir aangenomen met de volgende strekking: “(…) overwegende dat het onwenselijk is wanneer één marktpartij een ruime meerderheid van de vervoersmarkt in handen krijgt; constaterende, dat door de fusie tussen de vervoersbedrijven Transdev en Veolia één bedrijf een Nederlands marktaandeel krijgt van rond de 70%; verzoekt de regering om alles binnen haar mogelijkheden te doen om deze fusie te blokkeren (…)” De minister van Infrastructuur en Milieu gaf in een reactie op de motie aan dat deze niet uitvoerbaar is. Volgens de Mededingingswet kan de minister1 een goedge1 Het

gaat hier om de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.


76


keurde fusie niet alsnog tegenhouden. Ook het gebruik maken van het aandeelhouderschap van de Staat in Connexxion bood geen uitkomst. Hieronder lichten we het besluit van de NMa over de fusie tussen Veolia en Connexxion toe. Hieruit blijkt dat het toetsen van fusies meer behelst dan het vaststellen van een marktaandeel. Om de effecten van een fusie te kunnen inschatten, is het onontbeerlijk het concurrentieproces op de markt waarop de fuserende partijen actief zijn te begrijpen. Omdat bijna alle concessies in het Nederlandse openbaar vervoer via openbare aanbestedingen worden gegund, is dit een van de belangrijkste kenmerken van het concurrentieproces. We besteden aandacht aan de rol van de fusiepartners, de rol van hun concurrenten en ook de rol van de aanbestedende overheden. We gaan uitgebreid in op het onderzoek dat de NMa heeft uitgevoerd in deze zaak. Daarbij volgen de bevindingen en de conclusies die de NMa hieraan heeft verbonden. We beginnen eerst met een korte beschrijving van het systeem van fusietoetsing in Nederland. De fusietoets in de Mededingingswet. Omvangrijke fusies en overnames moeten bij de NMa worden gemeld. Voor de heel grote fusies is melding in Brussel verplicht en behandelt in principe de Europese Commissie de zaak.2 Heeft een fusie slechts gevolgen in één of een beperkt aantal lidstaten dan kunnen ook grote fusiezaken worden verwezen naar die lidstaten. De zaak Veolia-Transdev is hiervan een voorbeeld. Veolia en Transdev zijn twee Franse ondernemingen. De activiteiten van deze ondernemingen concentreren zich vooral in Frankrijk en Nederland. Het Franse deel van de zaak is behandeld door de Autorité de la Concurrence,3 terwijl de NMa zich heeft geconcentreerd op de gevolgen voor de Nederlandse markt. Een beperkt gedeelte van de zaak is behandeld door de Europese Commissie. De fusietoets kent twee fases. De eerste fase is de meldingsfase die is bedoeld om probleemloze fusies te onderscheiden van fusies die meer onderzoek behoeven. Deze fase heeft in dit geval precies vier weken geduurd. Vanwege de positie van Veolia en Connexxion op de Nederlandse aanbestedingsmarkt voor openbaar vervoer4 achtte de NMa diepgaand onderzoek in de tweede fase, de zogenaamde vergunningsfase, noodzakelijk. De NMa heeft daarnaast de markt voor contractuele taxidiensten onderzocht. Op die analyse wordt in dit artikel niet nader ingegaan.

2

In grote lijnen werkt het systeem als volgt. Als de gezamenlijke wereldwijde omzet van de fuserende Nederlandse ondernemingen minder is dan € 113,45 miljoen vindt geen toetsing plaats. Is de gezamenlijke omzet meer dan € 113,45 miljoen, maar minder dan € 5 miljard dan vindt toetsing door de NMa plaats. Grotere transacties worden in beginsel door de Europese Commissie getoetst. 3 De Autorité de la Concurrence keurde de transactie goed, maar legde beperkingen op omdat zij concludeerde dat de zittende vervoerder grote voordelen had ten opzichte van nieuwkomers en er bovendien sprake was van substantiële toetredingsdrempels. De NMa kwam voor de Nederlandse markt juist tot de conclusie dat zittende spelers hoogstens beperkte voordelen hebben en de toetredingsdrempels voor nieuwkomers eveneens beperkt zijn. De Nederlandse openbaar vervoermarkt geldt dus als relatief ‘open’. 4 In het besluit is dit de markt voor betwistbaar openbaar vervoer genoemd.

TPEdigitaal 6(1)

Freek Bruggert en Suzanne van Scheijen

77

Effecten van de voorgenomen fusie. De NMa toetst of de fusie zal leiden tot een “significante belemmering van de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt” (artikel 41 tweede lid van de Mededingingswet). Indien het onderzoek aannemelijk maakt dat negatieve effecten zullen optreden, volgt een verbod. Bij negatieve effecten wordt meestal gedacht aan hogere prijzen. In het geval van de fusie tussen Veolia en Connexxion is het denkbaar dat de negatieve effecten zich ook kunnen uiten in een kwalitatief minder aanbod of een hoger vereist subsidiebedrag.5 Een analyse van effecten van een fusie impliceert een vergelijking met een zogenaamde counterfactual, de concurrentiesituatie zonder de fusie. Indien een sector in ontwikkeling is, vormt de counterfactual niet de huidige situatie, maar de verwachte situatie in de nabije toekomst (een termijn van vaak drie à vijf jaar). Er worden in het mededingingsrecht doorgaans twee soorten effecten onderscheiden, de unilaterale effecten (zal de fusiepartij zijn voorwaarden als gevolg van de fusie gaan verslechteren) en de gecoördineerde effecten. Gecoördineerde effecten zijn mededingingsbeperkende effecten die ontstaan doordat de fusie dusdanige gevolgen voor de structuur op de markt heeft dat daardoor stilzwijgende afstemming door de belangrijkste spelers op de markt aannemelijk wordt geacht. De NMa heeft in het kader van de beoordeling in de zaak Veolia-Connexxion naar de gecoordineerde effecten gekeken, maar geoordeeld dat deze niet aannemelijk zijn. Dit was met name het geval vanwege de complexiteit van het concurrentieproces en de moeilijkheden die dat proces oplevert voor het bereiken en het in stand houden van eventuele stilzwijgende afstemming. Op dit concurrentieproces gaan we straks dieper in op het kader van de beoordeling van de unilaterale effecten. Eerst volgt een beschrijving van de aanbestedingsmarkt voor openbaar vervoer in Nederland en een uitleg over hoe het aanbestedingsproces in zijn werk gaat.

2

Aanbestedingen in openbaar vervoer

Concessies en aanbestedingen. Het openbaar vervoer (bus, trein, tram, metro en ferry) in Nederland wordt sinds 2001 Europees openbaar aanbesteed via concessies. Uitzondering hierop zijn de concessies voor het hoofdrailnet en stadsvervoer in Amsterdam, Den Haag en Rotterdam. Deze werden op het moment van de fusiebeoordeling nog niet aanbesteed. Een concessie biedt het recht aan een vervoerder om het openbaar vervoer in een bepaald gebied gedurende de looptijd van de concessie als enige uit te voeren. Het openbaar vervoer in Nederland was op 1 januari 2010 verdeeld over in totaal 73 concessies (zie Figuur 1).

5

Concessieverleners betalen een subsidiebedrag aan de vervoerders om het openbaar vervoer uit te voeren. Zonder subsidie is het verrichten van het openbaar vervoer volgens de voorwaarden van de concessieverlener verlieslatend. Indien de winnende vervoerder een hogere prijs biedt, betekent dit dat de concessieverlener meer subsidie aan die vervoerder moet betalen.

TPEdigitaal 6(1)

78


Figuur 1 Overzichtskaart concessies in Nederland

Bron: Kennisplatform Verkeer en Vervoer (2010), bewerking door de auteurs.

De concessies worden gegund door zogenoemde concessieverleners. Dit zijn in totaal achttien provincies en stadsregio’s. Voor de fusie in 2010 waren er, naast enkele in ferrydiensten gespecialiseerde aanbieders, zes vervoerders actief die openbaar vervoer aanboden in één of meerdere concessies in Nederland. Deze vervoerders zijn naast Connexxion en Veolia, Arriva, Qbuzz, NS en Syntus. Arriva werd in 2010 overgenomen door het Duitse bedrijf Deutsche Bahn. NS heeft een belang in zowel Qbuzz als Syntus. In de praktijk doen NS, Qbuzz en Syntus niet tegelijkertijd mee met aanbestedingen, met uitzondering van twee aanbestedingen in 2004 en 2006. Voordat de aanbesteding begint, stelt de concessieverlener een programma van eisen op met daarin een omschrijving van het gebied, de concessieduur, de gestelde eisen, concessievoorschriften en selectie- en gunningscriteria (Kennisplatform Verkeer en Vervoer, 2010). Op de gunningscriteria komen we in de volgende sectie terug. Na de aankondiging van de aanbesteding in het Publicatieblad van de Europese Unie volgt een inlichtingenbijeenkomst voor geïnteresseerde vervoerders. Hier beantwoordt de concessieverlener vragen van de vervoerders over de concessie. De antwoorden worden door de concessieverlener ook verspreid via een nota van inlichtingen, zodat alle potentiële inschrijvers over dezelfde informatie beschikken. Daarna stelt de concessieverlener het bestek op met daarin alle relevante informatie voor vervoerders om een bod te kunnen uitbrengen. Na het ontvangen van

TPEdigitaal 6(1)


79

de biedingen van vervoerders maakt de concessieverlener een beoordeling van alle biedingen op basis van de vooraf opgestelde gunningscriteria. Kenmerken en gunningscriteria van openbaar vervoerconcessies. Alle concessies hebben verschillende kenmerken. Zo is verschil mogelijk in termen van omvang (oppervlakte en omzet) en looptijd. Na verloop van tijd worden concessies opnieuw aanbesteed. Ook bevatten concessies verschillende typen vervoer (vervoersmodaliteiten). Binnen de concessiegebieden kan een concessie betrekking hebben op alleen bus, trein of ferry of op meerdere vervoersmodaliteiten. In dit laatste geval spreekt men van multimodale concessies. De biedingen worden beoordeeld op basis van gunningscriteria, waarvoor punten worden toegekend. De gunningscriteria variëren per concessie en afhankelijk van de eisen gesteld door de concessieverlener. Zo verschilt de waarde (in aantal punten) die wordt toegekend aan prijs en kwaliteit. De concessieverlener kan punten gunnen op basis van de hoogte van de prijs of de kwantiteit (uitgedrukt in aantal dienstregelingsuren) van het aanbod. Ook voor allerlei kwaliteitsaspecten, zoals kwaliteit van materieel, personeel en sociale veiligheid, kan de concessieverlener punten toekennen. De beoordelingscriteria en puntentelling van de concessies zijn van tevoren bekend. Het inschatten van het aantal te verdienen punten voor een bod blijkt in de praktijk voor vervoerders moeilijk te zijn, vooral omdat de kwaliteitsaspecten niet in absolute zin meetbaar zijn. Ook blijkt in de praktijk regelmatig dat vervoerders zich niet kunnen vinden in de uitkomst van de gunning en bezwaar maken tegen de beoordeling door de concessieverlener. Biedingen. In de bepaling van het bod moeten vervoerders met alle kenmerken, eisen en criteria rekening houden. Hierbij is vooral de risicoverdeling tussen concessieverlener en concessiehouder van belang. Er is een verschil tussen kostencontracten (‘brutocontracten’) en opbrengstencontracten (‘nettocontracten’). Ook tussenvormen zijn mogelijk. Bij een kostencontract draagt de concessieverlener het risico van tegenvallende opbrengsten. De vervoerder ontvangt een van tevoren vastgesteld bedrag en de opbrengsten uit kaartverkoop gaan naar de concessieverlener. Indien het bedrag van tevoren vaststaat, wordt alleen geconcurreerd op kwaliteit en niet op prijs. Kwaliteit omvat bijvoorbeeld bij busconcessies het ‘busboekje’, de voorgestelde dienstregeling met daarin de frequentie waarin de bussen een bepaalde route gaan rijden. Ook het type bus is een kwaliteitsaspect. Bij een opbrengstencontract draagt de vervoerder het risico van tegenvallende opbrengsten uit kaartverkoop. De vervoerder ontvangt naast de opbrengsten uit kaartverkoop een vastgesteld subsidiebedrag. Concessieverleners selecteren het bod met de beste prijs-kwaliteitverhouding dat voldoet aan de gestelde eisen.

TPEdigitaal 6(1)

80


3

Theorie over biedmarkten

Om de effecten van de fusie tussen Veolia en Connexxion op de biedingen voor concessies in te schatten heeft de NMa gebruik gemaakt van diverse zogenoemde biedmarkttheorieën. Dit zijn economische theorieën over veilingen en aanbestedingen die behulpzaam kunnen zijn bij het verkrijgen van houvast in een concrete zaak. Prijstheoretische modellen beschrijven uiteraard nooit volledig de werkelijkheid in een specifieke zaak, maar vormen een nuttig uitgangspunt bij de analyse van die zaak door mededingingsautoriteiten. We bespreken hier drie van deze theoretische inzichten, te weten de door Klemperer (2005) geïdentificeerde voorwaarden voor perfecte biedmarkten, inzichten uit het independent private values model en modellen gebaseerd op common values. We laten vervolgens zien hoeverre deze inzichten uit de theorie behulpzaam zijn bij de analyse van de zaak Veolia-Connexxion. Perfecte biedmarkten. De voorwaarden voor ‘perfecte’ biedmarkten zoals geïdentificeerd door Klemperer (2005) gelden binnen de theorie over biedmarkten als een belangrijk uitgangspunt, al is de praktische betekenis in concrete zaken van deze theorie beperkt. Volgens de theorie van Klemperer leidt een concurrentieproces met een zeer beperkt aantal spelers (bijvoorbeeld twee) al tot competitieve uitkomsten indien aan een aantal voorwaarden is voldaan. Scherp bieden is in dat geval gegarandeerd, omdat het risico op het niet winnen van een bieding en de gevolgen daarvan, groot zijn.Het gaat om de volgende voorwaarden: • Winner takes all. De winnaar van de aanbesteding krijgt de hele concessie. Er zijn geen troostprijzen voor de verliezers. • Lumpiness. De concessie is dusdanig groot dat geen speler het zich kan veroorloven niet scherp te bieden. De waarde van de concessie is van significante betekenis voor de spelers. De bieders hebben een prikkel om zeer scherp te bieden. • Het concurrentieproces start iedere keer opnieuw, voor iedere (potentiële) bieder. De zittende speler heeft geen doorslaggevende voordelen. • Toetreding is eenvoudig. Zelfs een monopolist heeft geen rustig leven, omdat hij rekening moet houden met verlies van een aanbesteding aan een nieuwkomer indien de monopolist besluit niet scherp te bieden.6 Independent private values Het independent private values model (Vickrey 1961) geldt als een standaardmodel. Kenmerkend voor dit model, in de context van het bieden op concessies, is dat elke bieder (in dit geval een vervoerder) zijn eigen kosten kent, maar niet de kosten van andere bieders. Een bieder probeert een concessie te winnen tegen voor hem zo 6

Toetredingsmogelijkheden spelen in een fusieanalyse als een mogelijke relativeringsgrond ten opzichte van de eerste resultaten van het onderzoek. De NMa heeft dan ook het onderzoek naar de gevolgen van de fusie uitgevoerd zonder rekening te houden met toekomstige toetreding. Een inschatting hiervan is als bijkomende factor bij de beoordeling betrokken.

TPEdigitaal 6(1)


81

gunstig mogelijke voorwaarden. Dat betekent dat een bieder die denkt dat zijn concurrenten hogere kosten hebben dan hijzelf, minder scherp zal bieden dan hij zou kunnen. Het model wijst uit dat de verwachte prijs die de concessieverlener betaalt, gelijk is aan de verwachte waarde van het op een na laagste kostenniveau. Als er kostenverschillen bestaan tussen de verschillende bieders leidt een fusie in dit model tot een voor de concessieverlener minder gunstig bod. Er valt immers een bieder weg die in potentie een laag kostenniveau heeft. Hoe groot dit effect is hangt uiteraard af van de mate van de kostenverschillen tussen de bieders en de kostenniveaus van de bieders die door de fusie wegvallen. Common values Het independent private values model is niet altijd realistisch. Het model gaat ervan uit dat een andere bieder geen inschatting kan maken van de waarde die het winnen van een bepaalde concessie voor een concurrent heeft gegeven diens kostenniveau. Dit is anders als er sprake is van common values. In het kader van aanbestedingen in het openbaar vervoer kan hierbij worden gedacht aan de toekomstige ontwikkeling van de brandstofprijs. Deze beïnvloedt de kosten van elke vervoerder. Alle bieders maken een imperfecte inschatting van deze prijs. De meest optimistische bieder wint waarschijnlijk. Volgens modellen die uitgaan van common values lopen bieders de kans op een winner’s curse: het winnen van een concessie geeft aan dat men te optimistisch is geweest. Rationele bieders zullen vanwege dit effect minder agressief bieden. Mares en Shor (2008) bestuderen de effecten van fusies in geval van common values. Ze onderscheiden een participatie-effect en meerdere informatie-effecten. Het participatie-effect geeft aan dat het wegvallen van een concurrent een reden oplevert minder scherp te bieden. Daarentegen kunnen de informatie-effecten ertoe leiden dat agressiever biedgedrag tot stand komt. Door een fusie wordt kennis gebundeld van voorheen onafhankelijke bedrijven. Het fusiebedrijf verkrijgt dus meer informatie, zodat het minder kans heeft ten prooi te vallen aan de winner’s curse. Het fusiebedrijf kan hierdoor minder voorzichtig bieden. Concurrenten kunnen in reactie hierop ook een deel van hun voorzichtigheid laten varen met als gevolg dat er marktbreed scherper wordt geboden in vergelijking met de situatie voor de fusie. Of dit laatste effect, dat positief zou uitpakken voor de aanbestedende overheid, groter is dan het negatieve gevolg van een fusie dat voortvloeit uit het participatieeffect, blijkt in de praktijk niet eenvoudig vast te stellen. Biedmarkten in de praktijk. Het is dus niet eenvoudig economische theorieën een-op-eeeen toe te passen op een concrete fusiezaak. De werkelijkheid is weerbarstig. Zo blijkt bijvoorbeeld dat soms aan een aantal voorwaarden voor perfecte biedmarkten wel, maar aan andere niet of slechts ten dele is voldaan waardoor duidelijke conclusies vaak niet te trekken zijn. In de context van openbaar vervoerconcessies is het niet makkelijk te bepalen of een bepaalde concessie voldoende ‘lumpy’ (voorwaarde 2) is of niet. Het is bovendien mogelijk dat een bepaalde concessie voor een bepaalde speler belangrijker is dan voor een andere. Of een markt

TPEdigitaal 6(1)

82


door independent private dan wel door common values wordt gekarakteriseerd is in de praktijk eveneens niet eenvoudig uit te maken. Bovendien zijn de effecten van een fusie in sommige modellen ambigu, nog afgezien van de vraag of deze effecten dusdanig negatief zijn dat daarmee sprake is van een significante belemmering van de mededinging. De meeste mededingingsrechtelijke beoordelingen in biedmarkten worden dan ook vaak gebaseerd op eenvoudiger uitgangspunten dan in de hierboven beschreven theorieën. Verwezen kan worden naar een overzicht uit Bishop en Walker (2010) waarin een aantal voorbeeldzaken wordt aangehaald waaronder de bekende door de Europese Commissie beoordeelde overname van Peoplesoft door Oracle (Europese Commissie 2004). Op basis van gegevens van aanbestedingen uit het verleden wordt geprobeerd in te schatten in hoeverre de fusiepartners hun biedingen hebben laten afhangen van de aanwezigheid van de ander. Deze concurrentiedruk wordt ingeschat op basis van bijvoorbeeld data omtrent gewonnen aanbestedingen (nam de ene fusiepartner vaak een concessie over van de andere fusiepartner) en ranglijsten die de concessiegevers hebben gemaakt (indien een van de fusiepartners de aanbesteding wint, werd de andere partner door veel opdrachtgevers als nummer twee werd ingeschat). Om een betrouwbare analyse te baseren op dit type data is het noodzakelijk te beschikken over veel gegevens van biedingen uit het verleden waarin goed vergelijkbare objecten werden aanbesteed. Indien niet aan deze voorwaarden is voldaan, wordt het lastiger resultaten uit het verleden naar toekomstige effecten te extrapoleren. In de zaak Oracle-Peoplesoft was aan deze voorwaarden voldaan. Het ging om min of meer gestandaardiseerde bedrijfssoftwarepakketten die doorgaans per offerte werden aanbesteed. Op basis van resultaten van honderden aanbestedingen uit het verleden kon een tamelijk precies beeld worden vastgesteld. Zoals blijkt uit de beschrijving van de aanbestedingen in het openbaar vervoer kenmerkt deze markt zich juist door een relatief beperkt aantal, in omvang verschillende en soms ook in modaliteiten afwijkende, concessies. Bovendien zijn er ontwikkelingen in de samenstelling van de concessies. Zo zijn de concessies Achterhoek en Rivierenland per 2011 samengevoegd. Het onderzoek naar de rangordes van de aanbestedende overheden leverde een dusdanig gevarieerd beeld op dat hieraan geen duidelijke conclusies konden worden verbonden. Voor sommige concessies kon geen of slechts zeer beperkte informatie worden verkregen. De fusie van Veolia en Connexxion in de aanbestedingsmarkt voor openbaar vervoer blijkt op een aantal essentiële punten af te wijken van een zaak als Oracle-Peoplesoft. In tegenstelling tot Oracle-Peoplesoft bleek het bij Veolia-Transdev moeilijk om algemene, voor de hele markt geldende conclusies te trekken, omdat de biedprocessen per onderzochte bieding behoorlijk van elkaar afweken. Dit betekent ook dat de resultaten van de biedanalyses van de NMa in deze zaak voor andere zaken en biedmarkten slechts een beperkte zeggingskracht hebben. Conclusie theoretische inzichten. Ondanks de relativeringen die bij de praktische toepasbaarheid van de biedmarkttheorieën kunnen worden geplaatst, zijn uit deze

TPEdigitaal 6(1)


83

theorieën twee belangrijke aspecten naar voren gekomen. Het eerste aspect betreft de betekenis van biedingen uit het verleden. Bij fusiebeoordelingen wordt noodzakelijkerwijs altijd gebruik gemaakt van gegevens uit het verleden (een gebruikelijke input is uiteraard het marktaandeel). Een conclusie moet uiteindelijk worden gebaseerd op aannemelijke toekomstige effecten. Het is dus van belang vast te stellen of resultaten uit het verleden veel of weinig zeggingskracht voor de toekomst hebben. Een indicatie voor deze zeggingskracht bij de analyse van de openbaar vervoermarkt is de vaststelling of de concessies veel of weinig van vervoerder wisselen (switching). Een tweede belangrijk aspect is de rol van verwachtingen die spelers over elkaars biedgedrag hebben. Effecten van een fusie treden pas op als bieders verwachten dat er als gevolg hiervan minder scherp geboden zal worden. Dat zou bijvoorbeeld in het independent private values model het geval zijn indien de kostenniveaus van de relevante bieders ver van elkaar zouden liggen. Althans, dat de relevante spelers inschatten dat concurrenten een andere kostenstructuur dan zijzelf zouden hebben. Zowel switching als verwachtingen hebben een belangrijk onderdeel uitgemaakt van het onderzoek van de NMa.

4

Onderzoek

Om inzicht te verkrijgen in de mate van switching en de verwachtingen van biedende vervoerders heeft de NMa gebruik gemaakt van informatie over biedingen uit het recente verleden. De NMa heeft strategische stukken opgevraagd (onder meer bieddossiers die ten behoeve van aanbestedingen worden samengesteld door biedteams van de vervoerders) en gesproken met de fuserende partijen Connexxion en Veolia en vragen gesteld aan concurrerende vervoerders, zoals Arriva, NS, Qbuzz en Syntus, en aan aanbestedende overheden. De vragen aan vervoerders waren erop gericht om een goed beeld te krijgen van de biedmarkt voor openbaar vervoer en het concurrentieproces. De vragen aan aanbestedende overheden waren erop gericht om inzicht te krijgen in de opzet van hun aanbestedingen, verwachtingen over bieders en nabijheid van biedingen. Daarnaast is ook gesproken met een aantal potentiële toetreders tot de biedmarkten voor openbaar vervoer om de mogelijkheid van toetreding te beoordelen. Positie van fuserende partijen. Bij aanbestedingen hebben Connexxion en Veolia concurrentie van Arriva, NS, Qbuzz en Syntus. Uit de informatie over de uitkomsten van aanbestedingen kunnen marktaandelen worden bepaald op basis van omzet en aantal concessies. In Figuur 2 staan de marktaandelen uitgedrukt in (verwachte) omzet per vervoerder weergegeven. Voor de jaren van net na het moment van fusiebeoordeling (2011 en 2012) is al bekend wie de vervoerders zijn die de dan startende concessies gaan uitvoeren, omdat aanbestedingen enige tijd voor het moment van uitvoering plaatsvinden. Het is dus mogelijk ook voor 2011 en 2012 een marktaandeelberekening uit te voeren.

TPEdigitaal 6(1)

84

Analyse biedprocessen leidt tot goedkeuring fusie Veolia-Connexxion Veolia

(2002Figuur 2 Marktaandelen vervoerders uitgedrukt in percentage (verwachte) omzet (2002 2012)

Noot: Marktaandelen per vervoerder voor de jaren 2002 tot en met 2012. Marktaandelen zijn weerg weergegeven met een marge van tien procent. Bron: Koninklijk Nederlands Vervoer (2010) en gegevens fuserende partijen, bewerking NMa.

Connexxion en Veolia hadden in 2009 samen een marktaandeel tussen zestig en zeventig procent. Dit is het percentage dat terugkeerde in de politieke discussies over de fusie. In Figuur iguur 2 is te zien dat het verwachte marktaandeel in 2012 lager is, namelijk ongeveer vijftig procent. Dit laat zien dat enkele aanbestedingen marktaandelen aanzienlijk kunnen veranderen. In principe geldt op deze markt de uitdrukking ‘nieuwe ronde, nieuwe kansen’, er wordt veel geswitcht. geswitcht. Wanneer de concessies aflopen, begint het concurrentieproces opnieuw. Als gevolg daarvan veranderen marktaandelen regelmatig bij het winnen of verliezen van één of mee meerdere concessies. Dit is minder goed zichtbaar in Figuur iguur 2 doordat marktaandelen met een marge van tien procent staan weergegeven.7 Daarnaast is het ontbreken van schommelingen ook bedrieglijk, doordat niet alle wisselingen van concessies tot uitdrukking komen in marktaandelen.8 Illustratief voor de mate van switching is de informatie over ver recente aanbest aanbestedingen. Wat opvalt, is de gestage groei van Qbuzz, met name ten koste van Co Connexxion en in mindere mate van Veolia en Arriva. Het hebben van een concessie blijkt geen rustig bezit. Tabel 1 laat voor de aanbestedingen vanaf 2009 zien wat de uitkomsten van de concurrentieprocessen zijn geweest. 7

De exacte (verwachte) marktaandelen zijn vertrouwelijk. In principe staan marktaandelen in fusieb fusiebesluiten altijd met een marge van tien procent weergegeven 8 Indien een speler een concessie wint die in termen van omzet ongeveer gelijk is aan een concessie die de speler in dat jaar verliest, komen deze wisselingen van concessiehouder niet tot uitdrukking in marktaandelen.

TPEdigitaal 6(1)


85

Tabel 1 Overzicht aanbestedingen van concessies met ingangsdatum 2009/2012

Vechtdallijnen Regio Utrecht (BRU) Gooi- en Vechtstreek Veluwe Zaanstreek Achterhoek/Rivierenland Midden-Overijssel Stadsvervoer en streekvervoer Almere Stadsregio Arnhem Nijmegen Groningen Drenthe Voorne-Putten en Rozenburg

Connexxion

Veolia

Arriva

V xV xHV x xHV x xV

x

xH

xHV xHV x xHV

Qbuzz

Syntus

Pollarisrail

x

x

xH xV

x

xH

x

xH x

xV xH

xV x

xH

Haaglanden Regio xV xH Noot: H = huidige vervoeder, V = vorige vervoerder, x = bieder. Bron: Koninklijk Nederlands Vervoer (2010) en gegevens fuserende partijen, bewerking NMa.

De bevinding dat de zittende vervoerder geen doorslaggevend voordeel heeft bij het nieuwe aanbestedingsproces volgt onder meer uit Tabel 1. Bij zeven van de twaalf concessies is van concessiehouder gewisseld. Connexxion heeft vanaf 2009 vijf van de negen concessies verloren waar zij voorheen de vervoerder was. Qbuzz heeft weliswaar maar twee aanbestedingen gewonnen, maar dit waren veruit de grootste (vandaar hun stijgende marktaandeel in Figuur 2).9 Opvallend is dat bij vier van de vijf concessies die Connexxion heeft weten te behouden, Connexxion de enige bieder was. Het is echter niet aannemelijk dat concurrenten hebben afgezien van het uitbrengen van een bod vanwege het feit dat Connexxion de zittende concessiehouder was. Vervoerders gaven hiervoor andere redenen aan, zoals kenmerken van concessies en de risico’s die aan concessies zijn verbonden. Daarnaast speelden ook interne overwegingen, zoals minimum rendementseisen en beschikbare capaciteit, een rol bij de beslissing om niet mee te bieden. Verwachtingen. De inzichten uit de theorie, gecombineerd met de kenmerken van de Nederlandse openbaar vervoermarkt, hebben geleid tot de volgende vraag: in welke mate zullen Connexxion en Veolia na de fusie een (gezamenlijk) bod doen dat minder scherp is in vergelijking met het bod dat tot stand zou zijn gekomen als zij onafhankelijk van elkaar zouden hebben geboden? Hield Connexxion bij het opstellen van het bod in het verleden specifiek rekening met het verwachte biedgedrag van Veolia en bracht Connexxion om die reden een scherp bod uit? Als dat zo 9

Hierbij dient te worden aangetekend dat de aanbesteding van de concessie Bestuursregio Utrecht (BRU) en daarmee de winst van Qbuzz ongeldig is verklaard. De uitkomst van de aanbesteding van BRU is tot op heden onzeker.

TPEdigitaal 6(1)

86


is, dan is het redelijk aan te nemen dat de fusie in de toekomst het effect zou hebben dat een minder scherp bod zou worden uitgebracht. Om inzicht te krijgen in deze vraag heeft het onderzoek zich vervolgens toegespitst op twee subvragen. 1. Geanalyseerd voor de hele markt: Hoe komt een bod tot stand en welke rol speelt de inschatting van de concurrentie bij de totstandkoming van dat bod? 2. Specifiek voor Connexxion en Veolia: Is het zo dat deze partijen bij het opstellen van hun bod specifiek rekening met elkaar houden of is het juist een andere speler die als belangrijkste concurrent wordt ingeschat? Concurrentieproces. De analyse van het concurrentieproces moet antwoord geven op de vraag of de fusie van Connexxion en Veolia ertoe leidt dat zij minder scherpe biedingen (met slechtere prijs-kwaliteitverhoudingen) zullen uitbrengen. Uit het onderzoek onder marktpartijen is gebleken dat de totstandkoming van een bod een omvangrijk proces is. Tijdens dit proces moeten vervoerders onder meer een inschatting maken van de verwachte concurrentie en van de risico’s verbonden aan de uitvoering van de concessie. Om uiteindelijk tot een bod te komen, blijken twee beslismomenten van belang: 1. De beslissing om wel of niet een bod uit te brengen 2. De beslissing over de hoogte (prijs-kwaliteitverhouding) van het bod. Wel of niet een bod uitbrengen. Vervoerders gaven aan dat zij in beginsel op elke concessie willen en kunnen meebieden. In de praktijk bieden vervoerders echter niet op alle concessies mee (zie ook Tabel 2). Eerder genoemde redenen hiervoor bestaan uit specifieke kenmerken van de concessies en interne overwegingen van vervoerders. Zo hebben ervaringen uit het verleden (in ieder geval sommige) vervoerders geleerd dat het winnen van een risicovolle concessie tot verlies kan leiden en dat zij dit voor nieuwe concessies moeten voorkomen. Voorop staat daarom de vergelijking van het maximaal mogelijke resultaat met de minimumrendementseisen die een onderneming heeft. De inschatting van de verwachte concurrentie bij de aanbesteding blijkt hieraan ondergeschikt. Aangezien een analyse van andere spelers in deze overweging geen rol speelt, laat staan een concurrentieanalyse, zal de fusie geen of hoogstens een zeer beperkte invloed hebben op de beslissing om al dan niet een bod uit te brengen. Hoogte van het bod. Uit het onderzoek onder vervoerders blijkt dat het vaststellen van de hoogte van een bod niet eenvoudig is, omdat een juiste inschatting van de opbrengsten, de kosten, de risico’s en ook de concurrentie moet worden gemaakt. In de praktijk wordt vaak gebruik gemaakt van vuistregels. Uit het onderzoek onder vervoerders is naar voren gekomen dat zij de hoogte van het bod in het algemeen baseren op de eigen verwachte kostprijs met daarbovenop een van te voren bepaalde marge. In principe kan deze gekozen marge variëren afhankelijk van de verwachte concurrentie, maar dit blijkt in de praktijk niet vaak voor te komen. Het is namelijk volgens alle vervoerders uiterst lastig te voorspellen welke concurrenten daadwerkelijk een bod zullen uitbrengen en hoe hoog dat bod zal zijn. Boven-

TPEdigitaal 6(1)


87

dien komt het voor dat men er ten opzichte van vooraf geuite verwachtingen over de bieders en de hoogte van die biedingen naast zit. Meestal blijft de inschatting door vervoerders van de kracht van de concurrentie noodgedwongen tamelijk abstract. Voor vrijwel alle vervoerders geldt dat zij in de praktijk uitgaan van het hebben van in ieder geval één serieuze concurrent. De opzet en het gebruik van concurrentieanalyses zullen als gevolg van de fusie niet of zeer beperkt veranderen omdat het biedproces ingewikkeld blijft, de formulering van reële verwachtingen ten aanzien van de concurrentie moeilijk blijven en er ook na de fusie meerdere partijen op de markt blijven waarvan verwacht kan worden dat zij in staat zijn een scherp en winnend bod neer te leggen, al is het alleen al omdat zij dat in het nabije verleden hebben aangetoond. Uit Tabel 1 blijkt ook dat zowel Qbuzz als Arriva en Syntus recente aanbestedingen hebben gewonnen. Concurrentiedruk Connexxion op Veolia en omgekeerd. Ook in het geval de concurrentie redelijk ingeschat zou kunnen worden, zou de fusie tussen Veolia en Connexxion waarschijnlijk niet tot significante effecten hebben geleid. Dat zou namelijk kunnen gebeuren als juist Connexxion of Veolia in aanbestedingen als elkaars belangrijkste concurrent uit de bus zouden komen. Concurrenten van Connexxion en Veolia schatten deze twee partijen over het algemeen niet in als elkaars belangrijkste concurrent. Uit het onderzoek onder concurrenten en uit de uitkomsten van recente biedingen (zie Tabel 1) is gebleken dat er, met uitzondering van de concessie Haaglanden, weinig redenen zijn te veronderstellen dat spelers op de markt, zoals Arriva, Qbuzz en Syntus, op voorhand als minder competitief dienen te worden gezien dan Connexxion en Veolia. Daarbij vertoont Qbuzz scherper concurrentiegedrag dan de andere marktspelers. Qbuzz, als recente toetreder, is het meest succesvol in termen van het aantal gewonnen concessies ten opzichte van het aantal keer meebieden. De fusie heeft daar geen invloed op. Toetreding. In de zaak Veolia-Transdev trok de NMa zijn conclusies op grond van een onderzoek onder de huidige spelers op de markt. In de toekomst kan de situatie uiteraard anders zijn, dus eventuele nieuwe toetreding is mogelijk relevant. Toetredingsplannen zijn echter naar hun aard onzeker, vandaar dat er in de analyse van de NMa geen expliciet gewicht aan is toegekend. Uit het onderzoek onder marktpartijen bleek dat er geen significante toetredingsdrempels zijn in de openbaar vervoersmarkt. Qbuzz is een voorbeeld van een partij die pas een aantal jaar op de markt is en in staat is gebleken een substantiële positie te verwerven. Ook waren er ten tijde van het onderzoek sterke aanwijzingen voor nieuwe toetreding. Nieuwe partijen bieden mee op concessies of geven aan interesse daarin te hebben. Nederland lijkt te gelden als een opstapje voor andere Europese openbaar vervoersmark-

TPEdigitaal 6(1)

88


ten voor niet-Europese partijen.10 De potentiële toetreding verhoogt de (verwachte) concurrentie in de markt en ondersteunt de conclusie van de NMa. Gedurende het onderzoek was er nog geen zekerheid over de aanbesteding van het openbaar vervoer in de drie grote steden Amsterdam, Den Haag en Rotterdam. Als gevolg daarvan is in het onderzoek uitgegaan van een zo klein mogelijke markt, dus zonder de drie grote steden. Inmiddels is bekend dat dit openbaar vervoer moet worden aanbesteed en dit kan een verdere impuls voor nieuwe spelers opleveren.

5

Conclusie

Een statisch gegeven als een marktaandeel blijkt in de context van aanbestedingen in het openbaar vervoer slechts een beperkte zeggingskracht te hebben. Het marktaandeel geeft in deze context aan hoeveel concessies (uitgedrukt in omzet) Connexxion en Veolia in handen hebben, maar zegt daarmee weinig over de mogelijkheid van Connexxion en Veolia om in de toekomst aanbestedingen te winnen. In principe geldt in deze markt ‘nieuwe ronde, nieuwe kansen’. Er wordt veel geswitcht bij aanbestedingen en ook toetreding is goed mogelijk gebleken. De vraag is dan hoeveel spelers er nodig zijn om er vertrouwen in te hebben dat scherpe biedingen zullen worden gedaan. In het kader van een fusiebeoordeling komt het er op neer dat de NMa zich afvraagt of door het wegvallen van een speler er een significante verandering in het biedgedrag optreedt: voelen de bieders zich dusdanig zekerder over de uitkomst van biedingen dat zij het aandurven om minder scherp te bieden? De biedmarkttheorie suggereert dat dit het geval zou zijn als de verwachtingen omtrent de andere bieders door de fusie substantieel worden beïnvloed. Bij de beoordeling van de fusie tussen Connexxion en Veolia stonden de verwachtingen van spelers over mogelijke concurrenten dan ook centraal. Welke rol speelt concurrentie bij de keuze om wel of geen bod uit te brengen? Welke rol speelt concurrentie bij het bepalen van de hoogte van het bod als een speler meebiedt naar een concessie? En waren Connexxion en Veolia elkaars meest nabije concurrenten oftewel zorgde de mogelijke concurrentie van Connexxion voor een scherper bod van Veolia en andersom? In de praktijk bleek dat vervoerders het lastig vinden hun verwachtingen omtrent het biedgedrag van concurrenten te vormen, zeker in vergelijking met andere overwegingen bij het bieden. Bij de beslissing van vervoerders om wel of niet mee te bieden bij een aanbesteding blijken vooral kenmerken van concessies waaronder de risico’s en interne overwegingen bepalend. Verwachtingen over mogelijke concurrentie zijn bij deze beslissing van ondergeschikt belang. Er lijkt te worden gewerkt met vuistregels waarbij men ervan uitgaat dat er bij elke bieding sprake zal 10

In vergelijking met het buitenland gelden onze aanbestedingen als tamelijk transparant, hetgeen de interesse van deze partijen verklaart.

TPEdigitaal 6(1)


89

zijn van in ieder geval één (ongedefinieerde) serieuze concurrent. Weliswaar neemt het aantal concurrenten door de fusie met één af, maar er blijven meerdere concurrenten over die in staat zijn, en in het verleden ook zijn gebleken, om een winnend bod neer te leggen. Sinds de toetreding van Qbuzz op de Nederlandse markt lijkt het in de laatste jaren zelfs nog meer het geval dan daarvoor. Deze verwachtingen veranderen niet door de fusie van Connexxion en Veolia. Het is ook niet het geval dat Connexxion en Veolia bij uitstek in elkaars vaarwater hebben gezeten. Connexxion lijkt meer last te hebben gehad van andere spelers, recent gaat het dan met name om Qbuzz. Op basis van deze uitkomsten van haar onderzoek kon de NMa uiteindelijk groen licht voor de fusie geven.

Auteurs Freek Bruggert (e-mail: [email protected]) is werkzaam als zaakbehandelaar bij de Directie Mededinging van de Nederlandse Mededingingsautoriteit. Suzanne van Scheijen (e-mail: [email protected]) werkt als zaakbehandelaar bij de Directie Regulering Energie en Vervoer van de Nederlandse Mededingingsautoriteit. De auteurs waren betrokken bij de behandeling van de zaak Veolia/CDCTransdev en hebben deze bijdrage op persoonlijke titel geschreven. De auteurs zijn meerdere collega’s van de NMa, een tweetal anonieme referenten en redacteur Sander Onderstal erkentelijk voor hun opmerkingen op een eerdere versie van dit artikel.

TPEdigitaal 6(1)

90


Literatuur Bishop, S., en M. Walker, 2010, The Economics of EC Competition Law, third edition, Sweet & Maxwell. Europese Commissie, 2004, Beschikking van 26 oktober 2004 in zaak COMP.M4216/Oracle-Peoplesoft. Klemperer, P.D., 2005, Bidding markets, UK Competition Commission Occasional Paper No. 1. Kennisplatform Verkeer en Vervoer, 2010, Poster: Regionaal openbaar vervoer per 1 januari 2010, Utrecht. Koninklijk Nederlands Vervoer, 2010, Overzicht openbaarvervoerconcessies in Nederland, Den Haag. Mares, V. en M. Shor, 2008, Industry Concentration in Common Value Auctions: Theory and Evidence, Economic Theory vol. 35(1): 37-56. Nederlandse Mededingingsautoriteit, 2010, Besluit van 9 december 2010 in zaak 6957/Veolia-CDC Transdev. Vickrey, W., 1961, Counterspeculation, Auctions, and Competitive Sealed Tenders, Journal of Finance vol. 16(1): 8-37.

TPEdigitaal 6(1)

Een alternatieve maatschappelijke kostenbatenanalyse van het organiseren van de Olympische Spelen in Nederland in 2028

Michiel de Nooij In 2016 besluit de Nederlandse regering over het uitbrengen van een bid voor de Olympische Spelen van 2028, en is het debat hierover nu reeds gestart met een ‘verkenning maatschappelijke kosten-batenanalyse (VMKBA)’. Met informatie uit de VMKBA en met een intensiever gebruik van de wetenschappelijke literatuur laat dit artikel zien dat de waarschijnlijke netto contante waarde –€ 4,0 miljard is. De bandbreedte om deze schatting is ruim: van –€ 10,3 tot € 2,0 miljard. De kosten voor de overheid liggen daar boven: het overheidssaldo is waarschijnlijk –€ 10,0 miljard en varieert tussen –€ 16,1 en –€ 5,4 miljard. Economisch gezien is het organiseren van de Olympische Spelen niet gunstig.

1

Inleiding

De alliantie Olympisch Vuur loopt zich warm om een bid uit te brengen voor de Olympische Spelen in 2028. Hiervoor is uiteindelijk de steun van de regering nodig. Die beslist hier in 2016 over. Een daadwerkelijk bid wordt dan in 2019 uitgebracht, waarna het Internationaal Olympisch Comité (IOC) beslist over de toewijzing. In de aanloop daar naartoe heeft de regering een ‘verkennende maatschappelijke kosten-batenanalyse’ (VMKBA) op laten stellen door Rebel en Arup (Blok et al. 2011). Deze VMKBA schat op hoofdlijnen alle kosten en baten van het organiseren van Olympische Spelen voor de Nederlandse samenleving. De analyse heeft een verkennend karakter omdat de plannen nog helemaal niet vastliggen. Het is de bedoeling deze VMKBA tot 2016 regelmatig te actualiseren. Het analysekader heeft dus over vier jaar grote impact. De huidige uitkomst helpt het analysekader te beoordelen. De uitkomst beïnvloedt uiteindelijk de beslissing om al dan niet een bid uit te brengen. De meeste economen zijn sceptisch of ronduit negatief over de economische effecten van megasportevenementen. De baten zijn kleiner dan voorstanders voorspellen, terwijl de kosten juist hoger uitvallen. De literatuur hierover is uitgebreid, zie bijvoorbeeld Matheson (2002; 2006), Coates (2010; 2007), Crompton (1995; 2004), Rose en Spiegel (2011), De Nooij et al. (2010b), Kuper en Szymanski


92

Een alternatieve MKBA van de Olympische Spelen in Nederland in 2028

(2009, p. 280), Kavetsos en Szymanski (2010), Preuss (2004, p. 290), Baade en Matheson (2002), Heisey (2009, pp. 178-179).1 Ook al zijn academische economen vaak negatief, er zijn ook positieve studies beschikbaar. In deze vaak niet onafhankelijke studies worden fouten gemaakt, zie bijvoorbeeld Crompton (2005; 1995), Matheson (2002; 2006). Ruwweg zijn er drie verklaringen voor het feit dat landen gezien de slechte economische score van megasportevenementen deze toch graag organiseren: (i) herverdeling en lobbyen door belanghebbenden waardoor er geen welvaartsoptimaal besluit wordt genomen, (ii) het organiseren van de Olympische Spelen stimuleert de export, wat in kostenbatenanalyses vaak niet terugkomt, en (iii) landen organiseren niet vanwege de gunstige economische impact, maar omdat het organiserend land zijn burgers gelukkig maakt. Deze twee factoren – export en geluk – worden in de schatting in dit artikel meegenomen (Sectie 6 en 7). Vergelijken we de analyse van Blok et al. met de standaard literatuur, dan vallen twee dingen op. Ten eerste concluderen Blok et al. in lijn met de literatuur dat de kosten groter zijn dan de baten. Ze schatten de netto contante waarde in 2020, afhankelijk van de variant, tussen –€ 1,1 en –€ 1,8 miljard in het waarschijnlijke scenario. Blok et al. geven aan dat de effecten die nog niet gewaardeerd zijn vooral baten zijn, waardoor het mogelijk is de Spelen zo te organiseren dat ze een positief maatschappelijk economisch saldo hebben. Hiervoor noemen ze vier niet gemonetariseerde effecten. Sectie 7 bespreek ik deze vier effecten, en geef ik aan waarom het onwaarschijnlijk is dat deze voor een positieve uitkomst zullen zorgen. Een vijfde effect, geluk, wordt door Blok et al. niet genoemd en lijkt belangrijker te zijn. In dit artikel (Sectie 6) wordt dat gekwantificeerd en meegenomen. Ten tweede valt op dat Blok et al. zich vaak baseren op ex ante studies. Dit geeft een grote kans op overschatting van de baten en onderschatting van de kosten (Matheson 2006). Daarom bespreek ik hieronder een alternatieve berekening. Sectie 2 gaat in op het projectalternatief. Sectie 3 tot en met 7 schatten de belangrijkste effecten. Sectie 8 bevat de resultaten en de verdeling van de effecten en Sectie 9 de conclusie.

2

Projectalternatief

Blok et al. rekenen zeven alternatieven voor om de Olympische Spelen te organiseren: drie bij Amsterdam, twee bij Rotterdam, één op de as Den Haag-Rotterdam en een ‘Randstadspelen’. Gezien de lange planningshorizon zijn het nog geen uitgewerkte plannen, maar denkrichtingen die moeten helpen tijdig infrastructurele keuzes te maken en om het bid zo te ontwerpen dat de waarde voor Nederland maximaal is.

1

Er zijn uiteraard economen met een meer positieve kijk op sportsubsidies (zie bijvoorbeeld Heisey, 2009, p. 20). Echter de negatieve consensus is groot.

TPEdigitaal 6(1)

Michiel de Nooij

93

Alle alternatieven die Blok et al. doorrekenen zijn, of lijken, redelijk goedkoop . Er is gekeken hoe de Spelen op een kosteneffectieve manier in Nederland georganiseerd kunnen worden. De vraag wat aantrekkelijk is voor het IOC en de buitenwereld beantwoordt de VMKBA niet. Het IOC wil prachtige Spelen met veel uitstraling. Deels volgt uitstraling uit het verhaal, en deels volgt het uit een gedegen en mooi bid. Nederland zal tegen andere kandidaten op moeten bieden waarbij iedere stad probeert het eigen plan steeds mooier en voor het IOC gunstiger te maken in de hoop de Spelen toegewezen te krijgen. Uitstraling, reputatie en tegen andere steden opbieden is nu niet of nauwelijks in de schattingen verwerkt. Een alternatief dat rekening houdt met internationale uitstraling en de internationale concurrentiestrijd zal duurder zijn, maar is waarschijnlijker. Voor de VMKBA reken ik drie scenario’s uit: een waarschijnlijk, een gunstig en een ongunstig scenario. Ik reken geen goedkoop alternatief door. Het is onwaarschijnlijk dat een goedkope bieding ingediend wordt, en als dat al gebeurt is de kans dat Nederland het bid toegewezen krijgt verwaarloosbaar. Een goedkoop alternatief kost vooral veel in plannenmakerij en in voorbereiding. Maar baten in de vorm van Olympische Spelen zullen daar zeer waarschijnlijk niet tegenover staan.

3

Investeringskosten en baten daarvan na afloop (exclusief infrastructuurinvesteringen)

De kosten van het organiseren van Olympische Spelen kunnen op twee manieren worden geschat: (i) op basis van wat het eerder heeft gekost en (ii) op basis van een (gedetailleerde) berekening van wat in Nederland nodig is. De VMKBA volgt de tweede aanpak. Door gebrek aan detail in het rapport van Blok et al. zijn deze berekeningen niet te controleren. Dit soort schattingen vooraf worden vaak gemaakt, maar blijken de werkelijke kosten altijd te onderschatten (Zimbalist 2010). Het klassieke voorbeeld zijn de Olympische Spelen in Montreal (1976) waar de kosten vooraf werden geschat op $124 miljoen, terwijl de stad na afloop een schuld had van $2,8 miljard (voor inflatie gecorrigeerd ongeveer $10 miljard) en drie decennia nodig had om deze af te betalen (Zimbalist 2010). In dit artikel zijn de kosten geschat op basis van kosten elders, vooral in Athene en Londen (die laatste zijn nog niet geweest, maar het merendeel is reeds bekend). Van diverse Olympische Spelen zijn meerdere kostenschattingen beschikbaar. Veel getallen verschillen, maar het beeld van grote kostenonderschatting komt uit alle studies naar voren. Het oorspronkelijke Griekse budget voor de Olympische Spelen was $ 1,6 miljard. De uiteindelijke kosten, inclusief infrastructuur waren het tienvoudige, $ 16 miljard (Zimbalist 2010). De Griekse overheid verklaarde na afloop dat de kosten vooraf waren geschat op € 4,5 miljard, terwijl de feitelijke kosten € 8,95 miljard waren (Embassy of Greece 2004). Gecorrigeerd voor inflatie is dat € 10,3 miljard in 2011.

TPEdigitaal 6(1)

94


Voor de Londense Olympische Spelen heeft Arup (een van de opstellers van de Nederlandse VMKBA) in 2002 een kosten-batenanalyse gemaakt, waarin ze de kosten schatten op £ 1,8 miljard (omgerekend naar nu ongeveer £ 3,6 miljard).2 Toen het bid uitgebracht werd was het officiële budget al £ 4,04 miljard, hetgeen in maart 2007 is verhoogd tot £ 9,33 miljard (House of Commons 2008). Dit lijkt voldoende. Maar in dit bedrag ontbreekt nog een aantal posten: de uitgave van £ 650 miljoen om het gebied voor het Olympic Park aan te kopen, de bijdragen van bedrijven aan het Olympisch Dorp, de uitgaven van het Organiserend Comité, de kosten van overheidspersoneel en de kosten van het verbeteren van de transportverbindingen in Londen (House of Commons 2008, p. 7). Het officiële budget plus de grondkosten is omgerekend al € 12,1 miljard.3 Dit roept vragen op: (i) wat veroorzaakt dit soort kostenoverschrijdingen en zijn ze hier ook te verwachten ten opzichte van de schatting in de VMKBA? (ii) staan er baten tegenover deze uitgaven na de Spelen? en (iii) wat is een realistische inschatting van kosten en baten? (i) Wat veroorzaakt dit soort kostenoverschrijdingen? Er zijn meerdere verklaringen voor de kostenoverschrijdingen. Zo stijgen de kosten tussen het uitbrengen van het bid en de daadwerkelijke realisatie omdat, zeker in ontwikkelde landen, land en arbeid schaars zijn. Een groot evenement maakt deze nog schaarser en dus duurder (Zimbalist 2010). Een andere verklaring is dat de kosten moeilijk te voorspellen zijn en dat budgetteringsregels niet gevolgd worden. Zo was in Engeland de risicovoorziening kleiner dan de overheidsregels voorschreven (House of Commons 2008, pp. 8,9). Het verantwoordelijke departement verklaarde dat voor het uitbrengen van het bid de omvang, de schaal en de complexiteit van wat voor de Olympische Spelen gedaan moest worden niet volledig was begrepen (House of Commons 2008, pp. 8,9). Verder wordt het oorspronkelijke plan vaak verrijkt en verfraaid voor het uitbrengen van het bid om de winkansen te vergroten (Zimbalist 2010). Een laatste verklaring is dat de echte kosten worden onderschat door de voorstanders om steun voor het plan te krijgen, zeker ook omdat er overheidssubsidies nodig zijn om het bid te financieren (Zimbalist 2010; Matheson 2006, p.3). (ii) Staan er baten tegenover deze uitgaven na de Spelen? De baten van investeringen in faciliteiten en infrastructuur voor een megasportevenement zijn na het evenement kleiner of gelijk aan de kosten, anders waren ze zonder evenement ook gebouwd. Preuss (2004, p .26) vindt dat niet alle investeringen in locaties, infrastructuur, accommodaties en telecommunicatie aan de Olympische Spelen toegerekend moeten worden, omdat ze vaak een levensduur van 50 jaar hebben en in die tijd nut hebben. Echter, het is de vraag hoe nuttig deze investeringen na afloop van een groot evenement precies zijn. De eisen die een groot toernooi aan infrastructuur en faciliteiten stelt, zijn anders dan die gangbaar zijn (Matheson 2006, pp. 192 3

Berekend met hun discontovoet van 6% en een gemiddelde inflatie van 2,2%. Gebaseerd op OECD Purchasing Power Parities voor GDP voor 2011 is £ 1 gelijk aan € 1,21.

TPEdigitaal 6(1)

Michiel de Nooij

95

20; Kuper 2010; Kuper en Szymanski 2009, p. 281). Daarmee zijn de baten later dus kleiner dan de kosten van de investering voor een toernooi. Ook worden delen van de speciale faciliteiten later weer afgebroken, zoals in Sydney na de Olympische spelen (Atkinson 2008, p. 420), of ze staan leeg en kosten geld om te onderhouden tot ze nuttig gebruikt worden. De Griekse overheid betaalt € 100 miljoen per jaar aan onderhoud voor faciliteiten waarvan ze nog niet heeft besloten wat er na de Olympische Spelen mee moet gebeuren (Watson 2008, p. 305). (iii) Wat is een realistische schatting van kosten en baten? Het patroon van kostenstijgingen en het feit dat de Olympische Spelen elders veel duurder zijn dan hier begroot, maakt het waarschijnlijk dat de kosten hier fors hoger zullen zijn dan de VMKBA-schattingen. Helemaal omdat de VMKBA niet uitlegt waarom Nederland de Olympische Spelen zoveel goedkoper kan organiseren dan Londen of Athene. Tegelijkertijd zijn de kosten in de VMKBA cosmetisch laag. Zo zijn de infrastructurele investeringen gesaldeerd meegenomen. Hierbij is aangenomen dat de baten 90 procent zijn van de kosten (Blok et al. 2011, p. 60). Waarom dat zo is wordt niet besproken noch meegenomen in de gevoeligheidsanalyse in de VMKBA. Het effect ervan is groot. Iedere verlaging van 10 procentpunt verlaagt de uitkomst van de VMKBA met € 300 tot € 500 miljoen, afhankelijk van het alternatief. Ook de kosten en baten van het organiserend comité zijn gesaldeerd meegenomen Ook neemt de VMKBA aanschafwaarde van de grond niet mee als kostenpost. Hierdoor verschillen de kosten zoals ingenieursbureau DHV deze in een achtergrondstudie bij de VMKBA berekende en de kosten die Blok et al. meenemen soms ettelijke honderden miljoenen. De beste schatting die nu voor de kosten te maken is, is een gemiddelde van de kosten in Londen en Athene.4 De Griekse kosten zijn nog inclusief de kosten voor het organiserend comité. De VMKBA schat deze op € 1,7 miljard voor Nederland. De Griekse kosten bevatten ook de beveiligingskosten van € 1,24 miljard die in Sectie 4 apart worden meegenomen. De kosten voor de Griekse Olympische Spelen zijn dan ongeveer € 10,3 – € 1,7 – € 1,24 = € 7,36 miljard. De Londense kosten zijn € 12,1 miljard exclusief de kosten voor het organiserend comité. Het gemiddelde € 9,73 miljard is in het waarschijnlijke scenario aangehouden. In het gunstige scenario zijn de Nederlandse kosten geschat op 75 procent van de Griekse kosten, en in het ongunstige scenario op 125 procent van de Engelse kosten. Hoe groot de baten na de spelen zijn is lastig te voorspellen, de literatuur biedt hier namelijk weinig handvatten. Hier is daarom een ruime bandbreedte gekozen. In het waarschijnlijke scenario zijn de baten 50 procent van de kosten, in het ongunstige en het gunstige scenario 25 en 75 procent.

4

Met als aanname dat de Griekse statistieken de kosten van de Spelen niet onderschatten.

TPEdigitaal 6(1)

96


4

Veiligheidskosten

Bij Olympische Spelen zijn grote veiligheidsinspanningen nodig vanwege het risico op terroristische aanslagen en om de grote mensenmassa op een kleine oppervlakte in goede banen te leiden. De VMKBA schat deze kosten op € 735 miljoen: het gemiddelde van wat in het bid van Rio de Janeiro (€ 626 miljoen) en in het bid van Londen (€ 925 miljoen) staat. De planbureaus (Van Stolwijk et al. 2011) vinden in hun second opinion € 735 miljoen erg veel. Ze berekenen dat dit neerkomt op 137.000 extra veiligheidsbeambten tijdens de Olympische Spelen. Hierbij gaan ze uit van € 200 per dag per beveiligingsmedewerker aan extra compensatie. Echter, in praktijk gaat ook de normale productie van deze beveiligingsmedewerkers verloren (i.e. opportuniteitskosten). Gemiddeld kost de inzet van een agent ongeveer € 100 per uur (Van den Berg et al. 2010, p. 31). Met een verder identieke berekening is de extra inzet dan 34.250 medewerkers. Daarmee zijn zowel de kosten als de inzet lager dan in Griekenland. Na de Olympische Spelen in 2004 verklaarden de Grieken dat hun beveiligingskosten bijna € 1,08 miljard waren, inclusief alle soorten aanvullende compensatie. Of alle opportuniteitskosten hierin meegeteld zijn is onduidelijk. Gecorrigeerd voor de Eurozone inflatie (14,7%) is dat nu € 1,24 miljard. Dit ligt boven de VMKBAschatting in de worst case (€ 1,1 miljard). Zimbalist (2010) meldt dat de Grieken voor de beveiliging 40.000 man ingezet hebben (Beijing in 2008 zelfs 80.000). Preuss (2004 p. 225) laat zien dat de veiligheidsinzet in Griekenland kleiner was dan in de vier Olympische Spelen ervoor (Seoul, Barcelona, Atlanta en Sydney) en de Olympische Spelen erna (Beijing). Of de kosten in Nederland op Grieks niveau zullen liggen, hangt onder andere af van de veiligheidsdreiging en van de relatieve lonen van het Nederlandse beveiligingspersoneel. Deze schatting van de kosten van beveiliging is problematisch hoog. Tijdens het opstellen van de MKBA WK voetbal in 2010 in opdracht van het ministerie van EL&I werden de beveiligingskosten geschat op € 200 tot € 300 miljoen voor Nederland. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft toen onderzocht of dit wel haalbaar was qua capaciteit. Het antwoord was bevestigend. Voor een Olympische Spelen ligt deze inzet drie tot vier maal zo hoog. De inzet zal groot zijn ten opzichte van het aantal agenten: de twee mogelijke speelsteden Amsterdam en Rotterdam hebben een politiekorps van 6.479 FTE respectievelijk 5.764 FTE (beide inclusief niet-operationele sterkte). In totaal heeft de Nederlandse politie 58.891 FTE, waarvan 49.745 operationeel (Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011). Ook al is niet iedere veiligheidsmedewerker een agent, de politie-inzet zal hoog moet zijn. Of dit kan, en wat de rest van het jaar de veiligheidsimplicaties zijn, is geen economische vraag maar een vraag die de beveiligingsdeskundigen moeten beantwoorden voordat duidelijk is of het uitbrengen van een bid wel realistisch is. In het waarschijnlijke scenario zijn hier de voor inflatie gecorrigeerde Griekse kosten aangehouden (€ 1,24 miljard). Het gunstige scenario neemt de VMKBA-

TPEdigitaal 6(1)

Michiel de Nooij

97

schatting over, en het ongunstige scenario schat de kosten op 125 procent van de Griekse kosten.

5

Bestedingen uit het buitenland: opbrengst van het organiserend comité en toerisme

De belangrijkste baten van een megasportevenement zijn enerzijds de verdiensten doordat buitenlanders meer Nederlandse producten kopen, en anderzijds het plezier dat burgers eraan beleven. Deze sectie gaat over het eerste effect. Bestedingen in het kader van een megasportevenement kunnen op drie manieren de welvaart beïnvloeden. Ten eerste kan het gaan om Nederlandse bestedingen aan het evenement. Omdat geld maar eenmaal uitgegeven kan worden, verdringt dit andere uitgaven in Nederland en is er geen bestedingsimpuls die welvaart creëert. Ten tweede, een buitenlandse besteding verdringt geen andere uitgaven in Nederland en kan daardoor voor een bestedingsimpuls zorgen. Wel kan de productie voor de buitenlandse vraag zoveel productiefactoren, zoals arbeid, aantrekken dat het via deze manier de binnenlandse productie vermindert. De mate waarin dit optreedt hangt onder andere af van de duur van de bestedingsimpuls en de stand van de economie. De stap van deze buitenlandse bestedingen naar de welvaart wordt aangeduid met een multiplier. Ten derde, een deel van de besteding uit het buitenland kan gebeuren zonder dat daar productie tegenover staat. Er wordt winst gemaakt en dit verdringt geen binnenlandse productie en is dus geheel welvaartswinst. Hieronder schat ik het tweede en derde effect. Baten van de bestedingen van het organiserend comité. De VMKBA berekent de extra bestedingen van het organiserend comité door alle mogelijke uitgaven en inkomsten te inventariseren. Hun meest waarschijnlijke schatting is een netto baat van € 370 miljoen, terwijl de bandbreedte varieert van –€ 807 tot € 1.914 miljoen (zie de eerste drie rijen van Tabel 1). De variatie zit vooral aan de opbrengstenkant. Tabel 1 is aangevuld met kosten en opbrengsten van de organiserende comités uit het verleden. Hieruit blijkt dat het gemiddelde positieve saldo ruim boven de VMKBA studie uitkomt, maar vooral door de Olympische Spelen van 1988 en daarvoor. Er is nooit een negatief saldo geweest en het gerealiseerde maximale saldo ligt ruim onder het begrote maximale saldo. Daarom wordt hier in het ongunstige scenario het minimum gebruikt van de laatste vijf organiserende comités, in het gunstige scenario het maximum van de laatste vijf organiserende comités, en in het waarschijnlijke scenario is hier het gemiddelde van de laatste vijf organiserende comités gebruikt. Daarvoor lijkt sprake te zijn van een trendbreuk.

TPEdigitaal 6(1)

98


Tabel 1 Kosten en opbrengsten van het organiserend comité (mln euro) Opbrengsten

Kosten

Saldo

VMKBA worst case VMKBA base case VMKBA best case

1.093 2.070 3.414

1.900 1.700 1.500

-807 370 1.914

München Montreal Los Angeles Seoul Barcelona Atlanta Sydney Athene* Beijing*

1.863 1.588 1.814 2.433 2.928 2.685 3.056 3.155 2.090

933 677 755 944 2.550 1.914 2.592 3.074 2.073

930 911 1.059 1.489 378 771 464 81 17

Gemiddeld Gemiddelde laatste vijf

2.401 2.783

1.724 2.441

678 342

Bron: berekend op basis van Preuss (2004, figuur 12.1), OECD Purchasing Power Parities voor 2000 en inflatie van Eurostat. * schatting vooraf.

Bestedingen van meer toeristen. De VMKBA schat de extra opbrengsten van meer toeristen door het aantal extra toeristen te schatten op basis van het aantal toegangskaartjes, hoe lang toeristen blijven en hoeveel ze uitgeven. Hun berekening lijkt op het eerste gezicht solide, maar er is een aantal kanttekeningen bij te plaatsen. Het belangrijkste probleem is dat het wel heel druk kan worden. Tijdens de Olympische Spelen blijven er van de reguliere toeristen een aantal weg (verdringing), maar komen veel toeristen voor de Olympische Spelen. In de VMKBA is sprake van 2.157.895 extra overnachtingen, als 80 procent hiervan voor de Olympische Spelen komt, gaat het om 101.548 extra overnachtingen per dag. Daar komen nog de overnachtingen van de IOC officials, sponsors en dergelijke bij (32.150, exclusief de atleten in hun eigen dorp). In totaal zijn er dan 133.698 extra overnachtingen per nacht. Dat is een ruime verdubbeling van het aantal overnachtingen normaal in augustus in Nederland (gemiddeld 124.247 toeristenovernachtingen per dag). Kan Nederland zoveel extra toeristen onderbrengen, en dan ook nog in de buurt van de Spelen? Blok et al. (p. 53) verwachten dat veel van de buitenlandse bezoekers niet in een commercieel hotel, vakantiepark of camping verblijven maar bij vrienden of familie, of in via internet verhuurde (delen van) particuliere woonruimte. Of dit echt zo gaat werken is de vraag. Als het al zo werkt, heeft dat een negatieve invloed op de bestedingen per dag, waarbij uitgegaan is van de bestedingen van toeristen nu.5 Blok et al. (p. 13) suggereren dat deze bestedings5

Dat is niet helemaal waar: de VMKBA rekent met € 133 per dag per toerist, hetgeen is wat toeristen nu uitgeven. Echter, verderop gaat de VMKBA ervan uit dat de extra toeristen ook ruim een kaartje

TPEdigitaal 6(1)

Michiel de Nooij

99

impuls van toeristen vergroot kan worden door beleid gericht op vergroting van het aantal buitenlandse bezoekers, hun verblijfsduur en hun bestedingen. Dit lijkt optimistisch gezien het feit dat het nu al twee maal zo druk wordt als normaal. In de literatuur wordt betwijfeld of een megasportevenement wel tot extra bezoekers leidt (zie bijvoorbeeld ETOA 2009, 2008). Ook bij de Olympische Spelen als oorzaak van de groei van het toerisme in Barcelona na de Spelen van 1992 kunnen vraagtekens gezet worden. Zo waren er meerdere grote evenementen, en werd het toeristische beleid en de stadspromotie sterk verbeterd (Duran 2002). Fourie en Santana-Gallego (2011) schatten het effect van megasportevenementen op het aantal arriverende toeristen. Ze vinden een positief effect, ook in de jaren voorafgaand aan het evenementen, onder andere voor de Zomerspelen. Echter, het aantal extra toeristen is gering als het evenement plaatsvindt tijdens het toeristisch hoogseizoen. Kortom, de schatting van de VMKBA is eerder te hoog dan te laag, maar een betere schatting is lastig te maken. Hier is daarom toch de schatting van de VMKBA overgenomen. De extra bestedingen zijn € 238, € 773 en € 1.630 miljoen euro in het ongunstige, waarschijnlijke en gunstige scenario. Multiplier: van bestedingen naar extra welvaart. De VMKBA schat dat iedere euro extra besteding in Nederland leidt tot 50 cent meer welvaart (een multiplier van 0,5 dus). Blok et al. schrijven dat dit is na de correctie voor weglek- en verdringingseffecten. Het weglekeffect is de schatting van hoeveel van de bestedingen door toeristen weglekt via import en naar andere sectoren. Het verdringingseffect dat ze meenemen is een verdringing van de reguliere toeristen door Olympische toeristen. Er is geen verdringing of algemeen evenwichtseffect meegenomen voor mensen die in de toeristenindustrie werken, of voor het organiserend comité. In de samenvatting wordt dit wel besproken: “Bij economische tegenwind leveren additionele bestedingen als gevolg van de Spelen een groter welvaartseffect op, omdat onderbenutte productiefactoren worden ingezet. In een hoogconjunctuur is het welvaartseffect kleiner, omdat sprake zal zijn van verdringingseffecten.” (Blok et al. 2011, p. 13). Echter, in de berekeningen komt dit niet terug. Over de juiste multiplier valt veel te zeggen.6 Ik beperk me tot vier aspecten. Ten eerste wordt vaak een multiplier van meer dan 1 gebruikt door voorstanders van evenementen, zie bijvoorbeeld Matheson (2006, p. 3), Szymanski (2002), Crompton (1995, p. 23). Blok et al. doen dit niet. Ten tweede: de multiplier voor de bestedingen van de toeristen hoeft niet gelijk te zijn aan de multiplier voor de bestedingen van het organiserend comité, die immers veel meer uitgesmeerd in de tijd plaatsvinden. Ten derde is de multiplier kleiner dan in De Nooij et al. (2010b) naar de kosten en baten van het WK voetbal. De multiplier heeft na afloop de meeste discussie onder economen losgemaakt. En tot slot zijn de Olympische Spelen en de

6

van € 75 per dag kopen (dit bedrag gaat naar het IOC), waardoor de VMKBA feitelijk rekent met € 215,50 per dag. De literatuur is niet eenduidig over de waarde voor de multiplier, hetgeen ook blijkt uit de grote bandbreedte in Tabel 2 rij E.

TPEdigitaal 6(1)

100


toerisme-industrie in wezen een bijzondere vorm van export. Exporterende bedrijven zijn over het algemeen productiever dan niet exporterende bedrijven. De Nooij et al. (2010a) gaan hierop in: meer export leidt tot meer productiviteit via een compositie-effect (de persoon die bij het nu-exporterende bedrijf gaat werken wordt 1,5 procent productiever) en een leereffect (alle medewerkers worden 0,5 procent productiever). Hier is vooral het compositie-effect belangrijk (alle medewerkers van het organiserend comité werken immers aan dezelfde export). Dan is de multiplier 0,015. De aanname is dat een organiserend comité qua productiviteit dus vergelijkbaar is met een normaal exporterend bedrijf. Hier is de berekening in Tabel 2 gemaakt. De bestedingen van toeristen en van het organiserend comité zijn zoals eerder besproken. De bestedingen van het organiserend comité komen voor 78 procent uit het buitenland (berekend op basis van de VMKBA), de multiplier varieert tussen 0,015 en 1. De onderste drie rijen geven de welvaartswinst van de extra bestedingen en komen terug in het totaaloverzicht. Tabel 2 Berekening bestedingseffect (mln euro) Ongunstig

Waarschijnlijk

Gunstig

238

773

1.630

Bestedingen organiserend comité (B) Bestedingen organiserend comité uit het buitenland (schatting Blok et al.) (C) Extra buitenlandse bestedingen organiserend comité (D=B·C)

1.914

2.441

3.074

0.78

0.78

0.78

1.493

1.904

2.398

Multiplier (fractie) (E)

0,015

0,5

1

Totale additionele bestedingen van toeristen (A)

Extra welvaart door extra bestedingen toeristen (F=A·E) Extra welvaart door extra bestedingen organiserend comité (G=D·E)

4

387

1.630

22

952

2.398

Winst van het organiserend comité

17

342

1.489

6

Geluk

Economen concluderen steeds vaker dat megasportevenementen per saldo geen geld opleveren, maar dat ze wenselijk kunnen zijn omdat ze de bevolking gelukkiger maken (Kuper en Szymanski 2009). Kavetsos en Szymanski (2010) concluderen dat een groot sporttoernooi het geluk van de bevolking van het organiserende land significant vergroot. Dit geldt vooral voor Europese en Wereldkampioenschappen voetbal. Dit geluksgevoel is groot, maar kortdurend. Het waarderen van dit geluk is nog erg lastig.7 Toch zijn er voor Nederland wel handvatten. 7

Kavetsos en Szymanski (2010) schatten een hoge niet-materiële baat voor het VK, maar geven zelf aan dat die schatting niet bruikbaar is voor beleidstoepassing.

TPEdigitaal 6(1)

Michiel de Nooij

101

Het Mulier Instituut heeft een enquête gehouden onder Nederlanders. 41 procent van de Nederlandse bevolking steunt de organisatie van de Olympische Spelen in eigen land (sterk), 24 procent is afwijzend en 35 procent heeft geen uitgesproken mening. Veel minder Nederlanders hebben er daadwerkelijk geld voor over: 66 procent vindt het niet redelijk dat de belastingbetalers extra betalen voor de Spelen. 16 procent vindt dat tot op zekere hoogte redelijk en 18 procent heeft hier geen uitgesproken mening over. 69 procent van de bevolking wil geen eigen geld bijdragen om de Spelen in Nederland te organiseren. 19 procent wil maximaal € 10 betalen en 10 procent maximaal € 25. Slechts 3 procent wil meer dan € 25 bijdragen (Elling en Van der Werff 2011). Er is niet gevraagd of mensen gecompenseerd willen worden (negatieve betalingsbereidheid). Door de bovengrens per categorie te gebruiken als de gemiddelde betalingsbereidheid van die categorie (voor de laatste categorie is € 100 gebruikt), komt de gemiddelde betalingsbereidheid op € 7,40 per persoon, € 125,8 miljoen voor heel Nederland. Dit is als waarschijnlijke schatting gebruikt, het ongunstige scenario is de helft hiervan. Atkinson et al. (2008) hebben in Londen, Manchester en Glasgow naar de betalingsbereidheid gevraagd voor het organiseren van de Olympische Spelen in 2012. Voor de drie steden vonden ze een gemiddelde betalingsbereidheid van £22, £12 en £11 per jaar gedurende 10 jaar. Dit levert een totale betalingsbereidheid in het Verenigd Koninkrijk (VK) op van ruwweg £2 miljard.8 Alle drie steden hebben grote evenementen georganiseerd, of zijn kandidaat geweest. Walton et al. (2008) hebben een waarderingsstudie uitgevoerd voor Bath, op twee uur rijden van Londen, en vonden ook hier een substantiële betalingsbereidheid.9 Als Nederlanders evenveel willen betalen als in de studie van Atkinson et al., dan is de geschatte waarde voor Nederland € 646 miljoen.

7

Overige effecten

Naast de hierboven genoemde effecten zijn er nog diverse andere effecten die kunnen samenhangen met het organiseren van de Olympische Spelen. Ik bespreek de belangrijkste. Voorbereidingskosten voor de overheid. De overheid moet de Olympische Spelen voorbereiden, onder andere wat betreft veiligheid, logistiek en infrastructuur. Hier zijn de schattingen van Blok et al. integraal overgenomen.

8

9

Heisey (2009, p. 176) schat de waarde van de niet-materiële effecten van het organiseren van de Olympische Spelen voor Chicago op $5 miljard, $3 miljard voor San Francisco, en meer dan $1 miljard voor Berlijn. Zowel Walton et al. en Atkinson et al. baseren zich op kleine steekproeven: Walton et al. hebben 167 enquêtes gebruikt, Atkinson et al. hebben voor Londen 602, voor Manchester 151 en voor Glasgow 152 enquêtes gebruikt.

TPEdigitaal 6(1)

102


Groei sectoren. Het organiseren van de Spelen kan de export stimuleren. Rose en Spiegel (2011) vinden een effect op de export tot wel 30 procent. Dit effect is niet de marketingwaarde van de Olympische Spelen, maar de signaalwaarde van een land dat de Olympische Spelen organiseert: het gaat er niet om dat het land bekender wordt, maar dat de buitenwereld begrijpt dat het land zich opent en meer wil handelen. Ook landen waarvan het bid is afgewezen zien hun export stijgen. Extra export betekent meer welvaart als exporterende bedrijven productiever zijn dan het gemiddelde in een land (zie de Nooij et al. 2010a). Rose en Spiegel (2011) waarschuwen dat deze verklaring niet geschikt is voor landen die al erg open zijn (zie p. 675), zoals Nederland. Ook kan het signaal van meer openheid en meer willen handelen op andere, goedkopere of effectievere manieren worden gegeven. Economische impuls en groei regio’s. Blok et al. (2011 p. 15) noemen een aantal voorbeelden van organiserende steden waarvoor een groei van het bbp is geschat als gevolg van de Spelen. Onduidelijk is wat deze groei exact veroorzaakt. Er lijken twee mogelijke verklaringen te zijn. Ten eerste komt de extra groei van de economie in een organiserende stad doordat de rest van het land meebetaalt aan de organisatie: herverdeling die de nationale welvaart niet vergroot. Ten tweede kan extra groei komen door een grote bestedingsimpuls. Een bestedingsimpuls die groot genoeg is, wordt vaak gevonden in schattingen vooraf door voorstanders, maar blijkt achteraf veel kleiner te zijn en niet op te wegen tegen de kosten. In de VMKBA is de bestedingsimpuls maar € 1,2 miljard en bovendien al meegeteld. Katalysator ruimtelijke ontwikkeling en infrastructuur. Spelen kunnen stedelijke vernieuwing een impuls te geven. Barcelona is hiervan het klassieke voorbeeld. Het is de vraag waarom het in Nederland zo zou gaan als in Barcelona en niet als in de andere steden waar Olympische Spelen gehouden zijn. Ook Zimbalist (2010) geeft aan dat een groot evenement de infrastructuur kan stimuleren, vooral in de regio’s waar de infrastructuur naar verhouding is achtergebleven. Het is de vraag of Nederland dergelijke achtergestelde regio’s heeft. Zimbalist gebruikte deze term in een publicatie voor de Wereldbank en hij kan zou heel Nederland kunnen zien als een gebied met goede infrastructuur. Anderen zijn ronduit sceptisch over het nut van infrastructuur vanwege een megasportevenement (Kuper 2010; Kuper en Szymanski 2009, p281). Nederlandse projecten blijken vaak meer kosten dan baten te hebben, ondanks het enthousiasme van de plannenmakers. Ruijgrok (2011) concludeert zelfs dat Nederland af is en dat grote infrastructurele projecten niet meer aantrekkelijk zijn, omdat de grote problemen (bijna) allemaal opgelost zijn. Rond de Olympische Spelen gaat het juist om grote infrastructurele projecten, die dus waarschijnlijk slecht scoren. Als Olympische Spelen deze projecten versnellen, maakt dit de organisatie ervan onaantrekkelijk in plaats van aantrekkelijk. Bij zo goed als alle Spelen wordt in de infrastructuur geïnvesteerd, in Nederland waarschijnlijk dus ook. Deze investeringen in infrastructuur zitten niet in de investeringsbedragen van Londen en Athene van Sectie 3. Waarschijnlijk zullen de

TPEdigitaal 6(1)

Michiel de Nooij

103

kosten groter zijn dan de baten. Nu het plan voor de Spelen nog onbekend is, is de omvang van de investeringen in infrastructuur nog onbekend maar waarschijnlijk groot. Daarom zijn de kosten en baten wel als rij opgenomen in de overzichtstabel, zonder bedragen maar met ‘+’ en ‘–’. Katalysator sociaal-maatschappelijke (waaronder sport) participatie. De internationale ervaring is dat dit effect erg beperkt is. Het Olympisch Plan in Nederland maakt serieus werk van deze baten. Als de baten optreden zijn deze eerder het gevolg van het Olympisch Plan dan van de Olympische Spelen zelf. Als de baten worden meegenomen, moeten ook de kosten worden meegenomen. Conclusie. Blok et al. (2011, p 13,14) zeggen dat de laatste vier effecten mogelijk opwegen tegen het negatieve saldo van –€ 1,1 tot –€ 1,8 miljard. Hiervoor draagt de VMKBA echter onvoldoende bewijs aan, terwijl bij ieder effect grote vraagtekens geplaatst kunnen worden.

8

Uitkomst en verdelingseffecten

Tabel 3 vat de drie VMKBA scenario’s samen. Alle effecten treden in één periode op en zijn vanaf één jaar verdisconteerd naar waarden in 2020 (voor de vergelijkbaarheid met de VMKBA). Deze periode en het jaar staan achter ieder effect in de laatste twee kolommen van Tabel 3. De gebruikte discontovoet is 5,5 procent. De belangrijkste uitkomst is dat in het waarschijnlijke saldo de nietverdisconteerde kosten € 4,6 miljard groter zijn dan de baten, na verdiscontering is het negatieve saldo € 4,0 miljard. Het ongunstige scenario kost € 13,1 miljard meer dan het oplevert, na verdiscontering € 10,3 miljard. In het gunstige scenario zijn de baten € 3,8 miljard groter dan de kosten, na verdiscontering is het gunstige saldo € 2,0 miljard. In deze getallen zitten nog niet de kosten voor infrastructuur en de kleinere baten daarvan, net zoals dat de andere mogelijke niet in geld gewaarde effecten ontbreken. Hierdoor zullen de saldi nog slechter uitvallen. De grootste kostenpost is de investering die de overheid in faciliteiten moet doen, afhankelijk van het scenario € 5,5 tot € 15,1 miljard. Hier staan baten tegenover van € 3,8 tot € 4,9 miljard. Hier komen nog investeringen in infrastructuur en bijbehorende baten bij. Verder zijn vooral de beveiligingskosten groot. Qua baten zijn de buitenlandse bestedingen belangrijk, gevolgd door het geluk dat Nederlanders aan het organiseren ontlenen. De verdeling van deze effecten is niet uniform over alle Nederlanders. Om de verdeling inzichtelijk te maken zijn de volgende aannames gemaakt. De overheid betaalt de investering in faciliteiten. Een deel van de faciliteiten kan na afloop te gelde gemaakt worden. Dat is een voordeel voor de overheid. Verder zullen burgers, bedrijven en de sportbonden ervan profiteren. Aangenomen is dat ieder voor een kwart profiteert. De veiligheidskosten en de organisatiekosten komen bij de overheid terecht. De bestedingseffecten komen bij bedrijven terecht terwijl de

TPEdigitaal 6(1)

104


winst van het organiserend comité bij de sportbonden terechtkomt en burgers plezier aan de Spelen beleven. Tabel 3 Uitkomst en belangrijkste effecten (mln euro)

Investeringskosten Spelen Baten van de investeringen

Gunstig

Periode dat het effect optreedt

Jaar verdiscontering

–9.730

–5.520

2022-2028

2025

4.865

4.140

2028-verder

2028

Ongunstig

Waarschijnlijk

–15.125 3.781

Kosten infrastructuur

–

–

–

2020-2028

2026

Baten infrastructuur

+

+

+

2028

2028

–1.550

–1.240

–735

2028

2028

–356

–251

–158

2011-2029

2027

4

387

1.630

2028

2028

22

952

2.398

2024-2028

2026

Kosten Veiligheid Organisatiekosten overheid Extra welvaart door extra bestedingen toeristen Extra welvaart door extra bestedingen organiserend comité Winst organiserend comité

17

342

771

2028

2028

Geluk en plezier

63

126

1.292

2028

2028

Totaal

–13.144 –

–4.550 –

3.818 –

Verdisconteerd

–10.293 –

–4.008 –

2.032 –

Tabel 4 geeft de verdeling van kosten en baten per actor weer. Duidelijk is dat de overheid forse netto kosten maakt, variërend tussen de – € 5,4 en – € 16,1 miljard. De kosten voor de overheid zonder rekening te houden met wat ze later nog met de faciliteiten verdient liggen uiteraard hier nog boven: tussen –€ 17,0 en –€ 6,4 miljard met een waarschijnlijke waarde van –€ 11,2 miljard. Dit ligt fors boven de maximale schatting van Blok et al. van – € 7,8 miljard.10 Burgers, bedrijven en sportbonden profiteren, waarbij bedrijven het grootste voordeel genieten.

10

Bron: RTL nieuws, 9 november 2011.

TPEdigitaal 6(1)

Michiel de Nooij

105

Tabel 4 Verdelingseffecten gekwantificeerde effecten (mln euro, niet verdisconteerd) Ongunstig Waarschijnlijk Gunstig Overheid –16.086 –10.005 –5.378 Bedrijven 971 2.555 5.063 Burgers 1.008 1.342 2.327 Sport en sportbonden 962 1.558 1.806

9

Conclusie

In Nederland bestaat momenteel discussie over het al dan niet indienen van een bid om de Olympische Spelen te mogen organiseren. De afweging van afweging van de maatschappelijke kosten en baten staat hierbij centraal. De meest waarschijnlijke schatting is dat de kosten € 4,0 miljard groter zijn dan de baten (na verdiscontering). Tegelijkertijd is de onzekerheid nog groot: de ongunstige schatting geeft een negatief saldo van – € 10,3 miljard, terwijl de gunstige schatting een positief resultaat geeft van € 2,0 miljard. Van deze saldi gaan de netto infrastructuurkosten nog af, wat het beeld verder verslechtert. Deze schatting wijkt sterk af van de VMKBAschatting die Blok et al. (2011) in opdracht van het ministerie van VWS hebben gemaakt. Het waarschijnlijke scenario daarin gaf een negatief saldo van –€ 1,1 tot –€ 1,8 miljard.11 Dat de schatting hier zoveel lager uitvalt, komt omdat de kostenschatting gebaseerd is op eerdere Olympische Spelen. Hier is geanticipeerd op de les van eerdere Spelen dat de eerste kostenschatting later maar een fractie van de werkelijke kosten is. Zeker ook omdat de ontwerpen die nu voorliggen wel geschikt zijn om een kostentechnisch aantrekkelijk bid te maken, maar een dergelijke bid is waarschijnlijk kansloos in de concurrentie met andere steden om het voor de IOC mooiste bid. Het uiteindelijke bid zal veel meer gericht zijn op het winnen van deze concurrentiestrijd. Deels kan de onzekerheid verkleind worden door sommige effecten beter te schatten, zoals de vraag hoe leuk Nederlanders het vinden als Nederland de Olympische Spelen organiseert, en de vraag of een waarschijnlijke veiligheidsinzet wel haalbaar is. Tegelijkertijd is nu een aantal effecten al wel duidelijk: de overheid is de grootste bijdrager aan de organisatie. Het overheidssaldo is waarschijnlijk –€ 10,0 miljard (de schatting varieert tussen –€ 16,1 en –€ 5,4 miljard). Bedrijven en burgers profiteren voordat de belastingheffing om de overheidskosten te betalen is meegenomen. De sport en de sportbonden zullen waarschijnlijk profiteren. Kortom, de economie van het organiseren van de Olympische Spelen lijkt niet gunstig uit te vallen. Auteur Michiel de Nooij (e-mail: [email protected]) is onafhankelijk onderzoeker. 11

Bij Blok et al. is ook de bandbreedte kleiner: het ongunstige saldo is –€ 3,0 tot –€ 3,8 miljard; terwijl het gunstige scenario € 0,7 tot € 1,2 miljard bedraagt.

TPEdigitaal 6(1)

106


Literatuur Arup, 2002, Londen Olympics 2012 Costs and Benefits. Summary, Final Report. Atkinson, G., S. Mourato, S. Szymanski en E. Ozdemiroglu, 2008, Are we willing to pay enough to “back the bid??”: Valuing the intangible impacts of Londen’s bid to host the 2012 summer Olympic Games, Urban Studies, vol. 45(2); 419-44. Baade, R.A., en V. Matheson, 2002, Bidding for the Olympics: Fool’s Gold? in: Carlos Barros, Murad Ibrahim and Stefan Szymanski (eds), Transatlantic Sport,. Londen: Edward Elgar Publishing,, 127-151. Berg, M. van den, M. de Nooij en C. Koopmans, 2010, Kengetallen kosten-batenanalyse van het WK voetbal. SEO-rapport. 2010-13, Amsterdam. Blok, P., G-J. Fernhout, E. Gerdes, H. Kandel, S. Schenk, C. Tunnel en T. Bridges, 2011, Verkenning Maatschappelijke Kosten en Baten van de Olympische en Paralympische Spelen 2028 in Nederland – Eindrapport, Rebel, Arup. Coates, D., 2007, Stadiums and arenas: economic development or economic redistribution? Contemporary Economic Policy, vol. 25(4): 565-77. Coates, D., 2010, World Cup Economics: What Americans Need to Know about a US World Cup Bid. Crompton, J., 1995, Economic impact analysis of sports facilities and events: eleven sources of misapplication, Journal of Sport Management, vol. 9(1): 14-35. Crompton, J., 2004, Beyond Economic Impact: An Alternative Rationale for the Public Subsidy of Major League Sports Facilities, Journal of Sport Management, vol. 18(1): 40-58. Duran, P., 2002, The impact of Olympic Games on tourism. Barcelona: the legacy of the Games 1992-2002. Elling, A. en H. van der Werff, 2011, Draagvlakmeting Olympische Spelen 2028. Uitkomsten van de eerste afname van een gestandaardiseerde draagvlakmeting voor de Olympische Spelen 2028 in Nederland,. W.J.H. Mulier Instituut. ‘s Hertogenbosch, maart 2011. Embassy of Greece, 2004, Cost of Athens 2004 Olympics. Press Office. Washington, DC. 13 November, 2004. ETOA, 2008, Inbound Tourists Go Away and Stay Away for the Olympics, Londen: ETOA. ETOA, 2009, Olympics is a Tourism Problem. Londen: ETOA. Fourie, J., en M. Santana-Gallego, 2011, The Impact of Mega-Sport Events on Tourist Arrivals. Tourism Management, vol. 32(6): 1364-70. Heisey, K., 2009, Estimating the Intangible Benefits of Hosting the 2016 Olympic and Paralympic Games for Potential Bid Cities: Berlin, Chicago, and San Francisco, PhD thesis, Deutschen Sporthochschule Köln. House of Commons, 2008, The budget for the Londen 2012 Olympic and Paralympic Games, Committee of Public Accounts. Fourteenth Report of Session 2007-08, April 22. Kavetsos, G., en S. Szymanski, 2010, National well-being and international sports events. Journal of Economic Psychology, vol. 31(2): 158-71. Kuper, S., 2010 South Africa’s football lesson, Financial Times, October 30, 2010. Kuper, S., en S. Szymanski, 2009, Soccernomics, Nation Books, New York. Matheson, V.A., 2002, Upon Further Review: An Examination of Sporting Event Economic Impact Studies,. The Sport Journal, vol. 5(1).

TPEdigitaal 6(1)

Michiel de Nooij

107

Matheson, V.A., 2006, Mega-Events: The effect of the world’s biggest sporting events on local, regional, and national economies, College Of The Holy Cross, Department Of Economics Faculty Research Series, Paper 06-10. Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2011, Jaarverslag Nederlandse Politie 2010, Directoraat Generaal Veiligheid, Directie Politie en Veiligheidsregio’s. Nooij, M. de, M. van den Berg, H. Garretsen en H. de Groot, 2010a, MKBA van Handelsbeleid: Een illustratie aan de hand van het Programma Starters op Buitenlandse Markten, TPEdigitaal, vol. 4(1): 108-26. Nooij, M. de, M. van den Berg en C. Koopmans, 2010b, Brood of spelen? Kostenbatenanalyse van het WK Voetbal in Nederland, TPEdigitaal., vol. 4(3): 79-100. Preuss, H., 2004, The Economics of Staging the Olympics. A Comparison of the Games 1972-2008,. Cheltenham: Edward Elgar. Rose, A.K., en M. M. Spiegel, 2011, The Olympic Effect, The Economic Journal, vol. 121(553): 652-77. Ruijgrok, E., 2011, Slecht nieuws voor ambitieuze plannenmakers: Nederland is af. 01 mei 2011. www. Mejudice.nl. Stolwijk, H., G. Renes en A. Tiessen-Raaphorst, 2011, Second opinion bij ‘Verkenning maatschappelijke Kosten en Baten van de Olympische Spelen en Paralympische Spelen 2028 in Nederland’, CPB Notitie 21 november. Walton, H., A. Longo en P. Dawson, 2008, A Contingent Valuation of the 2012 Londen Olympic Games, A Regional Perspective, Journal of Sports Economics, vol. 9(3): 30417. Zimbalist, A., 2010, Is It Worth It? Hosting the Olympic Games and other mega sporting events is an honor many countries aspire to-but why? Finance & Development, March, pp 8-11.

TPEdigitaal 6(1)

TPEdigitaal Jaargang 6 nr. 1 Maart Thema: Veilingen, aanbestedingen. Inleiding... 1 Sander Onderstal

Recommend Documents