TPEdigitaal Jaargang 3 nr. 3 Oktober Thema: Onderwijs. Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs?...1 André de Moor en Rien Rouw

TPEdigitaal Jaargang 3 nr. 3 Oktober 2009 Thema: Onderwijs

Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs?............................................1 André de Moor en Rien Rouw Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 6 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten ...........................................28 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op?.............................46 Bert Minne en Dinand Webbink Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs......65 André de Moor

Is er een economische reden voor een fusietoets in het onderwijs? .....80 Ib Waterreus Onderbenutting van mbo'ers nuttig op de arbeidsmarkt?.................103 Johan Coenen, Frank Cörvers, Didier Fouarge, Christoph Meng, Annemarie Nelen De toegevoegde waarde van de Associate degree ................................124 Djoerd de Graaf Pensioenmarkten in spannende tijden..................................................138 Fieke van der Lecq Zoektheorie: De onzichtbare hand zichtbaar maken..........................158 Pieter Gautier

ii

TPEdigitaal is een uitgave van de Stichting TPEdigitaal te Amsterdam. ISSN: 1875-8797

Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs

André de Moor en Rien Rouw In een hoogwaardige kenniseconomie als die van Nederland vraagt de samenleving om ‘value for money’, effectief en efficiënt onderwijs. Deze eisen zijn niet nieuw, maar tegenwoordig ligt op efficiëntie en prestaties wel meer de nadruk, waar vroeger waarden als toegankelijkheid en gelijkheid veel sterker op de voorgrond stonden. Hoe kan het onderwijs aan de hoge eisen voldoen, hoe kunnen scholen kwaliteit leveren en verbeteren? Tal van actoren en factoren spelen daarin een rol, zoals de kwaliteit van de leraar, de lesmethoden, de school, de instituties, de omgeving en financiering. Onderzoek en wetenschap zijn daarom gericht op het verbeteren van de onderwijskwaliteit op al deze aspecten. Traditioneel is onderwijs vooral het onderzoeksgebied geweest van de sociale wetenschappen, met name onderwijskunde en pedagogiek, en in iets mindere mate de geesteswetenschappen. Tussen de verschillende disciplines ontbrak opvallend genoeg de economische wetenschap, merkwaardig gezien het belang van onderwijs in de kenniseconomie en samenleving. Mogelijk hadden economen zelf meer aandacht voor de ‘grote’ economische vraagstukken en vond men onderwijs slechts een onderdeel van de macro-economie. Specifieke onderwijseconomen kenden we niet, maar rond de jaren 80 is dat langzaam gaan keren. Een van de pioniers, Jo Ritzen, is zelfs zo’n 9 jaar minister van Onderwijs geworden, met volgens sommigen een duidelijk zichtbaar economische hand met zijn aandacht voor thema’s als lerarensalarissen en het beroepsonderwijs. Een kwart eeuw later is het beeld dat economen in onderwijsland ontbreken, echt anders. Het belang van onderwijs voor economische groei wordt door economen breed onderschreven. En als onderwijs efficiënt en effectief moet worden georganiseerd, komt de economische wetenschap om de hoek kijken, de wetenschap van de efficiëntie en kosteneffectiviteit bij uitstek. Economische kennis en principes kunnen nuttige inzichten bijdragen aan analyses over instituties, bekostiging, onderwijsprestaties en kwaliteit. Dit nummer van TPEdigitaal is dan ook terecht helemaal gewijd aan onderwijs. De artikelen richten zich voor een belangrijk deel op de grote onderwijsvraagstukken van dit moment en laten zien dat economie

TPEdigitaal 2009 jaargang 3(3) 1-5

2

André de Moor en Rien Rouw

wel degelijk toegevoegde waarde heeft voor de analyse over onderwijs en onderwijskwaliteit. Ze laten zien hoe bepaalde economische principes van invloed zijn en brengen rationaliteit in discussies over onderwijsvraagstukken en onderwijskwaliteit. Neem voortijdige uitval uit het onderwijs, in Nederland een groot economisch en maatschappelijk probleem, zeker gezien onze ambitie om met de Nederlandse kenniseconomie tot de top van de wereld te willen behoren. Meng, Coenen, Ramakers en Buchner laten zien dat jongeren zonder voldoende kwalificatie toch echt minder succes op de arbeidsmarkt hebben: ze vinden moeilijker een baan of zijn vaker werkloos en verdienen minder. Dit zal voor velen nog niet zo heel verrassend zijn; hoopvol is wel, o.a. voor beleidsmakers, dat de onderzoekers concluderen dat schooluitval door goede voorlichting en begeleiding terug te dringen is. Gezien de verschillende oorzaken van uitval (onbekendheid, financiën, gezondheid) vraagt dat vermoedelijk wel om een brede aanpak in het beleid. Maar volgens Wilkens en Cuelenare kan beleid gericht op voortijdig schoolverlaten wel degelijk lonend zijn. Zij presenteren een maatschappelijke kostenbatenanalyse van VSV-beleid, een economisch instrument dat al veel langer in het fysieke domein maar nu steeds meer wordt toegepast in het sociale domein, inclusief onderwijs. Het maatschappelijk rendement van het bestrijden van voortijdig uitval is groot, concluderen zij. Dat komt vooral door het vinden van werk en dus hogere belastinginkomsten voor de overheid. De effecten op zachtere aspecten als gezondheid en criminaliteit zijn veel kleiner. In totaal komt het rendement van VSV-beleid uit op 5,9%; zie dat tegenwoordig maar eens te behalen op de kapitaalmarkt. Een ander centraal thema in het onderwijsbeleid is de leraar. Het wordt steeds duidelijker dat leraren de belangrijkste productiefactor van onderwijs zijn, om in economische termen over deze beroepsgroep te spreken. Er zijn twee belangrijke aspecten: enerzijds de leraar voor de klas die in hoge mate de onderwijskwaliteit bepaalt, en anderzijds voldoende leraren om alle leerlingen les te geven, een groot probleem nu veel oudere leraren met pensioen gaan en omvangrijke tekorten worden voorspeld. In beide gevallen is het loon van de leraar een van de meest bepalende factoren waar een econoom aan denkt. Immers: een tekort, of dat nu kwantiteit of kwaliteit betreft, duidt op een te lage prijs. Dat is ook de kern van het Actieplan Leerkracht waarin minister Plasterk ruim €1 mld heeft uitgetrokken om op lange termijn de salarispositie van de leraar te versterken. Minne en Webbink analyseren hoe dit geld het beste kan worden ingezet om het lerarentekort aan te pakken: in het begin, midden of einde van de loopbaan van de leerkracht. Zij concluderen dat een hoger loon in het midden van de loopbaan het meest effectief is; dit lijkt des te logischer aangezien de loon-

TPEdigitaal 3(3)


3

achterstand dan het grootste is. Tevens stellen de auteurs dat de keuzes in het Actieplan Leerkracht neerkomen op een verhoging van het loon in het midden van de loopbaan en dat dit beleid dus de meest effectieve optie is. En dus de kwaliteit van het onderwijs ten goede komt. Het derde actuele thema is typisch economisch, namelijk marktwerking en concurrentie. Zeker in de afgelopen decennia bestaan zowel internationaal als in Nederland hoge verwachtingen van marktgeoriënteerde principes en interventies. Zijn deze economische principes toepasbaar in het onderwijs? Ja, is het antwoord maar het ligt wel genuanceerd als het gaat om onderwijskwaliteit. De Moor laat in een literatuurstudie zien dat meer concurrentie tussen scholen in het primair en voortgezet onderwijs positief kan uitwerken op leerprestaties maar dat er voor ouders meer en waarschijnlijk even belangrijke aspecten van onderwijskwaliteit zijn dan enkel leerprestaties. Meer en makkelijker inzicht in de verschillende aspecten van onderwijskwaliteit is nodig voor een goede schoolkeuze van ouders en voor een betere onderwijskwaliteit. Waterreus pakt de draad verder op en bekijkt de ontwikkeling tot autonomie- en bijbehorende schaalvergroting in het primair en voortgezet onderwijs. De schaalvergroting heeft geleid tot bedrijfseconomische voordelen en grotere doelmatigheid maar stuit nu op grenzen, met name voor de keuzemogelijkheden voor leerlingen en ouders. Waterreus pleit voor een fusietoets, een typisch marktordeningsinstrument en hoogst actueel nu afgelopen maand een wetsvoorstel voor een fusietoets naar de Tweede Kamer is gestuurd. Het laatste thema is een meer traditioneel onderwerp, namelijk de relatie tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Traditioneel maar niet minder actueel vanwege de crisis die we nu meemaken. Het weer oppakken van groei en productiviteit en zorgen dat de werkgelegenheid toeneemt, is prioriteit van beleid. Dan is het wel verontrustend om te lezen dat volgens Coenen, Corvers, Fouarge, Meng en Nelen het onderwijs en de arbeidsmarkt in de loop der tijd weliswaar beter zijn gaan functioneren maar dat nog veel capaciteiten van mbo’ers onderbenut worden. Een kwart werkt onder zijn of haar kunnen en dat heeft zowel individueel als maatschappelijk negatieve gevolgen. Deze onderbenutting vraagt om aandacht, zeker nu in crisistijd. Wellicht is voor velen verder studeren een optie nu er sinds 2006 een Associate degree bestaat. De Graaf bespreekt de effecten van deze nieuwe 2jarige hbo-opleiding in Nederland. Heeft de Ad meerwaarde? Ja zegt De Graaf, zowel voor de student als de maatschappij. Het zijn namelijk vooral mbo’ers die doorstuderen, mensen die dat voorheen niet deden, vooral omdat ze 4 jaar te lang vonden. Pure winst dus, niet alleen voor de (onbenutte) mbo’er maar ook voor de kenniseconomie als geheel.

TPEdigitaal 3(3)

4

André de Moor en Rien Rouw

Als u alle artikelen heeft gelezen, mag het duidelijk zijn: economen leveren een nuttige bijdrage aan de kennis voor onderwijsbeleid. Meer kennis voor beleid, zeker over de (verwachte) effectiviteit van beleid, is hard nodig nu de eisen aan onderwijs en aan de sturing daarvan omhoog gaan. Dan kunnen we geen genoegen nemen met ondermaatse prestaties maar moet de kwaliteit van het onderwijs onverminderd hoog zijn en blijven. Dat geldt evenzeer voor de beleidsinterventies die het onderwijs moeten verbeteren; er moet een stevig wetenschappelijk bewijs zijn wat wel werkt en wat niet. ‘Evidence based policy’ heet dat met een modeterm, een mode die wat ons betreft niet snel mag overwaaien. We staan nog maar aan het begin van de opbouw van onze kennisbasis ten dienste van het onderwijs. Informatisering maakt het mogelijk om grote databestanden te analyseren en verbanden te leggen die tot voor kort niet gelegd konden worden. Denk bijvoorbeeld aan de introductie van het onderwijsnummer waarmee leerlingen gedurende hun hele onderwijscarrière kunnen worden gevolgd; een goudschat voor onderzoekers en wetenschappers, inclusief economen. Longitudinaal onderzoek wordt mogelijk en ook internationaal vergelijkend onderzoek profiteert hiervan en levert nuttige inzichten op voor vraagstukken op het niveau van onderwijsstelsels. Onlangs wees Michael Barber, hoogleraar en onderwijsadviseur van Tony Blair, hier op. Volgens hem wordt het onderzoek naar effectieve scholen op dit moment opgevolgd door een nieuw type onderzoek, namelijk de analyse van wat effectieve stelsels zijn. Zelf heeft hij met een rapport voor McKinsey het goede voorbeeld gegeven. Daarnaast zijn er verschillende belangrijke onderwerpen die in dit nummer niet aan de orde komen, maar waarop onderzoek hard nodig is. Zoals bijvoorbeeld de inzet op taal en rekenen en de effecten daarvan, de effecten van innovatie in het onderwijs en de gevolgen van (veranderingen in) toezicht- en verantwoordingregimes. Economisch onderzoek levert meerwaarde in de bestudering van deze beleidsinitiatieven. Daarbij gaat het niet alleen om meer kennis sec, maar ook om een multidisciplinaire benadering van onderwijs en beleid. De economische wetenschap is inmiddels niet meer weg te denken uit de reeks van disciplines die een bijdrage leveren aan de kennisopbouw voor onderwijsbeleid. Dat is grote winst, maar tegelijk dreigt soms in Haagse besluitvormingscircuits de economische invalshoek als enige te overheersen. Alsof alleen efficiëntie ertoe doet, of alleen marktmeesters verstand hebben van onderwijs. Na de emancipatie van de economische wetenschap in het onderwijsonderzoek moet de normalisatie volgen, waarin een economisch perspectief wordt gezien als een van de zienswijzen die moet worden afgewogen tegen andere perspectieven. De volgende stap zou zijn om nog veel meer dan nu

TPEdigitaal 3(3)


5

te werken aan ‘cross-overs’, aan de combinatie van wetenschappelijke disciplines en tradities om ons inzicht in de werkzaamheid van onderwijs en beleid te verrijken. Denk bijvoorbeeld aan de combinatie van economie en psychologie waardoor een dieper inzicht ontstaat in menselijk gedrag dan beide disciplines alleen leveren. Dat diepere inzicht is nodig, want om de Amerikaanse hoogleraar in Organizational Behavior, professor Antony Bryk, te parafraseren: “it is hard to improve, what you do not deeply understand”. André de Moor (e-mail: [email protected]) en Rien Rouw (e-mail: [email protected]) werken bij de directie Kennis van het Ministerie van OCW.

TPEdigitaal 3(3)

Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt

Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner Waarom verlaten jongeren voortijdig het onderwijs? Wat zijn hun kansen op de arbeidsmarkt? Deze vragen staan centraal in dit artikel. We behandelen de belangrijkste aanleiding om met het onderwijs te stoppen en laten zien welke maatregelen prioriteit dienen te ontvangen om het aantal voortijdige schoolverlaters terug te dringen. Zo laten de analyses zien dat goede voorlichting en begeleiding bij de studiekeuze, zeker bij de overgang van het vmbo naar het mbo, van groot belang kan zijn. We laten ook zien dat voortijdige schoolverlaters, ondanks hun minder goede kansen op de arbeidsmarkt, tevreden zijn met de functies die zij uitoefenen en hun verdere carrièreverloop positief.

1

Inleiding1

De Nederlandse overheid streeft ernaar dat iedereen het onderwijs verlaat met ten minste een mbo-diploma op niveau 2 of een havo-, dan wel vwodiploma. Deze ‘startkwalificatie’ wordt gezien als het minimale onderwijsniveau dat nodig is om kans te maken op een duurzame arbeidsmarktpositie. Ondanks dit streven verlieten in het schooljaar 2006/2007 bijna 53 duizend jongeren zonder startkwalificatie het onderwijs. Het voortijdig stoppen met de schoolcarrière wordt als een van de grootste problemen in Nederland beschouwd, en gaat gepaard met zowel (hoge) private als maatschappelijke kosten. Jongeren die massaal voortijdig met hun opleiding stoppen kunnen op macroniveau ernstige problemen veroorzaken. Het gevaar bestaat namelijk dat deze jongeren in een sociaal isolement terecht1

Het voorliggende artikel is een sterk ingekorte versie van het rapport: Zonder diploma: aanleiding, kansen en toekomstintenties, ROA (Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt) 2009. Het volledige rapport is gratis beschikbaar via www.roa.unimaas.nl.



7

komen en zich van de maatschappij buitengesloten voelen met alle consequenties van dien. Natuurlijk is dit een heel pessimistisch beeld dat onrecht doet aan de grote meerderheid van jongeren die vanwege diverse redenen het onderwijs verlaat. Stoppen met het onderwijs veroorzaakt echter ook een onderbenutting van de capaciteiten die aanwezig zijn in Nederland. In een dynamische globale kenniseconomie, waar Nederland concurreert met ander landen, is onderbenutting uit economisch gezichtspunt schadelijk. Het voorkomen van voortijdig stoppen is daarom volkomen terecht als centraal punt op de beleidsagenda van de afgelopen jaren geplaatst. Hoe groot de maatschappelijke kosten ook zijn, in de optiek van de jongeren die op het punt staan om met hun opleiding te stoppen zijn ze niet van belang. Zelfs de eventuele private kosten die met het beëindigen van de opleiding gepaard gaan, zoals een kleinere kans op een succesvolle arbeidsmarktcarrière met als consequentie een verhoogde kans op minder werkzekerheid, werkloosheid, uitkeringsafhankelijkheid en zelfs armoede, kunnen hen niet van hun beslissing afbrengen. Welke oorzaken en redenen brengen jongeren er dan toe om te stoppen met de opleiding, en wat zijn hun kansen op de arbeidsmarkt? Deze twee vragen staan centraal in dit artikel. Het artikel is als volgt opgebouwd. Eerst gaan we kort in op de beschikbare data en de noodzakelijke nomenclatuur. In Sectie 3 staan we stil bij de vraag waarom voortijdige schoolverlaters het onderwijs verlaten. Sectie 4 gaat vervolgens in op de vraag wat de kansen van voortijdige schoolverlaters op de arbeidsmarkt zijn, en in Sectie 5 volgt een korte conclusie.

2

Data

In het najaar van 2007 is in samenwerking met de Informatie Beheer Groep (ib-groep) te Groningen een aantal steekproeven (vmbo, mbo-bol, mbo-bbl, havo en vwo) onder gediplomeerde en ongediplomeerde schoolverlaters van het schooljaar 2005/2006 getrokken. De populatie van deze steekproeven bestond daarbij uit alle scholieren die in het schooljaar 2005/2006 met een opleiding gestopt zijn. In totaal zijn 43.658 gediplomeerde en 5.700 ongediplomeerde schoolverlaters benaderd, en hebben 13.596 gediplomeerde en 1.581 ongediplomeerde schoolverlaters de vragenlijst via internet of schriftelijk ingevuld. 54% van de ongediplomeerde respondenten is man. Ter vergelijking, in de totale populatie ‘ongediplomeerde schoolverlaters 2005/2006’ is dit 58%. Het verschil zit in een marginaal verschil in respons onder jongens en meisjes. Wat betreft de representativiteit met betrekking tot het percentage

TPEdigitaal 3(3)

8

Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner

allochtonen zijn de cijfers als volgt. Onder de ongediplomeerde respondenten is 29% van allochtone afkomst versus 31% in de totale populatie. De respons onder de groep allochtone jongeren is daarmee sterk in lijn met de respons onder de groep autochtone jongeren.2 Hoewel nomenclatuur niet van belang is indien iedereen het eens is over de precieze definitie van de gebruikte termen, is de vraag ‘what‘s in a word’ onmisbaar in een discussie over jongeren die voortijdig met het onderwijs stoppen. In dit artikel staan de volgende twee groepen schoolverlaters centraal: De ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Deze groep heeft in het schooljaar 2005/2006 zijn opleiding zonder diploma verlaten, is op het moment van de enquête jonger dan 23 jaar, niet in het onderwijs bezig en bezit geen startkwalificatie (dat wil zeggen een havo, vwo of mbo niveau 2 diploma of hoger). De gediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Deze groep heeft in het schooljaar 2005/2006 een vmbo-diploma of een mbo niveau 1 diploma behaald, is op het moment van de enquête jonger dan 23 jaar, niet in het onderwijs bezig, en bezit geen startkwalificatie (dat wil zeggen een havo, vwo of mbo niveau 2 diploma of hoger).

3

Stoppen met het onderwijs: Aanleiding

In deze paragraaf gaan we nader in op de vraag waarom jongeren het onderwijs voortijdig verlaten. We doen dit achtereenvolgens voor de eerder onderscheiden twee groepen voortijdige schoolverlaters, namelijk degenen die de opleiding voortijdig verlaten hebben en degenen die na het behalen van een vmbo, dan wel een mbo niveau 1 diploma het onderwijs verlaten hebben. Ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Om te beginnen toont Figuur 1 voor de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters de belangrijkste reden om met de opleiding te stoppen. Bij een op de vier voortijdige schoolverlaters houdt de aanleiding om te stoppen min of meer direct verband met de gevolgde opleiding zelf. Het 2

Nadere analyse waarin een wegingsfactor is opgenomen voor de verschillende respons onder jongens en meisjes en onder allochtonen en autochtonen laat zien dat de hier gepresenteerde resultaten kwalitatief niet veranderen.

TPEdigitaal 3(3)


9

betreft daarbij vooral de intentie om een andere opleiding te gaan volgen (10%), en het feit dat de gevolgde opleiding niet aan de verwachtingen voldeed (10%). Nadere analyses laten zien dat in het avo (23%) en het mbo-bol (14%) nogal een flink deel van de voortijdige schoolverlaters de intentie had om van opleiding te wisselen. De hoofdreden waarom men de intentie om van opleiding te wisselen niet in praktijk heeft gebracht is dat men werken toch leuker vond. Een tweede groep potentiële opleidingswisselaars, de groep die aangeeft dat de opleiding niet aan de verwachtingen voldeed, heeft in het mbo-bol een aandeel van respectievelijk 12% (niveau 1/2) en 16% (niveau 3/4). Begeleiding van beide groepen jongeren, zowel van degenen die aangeven van opleiding te willen wisselen als van degenen die teleurgesteld zijn in de verlaten opleiding, kan zeker in het mbo een belangrijke impact op het terugdringen van het aantal voortijdige schoolverlaters hebben. Daarbij komt dat beide groepen vooraf beïnvloedbaar zijn. Hierbij speelt de studiekeuzeproblematiek bij de overgang van het vmbo naar het mbo een belangrijke rol. In tegenstelling tot het mbo-bol zien we bij de voortijdige schoolverlaters van het mbo-bbl deze problematiek overigens veel minder terug. Van de mbo-bbl niveau 1/2 voortijdige schoolverlaters is 5% gestopt, omdat ze een andere opleiding wilden volgen. Daarnaast is nog eens 5% van de mbo-bbl niveau 1/2 respondenten gestopt omdat de opleiding niet aan de verwachtingen voldeed. Bij de respondenten van het mbo-bbl niveau 3/4 was dit 3%. Naast de twee bovengenoemde redenen geeft Figuur 1 ook inzicht in een drietal andere redenen die direct aan de opleiding gerelateerd zijn. Voor zo’n 2% was de opleiding te moeilik om met succes af te ronden. Verdere analyses laten zien dat dit vooral in het avo (14%) nogal een probleem is. In hoeverre hier eerder ingrijpen en ondersteuning mogelijk was, is moeilijk te zeggen. Echter, het is zeker denkbaar dat ook deze groep van extra begeleiding of een betere intake met aandacht voor de capaciteiten zal kunnen profiteren. 2% kende problemen op het werk die, bijvoorbeeld door ontslag, tot het gedwongen verlaten van de opleiding leiden. Niet verrassend speelt deze reden vooral in het mbo-bbl een rol. Tot slot zien we dat het niet kunnen vinden van een stageplek blijkbaar een marginaal probleem is. Gemiddeld stopte 3% van de voortijdige schoolverlaters wegens problemen met leraren of ander schoolpersoneel. In het voortgezet onderwijs (vmbo: 6% en avo: 6%) en in het mbo-bol 1/2 (5%) komt dit bovengemiddeld vaak voor. Het gedrag van andere leerlingen (‘pesterijen’) haalt daarentegen in de totale populatie niet de drempel van 1%. Hieruit kan overigens niet afgeleid worden dat pesterijen niet medeverantwoordelijk kunnen zijn voor het uiteindelijke stoppen. In de vragenlijst is immers gevraagd

TPEdigitaal 3(3)

10


naar de hoofdreden en niet naar de verschillende, misschien achterliggende redenen. Tot zover samenvattend laat Figuur 1 zien dat bij 28% van de voortijdige schoolverlaters de belangrijkste reden om met de opleiding te stoppen direct met de opleiding zelf dan wel met de leeromgeving samenhangt. Binnen de groep voortijdige schoolverlaters die ongediplomeerd een opleiding in het avo heeft verlaten, is dit overigens zelfs bij 44% van de respondenten het geval. In het mbo-bol (niveau 1/2: 34%; niveau 3/4: 35%) is dit nog steeds bij net ruim 1 op de 3 respondenten het geval. Figuur 1 De belangrijkste reden om te stoppen(%)

Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 2007. Noot: Aantal respondenten: 632.

De tweede groep redenen omvat de redenen die niet direct beïnvloedbaar zijn, maar die wel voor opvang vatbaar zijn. Figuur 1 laat zien dat persoonlijke problemen bij ongeveer een op de vier respondenten de hoofdoorzaak was om te stoppen. Dit geldt overigens ook afzonderlijk voor de verder te onderscheiden onderwijstypen (vmbo, avo, mbo). Privéproblemen spelen daarbij de individueel belangrijkste factor. Deze komen overigens duidelijk vaker voor in het voorgezet onderwijs: 22% van de respondenten van

TPEdigitaal 3(3)


11

het avo en 13% van de respondenten van het vmbo geeft immers te kennen dat privéproblemen (bijvoorbeeld verslaving of relatieproblemen) de hoofdoorzaak was. In het mbo is dit bij maximaal 10% (mbo-bbl niveau 3/4) het geval. Wel zien we in het mbo, met uitzondering van de groep respondenten van het mbo-bol niveau 3/4, dat relatief veel respondenten gezondheidsklachten noemen als aanleiding om met de opleiding te stoppen. Zo stopt bijna een op de tien respondenten van een korte (niveau 1/2) opleiding in het mbo wegens gezondheidsproblemen. Financiële problemen, die bij 5% van de respondenten de belangrijkste redenen waren, komen relatief vaker voor bij de voortijdige schoolverlaters van het mbo-bol. Hier kan aan de ene kant de gemiddeld iets hogere leeftijd dan bij het voortgezet onderwijs een rol spelen en anderzijds het hogere percentage allochtone respondenten in vergelijking met het mbo-bbl. Op dit tweede aspect - verschillen tussen allochtone en autochtone voortijdige schoolverlaters - zullen we later terugkomen. Tot slot is er nog een reden die in Figuur 1 niet opgenomen is omdat deze voor de totale groep voortijdige schoolverlaters niet relevant lijkt te zijn: regionale verhuizing. Kijken we echter specifiek naar de vmbo-respondenten, zo zien we dat 4% van hen een verhuizing als aanleiding voor het stoppen met de opleiding heeft aangeven. Dit is nogal verrassend aangezien deze scholieren leerplichtig zijn. Hulp bij het wisselen van de school op het moment van de verhuizing kan hier een uitkomst zijn. Een vaak gehoord argument is dat ‘groenpluk’ een belangrijke oorzaak vormt voor het voortijdig schoolverlaten. Figuur 1 laat zien dat dit echter bij ‘slechts’ 16% de hoofdreden was. Wel is het zo dat onder de respondenten van het mbo-bbl niveau 1/2 groenpluk een duidelijk belangrijke aanleiding is. Van hen geeft namelijk 27% aan dat zij gestopt zijn, omdat ze werken leuker vonden. Bij alle andere onderscheiden onderwijstypen is maximaal 16% (vmbo) van de voortijdige schoolverlaters voortijdig gestopt omdat men liever wilde gaan werken. De pullfactor arbeidsmarkt is daarmee relatief gezien minder belangrijk dan de gevolgde opleiding of persoonlijke problemen. Het is wel interessant om nog kort stil te staan bij de pullfactor arbeidsmarkt. Het aantal respondenten laat namelijk voor de groep voortijdige schoolverlaters van het vmbo en mbo nog een aantal nadere analyses toe. Zo komt in het vmbo naar voren dat er een duidelijk verschil is in de aantrekkingskracht van de arbeidsmarkt tussen de ex-leerlingen van de theoretische/gemengde leerweg, de basisberoepsgerichte leerweg en de kaderberoepsgerichte leerweg. Onder de voortijdige schoolverlaters van de theoretische/gemengde leerweg zegt ‘slechts’ 4% gestopt te zijn, omdat ze werken leuker vonden. In de groep die de basisberoepsgerichte leerweg volgde, stopten bijna vier keer (15%) zoveel respondenten om deze reden,

TPEdigitaal 3(3)

12


en in de groep die de kaderberoepsgerichte leerweg volgde was dit zelfs 28%. Aanleiding hiervoor kan zijn dat de beroepsgerichte leerwegen (basis- en kaderberoepsgerichte leerweg) de overstap naar de arbeidsmarkt niet alleen aantrekkelijker maar ook gemakkelijker maken. De data laten daarnaast voor de respondenten van het vmbo die de kader- of de basisberoepsgerichte leerweg hebben gevolgd ook uitspraken toe over een aantal opleidingssectoren (techniek, economie en gezondheidszorg). Zowel respondenten van de sector techniek (20%) als respondenten van de sector gezondheidszorg (18%) noemen relatief vaker de pullfactor arbeidsmarkt als reden om met de opleiding te stoppen dan respondenten van de sector economie (12%). Terwijl het verschil tussen de sectoren techniek en economie daarbij in lijn is met de arbeidsmarktperspectieven van schoolverlaters van deze twee sectoren, kan dit niet als verklaring gebruikt worden voor het relatief hoge percentage respondenten dat een opleiding in de vmbo-sector gezondheidszorg heeft gevolgd en hiermee vanwege het aanvaarden van werk voortijdig is gestopt. De werkloosheid onder gediplomeerde schoolverlaters van het vmbo gezondheidszorg is immers iets hoger dan de werkloosheid onder gediplomeerde schoolverlaters uit de sector economie (zie ROA 2008). Bij respondenten van de sectoren techniek, economie en gezondheidszorg in het mbo-bol vinden we een vergelijkbaar beeld als in het vmbo wat betreft de aanleiding ‘werken is leuker’. Zo kent de sector techniek met 24% het hoogste percentage respondenten dat als oorzaak de aantrekkingskracht van de arbeidsmarkt noemt. Bij de respondenten van de sector economie is dit 12% en bij de sector gezondheidszorg 19%. Ook hier kan het hogere percentage in de sector gezondheidszorg niet verklaard worden door betere arbeidsmarktperspectieven van deze groep, terwijl het hoge percentage dat een opleiding in de sector techniek heeft gevolgd wel in lijn is met de betere arbeidsmarktperspectieven van technisch geschoolde leerlingen. Naast eventuele verschillen in de redenen om met de opleiding te stoppen op basis van de gevolgde opleiding, is het uit beleidsmatig oogpunt interessant om ook eventuele verschillen tussen jongens en meisjes en tussen autochtonen en allochtonen aan het licht te brengen. We beperken de discussie hierbij tot de meest opvallende verschillen. Een eerste duidelijk verschil komt bij de antwoordcategorie ‘het niveau was te moeilijk’ naar voren: autochtone vrouwen noemen relatief vaak dit antwoord. Zo stopte 5% van de autochtone vrouwen wegens het te hoge niveau van de opleiding, tegen slechts 1% van de autochtone en allochtone mannen, en zelfs geen enkele respondent bij de allochtone vrouwen. Daarnaast valt in de groep redenen gerelateerd aan de opleiding op dat mannen, en dan vooral allochtone mannen, duidelijk vaker aangeven dat zij proble-

TPEdigitaal 3(3)


13

men met leraren/schoolleiding hadden en daarom stopten. Bij de allochtone mannen is dit bij 7% van de respondenten het geval maar ook bij de autochtone mannen komt dit met 4% duidelijk vaker voor dan bij de vrouwen. In de groep persoonlijke problemen vinden we een tweetal redenen die relatief vaker bij vrouwen dan bij mannen voorkomen. Gezondheidsklachten vormen daarbij met 12% onder autochtone vrouwen de individueel hoogst scorende reden. Hoewel deze reden bij allochtone vrouwen duidelijk minder vaak voorkomt (5%), zien we ook hier dat allochtone vrouwen gezondheidsklachten vaker als oorzaak noemen dan allochtone mannen. Niet verrassend vinden we verder dat vrouwen vaker dan mannen ‘zorg voor familie en kinderen of zwangerschap’ als reden vermelden. Overigens manifesteert zich bij deze reden een duidelijk verschil tussen autochtone en allochtone vrouwen. Van de autochtone vrouwen meldt 2% wegens de zorg voor familie/kinderen of wegens zwangerschap gestopt te zijn, en van de allochtone vrouwen 9%. Hoewel het geboortecijfer onder allochtone tienermeisjes de laatste jaren sterk naar dat van autochtone meisjes is toegegroeid, stoppen relatief gezien aanzienlijk meer allochtone meisjes wegens de zorg voor familie/kinderen, dan wel wegens zwangerschap voortijdig met het onderwijs. Maatregelen die meisjes met deze problemen beogen op te vangen, dienen daarom rekening te houden met eventuele culturele verschillen in de consequenties van zwangerschap en/of familierelaties. Daarnaast zien we dat financiële problemen onder allochtone jongeren een relatief groter probleem zijn dan onder autochtone jongeren. Stopt bij de autochtone jongeren 5% van de meisjes en 2% van de jongens wegens financiële problemen, in de groep allochtone jongeren is dit bij 9% van de jongens en zelfs 10% van de meisjes het geval. Tot slot laten de analyses zien dat de pullfactor arbeidsmarkt nogal verschilt tussen verschillende groepen voortijdige schoolverlaters. Een op de vier autochtone jongens geeft te kennen dat hij stopte omdat werken leuker is. Dit is relatief gezien bijna drie keer zo vaak als in de groep autochtone vrouwen en de groep allochtone mannen en zelfs zo’n acht keer zo vaak als in de groep allochtone vrouwen. Gediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Terwijl bij de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters vooral de vraag centraal staat ‘waarom men voortijdig met een opleiding gestopt is’, staat bij de gediplomeerde voortijdige schoolverlaters de vraag centraal ‘waarom men na

TPEdigitaal 3(3)

14


het behalen van een vmbo-, dan wel mbo-niveau 1 diploma niet met een vervolgopleiding is gestart’.3 Tabel 1 geeft voor de drie onderscheiden groepen gediplomeerde voortijdige schoolverlaters inzicht in de belangrijkste reden om niet met een andere opleiding te gaan beginnen. Tabel 1 Belangrijkste reden om geen andere opleiding te gaan volgen: gediplomeerde voortijdige schoolverlaters vmbo

mbo-bol 1

mbo-bbl 1

Onderwijs Geen zin in school Wist niet welke opleiding Geen school/bbl plaats vinden

56 15 30 11

25 15 8 2

20 8 6 6

Persoonlijke problemen Had inkomen nodig Ziekte Zwanger, zorg voor familie, kinderen Privéproblemen

16 8 2 2 4

23 13 1 2 7

23 9 5 8 1

Arbeidsmarkt Vond werken leuker

19 19

35 35

41 41

9 2 0 3 4

12 9 0 2 7

16 0 0 0 16

627

56

23

Overige Leger Hulpinstelling/gevangenis Jaar tussenuit Onbekend Aantaal respondenten

Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 2007.

De resultaten van de gediplomeerde vmbo-respondenten laten duidelijk de problematische overgang van het vmbo naar het mbo zien. Niet minder dan 30% van de gediplomeerde vmbo-ers geeft namelijk aan dat zij niet wisten welke opleiding zij wilden gaan volgen. Daarnaast zien we dat nog eens 11% geen school dan wel leerplaats kon vinden. Ruim vier op de tien 3

Uiteraard is de vraag waarom men niet met een andere opleiding is gestart ook van belang voor de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Immers, stoppen met een opleiding hoeft niet per se te impliceren dat men ook met het onderwijs als geheel stopt. Aangezien er echter een redelijk sterke relatie bestaat tussen de reden om met de opleiding te stoppen en de reden om niet met een andere opleiding te starten, laten we deze vraag in dit artikel buiten beschouwing. De geïnteresseerde lezer vindt de uitgebreidere resultaten in de rapportage ‘Zonder diploma: Aanleiding, Kansen en Toekomstintenties, ROA 2009.

TPEdigitaal 3(3)


15

respondenten zal daarmee geholpen kunnen worden door hem/haar naar een vervolgopleiding te begeleiden. De recent ingevoerde experimenten die een doorstroomopleiding vmbo-mbo niveau 2 aanbieden, zijn voor deze groep jongeren misschien een optie. Aangezien het momenteel nog niet mogelijk is om over het succes van deze experimenten uitsluitsel te geven, kan hier alleen nog eens benadrukt worden dat ondersteuning bij het vinden van een gepaste opleiding van cruciaal belang is bij het terugdringen van het fenomeen voortijdige schoolverlaters. Daarnaast zien we dat een op de vijf gediplomeerde vmbo-ers aangeeft dat hij of zij werken leuker vond. Eerder hebben we al vermeld dat in de groep ongediplomeerde vmbo opleidingsstakers hierbij een duidelijk verschil was tussen jongeren afkomstig uit de theoretische of gemengde leerweg en jongeren afkomstig uit de kaderberoepsgerichte of basisberoepsgerichte leerweg. Dit geldt ook voor de gediplomeerde groep, waarbij de verschillen tussen de onderscheiden leerwegen weliswaar iets kleiner zijn. In de laatste twee kolomen staan de resultaten met betrekking tot de gediplomeerde voortijdige schoolverlaters die het onderwijs met een mbo diploma op niveau 1 hebben verlaten. In tegenstelling tot de gediplomeerde vmbo-ers kennen de jongeren die na het behalen van een diploma op mbo niveau 1 het onderwijs verlaten aanzienlijk minder het probleem van het niet weten welke opleiding te kiezen. Slechts 8% (mbo-bol) en 6% (mbobbl) geeft aan om deze reden met het onderwijs gestopt te zijn. Hier staat tegenover dat zij de arbeidsmarkt als een uitermate aantrekkelijk alternatief zien. Zo geeft 35% van de mbo-bol jongeren die met het onderwijs stoppen aan dat zij dit deden omdat ze ‘werken leuker’ vonden. In de groep afkomstig van het mbo-bbl is dit zelfs 41%.

4

Voortijdige schoolverlaters: Kansen op de arbeidsmarkt

Wat zijn de kansen van voortijdige schoolverlaters op de arbeidsmarkt? Hoe snel vinden ze werk en wat is hun werkzekerheid? Zijn ze tevreden met hun functies en hoe schatten zij hun carrièremogelijkheden in? Deze vragen staan in deze paragraaf centraal.4 4

Een belangrijke kanttekening is dat de resultaten natuurlijk alleen gebaseerd zijn op de situatie van jongeren die aan de enquête deelgenomen hebben. Het is goed mogelijk dat de groep voortijdige schoolverlaters met de grootste problemen minder geneigd zijn geweest om de vragenlijst in te vullen. In dat geval zijn de gevonden verschillen in arbeidsmarktkansen waarschijnlijk een onderschatting van de werkelijke verschillen (aannemende dat de groep met de grootste problemen oververtegenwoordigd is bij de lagere opleidingsniveaus).

TPEdigitaal 3(3)

16


In eerste instantie gaan we in deze paragraaf in op de vraag of jongeren die geen opleiding volgen zich ook daadwerkelijk op de arbeidsmarkt aanbieden. Aanbieden op de arbeidsmarkt is een eerste stap, het vinden van werk een tweede. Vervolgens gaan we daarom in op de vraag in hoeverre jongeren die geen startkwalificatie bezitten moeite hebben om werk te vinden. Tot slot staan we stil bij de korte termijn opbrengsten op de arbeidsmarkt. We analyseren het salaris van de jongeren en stellen de vraag of ze tevreden zijn met hun baan en hoe ze hun carrièreperspectieven inschatten. Aanbieden op de arbeidsmarkt. Opleidingsuitvallers dienen zich niet per se aan te bieden op de arbeidsmarkt. Onder aanbieders verstaan we hierbij jongeren die hetzij werkzaam zijn op de arbeidsmarkt, hetzij actief op zoek zijn naar werk. Vergeleken met de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo niveau 2 bieden voortijdige schoolverlaters zich in mindere mate aan op de arbeidsmarkt. Dit geldt zowel voor de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters als de groep gediplomeerde voortijdige schoolverlaters en geldt ook naar controle voor bijvoorbeeld leeftijd, geslacht, etniciteit of gevolgde opleidingssector.5 In hoeverre dit een vrijwillige keuze is en de mogelijke inactiviteit samenhangt met een verminderde motivatie om zich op de arbeidsmarkt aan te bieden, veroorzaakt door slechte ervaringen in de tijdsperiode voorafgaand aan de enquête - kan hier niet worden vastgesteld. Wel dient men aan dit resultaat als zodanig een hoge prioriteit toe te kennen. Immers, jongeren die noch bezig zijn met een opleiding, noch zich op de arbeidsmarkt aanbieden, lopen een aanzienlijke kans om de binding met het onderwijs dan wel de arbeidsmarkt in de loop van de tijd steeds verder te verliezen. Zij lopen risico om na hun voortijdige uitval uit het onderwijs ook maatschappelijke drop-outs te worden. Voortijdige schoolverlaters zijn een nogal heterogene groep jongeren. Immers, het ons beschikbare databestand omvat jongeren die het vmbo, het avo of het mbo ongediplomeerd hebben verlaten. Ook binnen de groep gediplomeerde voortijdige schoolverlaters zal er best verschil zijn tussen de jongeren met een vmbo-diploma en de jongeren met een mbo niveau 1 diploma. Om dit nader te analyseren, laat Figuur 1 het percentage voortijdige schoolverlaters zien dat zich op de arbeidsmarkt aanbiedt. Ter vergelijking is ook het percentage onder de groep gediplomeerde mbo niveau 2 schoolverlaters weergegeven

5

Voor een volledige bespreking van de onderzoeksresultaten, zie ‘Zonder diploma: Aanleiding, kansen en toekomstintenties, ROA, 2009’. Deze laten verder zien dat de kans om zich op de arbeidsmarkt aan te bieden significant lager is voor vrouwen, maar dat deze kans toeneemt met de leeftijd van de respondent.

TPEdigitaal 3(3)


17

Figuur 2 Aandeel voortijdig schoolverlaters dat zich aanbiedt op de arbeidsmarkt 100 % 90

80

70

60

50 vmbo

mbo 1

mbo 2

mbo 3

zonder diploma

mbo 4

vmbo

mbo 1

mbo 2

met diploma

Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 2007; zonder diploma opleiding verlaten of met diploma opleiding verlaten.

Gemiddeld ligt het percentage aanbieders onder de gediplomeerde voortijdige schoolverlaters iets hoger dan onder de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters. In de laatste groep zijn het vooral de ongediplomeerde uitstromers uit het mbo niveau 2 en, in mindere mate, de ongediplomeerde uitstromers uit het vmbo die zich relatief gezien weinig op de arbeidsmarkt aanbieden. Zeker het resultaat in de groep die het vmbo zonder diploma verlaat, dient gezien de gemiddeld jonge leeftijd van deze groep als een serieus probleem erkend te worden. Waarom bieden deze jongeren zich niet aan op de arbeidsmarkt? Hoewel de data ons hierop geen eenduidig antwoord verschaffen, geeft het onderzoek onder de ongediplomeerde respondenten ons een aantal indicaties. De inactiviteit van deze jongeren kan immers samenhangen met de oorspronkelijke aanleiding om met de opleiding te stoppen. In de groep ongediplomeerde niet-aanbieders vinden we dan ook een oververtegenwoordiging van jongeren die wegens gezondheidsklachten, de zorg voor familie/kinderen of zwangerschap en wegens privéproblemen (bijvoorbeeld verslaving) met de opleiding stopten. Deze redenen kunnen op het moment van de enquête (ongeveer 1,5 jaar na dato) nog steeds een hindernis vormen en de jongeren de toegang tot de arbeidsmarkt verhinderen. Overigens is het niet verrassend dat we in de

TPEdigitaal 3(3)

18


groep die zich wel aanbiedt een oververtegenwoordiging van jongeren vinden die met de opleiding stopten omdat ze werken leuker vonden. Kansen op de arbeidsmarkt. Eerder onderzoek heeft al vaker aangetoond dat ongediplomeerde schoolverlaters een kleinere kans hebben op het vinden van betaald werk, minder vaak een vaste aanstelling hebben, minder verdienen en minder vaak een voltijdbaan hebben in vergelijking met gediplomeerde schoolverlaters. Ook het aantal jaren scholing dat vereist wordt voor hun huidige functie ligt lager dan bij gediplomeerde schoolverlaters (ROA 2001). Om te beginnen bespreken we de resultaten van een tweetal analyses van de kans op werk. De eerste analyse gaat in op de vraag of de respondenten relatief snel, dat wil zeggen binnen 3 maanden na het verlaten van de opleiding, een betaalde functie hebben gevonden. In de tweede analyse schatten we dan de kans om op het enquêtemoment werkloos te zijn. De groep voortijdige schoolverlaters (ongediplomeerd en gediplomeerd) van het avo is te klein om hierover betrouwbare resultaten te presenteren. Zowel de kans om meer dan drie maanden op zoek te zijn voordat men de eerste baan vond als de kans om op het moment van de enquête werkloos te zijn, tonen een eenduidig beeld wat de kansen van voortijdige schoolverlaters betreft: voortijdige schoolverlaters hebben aanzienlijk meer moeite om een baan te vinden. Het wel of niet hebben van een diploma van de laatst gevolgde opleiding speelt hierbij geen rol.6 Zowel direct na het stoppen met de opleiding als 1,5 jaar later verhoogt een diploma op startkwalificatieniveau daarmee de kans op werk. De onderliggende analyses laten verder zien dat vrouwen en allochtone mannen relatief gezien vaker werkloos zijn dan autochtone mannen (zie ROA 2009). Voortijdige schoolverlaters zijn vaker werkloos. Voordat we deze uitspraak als zodanig handhaven, is het noodzakelijk om de heterogene groep van voortijdige schoolverlaters grondiger te bekijken. Figuur 3 brengt daarom voor een aantal groepen voortijdige schoolverlaters de werkloosheid nader in kaart. Het referentiekader is daarbij het werkloosheidspercentage onder de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo niveau 2 (6%). Figuur 3 toont duidelijk dat het werkloosheidspercentage onder de voortijdige schoolverlaters nogal afhankelijk is van het laatst gevolgde onderwijs. Ongediplomeerde uitstromers van een mbo-opleiding op niveau 4 (6%), en iets minder van een mbo-opleiding op niveau 3 (8%) doen het re6

Overigens speelt het niveau van het diploma bij de gediplomeerde schoolverlaters vanaf mbo niveau 2 wel degelijk een sterke rol. Schoolverlaters van een mbo niveau 4 opleiding zijn minder vaak werkloos dan schoolverlaters van een mbo niveau 3 opleiding die dan weer minder vaak werkloos zijn dan gediplomeerde schoolverlaters met een mbo niveau 2 opleiding.

TPEdigitaal 3(3)


19

latief net zo goed als de houders van een startkwalificatie. Respondenten die een mbo niveau 2 opleiding (12%) zonder diploma dan wel het vmbo (12%) of het mbo niveau 1 (10%) met diploma hebben verlaten, hebben al een aanzienlijk grotere kans op werkloosheid. De ongediplomeerde vmbo respondenten kennen zelfs een werkloosheidspercentage van 17%, en onder de groep ongediplomeerde mbo niveau 1 respondenten is het met 23% nog eens 6%-punt erger. Deze twee groepen jongeren dienen daarom goede ondersteuning te ontvangen om de weg uit de werkloosheid te vinden. Nader onderzoek laat overigens zien dat het werkloosheidscijfer in de groep voortijdige schoolverlaters een extreem sterke geslachts- en etniciteitscomponent kent. Tegenover een laag werkloosheidspercentage onder de autochtone jongeren in de groep voortijdige schoolverlaters (4%) staat namelijk een extreem hoog percentage van 29% onder de groep allochtone meisjes. Autochtone meisjes (13%) en allochtone jongens (20%) staan hier tussen in. Figuur 3 Werkloosheid op het moment van de enquête: voortijdige schoolverlaters (en gediplomeerden mbo niveau 2) 30 % 25

20

15

10

5

0 vmbo

mbo 1

mbo 2

mbo 3

zonder diploma

mbo 4

vmbo

mbo 1

mbo 2

met diploma


Eerder onderzoek (ROA 2006) heeft al aangetoond dat de waarde van een startkwalificatie nogal gevoelig is voor de conjunctuur. De relatief lage werkloosheidspercentages in Figuur 3 kunnen daarom eventueel ook een

TPEdigitaal 3(3)

20


uitkomst van een redelijk sterke economie in het jaar 2007 zijn. Figuur 4 bevestigt de conjunctuurgevoeligheid nog eens. De tijdsperiode 1999-2007 kan in pakweg drie conjunctuurperioden ingedeeld worden: 1) de jaren 1999 en 2000 met een relatief sterke economie; 2) de jaren eind 2001 tot 2004/2005 met een duidelijk slechter draaiende economie en 3) de jaren 2005/2006 tot 2007 die zich kenmerken door een wederom aantrekkende economie. Figuur 4 toont voor deze drie perioden het werkloosheidspercentage onder de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo-bol niveau 1 en het mbo-bol niveau 2. De echte waarde van een startkwalificatie komt daarbij voor het eerst in 2002, en daarmee aan het begin van een periode met een minder sterke groei in de economie naar voren. Figuur 4 Conjunctuurgevoeligheid van een startkwalificatie: werkloosheidspercentage mbo-bol niveau 1 en 2, 1999-2007 40 % 35 30 25 20 15 10 5 0 1999

2000

2001

2002

2003

bol niveau 1

2004

2005

2006

2007

bol niveau 2

Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 1999-2007.

Terwijl de werkloosheid onder de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo niveau 1 in dit jaar met bijna een factor vier toeneemt, blijft het werkloosheidspercentage onder de gediplomeerden van mbo niveau 2 stabiel. Pas een jaar later trekt ook in deze groep het werkloosheidspercentage aan,

TPEdigitaal 3(3)


21

en op het hoogtepunt van de economische ‘malaise’ kennen de twee groepen schoolverlaters wederom een vergelijkbaar werkloosheidspercentage. Op het moment dat de economie zich weer herstelt (in 2005/2006), nemen de kansen op de arbeidsmarkt in eerste instantie direct weer toe voor de groep gediplomeerden van het mbo niveau 2. Tegelijkertijd hebben de jongeren zonder startkwalificatie nog grote moeite om werk te vinden. Pas op het moment dat het economisch herstel zich doorzet, profiteren ook zij ervan. Hoewel resultaten in het verleden vaak niet een op een als voorspeller voor de toekomst kunnen dienen, geeft Figuur 4 wel een indicatie van wat de nabije toekomst voor deze twee groepen jongeren in petto heeft. De scherpe daling van de economische groei in het najaar van 2008 en de indicatie dat herstel eventueel langere tijd op zich laat wachten zal ongetwijfeld in eerste instantie vooral de jongeren zonder startkwalificatie treffen. Werk vinden is een eerste stap. Werkzekerheid verwerven een tweede, en zeker zo belangrijke stap. Om enig zicht te krijgen op de werkzekerheid van de verschillende groepen schoolverlaters staan we kort stil bij de resultaten van een analyse betreffende de kans op een vaste baan. Niet alleen het vinden van werk is voor voortijdige schoolverlaters moeilijk, ook het verwerven van werkzekerheid lijkt een startkwalificatie te vereisen. Zowel de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters als de groep gediplomeerde voortijdige schoolverlaters kent een significant lager percentage werkenden met een vaste aanstelling. Gemiddeld ondervinden de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters hierbij nog iets meer moeite dan de gediplomeerde voortijdige schoolverlaters. De onderliggende analyses laten overigens zien dat de kans op een vaste aanstelling niet afhankelijk is van de leeftijd van de respondent maar dat allochtone jongeren significant minder kans hebben om een vaste aanstelling te bemachtigen dan autochtone jongeren. Figuur 5 geeft in meer detail inzicht in de individuele verschillen tussen de verschillende categorieën voortijdige schoolverlaters. In de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters zien we een directe relatie tussen het niveau van de opleiding in het mbo die men zonder diploma heeft verlaten en de kans om een vaste aanstelling te hebben. Heeft een op de drie jongeren die het mbo niveau 1 zonder diploma heeft verlaten een vaste aanstelling, in de groep die het mbo niveau 4 zonder diploma heeft verlaten is dit ruim 55%. In de groep gediplomeerde voortijdige schoolverlaters vinden we een verrassend goede positie van de jongeren die na het behalen van het vmbo diploma met het onderwijs stoppen. Van hen heeft de helft een vaste aanstelling. Hoofdzakelijk jongeren die met of zonder diploma een mbo opleiding op niveau 1 verlaten en jongeren die al tijdens het vmbo afhaken hebben te kampen met een slechte werkzekerheid.

TPEdigitaal 3(3)

22


Figuur 5 Vaste aanstelling op het moment van de enquête: voortijdige schoolverlaters (en gediplomeerden mbo niveau 2) 100 % 80

60

40

20

0 vmbo

mbo 1

mbo 2

mbo 3

zonder diploma

mbo 4

vmbo

mbo 1

mbo 2

met diploma


De situatie van mbo niveau 1 gediplomeerde jongeren met betrekking tot het al dan niet hebben van een vaste aanstelling is de uitkomst van een trend die tijdens de periode met lagere economische groei in Nederland (2001-2004/2005) is ingezet. Had in 2003 nog bijna negen van de tien werkzame mbo niveau 1 gediplomeerden een vaste aanstelling, in 2004 was dit nog maar 60%, in 2005 53% en in 2006 nog slechts 36%. Met het einde van de sterke economische groei blijkt ook een einde aan het tijdperk van vaste aanstellingen voor gediplomeerde mbo niveau 1 schoolverlaters gekomen te zijn. Overigens is deze trend ook bij gediplomeerde schoolverlaters van andere mbo niveaus zichtbaar, maar niet in deze sterke mate. Rendement en tevredenheid. In dit gedeelte presenteren we de resultaten van een analyse naar de invloed van voortijdig schoolverlaten op respectievelijk bruto uurloon, baantevredenheid en carrièreperspectieven van werkende schoolverlaters. De eerste resultaten liegen er niet om. Ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters verdienen minder dan gediplomeerden van mbo niveau 2. Hun bruto uurloon ligt gemiddeld bijna 15% lager. Gediplomeerde voortijdige schoolverlaters doen het nog slechter: zij verdienen gemiddeld 25%

TPEdigitaal 3(3)


23

minder bruto per uurloon.7 Voortijdige schoolverlaters verdienen daarmee duidelijk minder dan de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo niveau 2. Maar geldt dit ook voor voortijdige schoolverlaters die bijvoorbeeld een aantal jaren een mbo opleiding gevolgd hebben, of wordt dit resultaat vooral beïnvloed door de jongeren die het vmbo al dan niet met diploma hebben verlaten? Figuur 6 geeft het gemiddeld bruto uurloon weer voor de verschillende groepen voortijdige schoolverlaters en de gediplomeerden van mbo niveau 2. Figuur 6 Gemiddeld bruto uurloon in euro’s: voortijdige schoolverlaters (en gediplomeerden mbo niveau 2) 10,00 euro uurloon 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 vmbo

mbo 1 mbo 2 mbo 3 mbo 4 zonder diploma

vmbo

mbo 1

mbo 2

met diploma


In het algemeen geldt duidelijk: hoe hoger het niveau van de opleiding die voortijdig verlaten werd, des te hoger het gemiddeld bruto uurloon. Zo verdienen de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters uit het vmbo 7

Deze resultaten zijn afkomstig uit een analyse die onder andere controleert voor leeftijd, geslacht, etniciteit, gevolgde opleidingssector, vereist niveau van de functie, bedrijfsgrootte, vaste versus tijdelijke aanstelling, voltijd- versus deeltijdbaan en bijvoorbeeld het werken als zelfstandige of als uitzendkracht.

TPEdigitaal 3(3)

24


gemiddeld € 5,20 per uur. Ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters van mbo niveau 4 verdienen gemiddeld net boven de 8 Euro per uur. Gediplomeerden uit het vmbo verdienen met € 5,60 per uur nauwelijks meer dan ongediplomeerde vmbo-schoolverlaters. Gediplomeerden van mbo niveau 1 verdienen meer dan alle ongediplomeerden, met uitzondering van de ongediplomeerden uit mbo niveau 4: € 7,25. Uit Figuur 6 blijkt nog maar eens de waarde van de startkwalificatie. Gediplomeerden van mbo niveau 2 verdienen met gemiddeld € 9,15 een stuk meer dan de schoolverlaters zonder startkwalificatie. De baankenmerken tevredenheid en carrièreperspectieven zijn in de vragenlijst bevraagd middels een vijfpuntsschaal van 1 (zeer ontevreden / nauwelijks carrièremogelijkheden) tot 5 (zeer tevreden / heel veel carrièremogelijkheden). In de analyse zijn de antwoordcategorieën 4 en 5 samengenomen. Wat de tevredenheid van schoolverlaters met hun baan betreft, laten de analyses zien dat het blijkbaar weinig uitmaakt of een schoolverlater gediplomeerd of ongediplomeerd is en of hij of zij al dan niet een startkwalificatie bezit. Figuur 7 laat dit duidelijk zien. Weliswaar zijn de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters van vmbo en mbo niveau 1 met ongeveer 50% niet vaak tevreden met hun huidige baan, de overige schoolverlaters zijn niet veel vaker tevreden met hun baan. Gemiddeld is een kleine 60% van hen tevreden of zeer tevreden met zijn/haar huidige baan. Gediplomeerden met een startkwalificatie (mbo niveau 2) zijn overigens niet vaker tevreden met hun baan. De startkwalificatie heeft dus wat baantevredenheid betreft geen toegevoegde waarde. Ook op lager niveau kunnen schoolverlaters tevreden zijn met hun baan. Over hun carrièremogelijkheden in de huidige baan verschillen de jongeren die aangemerkt worden als voortijdige schoolverlaters iets meer van mening (zie Figuur 7). Slechts een kwart van de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters van mbo niveau 3 ziet goede carrièremogelijkheden in de huidige functie. Dat is nog een kleiner aandeel dan bij de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters uit het vmbo (37%). Van de overige ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters ziet zo’n 42% tot 48% goede carrièremogelijkheden. Hiertegenover staat dat maar liefst 70% van de vmbo-gediplomeerden denkt goede carrièremogelijkheden in de huidige functie te hebben. Van de mbo niveau 1 gediplomeerden is dit echter slechts 39%. Ook mbo niveau 2 gediplomeerden zien niet erg vaak goede carrièremogelijkheden in hun huidige functie. Ook hier lijkt het bezitten van een startkwalificatie niet veel uit te maken. Daar moet wel aan worden toegevoegd dat het bij baantevredenheid en carrièremogelijkheden gaat om een subjectieve inschatting door de respondenten, en niet om een objectief baankenmerk als uurloon.

TPEdigitaal 3(3)


25

Figuur 7 Aandeel schoolverlaters met hoge baantevredenheid en goede carrièreperspectieven in de huidige functie (% 4 of 5 van een vijfpuntsschaal)

100 % 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 vmbo mbo 1 mbo 2 mbo 3 mbo 4 zonder diploma Tevredenheid

vmbo mbo 1

mbo 2

met diploma carrièreperspectieven


5

Conclusies

Waarom verlaten jongeren voortijdig het onderwijs? Bieden ze zich op de arbeidsmarkt aan en indien ja, hoe snel vinden ze dan werk? Hoe tevreden zijn voortijdige schoolverlaters met hun functie en hoe schatten zij hun carrièreperspectieven in? Deze vragen stonden centraal in dit artikel. In deze paragraaf zullen we de belangrijkste bevindingen kort samenvatten en hun potentiële invloed op het te voeren beleid bespreken. Aanleiding. De resultaten laten duidelijk zien dat een omvangrijk deel van het voortijdig verlaten van het onderwijs door een goede begeleiding van scholieren bij hun studiekeuze beïnvloedbaar is. Naast een ex-ante inter-

TPEdigitaal 3(3)

26


ventie bij het kiezen van de goede opleiding (zeker op het moment van de overgang van het vmbo naar het mbo) dient het onderwijsveld ook ex-post (dat wil zeggen op het moment dat een foute studiekeuze al is gemaakt en de scholier dreigt de opleiding te verlaten) ondersteuning te bieden bij de overstap naar een andere, beter geschikte opleiding. Daarnaast dienen maatregelen om het voortijdig verlaten van het onderwijs tegen te gaan rekening te houden met het feit dat redenen deels een duidelijke geslachts- en etniciteitscomponent kennen. Zo vinden we dat relatief veel autochtone jongeren aangeven dat zij gestopt zijn met een opleiding omdat ze ‘werken leuker vinden’ terwijl relatief veel allochtone jongeren stoppen omdat zij wegens financiële problemen gedwongen zijn om werk te zoeken. Gezondheidsklachten kennen daarentegen een duidelijke geslachtscomponent. Zo dient de opvang bij gezondheidsklachten vooral op de problemen van meisjes te worden toegespitst. Tot slot zien we dat de combinatie van een opleiding volgen met de zorg voor familie/kinderen dan wel zwangerschap een duidelijke geslachts- en etniciteitscomponent kent. Opvang bij deze problemen dient daarbij sterk rekening te houden met eventuele culturele verschillen in consequenties van zwangerschap of verschillen in familierelaties. Kansen. Jongeren die zonder startkwalificatie de beslissing nemen om hun carrière niet in het onderwijs voort te zetten, bieden zich minder vaak op de arbeidsmarkt aan. Aan de aanzienlijke groep niet-aanbieders dient een handvat gereikt te worden om a) de weg terug naar het onderwijs te vinden of b) een succesvolle start op de arbeidsmarkt te maken. Des te langer deze groep noch in het onderwijs noch op de arbeidsmarkt actief is, des te hoger is het risico dat zij de aansluiting met het onderwijs of de arbeidsmarkt verliezen. Voortijdige schoolverlaters die zich aanbieden op de arbeidsmarkt zijn vaker werkloos. Hoewel deze conclusie in het algemeen geldt, hebben we ook laten zien dat dit vooral voor jongeren geldt die zonder diploma het vmbo of het mbo niveau 1 verlaten. Daarnaast is de waarde van een startkwalificatie wat betreft de werkloosheid sterk conjunctuurgevoelig. Maar voortijdige schoolverlaters hebben niet alleen vaker moeite om een baan te vinden, als ze een functie bemachtigen, kennen zij vaak ook minder werkzekerheid. Voortijdige schoolverlaters hebben vaak geen vaste aanstelling of werken zelfs als uitzendkrachten. Dit heeft tot gevolg dat zij ook minder verdienen dan hun collega’s die wel een startkwalificatie bezitten. In tegenstelling tot de resultaten wat ‘vinden van werk’, ‘werkzekerheid’ en ‘salaris’ betreft, onderscheiden voortijdige schoolverlaters zich niet sterk van de jongeren met een startkwalificatie wat baantevredenheid en carrièreperspectieven betreft. Daar moet wel aan toegevoegd worden

TPEdigitaal 3(3)


27

dat dit subjectieve baankenmerken zijn die door de respondent zelf ervaren worden in plaats van een objectief baankenmerk zoals het salaris.

Auteurs De auteurs zijn allen werkzaam bij het Researchcentrum voor Onderwijs en arbeidsmarkt. Christoph Meng (([email protected]) is senior onderzoeker en algemene projectleider voor het SchoolverlatersInformatieSysteem ); Ger Ramaekers ([email protected]) is projectleider voor het onderzoek onder afgestudeerden van het hbo; Johan Coenen ([email protected]) en Charlotte Büchner ([email protected]) zijn onderzoeker.

Literatuur ROA, 2001, Het effect van voortijdige schooluitval op de arbeidsmarktpositie van schoolverlaters van het secundair beroepsonderwijs, in: Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2000, ROA-R-2001/3, Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Maastricht. ROA, 2006, Arbeidsmarkteffecten van voortijdige schooluitval in de beroepsopleidende leerweg, in: Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2005, ROA-R-2006/6, Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Maastricht. ROA, 2008, Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2007, ROA-R2008/3, Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Maastricht. ROA, 2009, Zonder diploma – Aanleiding, Kansen en Toekomstintenties, ROA-R2009/1, -R-2008/3, Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Maastricht.

TPEdigitaal 3(3)

Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten

Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere In het schooljaar 2007/2008 verlieten 48.800 scholieren de school zonder startkwalificatie. Het ‘redden’ van deze jongeren wordt verondersteld hoge maatschappelijke baten met zich mee te brengen. In een maatschappelijke kosten-batenanalyse blijkt dat de baten inderdaad hoger zijn dan de kosten, er van uitgaande dat de beleidsdoelstelling van vermindering van het aantal VSV’s naar 35.000 in 2012 gehaald wordt. Deze baten zijn voornamelijk geconcentreerd bij lonen en belastinginkomsten. Het effect van onderwijs op ‘zachtere’ factoren als gezondheid en criminaliteit is relatief klein. De baten op de terreinen maatschappelijke participatie en integratie zijn niet te kwantificeren

1

Inleiding

Het tegengaan van voortijdig schoolverlaten staat hoog op de politieke agenda. Meervoudige problemen en tegenslagen waar jongeren mee te maken krijgen veroorzaken in veel gevallen voortijdig schoolverlaten. Als gevolg hiervan start een voortijdig schoolverlater (VSV) met een achterstand bij de aanvang van het volwassen leven, die leidt tot een slechtere positie op de arbeidsmarkt, een lager inkomen, criminaliteit en een gebrek aan maatschappelijke betrokkenheid. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) stelt dat geschoold personeel nodig is voor de kenniseconomie en dat de druk op de arbeidsmarkt toeneemt vanwege ontgroening en vergrijzing in Nederland (OCW 2007). De Commissie Bakker deelt dit standpunt; deze ziet het voorkomen van voortijdig schooluitval als één van de middelen om de arbeidsparticipatie in Nederland op een hoger niveau te krijgen (Commissie Arbeidsparticipatie 2008). Bovenstaande redenen zijn voor OCW aanleiding geweest om beleid te voeren gericht op het verminderen van voortijdige schooluitval. De doelstelling van OCW is


Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 29

het verminderen van de jaarlijkse schooluitval van 71.000 in 2002 naar 35.000 in 2012 (OCW 2007). ECORYS heeft voor OCW de maatschappelijke kosten en baten van dit beleid in kaart gebracht, met als aanname dat de doelstellingen van het ministerie van OCW behaald worden. Dit artikel is gebaseerd op de uitkomsten van een MKBA op landelijk niveau en bespreekt daarvan de belangrijkste resultaten.1 In deze studie staat de vraag naar de gevolgen van het terugbrengen van voortijdig schoolverlaten centraal. Hierbij kijken we niet alleen naar de baten van VSV’s die door het beleid van OCW wel een startkwalificatie hebben behaald, maar ook naar VSV’s die geen startkwalificatie hebben behaald, maar wel extra jaren onderwijs hebben gevolgd. Bestaande empirische relaties uit de nationale en internationale literatuur zijn de basis van de berekeningen van de baten in dit onderzoek. Voor een uitgebreide beschrijving van de uitkomsten en gedetailleerde informatie over achterliggende aannamen, methodiek en theorie verwijzen wij naar Cuelenaere e.a. (2009a).De effectiviteit van het beleid van OCW is echter geen onderdeel van dit onderzoek en de aanname dat de doelstellingen van het VSV-beleid van OCW behaald worden, is cruciaal voor de conclusie van dit onderzoek, zoals blijkt uit de gevoeligheidsanalyse. Bij de uitvoering van de MKBA hebben we gebruik gemaakt van de door het CPB ontwikkelde Economische Effecten van Infrastructuurmethodologie (OEI) en de handleiding voor kosten-batenanalyses in het sociale domein, ontwikkeld door ECORYS en het Verwey-Jonker Instituut (2008). Bij de berekening van de baten hebben we waar mogelijk2 consequent gekozen voor de onderzijde van de bandbreedte om zo tot een conservatieve schatting van de baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten te komen. In Sectie 2 van dit artikel gaan we in op de omvang van het voortijdig schoolverlaten in Nederland en het beleid. Sectie 3 zet het theoretisch kader uiteen voor deze MKBA. Hierin beschrijven we de (inter)nationale literatuur waarvan de resultaten zijn gebruikt bij het berekenen van de baten. Daarna volgen de kosten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten in Sectie 4 en in Sectie 5 de baten en het saldo van de kosten en baten. Sectie 6 gaat in op de robuustheid van het model door de gevoeligheidsanalyse te beschrijven. Tevens kijken we naar het belang van de aanname dat OCW zijn doelstelling behaalt. Tot slot volgt in Sectie 7 de discussie.

1

Ook is er een MKBA uitgevoerd van twee afzonderlijke projecten; de Amsterdamse School en het Rebound centre in Rotterdam Delfshaven. Voor de uitkomsten van de twee projecten verwijzen wij naar Cuelenaere e.a. (2009b). 2 In het geval van een bandbreedte.

TPEdigitaal 3(3)

30

Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere

2

Voortijdig schoolverlaten in Nederland

Het ministerie van OCW definieert een VSV als een jongere tussen de 12 en 23 jaar die zonder startkwalificatie het onderwijs verlaat. Een jongere heeft een startkwalificatie na het behalen van een havo- of vwo-diploma of een diploma op niveau 2 van het mbo. Binnen de groep VSV’s onderscheiden we drie groepen (zie ook Eimers en Bekhuis 2006): 1. De ‘klassieke risicoleerlingen’: jongeren die te maken hebben met omstandigheden die onderwijsdeelname belemmeren. Deze omstandigheden kunnen te maken hebben met persoonlijke factoren, het gezin en de thuissituatie en met schoolfactoren. De groep klassieke risicoleerlingen is onder te verdelen in de volgende subcategorieën: a. ‘Niet-kunners’: risicoleerlingen die niet het vermogen hebben een startkwalificatie te halen, en b. ‘Verhinderden’: risicoleerlingen die wel de capaciteit hebben om een startkwalificatie te halen, maar door problemen ‘verhinderd’ zijn. Dit kunnen problemen zijn in de thuissituatie, maar bijvoorbeeld ook sociale problemen op school kunnen het vermogen om de startkwalificatie te behalen belemmeren. Deze groep wordt ook wel als de ‘overbelasten’ aangeduid. 2. De ‘opstappers’: jongeren die school voortijdig verlaten zonder dat sprake is van een probleemgeschiedenis. Door een combinatie van push en pull factoren van binnen en buiten de school kiezen deze jongeren ervoor hun schoolloopbaan te beëindigen zonder startkwalificatie. Onder deze groep jongeren valt ook de groep jongeren die vanwege de ‘groenpluk’ het onderwijs verlaten. We veronderstellen dat de niet-kunners wel extra jaren onderwijs volgen door het beleid van OCW, maar niet in staat zijn hun startkwalificatie te behalen. Daarnaast veronderstellen we dat onderwijs de grootste baten oplevert voor de verhinderden en het minst voor de opstappers. De reden hiervoor is dat, in tegenstelling tot verhinderden, opstappers niet worden belemmerd door factoren uit de omgeving en zelf de keuze maken om te gaan werken in plaats van het voortzetten van de opleiding. Verhinderden verlaten de school niet vanwege het verkrijgen van een baan, maar hebben wel de capaciteit om verder te leren of te gaan werken. De onbenutte potentie van verhinderden is dus groter dan de onbenutte potentie van de opstappers. Dit maakt de baten van het beleid groter voor de verhinderden. De overheid is waarschijnlijk wel beter in staat het aantal opstappers terug te dringen. Verhinderden zijn moeilijker te beïnvloeden.

TPEdigitaal 3(3)


Figuur 1 geeft het aantal VSV’s per schooljaar weer. Vanaf 2001/2002 tot 2007/2008 zijn het de feitelijke aantallen en vanaf 2007/2008 tot 2010/2011 de aantallen uit de beleidsdoelstelling. Hierbij moet opgemerkt worden dat de beleidsdoelstelling van 35.000 VSV’s in 2012 in 2007 geformuleerd is. In de MKBA zijn de kosten en baten van het behalen van de doelstellingen in 2012 geschat. Daarbij veronderstellen we een constante verdeling tussen verhinderden en opstappers. Het jaarlijkse aantal nietkunners dat de school voortijdig verlaat verandert niet, omdat deze groep niet de capaciteit heeft de startkwalificatie te behalen. Eimers en Bekhuis (2006) schatten het aandeel niet-kunners op ongeveer 14%, het aandeel verhinderden op ongeveer 21% en het aandeel opstappers op ongeveer 65% van het jaarlijkse aantal VSV’s. Deze schatting houden we aan. In het scenario zonder beleid, het nulalternatief, veronderstellen we dat het jaarlijkse aantal VSV’s alleen schommelt door conjunctuurbewegingen. In het scenario met beleid, het projectalternatief, daalt het jaarlijkse aantal VSV’s naar de beleidsdoelstelling en schommelt ook het aantal VSV’s met de conjunctuur mee. Het effect van het beleid is het verschil tussen het projectalternatief en het nulalternatief.

ĂŶƚĂůs^s;ǆϭϬϬϬͿ

Figuur 1 Aantallen VSV’s, realisatie en doelstelling, 2001-2011 ϴϬ ϳϬ ϲϬ ϱϬ ϰϬ ϯϬ ϮϬ ϭϬ

ZĞĂůŝƐĂƚŝĞ

ŽĞůƐƚĞůůŝŶŐ

Bron: OCW (2007) en www.voortijdigschoolverlaten.nl.

TPEdigitaal 3(3)

ϮϬ ϭϬ ͬϮ Ϭϭ ϭ

Ϭϭ Ϭ ϮϬ Ϭϵ ͬϮ

ϬϬ ϵ ϮϬ Ϭϴ ͬϮ

ϮϬ Ϭϳ ͬϮ ϬϬ ϴ

ϮϬ Ϭϲ ͬϮ ϬϬ ϳ

ϬϬ ϲ ϮϬ Ϭϱ ͬϮ

ϬϬ ϱ ϮϬ Ϭϰ ͬϮ

ϮϬ Ϭϯ ͬϮ ϬϬ ϰ

ϮϬ ϬϮ ͬϮ ϬϬ ϯ

ϮϬ Ϭϭ ͬϮ

ϬϬ Ϯ

Ϭ

32


Tussen 2001/2002 en 2007/2008 is het aantal VSV’s afgenomen van iets meer dan 70.000 tot minder dan 50.000. De VSV’s zijn niet gelijk over het land verspreid. Het hoogste aandeel VSV’s is te vinden in de G4. Het aandeel VSV’s met een niet-westerse afkomst is relatief hoog en er zijn meer jongens dan meisjes die de school zonder startkwalificatie verlaten.

3

Theoretisch kader

In de MKBA veronderstellen we dat de doelstelling van het ministerie van OCW behaald zal worden. Er is geen onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het beleid of de oorzaken van voortijdig schoolverlaten. Voor een gedetailleerd overzicht van de oorzaken van voortijdig schooluitval, zie Eimers en Bekhuis (2006) en Herwijer (2008). Voor een overzicht van beleid ter vermindering van voortijdige schooluitval verwijzen we naar WRR (2009). De effecten van het behalen van de startkwalificatie zijn bekeken voor de terreinen arbeidsproductiviteit (loon), arbeidsparticipatie, vervolgonderwijs, gezondheid, criminaliteit en sociale participatie. De meeste veronderstellingen voor de MKBA zijn ontleend uit inzicht en uit de literatuur. Hieruit blijkt dat het de effecten van extra jaren onderwijs zijn die maatschappelijke baten genereren en niet het behalen van een startkwalificatie op zich. Dit betekent dat schoolverlaters die geen startkwalificatie hebben, maar door het beleid van OCW wel langer op school hebben gezeten, ook baten genereren. Daarnaast zijn er leerlingen die hun startkwalificatie halen en daarna nog doorstuderen. Zij generen daarom nog meer baten. Van der Steeg en Webbink (2006) stellen dat, in ieder geval met betrekking tot arbeidsmarktperspectieven, er sprake is van een ‘glijdende schaal’: de arbeidsmarktperspectieven verbeteren naarmate er meer onderwijs gevolgd wordt. Deze conclusie is gebaseerd op de resultaten van onderzoek naar de waarde van de startkwalificatie van Houtkoop e.a. (2004). Zij tonen aan dat de startkwalificatie geen magische grens is en dat gevolgde onderwijsjaren zowel voor als na het halen van de startkwalificatie perspectieven op de arbeidsmarkt verbeteren. Dit geldt ook voor het loon. Het bruto uurloon van iemand met een startkwalificatie is weliswaar hoger dan het bruto uurloon van iemand zonder een startkwalificatie, maar het grootste verschil in loon is te vinden bij de overgang van vmbo naar mbo-1. In een overzichtsstudie geeft Psacharpoulos (2007) aan dat er een brede consensus in de literatuur bestaat over de glijdende schaal van de effecten van onderwijs.

TPEdigitaal 3(3)


In beginsel verklaart dezelfde theorie ook het effect van onderwijs op de arbeidsmarktpositie en op het loon. Volgens neoklassieke economische theorie is het loon gelijk aan het marginale product van de werknemer. Met andere woorden: het loon is gelijk aan de arbeidsproductiviteit. Onder de aanname dat arbeidsproductiviteit een bepalende factor op de arbeidsmarkt is, verklaart arbeidsproductiviteit zowel de hoogte van het loon als de kansen op de arbeidsmarkt. Onderwijs heeft via menselijk kapitaal invloed op de arbeidsproductiviteit (Becker 1964). Meer onderwijs betekent meer menselijk kapitaal, hetgeen leidt tot hogere arbeidsproductiviteit. Met behulp van de Mincer-vergelijking (1974) kan het effect van onderwijs op het loon geschat worden, mits gecontroleerd wordt voor andere variabelen die van invloed kunnen zijn op zowel het loon als het aantal jaren onderwijs, bijvoorbeeld intelligentie. Deze onzuiverheid wordt in de literatuur ook wel de ‘ability-bias’ genoemd (Card 1999). Het is dus van belang rekening te houden met deze onzuiverheid en daar zoveel mogelijk voor te corrigeren. Minne e.a. (2007) concluderen op basis van een literatuuronderzoek dat een jaar onderwijs resulteert in een loonstijging van 5% tot 15%. Andere overzichtsstudies geven meer informatie over het effect van scholing op het loon: Card (1999), Harmon, Oosterbeek en Walker (2003), van der Steeg en Webbink (2006) en Psacharopoulos en Patrinos (2002). Meghir en Palme (1999) tonen een positief effect aan van onderwijs op het loon en tonen ook aan dat dit effect groter is bij mensen met hogere vaardigheden. Er is weinig onderzoek gedaan naar het effect van onderwijs op vervolgonderwijs. Houtkoop (2004) toont aan dat het behalen van de startkwalificatie leidt tot een significant hogere kans op het volgen van een vervolgopleiding. Het ROA (2008) toont hoeveel (voortijdig) schoolverlaters doorstromen naar vervolgonderwijs. Ongeveer 26 procent van de schoolverlaters op het MBO-2 stroomt door naar vervolgonderwijs en op het havo/vwo stroomt ongeveer 83 procent door. Met deze doorstroom is ook rekening gehouden in de MKBA. Volgens Psacharopoulos (2007) bestaat het effect van onderwijs op gezondheid uit drie onderdelen: die via het loon, via gedrag en via peereffecten. De OECD (2006) geeft een literatuuroverzicht van het effect van onderwijs op gezondheid. Meer onderwijs leidt tot een lager sterftecijfer en minder fysieke gezondheidsproblemen en depressies. Een ander belangrijk punt in dit rapport betreft de afname van het gebruik van gezondheidszorg. Personen met een hogere opleiding komen minder vaak in een ziekenhuis. Groot en Maassen van den Brink (2003) tonen het effect aan van onderwijs op de levensverwachting. Feinstein (2002a) toont een effect aan van onderwijs op depressie en overgewicht. Ook Adams (2002), Oreopoulos

TPEdigitaal 3(3)

34


(2007) en van Kippenhuis e.a. (2009) hebben het effect van onderwijs op gezondheid onderzocht en tonen positieve verbanden aan. Van Kippenhuis e.a. (2009) benadrukken het lineaire effect van onderwijs op gezondheid (glijdende schaal). Met betrekking tot de MKBA kunnen de effecten op gezondheid worden uitgedrukt in QALY’s (Quality Adjusted Life Years), een eenheid die te monetariseren is en zowel de kwaliteit als kwantiteit van gezondheid weergeeft (CPB 2008). Feinstein (2002b) noemt een aantal redenen voor een effect van onderwijs op crimineel gedrag. Deze mechanismen komen ook terug in de overzichtsstudie van Psacharopoulos (2007). Ten eerste zijn dat de opportuniteitskosten van crimineel gedrag. Onderwijs zorgt voor een hoger loon. Dit maakt arbeid aantrekkelijker dan crimineel gedrag. Ten tweede is het aannemelijk te veronderstellen dat jongeren zich meer bewust zijn van de gevolgen van crimineel gedrag. Ten derde verlaagt het feit dat jongeren op school zitten de mogelijkheid om zich te mengen in criminele activiteiten. Als laatste is het peer group effect van belang: sociale netwerken worden niet op straat, maar in de klas gevormd. Het onderzoek van Lochner & Moretti (2003) wordt beschouwd als een van de beste onderzoeken naar het effect van onderwijs op crimineel gedrag. Het effect van één jaar extra onderwijs op diverse criminele activiteiten, zoals gewelddadig of drugsgerelateerd, wordt geanalyseerd. Volgens Lochner en Moretti (2004) wordt 23 procent van het verschil in opsluiting tussen blanken en zwarten verklaard door verschillen in opleidingsniveau. Ook Blom e.a. (2005) hebben het effect van opleiding op criminaliteit geanalyseerd. Uit een recent onderzoek van Webbink e.a. (2008) blijkt echter dat crimineel gedrag voornamelijk verklaard wordt door crimineel gedrag op jonge leeftijd. Crimineel gedrag op jonge leeftijd leidt tot minder onderwijs, vanwege redenen als het opbouwen van een ‘verkeerd’ netwerk of stigmatisering. Het effect van onderwijs op crimineel gedrag is daarom vaak overschat. Webbink e.a. (2008) tonen aan dat er groot effect is van onderwijs op crimineel gedrag, maar dat dit effect kleiner is bij controle voor een crimineel verleden. Als laatste leidt meer onderwijs ook tot meer maatschappelijke participatie. De OECD (2006) maakt onderscheid tussen drie modellen van toename in onderwijs. De relevante modellen voor de vermindering van voortijdig schoolverlaten zijn het absolute education model en het cumulative education model. Het absolute education model gaat uit van een absolute toename van onderwijs; een individu ontvangt meer onderwijs. Het cumulative education model gaat uit van een toename in het onderwijs van het gemiddelde individu. Beide modellen hebben verschillende effecten. Het absolute education model voorspelt een toename in politieke activiteit, een toename in verkiezingsparticipatie, een toename in vrijwilligerswerk en een toename in het vertrouwen in instituties, zoals wetten, regels en over-

TPEdigitaal 3(3)


heidsinstanties. Het cumulative education model voorspelt meer interpersoonlijk vertrouwen. In andere woorden: meer vertrouwen in de samenleving. De mechanismen achter deze effecten zijn enerzijds sociaaleconomisch; doordat individuen hoger op de sociale ladder komen en meer inkomenszekerheid hebben krijgen zij ook meer belang in maatschappelijke participatie (OECD, 2006). Anderzijds leidt onderwijs tot een betere bewustwording onder jongeren van de maatschappij. Bovendien is onderwijs op zichzelf ook een vorm van maatschappelijke participatie.

4

Kosten

Het is niet eenvoudig om een goed totaalbeeld te krijgen van de jaarlijkse kosten van het VSV-beleid. Er zijn verschillende partijen betrokken bij het VSV-beleid die beleid ter bestrijding van het voortijdig schoolverlaten vanuit verschillende invalshoeken oppakken. In deze analyse gaan we uit van de meerjarenbegroting voor voortijdig schoolverlaten zoals deze is opgesteld door het ministerie van OCW. In Tabel 1 zijn de totale kosten van het VSV-beleid opgenomen. Tabel 1 Meerjarenbegroting VSV 2008-2011 (in miljoenen euro, in reële termen) 2008

2009

2010

2011

Grote Steden Beleid (GSB) Accres (gemeentefonds) RMC-middelen Aanval op de uitval Investeringen Coalitieakkoord

22 4 17 248 22

22 10 18 269 39

22 15 19 269 61

22 19 19 269 71

Totaal

313

358

385

400

De totale kosten voor het VSV-beleid bedragen tussen de 300 en 400 miljoen euro per jaar. Dit is hoger dan de inschatting door van der Steeg en Webbink (2006), hetgeen wordt veroorzaakt door de extra middelen vanuit het project “Aanval op de uitval” en door de extra investeringen die zijn afgesproken in het Coalitieakkoord. Naast de genoemde kosten voor specifieke VSV-activiteiten moeten ook kosten gemaakt worden voor de extra onderwijsjaren. Aan de hand van budgetten van het ministerie van OCW kunnen we een inschatting maken van de extra kosten per onderwijsjaar die gemaakt moeten worden indien leerlingen niet voortijdig hun school verlaten. De private kosten zijn de kosten die een leerling zelf moet ma-

TPEdigitaal 3(3)

36


ken. De publieke kosten zijn de kosten die gefinancierd worden door het ministerie van OCW. Tabel 2 Marginale kosten per jaar onderwijs, in euro’s Private kosten

Publieke kosten

1.200 700

5.900 4.400

Voortgezet onderwijs Middelbaar beroepsonderwijs

Bron: Eigen bewerking van gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek.

Voor het jaar 2006/2007 zijn de kosten weergegeven in Tabel 3. De contante waarde van de kosten van het voorkomen van voortijdig schoolverlaten is gelijk aan 575 miljoen euro. Naast deze kosten worden overigens ook nog kosten gemaakt door gemeenten in relatie tot voortijdig schoolverlaten. Binnen het bestek van studie was het niet mogelijk om deze kosten in kaart te brengen. Tabel 3 Kosten VSV-beleid VSV-groep 2006/2007 (in miljoenen euro’s, contante waarden) Private kosten

Publieke kosten

Totale kosten

Klassieke risicoleerling Opstapper VSV-beleid

18 28 0

91 141 297

109 169 297

Totaal

46

529

575

5

Baten

Bij de berekening van de baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten nemen we aan dat het effect van onderwijs(jaren) lineair is. Geschat is hoeveel jaren extra onderwijs gevolgd (zouden) worden door het beleid, gestratificeerd naar de verschillende groepen VSV’s. Vervolgens hebben we het effect van één jaar extra onderwijs vermenigvuldigd met het aantal extra onderwijsjaren en gemonetariseerd. De gehanteerde getallen komen uit de literatuur beschreven in de vorige sectie. Voor het loon nemen we een bandbreedte van 5-15 procent aan (van der Steeg e.a., 2006) en voor arbeidsparticipatie een verhoogde kans van 2,5% (Oreopoulos 2007), voor criminaliteit gebruiken we de effecten van Lochner en Moretti (2004) en voor gezondheid de effecten van Groot en Maassen van den Brink (2007).

TPEdigitaal 3(3)


In Tabel 4 zijn de contante waarden opgenomen van de maatschappelijke baten van het terugdringen van voortijdig schoolverlaten voor het schooljaar 2006/2007. Hierbij is een onderscheid gemaakt naar de klassieke risicoleerlingen en de opstappers. De contante waarde van de baten van het terugdringen van voortijdig schoolverlaten voor de VSV-groep 2006/2007 is ongeveer gelijk aan 634 miljoen euro. Het merendeel van de baten komt terecht bij de opstappers (in de vorm van extra looninkomsten). De baten zijn contante waarden van de baten tot het 65e levensjaar.3 De grens van 65 jaar is gekozen omdat de baten steeds sterker verdisconteerd worden naarmate ze verder in de toekomst gegenereerd worden en op den duur verwaarloosbaar zijn; met de gehanteerde discontovoet van 5.5% is het gewicht na ongeveer 45 jaar gelijk aan 0,08. Daarnaast bestaan de baten voornamelijk uit het loon. Deze baten eindigen bij het bereiken van de pensioenleeftijd. Tabel 4 Baten terugdringen voortijdig schoolverlaten VSV-groep 2006/2007 (contante waarden, in miljoenen euro’s) Privaat rendement Publiek rendement

Totaal

Klassieke risicoleerlingen Opstappers

57 248

137 192

194 440

Totaal

305

329

634

Tabel 5 geeft een overzicht van de baten van het VSV-beleid voor klassieke risicoleerlingen. De baten van het verminderen van het voortijdig schoolverlaten zijn bij VSV’s uit de groep verhinderden vooral terug te vinden in het publieke domein. Het private rendement bestaat uit het brutoloon dat de persoon gaat verdienen indien hij of zij gaat werken, maar tegelijkertijd verliest de persoon een gedeelte aan belasting en aan de bijstandsuitkering.4 Omdat de overheid meer belastinginkomsten heeft en minder uitkeringen hoeft uit te keren is het publieke rendement groter dan het private rendement. Gezondheidsbaten worden verondersteld gelijkmatig verdeeld te zijn over de levensloop,5 terwijl dat criminaliteitsbaten juist 3

4

5

Tevens veronderstellen we dat het beleid alleen effect heeft op de eerste generatie, omdat uit de literatuur blijkt dat er een zeer klein intergenerationeel effect bestaat (Feinstein en Duckworth, 2006). Ook wordt zou dit effect sterk verdisconteerd worden. De totale baten van werken over de levensloop zijn hoger, maar slechts een klein percentage (5.6%) zal ook daadwerkelijk gaan participeren op de arbeidsmarkt door het behalen van de startkwalificatie. Het is onbekend wanneer de gezondheidsbaten zullen optreden. Daarom zijn de totale baten verdeeld over de levensloop tot 65 jaar.

TPEdigitaal 3(3)

38


in de eerste jaren worden gegenereerd. De baten op deze terreinen zijn relatief laag. De belangrijkste reden hiervoor is dat deze baten berekend zijn via de causale relatie van de onderwijsjaren en gezondheid dan wel criminaliteit. Indien er specifieke maatregelen zijn gericht op het verbeteren van de gezondheid en/of de criminaliteit, dan zijn deze baten uiteraard hoger. Tabel5 Baten klassieke risicoleerlingen VSV-groep 2006/2007 (contante waarden, in miljoenen euro’s) Privaat rendement Extra brutoloon door stijging arbeidsparticipatie Extra belastinginkomsten door extra brutoloon Secundaire arbeidsvoorwaarden Minder bijstandsuitkeringen Netto financiële baten Betere gezondheid (in QALY) Lagere kosten gezondheidszorg Lagere criminaliteit Vrije tijd Sociale positie Sociale participatie Totale baten

Publiek rendement

Totaal

168

168

−58

58

11 −70 51 5

70 128

0

PM(−) PM(+) PM(+)

PM(+)

11 0 181 5 1 9 PM(−) PM(+) PM(++)

56

138

194

1 9

De posten sociale positie en sociale participatie kunnen niet gekwantificeerd worden.

Tabel 6 bevat een overzicht van de baten van het VSV-beleid voor de opstappers. Het private rendement is relatief hoog voor de opstappers en nagenoeg alle baten komen tot uitdrukking in de vorm van hogere loonopbrengsten. Dit komt omdat opstappers, per definitie, al participeren op de arbeidsmarkt. Opstappers verliezen dus ook geen bijstandsuitkering, wat het private rendement relatief hoog maakt ten opzichte van het publieke rendement, in vergelijking met de risicoleerlingen. Andere publieke baten op het gebied van de criminaliteit en gezondheid zijn verwaarloosbaar voor deze groep.

TPEdigitaal 3(3)

Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 39 Tabel 6 Baten opstappers VSV-groep 2006/2007 (contante waarden, in miljoenen euro’s) Privaat rendement Extra brutoloon door stijging arbeidsproductiviteit Extra brutoloon door lagere kans op ontslag Extra brutoloon door kans op vervolgonderwijs Extra belastinginkomsten door extra brutoloon Secundaire arbeidsvoorwaarden Minder uitkeringen door lagere kans op ontslag Netto financiële baten Betere gezondheid (in QALY) Lagere kosten gezondheidszorg Sociale positie Sociale participatie Totale baten

Publiek rendement

Totaal

228

228

175

175

1

1

−184

184

0

34

34

−5

5

0

249 2

189

PM(+) PM(+)

PM(+)

438 2 2 PM(+) PM(++)

251

191

442

2

De posten sociale positie en sociale participatie kunnen niet gekwantificeerd worden.

Per saldo liggen de baten van het reduceren van voortijdig schoolverlaten in 2006/2007 59 miljoen euro hoger dan de kosten van het VSV-beleid (zie Tabel 7). Voor de latere VSV-groepen (VSV’s per schooljaar) zijn de baten nog hoger aangezien (conform de doelstellingen) het aantal behaalde startkwalificaties zal gaan stijgen. In deze studie worden conservatieve uitgangspunten gehanteerd. Belangrijkste argument hiervoor is dat we consequent kiezen om aan de onderkant van de bandbreedte van de effecten te gaan zitten, om zo de minimale baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten in kaart te brengen. De interne rentevoet van de investeringen in het VSV-beleid is ongeveer gelijk aan 6 procent. Dit is lager dan bijvoorbeeld de uitkomsten uit de eerdere kosten-batenanalyse van de Rebel Group (2006). Ook gaat de Rebel Group bijvoorbeeld uit van een stijging van het inkomen met 7 procent meer loon per jaar onderwijs, waar in deze studie wordt gerekend met 5 procent. Het verschil tussen de kosten en de baten voor VSV-groep stijgt van 59 miljoen euro voor de groep die in 2006/2007 de school voortijdig zou verlaten tot 103 miljoen euro in voor de groep van 2007/2008. Deze stijging komt door het grote verschil tussen het aantal VSV’s in het scenario zonder overheidsbeleid en het aantal VSV’s in het scenario met overheidsbe-

TPEdigitaal 3(3)

40


leid. In het scenario zonder overheidsbeleid veronderstellen we dat het aantal VSV’s constant blijft. Het aantal VSV’s in het jaar 2007/2008 is hoog in het nulalternatief, aangezien dit jaar een jaar van hoogconjunctuur was. Werkelijke aantallen VSV’s (projectalternatief) zijn echter veel lager, wat het verschil tussen nul- en projectalternatief groot maakt. Economische neergang in 2008/2009 zorgt voor een laag aantal VSV’s in het scenario zonder overheidsbeleid. Daarom is in 2008/2009 een relatief klein verschil tussen het aantal VSV’s in het scenario zonder en met overheidsbeleid, wat een lager saldo oplevert. Dit geldt ook voor 2009/2010. We veronderstellen dat in 2010/2011 de economie weer herstelt, waardoor het aantal VSV’s in het scenario zonder overheidsbeleid toe zal nemen en het verschil tussen beide scenario’s relatief groot zal zijn. Het totale saldo van alle VSV-groepen samen bedraagt 376 miljoen euro. Tabel 7 Maatschappelijke Kosten en baten per VSV-groep, 2006/2007 t/m 2010/2011 (contante waarde, in miljoenen euro’s) Groep

2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2010/2011

Totaal

Baten Kosten

634 575

720 617

689 637

738 695

909 790

3.690 3.314

Saldo

59

103

51

44

118

376

6

Gevoeligheidsanalyse

In de gevoeligheidsanalyse kijken we naar de mate waarin de uitkomsten van de kosten-batenanalyse afhankelijk zijn van de gehanteerde uitgangspunten. Op deze manier ontstaat een beeld in hoeverre de uitkomsten van de kosten-batenanalyse voldoende robuust zijn. In de onderstaande tabel zijn de belangrijkste uitkomsten opgenomen voor verschillende varianten. Tabel 8 Gevoeligheidsanalyse (miljoenen euro’s in contante waarde) Kosten Risico-opslag van 1,5% op de discontovoet 567 Risico-opslag van 4,5% op de discontovoet 551 Discontovoet kosten 2,5% i.p.v. 5,5% 591 Stijging inkomen per jaar onderwijs 7% i.p.v. 5% 575 Stijging kans op werk 3% i.p.v. 2,5% per jaar onderwijs 575 Effectiviteit beleid: 50% van beoogde onderwijsjaren 459 Effectiviteit beleid: 75% van beoogde onderwijsjaren 517 Basisvariant 575

TPEdigitaal 3(3)

Baten Saldo 426 173 1399 643 670 267 464 634

-141 -378 808 68 95 -192 -53 59


Uit de gevoeligheidsanalyse blijkt dat de uitkomsten van de kostenbatenanalyse in het bijzonder gevoelig zijn voor de gehanteerde discontovoet. Dit wordt veroorzaakt doordat de kosten dichtbij in de tijd worden gemaakt, terwijl de baten over vele jaren verspreid worden gerealiseerd (tot het 65e levensjaar). Het hanteren van een hogere discontovoet betekent dat er minder waarde wordt gehecht aan voordelen die in de toekomst worden gerealiseerd. De internal rate of return (IRR) is voor de groep 2006/2007 gelijk aan 5,89 procent. Dit houdt in dat het beleid niet rendabel zou zijn bij een discontovoet hoger dan 5,89 procent. De MKBA is ook gevoelig voor de effectiviteit van het beleid. Onze analyse veronderstelt dat de doelstellingen van het VSV-beleid behaald worden. Als dit niet het geval is, maar bijvoorbeeld slechts de helft van de extra onderwijsjaren toe te schrijven zijn aan het beleid van OCW is het saldo −192. Bij een effectiviteit van 75% van de doelstelling is het saldo −53. Op grond van de gevoeligheidsanalyse kan dus de conclusie worden getrokken dat de uitkomsten van de kosten-batenanalyse sterk afhankelijk zijn van de discontovoet en de effectiviteit van het beleid. Het beleid, mits effectief, is echter rendabel als de discontovoet hoog is (5.5%). Zeker wanneer in ogenschouw wordt genomen, dat het niet mogelijk was om bepaalde baten te kwantificeren. Daarnaast is het aannemelijk te veronderstellen dat de discontovoet in realiteit lager zal zijn. De vraag is of OCW in staat is de VSV-doelstellingen te behalen.

7

Discussie

Aan de hand van de uitkomsten van de MKBA kan geconcludeerd worden dat het beleid gericht op het verminderen van voortijdig schoolverlaten rendabel is. Om dit batige saldo te realiseren is het allereerst van belang dat de beleidsdoelstellingen behaald worden. Onderzoek moet uitwijzen of het beleid het aantal VSV’s daadwerkelijk terugdringt, of dat de afname veroorzaakt wordt door andere (autonome) ontwikkelingen. Van der Steeg en Webbink (2006) stellen dat er in Nederland weinig effectiviteitsstudies uitgevoerd zijn en buitenlandse studies geven een gemengd beeld van de effectiviteit van beleid. Een recent effectiviteitsonderzoek toont aan dat de convenanten die scholen een financiële prikkel geven om voortijdig schoolverlaten te voorkomen, het voortijdig schoolverlaten niet terugdringen (van der Steeg e.a. 2008). Uit Figuur 1 lijkt het alsof OCW een beleidsdoel heeft gesteld dat de trend voortzet die toch al aan de gang was. Ook kan er bijvoorbeeld gesteld worden dat het terugdringen van VSV

TPEdigitaal 3(3)

42


steeds moeilijker wordt aangezien de moeilijkere gevallen overblijven. Vervolgonderzoek zal moeten uitwijzen in hoeverre het beleid van OCW effectief is. Vanwege het gebrek aan een goede controlegroep is het moeilijk een schatting te maken wat het aantal voortijdig schoolverlaters zou zijn indien er geen beleid zou zijn. Wanneer we veronderstellen dat het beleid effectief is, kan geconcludeerd worden dat het beleid rendabel is, aangezien we zijn uitgegaan van de ondergrens van de effecten om de baten niet te overschatten. De analyse laat zodoende het minimale rendement van het VSV-beleid zien. Het is aannemelijk te veronderstellen dat de effecten in realiteit sterker zullen zijn. De gehanteerde extra kans op werk door één jaar extra onderwijs bedraagt bijvoorbeeld 2,5 procentpunt, wat in realiteit hoger kan zijn. De berekende kosten en baten zijn tevens sterk afhankelijk van de discontovoet die wij om dezelfde reden hoog hebben verondersteld (5,5%). Zoals al bleek uit de gevoeligheidsanalyse, zullen de baten sterk toenemen indien er een lagere discontovoet wordt verondersteld. De interne rentevoet van het VSV-beleid is ongeveer 5,9%, dat impliceert dat de kosten gelijk zullen zijn aan de baten bij een discontovoet van 5,9%. Een andere reden waarom de uitkomsten van deze MKBA de ondergrens weergeven is het feit dat sommige effecten van onderwijs niet gekwantificeerd zijn. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om integratie of sociale participatie. Ook de intensieve begeleiding door medewerkers in de VSV-projecten is niet meegenomen in het model; er wordt uitgegaan van standaard jaren regulier onderwijs. Dit kan een reden zijn om te veronderstellen dat de effecten van het onderwijs sterker zijn. Door VSV-beleid wordt risicojongeren een plek geboden in de samenleving en de intensieve begeleiding en ondersteuning door onderwijspersoneel kan een sterk positief effect hebben op het leven van deze jongeren. Een bepalende factor voor de uitkomst van de MKBA is het effect van onderwijs op werk. Risicojongeren die zonder VSV-beleid geen baan kunnen vinden, kunnen door het behalen van de startkwalificatie hun positie op de arbeidsmarkt versterken. De kosten van het begeleiden van een risicojongere zijn relatief hoog, maar de baten zijn tevens hoog als dit uiteindelijk leidt tot arbeidsparticipatie. Voor VSV-beleid is het daarom van belang niet alleen aandacht te besteden aan het behalen van de startkwalificatie, maar ook aan voorbereiding en oriëntatie op de arbeidsmarkt omdat dit een waardevolle bijdrage kan leveren aan het VSV-beleid. Jongeren die hun startkwalificatie behaald hebben, moeten zoveel mogelijk gestimuleerd worden de kennis en vaardigheden die ze hiermee verkregen hebben te gebruiken op de arbeidsmarkt. Voor de VSV’s die als opstapper te boek staan, geldt dat het behalen van een startkwalificatie meer loon oplevert, maar ook een grotere werk-

TPEdigitaal 3(3)


zekerheid met zich mee brengt in tijden van economische neergang. Dit aspect is relevant met het oog op de hevige negatieve uitwerkingen van de kredietcrisis op de Nederlandse reële economie. Voor het VSV-beleid is het van belang dat het niet alleen gericht is op de risicojongere, maar ook op de opstapper die op het eerste gezicht weinig te vrezen heeft aangezien hij/zij al een baan heeft. Ook hoeft het beleid niet per se gericht te worden op het halen van een startkwalificatie. Uit de literatuur bleek dat er sprake is van een glijdende schaal. De startkwalificatie is dus geen magische grens, maar een richtlijn voor beleid. Deze MKBA is gebaseerd op empirische schattingen uit zowel nationale als internationale literatuur. Om de baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten te toetsen is een cohortbenadering nodig met een controlegroep. Door een groep VSV’s te vergelijken met een groep schoolverlaters die hun startkwalificatie behaald hebben kunnen de maatschappelijke baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten nauwkeurig aangetoond worden. Een andere uitdaging vanuit wetenschappelijk oogpunt is het verder kwantificeren en monetariseren van ‘zachtere’ effecten zoals maatschappelijke participatie.

Auteurs Mathijn Wilkens is werkzaam bij ECORYS als junior consultant bij de divisie Arbeid & Sociaal Beleid. E-mail: [email protected] Boukje Cuelenaere is werkzaam bij ECORYS als directeur van de divisie Arbeid & Sociaal Beleid. E-mail: [email protected]

Literatuur Adams, S.J., 2002, Educational Attainment and Health: Evidence from a Sample of Older Adults, Education Economics, 1469-5782, vol 10(1): 97-109. Becker, G.S., 1964, Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, National Bureau of Economic Research, New York. Card, D., 1999, The Causal Effect of Education on Earnings, Handbook of Labour Economics, vol. 3: 1801-63. Commissie Arbeidsparticipatie, 2008, Naar een toekomst die werkt, www.naareentoekomstdiewerkt.nl. CPB & NEI, 2000, Evaluatie van grote infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse, Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEEI).

TPEdigitaal 3(3)

44


CPB en iMTA , 2008, QALY-tijd. Nieuwe medische technologie, kosteneffectiviteit en richtlijnen, CPB document nr. 152, CPB, Den Haag. Cuelenaere, B., F. van Zuthpen, R. van der Aa en M. Wilkens, 2009b, Case studies MKBA voortijdig schoolverlaten, ECORYS, Rotterdam. Cuelenaere, B., F. van Zuthpen, R. van der Aa en M. Wilkens, 2009a, MKBA voortijdig schoolverlaten, ECORYS, Rotterdam. ECORYS en Verwey-Jonker Instituut, 2008, Handleiding voor kostenbatenanalyse in het sociale domein. Eimers, T. en H. Bekhuis, 2006, Voortijdig schoolverlaten: naar een nieuwe beleidstheorie, Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt, Nijmegen. Feinstein, L. en K. Duckworth, 2006, Are there effects of mother’s post-16 education? Effects on children’s development and mothers’ parenting, Wider benefits of learning research report no. 19. Center for Research on the Wider Benefits of Learning, Londen. Feinstein, L., 2002a, Quantitative Estimates of the Social Benefits of Learning 2: Health (Depression and Obesity), Wider benefits of learning research report no. 6, Center for Research on the Wider Benefits of Learning, Londen. Groot, W. en H. Maassen van den Brink, 2007, The health effects of education, Economics of Education Review, vol. 26(2): 186-200 Harmon, C., H. Oosterbeek en I. Walker, 2003, The Returns to Education: Microeconomics. Journal of Economics Surveys, vol 17(2): 115-55. Herwijer, L., 2008, Gestruikeld voor de Start: de School Verlaten zonder Startkwalificatie, Sociaal Cultureel Planbureau, Den Haag. Houtkoop, W., R. van der Velden en J. Brandsma, 2004, De waarde van de startkwalificatie, Max Goote Kenniscentrum bve, Amsterdam. Kippersluis, H. van, O. O’Donnell en E. van Doorslaer, 2009, Long run returns to education: does schooling lead to an extended old age? NETSPAR Discussion paper 04/2009 – 014. Lochner, L. en E. Moretti, 2004, The effect of education on crime: evidence from prison inmates, arrests and self-reports. American Economic Review, vol. 94(1): 155-89. Meghir, C. en M. Palme, 1999, Assessing the Effect of Schooling on Earnings Using a Social Experiment, The Institute for Fiscal Studies, Working Paper Series nr. W99/10. Mincer, J., 1974, Schooling, Experience, and Earnings. National Bureau of Economic Research, New York. Minne, B., M. van der Steeg en D. Webbink, 2007, De maatschappelijke opbrengsten van onderwijs, CPB Memorandum nr. 177, CPB, Den Haag. OCW, 2007, Aanval op de schooluitval: een kwestie van uitvoeren en doorzetten, Den Haag. OECD, 2006, Measuring the Effects of Education on Health and Civic Engagement: Proceedings of the Copenhagen Symposium. Oreopoulos, P., 2007, Do Dropouts Dropout too Soon? Wealth, Health and Happiness from Compulsory Schooling, Journal of Public Economics, vol. 91(1112): 2213–29.

TPEdigitaal 3(3)

Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 45 Psacharopoulos, G. en H.A. Patrionos, 2002, Returns to Investment in Education: a further update,World Bank Policy Research Working Paper nr. 2881. Psacharopoulos, G., 2007, The Cost of School Failure: a Feasibility Study, European Expert Network on Economics of Education (EENEE). Rebel Group, 2006, Kosten en baten van voortijdig schoolverlaten. Steeg, M. van der M. en D. Webbink, 2006, Voortijdig schoolverlaten in Nederland: omvang, beleid en resultaten, CPB Document nr. 107, CBP, Den Haag. Steeg, M. van der, R,. van Elk en D. Webbink, 2008, Did the 2006 covenants reduce school dropout in the Netherlands?, CPB Document nr. 177, CPB, Den Haag. Webbink, D., P. Koning, S. Vujic en N. Martin, 2008, Why are criminals less educated than non-criminals? Evidence from a cohort of young Australian twins. CPB Discussion Paper nr. 114, CPB, Den Haag. WRR, 2009, Vertrouwen in de school. Over de uitval van ‘overbelaste’ jongeren, Amsterdam University Press 2009.

TPEdigitaal 3(3)

Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op?

Bert Minne en Dinand Webbink In het Convenant Actieplan Leerkracht is een budget ter beschikking gesteld om de beloning van leerkrachten te verbeteren teneinde mogelijke tekorten te verminderen als gevolg van de veroudering van het huidige lerarencorps. Dit artikel analyseert drie opties om dit budget te besteden, namelijk aan hoger loon in het begin van de loopbaan als leerkracht, in het midden van de loopbaan respectievelijk aan het eind van de loopbaan. De optie om het budget te besteden aan hoger loon in het midden van de loopbaan is het meest effectief onder de voorwaarde dat de beleidsmakers enigszins risico-avers zijn. Op de tweede plaats komt de optie van besteding van het budget aan leerkrachten aan het begin van hun loopbaan. De optie het budget te besteden aan hoger loon voor oudere leerkrachten is waarschijnlijk weinig effectief. Leraressen reageren milder op een loonstijging dan leraren. Voor leraressen is het belangrijkste alternatief voor werken als leerkracht ‘niet participeren op de arbeidsmarkt’. Maatregelen om het budget te besteden om de waarde van non-participatie voor leraressen te verminderen zijn waarschijnlijk ook effectief om het voorziene leerkrachtentekort te verminderen.

1

Inleiding1

Het lerarencorps vergrijst. Van de 215 duizend leerkrachten (fte) in het primair onderwijs en voortgezet onderwijs zijn er 80 duizend ouder dan 50 jaar. Daarom zullen veel leerkrachten de komende jaren met pensioen gaan en er dreigt een lerarentekort, want er zijn nauwelijks personen met een onderwijsbevoegdheid die structureel werkloos zijn. Dit vooruitzicht is de belangrijkste reden voor het Convenant Actieplan Leerkracht opgesteld 1

Deze studie is grotendeels gebaseerd op CPB (2008). Hierin staat ook een verantwoording van alle gebruikte cijfers in dit artikel.



47

door het ministerie van OCW, vakbonden en enkele onderwijsraden in april 2008. Een belangrijk onderdeel van dat convenant is een verbetering van de beloning van leerkrachten, die in het convenant concreet wordt geregeld. Vanuit economisch perspectief is het vanzelfsprekend dat grote schaarste wordt bestreden met het verhogen van de prijs, en dat verwachte tekorten aan leerkrachten worden tegengegaan door het verhogen van de beloning. Maar dat zegt nog niets over de manier waarop dit het beste kan worden gedaan. Er bestaan verschillende manieren waarop tekorten aan leerkrachten met loondifferentiatie kunnen worden opgelost, zoals loondifferentiatie naar vakken, schooltypen en regio’s (zie bijvoorbeeld Hassink en Pomp 2000; Heyma e.a. 2006; Verhey en Van Bergen 2006; Waterreus e.a. 2006). Dit artikel legt de nadruk op de timing van de loondifferentiatie: op welk moment gedurende de loopbaan kunnen de lonen het best worden verhoogd? Concreet geeft het een analyse van een verhoging van het budget bestemd voor hogere lonen van leerkrachten op drie verschillende manieren, namelijk het extra budget wordt uitgegeven aan extra loon voor beginnende leerkrachten, of aan extra loon voor leerkrachten in het midden van hun loopbaan of aan extra loon voor leerkrachten aan het eind van hun loopbaan. De kernvraag van dit artikel is: welke optie zal de meeste extra leerkrachten opleveren? Daarnaast zal worden ingegaan op de vraag hoe de resultaten van onze analyse zich verhouden tot de gemaakte keuzes in het Convenant Leerkracht. Voor het uitvoeren van de analyses hebben we een aantal beperkingen moeten opleggen. In de eerste plaats beperkt de analyse zich tot de kwantiteit van het aanbod van leraren. De kwaliteit van het aanbod van leraren is uiteraard van groot belang (Rivkin e.a. 2005) maar voldoende aanbod is hiervoor een eerste vereiste. In de tweede plaats beperken we ons tot loonsverhogingen die niet gerelateerd zijn aan geleverde prestaties. Recente studies wijzen erop dat het inzetten van prestatiebeloning in het onderwijs positieve effecten kan hebben (Webbink e.a. 2009). De opzet van het artikel is als volgt. Allereerst wordt ingegaan op de vraag in hoeverre een loonstijging voor leerkrachten het vak van leraar daadwerkelijk aantrekkelijker maakt. Wat weten we over de invloed van een loonstijging op het aanbod van leerkrachten? Sectie 3 bespreekt hoe het aanbod van leerkrachten tot stand komt. Sectie 4 beargumenteert hoe het extra budget doorwerkt in extra leerkrachten, afhankelijk van een aantal kenmerken van het huidige lerarencorps. Vervolgens werkt Sectie 5 uit hoe deze kenmerken het aanbod aan leerkrachten voor elke optie bepalen. Ten slotte beantwoordt Sectie 6 de kernvragen van dit artikel. Deze sectie

TPEdigitaal 3(3)

48

Bert Minne en Dinand Webbink

gaat verder kort in op de mogelijke gevolgen van de huidige economische crisis op het aanbod van leerkrachten.

2

Leidt hogere beloning tot meer aanbod van leerkrachten?

Voor Nederland is nauwelijks onderzoek gedaan naar het aanbod aan leerkrachten als gevolg van loonstijging. Maar uit internationaal empirisch onderzoek blijkt inderdaad dat hogere lonen helpen het tekort aan leerkrachten te verminderen. Deze conclusie kan worden getrokken uit het overzicht dat Dolton (2006) presenteert van 46 empirische studies over de invloed van loonstijging op het aanbod van leerkrachten, voornamelijk in de VS en het Verenigd Koninkrijk. Op basis van dat overzicht kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Ten eerste, een loonstijging is een stimulans als leraar te beginnen of als leraar te blijven werken. Ten tweede, een hogere verwachte groei van het lerarenloon stimuleert zowel de deelname aan lerarenopleidingen, te beginnen met werken als leerkracht en de duur van het leraarschap. Ten derde, zowel beginsalarissen als het loon gedurende de loopbaan als leerkracht, hebben invloed op de keuze om leraar te worden. Ten vierde, lage lerarenlonen vergeleken met de lonen van vergelijkbare beroepen stimuleren met een baan buiten het onderwijs te beginnen direct na het slagen aan een lerarenopleiding of het leraarschap te verruilen voor werk buiten het onderwijs. Ten vijfde, schattingen van de loonelasticiteit van het lerarenaanbod tonen veel variatie. Ten zesde, leraren reageren sterker op loonverandering dan leraressen.

3

Hoe komt het aanbod aan leerkrachten tot stand?

Het tekort aan leerkrachten wordt bestreden door een verhoging van het aanbod van leerkrachten. Figuur 1 beschrijft hoe dat aanbod tot stand komt. Elke rechthoek is een fase in de loopbaan en tegelijk een beslispunt op het vervolgpad in die loopbaan. De pijlen geven het pad aan. De figuur illustreert dat het aanbod aan leerkrachten gelijk is aan de werkgelegenheid van leerkrachten vorig jaar plus de geslaagden van dit jaar aan de lerarenopleidingen die direct kiezen voor een baan als leraar minus de leerkrachten die uittreden plus het saldo van personen die uit het reservoir leerkrachten (weer) als leraar gaan werken. De lerarenopleidingen zijn pabo die leerkrachten opleidt voor het primair onderwijs, nlo die tweedegraads

TPEdigitaal 3(3)


49

leerkrachten opleidt voor het voortgezet onderwijs en universitaire lerarenopleidingen die eerstegraads leerkrachten opleidt voor het voortgezet onderwijs.

Figuur 1 Stroomschema aanbod leerkrachten

Uittreding

Aanbod leerkrachten

Reservoir leerkrachten

Lerarenopleiding

Diploma havo, mbo, vwo

Diploma universiteit

Andere studie, naar arbeidsmarkt

Wat is het aantal personen dat van hun huidige fase in hun loopbaan naar een volgende gaan, zoals weergegeven door een pijl van een rechthoek die de huidige fase weer geeft naar een andere rechthoek, die door de pijl wordt aangewezen? Het is de vermenigvuldiging van de volgende twee componenten. De eerste is de kans dat een persoon vertrekt uit de huidige fase naar de volgende fase. De tweede component is het aantal personen dat in de huidige fase zit. Dit aantal wordt het reservoir genoemd. Het aantal personen dat van de huidige fase naar de volgende gaat is dus groter als de overgangskans groter is en als het reservoir groter is. Bijvoorbeeld, de conditionele kans dat een leerling die haar of zijn havodiploma heeft gehaald een lerarenopleiding gaat volgen, bedraagt 20

TPEdigitaal 3(3)

50


procent. Het bijbehorende reservoir bestaat in dit geval uit het aantal leerlingen dat in dat jaar hun havodiploma haalt, en dat zijn ongeveer 37 duizend personen. Aan de andere kant is de kans dat een pas afgestudeerde pabo-student meteen voor een baan als leraar kiest heel hoog namelijk 81 procent. In dit geval is het reservoir het aantal geslaagden aan de pabo, en dat aantal is met 7 duizend afgestudeerden per jaar veel kleiner dan het aantal geslaagden met een havodiploma. Als laatste voorbeeld, het reservoir leerkrachten in Figuur 1 is het aantal personen met een bevoegdheid om les te geven, maar deze personen werken niet als leerkracht. Dit reservoir wordt gevoed door afgestudeerden van lerarenopleidingen die direct buiten het onderwijs zijn gaan werken, leerkrachten die tijdelijk stoppen met werken en leerkrachten die een baan buiten het onderwijs hebben gevonden. Het reservoir bestaat verder uit de verlenging van de werkweek die mogelijk is van de leerkrachten die in deeltijd werken. Ten slotte behoren tot dit reservoir personen zonder formele lerarenopleiding, die na een kleine inspanning bevoegdheid hebben om ‘zijwaarts’ als leerkracht in te stromen. In Figuur 1 is de stroom naar dit reservoir zichtbaar als de pijl van ‘Andere studie, naar arbeidsmarkt’ naar ‘Reservoir leerkrachten’. We beschikken niet over cijfers over de raming van dit reservoir. Wel is aannemelijk dat het reservoir het grootst is van alle andere reservoirs. Dus, het aanbod aan (toekomstige) leerkrachten wordt groter als de kans om voor een baan als leerkracht te kiezen groter wordt of als de kans om als leerkracht te blijven werken groter wordt, of als de kans uit het ‘Reservoir leerkrachten’ (weer) in te stromen groter wordt, of als de kans op uittreding kleiner wordt, en als de reservoirs groter zijn. De reservoirs zijn betrekkelijk constant, en zijn vaak sterk afhankelijk van de omvang en leeftijdsopbouw van de bevolking. Het extra budget voor de verhoging van het lerarenloon is dus het effectiefst als het een kans naar een vervolgfase flink kan verhogen (en bij uittreding flink kan verlagen) vooral in fasen in de loopbaan met grote reservoirs.

4

Doorwerking extra budget voor hoger loon voor leerkrachten

Het aanbod van leerkrachten stijgt natuurlijk bij een extra budget voor loonsverhoging van leerkrachten, maar de doorwerking verloopt niet met een vaste coëfficiënt. De mate van doorwerking hangt ook af van de wisselwerking tussen een aantal kenmerken van het huidige lerarencorps.

TPEdigitaal 3(3)


51

Daarbij zijn de volgende kenmerken van belang: de loonsom van de huidige leerkrachten verdeeld over hun leeftijd, de hoogte van het loon van leraren vergeleken met beroepen op gelijk niveau, de loonelasticiteit van het aanbod van leerkrachten, de omvang van de verschillende reservoirs, en de reactiesnelheid op een loonimpuls. Deze sectie bespreekt deze kenmerken. Loonsom van de huidige leerkrachten. Niet alleen de nieuwe leerkrachten krijgen de loonstijging, de huidige leerkrachten krijgen die stijging ook. Dat betekent dat een deel van het extra budget naar de bestaande leerkrachten gaat. Het bedrag is gelijk aan de procentuele loonstijging vermenigvuldigd met de huidige loonsom. Dus hoe groter de loonsom van de huidige leerkrachten, hoe minder van het extra budget overblijft om nieuwe leerkrachten aan te trekken. Op zijn beurt is de huidige loonsom gelijk aan de vermenigvuldiging van twee kenmerken van het huidige lerarencorps, namelijk het aantal leerkrachten en het jaarloon van elke leerkracht. Het eerste kenmerk is het aantal leerkrachten. In totaal zijn het er 215 duizend (in fte) in het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs in 2006. Van hen zitten er 35 duizend aan het begin van hun loopbaan, hier gedefinieerd als leraren die jonger zijn dan 30 jaar; 100 duizend zitten in het midden van hun carrière, hier gedefinieerd als een leeftijd tussen de 30 en 50 jaar; en 80 duizend zitten in het eind van hun loopbaan, hier gedefinieerd als een leeftijd ouder dan 50 jaar. Het tweede kenmerk is de hoogte van het loon. Tabel 1 laat zien hoe het bruto uurloon verloopt gedurende de loopbaan van een leerkracht. We leiden hieruit het bruto jaarloon af op basis van een jaar bestaande uit 52 weken en een werkweek van 36 uur. Dan bedraagt het jaarloon van een leerkracht aan het begin van de loopbaan ongeveer 30 duizend euro, in het midden van de loopbaan ongeveer 40 duizend euro en aan het eind van de loopbaan ongeveer 50 duizend euro. Een gemiddelde leerkracht verdient dan ongeveer 40 duizend euro bruto per jaar. Tabel 1 Bruto uurloon leerkrachten per leeftijdsgroep, 2002 Leeftijd Primair onderwijs Voortgezet onderwijs

20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-65 euro’s 15,1

15,9

17,1

19,3

21,0

24,3

23,1

25,9

.

15,1

16,0

17,7

19,4

22,5

23,8

25,3

27,8

29,4

Bron: Berekend uit Loonstructuuronderzoek 2002.

TPEdigitaal 3(3)

52


Tabel 2 presenteert de loonsom voor elk van de drie fasen in de loopbaan, als de vermenigvuldiging van beide kenmerken. De loonsom bedraagt ongeveer 9 miljard euro. Hiervan is de loonsom van leerkrachten aan het begin van hun carrière veruit het laagst, namelijk rond 1 miljard euro. Tabel 2 Loonsom in drie stadia loopbaan Totaal Werkgelegenheid leer- * 1000 fte krachten Jaarloon per leerkracht * 1000 euro Loonsom * mln euro

Loopbaan Begin Midden 20-29 jaar 30-49 jaar

Eind 50+

215

35

100

80

40 9000

30 1000

40 4000

50 4000

Relatief loon leerkrachten. Het effect van een stijging van het lerarenloon op het aanbod van leerkrachten hangt ook af van de hoogte van het relatieve lerarenloon, dat wil zeggen het loon van een leerkracht vergeleken met het loon van iemand met een gelijkwaardige opleiding. Concreet veronderstellen we dat een loonstijging van 1 procent het vak van leraar meer aantrekkelijk maakt naarmate het relatieve lerarenloon lager is. Met andere woorden, eenzelfde procentuele verhoging van het lerarenloon wordt effectiever bij een grotere huidige loonachterstand van leerkrachten. Hoe verloopt het relatieve lerarenloon gedurende de carrière van een leerkracht op het primair onderwijs? De doorgetrokken lijnen PO in Figuur 2a en 2b geven het antwoord voor deze leerkrachten die voltijd werken. Figuur 2a toont verloop van leraressen en Figuur 2b dat van leraren. Het relatieve lerarenloon geeft aan hoeveel procent het bruto uurloon van een leerkracht met een diploma van de pabo hoger is dan het bruto uurloon van een gemiddelde werknemer met een hbo-diploma van dezelfde leeftijd in het bedrijfsleven. Dus als het cijfer negatief is, verdient een leerkracht minder dan iemand met een hbo-diploma in het bedrijfsleven. Dit relatieve loon staat op de verticale assen. Op de horizontale assen staat de leeftijd van een leerkracht. Figuur 3a en 3b presenteren het overeenkomstige verloop van het relatieve lerarenloon over de loopbaan voor leraressen en leraren in deeltijd. We hebben de lijnen in de figuren berekend op basis van cijfers uit het Loonstructuuronderzoek 2002 van het CBS.

TPEdigitaal 3(3)

Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? Figuur 2a Relatieve loon van leraressen in voltijd in % 30 20 10 0 -10 -20 -30 25

30

35

40

45

PO

50

55

60

VO

Figuur 2b Relatieve loon van leraren in voltijd in % 30 20 10 0 -10 -20 -30 25

30

35

40 PO

TPEdigitaal 3(3)

45 VO

50

55

60

53

54


Figuur 3a Relatieve loon van leraressen in deeltijd in % 30 20 10 0 -10 -20 -30 25

30

35

40

45

PO

50

55

60

VO

Figuur 3b Relatieve loon van leraren in deeltijd in % 30 20 10 0 -10 -20 -30 25

30

35

40 PO

45

50

55

60

VO

Uit de figuren blijkt dat het relatieve loon gedurende de loopbaan van leerkrachten in het primair onderwijs een U-vormig verloop heeft met in het midden van de loopbaan een soms flinke loonachterstand op het bedrijfsleven. Maar aan het begin en eind van de loopbaan is het loonverschil veel kleiner. Het betekent dat een stijging van het lerarenloon de kans om leraar te worden of te blijven vergroot als deze in het midden van de loopbaan

TPEdigitaal 3(3)


55

wordt gegeven dan als eenzelfde stijging aan het begin of eind van de loopbaan wordt gegeven. Er bestaan grote verschillen in de grootte van het relatieve loon tussen leraressen en leraren. Leraressen werken meestal in deeltijd en voor hen is vooral Figuur 3a representatief. Leraren werken meestal voltijd en voor hen is vooral Figuur 2b representatief. Ruwweg gezegd blijkt dat de loonachterstand van leraren veel groter is dan van leraressen. Leraressen in deeltijd verdienen tot ruwweg hun 40e levensjaar iets minder dan vrouwen in het bedrijfsleven, ouder dan hun 45e levensjaar verdienen ze juist meer dan vrouwen in het bedrijfsleven. Maar leraren hebben een flinke loonachterstand. Deze is in de leeftijdsgroep 40-45 jaar zelfs meer dan 20 procent, terwijl leraren aan het begin en eind van hun loopbaan ongeveer even veel verdienen als mannen in het bedrijfsleven. De reden voor het verschil in loonachterstand tussen leraressen en leraren is dat leraressen per uur even veel verdienen als leraren, maar in het bedrijfsleven verdienen vrouwen minder dan mannen. Het verschil in loonachterstand tussen leraressen en leraren heeft gevolgen voor hun aanbod na een loonstijging. Dezelfde procentuele loonstijging genereert namelijk een hoger percentage aanbod van leraren dan van leraressen. Voor het hele lerarenaanbod op het primair onderwijs moet worden bedacht dat er veel meer leraressen zijn dan leraren, zodat het grote aandeel leraressen de effectiviteit van een loonstijging op het aanbod van leerkrachten in het primair onderwijs verkleint. Op het voortgezet onderwijs werken leerkrachten met een tweedegraads bevoegdheid. Hoe verloopt hun relatieve loon gedurende hun carrière? Figuur 2a, 2b, 3a en 3b tonen dat verloop als de onderbroken lijnen VO. Het relatieve loon van tweedegraads leerkrachten is hoger dan van leerkrachten op het primair onderwijs. Dat is te zien, omdat de onderbroken lijnen boven de doorgetrokken lijnen liggen. De reden is dat leraren in het voortgezet onderwijs meer verdienen dan in het primair onderwijs, terwijl het referentieloon in het bedrijfsleven nauwelijks verschilt. Verder geldt dat de grote lijn van de conclusies die getrokken zijn bij de relatieve lonen op het primair onderwijs ook voor de tweedegraads leerkrachten op het voortgezet onderwijs. Het hogere relatieve loon van leerkrachten op het voortgezet onderwijs zorgt ervoor dat eenzelfde procentuele loonstijging waarschijnlijk minder effectief is voor de vergroting van de kans om leraar te worden of te blijven dan op het primair onderwijs. Daartegenover staat echter dat op het voortgezet onderwijs het aandeel van de leraressen veel kleiner is dan op het primair onderwijs, en dat geeft tegenwicht. In het voortgezet onderwijs werken tenslotte leerkrachten met een eerstegraads bevoegdheid. Hun relatieve loon hebben we niet in figuren gepresenteerd. Dat relatieve loon blijkt veel lager dan van de andere leerkrachten. Dat geldt zowel voor leraressen als leraren. Bijvoorbeeld, een

TPEdigitaal 3(3)

56


lerares in het voortgezet onderwijs met een hbo-opleiding heeft op haar 45e levensjaar een loonachterstand van ongeveer 5 procent, maar met een universitaire opleiding is de achterstand circa 25 procent. Voor leraren van die leeftijd zijn de achterstandspercentages respectievelijk circa 25 procent en circa 35 procent. Een loonstijging voor eerstegraads leerkrachten is dus vrij effectief. Loonelasticiteit van het aanbod van leerkrachten. We weten weinig van deze elasticiteit. In het literatuuroverzicht presenteert Dolton (2006) schattingen uit de literatuur. Deze zijn zo gevarieerd dat we er voor de onderhavige analyse weinig mee kunnen doen. Daarom maken we de volgende veronderstellingen. Ten eerste, deze elasticiteit is het hoogst voor beginnende leerkrachten. Zij kunnen namelijk makkelijker dan ouderen kiezen tussen het beroep van leraar of een beroep buiten het onderwijs. Als gevolg daarvan zullen jongere leerkrachten sterker op eenzelfde percentage loonstijging reageren dan oudere leerkrachten. De elasticiteit is waarschijnlijk het laagst bij leerkrachten aan het eind van hun loopbaan, want in de praktijk komen ze buiten het onderwijs waarschijnlijk niet meer zo snel aan de bak. Het belangrijkste alternatief voor deze leeftijdsgroep is uittreding, bijvoorbeeld door met vervroegd pensioen te gaan. De loonelasticiteit ten opzichte van dit alternatief is waarschijnlijk niet te verwaarlozen. Omvang van de reservoirs. Van de meeste reservoirs is vanzelfsprekend in welke leeftijdsgroep ze vooral van belang zijn. Bijvoorbeeld, het reservoir van afgestudeerden van de pabo is vooral belangrijk voor het aanbod van jonge leerkrachten. Een ander voorbeeld, het reservoir van oudere leerkrachten is vooral belangrijk voor de fase van uittreding. De omvang van de meeste reservoirs is bekend. Maar dat geldt niet voor de omvang van het reservoir van leerkrachten, zoals hiervoor al opgemerkt. Waarschijnlijk is dat reservoir het grootst in de middenleeftijd. De reden is dat het aantal leerkrachten daar het grootst is en deze leerkrachten zijn nog jong genoeg om te verhuizen naar een baan buiten het onderwijs als ze vinden dat ze als leerkracht te weinig verdienen. Het reservoir is waarschijnlijk het kleinst in de jonge leeftijdsgroep, want er werken in die groep betrekkelijk weinig leerkrachten. Reactiesnelheid. Uit Figuur 1 volgt dat de reactiesnelheid van het aanbod van leerkrachten op een loonstijging verschilt tussen de leeftijdsgroepen. Bijvoorbeeld, een huidige leerkracht die er nu over denkt een andere baan te zoeken, zal direct reageren op een loonstijging. Maar een havoleerling die met het vooruitzicht van een hoger loon besluit om een pabo-opleiding te gaan volgen, komt pas na vier jaar als leerkracht beschikbaar. Het leidt

TPEdigitaal 3(3)


57

ertoe dat een loonstijging aan het begin van de loopbaan als leerkracht pas na verloop van jaren leidt tot een groter aanbod via een grotere instroom in pabo-opleidingen. Aan de andere kant reageren zittende leerkrachten direct op een loonsverhoging bij hun beslissing om al dan niet als leerkracht te blijven werken.

5

Drie opties

Stel als werkhypothese dat het extra budget voor een hoger lerarenloon gegeven is. Deze sectie bespreekt drie opties om dat extra budget uit te geven, namelijk aan beginnende leraren, aan leraren in het midden van hun loopbaan en aan leraren aan het eind van hun loopbaan. De vraag is welke optie de meeste extra leerkrachten zal opleveren. Voor de uitkomst is de huidige situatie van het lerarencorps ook van belang, zoals in Sectie 3 is beargumenteerd. De kenmerken van het huidige corps staan in Tabel 3. Hierna wordt elke optie besproken. Tabel 3 Samenvatting kenmerken huidig lerarencorps Totaal Loonsom * mln euro Relatief lerarenloon Geen dimensie Reservoir leerkrachten * 1000 fte Loonelasticiteit Geen dimensie Aanpassingssnelheid

9000 0.9

Loopbaan Begin Midden 20-29 jaar 30-49 jaar 1000 1.0 Matig Hoog Langzaam

Eind 50 +

4000 4000 0.8 1.0 Groot Matig/groot Midden Laag Snel Snel

Optie 1: Hoger loon voor leerkrachten aan begin loopbaan. Stel dat het extra budget aan hoger loon van beginnende leerkrachten wordt uitgegeven. Een voordeel van deze optie boven de beide andere is dat een groot deel van het extra budget kan worden besteed aan loonsverhoging om nieuwe leraren aan te trekken want de loonsom van beginnende leerkrachten is klein, omdat zowel hun aantal met 34 duizend klein is als dat hun loon laag is vergeleken met de andere leerkrachten. Als gevolg hiervan kan het lerarenloon met een hoger percentage stijgen dan in de andere opties. De grote stijging van het lerarenloon voor jonge leraren vergroot de kans dat leerlingen die net hun havo- of vwo-diploma hebben gehaald, zullen kiezen voor de pabo of nlo als vervolgopleiding. Dat kan tot grote aantallen leiden, want het reservoir van potentiële instromers tot de pabo- en nlo-opleidingen is groot. Overigens is de omvang van die hogere instroom

TPEdigitaal 3(3)

58


onzeker, omdat de instroomelasticiteit niet bekend is. Bovendien neemt de kans toe dat leerlingen die net hun diploma aan de pabo of nlo hebben gehaald, zullen solliciteren voor een baan als leraar in plaats van te solliciteren voor een baan buiten het onderwijs. De hoge loonstijging wordt nog versterkt door een waarschijnlijk hoge loonelasticiteit, zodat het aanbod aan jonge leerkrachten flink kan toenemen. Het is dus waarschijnlijk dat deze optie meer aanbod aan leraren zal uitlokken dan de beide andere opties. Maar deze optie kent ook nadelen vergeleken met de beide andere opties. Ten eerste, het duurt jaren voordat de instromers in de pabo en nlo als leraar kunnen werken want deze opleidingen duren vier jaar. Op korte termijn is het reservoir aan leraren klein, want bij het huidige loon, beginnen veruit de meeste studenten die net hun diploma bij de pabo of nlo hebben gehaald al als leraar. Daarbij kan men denken aan 80 procent van de studenten met een pabo-diploma en 70 van de studenten met een nlo-diploma. Dus slechts rond een kwart van hen behoort tot het reservoir van geslaagden van de lerarenopleidingen. Als gevolg van de lange duur voor er nieuwe leerkrachten komen is het waarschijnlijk efficiënter het extra budget niet in een keer meteen uit te geven, maar uit te smeren over een paar jaar. Het tweede nadeel is dat het verloop van het lerarenloon over de hele loopbaan gezien vlakker wordt, want de lonen worden alleen in het begin van de loopbaan hoger. Uit het literatuuroverzicht bleek dat een vlakker verloop van het loon gedurende de loopbaan van een leraar de baan van leraar minder aantrekkelijk maakt. Deze optie kan er dus toe leiden dat jonge leerkrachten na een paar jaar het lerarenberoep zullen verwisselen voor een baan buiten het onderwijs. Het derde nadeel is dat er capaciteitsproblemen kunnen optreden bij de lerarenopleidingen, omdat er te weinig leerkrachten op die opleidingen werken om de toeloop van studenten op te vangen. Het vierde nadeel is dat deze optie op den duur tot knelpunten buiten het onderwijs kan leiden, omdat de extra studenten die met het extra budget een lerarenopleiding gaan volgen nu geen andere studie volgen. Het aanbod in andere beroepen neemt dus op den duur af en leidt daar tot schaarste met als gevolg daarvan loonstijgingen bij afgestudeerden van andere studies, waardoor de relatieve lerarenlonen weer dalen. Optie 2: Hoger loon voor leerkrachten in midden loopbaan. Stel dat het extra budget wordt besteed aan hoger loon voor leerkrachten tussen de 30 en 50 jaar. Vergeleken met de voorgaande optie pleiten de volgende argumenten voor een lager extra lerarenaanbod. Veel van het extra budget zal worden uitgegeven aan de huidige leraren, van wie de meesten ook zonder loonstijging leraar zouden zijn gebleven. Hun loonsom is namelijk hoger

TPEdigitaal 3(3)


59

dan bij de eerste optie als gevolg van hun grotere aantal en hogere loon dan beginnende leerkrachten. Dit betekent dat de procentuele loonstijging lager is dan in de eerste optie. Dat geeft weer een minder grote prikkel om nieuwe leerkrachten aan te trekken. Dit wordt nog versterkt door een lagere loonelasticiteit. Maar deze optie heeft belangrijke voordelen vergeleken met de eerste optie. Het eerste voordeel is dat deze optie tapt uit vele reservoirs, die samen voor een groot reservoir zorgen. Het gaat namelijk om de reservoirs van jonge leerkrachten die een beter loonperspectief krijgen, het ‘Reservoir leerkrachten’ uit Figuur 1 (gevuld met personen die als herintreder of zij-instromer leerkracht worden en uit leerkrachten in deeltijd die een langere werkweek overwegen), het reservoir aan huidige leraren die zitten te dubben of ze niet een baan buiten het onderwijs zullen zoeken (en geprikkeld worden leerkracht te blijven). Het tweede voordeel is dat het grote aantal reservoirs zorgt voor een kleiner risico dan de eerste optie, die voornamelijk put uit een reservoir, namelijk de net geslaagden met een havo- of vwo-diploma. Het derde voordeel is dat de loonachterstand van leerkrachten tijdens het midden van de loopbaan het grootst is. Een loonstijging van deze leerkrachten maakt het vak van leraar meer concurrerend met andere beroepen. Een vierde voordeel is dat de loonstijging gedurende de loopbaan groter is. Dit geeft meer carrièrekansen voor jonge leerkrachten en het stimuleert huidige leerkrachten in het midden van hun loopbaan leraar te blijven in plaats van een andere baan te zoeken. Het laatste voordeel is dat fricties worden vermeden, zoals capaciteitstekorten bij de lerarenopleidingen. Optie 3: Hoger loon voor leerkrachten aan eind van loopbaan. Stel dat het extra budget wordt uitgegeven aan extra loon voor oudere leerkrachten. We onderzoeken twee maatregelen om dat te doen. De eerste maatregel is het loon van die leerkrachten te verhogen. Het voordeel van deze maatregel is dat het werk als leerkracht aantrekkelijker wordt vergeleken met een baan elders. Ten tweede, het reservoir aan oudere leerkrachten is groot. Maar er bestaan de volgende belangrijke nadelen voor de effectiviteit. Ten eerste, hun procentuele loonstijging is gering, want hun loonsom is hoog, zodat het extra budget over veel oudere leerkrachten moet worden verdeeld, waardoor eenzelfde loonstijging in euro’s relatief weinig procenten oplevert. Ten tweede, de effectiviteit wordt verder verminderd, omdat de loonelasticiteit klein is, want oudere leraren kunnen in feite nauwelijks een baan vinden buiten het onderwijs. Per saldo verwachten we dat deze maatregel niet effectief zal zijn om het aanbod van leerkrachten te vergroten. De tweede maatregel richt zich specifiek op werkelijke alternatieven voor oudere leerkrachten: doorwerken of vervroegd uittreden met een

TPEdigitaal 3(3)

60


mooie prepensioenregeling. Deze maatregel bestaat uit een vormgeving, waardoor het verschil tussen het nettoloon van doorwerken en het nettoloon na (partieel) uittreden groter wordt. Deze maatregel is waarschijnlijk wel effectief om het aanbod aan leerkrachten te vergroten, omdat het reservoir aan oudere leerkrachten groot is. Aan de effectiviteit draagt bij dat deze maatregel het probleem van het voorziene tekort aan leerkrachten door de vergrijzing bij de wortel aanpakt. Voor het onderwijs is geen harde empirie beschikbaar die de effectiviteit van deze maatregel ondersteunt, maar er bestaat wel empirie dat dit type maatregel gewerkt heeft in andere sectoren (zie CPB 2004; Euwals e.a. 2005). Als een concrete invulling kan bij het onderwijs worden gedacht aan verandering van de huidige BAPOregeling (Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen) voor leerkrachten. Deze regeling maakt het voor oudere leerkrachten aantrekkelijk kortere werkweken te maken. Afschaffing van deze regeling kan aantrekkelijk zijn, als het extra budget voor lerarenloon zou worden besteed aan maatregelen om gewoon doorwerken als leerkracht te stimuleren. Loonstijging geeft procentueel meer aanbod leraren dan leraressen. Het sekseverschil is van belang voor de beoordeling van de effectiviteit van hogere lonen op het aanbod van leerkrachten. Eenzelfde loonstijging geeft procentueel meer aanbod van leraren dan van leraressen. Daarvoor bestaan de volgende argumenten. Ten eerste, de loonelasticiteit van leraren is groter dan van leraressen, zo blijkt uit empirisch onderzoek. Vooral mannen reageren op een steiler loonprofiel gedurende hun loopbaan. Ten tweede, de loonachterstand van leraren op mannelijke werknemers is veel groter dan van leraressen op vrouwelijk personeel in het bedrijfsleven, met name in het midden van hun loopbaan. Aangezien er veel meer vrouwen dan mannen in het onderwijs werken, kan het effectief zijn voor het extra aanbod aan leerkrachten het extra budget speciaal op vrouwen te richten. In dat geval kan worden gedacht aan verbetering van de werkomstandigheden van het onderwijspersoneel in plaats van loonsverhoging. Leraressen reageren hier waarschijnlijk sterker op dan leraren, want voor leraressen is het belangrijkste alternatief voor het werken als leerkracht te stoppen met werken en het huishouden te doen of voor de kinderen te zorgen. Het belangrijkste alternatief voor les geven van leraren is in de praktijk anders, namelijk een baan buiten het onderwijs zoeken. Het verborgen inkomen van het huishouden doen is nogal hoog. Tot dat inkomen behoren bijvoorbeeld uitgespaarde kosten van kinderopvang, schoonmaken en iemand regelen die de deur open doet voor bezorgdiensten. De waarde van het verborgen inkomen kan worden terug gebracht door het extra budget te besteden aan betere secundaire arbeidsomstandigheden, zoals subsidiëring van kinderopvang. Zo’n maat-

TPEdigitaal 3(3)


61

regel heeft in de praktijk meer invloed op het gedrag van vrouwen dan van mannen. Dit zal er waarschijnlijk toe leiden dat leraressen meer uren per week gaan werken of ex-leraressen het huishouden vaarwel zeggen en de arbeidsmarkt herintreden als lerares. Loonstijging effectief voor eerstegraads leerkrachten. Een loonstijging is voor leerkrachten met een eerstegraads bevoegdheid waarschijnlijk effectief voor hun aanbod om de volgende redenen. Ten eerste is hun loonachterstand op het bedrijfsleven erg groot. Het onderscheid in sekse is bij deze leerkrachten minder belangrijk, want de loonachterstand geldt zowel voor leraren als voor leraressen. Ten tweede is de reactiesnelheid groter, want de lerarenopleidingen aan de universiteit duren maar een jaar, vergeleken met de vier jaar van de andere lerarenopleidingen. Ten derde is het reservoir groot, want het omvat de meeste afgestudeerden van de universiteit.

6

Welke optie levert meeste extra leerkrachten?

Uit de analyse hiervoor kunnen we de volgende conclusies trekken. In de eerste plaats leiden in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hogere lonen van leerkrachten in de praktijk tot meer aanbod. Het is dus waarschijnlijk dat ook in Nederland een verbetering van de beloning van leerkrachten het aanbod zal verhogen. Ten tweede heeft elke van de drie besproken opties voor- en nadelen. Ten derde is de optie om als generieke maatregel het extra budget aan oudere leerkrachten uit te geven waarschijnlijk weinig effectief. Blijft over de vraag welke optie effectiever is: het extra budget uitgeven aan hoger loon voor jonge leerkrachten, of aan leerkrachten in het midden van hun loopbaan? In objectieve zin kan geen oordeel worden gegeven. Dat kan wel als we veronderstellen dat beleidsmakers dezelfde grondhouding tegen risico aannemen als de meeste mensen, namelijk enige risicoaversie. In dat geval heeft de tweede optie de voorkeur boven de eerste optie. Daarvoor kunnen de volgende redenen worden aangevoerd. De procentuele loonstijging is in de tweede optie weliswaar kleiner, maar hij werkt meteen en langer, want hij behoudt bestaande leerkrachten die een andere baan kunnen zoeken meteen met een grotere kans in het onderwijs, en hij houdt jonge leerkrachten een worst voor van meer loonstijging als ze als leerkracht blijven werken. Ten slotte trekt deze optie mensen aan uit het grote reservoir van leerkrachten.

TPEdigitaal 3(3)

62


De optie om het extra budget in het begin van de loopbaan te besteden, geeft weliswaar een hogere procentuele loonstijging die het vak van leraar extra aantrekkelijk maakt, maar er bestaan risico’s dat dit extra effect maar laat op gang komt en kort duurt. Het komt laat op gang omdat het extra aanbod vooral loopt over meer instroom in lerarenopleidingen, en het duurt vier jaar voordat deze studenten op de arbeidsmarkt komen. Het effect duurt kort, omdat het loonprofiel gedurende de loopbaan vlakker wordt, zodat het voor jonge leerkrachten na een paar jaar financieel aantrekkelijk wordt een baan buiten het onderwijs te gaan zoeken. Bovendien geeft deze optie risico’s van kleinere reservoirs aan potentieel personeel en capaciteitstekorten die kunnen ontstaan bij de lerarenopleidingen. Naast de generieke maatregelen van de opties werden twee manieren besproken om het extra budget te besteden aan specifieke categorieën leraren die waarschijnlijk effectief zijn om het lerarenaanbod te verhogen. De eerste categorie betreft leraressen. In het onderwijs is het sekseverschil belangrijk, want leraressen zijn ver in de meerderheid. Zij reageren milder op een loonstijging dan leraren, waarschijnlijk omdat hun loonachterstand op het bedrijfsleven klein is. De zwakkere respons van het aanbod van leraressen dan van leraren op een loonsverhoging wordt in elk geval gevonden in empirisch onderzoek in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Bovendien blijken vrouwen een grotere voorkeur te hebben voor werken in deeltijd, en dat is in het onderwijs vaak makkelijker te bereiken dan in het bedrijfsleven. Voor leraressen is ‘niet participeren op de arbeidsmarkt’ het belangrijkste alternatief voor werken als leerkracht. Het extra budget uitgeven aan specifieke maatregelen die het verschil tussen werken als leerkracht en de (impliciete) waarde van ‘niet participeren op de arbeidsmarkt’ vergroten, is waarschijnlijk effectief om leraressen per week langer te laten werken. De maatregelen moeten dan vooral aangrijpen om de waarde van ‘niet participeren op de arbeidsmarkt’ te verkleinen. De tweede specifieke categorie bestaat uit oudere leerkrachten. Voor hen is uittreding het belangrijkste alternatief voor werken als leerkracht. Maatregelen die specifiek worden gericht op het langer doorwerken van leraren door direct het uittreden te ontmoedigen zijn waarschijnlijk effectief om het aanbod aan leerkrachten te verhogen. Het Convenant Actieplan Leerkracht. Het convenant beoogt de kwaliteit van leerkrachten te verhogen en het verwachte tekort aan leerkrachten te bestrijden. Het belangrijkste instrument om die doelen te bereiken is ‘een betere beloning’. Dit wordt vormgegeven door de salarislijnen korter te maken, zodat het maximum van de salarisschalen sneller wordt bereikt; en door ‘betere loopbaanmogelijkheden’ meer leerkrachten de mogelijkheid te bieden een hogere loonschaal te bereiken (de zogenaamde ‘functiemix’).

TPEdigitaal 3(3)


63

In het voorgezet onderwijs worden specifieke regionale tekorten aan arbeidskrachten bovendien bestreden met extra loon in tekort regio’s. Bovendien wil het convenant ‘optimale inzetbaarheid’ van de leerkrachten bevorderen. Als doelen worden bijvoorbeeld genoemd grotere participatie van leerkrachten die in deeltijd werken en vermindering van de werkdruk. Hoe verhouden deze keuzen zich tot de resultaten van onze analyse? Het convenant zet vooral in op kortere salarisschalen en het verhogen van het aantal leerkrachten in hogere salarisschalen. Aannemelijk is dat dit vooral aangrijpt op leerkrachten in het midden van de loopbaan. De verkorting van de periode tot het halen van het maximum van de schaal zorgt voor hogere jaarlijkse loonstijgingen. Een klein deel hiervan komt in de startperiode van de leerkracht terecht, en dat geeft een klein gewicht aan de eerste optie. Bovendien zullen de hogere salarisschalen (de functiemix) waarschijnlijk meestal in het midden van de loopbaan worden behaald. Anders gezegd, het convenant legt de nadruk op de tweede optie met een klein gewicht van de eerste optie. Deze combinatie is effectief volgens de analyse in dit artikel. De regionale loondifferentiatie om speciale regionale tekorten te bestrijden, maakt geen deel uit van de analyse in dit artikel. Overigens kan dit instrument wel effectief zijn, aangezien leerkrachten in de praktijk op loonprikkels reageren met hun aanbod. Aan de andere kant kent het convenant geen specifiek beleid voor leraressen en oudere leraren. De huidige economische crisis. Tot slot, de huidige economische crisis zal naar verwachting leiden tot een forse stijging van de werkloosheid (CPB 2009) en dit kan consequenties hebben voor het aanbod van leraren. De stijging van het relatieve loon alsmede de grote baanzekerheid in het onderwijs zullen op de korte termijn leiden tot een stijging van het aanbod van leraren. Dit zal enkele knelpunten op de onderwijsarbeidsmarkt verminderen. Wat de crisis op langere termijn betekent voor de onderwijsarbeidsmarkt is niet direct duidelijk. Dit zal ondermeer afhangen van de mate waarin het onderwijs zal worden aangeslagen voor de bezuinigingen die na de crisis onvermijdelijk lijken.

Auteurs Bert Minne (e-mail: [email protected]) en Dinand Webbink (e-mail: [email protected]) zijn werkzaam op het Centraal Planbureau.

TPEdigitaal 3(3)

64


Literatuur CPB, 2004, Centraal Economisch Plan 2004, Speciaal onderwerp, Afschaffing fiscale faciliëring prepensioen: effect op het arbeidsaanbod, Den Haag. CPB, 2008, CPB Memorandum 194, Den Haag. CPB, 2009, Centraal Economisch Plan 2009, Den Haag. Dolton, P., 2006, Teacher supply, in Hanushek and Welch (editors), Handbook of Economics of Education, vol. 2, chapter 19. Euwals, R., D. van Vuuren en E. Wolthoff, 2005, Early retirement behaviour in the Netherlands, Evidence from a Policy Reform, CPB Discussion Paper. 52. Hassink, W.H.J. en J. M. Pomp, 2000, Lerarentekort en lerarenloon, Economische statistische berichten, vol. 85(4263): 536-39. Heyma, A., D. de Graaf en C. van Klaveren, 2006, Exploratie van beloningsverschillen in het onderwijs 2001-2004, SEO-rapport, nr. 952 Rivkin, S.E., E. Hanushek en J. Kain, 2005, Teachers, schools and academic achievement, Econometrica, vol. 73(2): 417-58. Verheij, O. en C.T.A. van Bergen, 2006, Personeelsopbouw en personeelsbeleid in het onderwijs, studie in het kader van het advies ‘Nieuw onderwijspersoneel’, Amsterdam, Regioplan Beleidsonderzoek Waterreus I., P. Gramberg en S. Löhner, 2006, Loon naar lesgeven, ESB, vol. 91(4497): 566-68. Webbink, D. , I. de Wolf, L. Woessmann, R. van Elk, B. Minne en M. van der Steeg, 2009, Wat is bekend over de effecten van kenmerken van onderwijsstelsels? Een literatuurstudie, CPB Document 187.

TPEdigitaal 3(3)

Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs

André de Moor Leidt meer concurrentie tussen scholen tot betere onderwijskwaliteit? Veel internationale onderzoeken wijzen op een klein positief effect van concurrentie op kwaliteit gemeten via leerprestaties, maar dat beeld is niet robuust. Dat geldt ook voor recent onderzoek voor Nederland. Zo vindt CPB een klein positief effect voor het primair onderwijs maar SEOR een klein negatief effect voor het voortgezet onderwijs. Een klein effect wil echter nog niet zeggen dat concurrentie in het onderwijs niet zou werken. Mogelijk concurreren scholen wel, maar dan op meer dan alleen leerprestaties en ook op andere kwaliteitsaspecten, zoals sociale vaardigheden, leerlingbegeleiding, anti-pestbeleid, kunstklassen en sport. Juist deze zaken kunnen voor ouders belangrijk zijn. Ouders zeggen namelijk onderwijskwaliteit belangrijk te vinden, maar aspecten gerelateerd aan leerprestaties lijken niet doorslaggevend in hun schoolkeuze. Meer transparantie door het verbeteren van de beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie over onderwijskwaliteit in brede zin, is bij de schoolkeuze cruciaal. Ook het instellen van een fusietoets om voldoende keuzevrijheid te kunnen blijven garanderen, valt te overwegen.

1

Inleiding

Onderwijskwaliteit is een hoofddoel van het onderwijsbeleid. Concurrentie kan, net als bij bedrijven, scholen aanzetten tot meer onderwijskwaliteit. Bij een gebrek aan concurrentie op prijs vindt concurrentie tussen scholen mogelijk juist plaats op kwaliteitsaspecten. Naarmate echter niet alle kwaliteitsaspecten even goed meetbaar zijn, zullen scholen zich met name richten op die factoren die wel zichtbaar zijn en zich daarop van andere scholen onderscheiden.


66

André de Moor

In dit artikel staat de vraag centraal of meer concurrentie tussen scholen tot betere onderwijskwaliteit leidt. Directe aanleiding zijn twee recente onderzoeken naar de concurrentie tussen scholen in het primair en voortgezet onderwijs in Nederland. Dit artikel beoogt door een literatuurstudie inzicht te geven in hoe concurrentie werkt in het onderwijs en vervolgens hoe ouders en leerlingen zich hierbij gedragen. In de vraagstelling zijn twee aspecten van belang: hoe meet je concurrentie en onderwijskwaliteit? In Nederland zijn ouders vrij in de schoolkeuze en dus vrij om te kiezen voor welke school dan ook. Het is allereerst de vraag of er voldoende keuzevrijheid is. In het primair onderwijs heeft gedurende de laatste vijftien jaar een fusiegolf op bestuursniveau plaats gevonden; sinds 2000 is het aantal besturen met een derde gedaald (zie Figuur 1). Het aantal scholen echter is op een redelijk constant niveau van boven de 7500 gebleven. In het voortgezet onderwijs is de fusietrend langer zichtbaar. Vooral de vorming van brede scholengemeenschappen in de jaren 90 heeft voor bestuurlijke schaalvergroting gezorgd. Sinds 2000 is het aantal besturen maar ook het aantal scholen met een kwart gedaald. Figuur 1 Aantal scholen en schoolbesturen in primair (linkeras) en voortgezet onderwijs (rechteras)

Bron: Kerncijfers OCW 2000-2007.

Maar hoe meet je concurrentie tussen scholen? Een veelgebruikte maatstaf voor concurrentie in de literatuur is de Herfindahl-Hirschman Index (HHI). In de HHI komt niet alleen het belang van het aantal concurrenten naar vo-

TPEdigitaal 3(3)


67

ren, maar juist ook hun marktaandeel.1 In haar toezicht op (product)markten ziet de Europese Commissie (2004) in een HHI van meer dan 0,20 een reden tot nader onderzoek. Die grens komt bijvoorbeeld in beeld bij een markt met minder dan 5 gelijkwaardige concurrenten. Andere concurrentie-indicatoren zijn het aantal concurrenten in de relevante geografische markt of de financiering van private scholen (met name in de VS). Bij deze concurrentie-indicatoren zijn kanttekeningen te plaatsen, de marktwerkingliteratuur is dan ook op zoek naar superieure indicatoren.2 Voor het onderwijs lijken er echter geen betere indicatoren beschikbaar dan de HHI en het aantal scholen in de relevante geografische markt. De tweede vraag is: hoe meet je onderwijskwaliteit? Vrijwel altijd maken empirische studies gebruik van testscores, scores op centrale toetsen of examens.3 Om de toegevoegde waarde van een school te meten, zou je idealiter ook nog de scores willen corrigeren voor het ingangsniveau van de leerlingen bijvoorbeeld door het opleidingsniveau van de ouders als benadering te hanteren. Er is echter de nodige discussie of toetsscores, al dan niet gecorrigeerd, een adequate maat zijn voor de onderwijskwaliteit die de school levert. De kritiek is namelijk dat onderwijskwaliteit veel breder is dan alleen leerprestaties gemeten via testscores en eindexamens; sociale vaardigheden, een brede maatschappelijke ontwikkeling en culturele vorming zijn ook van belang. Ook omgevingsfactoren zijn van invloed: ouders, medeleerlingen, e.d. dragen bij aan leerprestaties. Daarnaast is het de vraag of een school met een hoog gemiddelde examencijfer het beter doet dan een school met een lager examencijfer maar met een hoger aandeel geslaagden, ‘opstromers’ (naar een hoger onderwijsniveau) en/of rendement. Daar kan tegenin worden gebracht dat juist de CITO- en eindexamentoetsen die onderwijsprestaties toetsen die we uiteindelijk willen hebben. Bovendien stellen voorstanders dat andere vaardigheden en aspecten van onderwijskwaliteit een sterke samenhang vertonen met leerprestaties. Dit artikel kiest een pragmatische insteek en gaat in eerste instantie uit van onderwijskwaliteit gemeten via leerprestaties, zoals het in empirisch onderzoek wordt meegenomen. Niettemin lijkt een bredere benadering van onderwijskwaliteit onvermijdelijk als we de schoolkeuze van ouders en

1

De Herfindahl-Hirschman Index (HHI) is gedefinieerd als de som van de gekwadrateerde marktaandelen. De HHI loopt uiteen van monopolie (HHI=1) tot volledige concurrentie (HHI=0). Volgens de HHI is de concurrentie groter in een markt met 3 gelijkwaardige aanbieders dan met 2 gelijkwaardige aanbieders. Ook is volgens de HHI index de concurrentie groter in een markt met 2 gelijkwaardige aanbieders ten opzichte van 1 grote en 1 kleine aanbieder. 2 Zie bijvoorbeeld Boone ( 2008). 3 Soms wordt ook het slagingspercentage in de analyse meegenomen.

TPEdigitaal 3(3)

68

André de Moor

leerlingen bekijken. Dan zal blijken dat onderwijskwaliteit een bredere invulling kent dan alleen leerprestaties (zie Sectie 5). Het artikel is verder als volgt opgebouwd. Sectie 2 vat de inzichten uit de internationale literatuur over de relatie tussen concurrentie en kwaliteit samen, waarna in Sectie 3 de twee recente onderzoeken voor Nederland worden besproken. Vervolgens wordt in Sectie 4 bekeken hoe de resultaten zich verhouden tot de motieven van ouders en leerlingen en hoe zij tot hun schoolkeuze komen. In Sectie 5 volgt een beoordeling waarna in Sectie 6 enkele lessen voor beleid worden getrokken

2

De internationale literatuur

De gedachte dat concurrentie tussen scholen tot betere kwaliteit leidt, lijkt intuïtief maar is in de internationale literatuur niet vanzelfsprekend. Belfield en Levin (2002) concluderen in hun analyse van 41 empirische studies dat de meeste onderzoeken weliswaar een positief verband tussen concurrentie en onderwijskwaliteit aangeven, maar dat het effect opvallend bescheiden is en dat een groot deel van de schattingen (tussen een en twee derde) niet significant is. Zij concluderen dat resultaten aan voldoende gevoeligheidsanalyses onderworpen moeten worden om overtuigend te zijn en dat de meeste studies niet aan deze vereiste voldoen. Het verband tussen concurrentie en onderwijskwaliteit is daarmee weinig robuust. Er is een discussie in de empirische literatuur of een zuiver causaal effect tussen concurrentie en onderwijskwaliteit wordt gevonden, of slechts correlatie. De meeste onderzoeken komen uit de VS waar een debat heerst over de kwaliteit van publieke versus private scholen. Het dispuut tussen Hoxby en Rothstein is hierbij illustratief. Zo concludeert Hoxby (2000) dat grootsteedse gebieden met meer keuze (‘Tiebout choice’) betere publieke scholen en minder private scholen hebben.4 Zij hanteert schattingen met een instrumentele variabele (IV) omdat regressies met OLS niet corrigeren voor endogeniteit, dat wil zeggen dat kwaliteit (andersom) ook de concurrentie kan beïnvloeden doordat succesvolle scholen meer leerlingen aantrekken en dus groter worden, waardoor de concurrentie daalt. Hoxby construeert een instrumentele variabele voor een geografische marktindeling op basis van fysieke barrières, voornamelijk rivieren. Rothstein (2007) betwist deze “kaart” echter en komt tot een andere indeling van markten. 4

Charles Tiebout kwam in 1956 tot de conclusie dat lokale overheden die hun burgers in staat stellen te kiezen uit gemeenschappen met verschillende publieke diensten, elke burger die keuze maakt die het beste bij hem past. Platter gezegd komt de Tiebout choice neer op stemmen met de voeten. Zie Tiebout (1956).

TPEdigitaal 3(3)


69

Door deze andere specificatie wordt het positieve effect dat Hoxby vindt, veel kleiner en zelfs niet significant. Evenmin vindt Rothstein bewijs voor endogeniteit en hij stelt dat juist met OLS de relatie prima kan worden geschat. Het weerwoord van Hoxby (2007) is dat Rothstein zelf fouten maakt en haar resultaten onveranderd blijven. Onduidelijk is wie er in deze discussie gelijk heeft; eerder lijkt de conclusie bevestigd dat een onderzoek voldoende gevoeligheidsanalyses moet uitvoeren om robuust te kunnen zijn. Verreweg de meeste studies naar concurrentie en kwaliteit in het onderwijs hebben betrekking op de VS, maar sporadisch ook voor andere landen. Card e.a. (2007) hebben in de Canadese provincie Ontario gekeken naar de concurrentie tussen publieke scholen en scholen voor kinderen met een katholieke achtergrond in het primair onderwijs. Zij vinden een klein positief effect op de testscore van groep 6 ten opzichte van groep 3 en verwachten dat meer concurrentie de prestatie met 2-5% van een standaarddeviatie zal verbeteren. Gibbons e.a. (2008) vinden voor het Verenigd Koninkrijk met OLS-schattingen in eerste instantie een bescheiden positief effect: leerlingen van een school in een meer concurrerende omgeving – dus met meer scholen in de buurt – presteren iets beter. Zij vinden geen bewijs dat concurrentie de drijvende kracht achter deze betere leerprestaties is, maar suggereren dat dit vooral komt door selectie. Alleen voor scholen met een christelijke achtergrond werkt concurrentie. Hoewel de meeste studies naar het effect van concurrentie op onderwijskwaliteit een positief – zij het klein en niet altijd statistisch significant – verband vinden, zijn er ook studies die een negatief verband vinden. Het onderzoek van Dijkgraaf e.a. (2008a) voor het Nederlandse havo en vwo – hierna uitgebreid besproken – is hier een voorbeeld van. Ook het onderzoek van McMillan (2000) vindt in sommige regio’s in de VS een negatieve relatie, maar constateert tegelijk een grote betrokkenheid van ouders. Concurrentie en ouderbetrokkenheid kunnen substituten vormen omdat in de VS bij de introductie van concurrentie juist de kritische ouders naar een andere (vaak private) school gaan. Hierdoor ervaren publieke scholen relatief minder druk om de kwaliteit te verbeteren.

3

Empirie voor Nederland

Recent heeft CPB voor Nederland empirisch onderzoek gedaan naar concurrentie tussen scholen in het primair onderwijs, SEOR hetzelfde voor het voortgezet onderwijs. CPB (zie Noailly e.a. 2009) heeft onderzocht in hoeverre basisscholen in een omgeving met veel concurrentie betere leer-

TPEdigitaal 3(3)

70

André de Moor

prestaties hebben dan vergelijkbare basisscholen in een omgeving met weinig concurrentie. De CITO-scores van leerlingen zijn de indicator voor de leerprestaties en het aantal concurrenten in de relevante markt en de HHI de indicatoren voor concurrentie. Om met endogeniteit rekening te houden, (zie Sectie 2) gebruikt CPB de IV-methode om het causale effect van concurrentie op onderwijskwaliteit te meten. In navolging van onderzoek voor het V.K. door Gibbons e.a. (2005) wordt de afstand van de school tot het stadscentrum als instrumentele variabele genomen om de relevante markt af te bakenen. De veronderstelling is dat de afstand tot het stadscentrum wel samenhangt met concurrentie, maar niet met kwaliteit. Het idee hierachter is als volgt: scholen in het centrum zijn goed bereikbaar, ook vanuit alle buitenwijken, terwijl scholen aan de rand van de stad alleen goed bereikbaar zijn voor leerlingen die aan diezelfde rand wonen. Scholen in het centrum ondervinden dus meer concurrentie dan scholen aan de rand van de stad. Tegelijkertijd is er geen reden waarom scholen in het centrum puur vanwege hun ligging beter of slechter zijn dan scholen aan de rand. CPB geeft wel aan dat deze IV-methode goed werkt voor de grotere gemeenten maar niet voor de kleinere gemeenten, omdat de markt dan niet goed of zinvol is af te bakenen, zeker in gemeenten zonder of met 1 school. De grens ligt bij gemeenten met minder dan 20.000 inwoners.5 De relevante markt voor een basisschool in de grotere gemeenten omvat volgens CPB een straal van 1,5 kilometer, gebaseerd op de gemiddelde fietsafstand van leerlingen. Elke basisschool heeft in deze markt ongeveer 6 à 7 concurrerende scholen. Gemiddeld komt de HHI uit op (omgerekend) 0,22, hetgeen duidt op een behoorlijke mate van concurrentie. Verder vindt CPB een klein, maar significant positief effect van concurrentie: een verhoging van de concurrentie met een standaarddeviatie (circa 5 scholen) leidt tot een verhoging van de CITO-scores met 5 à 10% van een standaarddeviatie. Omgerekend bij een gemiddelde CITO-score van 535 punten en een standaarddeviatie van 10 punten betekent dit dat één extra school in de relevante markt tot een toename van de gemiddelde CITOscore met 0,1 à 0,2 punt leidt. SEOR onderzoekt de relatie tussen concurrentie en leerprestaties in het voortgezet onderwijs, in eerste instantie voor havo en vwo (zie Dijkgraaf e.a. 2008a) en later ook voor het vmbo (zie Dijkgraaf e.a. 2008b). Dit is gedaan op het niveau van schoollocaties.6 De maatstaf voor concurrentie 5

In de CPB-analyse valt hierdoor de helft van de scholen en 40% van de leerlingen buiten de analyse. 6 Een schoollocatie is hierbij gedefinieerd als een bepaalde vestiging van een school. Ook is de concurrentie op schoolniveau onderzocht dus een school met meerdere vestigingen/locaties, met min of meer dezelfde resultaten. Concurrentie op bestuursniveau met meer scholen onder één schoolbestuur, is niet onderzocht.

TPEdigitaal 3(3)


71

zijn wederom de HHI-index en het aantal scholen in de relevante markt. De indicatoren voor de onderwijskwaliteit zijn: het gemiddelde cijfer van het centraal schriftelijk examen, het percentage geslaagden en het percentage leerlingen dat zonder vertraging vanaf de derde klas het diploma behaalt (bovenbouw rendement). Omdat ook controlevariabelen worden meegenomen zoals karakteristieken van de schoollocatie en kenmerken van de leerling, stelt SEOR dat het effect op onderwijskwaliteit kan worden gemeten via OLS technieken. Niettemin hebben de onderzoekers ook expliciet op endogeniteit getoetst. Dit is gedaan door systeemschattingen uit te voeren, waarbij beide causale verbanden op basis van maximum likelihood tegelijkertijd worden geschat, en door statistische analyses uit te voeren waarbij concurrentievariabelen vertraagd zijn meegenomen. Beide exercities laten echter zien dat de concurrentie-intensiteit niet wordt beïnvloed door de schoolprestaties, dus er is volgens de onderzoekers geen sprake van endogeniteit. De relevante markt voor het voortgezet onderwijs definieert SEOR met een straal van 10 kilometer, wederom gebaseerd op de gemiddelde reisafstand van scholieren. De HHI is gemiddeld 0,3 à 0,4. Ouders en leerlingen hebben gemiddeld genomen de keuze uit 5 à 8 scholen in het vmbo en 6 à 7 in het havo en vwo. Dat betekent dat er veel schoollocaties zijn met een klein marktaandeel, en enkele met een groot marktaandeel. De schattingsresultaten laten een negatief verband tussen concurrentie en kwaliteit zien. Als 2 nieuwe schoolvestigingen toetreden die even groot zijn als de bestaande 2 vestigingen (de HHI halveert van 0,5 naar 0,25), daalt het gemiddelde eindexamencijfer in het havo en vwo met 0,03 punt; in het vmbo is de daling nog ietsje groter ─ dit kan oplopen tot 0,05 punt, afhankelijk van de richting. Het slagingspercentage en het bovenbouw rendement daalt met ongeveer -1%. Bij toetreding door één extra school zijn al deze effecten nog kleiner. Een groot aantal gevoeligheidsanalyses met andere definities van concurrentie-indicatoren, school- en leerlingkenmerken in de schattingen leidt niet tot andere uitkomsten. Het verband blijft negatief en waar positieve waarden worden gevonden, is dit altijd niet significant. Zo is er evenmin sprake van een niet-lineair effect van concurrentie (cutthroat competition),7 waarbij in eerste instantie concurrentie positief uitwerkt op kwaliteit, totdat de concurrentie boven een bepaald niveau te hevig wordt en het negatieve effect optreedt en de kwaliteit daalt.

7

De concurrentievariabele wordt dan in kwadratische vorm meegenomen.

TPEdigitaal 3(3)

72

André de Moor

4

Motieven voor schoolkeuze ouders en leerlingen

Hoe verhoudt zich het kleine concurrentie-effect tot de wijze waarop ouders en leerlingen tot hun schoolkeuze komen? De verwachting dat concurrentie goed is voor leerprestaties, is mede gebaseerd op de vrije schoolkeuze van ouders en dat zij overstappen naar een andere school als zij ontevreden zijn. Een voorwaarde is wel dat de prestaties van scholen voldoende transparant zijn om ouders en leerlingen een bewuste keuze te laten maken. Een belangrijke vraag is verder welke factoren voor ouders bij de schoolkeuze relevant zijn. Er is betrekkelijk weinig onderzoek naar de motivatie en schoolkeuze van ouders. Naar aanleiding van de ‘zwarte’ en ‘witte’ vlucht hebben Karsten e.a. (2002) onder meer gekeken naar de positieve schoolkeuze (de school die daadwerkelijk is gekozen) en de negatieve schoolkeuze (de school die is afgewezen) in het primair onderwijs. Circa 70% van de ouders heeft blijkens dit onderzoek geen basisschool buiten de buurt (postcodegebied) overwogen; bijna een kwart heeft één andere basisschool buiten de buurt overwogen. Het belangrijkste motief bij de schoolkeuze voor autochtone ouders is dat de basisschool in hoge mate ‘aansluit op thuis’; dit is een door de onderzoekers bedachte maatstaf voor sfeer, opvoeding en levensbeschouwing. Het ontbreken hiervan is voor ouders de reden om een basisschool niet te kiezen. Voor ouders van allochtone afkomst zijn het niveau van de basisschool (reputatie, veel leerlingen naar havo/vwo) en de aandacht voor leerachterstanden de belangrijkste overwegingen. Voor alle ouders is daarnaast de reputatie van de school en de afstand van belang. SCP (2004) gaat uitgebreider in op de motieven bij de schoolkeuze in het primair en voortgezet onderwijs, mede op grond van haar KFOonderzoek.8 Een onderscheid wordt gemaakt naar de schoolkeuzemotieven en de factoren die uiteindelijk de doorslag geven, overeenkomend met het bekende verschil tussen ‘stated’ en ‘revealed preferences’ in de economie (Samuelson). Allereerst is aan ouders een lijst met 21 keuzemotieven voorgelegd en gevraagd aan te geven welke zij al dan niet belangrijk vinden. De top-5 van motieven in het primair onderwijs bestaat uit een goede sfeer, een goede voorbereiding op het vervolgonderwijs, veel aandacht voor sociale vaardigheden, naar de zin van het kind en beschikbaarheid van moderne leermiddelen. Opvallend is dat denominatie (school op grond van levensbeschouwing) een overweging is die laag scoort. Aan de ouders is vervolgens gevraagd drie doorslaggevende overwegingen te noemen die 8

Het KFO-onderzoek bestaat uit twee enquêtes aan 1200 ouders met een kind in het primair onderwijs (4 t/m 12 jaar) en aan bijna evenveel ouders met een kind in het voortgezet onderwijs (12 t/m 16 jaar).

TPEdigitaal 3(3)


73

de feitelijke keuze van de basisschool hebben bepaald (Figuur 2a). Dit beeld wijkt af van wat ouders zeggen belangrijk te vinden. De goede sfeer staat met een derde van de ouders bovenaan, maar de nabijheid van de school blijkt een even belangrijke factor. Dat, terwijl de nabijheid laag scoort in de overwegingen. Dit geldt ook voor de goede naam van de school en de aansluiting bij het geloof of levensbeschouwing; die zijn toch van groter belang dan ouders in eerste instantie aangeven. Omgekeerd zijn zaken die te relateren zijn aan leerprestaties zoals goede voorbereiding op vervolgonderwijs en aandacht voor leerprestaties, van minder doorslaggevend belang dan ouders zelf zeggen. Figuur 2a Overwegingen die de doorslag hebben gegeven bij de keuze van een basisschool, 2000, percentage ouders dat de desbetreffende overweging heeft genoemd

Bron, SCP (KFO’OO), overgenomen uit SCP (2004).

TPEdigitaal 3(3)

74

André de Moor

Figuur 2b Overwegingen die de doorslag hebben gegeven bij de keuze van een school voor voortgezet onderwijs, 2000, percentage ouders dat de desbetreffende overweging heeft genoemd

Bron, SCP (KFO’OO), overgenomen uit SCP (2004).

De top-5 van motieven voor de schoolkeuze in het voortgezet onderwijs komt voor een groot deel overeen met die bij het primair onderwijs, zij het in een iets andere volgorde: naar de zin van het kind, voldoende moderne leermiddelen, veel aandacht sociale vaardigheden, onderhoud gebouw en veel aandacht voor de leerprestaties. Ouders geven aan minder belang te hechten aan aandacht voor creatieve vakken en denominatie. Maar wederom wordt het beeld anders als we kijken naar de doorslaggevende factoren voor de schoolkeuze. Onmiskenbaar de meest bepalende factor is dat de school naar de zin van het kind moet zijn (Figuur 2b): dat vindt ruim 70%

TPEdigitaal 3(3)


75

van de ouders.9 Minder belangrijk maar mogelijk wel hieraan gerelateerd is het gegeven dat vriend(innet)jes naar dezelfde school gaan. Op grote afstand volgen zaken als bereikbaarheid, goede naam van de school en aandacht voor leerprestaties. Factoren die ouders in eerste instantie zeggen belangrijk te vinden (voldoende moderne leermiddelen, veel aandacht sociale vaardigheden, onderhoud gebouw) zijn van veel minder doorslaggevend belang. Denominatie scoort evenmin hoog. Kortom, ouders zeggen onderwijskwaliteit belangrijk te vinden maar in de uiteindelijke schoolkeuze komt dat niet naar voren in overwegingen over leerprestaties. Het belangrijkste voor ouders lijkt vooral dat hun kind zich goed voelt: in het primair onderwijs hechten ouders aan een goede sfeer en in het voortgezet onderwijs is de voorkeur van hun kind leidend bij de schoolkeuze. Kanttekening bij Figuur 2a en Figuur 2b is wel dat verscheidene overwegingen voor ouders een proxy voor leerprestaties kunnen zijn, zoals de ‘goede naam van de school’, ‘goede voorbereiding op het vervolgonderwijs’, ‘veel aandacht voor leerprestaties’ en ‘naar een zo hoog mogelijk diploma begeleiden’. Leerprestaties lijken voor ouders dus minder van belang te zijn, zeker ten opzichte hoe kwaliteit in de empirische literatuur wordt meegenomen. Ouders zullen zich vermoedelijk ook laten leiden door eigen indrukken en deze kunnen voor hen samenhangen met onderwijskwaliteit. Dit komt overeen met de manier waarop ouders zich oriënteren bij de schoolkeuze. Volgens Beerends e.a. (1999) zijn de belangrijkste informatiebronnen voor ouders het bezoek aan open dagen op middelbare scholen, informatieavonden op basisscholen en praten met ouders en bekenden. Het gebruik van kwaliteitskaarten is vooralsnog beperkt volgens SCP (2004). Ook de Onderwijsinspectie heeft geen gedocumenteerd beeld van het gebruik van de kwaliteits- en opbrengstenkaarten door ouders. Hoe zit het nu met de tevredenheid van ouders: stemmen ze met de voeten? Volgens SCP (2004) zijn ouders doorgaans erg tevreden over de schoolkeuze. Vier van de vijf ouders zijn positief over de kwaliteit van de school. Overstappen komt weinig voor: volgens de KFO-enquete is slechts 6% van de leerlingen in het primair onderwijs uit onvrede naar een andere school gegaan.10 Deze onvrede richt zich vaak op de onderwijskundige aanpak, het niet naar de zin hebben van het kind, slechte communicatie 9

10

Op die leeftijd krijgen kinderen een grote(re) stem in de schoolkeuze. Dit komt overeen met een eerder onderzoek van Regioplan uit 1999 waarin de voorkeur van het kind prominent bovenaan staat, op afstand gevolgd door sfeer op school en afstand (Beerends c.s. 1999). Leerling-prestaties werden als laagste gewaardeerd. Dit loopt op van 4% in de onderbouw tot 7% in de bovenbouw. Daarnaast is er nog een categorie overige motieven voor overstap van 1% a 2%. Een op de 10 leerlingen verwisselt van school vanwege verhuizing.

TPEdigitaal 3(3)

76

André de Moor

tussen ouders en school, en onvrede met het beleid of de organisatie van de school. Volgens SCP komt het overstappen door verkleuring van de leerlingenpopulatie nauwelijks voor: deze zogenaamde witte vlucht speelt voornamelijk bij de beginkeuze van de basisschool. In het voortgezet onderwijs is het overstappercentage om andere reden dan verhuizing lager, namelijk 4%. Bij ongeveer de helft hiervan betrof het een overstap naar een lagere schoolsoort, omdat de leerlingen het niveau niet aankonden. Mogelijk de belangrijkste conclusie hieruit is dat de schoolkeuze geen continu proces is maar zich vooral afspeelt bij het begin van het primair en voortgezet onderwijs.

5

Hoe werkt concurrentie in het onderwijs: beoordeling

De onderzoeken van CPB en SEOR laten geen eenduidige relatie zien tussen concurrentie en leerprestaties: CPB vindt een klein positief effect in het primair onderwijs, SEOR een klein negatief effect in het voortgezet onderwijs. In beide onderzoeken is het effect erg klein, zeker omgerekend naar wat één extra school zou betekenen. Op zich is deze uitkomst verrassend, omdat de verwachting a priori is dat meer concurrentie tussen scholen tot betere kwaliteit zou leiden. Anderzijds spoort de ambigue bevinding met het beeld uit de internationale literatuur. Ook lijkt het te rijmen met zaken die voor ouders vaak doorslaggevend zijn bij de schoolkeuze, zoals een goede sfeer en dat hun kind het naar de zin heeft. Leerprestaties lijken voor ouders niet de belangrijkste of meest doorslaggevende factor voor de schoolkeuze. Een verklaring kan ook zijn dat ouders onvoldoende inzicht hebben in kwaliteit in termen van leerprestaties en daardoor niet goed kunnen kiezen. De vraag is dan in hoeverre de leerprestaties op scholen voldoende transparant zijn voor ouders. Zoals eerder gesteld, is er weinig zicht op het gebruik van de kwaliteits- en opbrengstenkaarten door ouders. De kwaliteitskaarten bevatten onderdelen als leerprestaties, sfeer op school en in de klas, zorg, begeleiding, actieve rol van leerlingen e.d. De schaal van de scores is daarbij beperkt van (dubbel) min tot (dubbel) plus. De opbrengstenkaarten voor het voortgezet onderwijs bevatten daarbij ook de ‘harde’ informatie over cijfers en rendementen zoals gebruikt in het SEOR onderzoek. Verder publiceren Elsevier en Trouw elk jaar een overzicht van schoolprestaties. Deze lijsten zijn hoofdzakelijk gebaseerd op gegevens van de Inspectie; de scores zijn hier dus ook beperkt tot (dubbel) min en (dubbel) plus. De beperkte schaal van de scores maakt dat er voor ouders mogelijk weinig onderscheid te maken is voor een grote groep scholen. Dit

TPEdigitaal 3(3)


77

kan voor veel ouders een reden zijn om de leerprestaties redelijk gelijk te veronderstellen en daarmee andere factoren de doorslag te laten geven. Aannemelijk is dan ook dat ouders een brede(re) definitie van onderwijskwaliteit dan alleen leerprestaties hanteren. Daarbij kan concurrentie in het onderwijs wel werken maar dat gebeurt dan niet (uitsluitend) via leerprestaties. Sommige scholen kunnen dat wel doen en concurreren bijvoorbeeld door het aanbieden van tweetalig onderwijs. Maar er zijn vermoedelijk veel meer scholen die concurreren op andere zaken dan leerprestaties, zaken die (bepaalde groepen) ouders mogelijk belangrijker vinden. Onder druk van concurrentie zoeken scholen naar een eigen niche in de markt en selecteren zij leerlingen passend bij hun specifieke profiel. Dit profiel kan bestaan uit een school met aandacht voor sociale of creatieve vaardigheden, intensieve leerlingbegeleiding, anti-pestbeleid, kunstklassen, sport of buitenschoolse activiteiten. Ook is profilering mogelijk als een ‘kleine school met een gezellige sfeer’ of een school met een zeker normen en waarden-patroon (o.a. door denominatie). In dit opzicht werkt concurrentie in het onderwijs wel, maar dan door segmentering van een vrij heterogene markt. Tegelijk kunnen veel van deze zaken voor ouders gerelateerd zijn aan, of symbool staan voor (een brede definitie van) onderwijskwaliteit.

6

Lessen voor beleid

Kiezen ouders wel goed, is een vraag die zich na het voorgaande opdringt. Nemen ze wel voldoende de leerprestaties mee in hun schoolkeuze? Deze vraag is lastig te beantwoorden. Eerder is het voor beleidsmakers relevant te weten of de informatie over scholen en de kwaliteit in brede zin die zij bieden, voldoende en transparant voor ouders beschikbaar is om hun schoolkeuze te maken. Transparantie van onderwijskwaliteit op scholen blijft cruciaal. Zelfs al zouden ouders onvoldoende zicht hebben op leerprestaties of als ze dit onvoldoende in hun keuze zouden meenemen, werkt het mechanisme van concurrentie tussen scholen alleen als er helder zicht is op die leerprestaties. Dat geldt niet alleen voor ouders maar evenzeer voor scholen: transparantie is voor hen een impuls om leerprestaties te blijven verbeteren. Tegelijk is het voor beide partijen relevant dat de informatie meer aspecten van onderwijskwaliteit omvat dan alleen leerprestaties. Het komt dus vooral neer op het verbeteren van de beschikbaarheid en toegankelijkheid van zoveel mogelijk objectieve kwaliteitsinformatie. Je zou kunnen denken aan een jaarlijkse openbare lijst met de gemiddelde

TPEdigitaal 3(3)

78

André de Moor

(toets)scores van alle scholen, of nog gebruikersvriendelijker, een schoolkeuzewijzer naar analogie van de stemwijzer. Via een dergelijk instrument kunnen ouders aangeven aan welke aspecten zij meer en minder belang hechten. Een dergelijke schoolkeuzewijzer zou per school naast leerprestaties (bij voorkeur gecorrigeerd) ook andere aspecten van kwaliteit moeten bevatten, met name zaken die voor ouders belangrijk zijn. Daarbij valt te denken aan aspecten als kwaliteit leraren (bijvoorbeeld het percentage leraren toegelaten tot het Lerarenregister), het percentage leraren met kwalificatie excellent, oordeel over sociale vaardigheden van leerlingen, oordeel over kwaliteit van lesgeven, over sport en culturele activiteiten, etc. Voorts kan men denken aan het versterken van de rol van ouders. Betere informatie versterkt ook de positie bij de inspraak en medezeggenschap van ouders. De druk van verantwoording richting ouders kan voldoende zijn om scholen aan te zetten tot betere kwaliteit, ook in termen van leerprestaties. Tot slot, naast transparantie vormt keuzevrijheid van ouders een ander cruciaal element voor de kwaliteit van onderwijs. Hoewel beide onderzoeken nauwelijks een effect van concurrentie op kwaliteit vinden, kan afnemende concurrentie – en hiermee samenhangend minder keuzevrijheid – toch een reden tot zorg zijn. De mate van concurrentie, gemeten via de HHI, ligt in het primair maar met name in het voortgezet onderwijs boven de vuistregel van 0,2 waarboven markttoezichthouders aanleiding zien voor nader onderzoek. Bovendien loopt de concurrentie tussen verschillende regio’s flink uiteen: in grote steden is deze voldoende maar in meer dunbevolkte regio’s is de concurrentie aanzienlijk lager. Zorgen voor concurrentie tussen scholen en voldoende keuze voor ouders kan aanleiding zijn om fusies in het primair en voortgezet onderwijs tegen het licht te houden, bijvoorbeeld door een fusietoets, zoals de Minister van Onderwijs onlangs naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Scholen zouden pas mogen samengaan als zij dit aanmelden en expliciete goedkeuring van de Minister van Onderwijs hebben. Hiermee kan de Minister ook toetsen of de voorgenomen fusie niet leidt tot een ongewenste inperking van de keuzevrijheid in een bepaald gebied.

Auteursbeschrijving André de Moor werkt bij de directie Kennis van het Ministerie van OCW (e-mail: [email protected]). Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven en geeft niet noodzakelijkerwijs de opvatting van het ministerie weer. Met dank aan Pierre Koning en collega’s van de directie Kennis voor commentaar op een eerdere versie van dit artikel.

TPEdigitaal 3(3)


79

Literatuur Beerends, H.M., E.F.C. van der Boom en A.L. van der Vegt, 1999, Kwaliteitskaarten voortgezet onderwijs, Regioplan publicatienummer. OA-166, Amsterdam. Belfield, C.R. en H.M. Levin, 2002, The effects of competition between schools on educational outcomes: A review for the United States, Review of Educational Research, Summer, 72(2): 279-341. Boone, J., 2008, A new way to measure competition, The Economic Journal, vol. 118(531): 1245-61. Card, D., M. Dooley en A.A. Payne, 2007, School Competition and Efficiency with Publicly Funded Catholic Schools, NBER Working Paper 14176. Dijkgraaf, E., S.A. van der Geest en J.M de Jong, 2008a, Effect van concurrentie op de kwaliteit van het HAVO en VWO, SEOR, Rotterdam. Dijkgraaf, E., S.A. van der Geest en J.M de Jong, 2008b, Schaalgrootte en de kwaliteit van het voortgezet onderwijs, SEOR, Rotterdam. Europese Commissie, 2004, Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake de controle op concentraties van ondernemingen (2004/C 31/03), publicatieblad C31/5 van 05/02/2004. Gibbons, S., S. Olmo en S. Machin, 2008, Choice, competition and pupil achievement, Journal of the European Economic Association, vol. 6(4): 91247. Hoxby, C.M., 2007, Does competition among public schools benefit students and taxpayers? A reply, American Economic Review, vol. 97(5): 2038-55. Hoxby, C.M. (2000), Does Competition among Public Schools Benefit Students and Taxpayers?, American Economic Review, vol. 90(5): 1209-38. Karsten, S., J. Roeleveld, G. Ledoux, C. Felix en D. Elshof, 2002, Schoolkeuze in een multi-etnische samenleving, SCO Kohnstamm instituut, Amsterdam. McMillan, R., 2000, Parental involvement, competition and public school performance, National Tax Association, Proceedings 2000: 150-55. Noailly J., S. Vujic en A. Aouragh, 2009, The effects of competition on the quality of primary schools in the Netherlands, CPB Discussion Paper nr. 120, Den Haag. Rothstein, J., 2007, Does competition among public schools benefit students and taxpayers? Comment, American Economic Review, vol. 97(5): 2026-37. Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004, Ouders over opvoeding en onderwijs, SCP Den Haag. Tiebout, C., 1956, Pure Theory of Local Public Expenditures, The Journal of Political Economy, vol. 64(5): 416-24.

TPEdigitaal 3(3)

Is er een economische reden voor een fusietoets in het onderwijs?

Ib Waterreus De beste garantie voor een gevarieerd onderwijsaanbod voor ouders en leerlingen is dat zij kunnen kiezen tussen onderwijs van verschillende bestuurlijke aanbieders. Op dit moment hoeven scholen bij fusieplannen geen rekening te houden met de gevolgen voor de keuzevrijheid van ouders en leerlingen. Invoering van een fusietoets kan daar verandering in brengen. Het is echter nog onduidelijk of de fusietoets de bestuurlijke variëteit voldoende zal waarborgen. Daarnaast is het wenselijk om de mogelijkheden voor nieuwe toetreding te verruimen in die gevallen waar de bestuurlijke schaalvergroting al zover is voortgeschreden dat een fusietoets te laat komt.

1

Inleiding

Het Ministerie van OCW heeft op 28 augustus 2009 een wetsvoorstel om een fusietoets in te voeren in het onderwijs naar de Tweede Kamer gestuurd.1 Doel van deze toets is om grip te krijgen op de schaalvergroting in het onderwijs en de keuzevrijheid van ouders en leerlingen te waarborgen. Onderwijsinstellingen die willen fuseren moeten in het vervolg een fusieeffectrapportage opstellen waarin aandacht wordt besteed aan nut en noodzaak van de fusie. Indien de medezeggenschapsraad akkoord gaat met het fusievoorstel wordt de fusie vervolgens ter beoordeling voorgelegd aan de minister van onderwijs. In deze discussie worden verschillende vormen van schaalvergroting vaak door elkaar gehaald. Aan de ene kant is er de fysieke schaal, de grootte van de schoollocatie waar wordt lesgegeven. Aan de andere kant is er de bestuurlijke schaal, het niveau van het bevoegd gezag waar de besluitvorming plaatsvindt. In dit artikel staat de bestuurlijke schaalvergro1

Ministerie van OCW (2009). Fusietoets ingediend bij de Tweede Kamer. Nieuwsbericht 28 augustus 2009.



81

ting centraal die de laatste jaren met name in het primair, voortgezet en beroepsonderwijs heeft plaatsgevonden. Dit artikel gaat in op de redenen voor een fusietoets en de te verwachten effecten van de toets in de voorgestelde vorm. Daartoe worden eerst de feiten op een rij gezet: wat zijn de bestuurlijke ontwikkelingen in de verschillende onderwijssectoren. Vervolgens wordt gekeken naar de voor- en nadelen van fusies. Tot slot wordt gekeken of een fusietoets een oplossing biedt voor het probleem en in hoeverre de door OCW voorgestelde vorm daaraan tegemoet komt.

2

De feiten: hoe vaak komen fusies voor? Waarom wordt gefuseerd2

Tabel 1 geeft een overzicht van het aantal besturen tussen 2000 en 2008. Daaruit blijkt dat bestuurlijke fusies zich de laatste jaren vooral in po en vo hebben voorgedaan. In mbo en hbo heeft al voor 2000 een grote fusiegolf plaatsgevonden. De duidelijke afname van het aantal gecombineerde po/vo besturen is waarschijnlijk het gevolg van de bestuurlijke verzelfstandiging van het gemeentelijk openbaar onderwijs, waarbij veelal gekozen is voor aparte schoolbesturen voor primair en voortgezet onderwijs. Dit suggereert dat de voordelen van een bovensectorale samenwerking tussen po en vo in de meeste gevallen beperkt werden geacht. Ook de bestuurlijke samenwerking tussen andere sectoren neemt geen grote vlucht. Ook bij politici en onderwijsbestuurders bestaan dus twijfels over de meerwaarde van bovensectorale fusies. Tabel 1 Ontwikkeling van het aantal besturen in het onderwijs 2000-2008

Bao (incl. sbao en (v)so) Bao/vo Vo Vo/mbo Mbo Mbo/hbo Hbo Wo

2000

2004

2008

1877 74 316 28 42 1 52 13

1471 31 287 27 37 1 41 13

1183 21 278 27 37 3 35 13

Tabel is gebaseerd op OCW (2009). Kerncijfers, 2004-2008. Den Haag: Ministerie van OCW. Inclusief de instellingen voor groen onderwijs (vallend onder categorie vo/mbo). Besturen voor speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs zijn niet apart vermeld maar meegeteld bij de besturen van het basisonderwijs (bao). 2

Deze paragraaf is voor een belangrijk deel gebaseerd op Onderwijsraad (2008).

TPEdigitaal 3(3)

82

Ib Waterreus

Primair onderwijs: grotere besturen, gelijkblijvend aantal scholen. In het primair onderwijs begon de schaalvergroting in 1985 met de samenvoeging van kleuterscholen en lagere scholen tot basisscholen. Een belangrijk onderwijskundig motief daarbij was het bevorderen van een ononderbroken ontwikkelingsproces van leerlingen (Onderwijsraad 1982). Vanuit beleidperspectief speelde daarnaast mogelijk ook een rol dat in die periode sprake was van sterk dalende leerlingaantallen in het lager onderwijs. De vorming van basisscholen bood een mogelijkheid om het aantal schoolsluitingen te beperken. Vanaf 1991 werd verdere schaalvergroting afgedwongen door de opheffingsnorm te relateren aan de leerlingendichtheid per gemeente: kleine scholen werden daardoor alleen nog toegestaan op het platteland. Daarnaast werden tussen 1997 en 2002 bestuurlijke fusies financieel gestimuleerd door de ‘Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling’. Bestuurlijke samenwerkingsverbanden van minimaal 10 scholen of 2000 leerlingen kwamen daarbij in aanmerking voor een jaarlijkse subsidie van 150.000 gulden (68.000 euro).3 Mede daardoor is in de afgelopen tien jaar het aantal basisscholen nagenoeg gelijk gebleven, maar is het aantal besturen met een derde afgenomen. Het aantal basisscholen en de gemiddelde vestigingsgrootte is dan ook constant en ligt iets boven de 200 leerlingen. Circa 7% van de leerlingen zit op een vestiging met meer dan 500 leerlingen.4 De bestuurlijke variëteit in het primair onderwijs lijkt in de meeste gemeenten op dit moment nog voldoende gegarandeerd. Het aantal besturen is tussen 2000 en 2008 weliswaar fors gedaald, maar in de meeste gevallen gaat het daarbij om fusies tussen scholen van dezelfde denominatie (bijvoorbeeld, openbaar, rk of pc) zodat binnen de meeste gemeenten nog steeds besturen van verschillende denominaties actief zijn, en vaak zelfs nog meerdere besturen per denominatie: in de meeste gemeenten zijn vier besturen of meer actief. Figuur 1 laat een overzicht zien van het aantal actieve schoolbesturen per gemeente in 2007.

3

Beleidsregel Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs van 4 april 1997 (Gele katern 11 van 16 april 1997). 4 Ministerie van OCW (2004). Brief aan de Tweede Kamer met antwoorden op vragen van leden betreffende schoolgrootte, 16 maart 2004, kenmerk VO/B&B/2004/7408.

TPEdigitaal 3(3)


83

Figuur 1 Actieve schoolbesturen per gemeente in het basisonderwijs (2007)

Voor zover ouders zich bij de keuze beperken tot scholen binnen één denominatie zal vaker sprake zijn van bestuurlijke monopolievorming. In de praktijk lijkt de voorkeur van ouders voor een school van een specifieke richting zoals openbaar, rk of pc af te nemen (Herweijer en Vogels 2004).

TPEdigitaal 3(3)

84

Ib Waterreus

Uitzonderingen zijn bepaalde denominaties zoals gereformeerde en islamitische scholen. Een ontwikkeling die meer zorgen baart is de groei van het aantal gemeenten waar het gehele basisonderwijs fuseert tot één samenwerkingsbestuur, ook wanneer daarvoor niet direct een demografische noodzaak lijkt te bestaan (Onderwijsraad 2008).5 Voorbeelden van dergelijke gemeenten met één bestuur zijn Landgraaf, Venray en Wijchen. In die gemeenten is sprake van bestuurlijk monopolie, zodat ouders alleen de mogelijkheid hebben om te kiezen voor een school van dat bestuur. Wanneer ouders zich niet kunnen vinden in de visie van het bestuur zijn zij gedwongen om te verhuizen of hun kind naar een school in een andere gemeente te laten reizen. Een schoolbestuur met een monopoliepositie heeft bovendien weinig prikkels om het onderwijsaanbod aan te passen aan de wensen van ouders. In reactie op de invoering van lumpsumbekostiging in 2006 is sprake van een voortgaande bestuurlijke fusiebeweging in het primair onderwijs, zodat de bestuurlijke schaal in het primair onderwijs naar verwachting nog verder zal toenemen. Belangrijkste redenen hiervoor zijn de (financiële) risico’s die gepaard gaan met autonomievergroting. Daarbij dragen kleine schoolbesturen hun taken over aan grotere besturen met een professioneel bureau. Deze besturen met hun bureaus zijn vaak beter in staat om de complexer wordende administratie te verzorgen en de bijbehorende financiële risico’s af te dekken In bepaalde regio’s vinden ook fusies plaats onder druk van demografische ontwikkelingen. In Limburg vinden bijvoorbeeld in toenemende mate fusies plaats tussen openbaar en bijzonder onderwijs in een samenwerkingsbestuur als gevolg van dalende leerlingaantallen. In andere regio’s (zoals de regio Haaglanden) vinden echter vergelijkbare ontwikkelingen plaats zonder dat daar direct een demografische noodzaak aan ten grondslag lijkt te liggen. Uitschakeling van concurrentie is daarbij mogelijk een motief. Voortgezet onderwijs: minder besturen en categorale vestigingen. In het vo heeft in de afgelopen decennia zowel fysieke als bestuurlijke schaalvergroting plaatsgevonden. Vanaf 1992 werd de vorming van scholengemeenschappen met minimaal 360 leerlingen sterk gestimuleerd; categorale scholen konden slechts blijven bestaan indien zij meer dan 240 leerlingen hadden. De vorming van scholengemeenschappen werd ook 5

Volgens cijfers van het Cfi is het aantal gemeenten waar alle scholen onderdeel zijn van één bestuur in tien jaar gestegen van 25 naar 28, ondanks het feit dat tegelijkertijd gemeentelijke herindelingen hebben plaatsgevonden waardoor eerder een afname te verwachten zou zijn geweest.

TPEdigitaal 3(3)


85

financieel gestimuleerd. Daarnaast heeft de invoering van de lumpsumbekostiging in het voortgezet onderwijs bijgedragen aan een verdere bestuurlijke schaalvergroting. Doordat de bekostiging in het voortgezet onderwijs voor een belangrijk deel gebaseerd is op een vast bedrag per leerling, hebben scholen een prikkel tot schaalvergroting. Scholen hebben een minimum aantal leerlingen nodig om hun vaste kosten te kunnen financieren; de uitgaven van een instelling omvatten een groot aantal vaste kosten voor onderhoud, management en ondersteuning die niet direct gekoppeld zijn aan het aantal leerlingen. Als een school genoeg leerlingen heeft om die kosten te kunnen betalen, dan leveren extra leerlingen financiële speelruimte op. In het voortgezet onderwijs zijn deze schaalvoordelen nog wat groter dan in het primair onderwijs doordat voor alle vakken verschillende docenten nodig zijn. Om die reden is een zekere fysieke en bestuurlijke schaalvergroting niet altijd te vermijden. De financiële risico’s als gevolg van de lumpsumfinanciering kunnen een prikkel vormen tot (bestuurlijke) schaalvergroting. Dit geldt echter ook voor de administratieve lasten van het aanvragen van aanvullende geoormerkte subsidies buiten de lumpsum. Sinds begin jaren negentig is in het voortgezet onderwijs sprake van een afname van zowel het aantal besturen als het aantal scholen met circa een derde. Het aantal vestigingen is minder sterk gedaald, de samenstelling van de vestigingen is wel ingrijpend veranderd. Zo is het aantal vestigingen met één schooltype tussen 1993 en 2005 bijna gehalveerd (van 661 naar 366) terwijl het aantal vestigingen met meerdere schooltypen is gestegen van 264 naar 422 (Bronneman-Helmers 2008). Ook bestaan grote verschillen in vestigingsgrootte: de gemiddelde vestigingsgrootte is ruim 700 leerlingen. De helft van de leerlingen heeft echter les op een vestiging met meer dan 1000 leerlingen en 5% zelfs op een vestiging met meer dan 2000 leerlingen.6 Bij de bestuurlijke schaalvergroting in het vo gaat het net als in het po vaak om fusies tussen scholen van eenzelfde denominatie, zodat de bestuurlijke variëteit gewaarborgd blijft, maar ook hier neemt het aantal gemeenten waar alle scholen onder één samenwerkingsbestuur vallen toe. In kleinere gemeenten is het voorstelbaar dat het leerlingaantal te klein is voor meerdere scholen maar er zijn ook grotere gemeenten waar slechts één schoolbestuur actief is. Voorbeelden van grotere gemeenten met

6

Ministerie van OCW (2004). Brief aan de Tweede Kamer met antwoorden op vragen van leden betreffende schoolgrootte, 16 maart 2004, kenmerk VO/B&B/2004/7408.

TPEdigitaal 3(3)

86

Ib Waterreus

slechts één vo-schoolbestuur zijn Deventer, Lelystad, Maastricht, Roermond en Venlo (Onderwijsraad 2008). 7 Ook in gemeenten met meerdere schoolbesturen is soms sprake van een sterke bestuurlijke concentratie. In Arnhem zijn bijvoorbeeld vier schoolbesturen actief, maar twee daarvan betreffen relatief kleine scholen (een gereformeerde scholengemeenschap en een instelling met alleen VBO en LWOO), zodat voor de meeste leerlingen en leraren de facto de keuze beperkt is tot twee grote schoolbesturen (Onderwijsraad 2008). Voorlopig lijkt het eind van de bestuurlijke schaalvergroting nog niet in zicht. Scholen die zich lijken te onttrekken aan de bestuurlijke schaalvergroting zijn de categorale gymnasia. De groeiende populariteit van deze gymnasia lijkt mede het gevolg van een voorkeur van ouders voor kleinschalige scholen. Tegelijkertijd is het gemiddeld aantal leerlingen van de gymnasia gestegen van 300 in de jaren zeventig tot 700 in 2006. In totaal hebben de gymnasia circa 25.000 leerlingen.8 Wel is het aantal categorale gymnasia tussen 1993 en 2005 gedaald van 44 naar 39 als gevolg van de nagestreefde schaalvergroting (Bronneman-Helmers 2008). Overigens maken veel categorale gymnasia ook deel uit van een groter bestuurlijk verband, omdat zij vaak van oudsher onderdeel waren van het gemeentelijk openbaar onderwijs. Bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs gaan sommige gymnasia door als zelfstandige éénpitter, terwijl andere deel gaan uitmaken van een breder lokaal of regionaal bestuur. Om als éénpitter toch te kunnen profiteren van administratieve schaalvoordelen hebben zes zelfstandige gymnasia zich bijvoorbeeld aangesloten bij de Onderwijsstichting Zelfstandige Gymnasia (OSZG) Sommige gymnasia die deel uitmaken van een groter lokaal bestuurlijk verband zouden zich daarvan ook willen losmaken en aansluiting willen zoeken bij de landelijke OSZG. Recent heeft bijvoorbeeld een groep ouders van leerlingen van een gymnasium in Zwolle een verzoek tot verzelfstandiging ingediend bij het bestuur van het (verzelfstandigde) gemeentelijk openbaar onderwijs omdat dit bestuur teveel overheadkosten zou inhouden en de samenwerking met de andere schooltypen in het bestuur weinig meerwaarde zou bieden.9

7

Cijfers van Cfi voor het vo laten zien dat tussen 1998 en 2007 het aantal gemeenten waar geen enkel schoolbestuur actief is is gestegen van 109 naar 120 en het aantal gemeenten waar één schoolbestuur actief is is gestegen van 167 naar 177. 8 Gymnasia overvol door toenemende populariteit, Elsevier.nl, vrijdag 3 maart 2006. 9 Zie bijvoorbeeld het artikel ‘Gymnasia verzetten zich tegen grote dure besturen’, NRC Handelsblad 12 juni 2009.

TPEdigitaal 3(3)


87

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie: bestuurlijke en organisatorische schaalvergroting. Met de invoering van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) in 1996 zijn verschillende scholen voor middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie opgegaan in grote regionale opleidingscentra (ROC’s) en agrarische opleidingscentra (AOC’s). Sindsdien hebben zich de nodige organisatorische en bestuurlijke fusies voorgedaan, en het einde daarvan lijkt nog niet in zicht. Het totaal aantal mboinstellingen lag in de laatste jaren rond de 60, waaronder ruim 40 ROC’s en 13 vakinstellingen. In veel gevallen vormen de ROC’s regionale monopolies, met name buiten de Randstad. Een recente trend zijn samenwerkingsverbanden tussen vo en mbo in het kader van de bestrijding van voortijdig schoolverlaten, zoals experimenten met een doorlopend traject vmbo-mbo-2. Alle AOC’s bieden van oudsher zowel vmbo als mbo opleidingen aan. Dit geldt inmiddels ook voor acht ROC’s. Vijf daarvan zijn gefuseerd met brede scholen voor voortgezet onderwijs (net als twee AOC’s). In slechts één geval is sprake geweest van fusies met een hbo-instelling. Verder is één ROC uitgegroeid tot een conglomeraat dat niet alleen onderwijs op verschillende niveaus aanbiedt maar ook kinderopvang, welzijn en sport.10 Tussen 2001 en 2006 is het aantal grote bve-instellingen (met meer dan 10.000 leerlingen) gestegen van 17 naar 20, ten koste van het aantal middelgrote instellingen (5000-10.000 leerlingen). Het aantal kleine instellingen (minder dan 5000 leerlingen) is met 26 gelijk gebleven (Ministerie van OCW 2007). In totaal hebben de bve-instellingen meer dan 1000 vestigingen, zodat het gemiddeld aantal deelnemers per lokatie onder de 500 ligt. Tussen opleidingen bestaan echter grote verschillen in deelnemersaantal. Hoger onderwijs. In het hoger onderwijs is met name in het hoger beroepsonderwijs het aantal instellingen sterk afgenomen. In het wetenschappelijk onderwijs is het aantal instellingen daarentegen constant. Tegenover beperkte keuzemogelijkheden voor sommige opleidingen in bepaalde regio’s staat meestal een ruime keus aan opleidingen op landelijk (of internationaal) niveau. Of dit voldoende is, hangt uiteraard af van de mobiliteit van de student en de docent. In het hoger beroepsonderwijs heeft in de afgelopen decennia een sterke schaalvergroting plaatsgevonden. Tussen 1999 en 2006 is het aantal instellingen verder gedaald van 56 naar 41 instellingen en is het gemiddelde aantal studenten gestegen van 5.200 naar ruim 8.700. Deze instellingen bestaan echter vrijwel altijd uit meerdere opleidingen (vaak op verschillende 10

Gebaseerd op informatie van websites van de ROC’s en AOC’s die staan vermeld op www.mboraad.nl (15 juli 2009).

TPEdigitaal 3(3)

88

Ib Waterreus

locaties, soms geconcentreerd op een campus). Navraag bij de hbo-raad leert dat cijfers over de grootte van vestigingen helaas niet beschikbaar zijn. In het hoger beroepsonderwijs lijkt de fusiegolf voorlopig tot stilstand gekomen. Het aantal instellingen in het wetenschappelijk onderwijs is de afgelopen tien jaar gelijk gebleven, alleen de gemiddelde instellingsgrootte is gestegen van ruim 13.000 naar bijna 17.000 als gevolg van een groeiend aantal studenten. Ook hebben interne reorganisaties plaatsgevonden, waarbij bijvoorbeeld faculteiten werden samengevoegd. Deze ontwikkelingen hebben mogelijk ook enige organisatorische schaalvergroting met zich mee gebracht, maar cijfers hierover zijn niet direct voorhanden. Tegelijkertijd hebben universiteiten initiatieven genomen om kleinschalig onderwijs te bevorderen. Daarbij gaat het om vormen van intensieve begeleiding in reguliere opleidingen, maar ook om aparte universiteitscolleges (university colleges) waar een aantal instellingen mee is gestart. Bestuurlijke samenwerking in het wetenschappelijk onderwijs is beperkt gebleven tot samenwerking tussen de drie technische universiteiten (3TU) en besturenfusies met hbo-instellingen (UvA/HvA en VU/Windesheim). De laatste fusie is overigens per 1 januari 2009 weer ontbonden. Conclusie. De schaalvergroting in po, vo en mbo is nog niet ten einde, zij het dat het accent nu vooral ligt op bestuurlijke schaalvergroting en minder op (verdere) schaalvergroting van de voorzieningen (met uitzondering van het mbo). Daarbij gaat het in de meeste gevallen om fusies binnen een denominatie zodat een zekere mate van bestuurlijke variëteit gewaarborgd blijft. Op een aantal plaatsen is echter sprake van lokale bestuurlijke monopolies in po en vo door de vorming van samenwerkingsbesturen. In het hoger onderwijs lijkt het proces van bestuurlijke schaalvergroting dat zich met name in het hbo heeft voorgedaan voorlopig ten einde.

3

Wat zijn de voor- en nadelen van fusies in het onderwijs

Uit de vorige paragraaf blijkt dat de overheid de afgelopen decennia met succes schaalvergroting in het onderwijs heeft gestimuleerd. In alle onderwijssectoren is het aantal instellingen afgenomen. De achterliggende gedachte daarbij was dat door bestuurlijke fusies onderwijskundige en financiële schaalvoordelen vielen te behalen. Daarbij heeft men lange tijd vooral oog gehad voor de voordelen en minder voor de mogelijke nadelige effecten, bijvoorbeeld op de keuzevrijheid.

TPEdigitaal 3(3)


89

Tegelijkertijd is de laatste decennia in vrijwel alle onderwijssectoren de autonomie van instellingen de laatste decennia vergroot. Deze vergroting van de financiële en arbeidsvoorwaardelijke speelruimte maakt het enerzijds makkelijker voor scholen om onderwijs op maat te organiseren en de ondersteuning en het personeelsbeleid te professionaliseren. Anderzijds hebben autonome scholen te maken met forse financiële risico’s die vragen om bestuurlijke grootschaligheid, waardoor bijvoorbeeld de vorming van gezamenlijke risicofondsen mogelijk is. In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op de Nederlandse empirische literatuur, daarna worden de theoretische voor- en nadelen van bestuurlijke fusies onder de loep genomen, aangevuld met ervaringen uit het onderwijs. Studies naar bestuur, organisatie en bekostiging van onderwijs. De economische literatuur over het bestuur, de organisatie en de bekostiging van het Nederlandse onderwijs is beperkt. Recent zijn twee Nederlandse onderzoeken gedaan naar het effect van concurrentie op de kwaliteit van het onderwijs. Dijkgraaf e.a. (2008) vinden voor het voortgezet onderwijs geen effect van het aantal concurrerende scholen in de buurt van een schoollocatie op het onderwijsrendement. Onderzoek voor het basisonderwijs suggereert dat concurrentie een klein positief effect heeft op de Citoscores (gecorrigeerd voor de achtergrond van leerlingen). Deze laatste studie van Koning en Noailly (2009) houdt bovendien rekening met de mogelijkheid van omgekeerde causaliteit: het is namelijk denkbaar dat in bepaalde steden de goed presterende scholen weinig concurrentie hebben omdat zij in het verleden de slecht presterende scholen hebben weggeconcurreerd. Om voor deze vorm van mogelijke endogeniteit te corrigeren gebruiken de onderzoekers de afstand tot het centrum van een stad als variabele in een instrumentschatting van het effect van concurrentie op kwaliteit. Deze variabele is daarvoor geschikt omdat scholen in het centrum van een stad per definitie meer concurrerende scholen in de buurt hebben, terwijl deze vestigingslocatie op zich geen relatie heeft met de kwaliteit. Koning en Noailly vinden wel dat de grootte van het schoolbestuur een negatief effect heeft op de behaalde Cito-score. Zij kunnen hierbij echter niet uitsluiten dat sprake is van omgekeerde causaliteit, bijvoorbeeld doordat slecht presterende scholen alleen in stand kunnen worden gehouden doordat zij zich hebben aangesloten bij een groter schoolbestuur. Een beperking van beide studies is dat zij ervan uitgaan dat alle scholen met elkaar concurreren, ook als zij onder hetzelfde bestuur vallen. In de praktijk kunnen scholen die onder hetzelfde bestuur vallen bijvoorbeeld leerlingen onderling verdelen. Verder hebben docenten een aanstelling bij een bestuur en niet bij een school en kunnen zij dus tussen scholen van

TPEdigitaal 3(3)

90

Ib Waterreus

hetzelfde bestuur rouleren (bijvoorbeeld wanneer een school leerlingen verliest ten gunste van een andere school). Ook beslist het bestuur over de allocatie van middelen. Hoewel de overheid de bekostiging formeel toedeelt aan scholen, bepaalt het bestuur hoe de middelen uiteindelijk verdeeld worden over de scholen en welke reserves worden aangehouden. Op die manier kunnen besturen tijdelijke fluctuaties in leerlingenaantallen opvangen maar ook structurele kruissubsidiëring toepassen, bijvoorbeeld om kleine scholen in stand te houden. Omdat onderzoekers in de meeste gevallen niet beschikken over deze informatie blijft onduidelijk hoe de prestaties van scholen zich verhouden tot de input die zij hebben ontvangen. Theoretische voor- en nadelen van bestuurlijke fusies en ervaringen uit de praktijk. Tabel 2 geeft een overzicht van de theoretische voor- en nadelen van bestuurlijke fusies. Daarbij kunnen vier typen effecten worden onderscheiden: effecten op het onderwijsaanbod, het personeelsbeleid, het beleidsvoerende vermogen en de financiën. Hieronder zullen de effecten op deze vier categorieën kort worden toegelicht. Tabel 2 Theoretische voor- en nadelen van bestuurlijke fusies Mogelijke voordelen

Mogelijke nadelen

Verbreding onderwijsaanbod, mogelijkhe- Beperking van keuzemogelijkheden den tot maatwerk van ouders en bijbehorende prikkels tot innovatie voor scholen Professionalisering personeelsbeleid Interne overplaatsing van slecht functionerende docenten; beperking van keuzemogelijkheden voor docenten (monopsonie) Groter beleidsvoerend vermogen: professio- Toenemende afstemmingskosten; rinaliteit/expertisebundeling sico van zelfverrijking en imperiumgedrag Meer financiële armslag: risicospreiding en Suboptimale verdeling van middelen grotere investeringscapaciteit bij gebrek aan externe prikkels door uitschakeling concurrentie

Onderwijsaanbod. Een van de meeste gebruikte argumenten bij onderwijsfusies zijn de horizontale schaalvoordelen die daarbij kunnen worden geboekt. Horizontale schaalvoordelen doen zich voor wanneer organisaties hun productie uitbreiden (bijvoorbeeld doordat een school fuseert met een andere school in dezelfde onderwijssector). Dergelijke fusies vergroten de efficiëntie zolang daardoor de kosten per leerling kunnen worden verlaagd en een minimaal efficiënte schaal wordt bereikt.

TPEdigitaal 3(3)


91

In het basisonderwijs zijn schaalvoordelen een gevolg van het feit dat aan elke locatie vaste kosten verbonden zijn, zoals een vestigingsdirecteur. Daarnaast moeten groepen worden georganiseerd op basis van (combinaties) van de acht klassen waarover leerlingen verdeeld zijn. Om die reden zijn scholen met minder dan 125 leerlingen weinig efficiënt en is sprake van schaalvoordelen tot in ieder geval 300 leerlingen. Vanaf 550 leerlingen kampen alle scholen met schaalnadelen (Blank e.a. 2007a). Deze bevinding komt aardig overeen met de uitkomst van een internationale metastudie van Leithwood en Jantzi (2009) dat po-scholen een maximale vestigingsgrootte zouden moeten hebben van 500 leerlingen (en 300 op een school met vooral achterstandsleerlingen). In het voortgezet onderwijs biedt een grotere schaal mogelijkheden tot verbreding van het onderwijsaanbod en maatwerk voor individuele leerlingen. Voorbeelden daarvan zijn extra vakken, betere interne doorstroommogelijkheden en de inzet van gespecialiseerde docenten en ondersteuning. Ook hier zijn schaalvoordelen kleiner voor scholen met achterstandsleerlingen. Volgens Leithwood en Jantzi (2009) zou de maximale vestigingsgrootte rond de 1000 leerlingen liggen en rond de 600 voor achterstandsscholen. In het Nederlandse voortgezet onderwijs vinden Blank e.a. (2007b) bijvoorbeeld dat schaalvoordelen in categorale vwoscholen minder snel afnemen dan in categorale vmbo-scholen. Daarnaast is de minimale efficiënte schaal groter in voscholengemeenschappen. Dit is echter een logisch gevolg van het brede onderwijsaanbod dat nodig is om de verschillende niveaus in een dergelijke school te bedienen. Navraag bij een aantal vo-bestuurders leert dat (gegeven de huidige bekostigingsstructuur) de minimale schoolgrootte circa 1000 leerlingen bedraagt en dat onderwijs op kleinschaligere locaties alleen goed mogelijk is binnen een groter bestuurlijk verband met minimaal enkele duizenden leerlingen (Onderwijsraad 2008).11 In het mbo vallen als gevolg van hogere investeringen in infrastructuur en een grotere variatie in het aanbod naar richting en niveau meer schaalvoordelen te behalen dan in het voortgezet onderwijs. Een voorzichtige verkenning van schaalvoordelen in het mbo in de eerste jaren na invoering van de regionale opleidingscentra suggereerde dat de optimale grootte van een instelling tussen de 2500 en de 4500 deelnemers zou liggen. Daarnaast zouden vooral synergievoordelen bestaan tussen economisch en technisch beroepsonderwijs en minder met opleidingen in zorg en educatie (Van Ingen 2003).

11

Dit kwam naar voren in een panelbijeenkomst met vijf bestuurders uit het voortgezet onderwijs.

TPEdigitaal 3(3)

92

Ib Waterreus

In het hoger onderwijs zijn de grootste schaalvoordelen te verwachten. Laband en Lenz (2003) vinden dat bij meer dan 3100 studenten de eerste schaalnadelen kunnen optreden. Het feit dat hoger onderwijsinstellingen in de praktijk een stuk groter zijn kan worden verklaard doordat daarnaast scopevoordelen bestaan. Deze voordelen ontstaan wanneer verschillende activiteiten elkaar versterken. In het wo is de combinatie van onderzoek en onderwijs daarvan een goed voorbeeld. Grote universiteiten kunnen daarom zeer kostenefficiënt zijn: schattingen van een efficiënte schaal lopen echter uiteen van 12.000 tot 31.000 studenten, afhankelijk van het type instelling (Patterson 2000). Een kanttekening bij de genoemde studies is dat grote problemen bestaan bij het meten van zowel de inputs als de outputs, zodat bepaling van de optimale schaal een hachelijke zaak is. De aanwezigheid van schaalvoordelen geeft besturen echter een duidelijke fusieprikkel om kosten te besparen. Aan horizontale fusies kunnen echter ook nadelige effecten gebonden zijn zoals een beperking van de keuzevrijheid voor deelnemers en ouders (bijvoorbeeld als gevolg van monopolievorming). Dit zorgt ervoor dat de prikkels voor scholen om te innoveren afnemen. De directe koppeling van de bekostiging aan het aantal leerlingen betekent dat scholen een sterke prikkel hebben om met elkaar te concurreren om leerlingen. Deze prikkel wordt enigszins beperkt doordat populaire scholen vaak een beperkte capaciteit hebben en niet altijd kunnen of willen uitbreiden. Bijvoorbeeld omdat de gemeente niet voorziet in de gewenste huisvesting of omdat een schoolbestuur ook minder populaire vestigingen in stand wil houden. In reactie op de toegenomen autonomie van scholen en de bijbehorende toegenomen concurrentie zijn scholen in het voortgezet onderwijs zich de afgelopen decennia steeds sterker gaan profileren, bijvoorbeeld door het aanbieden van tweetalig onderwijs, technasia, speciale kunst,- science- en sportklassen etc. Fusies worden vaak gemotiveerd met het argument dat dit dergelijke maatwerkactiviteiten mogelijk maakt. Het is echter de vraag of scholen ook zo gevoelig zullen blijven voor de wensen van ouders en deelnemers wanneer zij verzekerd zijn van een vaste leerlingenstroom. Zo is het opvallend dat er geen categorale gymnasia bestaan in grote steden als Eindhoven, Tilburg, Maastricht, Enschede, Almere en Lelystad. Men kan zich afvragen in hoeverre dit te maken heeft met het ontbreken van een vraag bij ouders of het ontbreken van prikkels voor de dominante schoolbesturen in die steden. Daarnaast zijn er ook wettelijke regelingen die het bemoeilijken om bijvoorbeeld een nevenvestiging te openen. In het vo moet daarover overeenstemming worden bereikt met scholen in de om-

TPEdigitaal 3(3)


93

geving in het kader van het Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen.12 In het hoger onderwijs kan het starten van een nevenvestiging worden afgewezen op grond van de beleidsregel macrodoelmatigheid.13 Bij verticale fusies tussen verschillende onderwijssectoren (bijvoorbeeld po en vo) kunnen zich in theorie verticale schaalvoordelen voordoen door een grotere efficiency. Daar staat tegenover dat verticale integratie naast een verminderde prikkel tot innovatie ook kan leiden tot een vermindering van de flexibiliteit en keuzevrijheid. Het wordt voor ouders en deelnemers gemakkelijker om door te stromen tussen scholen die vallen onder hetzelfde schoolbestuur, maar tegelijkertijd wordt de drempel hoger om over te stappen naar een school van een ander schoolbestuur. Dit geldt in het bijzonder voor versnelde trajecten, waarbij bijvoorbeeld wordt geëxperimenteerd tussen vmbo en mbo en in sommige gevallen geen vmbo-diploma meer wordt verstrekt (Onderwijsraad 2009). Personeelsbeleid. De kwaliteit van docenten is een van de belangrijkste factoren voor de kwaliteit van het onderwijs en het belonings- en personeelsbeleid spelen hierbij een belangrijke rol (zie bijvoorbeeld Rivkin e.a. 2005; Clotfelter e.a. 2007 en Waterreus 2007). Wanneer bestuurlijke schaalvergroting bijdraagt aan professionalisering van het personeelsbeleid vallen daarom belangrijke efficiencyvoordelen te behalen. Voorwaarde hiervoor is dat grotere schoolbesturen er in slagen om docenten beter te selecteren en slecht functionerende docenten te ontslaan. Ook hierbij lijken schaalvoordelen mogelijk tot een bepaalde minimale efficiënte schaal is bereikt. Het is bijvoorbeeld gemakkelijker om gespecialiseerde docenten voor kleine vakken aan te trekken wanneer een aanstelling op verschillende locaties van hetzelfde bestuur kan worden gecombineerd. Daar staat tegenover dat bestuurlijke schaalvergroting ook negatieve effecten op het personeelsbeleid kan hebben. Afzonderlijke scholen kunnen bijvoorbeeld door het bestuur worden opgezadeld met een docent die overbodig is geworden op een andere school.14 Indien een goed en een slecht presterende school deel uitmaken van hetzelfde bestuur zal uitbreiding van de ene school ten koste van de andere gaan. Bovendien betekent 12

Zie bijvoorbeeld CFI (2008). Regeling voorzieningenplanning voortgezet onderwijs., 11 juli 2008. Internet; www.cfi.nl. 13 Per 1 augustus 2009 is deze regel aangepast en de uitvoering overgedragen aan een commissie Macrodoelmatigheid, zie Ministerie van OCW (2009). Brief aan de Tweede Kamer over beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs, 17 juni 2009, kenmerk HO&S/BS/2009/118879. 14 Dit werd bijvoorbeeld naar voren gebracht door een vertegenwoordiger van de Onderwijsconsumentenorganisatie (OCO) tijdens een onderwijscafé over fusies in het onderwijs in Den Haag op 16 juni 2009.

TPEdigitaal 3(3)

94

Ib Waterreus

dit dat docenten van de ene school naar de andere verhuizen, omdat zij een bestuursaanstelling hebben. Ook dit nadeel wordt groter naarmate een schoolbestuur minder concurrentieprikkels ondervindt. In dat geval heeft een schoolbestuur niet alleen een monopoliepositie richting ouders, maar ook een monopsoniepositie richting docenten. Gegeven de specifieke investeringen die nodig zijn om een bevoegdheid als docent te behalen en de beperkte mogelijkheden om die specifieke kennis buiten het onderwijs te verzilveren kan de marktmacht van scholen redelijk groot zijn, met name voor oudere docenten. (Ransom en Sims 2009). Beleidsvoerend vermogen. Bestuurlijke schaalvergroting maakt het mogelijk om het bestuur te professionaliseren en de benodigde expertise te ontwikkelen die nodig is voor strategisch beleid en om bijvoorbeeld te kunnen onderhandelen met gemeenten (over huisvesting). Schoolbesturen geven daarbij aan dat schaalvergroting in het onderwijs en in het lokale bestuur vaak gelijk opgaan.15 Met name gemeenten, maar ook veel schoolbesturen, geven blijk van een voorkeur voor een beperkt aantal gesprekspartners op het gebied van bijvoorbeeld onderwijshuisvesting. Het opereren op een vergelijkbare bestuurlijke schaalgrootte kan dat vergemakkelijken. Gemeentelijke herindelingen kunnen op die manier ook aanzetten tot bestuurlijke fusies in het onderwijs. Eénpitters blijken soms van de kant van gemeenten druk te ervaren om te fuseren, terwijl omgekeerd grote schoolbesturen het juist lastig vinden om zaken te moeten doen met verschillende gemeenten. Zij hebben bijvoorbeeld een voorkeur voor doordecentralisatie van de middelen voor onderwijshuisvesting van de gemeenten naar het schoolbestuur. In dat geval kan een schoolbestuur zelf nieuwbouwplannen maken en is daarbij niet meer afhankelijk van de gemeente. Er zijn grenzen aan het aantal vestigingen dat een bestuur efficiënt kan beheren. Naar het optimale aantal locaties in het onderwijs is echter nog nauwelijks onderzoek gedaan. Het valt te verwachten dat dit mede zal afhangen van de schoolsoort en verschillen tussen locaties. In andere sectoren zijn dergelijke studies overigens wel verricht, een optimale elektriciteitsproducent zou bijvoorbeeld circa 10 locaties efficiënt kunnen besturen (Schenk 2007). Het is bovendien de vraag of de bestuurders de juiste prikkels hebben om te stoppen met schaalvergroting wanneer het optimum is bereikt. Net als bij fusies in andere sectoren bestaat het risico van overschatting van de voordelen en onderschatting van de nadelen. Fusies schakelen de concur15

Dit kwam zowel naar voren in gesprekken met een voormalig voorzitter van het éénpittersplatform en een bovenschools manager van 15 scholen in 5 gemeenten als in een panelbijeenkomst met negen bestuurders uit po, vo en mbo (Onderwijsraad, 2008).

TPEdigitaal 3(3)


95

rentie uit en verkleinen de financiële risico’s voor de organisatie (Onderwijsraad 2005). Baarsma (2008) wijst op het risico dat fusies onderdeel kunnen zijn van zelfverrijking en imperiumgedrag, doordat de beloning en de status van bestuurders vaak gekoppeld zijn aan de omvang van de organisatie. Een dergelijke beloningsgedreven fusiestrategie kan nog versterkt worden door de angst om zelf overgenomen te worden. Ook wijst Baarsma erop dat fusies de mogelijkheden tot vergelijking van de prestaties van verschillende instellingen (‘benchmarking’) verminderen. Financiën. In het voortgezet onderwijs wordt bestuurlijke fusie vaak genoemd als oplossing voor de financiële risico’s die scholen lopen en om innovatie en (didactische) diversiteit om vestigingsniveau mogelijk te maken. Besturen in het vo, bijvoorbeeld financieel, bijspringen wanneer een bepaalde vestiging tijdelijke problemen heeft. In het algemeen streven besturen ernaar dat vestigingen zich op de lange termijn financieel zelf kunnen redden. Tegelijkertijd geeft een aantal besturen echter ook toe dat zij structureel middelen realloceren van havo/vwo-afdelingen naar bepaalde vmbo-afdelingen, omdat zij die anders niet (allemaal) in stand zouden kunnen houden, terwijl zij dat wel als hun maatschappelijke taak zien. Dit suggereert een mogelijke onevenwichtigheid in de bekostiging (Onderwijsraad 2008). Als het gaat om de financiële risico’s bestaat bovendien een verschil tussen het perspectief van de school en het stelsel als geheel. Afzonderlijke organisaties kunnen beter aan risicospreiding doen wanneer hun schaal toeneemt, daar staat tegenover dat de risico’s voor het stelstel als geheel groter worden wanneer meer middelen in minder handen zijn. De potentiële schade van een verkeerde investeringsbeslissing door een groot schoolbestuur is immers groter.16 De invoering van de lumpsum heeft ertoe geleid dat scholen reserves moesten gaan aanhouden waardoor minder middelen rechtstreeks voor het onderwijs beschikbaar kwamen. In sommige gevallen heeft dit geleid tot excessieve reservevorming bij scholen. Dit was een belangrijke aanleiding voor de instelling van de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (beter bekend als de Commissie Don), die in het najaar van 2009 advies uitbrengt. Tot slot kunnen in theorie scopevoordelen worden behaald door diversificatie, bijvoorbeeld door fusies met andere maatschappelijke organisaties zoals kinderopvang of welzijn. Op die manier kan een organisatie risico’s 16

Zie bijvoorbeeld ‘Beurspaniek kost scholen miljoenen’, in NRC Handelsblad van 17 juli 2009, waaruit blijkt dat twee grote onderwijsinstellingen vorig jaar miljoenen euro’s verloren hebben op hun beleggingen.

TPEdigitaal 3(3)

96

Ib Waterreus

afdekken (bijvoorbeeld van fluctuerende leerlingaantallen) of op een goedkope manier combinaties van dienstverlening aanbieden (bijvoorbeeld naschoolse opvang). In de praktijk blijken dergelijke sectoroverschrijdende organisaties vaak moeilijk bestuurbaar te zijn en vragen zij extra coördinatiestructuren. Meestal lijken de opbrengsten van diversificatie niet op te wegen tegen de kosten (Schenk 2007). Conclusie. Het voorgaande laat zien dat er zowel valide argumenten voor als tegen bestuurlijke fusies bestaan. Helaas is weinig empirisch onderzoek beschikbaar naar de optimale bestuurlijke schaal in het onderwijs. Of een fusie per saldo voordelig of nadelig uitvalt zal afhangen van de specifieke situatie (en sector). Op grond van de literatuur en ervaringen in de praktijk kunnen wel de volgende conclusies worden geformuleerd. • Het risico dat fusies nadelig uitpakken wordt groter naarmate de bestuurlijke keuzevrijheid voor ouders (en docenten) kleiner wordt. • Het risico dat de afstemmingskosten sterker toenemen dan de baten neemt toe naarmate de fusie meer ongelijksoortige onderdelen omvat (zoals bij sectoroverstijgende fusies).

4

Biedt invoering van een fusietoets een goede oplossing?

Het kabinet heeft besloten tot het invoeren van een fusietoets om de bestuurlijke schaalvergroting in het onderwijs af te remmen. Deze paragraaf gaat in op de vraag of invoering van een fusietoets wenselijk is of dat betere alternatieven denkbaar zijn. Vervolgens wordt bekeken in hoeverre de door het kabinet voorgestelde fusietoets geschikt is om de geconstateerde problemen op te lossen. Alternatieven: opting out, nieuwe toetreding en schaalgerelateerde bekostiging. Blank (2009) vraagt zich af in hoeverre invoering van een fusietoets noodzakelijk is en of er geen eenvoudiger alternatief mogelijk is. Hij stelt voor om de bekostigingsprikkels voor scholen te veranderen en scholen (in plaats van de schooloverstijgende besturen) weer zelf over de middelen te laten beschikken. In dat geval zouden scholen zelf kunnen bepalen of en zo ja aan welk schoolbestuur zij bijvoorbeeld taken op het terrein van overhead, politiek-bestuurlijk overleg en risicodeling uitbesteden. In feite bestaat een dergelijk model al: het is een optie voor éénpitters die overwegen om een vorm van bovenschoolse samenwerking aan te gaan. De eerder genoemde samenwerkende zelfstandige gymnasia werken

TPEdigitaal 3(3)


97

bijvoorbeeld volgens een dergelijk model. Voor het uitbesteden van administratieve taken en gezamenlijke inkoop. kan dit waarschijnlijk een doelmatige oplossing zijn. Het is echter de vraag of een dergelijke vrijblijvende vorm van samenwerking ook werkt voor zaken als risicodeling. Op het moment dat verschillen in risico’s tussen scholen ontstaan, zullen scholen met minder risico’s geneigd zijn om zich terug te trekken. In de praktijk blijken de meeste scholen echter te kiezen voor fusie als vorm van bovenschoolse samenwerking. Waarschijnlijk omdat deze vorm minder vrijblijvend is maar ook eenvoudiger te realiseren omdat niet tot in detail hoeft te worden afgesproken op welke punten wel of geen samenwerking plaatsvindt. In de vele gevallen waar al een fusie heeft plaatsgevonden en sprake is van een bovenschools bevoegd gezag betekent het voorgestelde model van Blank een vorm van ‘opting out’: het uittreden van een school uit een bestuur. Op dit moment is dit echter niet mogelijk en heeft de Minister van OCW de Onderwijsraad gevraagd om te verkennen onder welke randvoorwaarden dit eventueel mogelijk zou zijn. Dit is met name interessant in gevallen waarbij de bestuurlijke schaalvergroting dermate is doorgeschoten dat er sprake is van een monopoliepositie. Een alternatief voor ‘opting out’ is een verruiming van de mogelijkheid tot toetreding van nieuwe scholen. Wanneer het eenvoudig zou zijn voor nieuwe scholen om toe te treden tot de onderwijsmarkt dan waren regels voor ‘opting out’ niet nodig. Onderwijs is echter geen gewone markt maar een hybride semi-publieke sector met elementen van marktwerking. Hoewel ouders in principe de mogelijkheid hebben om een nieuwe school te stichten, bestaan in de praktijk hoge drempels om voor bekostiging in aanmerking te komen. Ook is het voor bestaande scholen lastig om een nieuwe vestiging te openen. Als gevolg daarvan is opening van een nieuwe school bijna alleen mogelijk in een nieuwbouwwijk.17 Een andere mogelijkheid is om de bekostiging te relateren aan de bestuurlijke schaalgrootte. De optimale schaal is echter vaak niet bekend en kan variëren met de lokale context. Dit betekent dat daar ook geen gedetailleerd bekostigingsmodel aan valt te koppelen. Het lijkt verstandiger om een zo ‘schaalneutraal’ mogelijk bekostigingsmodel te hanteren dat ruimte laat aan ouders en leerlingen om te kiezen voor de door hen gewenste optimale organisatorische schaal. Dit veronderstelt echter dat kan worden gekozen tussen scholen van verschillende bestuurlijke aanbieders. Hoewel ouders primair geïnteresseerd zijn in keuzemogelijkheden tussen scholen, 17

Een uitzondering zijn scholen van bepaalde (religieuze) denominaties waarbij leerlingen bereid zijn om ver te reizen om die te bereiken.

TPEdigitaal 3(3)

98

Ib Waterreus

ligt de beslissingsbevoegdheid over het aanbod en de bekostiging van de scholen bij het bestuur. Ook heeft een bestuur met een monopoliepositie weinig prikkels om het onderwijsaanbod aan te passen aan de wensen van ouders en leerlingen. Voorkomen is beter dan genezen: om bestuurlijke monopolies in het onderwijs te voorkomen lijkt invoering van een fusietoets het beste instrument. In die gevallen waarin de bestuurlijke schaalvergroting al zover is voortgeschreden dat een fusietoets te laat komt kan worden gedacht aan verruiming van mogelijkheden voor nieuwe toetreding en eventueel ‘opting out’. Wetsvoorstel fusietoets. De minister van OCW heeft op 28 augustus 2009 een wetsvoorstel voor de invoering van een fusietoets naar de Tweede Kamer gestuurd. Volgens dit voorstel moeten onderwijsinstellingen met fusieplannen verplicht worden om een fusie-effectrapportage (FER) op te stellen. Deze FER moet informatie verstrekken over de (verwachte) gevolgen voor de keuzevrijheid van ouders en leerlingen, de organisatorische gevolgen voor personeel en leerlingen, nut en noodzaak van de fusie (verwachte kosten en baten) en eventuele alternatieven.18 Wanneer de betrokken medezeggenschapsraden met het fusievoorstel hebben ingestemd wordt dit voorgelegd aan de minister van OCW.19 Indien gewenst zal de minister vervolgens advies vragen aan een onafhankelijke commissie. De fusietoets is van toepassing op alle voorgenomen fusies in alle onderwijssectoren. Alleen in het primair onderwijs wordt een drempel gehanteerd en hoeven fusies alleen te worden getoetst wanneer een school ontstaat met meer dan 500 leerlingen of een bestuur met meer dan tien scholen. Wel moeten scholen altijd een fusie-effectrapportage opstellen.20 Een fusietoets kan helpen om de keuzevrijheid van ouders en deelnemers te waarborgen en verdere schaalvergroting in het onderwijs af te remmen. Ook kan van de verplichte fusietoets en de bijbehorende fusieeffectrapportage een preventieve werking uitgaan. Bij de uitwerking in het wetsvoorstel zijn echter wel enkele kanttekeningen te plaatsen. In de eerste plaats is onduidelijk in hoeverre de door het kabinet voorgestelde fusietoets de bestuurlijke variëteit voldoende waarborgt. Het wetsvoorstel zegt dat de minister goedkeuring aan een fusie kan onthouden 18

Ministerie van OCW (2009). Fusietoets ingediend bij Tweede Kamer. Nieuwsbericht, 28 augustus 2009. Internet: www.minocw.nl. 19 Indien de medezeggenschapsorganen niet akkoord gaan wordt voorgelegd aan een geschillencommissie. 20 Tweede Kamer 2008/2009, 32 040, nr.3. Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het invoeren van een fusietoets in het onderwijs (Memorie van toelichting). 28 augustus 2009.

TPEdigitaal 3(3)


99

wanneer die leidt tot een significante belemmering van de ‘daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting en pedagogisch-didactische aanpak binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen’. De vraag is wat de concrete toetsingsnorm is voor deze variatie en of deze norm voldoende rekening houdt met mogelijke gevolgen op de lange termijn. In het wetsvoorstel wordt alleen gesproken over de directe gevolgen van een fusie. Op de korte termijn hoeft een bestuurlijke fusie weinig gevolgen te hebben maar op de lange termijn heeft een sterke bestuurlijke concentratie wel degelijk risico’s voor de variatie van het onderwijsaanbod. In de memorie van toelichting wordt overigens wel gesproken over de wenselijkheid van een keuze uit minimaal twee bestuurlijke aanbieders, zoals ook door de Onderwijsraad (2008) geadviseerd. Het ontbreekt in het wetsvoorstel echter aan harde criteria voor de beoordeling van een fusie. Dit betekent dat het oordeel van de minister en de eventuele adviescommissie bepaalt hoe zwaar het effect van de bestuurlijke concentratie zal worden gewogen. Bijvoorbeeld in situaties waarbij op papier weliswaar meerdere schoolbesturen blijven bestaan maar waar als gevolg van een fusie een schoolbestuur met een zeer dominante positie ontstaat. Baarsma (2008) stelt zelfs dat non-profit instellingen in slecht concurrerende markten (zoals het onderwijs) boven een bepaald marktaandeel in principe niet zouden mogen fuseren, tenzij aan bepaalde minimale concurrentie-eisen wordt voldaan. Ook is het de vraag of het verstandig is om de uitvoering van de fusietoets door de minister zelf te laten verrichten. Een risico hiervan is dat de beoordeling van individuele fusies een onderwerp van politiek debat wordt. Volgens de Onderwijsraad (2008) is de inrichting van een aparte Onderwijskamer bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) daarom een beter alternatief. Tot dusver houdt de NMa zich niet bezig met het gesloten bestel van publiek bekostigd onderwijs. De NMa houdt op dit moment alleen toezicht op de markt van particuliere onderwijsactiviteiten. Dit verandert pas op het moment dat de overheid besluit tot invoering van een open bestel. De minister van OCW had de NMa echter wel kunnen verzoeken tot oprichting van een aparte Onderwijskamer voor de uitvoering van een fusietoets. Daarbij zou de minister moeten aangeven welke criteria de Onderwijskamer voor het toetsen van fusies in de onderwijssector moet hanteren. Een vergelijkbare constructie bestaat al voor een toets op mediaconcentraties die de NMa uitvoert in opdracht van het ministerie van OCW en het

TPEdigitaal 3(3)

100

Ib Waterreus

commissariaat van de Media.21 Een voordeel van uitvoering door de NMa is dat deze organisatie op afstand staat van de politiek en beschikt over een uitgebreide ervaring in het toetsen van fusies. Daarbij gaat het niet alleen om fusies in het bedrijfsleven, maar ook in semi-publieke sectoren zoals de zorg. Een laatste punt van aandacht zijn eventuele ongewenste neveneffecten van de toets. Om een fusietoets te ontwijken kunnen schoolbesturen bijvoorbeeld kiezen voor alternatieve vormen van samenwerking. Het is van belang om te monitoren of dit vraagt om aanvullende maatregelen die ongewenste effecten tegengaan (zoals de benoeming van de bestuursleden van het ene bestuur als raad van toezicht van een ander bestuur en vice versa). De minister van OCW heeft aangegeven het risico hiervan beperkt te vinden omdat dergelijke vormen van personele unie eenvoudig zijn terug te draaien. Het is de bedoeling dit onderwerp in een apart wetsvoorstel over ‘goed bestuur’ aan de orde te laten komen.22

5

Conclusie

De bestuurlijke ontwikkelingen laten zien dat met name in het primair en voortgezet onderwijs sprake is van voortgaande bestuurlijke schaalvergroting. In het primair onderwijs gaat het daarbij voor een belangrijk deel om een onvermijdelijke bestuurlijke professionalisering in reactie op de in 2006 ingevoerde lumpsumfinanciering. Ook blijven de meeste fusies beperkt tot scholen van dezelfde denominatie zodat een zekere variëteit aan (openbare, katholieke en protestante) schoolbesturen vooralsnog gewaarborgd lijkt. Tegelijkertijd hebben fusies in verschillende sectoren geleid tot lokale en regionale bestuurlijke monopolies die ten koste gaan van de keuzevrijheid van ouders en leerlingen. Ook vinden fusies plaats tussen onderwijssectoren (zoals po en vo of vo en mbo) of met organisaties buiten het onderwijs (zoals kinderopvanginstellingen). In een aantal gevallen kunnen bij nut en noodzaak van fusies vraagtekens worden gezet. Bij sectoroverstijgende fusies is het de vraag of schaalvoordelen de toenemende afstemmingskosten kunnen compenseren. 21

Tweede Kamer 2006/2007, 30 921, nr.3: Vaststelling van tijdelijke regels voor mediaconcentratie en enige daarmee verband houdende wijzigingen in de Mediawet en de Mededingingswet (Tijdelijke wet mediaconcentraties). Memorie van toelichting. 22 Tweede Kamer 2008/2009, 32 040, nr.3. Wijziging van diverse onderwijswetten in verband met het invoeren van een fusietoets in het onderwijs (Memorie van toelichting). 28 augustus 2009.

TPEdigitaal 3(3)


101

De invoering van een fusietoets biedt een mogelijkheid om de bestaande bestuurlijke variëteit en bijbehorende keuzevrijheid te waarborgen. Van een fusietoets kan bovendien een niet te verwaarlozen preventieve werking uitgaan. Het is echter onduidelijk in hoeverre de voorgestelde fusietoets de bestuurlijke variëteit voldoende zal waarborgen: het gaat niet alleen om de gevolgen voor de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod op de korte termijn waar in het wetsvoorstel over wordt gesproken maar ook om de gevolgen op lange termijn. De beste garantie voor een gevarieerd onderwijsaanbod voor ouders en leerlingen op de lange termijn is een keuzemogelijkheid uit verschillende bestuurlijke aanbieders. Daarnaast heeft de voorgestelde beoordeling van fusies door de minister zelf als risico dat individuele fusies onderwerp van politiek debat kunnen worden. Toetsing op afstand door inrichting van een aparte onderwijskamer bij de NMa verdient daarom de voorkeur. Tot slot is de bestuurlijke schaalvergroting in sommige sectoren en gebieden al zover voortgeschreden dat de fusietoets te laat komt. Om die reden zou het wenselijk zijn om te experimenteren met het verruimen van de mogelijkheden voor nieuwe toetreding (stichting van nieuwe school of opening van een nevenvestiging) en eventueel afsplitsing van een school (‘opting out’) te beginnen in gebieden waar op dit moment sprake is van een bestuurlijk monopolie.

Auteur Dr. J.M. Waterreus is stafmedewerker bij de Onderwijsraad, e-mail: [email protected].

Literatuur Baarsma, B., 2008, Fusietoezicht op Not for Profits, TPEdigitaal, vol. 2(4): 49-70. Blank, J., B. van Hulst en P. Koot, 2007a, Basisonderwijs en bureaucratie. Delft/Rotterdam, IPSE/Ecorys. Blank, J., B van Hulst en P. Koot, 2007b, Overhead of onderwijs, Rotterdam/Delft: Ecorys/IPSE. Blank, J., 2009, Bureaucratische fusietoets overbodig, Economische Statistische Berichten, vol. 94(4565): 476. Bronneman-Helmers, H.M., 2008, Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland. Deelstudie bij het rapport van de commissie-Dijsselbloem, TK 20072008, 31007, nr.7. Clotfelter, C., H. Ladd en J. Vigdor, 2007,. Teacher credentials and student achievement in high school: a cross-subject analysis with student fixed effects, NBER Working Paper 13617.

TPEdigitaal 3(3)

102

Ib Waterreus

Dijkgraaf, E., S. van der Geest, R.H.J.M. Gradus en M. de Jong, 2008, School Choice and Competition: Evidence from the Netherlands, Tinbergen Institute Discussion Paper TI 2008-109/3. Herweijer, L. en R. Vogels, 2004,. Ouders over opvoeding en onderwijs. Den Haag: SCP. Ingen, D. van, 2003. Kosten- en productiestructuren in de Bve-sector. Mimeo. Laband, D.N. en B.F. Lentz, 2003, New estimates of economies of scale and scope in higher education, Southern Economic Journal, vol. 70(1): 172-83. Leithwood, K. en D. Jantzi, 2009, A Review of Empircial Evidence About School Size effects, A Policy Perspective, Review of Educational Research, vol. 79(1): 464-90. Ministerie van OCW, 2007, Kerncijfers 2002-2006. Den Haag: Ministerie van OCW. Noailly, J. en P. Koning, 2009, Schoolkeuze, concurrentie en kwaliteit in het basisonderwijs, Economisch-Statistische Berichten, vol. 94(4554): 118-120. Onderwijsraad, 1982, Voorontwerp voor de overgangswet bij de Wet op het basisonderwijs. Den Haag, Onderwijsraad. Onderwijsraad, 2005, Variëteit in schaal, Den Haag, Onderwijsraad. Onderwijsraad, 2008, De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs. Den Haag, Onderwijsraad. Onderwijsraad, 2009, Examens in het vmbo. Den Haag, Onderwijsraad. Patterson, G., 2000, Findings on Economies of Scale in Higher Education: Implications for Strategies of Merger and Alliance, Tertiary Education and Management, vol. 6(4): 259-69. Ransom, M.R. en D.P., 2009, Estimating the Firm’s Labor Supply Curve in an “New Monopsony” Framework: School Teachers in Missouri. IZA Discussion Paper 4271 (June 2009). Rivkin, S., E. Hanushek en J. Kain, 2005, Teachers, schools and academic achievement, Econometrica, vol. 73(2), 417-58. Schenk, H., 2007, Economie en strategie van de fusieparadox. In R.A.I. van Frederikslust, J.C.K.W. Bartel, H. Schenk & M.W.C. Vijverberg, Fusies en acquisities, Amsterdam: Lexis Nexis. Waterreus, I., 2007, Can we stimulate teachers to enhance quality? In J. Hartog en H. Maassen van den Brink (eds.), Human Capital, Advances in Theory and Evidence, pp. 189-211.

TPEdigitaal 3(3)

Onderbenutting van mbo’ers nuttig op de arbeidsmarkt?

Johan Coenen, Frank Cörvers, Didier Fouarge, Christoph Meng, Annemarie Nelen Uit dit artikel blijkt dat overscholing of onderbenutting vaak een kwestie is van allocatie op de arbeidsmarkt. Deze blijkt weliswaar in eerste instantie verkeerd lijkt te zijn (‘mismatch’), maar is uiteindelijk toch efficiënt is als men rekening houdt met het gebrek aan werkervaring van schoolverlaters en jongeren, of met de geringere capaciteiten of ambities van ‘onderbenutte’ werkenden. Zij die formeel (qua opleiding) onder hun niveau werken en overschoold lijken te zijn, kunnen gegeven hun capaciteiten en preferenties toch op hun plek zijn. Het verschijnsel onderbenutting of overscholing heeft dus een nuttige functie op de arbeidsmarkt.

1

Inleiding

Als werkenden een hoger opleidingsniveau hebben dan vereist voor de functie waarin ze werkzaam zijn spreekt men van onderbenutting of overscholing (Borghans en De Grip 2000). De kosten hiervan kunnen om verschillende redenen aanzienlijk zijn. Onderbenutting wijst erop dat men het potentieel aan menselijk kapitaal in de beroepsbevolking niet volledig weet te benutten waardoor er productieverlies geleden wordt (McGuinness 2006). Op de arbeidsmarkt manifesteert zich dit als verdringing van degenen op de lagere beroepenniveaus door werkenden met een middelbare of hogere opleiding (Teulings en Koopmanschap 1989). Onderbenutting kan in navolging van Freeman (1976) worden uitgelegd als overscholing.1 Dat 1

Sinds de publicatie van Freeman (1976) is er een levendig debat gaande over de oorzaken van overscholing of onderbenutting, waarbij het gebruik van de ene of andere term een indicatie kan zijn voor de positie die men inneemt in dit debat. Naast de term skill underutilization, dat het beste te vertalen is als onderbenutting, worden in de internationale literatuur ook overeducation, overqualification, underemployment, overtraining en occu-


104 Johan Coenen, Frank Cörvers, Didier Fouarge, Christoph Meng, Annemarie Nelen

betekent dat de overheid teveel investeert in onderwijs, en dat de beschikbare financiële middelen efficiënter kunnen worden verdeeld. Een herverdeling van de middelen zou dan kunnen leiden tot een hogere economische groei. Onderbenutting of overscholing kan ook op micro-economisch niveau tot nadelige effecten leiden, zoals een lagere beloning ten opzichte van degenen die in banen werken die overeenkomen met het behaalde opleidingniveau (Sicherman 1991). Onderbenutting zou tevens schadelijk kunnen zijn voor de productiviteit binnen bedrijven (Tsang 1987), en kan leiden tot een lagere tevredenheid van werknemers en een sterkere neiging het bedrijf te verlaten (Tsang e.a 1991). Door dit laatste kunnen investeringen in trainingen en werving en selectie verloren gaan. Voorts toont recent onderzoek aan dat werkenden door onderbenutting een blijvende loonachterstand oplopen (Mooi-Reçi 2008) en dat onderbenutting nadelige effecten heeft op het cognitief vermogen van werkenden (De Grip e.a. 2008). Dit laatste kan leiden tot een lagere productiviteit en vroegtijdige uittrede van de arbeidsmarkt. Ondanks de bovengenoemde potentieel nadelige effecten van onderbenutting op onder andere de productiviteit, de beloning en de arbeidsparticipatie, is er in de recente economische literatuur veel discussie of onderbenutting een belangrijk probleem vormt. In dit artikel betogen we op basis van eerdere empirische studies dat onderbenutting een belangrijke functie op de arbeidsmarkt vervult, namelijk die van een efficiënte inzet en allocatie van werkenden die minder capaciteiten of ambities hebben dan hun opleidingsniveau suggereert. Het gaat daarbij vaak om niet-observeerbare heterogeniteit van werkenden, zoals wordt geïllustreerd in het volgende citaat: “Several studies show that overeducation is a less serious phenomenon than often thought since the incidence of overeducation is overestimated when no account is taken of the heterogeneity in the actual ability or attitudes toward the employment of workers with a particular level of education.”(Büchel e.a. 2003, p. 8) Ten tweede laten we in dit artikel zien dat onderbenutting veel lager uitvalt als men deze op een andere wijze meet. De meting van onderbenutting is een belangrijk thema in de literatuur over onderbenutting (Verhaest en Omey 2009). Ten derde wordt op basis van eigen regressie-analyses aangetoond dat onderbenutting vaker voorkomt onder ‘zwakkere’ mbogediplomeerden. Daarmee lijkt de arbeidsmarkt juist deze personen toe te wijzen aan banen op lager niveau, dat wil zeggen aan banen die wel degelijk in overeenstemming kunnen zijn met hun capaciteiten of ambities. Depational mismatch gebruikt. Vaak zijn deze termen uitwisselbaar (Shockey 1989). We zullen hier voornamelijk de term ‘onderbenutting’ gebruiken.

TPEdigitaal 3(3)


105

ze heterogeniteit aan vaardigheden en eigenschappen van mensen met formeel hetzelfde niveau qua opleiding wordt in veel studies echter niet geobserveerd. Het gaat in dit artikel om mbo’ers die op een lager beroepsniveau werkzaam zijn. Wat betreft het opleidingsniveau waren mbo’ers met 2,6 miljoen personen de grootste groep in de beroepsbevolking van 2008.2 Juist in het middelbaar beroepsonderwijs speelt de differentiatie naar de verschillende leerniveaus (1 t/m 4) een belangrijke rol, iets dat van groot belang is voor de vaststelling van onderbenutting. In Sectie 2 wordt nader ingegaan op een aantal verklaringen in de literatuur voor het bestaan van onderbenutting op de arbeidsmarkt. Sectie 3 bespreekt het begrip en de waarneming van onderbenutting volgens zogenaamde objectieve en subjectieve metingen. Sectie 4 beschrijft de mate van onderbenutting op basis van een tweetal databestanden: de Enquête Beroepsbevolking (EBB) van het CBS en het SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS) van het ROA. In Sectie 5 wordt aan de hand van het SISbestand geanalyseerd welke factoren bijdragen aan de onderbenutting van schoolverlaters van het mbo. Hierbij wordt in het bijzonder aandacht geschonken aan de meetmethode voor onderbenutting en de heterogeniteit van mbo-gediplomeerden binnen dezelfde opleiding, afgemeten aan hun capaciteiten en voorkeuren. In Sectie 6 volgen de conclusies.

2

Oorzaken van onderbenutting

Onderbenutting valt voor een belangrijk deel te verklaren doordat de relatie tussen opleiding en beroep of functie niet één-op-één is. De relatie is niet absoluut, maar afhankelijk van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, welke bovendien over de tijd kunnen fluctueren. Ter illustratie kan gedacht worden aan een groep mbo’ers met formeel een diploma van hetzelfde opleidingsniveau, maar heterogeen van samenstelling qua capaciteiten (volgens bijv. een normaalverdeling). Daartegenover staan banen van middelbaar beroepsniveau die ook heterogeen zijn wat betreft het niveau van de taken die uitgevoerd moeten worden (eveneens volgens een normaalverdeling). Er zijn enerzijds banen die relatief veel complexe taken behelzen, of taken waarvoor enige ervaring gewenst zou zijn of taken die veel verantwoordelijkheden omvatten (zelfs voor hoger opgeleiden), en anderzijds zijn er banen met relatief veel taken van lager beroepsniveau. Als mbo’ers een baan zoeken zullen de besten terecht komen op de banen waarvoor 2

Zie www.statline.cbs.nl. Exclusief mbo’ers van niveau 1, zie Sectie 3.

TPEdigitaal 3(3)


veel capaciteiten vereist zijn, en de zwakste mbo’ers banen bezetten die mogelijk zelfs door (de betere) vmbo’ers vervuld zouden kunnen worden. De productiviteit van een baan wordt bepaald door zowel de capaciteiten van de mbo’er als de moeilijkheidsgraad van de taken die uitgevoerd moeten worden. Eenvoudige banen (op lager beroepsniveau) waarvoor de hogere productiviteit van een mbo’er niet opweegt tegen de hogere relatieve beloning ten opzichte van vmbo’ers, zullen bezet worden door vmbo’ers. Maar als door bijvoorbeeld het terugdringen van het aantal voortijdige schoolverlaters het aanbod van mbo’ers stijgt ten koste van het aanbod van vmbo’ers (zie OCW 2009), dan daalt de relatieve beloning van mbo’ers en wordt het voor werkgevers aantrekkelijker om mbo’ers op lager beroepsniveau in te zetten. Naarmate het aanbod van mbo’ers verder toeneemt wordt het steeds aantrekkelijker om ook de betere mbo’ers op lager beroepsniveau aan te stellen, ten koste van vmbo’ers. Bovenstaande gedachtegang is gebaseerd op het Job Assignment model. Het allocatieproces wordt dus bepaald door de heterogeniteit van het menselijk kapitaal en de heterogeniteit van de banen. Productiviteit en beloning zijn volgens dit matchingmodel zowel een functie van kenmerken van werkenden als van baankenmerken (Sloane 2003; Dupuy 2004; McGuinness 2006). De Human Capital theorie (Becker 1975) benadrukt de aanbodzijde (werknemers) en het Job Competition model (Thurow 1975) de vraagzijde (werkgevers). Deze twee theorieën kunnen worden beschouwd als twee extremen binnen het Job Assignment model. Uit empirische studies blijkt inderdaad, in overeenstemming met de Job Assignment theorie, dat zowel het baanniveau als het opleidingsniveau de productiviteit en de beloning bepalen. Zo ontvangen onderbenutte werknemers bij een gegeven baan een hoger salaris dan werknemers die een ‘goede match’ hebben tussen opleiding en baan (zie ook Batenburg e.a. 2003; Rubb 2003; Sicherman 1991). Dit kan verklaard worden doordat zij minder trainingskosten met zich mee brengen, of gewoonweg productiever zijn dan de andere (lager opgeleide) werknemers op hetzelfde baanniveau. Onder een hogere productiviteit valt dan ook de verzekering voor werkgevers dat onderbenutte werknemers beter kunnen omgaan met onverwachte veranderingen in het productieproces, omdat ze flexibeler zijn en beter kunnen improviseren (Sloane 2003). Er zijn verschillende redenen waarom mbo’ers worden ingezet in lagere beroepen. Zo kan het aanbod van middelbaar ten opzichte van lager opgeleiden toenemen (zoals in eerder genoemd voorbeeld), maar kan ook de vraag naar middelbare functies afnemen ten gunste van de vraag naar lagere functies (bijvoorbeeld door polarisatie van de werkgelegenheid, zie Goos en Manning 2007). Er ontstaat dan een overaanbod van mbo’ers

TPEdigitaal 3(3)


107

waardoor hun relatieve lonen dalen. Werkgevers passen zich aan de gewijzigde beloning aan door relatief veel mbo’ers aan te trekken in lagere functies. Dit aanpassingsproces leidt tot verdringing van de vmbo’ers in de lagere functies. Wieling en Borghans (2001) laten zien dat onderbenutting veel vaker voorkomt dan werkloosheid als aanpassingsproces om overaanbod op te vangen. Complicerende factor is dat de grotere inzet van middelbaar opgeleiden in lagere functies ook kan samenhangen met technologische of organisatorische factoren en ontwikkelingen aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt. Vooral grotere bedrijven lijken beter dan kleinere bedrijven in staat te zijn om, afhankelijk van de vraag-aanbodverhoudingen op de arbeidsmarkt, door substitutie van verschillende soorten arbeid (bijvoorbeeld hoog- versus laaggeschoolden) een hogere gemiddelde productiviteit te behalen (Dupuy en De Grip 2006). Een ander voorbeeld is dat functies die voorheen bekend stonden als lagere functies door technologische ontwikkeling (skill-biased technologicial change) complexer zijn geworden, waardoor er steeds meer arbeidskrachten met een middelbare in plaats van een lagere opleiding worden gevraagd. Deze zogenaamde upgrading van lagere functies tot middelbaar niveau is in empirische studies echter moeilijk te onderscheiden van verdringing (crowding out of bumping down, zie Borghans en De Grip 2000). De upgrading van kwalificatievereisten kan overigens ook worden veroorzaakt doordat een grotere inzet van beter geschoolden, in het bijzonder hoger opgeleiden, in de productieprocessen technologische vernieuwingen bewerkstelligt (Acemoglu 2002). Daardoor stijgt de vraag naar hoger en mogelijk ook middelbaar opgeleiden. Dat betekent dat mbo’ers door de technologische vooruitgang in bepaalde functies niet meer als onderbenut moeten worden geschouwd. In het kader van dit artikel zijn nog verschillende noties uit de empirische literatuur van belang. Uit Groot en Maassen van den Brink (1996) kan geconcludeerd worden dat een gebrek aan ervaring wordt gecompenseerd door het werken in een baan onder het niveau dat past bij het opleidingsniveau. Dat betekent dat pas afgestudeerden een grotere kans hebben om onder hun niveau te werken dan degenen met dezelfde opleiding en meer werkervaring. Dekker e.a. (1995) laten inderdaad zien dat werknemers die onder hun opleidingsniveau werkzaam zijn, doorgroeien naar hogere functies naarmate ze langer in dienst zijn, waardoor hun onderbenutting wegvalt. Ook Batenburg e.a. (2003) vinden dat werknemers met meer ervaringsjaren minder vaak onderbenut zijn. Zij vinden verder dat deeltijders vaker onderbenut zijn dan werknemers die voltijds werken. Omdat het aandeel werknemers dat in deeltijd werkt tussen 1990 en 2000 is gestegen, zou een achterstand in ervaring van deeltijders een oorzaak kunnen zijn

TPEdigitaal 3(3)


van de toename in het aandeel onderbenutte werknemers in deze periode (van 22 naar 25%). Green e.a. (1999) testen direct of onderbenutte werknemers minder begaafd zijn dan werknemers met een goede aansluiting tussen hun opleidingsniveau en hun baan. Zij vonden dat personen die op 16-jarige leeftijd een hogere score behaalden op een wiskundetest significant minder vaak onderbenut zijn in hun latere carrière. Büchel en Pollmann-Schult (2001) vonden eveneens dat een hoger eindcijfer bij het verlaten van het beroepsonderwijs een sterk negatief effect heeft op het latere risico van werknemers om onderbenut te worden in hun werk. De bovenstaande studies wijzen erop dat het bij onderbenutting simpelweg kan gaan om heterogeniteit tussen individuen binnen opleidingscategorieën wat betreft ervaring, competenties en voorkeuren. In dit artikel zullen we nagaan of onderbenutting inderdaad vaker voorkomt onder jongeren van middelbaar beroepsniveau dan onder ouderen van vergelijkbaar opleidingsniveau. Indien dit zo is, wijst dat erop dat veel jongere mbo’ers doorgroeien naar een functie op middelbaar beroepsniveau als zij voldoende ervaring hebben opgedaan.3 Ook zullen er ervaringsindicatoren worden meegenomen in een regressievergelijking die de kans op onderbenutting onder mbo’ers verklaart. Deze vergelijking zal tevens het gemiddelde eindcijfer bij afstuderen meenemen als indicator voor de capaciteiten van mbo’ers. De verwachting is dat degenen met een lager eindcijfer vaker onderbenut zijn. Tot slot zal er in de empirische analyse van dit artikel aandacht worden geschonken aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt. De hypothese is dat een krappere arbeidsmarkt niet alleen leidt tot een lagere werkloosheid, maar ook tot een lagere onderbenutting. Dat betekent dat de conjunctuurcyclus van invloed is op de mate waarin onderbenutting op de arbeidsmarkt voorkomt. Bovendien zal dan onderbenutting in regio’s met een krappere arbeidsmarkt minder vaak voorkomen.

3

Meting van onderbenutting

Om vast te stellen hoe groot het probleem van onderbenutting in Nederland is, moet het op correcte wijze worden gemeten. In dit artikel wordt

3

Cohorteffecten kunnen hierbij een rol spelen, omdat de intrede op de arbeidsmarkt mede bepaald wordt door de conjunctuur. Met andere woorden, lichtingen mbo’ers die intreden bij een gunstige conjunctuur hebben minder last van onderbenutting dan andere.

TPEdigitaal 3(3)


109

onderbenutting gemeten volgens zowel de objectieve als de subjectieve methode.4 De objectieve methode. Deze methode bestaat uit een systematische evaluatie van opleidingsniveaus van werkenden met de beroepenniveaus van hun banen. Daarbij wordt hier gebruikt gemaakt van opleidingen- en beroepenclassificaties van het CBS, te weten de Standaard Onderwijsindeling (SOI) en de Standaard Beroepenclassificatie (CBS). Kenmerkend voor deze methode is dat er uitsluitend wordt gekeken naar het formele opleidingsniveau van de werkenden. Aan de hand van de Enquête Beroepsbevolking (EBB) van het CBS kan onderbenutting met de objectieve methode worden gemeten. De EBB is een jaarlijkse steekproef onder bijna 70.000 huishoudens. De respons is ca. tweederde en bevat ongeveer 90.000 personen5, waarmee het de meest omvangrijke bron is van arbeidsmarktgegevens over opleiding en beroep. mbo’ers6 zijn onderbenut als zij in één van de elementaire of lagere beroepen werkzaam zijn. Omdat er uitsluitend wordt gekeken naar het opleidingsniveau ten opzichte van het baanniveau, en niet naar andere capaciteiten van werkenden, zou men ook kunnen spreken van overscholing in plaats van onderbenutting. Een nadeel van de objectieve methode is de bandbreedte binnen de door het CBS onderscheiden niveaus van beroepen. Het CBS maakt onderscheid tussen elementaire beroepen, lagere beroepen, middelbare beroepen, hogere beroepen en wetenschappelijke beroepen. mbo’ers zijn bij het hanteren van de objectieve methode en de naamgeving van beroepen en opleidingen van het CBS niet onderbenut als zij minimaal in middelbare beroepen werken. In de door het CBS onderscheiden beroepenniveaus komen de verschillen tussen de vier opleidingsniveaus binnen het mbo niet tot uitdrukking. Werkenden met middelbare opleidingen van niveau 1 en 2 hebben echter vaak een baan in de lagere beroepen, waardoor zij volgens deze definitie onderbenut zijn. Daarnaast kan een bepaald beroep soms verschillende vaardigheden (van verschillend niveau) vereisen. Hierdoor 4

5

Een derde veelgebruikte methode, de empirische methode, komt hier niet aan de orde. Volgens deze methode is er sprake van onderbenutting als het opleidingsniveau van een werknemer meer dan één standaarddeviatie boven het gemiddelde vereiste opleidingsniveau voor die baan ligt (zie verder Coenen e.a. 2009). Zie voor meer informatie over de EBB: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/methoden

/dataverzameling/onderzoeksbeschrijving-ebb-art.htm 6

Een mbo-opleiding op niveau 1 wordt door het CBS als een opleiding van vmbo-niveau gezien (en zijn derhalve niet meegenomen in Figuur 1 van de volgende sectie). De reden hiervoor is dat algemeen opleidingen vanaf niveau 2 in het mbo erkend worden als startkwalificatie voor de arbeidsmarkt (zie Houtkoop e.a. 2004).

TPEdigitaal 3(3)


kan het voorkomen dat mensen met hetzelfde beroep (volgens de naamgeving) totaal verschillende werkzaamheden verrichten (McGuinness 2006). Een ander nadeel van de objectieve methode is dat beroepen over tijd kunnen veranderen, waardoor het oorspronkelijk toegekende niveau van het beroep niet meer hoeft te kloppen (Sloane 2003). Door technologische vooruitgang kan er bijvoorbeeld in de lagere beroepen upgrading plaatsvinden van de door werkgevers vereiste kwalificaties. Deze upgrading van vereiste kwalificaties kan inhouden dat de uit te voeren taken complexer worden, en dat de vraag naar middelbaar opgeleiden binnen de als ‘lager’ geclassificeerde beroepen toeneemt ten koste van de vraag naar lager opgeleiden. De subjectieve methode. Deze methode is gebaseerd op het bevragen van werknemers (of werkgevers) over het niveau van verrichte werkzaamheden. Aan werknemers kan bijvoorbeeld gevraagd worden aan te geven welk opleidingsniveau door hun werkgever voor hun functie werd vereist. Dit opleidingsniveau wordt dan vergeleken met het opleidingsniveau van de werknemers. Soms wordt werknemers ook direct gevraagd of zij in hun huidige functie onderbenut zijn. Een voordeel van deze methode is dat de ondervraagden vaak het beste op de hoogte zijn hun eigen capaciteiten en over de aard en het niveau van hun werkzaamheden. Voor het samenstellen van de figuren over onderbenutting van mbogediplomeerden in de volgende is gebruik gemaakt van de BVE-Monitor van het ROA, waarmee sinds 1996 gediplomeerde mbo-schoolverlaters ongeveer anderhalf jaar na het afronden van hun opleiding worden geënquêteerd. Elk jaar worden ongeveer 40.000 schoolverlaters benaderd. De respons is ca. 25%. In totaal bevat de BVE-Monitor voor de jaren 1996 tot en met 2007 (laatst beschikbare meting ten tijde van de analyses) de antwoorden van ongeveer 94.000 gediplomeerde mbo-schoolverlaters.7 Voor de schoolverlaters van het MBO-BBL zijn geen (betrouwbare) cijfers voor de metingen in 1996, 2005 en 2006 beschikbaar. Voor de objectieve methode is onderbenutting onder de mboschoolverlaters in de BVE-Monitor vastgesteld aan de hand van de eerder in deze sectie genoemde classificaties van het CBS.8 Voor de meting van onderbenutting met de subjectieve methode wordt gebruik gemaakt van specifieke vragen uit de BVE-Monitor. In dit artikel meten we onderbenut-

7

Ongeveer 40% van deze groep volgt een vervolgopleiding of is niet werkzaam. Zie voor een uitgebreide verantwoording van het veldwerk: http://www.roa.unimaas.nl/SIS/BVEMonitor/index.htm 8 Mbo-niveau 1 is hier wel meegenomen in de groep van mbo-gediplomeerden.

TPEdigitaal 3(3)


111

ting onder schoolverlaters via twee verschillende subjectieve methodes.9 Hiervoor zijn aan de respondenten een tweetal vragen voorgelegd: “Welk opleidingsniveau werd door uw werkgever voor deze functie minimaal vereist?” Respondenten konden kiezen uit wo, hbo, mbo niveau 3 of 4, mbo niveau 1 of 2, havo of vwo, vmbo, basisonderwijs. “In welke mate worden in uw huidige functie uw kennis en vaardigheden benut?”, met antwoordmogelijkheden van ‘1’ (helemaal niet) tot ‘5’ (in sterke mate). Op basis van de eerste vraag (subjectief: vereist opleidingsniveau) wordt onderbenutting vastgesteld indien de respondent een lager vereist niveau vermeldt dan het opleidingsniveau waarop hij of zij het diploma heeft behaald. Voor het bepalen van onderbenutting is hier wederom het opleidingsniveau van de respondent van belang in plaats van zijn of haar capaciteiten. Ook hier zou dus net zo goed van overscholing in plaats van onderbenutting kunnen worden gesproken. Op basis van de tweede vraag (subjectief: benutting kennis en vaardigheden) wordt onderbenutting vastgesteld indien de respondent vermeldt dat zijn of haar kennis en vaardigheden (helemaal) niet (antwoordcategorie 1 of 2) benut worden. De gegevens op basis van deze vraag zijn slechts beschikbaar voor de jaren vanaf 2002. Bij deze vraag wordt bij het bepalen van onderbenutting expliciet rekening gehouden met de capaciteiten van de respondent in plaats van met zijn of haar formele opleidingsniveau. Kritiek op de subjectieve methode richt zich op verschillende aspecten. Zo zouden onderbenutte werknemers vaker ontevreden zijn over hun baan en daarom minder geneigd zijn om een vragenlijst hierover in te vullen. Dit zou dus tot een onderschatting van de mate van onderbenutting op de arbeidsmarkt kunnen leiden. Ten tweede hebben werknemers in kleine en/of slecht gestructureerde organisaties vaak geen geschikt vergelijkingsmateriaal om de vereisten in hun baan tegen af te zetten en zouden werknemers verkeerde criteria kunnen hanteren om de functievereisten voor hun baan vast te stellen. Ten derde bestaat er wellicht een verschil tussen het door de werkgever vereiste opleidingsniveau en het vereiste opleidingsniveau om specifieke taken in een baan te kunnen uitvoeren (McGuinness 2006). Een vierde kritiekpunt is dat er verschillende formuleringen in vragenlijsten gebruikt worden om onderbenutting te achterhalen (Sloane 2003): een algemeen geaccepteerde standaard bestaat niet. De wijze van vraagstelling speelt echter wel een belangrijke rol, zoals we zullen zien.

9

Onderbenutting kan niet via de subjectieve methode worden vastgesteld met de Enquête Beroepsbevolking (EBB) van het CBS.

TPEdigitaal 3(3)


4

Onderbenutting onder mbo’ers

Beroepsbevolking. Op basis van de eerder genoemde objectieve methode en met behulp van EBB-gegevens van het CBS kan de onderbenutting worden berekend. Deze bedroeg anno 2007 27% in het mannelijke deel van de werkzame beroepsbevolking met een mbo-opleiding. Bij vrouwen was dit slechts een procentpunt lager: 26%. De onderbenutting onder nietwesterse allochtonen lag in 2007 op een aanzienlijk hoger niveau: 42% van de werkende niet-westerse allochtonen met een afgeronde opleiding op mbo-niveau werkte onder het eigen niveau. De verschillen in onderbenutting naar leeftijd zijn ook groot, zoals blijkt uit Figuur 1. Het valt op dat vooral jongeren (15-29 jaar) onder hun niveau werken. Dit is in overeenstemming met de theorie dat onderbenutting vaak tijdelijk van aard is, en vooral voorkomt onder werkenden die gebrek aan ervaring moeten compenseren. De onderbenutting onder jonge werkenden is, mede onder invloed van de gunstige conjunctuur, gedaald van 36% in 1996 naar 32% in 2002. De onderbenutting is in de jaren daarna weer opgelopen tot 36% in 2007. Echter, de toename in de mate van onderbenutting is waarschijnlijk deels het gevolg van een wijziging in de manier waarop het onderwijsniveau in de EBB gemeten is. Vóór 2004 werd het opleidingsniveau vastgesteld door de interviewer op basis van de antwoorden van de respondent. Vanaf 2004 gebeurt dit aan de hand van de antwoorden tijdens het interview via algoritmes die zijn geprogrammeerd in de laptop van de interviewer. De meting van onderbenutting kan dus gevoelig zijn voor het classificeren van de opleidingen naar niveau. Uit Figuur 1 kan worden geconcludeerd dat de onderbenutting onder jongeren gevoelig lijkt te zijn voor conjuncturele veranderingen in de economie. Dit is op zich niet verwonderlijk omdat jongeren, onder wie schoolverlaters, nog geen vaste positie op de arbeidsmarkt hebben verworven en bij laagconjunctuur langer moeten zoeken naar een aansluitende baan. Voor de leeftijdsgroepen 30-49 en 50-64 jaar geldt dat de onderbenutting van vergelijkbare omvang is. De laatste jaren werkt ongeveer 23 tot 24% van de mbo’ers ouder dan 30 jaar onder het eigen niveau. Blijkbaar neemt onderbenutting nauwelijks toe voor werkenden na hun vijftigste. Dat zou kunnen betekenen dat ‘demotie’ nauwelijks voorkomt wat betreft het niveau van werkzaamheden.10

10

Uit de literatuur blijkt dat demotie onder werkende ouderen weinig voorkomt (zie Borghans e.a. 2007).

TPEdigitaal 3(3)


113

Figuur 1 Percentage onderbenutting bij mbo’ers in de werkzame beroepsbevolking volgens de objectieve methode, naar leeftijdscategorie, 1996-2007

leeftijd

40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

leeftijd 15-29

leeftijd 30-49

jaar

leeftijd 50-64

Bron: ROA/CBS(EBB).

Schoolverlaters. In Figuur 2 en 3 wordt de ontwikkeling van het aandeel onderbenutte werkzame schoolverlaters van het mbo weergegeven volgens zowel de objectieve methode als twee subjectieve methodes. Figuur 2 betreft de werkzame schoolverlaters van het mbo in de BOL (beroepsopleidende leerweg) en Figuur 3 geeft hetzelfde weer voor de BBL (beroepsbegeleidende leerweg). Deze twee leerwegen onderscheiden zich in de verhouding tussen de tijdscomponenten die scholieren in de praktijk (werk, stage) en op school doorbrengen. In Figuur 2 zien we dat voor de mbo-gediplomeerden van de beroepsopleidende leerweg (BOL) de objectieve methode over het algemeen tot de hoogste onderbenutting leidt. De onderbenutting is ongeveer 30 à 35%, en is daarmee vergelijkbaar met de onderbenutting onder jongeren in de beroepsbevolking volgens de objectieve meting in Figuur 1. Uit Figuur 2 blijkt verder dat de trends in de onderbenutting volgens de objectieve en subjectieve methode aan de hand van het vereiste opleidingsniveau min of

TPEdigitaal 3(3)


meer overeen komen, hoewel er voor sommige jaren verschillen van 5 tot 10 %-punt kunnen bestaan. Beide methodes lijken de conjunctuurcyclus te volgen, met een daling van de onderbenutting tot 1999/2000 en vervolgens een hoger niveau van onderbenutting tussen 2001 en 2005 waarna de mate van onderbenutting onder mbo-gediplomeerden flink daalt. De economische malaise aan het begin van deze eeuw lijkt als gevolg te hebben gehad dat er meer gediplomeerden gedwongen zijn geweest om onder hun niveau te gaan werken. Het percentage BOL-gediplomeerden dat volgens eigen inschatting in een functie werkzaam is waarin de eigen kennis en vaardigheden niet (voldoende) benut worden, varieert in de periode 2002-2007 grofweg tussen de 13% en 17%. Dit is veel lager dan bij de objectieve en de eerste subjectieve methode. De vraagstelling en meting van onderbenutting blijkt dus van belang te zijn voor het vaststellen voor de omvang ervan. De uitkomsten in de figuur laten verder zien dat, net als bij de eerste subjectieve methode, onderbenutting bij BOL-gediplomeerden van 2002 tot 2005 stijgt en in de daarna volgende betere economische tijden weer daalt. In Figuur 3 is de ontwikkeling van de onderbenutting volgens de drie methodes weergegeven voor de beroepsbegeleidende leerweg (BBL). Pas in 1999 was er sprake van de eerste reguliere uitstroom uit de in 1997 ingevoerde BBL. Bovendien stroomden er pas in 2001 schoolverlaters uit met een diploma van de vierjarige BBL-opleidingen van niveau 4. In de jaren daarvoor gaat het om schoolverlaters uit het voormalige leerlingwezen. De invoering van de BBL in plaats van het leerwezen heeft wellicht tot een relatief sterke afname van de onderbenutting geleid. Uit de vergelijking tussen Figuur 2 en 3 blijkt dat de onderbenutting in BOL en BBL volgens de objectieve en eerste subjectieve methode (vereist opleidingsniveau) naar elkaar zijn toegegroeid. In de jaren negentig en in de beginjaren van het nieuwe millennium vinden we dat het aandeel MBOBBL gediplomeerden dat onderbenut is (aanzienlijk) hoger ligt dan bij de MBO-BOL gediplomeerden. In 1997 werkte maar liefst 61% naar eigen zeggen onder het gewenste niveau. In 2000 is dit nog ongeveer 46%. Volgens de objectieve methode zijn in 2007 onderbenutting in BOL en BBL vrijwel aan elkaar gelijk (bijna 34%). Opmerkelijk is dat onderbenutting volgens de tweede subjectieve methode (benutting van kennis en vaardigheden) juist lager ligt voor BBL dan voor BOL, terwijl volgens de objectieve en eerste subjectieve methode BBL- ten opzichte van BOL-gediplomeerden vaker onder het eigen niveau werkzaam zijn. BBL-gediplomeerden worden kennelijk in mindere mate geconfronteerd met een functie waarin zij hun kennis en vaardigheden niet (voldoende) kunnen benutten. Met andere woorden, de meting van onder-

TPEdigitaal 3(3)


115

benutting volgens het opleidingsniveau dat de baan vereist komt niet één op één overeen met de meting volgens het niveau van de kennis en vaardigheden die benut worden.

%

Figuur 2 Percentage BOL-gediplomeerden dat ‘onderbenut’ wordt volgens drie meetmethodes, 1996-2007 70

60

50

40

30

20

10

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

objectief

subjectief: vereist opleidingsniveau

Bron: ROA(SIS).

TPEdigitaal 3(3)

jaar

subjectief: benutting kennis en vaardigheden


%

Figuur 3 Percentage BBL-gediplomeerden dat ‘onderbenut’ wordt volgens drie meetmethodes, 1996-2007 70

60

50

40

30

20

10

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

objectief

subjectief: vereist opleidingsniveau

jaar

subjectief: benutting kennis en vaardigheden

Bron: ROA(SIS).

Determinanten van onderbenutting van schoolverlaters. Uit het voorgaande blijkt dat vooral de onderbenutting onder jongeren en schoolverlaters in de beroepsbevolking groot is. We zullen in deze paragraaf nader ingaan op de factoren die de onderbenutting van schoolverlaters kunnen verklaren, waarbij er zoals in Sectie 2 is aangekondigd bijzondere aandacht zal zijn voor drie factoren, namelijk de invloed van werkervaring, capaciteiten en ambities van schoolverlaters, en de krapte op arbeidsmarkt. We zullen aan de hand van de uitkomsten van een aantal logit-schattingen onderbenutting onder schoolverlaters trachten te verklaren. In Tabel 1 zijn de resultaten weergegeven van de schattingen, waarbij onderbenutting is gemeten met de eerder besproken drie methodes, te weten mboschoolverlaters werkzaam in lagere beroepen (objectieve methode), mboschoolverlaters die naar eigen zeggen in een baan werkzaam zijn met een lagere dan het door de werkgever vereiste opleidingsniveau (eerste subjectieve methode), en mbo-schoolverlaters wiens kennis en ervaring naar eigen zeggen onvoldoende benut wordt (tweede subjectieve methode).

TPEdigitaal 3(3)


117

Tabel 1 Determinanten onderbenutting mbo-gediplomeerden in logit regressies: metingen volgens objectieve en subjectieve methodena (bron: ROA/SIS) Geschatte coëfficiënten Objectief: Subjectief I: Subjectief II: beroepen- vereist oplei- benutting kennis niveaus dingsniveau en ervaring Vrouw 0,011 -0,130*** 0,141* Leeftijd -0,164*** -0,124*** 0,072** Leeftijd kwadraat (/100) 0,206*** 0,163*** -0,102* -0,302** Westers allochtoon -0,074 -0,088 Niet-westers allochtoon -0,251** -0,311*** -0,202 Opleidingsrichting (economie is ref.) Groen 0,979*** 0,466*** 0,280*** 0,250*** Techniek -0,449*** 0,263*** Gezondheidszorg -0,957*** -0,168*** -0,461*** Gedrag en Maatschappij (niv. 3 en 4) -0,743*** -0,224*** -0,321** -0,034 BBL (BOL = ref.) 0,314*** 0,710*** Mbo-niveau (niveau 4 is ref.) -0,291* Niveau 1 2,292*** 1,249*** Niveau 2 1,421*** 0,555*** -0,087 Niveau 3 0,381*** 0,565*** -0,030 Gemid. eindexamencijfer (7 is ref.)b 6 0,420*** 0,333*** 0,172 0,141** 0,183** 6,5 0,113 7,5 -0,151** -0,172*** -0,134* 8 -0,254*** -0,262*** -0,086 -0,225 8,5 of hoger -0,397*** -0,057 Intredewerkloosheid (in maanden) 0,042*** 0,032*** 0,048*** Stage/eerder werk bij werkgever2) -0,096* 0,105** -0,667*** Aantal arbeidsuren per week -0,019*** -0,014*** -0,015*** Regio gevolgde opleiding (west is ref) Noord 0,162*** -0,113** -0,118 Oost 0,114*** -0,044 -0,047 -0,119 Zuid 0,057* -0,061* Jaren (2007 is ref.) 1996 0,801*** 0,709*** 1997 0,547*** 0,749*** 1998 0,574*** 0,679*** 1999 0,067 0,599*** 2000 0,392*** 0,541*** 2001 0,305*** 0,777*** 2002 0,889*** 1,075*** 0,325** 0,100 2003 0,323*** 0,679*** 2004 0,450*** 0,576*** 0,084 2005 0,483*** 0,674*** 0,023 0,080 2006 0,240*** 0,238*** N 35.111 34.698 10.832 Constante term 1,838*** 0,444* -3,006*** a Afhankelijke variabele: onderbenutting (ja/nee); * = p<0.1; ** = p<0.05; *** = p<0.01. De controlevariabelen aanstelling, bedrijfsgrootte, vereiste opleidingsrichting en opleiding basis voor starter of voor ontwikkeling carrière zijn wel in de analyse opgenomen, maar niet in de tabel gepresenteerd. b Vanwege ontbrekende jaren voor deze variabele is het effect gemodelleerd op 2002-2007. c De jaren 1996-2001 ontbreken voor deze indicator van onderbenutting.

TPEdigitaal 3(3)


De uitkomsten voor de kans op onderbenutting leveren bij de achtergrondkenmerken vrouw en leeftijd wat wisselende resultaten op voor de drie methodes, bij herkomst zijn de tekens hetzelfde11 maar is de statistische significantie afwijkend voor de tweede subjectieve methode, terwijl de effecten en significantie van de variabele opleidingsrichting over het algemeen erg op elkaar lijken bij de drie metingen van onderbenutting. Eerder hebben we gezien dat onderbenutting volgens de objectieve en eerste subjectieve methode vaker voorkomt bij BBL’ers dan bij BOL’ers, hetgeen bevestigd wordt in de uitkomsten van de regressie-analyses. Volgens de tweede subjectieve methode komt onderbenutting juist minder vaak voor onder BBL’ers, maar dit verschil blijkt in de regressie-analyse niet statistisch significant. We zijn met name geïnteresseerd in de effecten van de capaciteiten en ambities van schoolverlaters op de kans op onderbenutting. Deze capaciteiten zijn in de analyses gemeten door twee variabelen, namelijk het niveau van de mbo-opleiding en het gemiddelde eindexamencijfer van de mbo-gediplomeerden. De opleidingen binnen het mbo (BOL én BBL) worden op vier verschillende niveaus gegeven; van laag naar hoog zijn dat niveaus 1, 2, 3 en 4. Op basis van de literatuur kan verwacht worden dat degenen met het laagste niveau (en dus de minste capaciteiten) het vaakst in lagere baanniveaus (= lagere of elementaire beroepen) terecht komen. Volgens de schatting met de objectieve methode blijkt dat inderdaad het geval te zijn.12 Ter ondersteuning van de objectieve methode geven ook de resultaten voor de eerste subjectieve methode aan dat schoolverlaters naar eigen zeggen onder hun niveau werkzaam zijn, dat wil zeggen een hoger niveau hebben dan het door de werkgever vereiste opleidingsniveau. In beide gevallen gaat het een vergelijking tussen het eigen opleidingsniveau en het opleidingsniveau dat bij de baan hoort (volgens de CBS-classificatie respectievelijk de werkgever). In plaats van onderbenutting zou men hier ook gemakkelijk kunnen spreken van overscholing. Voor de tweede subjectieve methode zijn de resultaten echter anders, wellicht omdat er nu niet gekeken wordt naar het formele opleidingsniveau. Zoals we eerder hebben 11

Allochtonen werken minder vaak onder hun niveau: mogelijk heeft er een strengere selectie plaatsgevonden dan bij autochtonen, met andere woorden er wordt bij allochtonen scherper gelet op de aansluiting tussen opleidingsniveau en baanniveau. Gevolg daarvan kan zijn dat ze minder vaak onderbenut zijn, maar wel vaker werkloos. 12 Overigens leidt niveau 1 (assistent beroepsbeoefenaar) formeel niet op tot middelbaar beroepsniveau (niveau 1 is ook geen ‘startkwalificatie’). Daarmee is het werken in de lagere beroepen door gediplomeerden met niveau 1 formeel gezien volgens de objectieve methode geen onderbenutting. Dit in tegenstelling tot niveau 2 (basisberoepsbeoefenaar), niveau 3 (zelfstandig beroepsbeoefenaar) en niveau 4 (middenkaderfunctionaris of gespecialiseerd beroepsbeoefenaar).

TPEdigitaal 3(3)


119

gezien is onderbenutting volgens deze methode gemeten naar de benutting van de kennis en ervaring, waardoor het percentage mbo’ers dat aangeeft dat hun kennis en ervaring onderbenut wordt 15 à 25 %-punt lager uitvalt dan bij de andere twee methodes. Mbo’ers van het laagste niveau (niv. 1) blijken dan juist minder vaak onderbenut te zijn. Het effect van het gemiddelde eindcijfer van mbo-gediplomeerden op de kans op onderbenutting is daarentegen voor alle drie de methodes min of meer vergelijkbaar, hoewel met name voor de derde methode de verschillen niet altijd statistisch significant zijn. Dit heeft mogelijk te maken met de differentiatie naar eindcijfers en de kleinere steekproef bij de derde methode. Toch wijzen de resultaten allemaal in dezelfde richting: naarmate leerlingen slechter scoren tijdens hun opleiding hebben ze een grotere kans om in een baan werkzaamheden te verrichten die van lager niveau zijn dan past bij hun opleidingsniveau. Naarmate hun capaciteiten, motivatie of ambities minder ver reiken hebben ze dus een grotere kans op onderbenutting.13 Hierbij is reeds gecorrigeerd voor het niveau van de mbo-opleiding (niveau 1 t/m 4) en voor een hele reeks van andere persoonlijke en baankenmerken. De heterogeniteit van mbo-gediplomeerden binnen elk niveau blijkt derhalve van belang te zijn om ‘onderbenutting’14 te kunnen verklaren. Dit is in overeenstemming met studies (bijv. Green e.a. 2002; Sloane 2003) waarin gesteld wordt dat onderbenutting wijst op de heterogeniteit van individuen die weliswaar hetzelfde opleidingsniveau hebben maar verschillen wat betreft andere eigenschappen die van belang zijn voor de allocatie op de arbeidsmarkt. Het positieve effect van intredewerkloosheid op onderbenutting kan op twee manieren worden geïnterpreteerd. Enerzijds is de intredewerkloosheid een indicator voor de werkervaring van schoolverlaters. In een periode van werkloosheid wordt immers geen werkervaring opgedaan, en kan men zelfs het ‘menselijk kapitaal’ dat verworven is tijdens de opleiding kwijt raken (De Grip en Van Loo 2002). Anderzijds is de intredewerkloosheid wellicht een indicator voor de capaciteiten van de werklozen. Degenen met een langere werkloosheidsduur hebben wellicht meer kans op onderbenutting omdat ze minder capaciteiten, motivatie of ambities hebben om snel een baan te vinden.

13

14

Het gaat dus niet per se om kennis en vaardigheden opgedaan tijdens de opleiding (in de geest van de human capital theory). In navolging van de ‘signalling theory’ van Spence (1973) kan men stellen dat jongeren met een goed eindcijfer ook een signaal aan werkgevers af kunnen geven van hun motivatie en ambities, of van andere kwaliteiten die ze al hadden voordat ze aan de opleiding begonnen. Dit staat tussen aanhalingstekens omdat er vaak in feite geen sprake blijkt te zijn van ‘echte’ onderbenutting.

TPEdigitaal 3(3)


Twee andere variabelen die op het belang van werkervaring kunnen duiden zijn stage of werkervaring tijdens de studie bij de huidige werkgever en het aantal arbeidsuren per week. Hoewel deze factoren over het algemeen de kans op onderbenutting lijken te verkleinen, is het teken voor stage of werkervaring tijdens de studie tegengesteld aan de verwachting voor de eerste subjectieve methode. Voorts zijn er enkele controlevariabelen die te maken hebben met het soort aanstelling, de bedrijfsgrootte en de aansluiting tussen opleiding en werk (niet in tabel opgenomen). Hierover zijn geen expliciete verwachtingen geformuleerd. Wel blijkt dat over het algemeen een betere aansluiting ook impliceert dat de kans op onderbenutting kleiner is. Tot slot zijn er twee verklarende variabelen opgenomen die de relatie tussen onderbenutting en de krapte op de arbeidsmarkt weerspiegelen. De eerste variabele betreft de regiovariabele naar landsdelen, waarvoor de verwachting is dat onderbenutting in het westen van het land het laagste is omdat daar de krapte op de arbeidsmarkt het grootst is. Dit blijkt inderdaad te gelden voor de objectieve methode maar niet voor de beide subjectieve methodes. Het blijft onduidelijk waar dit verschil vandaan komt. De tweede variabele is de jaardummy. De arbeidsmarkt werd na 1995 steeds krapper waardoor de onderbenutting over het algemeen daalde tot 2001. De economische crisis van 2001 leidt in 2002 tot het hoogste niveau van onderbenutting voor alle drie de meetmethodes. Na 2002 daalt de onderbenutting weer.

6

Conclusies

In de beleidswereld worden onderbenutting en overscholing vaak als een significant probleem gezien. De gedachten hierachter zijn dat er bij overscholing teveel in onderwijs geïnvesteerd is, en dat er bij onderbenutting productieverlies is doordat mensen onder hun niveau werken qua beloning en productiviteit. Uit dit artikel blijkt dat overscholing of onderbenutting vaak een kwestie is van allocatie op de arbeidsmarkt, die weliswaar in eerste instantie verkeerd lijkt te zijn (‘mismatch’), maar toch efficiënt is als men rekening houdt met het gebrek aan werkervaring van schoolverlaters en jongeren, of met de geringere capaciteiten of ambities van ‘onderbenutte’ werkenden. Degenen die formeel (qua opleiding) onder hun niveau werken en overschoold lijken te zijn, kunnen gegeven hun capaciteiten en preferenties toch op hun plek zijn. Het verschijnsel onderbenutting of overscholing heeft dus een nuttige functie op de arbeidsmarkt.

TPEdigitaal 3(3)


121

Een andere aanwijzing voor de ‘efficiëntie’ van onderbenutting is dat degenen op de arbeidsmarkt met weinig werkervaring relatief vaak onder hun formele opleidingsniveau werken. Van de werkzame jongeren (tot 30 jaar) met een mbo-diploma is ongeveer 35% ‘onderbenut’, en dat is ca. 10 à 15 %-punt hoger dan onder werkzame mbo’ers vanaf 30 jaar oud. Dat betekent tevens dat onderbenutting voor veel starters op de arbeidsmarkt tijdelijk van aard is: naarmate men meer werkervaring heeft neemt de ‘onderbenutting’ af, of beter gezegd stroomt men door naar een hoger functieniveau. Ook de regressie-analyses onder mbo-schoolverlaters wijzen op het belang van werkervaring. Onderbenutting in enge zin, gemeten volgens één van de twee hier gebruikte subjectieve methodes (“Hoe worden in de huidige functie de kennis en vaardigheden benut?”), komt slechts voor onder 10 à 15% van de werkzame mbo-schoolverlaters. Als daarentegen wordt gekeken naar hoeveel procent van de werkzame mbo-schoolverlaters onder het behaalde niveau werkzaam is, dan stijgt dit percentage tot ongeveer 30%, zowel volgens de objectieve als de andere subjectieve meetmethode. Hierbij is echter het opleidingsniveau dat doorgaans past bij het baanniveau leidend voor de beoordeling of er sprake is van onderbenutting c.q. overscholing. Dit laatste percentage is waarschijnlijk veel te hoog omdat het geen recht doet aan de verschillen tussen individuen met weliswaar hetzelfde formele opleidingsniveau, maar met een grote heterogeniteit aan eigenschappen wat betreft kennis en vaardigheden, vakbekwaamheid, ambities, motivatie, etc. De meting van onderbenutting of overscholing is dus niet triviaal. De classificatie van beroepen en opleidingen naar niveau, die in de objectieve methode het uitgangspunt vormt, kan groot effect hebben op de inschatting of mensen onder hun niveau werkzaam zijn. Daarnaast kan de vraagstelling in de subjectieve methode, waarin werkenden zelf aangeven of ze een baan hebben die aansluit bij hun niveau van kennis- en vaardigheden, sterk bepalend zijn voor de meting van onderbenutting. Overigens is de onderbenutting onder mbo-schoolverlaters aanzienlijk gedaald gedurende de laatste ruim 10 jaar, reden waarom we ons tot voor kort weinig zorgen hoefden te maken over deze onderbenutting. Met de huidige economische crisis zal dat weer sterk veranderen, omdat behalve de werkloosheid ook de verdringing van lager opgeleiden door middelbaar opgeleiden en daarmee de onderbenutting en overscholing zullen toenemen. Jongeren kunnen de kans op onderbenutting wellicht beperken door zoveel mogelijk werkervaring op te doen tijdens en na de opleiding, eventueel door stages te volgen tijdens de opleiding en relevante ervaring op te bouwen in vrijwilligerswerk, waardoor ze sneller doorstromen naar hogere functieniveaus.

TPEdigitaal 3(3)


Auteurs De auteurs zijn allen werkzaam als onderzoeker bij het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) van Maastricht University. Zij bedanken twee anonieme referenten en Marloes de Graaf-Zijl voor hun commentaar op een eerdere versie. Dit artikel is tot stand gekomen naar aanleiding van een onderzoek voor de Raad van Werk en Inkomen (RWI). Zie Coenen e.a. (2009).

Literatuur Acemoglu, D, 2002, Technical Change, Inequality, and the Labor Market, Journal of Economic Literature, vol. 40(1): 7-72. Batenburg, R., K. Asselberghs, F Huijgen, en P. van der Meer, 2003, De kwalitatieve structuur van de werkgelegenheid in Nederland, deel V. Trends in beroepsniveau en overscholing in de periode 1987-2000, OSA-publicatie A196, april. Becker, G., 1975, Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis with Special Reference to Education, Columbia University Press, New York. Borghans, L. en A. de Grip, 2000, The Overeducated Worker? The Economics of Skill Utilization, Edward Elgar, Cheltenham, UK. Borghans, L., F. Cörvers, B Kriechel en R. Montizaan, 2007, Productiviteit, beloning en arbeidsparticipatie van ouderen, ROA-R-2007/5, Maastricht. Büchel, F., A. de Grip, en A. Mertens, 2003, The Overeducated European’, in: F. Büchel, A. de Grip en A. Mertens (eds), Overeducation in Europe. Current Issues in Theory and Policy, pp. 3-10. Büchel, F. en M. Pollmann-Schult, 2001, Overeducation and Human Capital Endowments – The Role of School Achievement and Vocational Training Quality, IZA Discussion Paper No. 337, Bonn. Coenen, J., F. Cörvers, D. Fouarge, C. Meng en A. Nelen, 2009, Onderbenutting bij MBO’ers: Trends en verklaringen, ROA, Maastricht University. Dekker, R.J.P., A de Grip, en J.A.M. Heijke, 1995, Arbeidsmarktsegmentatie en arbeidsmarktgedrag, OSA, Den Haag. Dupuy, A., 2004, Assignment and Substitution in the Labour Market, ROA Dissertations Series No. 4, Maastricht University. Dupuy, A. en A. de Grip, 2006, Elasticity of Subsitution and Productivity, Capital and Skill Intensity Differences Across Firms, Economics Letters, vol. 90(3): 340-47. Freeman, R., 1976, The Overeducated American, Academic Press, New York. Goos, M. en A. Manning, 2007, Lousy and Lovely Jobs: The Rising Polarization of Work in Britain, Review of Economics and Statistics, vol. 89(1): 118-33. Green, F., McIntosh, S. & Vignoles, A. (1999), Overeducation and Skills – Clarifying the Concepts, Centre for Economic Performance, Discussion Paper 435.

TPEdigitaal 3(3)


123

Green, F., S. McIntosh en A.Vignoles, 2002, The Utilization of Education and Skills: Evidence from Britain, The Manchester School, vol. 70(6): 792-811. Grip, A. de, H. Bosma, D. Willems en M. van Boxtel, 2008, Job-worker mismatch and cognitive decline, Oxford Economic Papers, vol. 60(2): 237-53. Grip, A. de, en J. van Loo, 2002, The Economics of Skills Obsolescence: a Review, The economics of skills obsolescence: theoretical innovations and empirical applications, Research in Labor Economics, vol 21: 1-26, Elsevier Science, Oxford. Groot, W. en H. Maassen van den Brink, 1996, Overscholing en verdringing op de arbeidsmarkt, Economisch Statistische Berichten, vol. 81(4042): 74-77. Houtkoop, W., R van der Velden en T. Brandsma, 2004, De waarde van de startkwalificatie, Max Goote Kenniscentrum BVE, Amsterdam. McGuinness, S. 2006, Overeducation in the Labour Market, Journal of Economic Surveys, vol. 20(3): 387-418. Mooi-Reçi, I. ,2008, Unemployed and scarred for life? Longitudinal analyses of how unemployment and policy changes affect re-employment careers and wages in the Netherlands, 1980-2000, Academisch Proefschrift, Vrije Universiteit Amsterdam. OCW, 2009, Referentieraming 2009, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Directie Kennis, Den Haag. Rubb, S. , 2003, Overeducation in the labor market: a comment and re-analysis of a meta-analysis, Economics of Education Review,vol. 22(6): 621-29. Shockey, J.W., 1989, Overeducation and Earnings: A Structural Approach to Differential Attainment in the US Labor Force (1970-82), American Sociological Review, vol. 54: 856-64. Sicherman, N., 1991, Overeducation’’ in the labour market, Journal of Labor Economics, vol. 9(2): 101-22. Sloane, P.J. , 2003, Much ado About Nothing? What does the Overeducation Literature Really Tell us?, in: F. Büchel, A. de Grip en A. Mertens (eds), Overeducation in Europe. Current Issues in Theory and Policy, pp. 11-45. Spence, M. , 1973, Job Market Signalling, Quarterly Journal of Economics, vol. 87(3): 355-74. Teulings, C. en M. Koopmanschap, 1989, An Econometric Model of Crowding Out of Lower Educational Levels, European Economic Review, vol. 33(8): 1653-64. Thurow, L.C. , 1975, Generating Inequality, Basic Books, New York. Tsang, M.,1987, The impact of underutilisation of education of productivity: a case study of the U.S. Bell companies, Economics of Education Review,vol. 11: 239-234. Tsang, M., R. Rumberger en H. Levin, 1991, The impact of surplus schooling on worker productivity, Industrial Relations, vol. 30(2): 209-28. Verhaest, D. en E. Omey, 2009, The Determinants of Overeducation: Different Measures, Different Outcomes?, June, Faculteit Economie en Bedrijfskunde, Universiteit Gent. Wieling, M. en L. Borghans, 2001, Discrepancies Between Supply and Demand and Adjustment Processes in the Labour Market, Labour, vol. 15(1): 33-56.

TPEdigitaal 3(3)

De toegevoegde waarde van de Associate degree

Djoerd de Graaf Sinds het studiejaar 2006/2007 bestaat een nieuwe opleidingsvorm in Nederland: de Associate degree (Ad). De Ad is een tweejarig onderdeel van een vierjarige hbo-bacheloropleiding, met een eigen graad. Deze tussenkwalificatie maakt deel uit van het Europese hoger onderwijssysteem, zoals afgesproken in het Bolognaproces, en bestaat al langer in het buitenland. Dit artikel onderzoekt de meerwaarde van de Ad voor het Nederlandse onderwijsstelsel. De resultaten laten zien dat groepen die voorheen niet doorstudeerden, dat nu wel doen. De tweejarige Ad is voor sommige mbo’ers en werkenden aantrekkelijker dan een vierjarige bachelor. Ook werkgevers zijn positief. De extra hoger opgeleiden zijn hard nodig in onze kenniseconomie. Kortom: de Ad heeft toegevoegde waarde, zowel voor studenten zelf als voor de maatschappij als geheel.

1

Inleiding

Een kenniseconomie heeft hoog opgeleide werknemers nodig. Een goed onderwijssysteem is daarvoor een noodzakelijke voorwaarde, opdat een ieder de voor hem of haar optimale hoeveelheid onderwijs kan genieten. Is het niet tijdens de eerste periode in het onderwijs (eerste leerweg), dan wel tijdens de arbeidsloopbaan (de tweede leerweg). Europa wil immers de meest competitieve en dynamische kenniseconomie ter wereld worden. In dit kader heeft Nederland als streefbeeld, dat in 2020 de helft van de Nederlandse beroepsbevolking van 25 tot 44 jaar hoogopgeleid is, dat wil zeggen een hbo- of wo-opleiding heeft afgerond (Onderwijsraad 2005 en OCW 2006). Dat betekent een toename van 15 procentpunten ten opzichte van 2004. De realiseerbaarheid hiervan staat of valt volgens het ministerie van OCW met vier voorwaarden (OCW 2006). Ten eerste moeten voldoende mensen zich in het voortgezet onderwijs en mbo kwalificeren voor



125

doorstroom naar het hoger onderwijs. Ten tweede moet het rendement van het hoger onderwijs worden verbeterd, oftewel de ongediplomeerde uitval moet worden teruggedrongen. Ten derde moet de deelname aan het hoger onderwijs door werkenden en niet-werkenden in het kader van een levenlang leren toenemen. Ten vierde dienen meer hoogopgeleide buitenlandse werknemers beschikbaar te komen voor de Nederlandse arbeidsmarkt. De eerste drie voorwaarden hebben betrekking op het onderwijs. Meer mensen dienen in te stromen in het hoger onderwijs, zowel via de eerste leerweg (eerste voorwaarde), als via de tweede leerweg (derde voorwaarde). Bovendien dient een groter deel van de instromers een graad te behalen in het hoger onderwijs (tweede voorwaarde). De Onderwijsraad (2005) becijferde dat bij ongewijzigd beleid de Nederlandse arbeidsmarkt in 2022 zo’n 440 duizend hoger opgeleiden tekort komt. Met name de tweede leerweg krijgt de laatste jaren veel aandacht. De HBO-raad en de Raad voor Werk en Inkomen (2006) wezen erop dat het kennistekort in Nederland nooit alleen via de eerste leerweg opgelost kan worden. Ook de OESO (2008a) heeft kritische opmerkingen over de deelname van het aantal mensen tussen de 30 en 40 jaar in het Nederlandse hoger onderwijs. Deze deelname ligt (met 2,9 procent) ver onder het OESO-gemiddelde (5,6 procent). Het ministerie van OCW wil hierin verandering aanbrengen. Doel is dat er in 2011 tienduizend meer 27- tot 40jarigen aan het (bekostigd) hoger beroepsonderwijs deelnemen dan in 2007. Het ministerie van OCW schrijft in de Strategische agenda voor het Hoger onderwijs (OCW 2007) vooral groei in deelname te verwachten bij mbo’ers die na een aantal jaren werken besluiten alsnog een hbo-opleiding te volgen. Deze extra deelname aan de tweede leerweg wil ze niet alleen via het private onderwijs, maar ook via het bekostigd hoger beroepsonderwijs vergroten. Hierin ziet OCW een rol weggelegd voor de Associate degree (Ad). Ook de OESO (2008a) pleit voor een intensivering van deze nieuwe tussenkwalificatie in het hoger onderwijs, internationaal short cycle genoemd. In het studiejaar 2006-2007 is de Ad met enkele pilots van start gegaan. De pilots duren tot en met 2010. De Ad is een tweejarig onderdeel van een vierjarige hbo-bacheloropleiding, maar kent vanwege de vereiste arbeidsmarktrelevantie een eigen programma. De Ad heeft ook een eigen graad: de Associate degree. Vanuit verschillende groepen kan behoefte bestaan aan de Ad. Zo kan voor werkenden die erover denken weer een studie op te pakken de Ad aantrekkelijk zijn. Ook voor veel mbo’ers die aarzelen over verder studeren is de tweejarige Ad mogelijk aantrekkelijker dan een vierjarige bachelor. Verder zou voor studenten die uit een hbo-bachelor dreigen uit te vallen de Ad een oplossing kunnen zijn. Kortom, de Ad zou kunnen zorgen voor een extra instroom in het hoger onderwijs, zowel via

TPEdigitaal 3(3)

126

Djoerd de Graaf

de tweede als via de eerste leerweg. Ook zou een groter deel van de instromers in het hoger onderwijs een graad kunnen behalen. Daarmee zou de Ad een bijdrage leveren aan het vergroten van het aandeel hoger opgeleide werknemers in de Nederlandse beroepsbevolking. Dit artikel onderzoekt de redelijkheid van deze veronderstellingen en stelt de vraag wat de toegevoegde waarde is van de Ad, zowel voor de studenten zelf als voor de maatschappij als geheel. De opbouw van het artikel is als volgt. Na deze inleiding beschrijft de tweede sectie de afspraken die internationaal zijn gemaakt over de plaats van de short cycle in het hoger onderwijsraamwerk. Ook de buitenlandse ervaring met short cycle opleidingen komt aan de orde. De derde sectie geeft nadere informatie over de Ad in Nederland. Sectie vier zet de maatschappelijke baten van extra onderwijs op een rijtje. Vervolgens gaan Sectie vijf en zes in op de aantrekkingskracht van de Nederlandse Ad op achtereenvolgens de studenten en de werkgevers. De laatste sectie, Sectie 7, zet de belangrijkste conclusies op een rijtje.

2

De short cycle internationaal

Europa werkt sinds eind jaren negentig aan een meer uniform systeem van het hoger onderwijs, met als doel de mobiliteit van studenten en werknemers te vergroten. Daartoe werden in 1999 in Bologna afspraken gemaakt over de invoering van het bachelor-mastersysteem. Sinds die tijd komt een groeiend aantal Europese landen, momenteel 46, tweejaarlijks bijeen om nadere afspraken te maken in wat het Bolognaproces is gaan heten. Inmiddels bestaat het Europabrede hoger onderwijs raamwerk uit vier niveaus. In 2003 werd naast de bachelor (first cycle) en master (second cycle), de doctorate (third cycle) ingevoerd. Ten slotte werd in 2005 een tussenkwalificatie in de first cycle (short cycle) aan het raamwerk toegevoegd. Deze short cycle opleidingen zijn niet verplicht en bestaan (nog) niet in alle 46 Europese landen. Naast dit raamwerk van het hoger onderwijs richt de Europese Unie een Europees Kwalificatie Kader (EKK) voor het levenlang leren in. Dit EKK bestaat uit acht niveaus, waarvan de laatste vier overeenkomen met de vier niveaus in het hoger onderwijs. Het vijfde niveau komt dus overeen met de tussenkwalificatie (short cycle). Kirsch e.a. (2003) hebben een uitgebreide studie uitgevoerd onder de landen die deelnemen aan het Bolognaproces. De studie betreft een inventarisatie van de verschillende vormen van short cycle opleidingen in Europa net voorafgaande aan de in de 2005 gemaakte afspraken over de short cycle. Het eerste dat opvalt in het onderzoek is dat meer Europese eenheid

TPEdigitaal 3(3)


127

in de short cycle niet overbodig is. Er blijkt een wirwar aan soortgelijke opleidingen in de diverse Europese landen. Zo varieert de duur van de opleidingen, tussen één en (sporadisch) vier jaar. Verder wordt hetzelfde type onderwijs in het ene land als hoger onderwijs gedefinieerd en in een ander land als post-secundair (ons mbo-niveau 4) zonder een wettelijke connectie met het hoger onderwijs. In Engeland bestaat bijvoorbeeld sinds 1999 de Foundation degree. Zo’n 80 procent van deze Foundation degree programma’s wordt verzorgd door Further Education Colleges, instellingen voor post-secundair onderwijs. Met universiteiten is afgesproken, dat na het behalen van de Foundation degree in korte tijd de bachelor kan worden behaald. Buiten Europa worden in de Verenigde Staten onder de naam Associate degree zowel opleidingen aan instellingen voor post-secundair onderwijs (Community Colleges) als aan universiteiten gegeven. Studenten kunnen na het behalen van de Associate degree verder gaan met een bacheloropleiding aan de universiteit (Daale en Delplace 2007). Met betrekking tot de inhoud van de short cycle opleidingen laten Kirsch e.a. (2003) zien, dat de opleidingen in de short cycle altijd een mix van theorie en praktijk betreffen. Verder hebben de short cycle opleidingen in de ogen van Kirsch e.a. (2003) de kracht dat ze snel kunnen inspelen op de wensen van studenten en de arbeidsmarkt. In veel landen zijn in korte tijd allerhande nieuwe opleidingen ontstaan. De opleidingen hebben een korte duur en zijn daardoor flexibeler dan de traditionele, lange opleidingen. In lijn met voorgaande conclusies, geven Kirsch e.a. (2003) aan, dat de short cycle een welkome aanvulling voor het onderwijs is in het kader van een levenlang leren. Dat blijkt ook uit het feit, dat veel studies in deeltijd worden aangeboden. Bovendien wordt in een groeiend aantal landen bij toelating rekening gehouden met eerder verworven competenties (EVC) op basis van werkervaring. Tabel 1 Plaats van Nederlandse hoger onderwijs niveaus in internationale indelingen Opleidingsniveau in Nederland

Europees hoger onderwijsruimte

Europees Kwalificatie Kader levenlang leren

ISCED

Associate degree Bachelor Master Doctor

Short cycle First cycle Second cycle Third cycle

Niveau 5 Niveau 6 Niveau 7 Niveau 8

ISCED 5B ISCED 5A ISCED 5A ISCED 6

OESO (2008b) onderzocht de overgang van afgestudeerden naar de arbeidsmarkt. De OESO (onder meer OESO 2004) definieert tertiair onderwijs als niveau 5 en 6 van de International Standard Classification of Edu-

TPEdigitaal 3(3)

128

Djoerd de Graaf

cation (ISCED). Deze classificatie wijkt af van het EKK; zie Tabel 1. Niveau 5 van ISCED is de eerste fase van het tertiair onderwijs en niveau 6 de tweede fase, die tot een onderzoekskwalificatie leidt. Binnen niveau 5 bestaat een tweedeling tussen ISCED 5A en ISCED 5B. Een opleiding behoort tot ISCED 5B als die aan de volgende voorwaarden voldoet: de opleiding is meer praktijkgericht en leidt tot een beroepskwalificatie, rechtstreekse uitstroom naar ISCED 6 is niet mogelijk en de opleidingen duren doorgaans korter dan die in 5A. Meestal hebben de ISCED 5B opleidingen een lengte van zo’n twee tot drie jaar. Dit type opleiding komt dus min of meer overeen met de short cycle opleidingen. OESO (2008b) vergelijkt onder andere de arbeidsmarktpositie van mensen met een ISCED 5B opleiding met die van mensen met een wat lagere opleiding (ISCED 3A, bijvoorbeeld mbo-niveau 4) en met die van mensen met een wat hogere, of beter gezegd langere, meer kennisgerichte opleiding (ISCED 5A, bijvoorbeeld bachelor). Deze vergelijking toont dat afgestudeerden met een ISCED 5B opleiding vrijwel even vaak aan het werk zijn als afgestudeerden met een ISCED 5A opleiding en vaker dan afgestudeerden met een ISCED 3A opleiding. In de OESO-landen is respectievelijk 88,5 (5B) en 89,4 procent (5A) van de 25- tot 64-jarige mannen aan het werk en 79,0 (5B) en 79,8 (5A) procent van de 25 tot 64-jarige vrouwen. Bij afgestudeerden met een ISCED 3A opleiding liggen deze percentages een stuk lager, namelijk 82,9 procent bij mannen en 66,6 procent bij vrouwen. Dergelijke verschillen zijn te zien bij vrijwel alle OESO-landen. Voorzichtigheid is geboden bij het trekken van conclusies uit deze cijfers. De grotere kans op werk van afgestudeerden met een ISCED 5A en 5B opleiding heeft ook te maken met het feit, dat de betere studenten doorleren. En dat het verschil tussen ISCED 5A en ISCED 5B klein is, komt ongetwijfeld ook door de praktijkgerichte benadering van de ISCED 5B opleidingen. Wat de cijfers in ieder geval aantonen, is dat afgestudeerden met een ISCED 5B opleiding in verhouding niet vaak werkloos zijn. Werkgevers betalen hen ook meer dan afgestudeerden met een lagere opleiding (OESO 2008b). De instroom in de langere opleidingen (ISCED 5A) van het hoger onderwijs is in Nederland relatief hoog. Als de short cycle opleidingen worden meegeteld bij het hoger onderwijs, scoort Nederland een stuk minder goed (OESO 2008b). Dat kan veranderen met de invoering van de Ad (Bernelot Moens 2005).1 1

Bernelot Moens (2005) zet überhaupt vraagtekens bij de vergelijkbaarheid van het aantal hoger opgeleiden op basis van ISCED. Binnen Europa is er een zekere coördinatie van de ISCED, maar tussen Europa en niet-Europese landen niet. Bovendien zijn vaardigheden die elders pas in het tertiair onderwijs aan de orde komen in Nederland al eerder aange-

TPEdigitaal 3(3)


3

129

De Associate degree in Nederland

Sinds het studiejaar 2006/2007 bestaan ook in Nederland short cycle opleidingen, onder de naam Associate degree. Deze tweejarige programma’s zijn ingebed in de vierjarige hbo-bachelors, waarbij is vastgelegd dat doorstroom naar de bijbehorende bachelor mogelijk is. Voor de Ad gelden dezelfde regelingen als voor de bachelor. Denk bijvoorbeeld aan de toelatingseisen. Wel heeft de Ad een eigen, wettelijk erkende, graad: de Associate degree (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek). Ad’ers kunnen dus verder studeren in de bachelor, maar worden vooral opgeleid om de arbeidsmarkt te betreden. Bij elk van de Adprogramma’s is getoetst op de arbeidsmarktrelevantie, oftewel de behoefte van het werkveld aan afgestudeerden met een dergelijke Associate degree. Tot nu gaat het bij de Ad nog om pilots, die duren tot en met het studiejaar 2009/2010. Tegelijkertijd met de pilots is de Ad-monitor van start gegaan. Aan de hand van registratiegegevens en enquêtes onder studenten, werkgevers en instellingen onderzoekt deze Ad-monitor in hoeverre de Ad bijdraagt aan meer afgestudeerden in het hoger onderwijs en een betere aansluiting tussen onderwijs en het werkveld. Ook deze Ad-monitor loopt tot en met 2010. Bij een positieve eindevaluatie wordt de Ad naar alle waarschijnlijkheid definitief ingevoerd. De pilots met de Ad zijn in drie rondes gestart. Nadat in studiejaar 2006/2007 in totaal 18 Ad-programma’s van start zijn gegaan per september 2006 en per februari 2007, is het aantal Ad-programma’s in het studiejaar 2007/2008 uitgebreid tot 55 Ad-programma’s. Deze Ad-programma’s zijn heel divers, van Management in de zorg tot Chemische technologie. Het aantal nieuwe Ad’ers is van circa 450 in het studiejaar 2006/2007 toegenomen tot circa 1600 in het studiejaar 2007/2008. Niet alleen het totale aantal nieuwe Ad’ers is gegroeid tussen de studiejaren 2006/2007 en 2007/2008, ook de nieuwe instroom in de al bestaande Ad-programma’s is in vrijwel alle gevallen groter geworden. Binnen de hogescholen die zowel een bachelor als de corresponderende Ad aanbieden, maakte de instroom in de Ad in 2007/2008 ruim 10 procent uit. De potentiële instroom in de Ad is groter. Nog maar weinigen hebben van de mogelijkheid van de Ad gehoord (De Graaf en Van den Berg 2008). Zowel van de potentiële Ad’ers die niet voor de Ad hebben gekozen als van de scholieren en mbo’ers die nog moeten kiezen is niet meer dan 12 procent bekend met de Ad. Vooral van de afgestudeerde mbo’ers geeft een substantieel deel (36

leerd. Het niveau van de Amerikaanse Ad is dan ook vaak lager dan het niveau van de Nederlandse Ad.

TPEdigitaal 3(3)

130

Djoerd de Graaf

procent) aan, dat ze (zeer) zeker een Ad hadden overwogen, mits ze ervan hadden geweten. Bij de Ad-programma’s met een grote instroom gaat het met name om opleidingen die in het verleden in het zogenaamde kort-hbo werden aangeboden. Het zijn opleidingen die nauwe banden hebben met het werkveld, zoals Officemanagement van Schoevers. In 2001 werd besloten deze korte professionele opleidingen af te bouwen vanwege de slechte inpasbaarheid in de bachelor-masterstructuur. De opleidingen duurden met twee jaar te kort om een bachelor af te kunnen geven. Via de Ad kunnen ze nu weer terugkomen in het hoger onderwijs bestel. Een Ad heeft immers wel een dergelijke korte opleidingsduur. Het raamwerk van de opleidingen en de naamsbekendheid bestonden nog. Inmiddels breidt het aantal Adprogramma’s zich verder uit. In het studiejaar 2009/2010 start een nieuwe ronde pilots met 35 Ad-programma’s Onderwijsondersteuner.

4

De maatschappelijke baten van de Associate degree

Extra onderwijs levert niet alleen individuele baten voor de onderwijsdeelnemer op (private baten), maar ook baten voor anderen (externe baten). Als Ad’ers zonder de mogelijkheid van een Ad niet verder zouden studeren, zorgt de Ad dus voor maatschappelijke opbrengsten. Stel dat de Ad inderdaad een nieuwe doelgroep aanboort, waaruit zouden de maatschappelijke baten van het extra onderwijs dan bestaan? Minne e.a. (2007) geven de stand van zaken weer in het onderzoek naar de maatschappelijke opbrengsten van onderwijs. Ze kijken naar literatuur over de volgende opbrengsten: financiële private opbrengsten (hoger loon), verbetering van de gezondheid, overdracht van kennis naar nieuwe generaties, vermindering van criminaliteit, verhoging van maatschappelijke participatie en een verhoging van de productiviteit in landen. Minne e.a. (2007) concluderen het volgende uit de literatuur. De studies tonen overtuigend private baten aan, zowel in termen van extra loon als een betere gezondheid. Een extra jaar onderwijs levert gemiddeld 5 tot 15 procent meer inkomen op over de gehele beroepsloopbaan. Ook is er bewijs voor intergenerationele effecten van onderwijs. Een hogere opleiding van de ouder is van positieve invloed op de opleiding van het kind, ook als rekening wordt gehouden met genetische aanleg. Meer onderwijs zorgt bovendien voor een lagere deelname aan criminele activiteiten en een grotere politieke betrokkenheid. Daarbij gaat het vooral om externe baten. Het effect van onderwijs op economische groei is minder eenduidig. Wat betreft economische groei geldt volgens veel studies dat het maatschappelijk

TPEdigitaal 3(3)


131

rendement van onderwijs ongeveer even groot is als het private rendement. Met andere woorden: de extra productiviteit wordt vertaald in een hoger salaris. Minne e.a. (2007) tekenen daarbij aan, dat recent enkele studies verschenen die wel wijzen op externe effecten van hoger opgeleiden, met name in landen met een hoog niveau van productiviteit. Vrijwel alle door Minne e.a. (2007) bestudeerde literatuur heeft betrekking op het buitenland. Ook studies naar maatschappelijke baten van onderwijs die specifiek betrekking hebben op Nederland tonen causale effecten aan op gezondheid (Groot en Maassen van den Brink 2007) en criminaliteit (Groot en Maassen van den Brink 2004). De Ad kan een bijdrage leveren aan deze maatschappelijke baten. In bescheiden mate, want het gaat om slechts twee jaar extra onderwijs. Daarbij geldt bovendien de voorwaarde dat de Ad’ers zonder de mogelijk van de Ad niet verder hadden gestudeerd. Oftewel, dat de Associate degree de beoogde doelgroep van werkenden en afhakende mbo’ers bereikt en niet de studenten die anders de bachelor hadden afgerond. Ook zullen de maatschappelijk opbrengsten te niet worden gedaan als de Ad’ers niet aan het werk komen.

5

Heeft de Ad een eigen doelgroep?

Of de Ad zorgt voor extra instroom in het hoger onderwijs hangt af van het type studenten dat de Ad trekt. Behoren deze tot de beoogde doelgroep van werkenden en mbo’ers? En, belangrijker nog, zouden deze studenten zonder de Ad geen opleiding in het hoger onderwijs zijn gaan volgen? De Graaf en Van den Berg (2008) beantwoorden deze vragen. Deze tussenevaluatie van de Ad-monitor maakt onder andere gebruik van een jaarlijkse enquête onder de Ad’ers zelf en registratiegegevens over de Ad’ers van de IB-Groep. Het gros van de Ad’ers blijkt te behoren tot de beoogde doelgroep: ongeveer de helft komt vanuit een werksituatie, van wie de meesten al meer dan drie jaar werken en ongeveer een kwart komt rechtstreeks van het mbo. De andere Ad’ers komen vanuit een niet voltooide bacheloropleiding (ongeveer 20 procent), of rechtstreeks van het havo (circa 10 procent). De Ad’ers kiezen heel bewust voor de Ad. Het merendeel van hen geeft als belangrijkste reden voor de keuze voor de Ad, dat een Ad twee jaar duurt en dat met een echt diploma in de hand alsnog voor een vervolg in de bacheloropleiding kan worden gekozen. De vraag is of de Ad’ers zonder de Ad geen hoger onderwijs hadden gevolgd. Bijna de helft van de Ad’ers geeft dit (enkele maanden na de start

TPEdigitaal 3(3)

132

Djoerd de Graaf

van de Ad) aan. Deze instroom in het hoger onderwijs kan dus worden gezien als winst. Tegelijkertijd geeft ruim de helft van de Ad’ers aan ook zonder de Ad in het hoger onderwijs te zijn ingestroomd; zie Figuur 1a. Deze studenten zouden door de Ad een lager einddiploma kunnen behalen. Ze kunnen nu immers stoppen na het behalen van de Associate degree, terwijl ze voorheen van plan waren een bachelor te behalen. Met andere woorden: is er geen sprake van verdringing van de bachelor? Het antwoord op deze vraag lijkt te luiden: op korte termijn wel, op lange termijn niet. Registratiecijfers suggereren dat op korte termijn de rechtstreekse instroom in de vierjarige bacheloropleidingen lager is. De Graaf en Van den Berg (2008) maken bij een achttal grote bacheloropleidingen onderscheid tussen de hogescholen die wel en niet ook een Ad-variant van de bacheloropleidingen aanbieden. De idee is, dat bij hogescholen zonder Ad-variant de kans op verdringing door de Ad minder groot is. Het blijkt, dat de instroom in de bacheloropleidingen bij de instellingen die ook een Ad-variant aanbieden zo’n 7 procentpunt achterblijft. Ondanks dat er meer studenten instromen in het hoger onderwijs, is de instroom in bacheloropleidingen dus lager. Daarbij moet worden opgemerkt dat de tijdreeks met twee jaar kort is. Figuur 1a Verdeling eerstejaars Ad’ers naar wel of niet eerst van plan bachelor te doen

43% Ad i.p.v. bachelor Ad i.p.v. geen ho 57%

Het beeld op de lange termijn is naar verwachting anders. Figuur 1b vermeldt de toekomstige opleidingsplannen van de eerstejaars Ad’ers die voor aanvang van de Ad wel of niet een bachelor wilden gaan doen.

TPEdigitaal 3(3)


133

Figuur 1b Nadere onderverdeling eerstejaars Ad’ers naar plannen na behalen Associate degree 17%

14%

9%

4%

22%

Ad i.p.v. bachelor, na Ad geen bachelor Ad i.p.v. bachelor, in toekomst bachelor Ad i.p.v. bachelor, na Ad meteen bachelor Ad i.p.v. geen ho, na Ad geen bachelor Ad i.p.v. geen ho, in toekomst bachelor Ad i.p.v. geen ho, na Ad meteen bachelor

34%

Bron: De Graaf en Van den Berg (2008).

Van de Ad’ers die voorafgaande aan hun keuze voor de Ad plannen hadden voor het volgen van een vierjarige bacheloropleiding (de 57 procent uit Figuur 1a) is ruim 34 procentpunt alsnog van plan direct na het behalen van de Associate degree door te stromen naar het bacheloreindniveau. Daar bovenop acht 9 procentpunt de kans (zeer) groot in de toekomst verder te gaan met een bacheloropleiding. Van de Ad’ers die vooraf plannen hadden voor een vierjarige bacheloropleiding lijkt dus maar een klein deel daadwerkelijk voor het bacheloreindniveau verloren te gaan (14 procentpunt). Van degenen die voorafgaande aan de keuze voor de Ad niet van plan waren een bacheloropleiding te volgen (de 43 procent uit Figuur 1a), is 17 procentpunt nu wel van plan direct na het behalen van de Associate degree door te stromen naar het bacheloreindniveau. Daarnaast denkt 4 procentpunt dat de kans op doorstroom in de toekomst (zeer) groot is. Bij elkaar opgeteld middelen het ‘verlies’ en de ‘winst’ aan studenten die het bacheloreindniveau willen behalen ongeveer uit: 14 procent wilde eerst wel de bachelor halen en nu niet meer en 21 procent was eerst niet van plan hoger onderwijs te volgen en wil nu na de Ad (meteen of in de toekomst) een bachelordiploma halen. Overigens wil bijna een kwart van de Ad’ers stoppen na het behalen van de Ad zonder voor aanvang van de Ad plannen te hebben gehad het hoger onderwijs in te stromen. Deze studenten hebben geen invloed op het aantal afgestudeerden met een bachelordiploma, maar krijgen wel een hoger officieel diploma dan voor de invoering van de Ad. Een kanttekening bij de cijfers in Figuur 1b is uiteraard dat het gaat om gerap-

TPEdigitaal 3(3)

134

Djoerd de Graaf

porteerde voorkeuren en niet om daadwerkelijk gedrag. Dat in de praktijk gedrag en voorkeuren grotendeels overeen kunnen komen, blijkt uit de cijfers van de eerste groep afgestudeerde Ad’ers. Zo’n 70 procent van degenen die in het eerste jaar aangaven door te gaan in de bachelor, heeft daad bij het woord gevoegd. De Graaf en Van den Berg (2008) concluderen dat de Ad voor een groep nieuwe instromers (mbo’ers en werkenden) in het hoger onderwijs zorgt. Het aantal bachelorstudenten blijft op lange termijn minstens gelijk en de afgestudeerden die met een Associate degree de arbeidsmarkt betreden zijn pure winst. Het is trouwens de vraag of de Ad’ers die eerst van plan waren meteen in een bachelor in te stromen deze opleiding wel hadden voltooid. Ad’ers kiezen immers zeer bewust voor de Ad vanwege de duur van de opleiding. Deze betere aansluiting op de persoonlijke situatie van mbo’ers en werkenden verkleint naar verwachting de kans op uitval.

6

Hoe kijken werkgevers aan tegen de Ad?

Het is nog te vroeg om goed te meten hoe afgestudeerde Ad’ers het doen op de arbeidsmarkt. Wel is in De Graaf en Van den Berg (2008) gepeild wat de behoefte is aan afgestudeerde Ad’ers onder werkgevers in het midden- en kleinbedrijf (MKB). Van de werkgevers in het MKB blijkt slechts een fractie (10 procent) vernomen te hebben van het bestaan van de Ad. Net als bij de studenten is de onbekendheid van de Ad dus groot. Tegelijkertijd geeft ongeveer een derde van de werkgevers in het MKB aan behoefte te hebben aan werknemers tussen mbo- en hbo-niveau in. Van de bedrijven met ten minste 20 werknemers heeft zelfs ongeveer de helft behoefte aan werknemers met een opleiding op het niveau van een Ad. Er bestaat vooral behoefte aan technici en middenkader met een dergelijk opleidingsniveau. Veel van deze functies vereisen complexere kennis en vaardigheden dan voorheen, waardoor mbo-diploma’s niet langer toereikend zijn. De bedrijven die behoefte hebben aan een opleiding op het niveau van een Ad zien een Ad’er dan ook eerder de plaats van een mbo’er innemen dan van een hbo-bachelor. Wel verwachten werkgevers dat een Ad’er qua kennis- en denkniveau dichter bij een hbo-bachelor staat dan bij een mbo’er. Hetzelfde geldt voor het salaris. In De Graaf en Van den Berg (2008) is ook gemeten hoe werkgevers van in deeltijd studerende Ad’ers tegen de Ad aankijken. De werkgevers zijn tevreden over de opleiding, zowel over de inhoud (theorie en praktijk) van de Ad als over de inhoudelijke aansluiting met het werk. De opleiding komt de productiviteit volgens zowel de werkgevers als de Ad’ers ten goe-

TPEdigitaal 3(3)


135

de. Volgens de werkgevers zullen de meeste Ad’ers na het behalen van de Associate degree dan ook een hoger functieniveau krijgen, overigens nog zonder daar concrete afspraken over te hebben gemaakt. Werkgevers geven bovendien aan werknemers aan te moedigen als deze een Ad willen volgen. Nu komt het idee om een Ad te volgen nog meestal van de Ad’ers zelf. Wel betalen de werkgevers voor een groot deel mee aan de opleidingskosten. Van de Ad’ers die langer dan drie jaar werken, betaalt zelfs ruim 80 procent van de werkgevers mee. De eerste geluiden van werkgevers zijn veelbelovend voor de Ad. Al komt de echte test voor de arbeidsmarktrelevantie van de opleidingen als de in voltijd studerende Ad’ers in groten getale de arbeidsmarkt opstromen.

7

Conclusie en discussie

Onbekend, maar niet onbemind. Dat is de huidige status van de Ad. Zowel van de potentiële studenten (bijvoorbeeld pas afgestudeerde of laatstejaars mbo’ers) als van de werkgevers in het MKB heeft slechts een fractie (zo’n 10 procent) gehoord van de Ad. Tegelijkertijd zijn de studenten die een Ad volgen tevreden over hun opleiding, net als de werkgevers van de in deeltijd studerende Ad’ers. Ook geeft ongeveer een derde van de werkgevers in het MKB aan behoefte te hebben aan afgestudeerde Ad’ers, van de bedrijven met tenminste 20 werknemers zelfs de helft. In andere Europese landen is de werkloosheid onder studenten met een soortgelijke opleiding ook relatief laag. De Ad zorgt zowel voor opscholing via de eerste als via de tweede leerweg (levenlang leren). De twee grootste groepen Ad’ers zijn mbo’ers (een kwart) en werkenden (de helft). Het gros van de overige Ad’ers is afkomstig vanuit een niet voltooide bachelor. Ook deze uitvallers uit de bachelor vormen een doelgroep voor de Ad. Zij kunnen via de Ad alsnog een officieel diploma in het hoger onderwijs behalen. Daarbij gaat het evenwel vooral om de statistieken en niet zozeer om het daadwerkelijk vergroten van kennis.2 De Ad’ers willen graag hoger onderwijs volgen, maar vinden een vierjarige bachelor in eerste instantie een brug te ver. Deelname aan de Ad lijkt dan ook niet ten koste te gaan van de deelname aan de bachelor. Weliswaar wil een deel van de Ad’ers nu stoppen na de Ad, terwijl ze voorheen de intentie hadden om de bachelor te behalen. Maar daar staat 2

Dezelfde kanttekening kan worden geplaatst bij de opscholing van een deel van de werkenden. Wellicht hadden deze Ad’ers zonder de mogelijkheid van de Ad een branchediploma behaald.

TPEdigitaal 3(3)

136

Djoerd de Graaf

een ongeveer even grote groep Ad’ers tegenover die naar eigen zeggen het hoger onderwijs zonder de Ad niet waren ingestroomd en nu zelfs plannen hebben ook de bachelor af te maken. Het is sowieso de vraag of de Ad’ers die eerst van plan waren meteen in een bachelor in te stromen deze opleiding wel hadden voltooid. Er zijn er nog enkele twistpunten rond de vormgeving van de Ad. Zo verzet de HBO-raad (2009) zich tegen het automatische recht op doorstroom naar een verwante bacheloropleiding zonder vertraging. Dit recht laat zich niet altijd even gemakkelijk rijmen met een eigenstandig civiel effect van de Ad. MKB-Nederland en VNO-NCW (2009) vinden een goede doorstroomfaciliteit juist van groot belang. Volgens hen is daardoor de Ad aantrekkelijk voor studenten. MKB-Nederland en VNO-NCW pleiten dan ook voor een snelle permanente invoering van de Ad met behoud van de inbedding van de Ad in de bachelor. Een ander punt van discussie is de rol van BVE-instellingen bij het aanbieden van de Ad. BVE-instellingen bevinden zich in meer plaatsen dan hogescholen. Om de doorstroom van mbo’ers naar de Ad te bevorderen zouden BVE-instellingen de Ad deels op zich kunnen nemen onder verantwoordelijkheid van de hogescholen, met name de MBO Raad (2009) is hiervoor. Deze twistpunten zijn niet onoverkomelijk. De Ad staat nog in de kinderschoenen en de precieze vormgeving dient nog verder uit te worden gekristalliseerd. Intussen breidt het aantal Ad-programma’s zich verder uit. In het studiejaar 2009/2010 start een nieuwe ronde pilots met 35 Ad-programma’s Onderwijsondersteuner en er wordt volop gespeculeerd over nog een extra ronde pilots om de ontwikkeling van de Ad niet te stagneren. De Ad heeft een toegevoegde waarde, zowel voor studenten als voor de gehele samenleving. Een hogere opleiding heeft zowel private als externe baten. In onze kenniseconomie zijn de extra hoger opgeleiden hard nodig. Ook nu de economie de wind niet in de zeilen heeft. Misschien zelfs wel juist nu. Ten tijde van een recessie is het zinvol om langer in de schoolbanken te blijven. Mbo’ers worden massaal aangemoedigd verder door te leren. Voor een deel van hen is een tweejarige Ad ideaal. Auteur Djoerd de Graaf is werkzaam als senior onderzoek in het cluster Arbeid & Kennis van SEO Economisch Onderzoek, e-mail [email protected] .

TPEdigitaal 3(3)


137

Literatuur Bernelot Moens, M., 2005, Heeft Nederland wel zo weinig hoger opgeleiden? Associate degree vult gaten in onderwijssysteem, Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. Daale, H. en S. Delplace, 2007, Gluren bij de buren, Delta, vol. 16: 11-15. Graaf, D. de, en E. van den Berg, 2008, Monitor Associate degree, Tussenevaluatie, SEO-rapport 2008-79, Beleidsgerichte studies Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek 133, Den Haag: Ministerie van OCW. Groot, W. en H. Maassen van den Brink, 2004, The Effects of Education on Crime, Scholar Working Paper, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Groot, W. en H. Maassen van den Brink, 2007, The health effects of education, Economics of Education Review, vol. 26(2): 186–200. HBO-raad, 2009, Green Paper, Naar een nieuwe verenigingsagenda, Den Haag: HBO-raad. HBO-raad en RWI, 2006, Kennistekort in Nederland, stagnerend opleidingsniveau belemmering voor arbeidsmarkt, Den Haag: HBO-raad en RWI. Kirsch, M., Y. Beernaert en S. Nørgaard, 2003, Tertiary Short Cycle Education in Europe, a comparative study, Brussel: Eurashe. MBO Raad, 2009, reactie op de tussenevaluatie van de Ad-monitor middels een brief aan minister Plasterk, AdForum, vol. 18: 10-11. Minne, B., M. van der Steeg en D. Webbink, 2007, De maatschappelijke opbrengsten van onderwijs, CPB Memorandum 177, Den Haag: Centraal Planbureau. MKB-Nederland en VNO-NCW, 2009, reactie op de tussenevaluatie van de Admonitor middels een brief aan minister Plasterk, AdForum, vol. 17: 2-3. OCW, 2006, 2020: de helft van Nederland hoogopgeleid, beleidsreactie op advies Onderwijsraad ‘De helft van Nederland hoogopgeleid’, Den Haag: Ministerie van OCW. OCW, 2007, Het Hoogste Goed, Strategische agenda voor het hoger onderwijs-, onderzoeken wetenschapsbeleid, Den Haag: Ministerie van OCW. OESO, 2004, OECD Handbook for Internationally Comparative Education Statistics, concepts, standards, definitions and classifications, Parijs: OESO. OESO, 2008a, OECD Reviews of Tertiary Education, Netherlands, Parijs: OESO. OESO, 2008b, Education at a Glance 2008, OECD indicators, Parijs: OESO. Onderwijsraad, 2005, De helft van Nederland hoogopgeleid, Den Haag: Onderwijsraad.

TPEdigitaal 3(3)

Pensioenmarkten in spannende tijden

Fieke van der Lecq Pensioenmarkten bevinden zich niet alleen tijdens de huidige financiële crisis in spannende tijden. Vanuit een evolutionair perspectief bezien, zijn het altijd spannende tijden. Er is de strijd om het overleven van de soort en het selectieproces waarbij de beste individuen winnen. In de markt vindt een continu selectieproces plaats, waarbij individuen winnen en verliezen. Soms verdwijnen of ontstaan markten als geheel. Het tijdig creëren van succesvolle ‘mutaties’ via innovatie is daarbij van belang. In dit artikel wordt een onderzoeksagenda geschetst waarbij vragen rondom marktwerking in deelmarkten van de pensioensector worden geïnventariseerd.

1

Inleiding

In 2009 is het 200 jaar geleden dat Charles Darwin werd geboren. Daarom is 2009 bestempeld tot Darwinjaar en is er veel aandacht voor Darwins evolutietheorie. Ook economen maken hiervan gebruik, in een tak van sport die wordt aangeduid als evolutionaire economie. Hier kom ik later in dit artikel op terug. Niet-economen denken weleens dat economen meer aanhangers zijn van het ‘intelligent design’, zoals de moderne variant van het creationisme wel wordt aangeduid. Zij verwijzen dan naar de ‘onzichtbare hand’ van Adam Smith, waarbij het marktmechanisme ervoor zou zorgen dat de economie altijd in evenwicht is. Door arbeidsverdeling zou deze ook nog kunnen groeien. Die onzichtbare hand is echter niet meer dan een metafoor (Vaughn 1987). Vandaag de dag hoef je geen econoom te zijn om te weten dat het zo gemakkelijk niet gaat. Er is geen Grote Veilingmeester die alle markten ruimt tegen de evenwichtsprijs en economische groei is allerminst gegarandeerd. Er is eerder sprake van een paar Grote Opruimers die alle slechte vermogensportefeuilles van banken en verzekeraars saneren en dat is al moeilijk genoeg. Het zijn spannende tijden!



139

Voor zover er al sprake is van een intelligent design, betreft dit vooral het intelligent ontwerpen van prikkelstructuren, waardoor echte mensen zich zo gaan gedragen, dat ze zich er uiteindelijk als groep het beste bij voelen. Daarbij moet worden aangetekend dat economen niet over welzijn gaan, maar alleen over welvaart. Dit geldt dan ook nog slechts voor zover het gaat om moeilijke keuzes, waarbij men echt het ene moet laten om het andere te doen. Economie richt zich op keuzegedrag en is daarom een aspectwetenschap.1 Dat economische aspect biedt echter volop mogelijkheden om via goed gekozen prikkelstructuren (‘mechanism design’) tot betere resultaten te komen. Markten spelen daarbij een rol, omdat daar economische transacties tot stand komen. De uitkomst van dat proces staat niet vast, maar men kan de evolutie van bepaalde onderdelen van de economie wel beïnvloeden. Markten gaan over het al dan niet afsluiten van handelstransacties. Evolutie gaat over wie er wel en niet overleven. Dat is in de economie altijd aan de orde en daarom zijn het altijd spannende tijden, voor alle bedrijven en organisaties. Belangrijk is om te ontdekken hoe het komt dat sommige bedrijven en organisaties overleven en anderen niet. Daarbij gaat het erom wie het beste is toegerust voor de eisen van een spannende tijd en waar dat ’m in zit. Geldt dat ook voor de pensioensector? Kun je daar wel spreken over evolutie en wat heeft dat te maken met markten en marktwerking?

2

Evolutionaire economie

Mijn kennismaking met evolutionaire economie dateert uit 1996, toen ik voor De Economist het proefschrift van Jack Vromen recenseerde. Vromen laat zien dat de evolutionaire economie is ontstaan toen Thorstein Veblen in 1898 een artikel schreef met de retorische titel ‘Why is Economics Not an Evolutionary Science’ (Vromen 1995). Daarin betoogde Veblen dat het niet juist was om te veronderstellen dat economische processen naar een situatie van een natuurlijk evenwicht tenderen, zoals in het vak gebruikelijk was. Weliswaar handelen mensen doelgericht, maar daarmee bestaat er nog niet zoiets als een uiteindelijk te bereiken doel. Het is nog minder zeker dat al die doelsituaties culmineren in een evenwicht. Veblen vond het daarom realistischer om slechts aan te nemen dat er ketens van oorzaak en gevolg zijn, die resulteren in wat hij ‘cumulative causation’ noemde. Niet alleen gebeurtenissen volgen oorzakelijk op elkaar, maar ook het menselijk 1

De term ‘gedragseconomie’ is in zekere zin een pleonasme.

TPEdigitaal 3(3)

140

Fieke van der Lecq

handelen ontwikkelt zich in ketens van oorzaak en gevolg. Daarom meende Veblen dat de economische wetenschap meer aandacht moest schenken aan dergelijke evolutionaire processen. Enkele decennia later was het niemand minder dan Alfred Marshall die de mogelijkheden verkende om de evolutionaire biologie toe te passen op economische processen (Vromen 1995: 2). In zijn streven om het statische evenwichtsconcept te vervangen door een dynamische analyse, incorporeerde hij het gedrag van individuen en groepen individuen, dat continu verandert onder invloed van veranderende situaties. Groepen en individuen die zich het beste aanpassen, hebben de meeste kans op welvaart en daarmee op overleven.2 Naderhand raakten steeds meer economen overtuigd van deze benadering en ontstond de stroming van de evolutionaire economie, als onderdeel van institutionele economie. Het zijn immers vooral de instituties die de tand des tijds – al dan niet – doorstaan. Nu is het nogal riskant om een theorie te ontwikkelen op basis van een metafoor, want analogieën zijn eindig en metaforen hebben hun beperkingen (Klamer e.a. 1993). Bètawetenschappers ergeren zich – soms terecht – aan de te pas en te onpas gebruikte formule E=MC2, het metaforische gebruik van termen als zwaartekrachtentropie en neurale netwerken, en het aanhalen van de frase “survival of the fittest”. De analogie tussen een verklaring van processen en uitkomsten in de biologie – en eventueel de kosmologie – en een verklaring van processen en uitkomsten in de economie zal eindig zijn, al is het maar omdat planten, dieren en planeten in diverse opzichten heel ander gedrag vertonen dan mensen. Bij voldoende abstractie zijn er soms toch mogelijkheden om inzichten uit de ene discipline toe te passen in een andere discipline, bijvoorbeeld zwaartekrachtmodellen voor het verklaren van regionale verschillen in economische groei, of het gebruik van het entropiebegrip voor het verklaren van macro-economische ordening (Van der Lecq 1998, H7). Aan het einde van de twintigste eeuw kwam bijvoorbeeld de evolutionaire speltheorie op. De modellen die evolutionaire biologen gebruikten, bleken goed toepasbaar op economische vraagstukken. Daarbij staat centraal welke handelwijze het beste resultaat biedt. In navolging van een bioloog met de voor economen opvallende naam John Maynard Smith, wordt deze strategie de evolutionair stabiele strategie genoemd, omdat groepen die deze strategie gebruiken niet kunnen worden verdrongen door mutanten met andere strategieën (Maynard Smith 1982: 10). Ook in de economie is denk2

De Nederlandse welvaartsstaat kan worden gezien als instrument voor het overleven van groepen mensen, waardoor het overleven voor individuen in letterlijke zin minder van toepassing is geworden.

TPEdigitaal 3(3)


141

baar dat bepaalde instituties dominant zijn, omdat ze betere uitkomsten opleveren dan variaties daarop. Op het gevaar af de evolutionaire biologie ernstig tekort te doen, ga ik uit van een sterk gestileerde versie van het evolutionaire mechanisme. Daarbij gaat het om drie aspecten, die elkaar als het ware in een dynamische driehoek beïnvloeden (Figuur 1): 1. het genereren van mutaties. Er zijn variaties nodig, waarmee beter kan worden ingespeeld op veranderende omstandigheden. Zonder varianten geen kans op verbetering; 2. het overerven van eigenschappen op volgende generaties. Alleen als de goed passende eigenschappen worden overgedragen, heeft de soort er voordeel bij; 3. het selecteren van slecht en goed werkende varianten. Voor het voortbestaan van de soort is het van belang dat de geschikte varianten voortbestaan. De niet-geschikte varianten kunnen maar beter uitsterven. Zo kan de soort overleven in veranderende omstandigheden. Figuur 1 De knoop van Escher (Nudo de Escher)

Bron: Ramiro Perez Clare Nash (www.rfractals.net).

Voordat ik deze drie mechanismen bespreek in de context van de pensioensector, schets ik een ruwe uitwerking ervan. Daar gaat het niet om het letterlijk overleven van individuen – de economische agenten – maar om het overleven van bedrijven, organisaties en instituties. De term instituties gebruik ik, in navolging van Nobelprijswinnaar Douglass North, als ver-

TPEdigitaal 3(3)

142

Fieke van der Lecq

wijzend naar “alle door mensen ontworpen manieren waarop menselijke interactie is gestructureerd” (North, 1994: 360). Dit kunnen formele instituties zijn – zoals wetten en regels, maar bijvoorbeeld ook de statuten van een vennootschap – en het kunnen informele instituties zijn, zoals gewoontes en culturele gebruiken. In spannende tijden zullen sommige instituties overleven en andere niet, afhankelijk van de mate waarin ze passen bij de nieuwe omstandigheden (Van de Mortel 2000). Binnen bedrijven, organisaties en instituties gedragen individuen zich op een bepaalde manier. Deze manier van menselijk gedrag, intermenselijk gedrag en het daaruit resulterende gedrag van bedrijven en organisaties, leidt – al dan niet – tot succesvolle uitkomsten. Daarin zit de analogie. Ad 1. Hoe ziet in de economie het genereren van mutaties er uit? Waar komt variatie vandaan? Op het niveau van een individu, kan leergedrag zorgen voor vernieuwing. De economische agent besluit om iets op een andere manier te doen, of iets totaal nieuws te doen, en ervaart vervolgens of dit wel of niet succesvol is. Als bedrijven en organisaties zoiets doen, wordt het meestal innovatie genoemd. Innovatie gaat immers niet alleen over het ontwikkelen van nieuwe producten, maar ook over nieuwe processen en werkwijzen. Dat kan een kleine vernieuwing zijn, een zogeheten incrementele innovatie, of een grote, radicale innovatie. Niet alle innovaties zullen succesvol blijken te zijn. Denk maar aan de honderden nieuwe etenswaren die jaarlijks enige tijd in supermarkten worden aangeboden, maar daaruit al snel worden teruggetrokken als ze ‘niet lopen’. De vraag hoe mutaties er uit zien is hiermee grofweg beantwoord: innovaties in producten, diensten en gedrag. Waar die variatie vandaan komt, wordt onderzocht in de innovatieliteratuur. Dat innoveren belangrijk is om te overleven, wordt door weinigen betwist, maar er zijn er nog minder die van te voren kunnen voorspellen welke innovaties de beste zijn. Dat is een soort evolutionaire wedloop. Ad 2. Hoe ziet in de economie het overerven van eigenschappen er uit? Simpel gezegd moet je eerst weten wat goed werkt, om te kunnen besluiten hiermee door te gaan. Goed waarnemen wat succesvol is en wat niet, is cruciaal voor de dynamische efficiëntie. Als er iets nieuws is dat goed lijkt te werken, bijvoorbeeld een nieuwe vorm van dienstverlening die door klanten wordt afgenomen tegen een winstgevende prijs, dan is het zaak om tijdig vast te leggen wat er precies is vernieuwd. Deze nietgedocumenteerde, taciete kennis moet alsnog worden gecodificeerd. Dit kan de vorm aannemen van handboeken en richtlijnen in bedrijven. Een andere vorm is het kopiëren van succesvolle vernieuwingen, binnen de eigen organisatie of door concurrenten. Voorbeelden hiervan zijn ‘reverse

TPEdigitaal 3(3)


143

engineering’ en merkvervalsing, waar onder andere diverse Aziatische bedrijven erg succesvol in zijn gebleken. Op het niveau van de overheid kan worden gedacht aan weten regelgeving waarmee een succesvol beleidsexperiment landelijk wordt uitgerold en gefaciliteerd. Ook zijn nulmetingen en resultaatmetingen, zoals beleidsevaluaties, van groot belang (Van Hilten 2003: 186-7; Van der Lecq 2003: 56-7). Meestal heeft het doorgeven van succesvolle ervaringen een menselijke kant en een organisatiekant. Zonder documentatie is er te veel afhankelijkheid van medewerkers, maar met alleen een handleiding werkt het ook niet. Het ‘laten overerven’ van succesfactoren is zodoende een gecompliceerd proces. Ad 3. Hoe ziet in de economie het selectieproces er uit? Welke factoren bepalen welke bedrijven, organisaties en instituties overleven? Dit lijkt gemakkelijk: wie voldoende winst maakt overleeft en wie te veel verlies maakt, legt het loodje. Economen noemen dit de intramarginale en de extramarginale ondernemingen: wie zit aan welke kant van de streep? Als je hier vanuit de evolutieleer naar kijkt, wordt het echter al snel ingewikkelder. Er zijn immers twee soorten selectiemechanismen: 1. Ten eerste is er het eten of gegeten worden. Bij dit selectieproces overleeft het bedrijf dat zich het beste heeft ontwikkeld naar de eisen en wensen van de markt en daarmee anderen eruit concurreert.3 Hierbij gaat het niet alleen om financieel-economische zelfstandigheid, maar ook om andere factoren die voor de continuïteit van de onderneming van belang zijn, zoals de relatie met stakeholders (Bouma 1982: 41-42). Het beste bedrijf slaagt erin te groeien én de succesfactoren intern te borgen, zodat deze blijvend worden benut. Wie het beste presteert krijgt het grootste marktaandeel. De succesvolle eigenschappen kunnen dan als het ware overerven. Andere bedrijven presteren slechter en verliezen klanten. Daardoor gaan ze failliet, of kunnen ze worden overgenomen. In dit selectieproces wordt tegen elkaar geconcurreerd: de survival of the fittest. Voor het voortbestaan van de soort is het soms beter dat de nietsuccesvolle exemplaren zich niet voortplanten. In economische termen: de verliezers zouden failliet moeten gaan en moeten niet overeind worden gehouden. U voelt ’m al aankomen: dit wordt lastig in de pensioensector. 2. Ten tweede is er het overleven in spannende tijden, waarbij de soort onder druk staat. Beter zijn dan de concurrent is ook hier be3

“In the long run, every bank has to produce efficiently in order to survive.” (Bikker en Bos 2008, p. 8).

TPEdigitaal 3(3)

144

Fieke van der Lecq

langrijk, maar optimaal omgaan met de moeilijke omstandigheden is nog eens zo belangrijk. Ook dat is een selectieproces, maar daarbij knokken bedrijven niet zozeer tegen elkaar alswel voor hun eigen voortbestaan: de struggle for survival. Hoe te reageren op een schok die iedereen in de bedrijfstak treft, zoals een stijgende olieprijs, een generieke verlaging van importtarieven, of een wereldwijde financiële crisis? Wie het volhoudt, overleeft. Soms is samenwerken een oplossing en overleven niet de eenlingen maar wel hun samenwerkingsverbanden. In het algemeen zijn dit echter de spannende tijden waarin de beste bedrijven de beste kans hebben te overleven. In theorie worden deze bedrijven geselecteerd, waardoor de soort er zo goed mogelijk voor staat. Belangrijk is om hier de analogie met de biologie in gedachten te houden: een succesvol individu krijgt veel nakomelingen en van een succesvolle soort overleven veel individuen. Analoog hieraan krijgt een succesvol bedrijf veel omzet en marktaandeel, terwijl een succesvolle bedrijfstak blijft voortbestaan, met daarin meestal florerende bedrijven. In beide gevallen zijn het niet de soorten oftewel de bedrijfstakken die tegen elkaar strijden, maar de individuele exemplaren, dan wel bedrijven, daaruit. Beide soorten van selectie spelen zich af op het niveau van de organisatie, maar het zijn andere processen (Vromen 1995: 92). Tot zover een globale schets van evolutionaire economie, waarbij diverse finesses onbenoemd blijven (Vromen 1995: 89-90). Dit artikel gaat immers vooral over de pensioensector.

3

Pensioenmarkten in evolutie

Zoals de laatste maanden veelvuldig in de media is gerapporteerd, beleven pensioenfondsen spannende tijden. Hun dekkingsgraden zijn vervaarlijk laag gedaald, de verwachtingen van deelnemers, gepensioneerden en werkgevers worden waarschijnlijk niet waargemaakt, de pensioentoezeggingen staan onder druk en versobering van pensioenregelingen moet soms worden overwogen. Voor pensioenfondsen die er niet in slagen een solide herstelplan te maken en te realiseren, kan het voortbestaan ter discussie worden gesteld. Pensioenfondsen kunnen en mogen echter niet failliet gaan. Het is hooguit denkbaar, maar zal in de praktijk niet gebeuren, dat pensioenfondsen meer geld uitgeven aan gepensioneerden dan dat de werkenden inbrengen, zodat ze langzaam uitgeput raken, terwijl er nog steeds rechten worden opgebouwd. Om dat te voorkomen, moet tijdig worden in-

TPEdigitaal 3(3)


145

gegrepen. Heel globaal gesproken kunnen de pensioenfondsbesturen dan kiezen tussen twee maatregelen.4 1. de premie van de werkenden en werkgevers verhogen; 2. de uitkeringen en toezeggingen niet langer indexeren, of zelfs verlagen. Als een pensioenfonds in heel ernstige problemen raakt, moet daarnaast worden overwogen of het nog wel zelfstandig kan voortbestaan.5 Bij overname door een ander fonds ontstaat er een situatie van ‘gegeten worden’, waarbij er uiteraard ook een ‘eter’ is. Ziehier een eenvoudige analogie met de evolutionaire strijd om het overleven, maar er is meer. Het gaat ook om het voortbestaan van de sector als geheel, om de manier waarop we in Nederland onze pensioenen hebben geregeld en om de vraag hoe diverse partijen hun gedrag hierin op elkaar afstemmen. Dat zijn de instituties waar ik het eerder over had. Kunnen die in hun huidige vorm de struggle for survival nog aan, of wordt het tijd voor nieuwe mutaties? Krijgen die voldoende kansen en welke zullen dan de beste blijken te zijn? Kan de pensioensector als geheel daardoor overleven, ook als de evolutionaire schokken van buiten de sector komen? Hoe ziet de survival of the fittest in pensioenmarkten er uit? Beide vormen van evolutionaire selectie hoeven afzonderlijke bespreking. I. Strijd om het overleven (struggle for survival). Allereerst de spannende tijden waar we nu in leven, waarin het overleven van de soort aan de orde is. De markten als zodanig staan dan ter discussie. Voor de Nederlandse pensioensector dringen zich daarbij onder andere de volgende vragen op: -

4

5

Zijn pensioenregelingen met toegezegde uitkeringen, de zogeheten DB-regelingen, voldoende toekomstbestendig? Zo nee, zijn er verbeteringen denkbaar om dit alsnog mogelijk te maken? De laatste

De zogeheten derde ‘knop’ is die van het aanpassen van de beleggingsmix. Deze laat ik hier buiten beschouwing, omdat hierbij andere overwegingen een rol spelen. Deze zouden meer toelichting vergen, welke voor het betoog niet relevant is. Hiermee zij niet gesuggereerd dat fondsen in onderdekking zijn gekomen doordat zij slecht beleid hebben gevoerd, bijvoorbeeld ten aanzien van vermogensbeheer. Slechte beleggingsresultaten worden slechts ten dele veroorzaakt door het beleggingsbeleid en grotendeels door algehele koersontwikkelingen. Hierdoor is zelfs denkbaar dat een goed beleggingsbeleid tot teleurstellende resultaten leidt. In evolutionaire termen: geschikte exemplaren kunnen door onverwachte schokken toch verdwijnen.

TPEdigitaal 3(3)

146

Fieke van der Lecq

-

-

-

-

6

tijd staan in de krant stukken van individuele deelnemers die menen dat ze zelf beter zouden hebben belegd dan de pensioenfondsen. Eigenlijk pleiten ze daarmee voor een DC-regeling. Daarnaast wijzen diverse onderzoekers en praktijkmensen op zogeheten CDC-regelingen als alternatief. Hier zitten echter de nodige haken en ogen aan (De Haan e.a. 2009). Meer onderzoek is nodig om te bepalen welke soort pensioenregeling geschikt is voor de spannende tijden van nu en voor de toekomstige generaties. Daarbij mogen we hopen dat de keuze tussen diverse soorten regelingen op rationele gronden wordt gemaakt, zodat de ‘beste’ regeling ‘wint’. In dat opzicht is de evolutionaire selectie in de economie soms ingewikkelder dan die in de biologie. De literatuur over padafhankelijkheid biedt hiervan diverse bekende voorbeelden. Is de taakafbakening tussen pensioenfondsen en pensioenverzekeraars houdbaar? Deze taakafbakening hangt nauw samen met de verplichtstelling van pensioenfondsen als uitvoerders van pensioenregelingen. Naarmate zowel de fondsen als de verzekeraars elk op hun eigen manier onder druk staan van tegenvallende rendementen en een lage rente, hebben ze elk op hun eigen manieren last van de grenzen die om hun activiteiten zijn getrokken: de zogeheten productafbakening en domeinafbakening. Is het Nederlandse fiscale stelsel voldoende toegerust voor mobiele werknemers, met een loopbaan in de Europese Unie of daarbuiten, die tijdens hun loopbaan een goed pensioen willen opbouwen? Hoe bepalen we of efficiënte pensioenfondsen voldoende toekomstbestendig zijn? Zijn ze robuust genoeg om in verschillende situaties te overleven? Denk hierbij bijvoorbeeld aan hun strategie, financieringswijze en model voor toezicht en besturing (Rippen 2009). Biedt het Financieel Toezichtkader hiervoor voldoende waarborg, of kunnen we daarmee vooral ‘de vorige oorlog winnen’? Zijn Nederlandse bedrijven voldoende concurrerend op de wereldmarkt, ook als ze pensioenregelingen aanbieden die zijn gebaseerd op het doorsneesysteem?6 Kunnen ze voldoende arbeidskrachten aantrekken, met een voldoende aantrekkelijk bruto-nettotraject in de salariëring, zowel voor jongere als voor oudere werknemers? Anderzijds: zijn de pensioenregelingen die ze daarmee hun werknemers aanbieden, nog steeds voldoende concurrerend op de arbeidsmarkt?

Het doorsneesysteem bestaat uit de doorsneepremie en de doorsneeopbouw. Zie Boeijen e.a. (2006) voor een bespreking van de eigenschappen van dit systeem.

TPEdigitaal 3(3)


-

-

147

Biedt de verplichte deelname aan pensioenregelingen voldoende zekerheid voor werkgevers, werkenden en gepensioneerden, of moet de sector hen meer bieden om deze klanten tevreden te houden? Het recent geïntroduceerde banksparen is nog geen kaskraker, maar biedt al wel een alternatieve bron voor vermogensopbouw voor de oude dag. Is het Nederlandse pensioenstelsel voldoende toegerust voor de dubbele vergrijzing, met meer ouderen die steeds ouder worden, plus de ontgroening door minder kinderen? Moeten we de AOW op omslagbasis wellicht vervangen door volledige kapitaaldekking, met seniorenbijstand als vangnet (De Kam e.a. 2007)? Of gaan we juist de kant op van toenemende fiscalisering van de AOW, waardoor de omkeerregel aan kracht verliest (Helleman, e.a. 2008)? Wat betekenen deze keuzes voor de Sociale Verzekeringsbank, als monopolist – voor de mededingingsfijnproevers: een dienst van algemeen economisch belang – in de uitvoering van de eerste pijler?

In deze voorbeelden staan de betreffende pensioenmarkten zelf ter discussie. Zij moeten zelf veranderen, of ze worden veranderd, eventueel ten koste van de spelers op die markt. II. Onderlinge concurrentie (survival of the fittest). Naast deze bedreigingen, die min of meer symmetrisch worden ervaren in de sector, zijn er de concurrentiële processen die bepalen welke instelling overleeft. Doorgaans is hier de markt het selectiemechanisme. Dat kan echter alleen als er klanten zijn die kunnen overstappen, zodat pensioenaanbieders ten koste van elkaar hun marktaandeel kunnen vergroten. In de pensioensector is dat ten dele het geval: pensioenfondsen zijn immers klanten van pensioenuitvoeringsbedrijven, pensioenverzekeraars, pensioenadviesbureaus, administratiekantoren, bureaus voor bestuursondersteuning, enzovoorts. Deze dienstverleners concurreren om de gunst van pensioenfondsen als klanten. Soms concurreren pensioenfondsen met verzekeraars, waar het gaat om het onderbrengen van de pensioenregeling, maar in het algemeen: in hoeverre concurreren pensioenfondsen eigenlijk zelf om de gunst van de werkgevers en werknemers?

Hier moeten we een onderscheid aanbrengen tussen de drie – eigenlijk vier – soorten pensioenfondsen die we in Nederland kennen:

TPEdigitaal 3(3)

148

Fieke van der Lecq

1. de ondernemingspensioenfondsen, waar de werkgever en werknemers vanzelf bij zijn aangesloten. Zij hebben gezamenlijk volledige zeggenschap over de regeling en het fonds, dus kunnen zorgen voor tijdige mutaties om in te spelen op nieuwe situaties; 2. de verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen, die doorgaans kunnen rekenen op de bij hen aangesloten bedrijven.7 Soms krijgt het bedrijfstakpensioenfonds het verzoek van een voorheen gedispenseerd ondernemingspensioenfonds om de dispensatie in te trekken opdat het zich bij hen kan aansluiten, maar verder valt er voor hen weinig te concurreren vanwege de taakafbakening. Wel kunnen bedrijfstakpensioenfondsen besluiten om te fuseren; 3. de niet-verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen, die kunnen concurreren met verzekeraars en ondernemingspensioenfondsen om aansluiting van bedrijven in hun bedrijfstak; 4. de beroepspensioenfondsen, die al dan niet verplicht gesteld zijn voor de betreffende beroepsuitoefenaars. Uit dit onderscheid blijkt dat het in verschillende mate wel of niet mogelijk is om te concurreren om klanten, dat wil zeggen werkgevers en werknemers. Daardoor is de concurrentiedruk voor pensioenfondsen beperkt. Hierdoor kunnen veel pensioenfondsen goedkoper opereren. Ze hoeven immers geen marketingkosten te maken. Tegelijk lopen ze het risico dat ze onvoldoende inspelen op ontwikkelingen, doordat ze te lang blijven steken in de status quo. Daarmee zijn ze niet minder succesvol ten opzichte van de ‘concurrenten’, maar loopt de soort als geheel gevaar in de eerste variant van de overlevingsstrijd. Innovatie moet daarom worden bevorderd, zelfs als er geen klanten mee te winnen zijn. Om het concreet te maken, noem ik enkele onderzoeksvragen met betrekking tot de onderlinge concurrentie in de pensioensector, oftewel de survival of the fittest: -

7

Zijn er voldoende prikkels voor pensioenfondsen om efficiënt te opereren, zodat werkgevers en werknemers het beste pensioen voor hun premies krijgen (Van der Lecq 2008b)? Hoe meet je deze statische efficiëntie van pensioenfondsen eigenlijk? Welke indicatoren kunnen we daarvoor gebruiken? Al snel wordt hierbij gedacht aan uitvoeringskosten, maar in een sector met toenemende

Een van de gronden voor vrijstelling van de verplichtstelling is onvoldoende beleggingsrendement van het verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfonds (zie het Vrijstellingsbesluit Wet Bpf2000).

TPEdigitaal 3(3)


-

-

-

149

scheiding van fondsen en uitvoeringsorganisaties, de zogeheten ontzaffing8, is de feitelijke uitvoering niet langer in handen van het pensioenfonds, al blijft het fonds hier wel verantwoordelijk voor. Welke prestatie-indicatoren geven we hen dan mee? Wat gebeurt er als ze deze niet halen? Bieden pensioenfondsen en pensioenverzekeraars voldoende mogelijkheden om aan te sluiten bij de vraag naar pensioenuitvoering? Of zijn er nieuwe vormen van pensioenuitvoerders nodig, die beter passen bij de internationale arbeidsmarkt waarin veel werkgevers opereren? De introductie van de Algemene Pensioeninstelling (API) kan hiervan een voorbeeld zijn, maar deze hybride uitvoerder komt slechts langzaam tot stand (Oerlemans 2008; Van der Lecq en Van der Wurff 2008). Ook hier ontstaat mogelijk het gevaar dat bestaande partijen de vooruitgang belemmeren, waardoor de soort als geheel over enige tijd gevaar loopt. In evolutionaire termen gesproken: mutanten moeten wel worden toegelaten aan de startstreep van de evolutionaire wedloop, anders is de kans op verbetering van de soort per definitie nul. Immers, de term ‘ouderwets bankieren’ wint weliswaar aan populariteit, maar niemand zit te wachten op pensioenfondsen als de dinosaurussen van de financiële sector. Wat doen we met slecht presterende pensioenfondsen? Wordt er ingegrepen om ze weer aan de praat te krijgen, of kunnen ze worden overgenomen door beter bestuurde concullega’s?9 Welke marktordening in de pensioensector is optimaal? Moeten we toe naar één nationale pensioeninstelling, zoals collega Kuné in zijn vooruitziende rede in 2004 als gedachtenexperiment onderzocht en collega Ponds recentelijk als concreet beleidsvoorstel opperde (Kuné 2004; Ponds 2009)? Of hebben we liever een paar grote fondsen en een paar grote uitvoerders, of is ook dat nog te geconcentreerd? Kunnen fondsen in voldoende mate van uitvoerder wisselen? In hoeverre is dit een Nederlandse markt, of is het zinvol om

8

Een ‘zaf’ is een zelfadministrerend fonds. Bij ‘ontzaffen’ wordt de uitvoering (vaak administratie en vermogensbeheer) ondergebracht in een aparte rechtspersoon. Deze staat los van het pensioenfonds. 9 “Er is inderdaad een hardere darwinistische wereld ontstaan in het bedrijfsleven. De druk op bestuurders om te leveren, of om de juiste beslissingen te nemen, is hoger geworden. Dat is misschien maar goed ook. De Forbeslijst van grootste bedrijven wordt niet voor niets al decennia vooral bevolkt door Amerikaanse bedrijven. De harde darwinistische cultuur in het bedrijfsleven bestaat daar natuurlijk al veel langer. Ik geloof wel dat er nu andere competenties nodig zijn voor bestuurders dan tien jaar geleden.” Marcel Smits, CFO van KPN, in: Hypegiaphobia, op zoek naar balans tussen regels en vertrouwen, Amstelveen: KPMG, 2008, p.30.

TPEdigitaal 3(3)

150

-

-

Fieke van der Lecq

grensoverschrijdend opereren mogelijk te maken of zelfs aan te moedigen? Wie hebben daar baat bij en wie lopen hierdoor extra risico? De laatste tijd roeren ontevreden deelnemers zich in het publieke debat over pensioenen. Dit zijn niet alleen jongere deelnemers die in de gaten hebben hoe de solidariteitsmechanismen in pensioenregelingen werken, maar ook teleurgestelde oudere deelnemers die hun pensioenfonds kritisch volgen. In de terminologie van de governance-literatuur: bij gebrek aan ‘exit’ zoeken ze naar mogelijkheden voor ‘voice’, oftewel als je niet kunt stemmen met je euro moet je via beïnvloeding je belang behartigen (Bowles 1991). Sommigen pleiten voor ‘exit’: ze willen kunnen overstappen naar andere pensioenaanbieders, of naar doe-het-zelven. Is het mogelijk om de verplichtstelling van de pensioenuitvoerder te ontkoppelen van die aan een pensioenregeling? En zou het een verbetering zijn als werkenden slechts verplicht worden tot het opbouwen van een pensioen, maar vrij zijn in de keuze van de regeling waaraan zij deelnemen? Deze vragen laten zich niet eenvoudig beantwoorden en de antwoorden kunnen verstrekkende gevolgen hebben. Verminderde concurrentie en verminderde innovatie zijn vormen van economische inefficiëntie die door te veel toezicht kunnen worden veroorzaakt (Bikker en Mosch 2008, p. 38). De evolutionaire selectie moet daarom niet al te zeer worden gefrustreerd.

Hopelijk is hiermee duidelijk geworden dat zich in de pensioensector globaal gesproken twee soorten van evolutionaire selectie voordoen: het overleven van de soort dankzij succesvolle individuen en het overleven van succesvolle individuen ten koste van soortgenoten. Beide vormen van evolutionaire selectie voltrekken zich in markten, waarbij het soms gaat om het voortbestaan van de markt en soms om het voortbestaan in de markt. Tot zover over de evolutionaire selectie. We hebben het al gehad over het genereren van mutaties door tijdige innovaties in de sector. Dat zien we inderdaad gebeuren bij deelmarkten waar om klanten wordt geconcurreerd, zoals die voor vermogensbeheer en adviesdiensten. Zijn er wel voldoende prikkels voor pensioenfondsen en pensioenverzekeraars om te innoveren? Bieden ze voldoende keuzemogelijkheden aan, in termen van regelingen en uitvoeringsvormen, zodat in alle vraag wordt voorzien? Wie houdt hen scherp, ondanks de soms gedwongen winkelnering? Het is nog niet met zekerheid vast te stellen of het innovatief vermogen van partijen in de pensioensector wordt versterkt door marktwerking en concurrentie (Van der Lecq 2008a).

TPEdigitaal 3(3)


151

Dat wil overigens niet zeggen dat iedereen dan maar met elkaar moet samenwerken. Er moet voldoende uitdaging tot verbetering zijn en individueel rendement van de eigen innovatie-inspanningen. In de technische branches wordt dit opgelost door precompetitieve innovaties tot aan het gezamenlijk ontwikkelen van een werkend prototype, maar de daaropvolgende competitieve fase afzonderlijk te doorlopen. Vanuit dat perspectief bezien, zou Netspar kunnen worden beschouwd als de ‘research joint venture’ van de sector (ibid.).

4

Onderzoek

Ik gaf aan dat markten het mechanisme zijn waarop evolutionaire selectie van individuen plaatsvindt en dat markten zelf ook onder evolutionaire druk staan. In de pensioensector kunnen diverse markten worden onderscheiden. Pensioenen komen in feite tot stand in een productieketen, die begint met het arbeidsvoorwaardenoverleg aan de cao-tafel en daarna van de sociale partners, via de pensioenregeling, wordt overgedragen aan een verzekeraar of aan een pensioenfonds, als uitvoerder van de regeling. We ‘zoomen in’ op de situatie van een pensioenfonds als uitvoerder. Het pensioenfondsbestuur, waarin andere vertegenwoordigers namens dezelfde werkgevers en werknemers aan tafel zitten, bepaalt hoe de regeling wordt uitgevoerd door een verzekeraar, een pensioenuitvoeringsbedrijf, of in eigen huis (een zelfadministrerend fonds). Daarbij kunnen mandaten worden verstrekt aan vermogensbeheerders, fiduciair managers, adviseurs, administrateurs, enzovoorts. Al deze aanbieders opereren op deelmarkten in de pensioensector. Deze markten werken soms goed, zodat vragers en aanbieders optimaal aan hun trekken komen tegen een passende prijs. Veelal is er echter sprake van een of meerdere tekortkomingen van het marktmechanisme. Dit wordt aangeduid met de lelijke term marktfalen en het nog lelijker meervoud marktfalens. Voorbeelden hiervan zijn asymmetrische informatie, sterke schaalvoordelen, belemmeringen in de toe- en uittreding en overstapkosten. In de pensioensector is er zeker sprake van deze vormen van marktfalen. Het is dan ook logisch dat pensioenmarkten gereguleerd zijn, al is dat geen garantie voor betere uitkomsten. Ook overheden kunnen immers falen, doordat ze de verkeerde maatregelen nemen, of deze op het verkeerde moment dan wel in de verkeerde dosering toepassen. Onderzoek kan uitwijzen of deelmarkten goed werken en wat eventueel aan de marktwerking kan worden verbeterd.

TPEdigitaal 3(3)

152

Fieke van der Lecq

De pensioensector is al sterk gereguleerd, met een complexe interactie tussen marktgedrag en weten regelgeving. Enerzijds moet de wetgever zorgen voor stabiliteit in de status quo, zonder de innovaties te belemmeren. Anderzijds opereert de wetgever in een krachtenveld, waarin politici, belangenorganisaties en marktpartijen zich actief opstellen. Het gaat immers over echte mensen en heel veel geld. Het gevolg hiervan is dat de context waarin pensioenaanbieders opereren niet altijd economisch optimaal is. Regels kunnen evenzeer het gevolg zijn van onderhandelingen door partijen, zoals we dat in de Nederlandse polder wel vaker meemaken. In de pensioensector is dat zeker het geval, omdat hier uitdrukkelijk is gekozen voor afstand tot de overheid. De sociale partners bepalen zoveel mogelijk zelf en de overheid faciliteert. Dit zou een beklemmende houdgreep kunnen zijn, waarin behoud van de status quo doel op zich wordt en innovaties niet snel genoeg ontstaan. Mede daarom is het van belang dat de overheid en marktpartijen open blijven staan voor nieuwe mogelijkheden om beter te voorzien in de vraag vanuit deelmarkten, in het licht van veranderende situaties in demografie, arbeidsmarkt, financiële markten en internationale integratie. Onderzoekers kunnen een bijdrage leveren aan het meten van resultaten van gevoerd beleid en voorstellen doen voor betere werking van genoemde markten. Nieuwe mogelijkheden kunnen worden ontwikkeld en bepaald kan worden waarom sommige varianten succesvol zijn en andere niet, zodat deze expertise kan worden doorgegeven. Het meten van prestaties van pensioenfondsen is daarvan een voorbeeld, maar ook het onderzoeken van governance-modellen kan een bijdrage leveren aan het ontleden van succesfactoren. Hoe kan innovatie worden bevorderd, met behoud van concurrentie of zelfs bij afwezigheid van concurrentie? Welke soorten pensioenregelingen hebben betere toekomstmogelijkheden dan de andere? Wat is er nodig voor pensioenfondsen om toekomstbestendig te zijn? Kunnen we – om nog even in de evolutionaire terminologie te blijven – levensvatbare hybrides ontwikkelen? Denk hierbij aan de eerdergenoemde API, aan een multi-OPF, of aan pensioenen-in-natura. Kunnen onze pensioenregelingen ook in een andere biotoop gedijen; met andere woorden: is het Nederlandse pensioenproduct exporteerbaar (Sleijpen 2009)? Wat is de kritische massa van de populatie in de pensioendeelmarkten, oftewel hoe groot moet een pensioenfonds minimaal zijn en welk type financiële dienstverlening is daaromheen nodig? Zouden landen als India en China ermee geholpen zijn, of zijn hiervoor mutaties nodig? Hierboven kwam de dynamische driehoek van evolutionaire mechanismen aan de orde. Voor de pensioensector leiden ze tot de volgende doelstellingen:

TPEdigitaal 3(3)


153

1. zorgen voor het genereren van variaties, dus slechts met mate standaardiseren en inventief omgaan met mogelijkheden voor maatwerk en aanpassing; 2. zorgen voor continuïteit van expertise omtrent pensioenen en pensioenuitvoering, ten behoeve van werkgevers en werknemers; 3. zorgen voor adequate selectie van winnaars en verliezers, zodat de beste oplossingen worden doorgezet en de slechte worden uitgefaseerd. Niet alleen de Nederlandse markt is hierin bepalend, maar in toenemende mate ook die van de Europese Unie. Figuur 2 De ‘tribar’ van Roger Penrose

Bij het denken over verbeteringen in het pensioenstelsel, om dit geschikt te maken voor de overleving van de sector als geheel, is het van belang de complexiteit van onderlinge relaties in het oog te houden. Zoals aangegeven, komen de sociale partners elkaar aan meerdere onderhandelings- en bestuurstafels tegen. Zij onderhouden op hun beurt dynamische driehoeksrelaties met enerzijds de overheid en anderzijds de aanbieders in de pensioensector (Figuur 2). De pensioenfondsen zijn op hun beurt opdrachtgever en soms aandeelhouder van pensioenuitvoeringsbedrijven en verzekeraars. Er zijn groepsmaatschappijen, corporaties, gezamenlijke beleggingsfirma’s en noem maar op. Hoe al deze partijen zich tot elkaar verhouden, wordt deels op markten en deels via regelgeving bepaald.

TPEdigitaal 3(3)

154

Fieke van der Lecq

Figuur 3 Hergebruik

Veranderingen roepen vaak weerstand op. “Als je aan een draadje trekt, kan het weefsel kapot gaan”, zo zegt de rafelrandtheorie. Echter, als er niks gebeurt, verslijt en verteert op den duur het hele weefsel. We zagen al bij de analogie met de evolutionaire selectie, dat het voor het voortbestaan van de soort belangrijk is dat individuen van minder geschikte varianten uitsterven, zodat alleen de geschikte individuen hun eigenschappen doorgeven. Tegelijk zien we in de bancaire sector hoe moeilijk het is om hier uitvoering aan te geven, want een bank laten failleren is de facto vrijwel onmogelijk geworden (Figuur 3) en overnames zijn zeer gecompliceerd.10 Strikt genomen zouden minder geschikte pensioenregelingen, falende pensioenfondsen of slecht functionerende pensioenuitvoeringsbedrijven, niet in stand moeten worden gehouden. Hetzelfde geldt voor institutionele arrangementen, waaronder weten regelgeving, die beter passen bij het verleden dan bij de toekomst. Goede bestuurders, pro-actieve toezichthouders en toekomstgerichte regelgevers kijken verder dan de verlengde hersteltermijn. Zij nemen hun verantwoordelijkheid in hun virtuele driehoeksrelatie met de ouderen en de jongeren, die samen de pensioenregelingen dragen, maar er totaal anders in zitten (Figuur 4).

10

“Politici vinden dat de banken bepalend zijn voor hun economie. Maar een hoop lamme banken hadden er al lang niet meer moeten zijn. Het Darwinistisch proces heeft nooit mogen plaatsvinden. Is het nu het einde van de wereld dat Fortis verdwijnt? Hopelijk ga je nu de consolidatie zien van banken die eigenlijk geen functie meer hebben.” Topbankier Hans de Gier in NRC Handelsblad, 24 december 2008.

TPEdigitaal 3(3)


155

Figuur 4 De band van Möbius, getekend door M.C. Escher (1961)

Ook de komende maanden, waarin diverse evaluaties en herzieningen in het pensioenstelsel gaan plaatsvinden, zal het nodig zijn dat iedereen vanuit verantwoordelijkheid voor het eigen deelbelang en dat van het pensioenstelsel als geheel handelt. Voorlopig blijven het spannende tijden.

Auteur De auteur is bijzonder hoogleraar Pensioenmarkten (Cordares-leerstoel) aan de Erasmus School of Economics te Rotterdam. Dit artikel is gebaseerd op haar gelijknamige oratie, die op 17 april 2009 is uitgesproken. De auteur dankt Jaap Bikker en Adri van der Wurff voor hun waardevolle commentaren.

Literatuur Bikker, J.A. en J.W.B. Bos, 2008, Bank performance, a theoretical and empirical framework for the analysis of profitability competition and efficiency, Abingdon: Routledge. Bikker, J.A. en R.H.J. Mosch, 2008, Banken tussen vrijheid en regelgeving, Economische Statische Berichten Dossier, 19 september 2008, 36-44. Boeijen, T.A.H., C. Jansen, C.E. Kortleve en J.H. Tamerus, 2006, ‘Leeftijdssolidariteit in de doorsneepremie’, Hoofdstuk 7 in: S.G. van der Lecq en O.W. Steenbeek (red.), 2006, Kosten en baten van collectieve pensioensystemen, Deventer: Kluwer, 147-165. Bouma, J.L., 1982, Leerboek der Bedrijfseconomie, deel I, Wassenaar: Delwel.

TPEdigitaal 3(3)

156

Fieke van der Lecq

Bowles, S., 1991, What Markets Can – and Cannot – Do, Challenge, July/August 1991, 11-16. Haan, P. de, S. van der Lecq, A. Oerlemans en A. van der Wurff, 2009, De prijs van pensioenrisico, Economische Statische Berichten, jaargang. 94, 21 augustus 2009, 486-489. Helleman, J., G. de Jong en A. van der Giezen, 2008, Fiscalisering AOW niet door vergrijzing, Economische Statische Berichten, vol. 83(4527): 36-39. Hilten, O. van, 2003, ‘Olifanten in de tuin; over (on)samenhangende zorgstatistieken’, in: CBS, 2003, Gedacht en gemeten; opstellen over statistische integratie voor Henk van Tuinen, Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 182188. Hodgson, G.M., W.J. Samuels and M.R. Tool, 1994, The Elgar Companion to Institutional and Evolutionary Economics, vol. I and vol. II, Aldershot: Edward Elgar. Kam, C.A. de, S.G. van der Lecq, O.W. Steenbeek en O.C.H.M. Sleijpen, 2007, De AOW ziet Abraham, hoofdstuk 2 in: Jaarboek Overheidsfinanciën 2007, Den Haag: Sdu / Wim Dreesstichting, 63-85. Klamer, A. and Th. C. Leonard, 1993, ‘So What’s a Metaphor?’, in Philip Mirowski (ed.), 1993, Natural Images in Economic Thought, Cambridge: Cambridge University Press. Kuné, J., 2004, Op weg naar één nationale pensioeninstelling, inaugurele rede 4 juni 2004, Universiteit van Amsterdam, Vossiuspers UvA. Lecq, S.G. van der, 1998, Money, Coordination and Prices, republished as: S.G. (Fieke) van der Lecq, 2000, Money, Coordination and Prices, Cheltenham: Edward Elgar. Lecq, S.G. van der, 2003, ‘Onderbouwen of afbouwen’, in: CBS, 2003, Sturen op Statistieken, Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek, 56-57. Lecq, S.G. van der, 2008a, Polderpensioenen in ontwikkeling, Economische Statische Berichten, vol. 93(4537): 330-32. Lecq, S.G. van der, 2008b, Hoezo concurrentie in de pensioensector?, Pensioen, Bestuur & Management, September 2008, 25-26. Lecq, S.G. van der en A.W.I.M. van der Wurff, 2008, Met API meer markt, Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken, 49-57. Maynard Smith, J., 1982, Evolution and the Theory of Games, Cambridge: Cambridge University Press. Mortel, E.G. van de, 2000, An Institutional Approach to Transition Processes, republished as: E.G. van de Mortel, 2002, An Institutional Approach to Transition Processes, Aldershot: Ashgate. North, D.C., 1994, Economic Performance Through Time, American Economic Review, vol. 84(3): 359-68. Oerlemans, A.G., 2008, De API moet er komen, Bank- en Effectenbedrijf, februari 2008, 8-11. Ponds, E., 2009, Nationaal pensioenfonds, Economische Statische Berichten, vol. 94(4556): 180-83. Rippen, K., 2009, Toekomst is aan robuust bedrijf, Het Financieele Dagblad, 3 januari 2009.

TPEdigitaal 3(3)


157

Sleijpen, O.C.H.M., 2009, On the exportability of the Dutch pension system to the Europan Union, inaugural lecture, Maastricht University. Vaughn, K., 1987, ‘Invisible Hand’, entry in: J. Eatwell, M. Milgate, and P. Newman, 1987, The New Palgrave: The Invisible Hand, London: MacMillan Press. Veblen, T., 1898, Why is Economics Not an Evolutionary Science, The Quarterly Journal of Economics, vol.12(4): 373-97. Vromen, J.J., 1995, Economic Evolution; An enquiry into the foundations of new institutional economics, London and New York: Routledge.

TPEdigitaal 3(3)

Zoektheorie: De onzichtbare hand zichtbaar maken

Pieter Gautier

1

Introductie

Mijnheer de rector magnificus, dames en heren. Zoekfricties. De eerste keer dat ik er mee in aanmerking kwam was in 1977. Ik was tien jaar oud en had net mijn eerste LP gekocht. Ik ben er niet trots op maar hij was van ABBA. Wat ik toen niet begreep was waarom die aantrekkelijke vrouwen getrouwd waren met die minder aantrekkelijke mannen. Nu, na jaren onderzoek weet ik inmiddels het antwoord. Zoekfricties. Anna en Frida kwamen maar een beperkte hoeveelheid mannen per jaar tegen en dus konden ze niet al te kieskeurig zijn anders zouden ze altijd single blijven. Vandaag zal ik het echter vooral hebben over zoekfricties op de arbeidsmarkt, die zoals ik duidelijk zal proberen te maken veel overeenkomsten met de huwelijksmarkt vertoont. Wat bijzonder is aan de arbeidsmarkt is dat er veel wordt ingegrepen door de overheid. Denk aan: minimumlonen, werkloosheidsuitkeringen, ontslagbescherming, antidiscriminatiebeleid, sancties voor werkelozen die niet hard genoeg zoeken en allerlei maatregelen die gericht zijn om de participatie te verhogen, zoals het subsidiëren van kinderopvang. Er bestaan verschillende methoden om arbeidsmarktbeleid te evalueren. Voor kleinschalige projecten zoals trainingen voor een groep werkelozen, zijn de standaard micro econometrische evaluatie studies nuttig. Hierbij ontvangt idealiter een willekeurige groep een "treatment" (bv een cursus) en een controlegroep niet. Vervolgens kan de onderzoeker dan uitkomstvariabelen van beide groepen vergelijken zoals de werkloosheidsduur of het inkomen. Als de behandelde groep niet sneller een baan vindt dan de controlegroep kunnen we concluderen dat het beleid op deze uitkomstvariabele geen effect had. Maar als de groep die training ontving wel sneller een baan vond dan betekent dat nog niet dat het beleid wenselijk was want het kan eenvoudigweg ten koste gegaan zijn



159

van andere werknemers. Voor beleid dat op macro niveau wordt ingevoerd zijn er nog meer problemen. Neem bijvoorbeeld een verhoging van het minimumloon. Allereerst zal hierdoor de vorm van de loonverdeling veranderen. Daarnaast heeft het effect op het aantal vacatures dat geopend wordt, op de participatiebeslissing en op hoe hard mensen op zoek gaan naar een baan. Tot slot moeten we rekening houden met het feit dat werknemer B moeilijker een baan vindt als werknemer A harder zoekt en dat bedrijf 2 moeilijker iemand vindt als bedrijf 1 ook een vacature opent. Om toch nog iets zinnigs te zeggen hebben we dus een model van de arbeidsmarkt nodig. Einstein schijnt eens gezegd te hebben dat: "a model should be as simple as possible but not simpler than that" en daar sluit ik me graag bij aan. Een model moet eenvoudig zijn omdat je in de essentie van het probleem geïnteresseerd bent en niet in allerlei irrelevante details maar het moet tegelijk ingewikkeld genoeg zijn om de belangrijkste feiten waarin je geïnteresseerd bent te kunnen verklaren. In deze oratie zult u een aantal modellen tegenkomen waaraan ik de afgelopen twee jaar heb gewerkt en die ontwikkeld zijn om verschillende feiten te verklaren. Alle modellen hebben een gemeenschappelijke factor namelijk dat werknemers en werkgevers naar elkaar op zoek zijn en een lange termijn relatie willen aangaan. Het probleem is echter dat er zoek- of coördinatiefricties bestaan waardoor er maar een beperkte hoeveelheid contacten per tijdseenheid plaatsvindt en bij elk contact vindt de afweging plaats tussen accepteren of doorzoeken. Aan het einde van mijn oratie zal ik ook even ingaan op de zoekproblemen in de huwelijksmarkt waar – zoals ik als 10-jarige constateerde – soortgelijke afwegingen plaatsvinden. Het is met name voor de alleenstaanden of ongelukkig gehuwden belangrijk om dan nog of in elk geval weer wakker te zijn, want die kunnen hier hun voordeel mee doen. Af en toe vraagt iemand me “Wat doe je nou eigenlijk de hele dag voor onderzoek?” en ongeacht mijn antwoord is de tweede vraag altijd: "Wat hebben we daar aan"? Vandaag zal ik proberen om een aantal praktische lessen uit mijn recente onderzoek te trekken. Verwacht geen wonderen. Een vervelend bijeffect van de financiële crisis is dat er op de televisie naast sommige deskundigen ook veel "minderdeskundigen" verschijnen die soms met grote zekerheid voorspellen dat de koersen snel nog verder omlaag gaan of juist snel weer omhoog gaan. Bij elke uitkomst zal iemand kunnen zeggen dat hij dit voorspeld heeft en als je maar vaak genoeg iets met grote stelligheid roept heb je altijd wel eens gelijk. Immers, zelfs een horloge dat stilstaat geeft twee maal per dag de goede tijd weer. Echter als we één ding zeker weten is het dat de economische wetenschap slecht is in korte termijn voorspellingen en ik adviseer u degenen die dat wel doen te wantrouwen. Het is beter om een stap terug te doen en in te gaan op de

TPEdigitaal 3(3)

160

Pieter Gautier

economische principes die nog steeds gelden en helaas veel te weinig een rol spelen in de beleidsdiscussie. Hoe zien de komende 40 minuten eruit? Ik zal eerst iets meer vertellen over zoekfricties in het algemeen en vervolgens zal ik kort in gaan op wat de theorie ons leert over drie vormen van actief arbeidsmarktbeleid namelijk: (i) ontslagbescherming, (ii) stimuleren van de arbeidsparticipatie en (iii) het verbeteren van de arbeidsmarktpositie van minderheden. Daarna beschrijf ik hoe de inzichten van de zoekliteratuur relevant zijn voor het begrijpen waarom de economie lang in een stevige recessie gevangen kan blijven en waarom er een potentieel coördinerende rol voor de overheid bestaat. Tot slot zal ik, zoals beloofd kort iets over zoekfricties op de huwelijksmarkt zeggen.

2

Zoekfricties

Wat bedoelen we met zoekfricties? Mijn doel is niet om een compleet literatuur overzicht te geven. Ik beperk me hier tot een korte discussie van een aantal belangrijke bijdragen.1 De theoretische motivatie van de evenwichtszoektheorie is dat de standaard algemene evenwichtstheorie niet helemaal compleet is omdat (i) het niet duidelijk is hoe vraag en aanbod elkaar ontmoeten en (ii) het een onzichtbare hand veronderstelt die de evenwichtsprijzen zodanig zet dat alle markten ruimen. Beiden zijn onbevredigend en de zoektheorie poogt hieraan tegemoet te komen door expliciet te beschrijven hoe vraag en aanbod elkaar ontmoeten en hoe prijzen tot stand komen. Zoekfricties manifesteren zich door mismatch (de verkeerde persoon op de baan of in het geval van Abba de verkeerde mannen bij de vrouwen), en ze manifesteren zich ook door het tegelijkertijd bestaan van werkloosheid en vacatures. Coen Teulings en ik (2004, 2006) hebben het totale welvaartsverlies door zoekfricties op ongeveer 20% geschat.2 Binnen de zoektheorie zijn er grofweg twee benaderingen. Allereerst zijn er de modellen die tot doel hebben om te verklaren waarom schijnbaar identieke werknemers verschillende lonen verdienen. Merk op dat onder volledige concurrentie identieke werknemers hetzelfde loon zouden moeten verdienen. Immers, bedrijven die minder dan het marktloon betalen krijgen geen werknemers terwijl bedrijven die meer dan het marktloon be1

2

Zie bijvoorbeeld Burdett en Judd (1983), Burdett en Mortensen (1998), van den Berg en Ridder (1998), Pissarides (2000), Rogerson, Shimer en Wright (2005), Albrecht, Gautier en Vroman (2006). Zie ook Gautier, Teulings en Van Vuuren (2009).

TPEdigitaal 3(3)


161

talen worden weggeconcurreerd. Als er zoekfricties bestaan zullen sommige werknemers meer geluk hebben dan anderen met dezelfde vaardigheden en op beter betaalde banen terecht komen. Helaas zijn er met het overboord gooien van de Walrasiaanse veilingmeester (of de onzichtbare hand van Adam Smith) vele alternatieve loonmechanismen mogelijk zoals Nash onderhandelingen (u weet wel van die film: "A beautiful mind", Nash eerste reactie bij het krijgen van de Nobelprijs was die van een echte econoom: "I am sorry that I have to share it with 2 others cause I could really use the money"). Andere mogelijke loonmechanismen zijn vakbondsonderhandelingsmodellen en een vorm van Bertrand competitie waarbij bedrijven tegen elkaar opbieden voor de diensten van de werknemer. Er bestaat op theoretische gronden helaas geen model dat de anderen domineert. Een ander deel van de literatuur richt zich meer op het verklaren van evenwichtswerkloosheid en de cyclische fluctuaties daarin. Diamond (1982), Mortensen (1979) en Pissarides (2000) zijn de belangrijkste papers in deze literatuur. Deze modellen worden gekenmerkt door drie ideeën. (1) de hoeveelheid contacten tussen werkgevers en werknemers kan worden beschreven door een matchingfunctie waarbij het aantal contacten toeneemt als er meer vacatures en of meer werkelozen zijn, (2) lonen komen tot stand via Nash onderhandelingen en (3) Er is vrije toetreding van vacatures. Het voordeel van dit raamwerk is dat het relatief eenvoudig is en daarom kun je het gemakkelijk uitbreiden als een probleem daarom vraagt. Een voorbeeld van zo’n uitbreiding is rekening houden met ontslagbescherming waar ik het nu over ga hebben.

3

Arbeidsmarktbeleid

3.1 Ontslagbescherming De Nederlandse arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door enorme stromen in en uit werkgelegenheid zelfs nu in een recessie. In de woorden van de grote Californische denker, the Dude uit de Big Lebowski: "Did it ever occur to you that this is a very complicated case, you know, lotta ins and lotta outs, ...". Werkloosheid kun je vergelijken met een groep mensen die in de spits op een perron staat. De groep blijft in omvang ongeveer gelijk maar voortdurend stappen mensen in een trein en komen er nieuwe reizigers bij. Hetzelfde geldt voor banen. Zo kromp de totale hoeveelheid banen tijdens de recessie van 1982 met 5%. 10% van de bestaande banen verdween maar tegelijkertijd bedroeg de hoeveelheid nieuwe banen, 5% van het totale

TPEdigitaal 3(3)

162

Pieter Gautier

baanaanbod. Als we de iets langere termijn beschouwen zien we dat lokettisten en typemachinereparateurs verdwijnen maar dat er ook nieuwe banen zoals Blackberry programmeurs, intermediators en blog editors ontstaan. In een goed werkende arbeidsmarkt komen de juiste mensen steeds snel op de juiste plekken terecht en worden nieuwe banen geopend in de meest kansrijke sectoren. Studenten en werknemers maken de juiste afwegingen wat studiekeuzes en trainingen betreft en oudere werknemers maken de juiste afweging of ze door willen werken of met pensioen gaan. Ontslagbescherming van werknemers leidt er toe dat mindermensen hun baan verliezen maar dat tegelijkertijd bedrijven ook minder mensen aannemen. In het algemeen is dit gunstig voor de insiders (die al een baan hebben) en ongunstig voor de outsiders. Hoe sterker de ontslagbescherming, hoe meer de "last van het werkloos zijn" bij een kleine groep mensen wordt gelegd die daardoor vaardigheden en mogelijk de binding met de arbeidsmarkt verliest. De netto effecten van ontslagbescherming op de werkgelegenheid zijn onduidelijk. Echter werkgelegenheid is niet de enige interessante uitkomst variabele. Ontslagbescherming kan ook een negatief effect hebben op de productiviteit. Doordat het de in- en uitstroom beperkt komen mensen namelijk minder snel op hun optimale baan terecht. Een ander probleem van ontslagbescherming is dat er te weinig banen in risicovolle sectoren worden geopend (sectoren die of heel succesvol zijn of juist compleet kunnen falen). Ik ben momenteel met Erik Bartelsman en Joris de Wind aan het onderzoeken of dit inderdaad het geval is. Dit is het idee. Stel dat er twee sectoren zijn: een veilige en een risicovolle sector die gebruik maken van dezelfde werknemers. In beide sectoren is de gemiddelde productiviteit van een nieuwe baan hetzelfde maar in de veilige sector is de productiviteit constant terwijl de risicovolle sector onderhevig is aan schokken waardoor de productiviteit soms hoger en soms lager is dan in de veilige sector. Zonder ontslagbescherming is het voor bedrijven relatief aantrekkelijk om een vacature te openen in de risicovolle sector. Immers, goed nieuws is onbegrensd en slecht nieuws is begrensd omdat de werknemer altijd ontslagen kan worden. In deze sector worden dus relatief veel mensen ontslagen maar ook veel mensen aangenomen. De gemiddelde productiviteit, gemeten over alle bedrijven is hoger in de risicovolle sector omdat de banen met de hoogste productiviteit over blijven. De OECD heeft voor een aantal landen een zogenaamde EPL index gemaakt (Employment protection legislation). De eerste resultaten laten zien dat in landen met hoge ontslagkosten de risicovolle sectoren inderdaad relatief klein zijn en de gemiddelde productiviteit er inderdaad lager is.

TPEdigitaal 3(3)


163

3.2 Participatiebeleid Hoe zit het met het arbeidsparticipatiebeleid? We hebben iedereen nodig, maar ook iedereen moet meedoen, stelt het rapport van de commissie Bakker. Minister Donner vroeg deze commissie vorig jaar om voorstellen te formuleren om de arbeidsparticipatie te verhogen en de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren. De meeste aanbevelingen van de commissie hadden betrekking op het verhogen van de arbeidsparticipatie. Waarom is het zo belangrijk om de arbeidsparticipatie te verhogen? De belangrijkste reden volgens de commissie is dat we te maken krijgen met meer werk en minder mensen. Maar dat kan niet kloppen omdat het suggereert dat vraag en aanbod zich onafhankelijk van elkaar ontwikkelen. Als de beroepsbevolking toeneemt, is het makkelijker voor bedrijven om geschikte mensen te vinden, zullen lonen minder snel stijgen en zullen er meer vacatures worden geopend en als de beroepsbevolking afneemt gebeurt het omgekeerde. Als we naar Figuur 1 kijken zien we ook dat er geen systematisch verband bestaat tussen de grootte van een land en de participatiegraad. Op de horizontale as zien we de participatiegraad in 1994 en op de verticale as die in 2004. Elk punt weerspiegelt een OECD land en het is niet zo dat de grote landen zich in een specifiek kwadrant bevinden. Nederland bevindt zich als enige land in het noordwestelijke kwadrant. In 1994 zaten we met 64% van de beroepsbevolking onder het OECD gemiddelde terwijl we in 2004 met een participatiegraad van 73% boven het OECD gemiddelde zaten. Figuur 2 laat echter zien dat als we participatie meten in termen van gewerkte uren, dat Nederland in het zuidwestelijke kwadrant ligt wat betekent dat we zowel in 1994 als in 2004 sterk onder het OECD gemiddelde zaten. Het feit dat we wel boven de diagonale lijn liggen betekent dat we in 2004 wel meer uren werkten dan in 1994. Vooral wat betreft arbeidsparticipatie van vrouwen hebben we een enorme slag gemaakt ten opzichte van 1984 en 1994. Verder blijkt uit OECD cijfers dat het minimumloon in Nederland niet het probleem is, jongeren en laaggeschoolden doen het relatief goed in vergelijking met andere OECD landen. We doen het echter relatief slecht wat participatie van ouderen betreft maar ook daar is de participatie graad tussen 1994 en 2004 wel verhoogd. Zie figuren 3-5. Om actief arbeidsmarktbeleid dat gericht is op verhoging van de arbeidsparticipatie te kunnen evalueren moeten we de werkelijke verdeling van zoekintensiteiten vergelijken met de sociaal wenselijke verdeling (die rekening houdt met congestie effecten). Ook hier geldt dat we zonder model niets kunnen zeggen over de sociaal wenselijke verdeling van zoekintensiteiten. Het eenvoudigste model is het model van perfecte competitie. Dit model heeft het voordeel dat het eenvoudig is maar een probleem is dat

TPEdigitaal 3(3)

164

Pieter Gautier

het niet consistent is met de belangrijkste feiten: (i) het tegelijkertijd bestaan van onvrijwillige werkloosheid en onvervulde vacatures (ii) loonverschillen tussen (bij benadering) identieke werknemers. Samen met José LuisMoraga-Gonzalèz en Ronald Wolthof ontwikkelden we een model dat de waargenomen loonverdeling wel kan verklaren. Het idee is dat werknemers verschillen in het talent om goede loon aanbiedingen te genereren. Sommigen hebben een beter netwerk, schrijven betere brieven en/of zijn beter bereikbaar dan anderen. Aangezien werknemers niet weten waar andere werknemers solliciteren en werkgevers niet weten welke kandidaten door andere werkgevers beschouwd worden, is het aantal baanaanbiedingen onzeker. Hoe meer je solliciteert, hoe meer aanbiedingen je in verwachting ontvangt maar er is ook een geluksfactor. De ene werknemer die twee sollicitaties verstuurt krijgt twee aanbiedingen, de andere geen omdat de bedrijven toevallig iemand anders kozen. Een werknemer met meerdere aanbiedingen kiest natuurlijk de beste en ook hier speelt geluk een rol, sommige werknemers krijgen betere aanbiedingen dan anderen. Een belangrijke implicatie van het model is dat gegeven het gedrag van werknemers, het niet zo kan zijn dat alle bedrijven hetzelfde loon aanbieden want in dat geval kan een bedrijf meer winst maken door iets meer te bieden dan de andere bedrijven omdat het dan nooit een werknemer verliest. Er bestaat wel een evenwicht waar bedrijven verschillende lonen aanbieden en in verwachting toch dezelfde winst maken. Een bedrijf dat een hoog loon biedt heeft meer kans dat zijn kandidaat de aanbieding accepteert en vervult dus sneller zijn vacature terwijl een bedrijf dat een laag loon biedt er weliswaar langer over doet om zijn vacature te vullen maar als ie vervult is, maakt het meer winst. Is participatie te laag in Nederland? De plaatjes die ik liet zien zijn instructief maar vertellen ons niet of de arbeidsmarktparticipatie in Nederland te hoog of te laag is en of de werkelozen voldoende hard of misschien wel te hard zoeken. Immers, als iemand binnen het huishouden (denk aan het verzorgen van kinderen, de zolder verbouwen etc.) productiever is dan op de arbeidsmarkt dan is het vanuit sociaal oogpunt niet gewenst dat hij gaat werken. Ook verschillen de preferenties van individuen. Sommige mensen hechten weinig aan consumptie en veel aan vrije tijd. Als dit een vrijwillige keuze is hoeft participatie voor deze groep niet te worden gestimuleerd. Tot slot is participatie voor de één veel kostbaarder dan voor de ander. Om een uitspraak te kunnen doen over de sociaal optimale participatiegraad zouden we de preferenties en kosten moeten kennen van alle Nederlanders, wat onmogelijk is. Met behulp van het zojuist beschreven model schatten we de waarde van thuiswerken en de zoekkostenverdeling.

TPEdigitaal 3(3)


165

De gewenste participatie en zoekintensiteiten volgen dan uit een sociale welvaartsfunctie waarbij we de zoekkostenverdeling, de kapitaalkosten, de waarde van thuisproductie en de waarde van vrije tijd als gegeven beschouwen en vervolgens bepalen wie participeert, hoe intensief iedereen zoekt en hoeveel vacatures geopend moeten worden zodanig dat de welvaart maximaal is. We moeten hierbij ook rekening houden met het feit dat als een bepaalde werkeloze intensiever zoekt, het lastiger is voor de andere werkelozen om een baanaanbieding te krijgen.3 Tot slot kunnen we dan de gewenste met de daadwerkelijke participatie en baanvindkansen voor verschillende segmenten in Nederland vergelijken. Werknemers die lage zoekkosten hebben of die een goed netwerk hebben zullen meerdere aanbiedingen ontvangen en gemiddeld veel verdienen. Een belangrijk inzicht is dat de loonverdeling in dit geval informatie bevat over de verdeling van aanbiedingen over de werkzoekenden. Met deze informatie kunnen we uit de loonverdeling de zoekkostenverdeling destileren. De door het model gemiddelde voorspelde kans om een vacature binnen vier maanden te vervullen (althans voor de kredietcrisis) is 66,5% en de kans dat een werkeloze binnen 4 maanden een baan vindt is 46,5%. Deze waarden zijn in overeenstemming met de bevindingen van Van Ours en Ridder (1992) en Van den Berg en Van der Klaauw (2001) die deze kansen direct schatten. Als we de marktuitkomst voor het midden segment in Nederland vergelijken met de sociaal optimale, vinden we dat participatie ruim 15% punt hoger zou moeten zijn. In dit licht is het een gemiste kans dat het kabinet de aanrechtsubsidie niet heeft afgeschaft en de AOW leeftijd nog niet heeft durven verhogen. Tegelijkertijd vinden we geen bewijs dat werklozen niet hard genoeg zoeken. Minimumlonen en uitkeringen. Wat voor gevolgen heeft dit alles voor minimumlonen en uitkeringen? Volgens het eenvoudige frictieloze model van volledige concurrentie is een minimumloon nooit wenselijk. Bovenstaande resultaten laten echter zien dat als er zoeken of coördinatiefricties zijn dat een bindend minimum loon wenselijk kan zijn om drie redenen: (i) het stimuleert participatie, (ii) het vermindert de monopsoniemacht van de werkgevers, (iii) het comprimeert de loonverdeling wat te intensief zoeken ontmoedigt. Dit betekent natuurlijk niet dat een minimumloon nooit schadelijk kan zijn. Als het te hoog is kan het vacature aanbod lager worden

3

Zie voor de exacte formule Gautier e.a. 2007.

TPEdigitaal 3(3)

166

Pieter Gautier

dan sociaal wenselijk is. Uitkeringen kunnen ook een effciency verhogende rol vervullen als participatie subsidie. 3.3 Minderheden in de VS Zoekfricties kunnen ook helpen om te begrijpen waarom het arbeidsmarktperspectief van minderheden vaak zo slecht is.

Woon-werk afstand (mijlen) Zoekgebied (mijlen) Geen auto Reisduur naar werk (in minuten) Log loon (1982) Werkgelegenheid 1982 Log (werkloosheidsduur)

Blanke mannen

Zwarte mannen

8,017 19,923 5% 15,841 6,246 0,618 1,591

6,977 18,558 24% 18,603 6,112 0,452 1,838

Bron: Holzer e.a. (JUE, 1994) NLSY, Raphael and Stoll (Brookings, 2001).

Bovenstaande tabel schetst de situatie van zwarte en blanke mannen in de VS. We zien dat blanke mannen gemiddeld verder van hun baan wonen maar toch een kortere reistijd hebben, over een groter gebied naar werk zoeken, veel vaker een auto bezitten, meer verdienen, vaker een baan hebben en gemiddeld korter werkloos zijn dan zwarte mannen. Er bestaan veel papers die een deel van deze feiten kunnen verklaren. In een recent paper met Yves Zenou (2008) ontwikkelen we een eenvoudig model dat consistent is met al deze feiten. Het idee is dat zwarten in het laagste segment, een kleine initiële vermogensachterstand hebben waardoor ze geen auto kunnen betalen. Bijvoorbeeld omdat ze uit armere families komen of omdat ze gediscrimineerd worden op de verzekeringsmarkt. Stel nu dat zowel woonlocaties als werklocaties gelijkmatig over de ruimte verdeeld zijn.4 Werknemers die werkloos zijn moeten beslissen wat de maximale reistijd is die nog acceptabel voor ze is en lonen komen tot stand door een Nash onderhandelingsspel. De verzameling banen die een autobezitter binnen een uur reistijd kan bereiken is groter dan die van de openbaar vervoer reizigers omdat auto’s sneller zijn en omdat veel plekken in de VS onbereikbaar zijn met het openbaar vervoer. Autobezitters zullen dus in verwachting korter werkloos zijn en hebben een betere onderhandelingspositie. Als werkgevers reistijd niet direct waarnemen maar wel huidskleur en als blanken gemiddeld vaker een auto bezitten, hebben ze een betere onderhandelingspositie en zul4

Gautier en Teulings (2003) construeren een maat voor de dichtheid van een arbeidsmarkt.

TPEdigitaal 3(3)


167

len ze hogere lonen verdienen. Dit is een standaard statistische discriminatie argument. Zax and Kain (1996) analyseerden een interessant natuurlijk experiment dat consistent is met dit verhaal. Zij volgden een groot bedrijf uit de dienstensector dat vanuit het centrum van Detroit naar de suburbs verhuisde. Vooral onder zwarte werknemers nam de reistijd toe. Dit leidde er toe dat relatief veel zwarten ontslag namen en het aandeel zwarten dat solliciteerde dramatisch af nam (van 53% tot 25% in vijf jaar). Dit alles suggereert dat investeringen in openbaar vervoer ook gunstige effecten kan hebben op de positie van minderheden. Banen zijn hierdoor beter bereikbaar en dit verbetert hun onderhandelingspositie.

4

De Kredietcrisis en coördinatiefricties

We hebben tot nu toe gezien wat evenwichtszoekmodellen ons kunnen leren over actief arbeidsmarktbeleid. Echter, de effecten van de beleidsmaatregelen die we bekeken zoals ontslagbescherming, of actief participatiebeleid zijn bescheiden in vergelijking met de effecten van de kredietcrisis. Het is daarom onvermijdelijk om hier vandaag ook iets over te zeggen. Eigenlijk is het nog steeds iets te vroeg om een goede inschatting te maken van de ernst van de situatie. Er zijn vaak perioden geweest waarvan men op dat moment dacht dat het ijkpunten in de geschiedenis zouden zijn die inmiddels weer vergeten zijn en tegelijkertijd waren er ook economen die in het begin van de grote depressie verkondigden dat het allemaal wel mee zou vallen. We weten in elk geval wel dat de beurskoersen sinds de jaren dertig niet zo sterk gedaald zijn. Ik zal eerst even uw geheugen opfrissen. Hoe is de crisis ontstaan? Door de combinatie van sterke groei en relatief onontwikkelde financiële sectoren in de opkomende economieën zoals China stroomde er extreem veel geld naar de VS op zoek naar hoge rendementen. Dit in combinatie met het bonussysteem bij banken (waarbij het inkomen onbegrensd groeit bij goed nieuws en niet daalt bij slecht nieuws) stimuleerde het aanbod van complexe gesecuriseerde hypotheek effecten. Tegelijkertijd maakte de verwevenheid van de banken het systeem robuust tegen kleine schokken maar, zoals bleek, kwetsbaarder voor "tail risks", (schokken die met kleine kansen optreden maar grote gevolgen hebben). Toen, na de eerste prijsdaling op de huizenmarkt, de banken zich realiseerden dat hun bezittingen veel minder waard waren dan ze dachten moesten ze hun bezittingen weer op peil brengen (wat ook wel deleveraging genoemd wordt). Het probleem voor de economie is dat voor elke euro die de bank bezit ze een veelvoud

TPEdigitaal 3(3)

168

Pieter Gautier

daarvan uitleent. Dus als een bank beseft dat het minder bezit dan het dacht heeft dat enorme effecten op de kredietvoorziening. Dit alles werd nog verergerd door het feit dat banken meer informatie hebben over de werkelijke waarde van hun eigen bezittingen dan andere partijen. Hierdoor wordt elke actie van een bank (bijvoorbeeld een poging om geld te lenen) als een signaal voor de slechte kwaliteit van de bank’s bezittingen gezien en dit weerhoudt de banken om geld aan elkaar te lenen en als banken niet van elkaar kunnen lenen zullen ze ook veel minder aan bedrijven uitlenen. Het begin van de oplossing is dus de banken weer gezond maken. Toch blijft één van de puzzels van de kredietcrisis dat de totale waardevermindering van de giftige hypotheek effecten (die als aanleiding van de crisis wordt gezien) ongeveer 1,4 biljoen dollar was terwijl het totale beursverlies 30 maal groter is. In Nederland daalden de beurkoersen met bijvoorbeeld 60%. Om dit te kunnen begrijpen is het denk ik onvermijdelijk dat we naar modellen met meerdere evenwichten kijken.5 Een krachtig en elegant model is het model van Peter Diamond (1982). Diamond geeft een mooie metafoor van een tropisch eiland waarbij de enige activiteit is kokosnoten plukken en op het strand liggen. De inwoners van dit eiland ontlenen nut aan het eten van de kokosnoten maar er bestaat een taboe op het eten van je eigen kokosnoot. Daarom moet je eerst een handelspartner vinden die met je wil ruilen en vervolgens kun je pas je kokosnoten consumeren. Stel dat alle inwoners de boom inklimmen als ze een kokosnoot zien. Dan zijn er veel handelspartners en kun jij het beste hetzelfde doen. Maar er bestaat ook een slecht evenwicht. Stel dat je verwacht dat niemand de moeite neemt om kokosnoten te plukken. Dan is het beste voor jou om je ook niet in te spannen en in plaats van in een boom te klimmen kun je dan beter naar het strand gaan omdat er toch geen handelspartners zijn. De stap van dit tropische eiland naar de kredietcrisis is kleiner dan u denkt. Het model van Diamond benadrukt het bestaan van coördinatieproblemen in een economie met vele heterogene bedrijven. Stel bijvoorbeeld dat bedrijven banken nodig hebben om hun projecten te financieren maar dat ze eerst kosten moeten maken, denk hierbij aan het schrijven van een businessplan of het aanvragen van een patent. Banken op hun beurt willen de investeringen financieren als ze voldoende middelen hebben of als ze makkelijk tijdelijk van andere banken kunnen lenen en als de kans groot is dat de projecten slagen. De kracht van de economische theorie is dat je dit als een formeel spel kunt opschrijven waarbij je van allerlei irrelevante zaken kunt abstraheren. Een laag activiteitsevenwicht ontstaat als alle spelers verwachten dat de andere spelers 5

Ook de modellen met ampli.catie mechanismen zoals bijvoorbeeld den Haan, Ramey en Watson (2000) zijn relevant.

TPEdigitaal 3(3)


169

niet investeren. In dat geval zullen banken niet aan elkaar uitlenen en kunnen bedrijven beter geen nieuwe projecten ontwikkelen. Dit is een evenwicht omdat iedereen optimaal handelt gegeven wat de andere spelers doen. Echter, het is een onwenselijk evenwicht. Iedereen zou beter af zijn als er wel geïnvesteerd en uitgeleend zou worden. Door een coördinatieprobleem kan de economie dus in een slecht evenwicht terecht komen en is er dus een potentieel belangrijke rol voor activerend beleid om in het efficiënte evenwicht te komen. De vermogensverliezen die ontstonden door het uiteenspatten van de huizenprijsbubbel in de VS en de effecten daarvan op de vermogensposities van banken resulteerden mogelijk in een switch van een actief optimistisch evenwicht naar een inactief pessimistisch evenwicht en dit kan verklaren waarom een relatief kleine schok zulke grote effecten heeft. Veel van de onenigheid in de professie over de juiste aanpak van de crisis is te herleiden tot de vraag of de huidige situatie zich het beste laat omschrijven als een tijdelijke afwijking van een uniek evenwicht of zoals in het zojuist gegeven voorbeeld, een slecht evenwicht uit meerdere evenwichten.

5

De Huwelijksmarkt

Nu dan het belangrijkste deel van mijn oratie. De huwelijksmarkt. Net als op de arbeidsmarkt zijn twee kanten van de markt naar elkaar op zoek en moet bij elk contact afgewogen worden of dit de ware is of dat beter doorgezocht kan worden. Economie gaat over het maken van keuzes en de partner keuze is misschien wel de belangrijkste keuze die we maken in ons leven. Als u straks met lijn 5 naar het centrum gaat zult het u opvallen dat er veel aantrekkelijke mensen rondlopen. In een paper met Coen Teulings en Michael Svarer beweren we dat dit komt doordat de stad een aantrekkingskracht heeft op singles en met name op aantrekkelijke singles. De reden is dat door de omvang en dichtheid een single per week meer potentiële partners in Amsterdam tegenkomt dan op het Drentse platteland. Doordat singles graag in Amsterdam willen wonen stijgen de huizenprijzen in de stad en zullen gehuwden die de buit al binnen hebben meer geneigd zijn om de stad te verlaten. Aantrekkelijke singles zullen het meeste over hebben om in de stad te wonen omdat, als je Penelope Cruz bent, iedereen met je wilt trouwen en de "opportunity" kosten van het single blijven dus hoger zijn. Met Deense data geven we bewijs voor deze stelling. Singles, en met name aantrekkelijke singles, trekken naar Kopenhagen en gehuwden (ook degenen zonder kinderen) verlaten Kopenhagen. Wat leren we hier van? Om optimaal gebruik te kunnen maken van de voordelen die de stad biedt dient

TPEdigitaal 3(3)

170

Pieter Gautier

de woningmarkt goed te functioneren. Directe of indirecte subsidies voor bepaalde woningen kan immobiliteit tot gevolg hebben waardoor de huwelijksmarktrol van steden niet optimaal benut wordt. Voor beleidsmakers is het daarom belangrijk te onderkennen dat verstoringen op de woningmarkt door kunnen werken op andere markten zoals de huwelijks- en de arbeidsmarkt. Als je als single al in de stad woont en je wilt op zoek naar een partner waar kun je dan het beste heen? In het uitgaanscircuit zien we een grote verscheidenheid aan clubs en Disco’s waarvan sommigen gratis zijn en anderen hoge toegangsprijzen vragen. Hoe kunnen we dit verklaren? Het bijzondere aan clubs is dat de bezoekers niet alleen naar de entreeprijs kijken maar ook naar de verwachte samenstelling van de groep. Johnny Depp zou, als hij single was, bereid zijn om relatief veel te betalen om bij een club terecht te komen waar alleen mooie actrices en topmodellen komen omdat hij nooit wordt afgewezen. Hetzelfde geldt voor de rest van zijn segment maar het geldt niet voor iedereen. Er zijn namelijk veel mannen, sommigen zitten hier in de zaal, die wel met Scarlett Johansson willen trouwen maar waarmee Scarlett Johansson niet wil trouwen. Het enige wat clubeigenaren hoeven te doen is de entreekosten voldoende hoog maken zodat vanzelf alleen de meest aantrekkelijke singles bereid zijn om te komen wetende dat de hoge prijs de minder aantrekkelijke singles buiten de deur houdt. Dit is niet alleen freakonomics. Voor universiteiten geldt ook dat als studenten het meest profiteren van slimme studiegenoten, ze bereid zijn om relatief veel te betalen om tussen andere bollebozen terecht te komen. Als studenten echter niet gemakkelijk kunnen lenen kan dit sorting proces verstoord worden. Tot slot, als er veel kennis-spillovers bestaan tussen werknemers – zoals bij onze faculteit – verhoogt dat ook de waarde van je baan. Hieruit kan niet geconcludeerd worden dat mijn salaris omlaag kan. Dat ligt ingewikkelder.

6

Samenvatting

Dit brengt me bij het einde van mijn oratie. Ik hoop dat ik u heb kunnen overtuigen dat om activerend arbeidsmarktbeleid te kunnen evalueren we naast data ook economische modellen nodig hebben. Deze modellen moeten op zijn minst de belangrijkste feiten kunnen verklaren namelijk dat bij benadering identieke werknemers verschillende lonen verdienen en dat onvervulde vacatures en onvrijwillige werkloosheid tegelijkertijd bestaan. De modellen met zoekfricties zijn goede kandidaten en bovendien geldt

TPEdigitaal 3(3)


171

net als met sex: "without frictions it is less fun". Ik heb vandaag een aantal voorbeelden gegeven hoe modellen met zoekfricties gebruikt kunnen worden voor actuele beleidsvragen. Zo zagen we dat ontslagbescherming goed voor de insiders maar slecht voor de outsiders is en ook tot te weinig banen in risicovolle sectoren leidt. Ik betoogde dat arbeidsparticipatie in Nederland te laag is: er zijn werknemers die er nu voor kiezen om niet te werken omdat hun waarde van vrije tijd en thuisproductie hoger is dan de verwachte waarde van actief zoeken terwijl het sociaal wenselijk is dat ze wel participeren. We zagen dat zoekfricties een initiële vermogensachterstand van minderheden kan opblazen. Dit geldt met name in de VS, waar autobezit relatief belangrijk is voor kansen op de arbeidsmarkt. Zoekfricties en coördinatieproblemen helpen ons ook begrijpen hoe de economie in een inefficiënt evenwicht terecht kan komen waarin te weinig wordt gehandeld. Tot slot liet ik zien dat steden een nuttige rol als huwelijksmarkt vervullen. Deze rol wordt tegengewerkt door allerlei marktverstorende maatregelen waardoor er te weinig huizen voor nieuwe singles vrijkomen.

Auteur Pieter Gautier is werkzaam aan de Vrije Universiteit Amsterdam en Tinbergen Instituut, e-mail: [email protected]

Literatuur Albrecht J.W., P.A. Gautier en S.B. Vroman, 2006, Equilibrium directed searchwith multiple applications, Review of Economic Studies, vol. 73(4): 869-91. Berg, G.J. van den, en G. Ridder, 1998, An empirical equilibrium search model of the labor market, Econometrica, vol. 66(5): 1183-1221. Berg, G.J. van den, en B. van der Klaauw, 2001, Combining micro and macro unemployment duration data, Journal of Econometrics, vol. 102(2): 271-309. Burdett, K. en K.L. Judd, 1983, Equilibrium price dispersion, Econometrica, vol. 51(4): 955-69. Burdett, K. en D.T. Mortensen, 1998, Wage differentials, employer size, and unemployment, International Economic Review, vol. 39(2): 257-73. Den Haan, W.J., G. Ramey and J. Watson, 2000, Job destruction and propagation shocks, American Economic Review, vol. 90(3): 482-98. Diamond P.A., 1982, Aggregate demand management in search equilibrium, Journal of Political Economy, 90(5): 881-94. Gautier, P.A. en C.N. Teulings, 2003, An empirical index for labour market density, Review of Economics and Statistics, 2003, 85(4), 901-908.

TPEdigitaal 3(3)

172

Pieter Gautier

Gautier, P.A. en C.N. Teulings, 2006, How large are search frictions?, Journal of the European Economic Association, vol. 4(6): 1193-1225. Gautier, P.A., J.L. Moraga-Gonzalez en R. Wolthoff, 2007, Structural Estimation of Search Intensity: Do non-employed workers search hard enough?, CEPR Discussion Paper 6440. Gautier, P.A., C.N. Teulings en M. Svarer, 2008, Marriage and the City: Search Frictions of Singles, Journal of Urban Economics, forthcoming. Gautier, P.A., C.N. Teulings en A. van Vuuren, 2009, On-the-job search, mismatch and efficiency, Review of Economic Studies, forthcoming. Gautier, P.A. en Y. Zenou, 2008, Car ownership and the Labor Market of EthnicMinorities, 2008, IZA discussion paper 3814. Holzer H.J., K.R. Ihlanfeldt en D.L. Sjoquist, 1994, Work, search, and travel among white and black youth, Journal of Urban Economics, vol. 35(3): 32045. Mortensen, D.T., 1979, The matching process as a noncooperative bargaining game, in J.J. McCall (ed), The economics of information and uncertainty, Chicago: NBER, University of Chicago Press. Ours, J.C. van, en G. Ridder, 1992, Vacancies and the recruitment of new employees, Journal of Labor Economics, vol. 10(2): 138-55. Pissarides, C.A., 2000, Equilibrium unemployment theory, 2nd edition, MIT Press, Cambridge. Raphael, S. en M.A. Stoll, 2001, Can boosting minority car-ownership rates narrow inter-racial employment gaps?, Brookings-Wharton Papers on Urban Economic Affairs 2: 99-145. Rogerson, R., R. Shimer en R. Wright, 2005, Search-theoretic models of the labor Market: a survey, Journal of Economic Literature, vol. 43(4): 959-88. Shimer R. en L. Smith, 2000, Assortative matching and search, Econometrica, 68(2): 343-70. Teulings, C.N. en P.A. Gautier, 2004, The right man for the job, Review of Economic Studies, vol. 71(2): 553-80. Zax, J.S. en J.F. Kain, 1996, .Moving to the suburbs: Do relocating companies leave their black employees behind?,.Journal of Labor Economics, vol. 14(3): 472-93.

TPEdigitaal 3(3)


173

Appendix Figuur 1 Participatiepercentages, 1994 en 2004 2004, percentage 90 Unweighted average IS L

85

80

C HE

DNK NOR NZL

75

C AN NLD

GB R

S WE JPN US A

P RT AUS

70

AUT F IN

KOR DEU

IR L

Unweighted average

65

C ZE M EX B EL

ES P

FR A LUX

GR C

60 ITA S VK

HUN

55 P OL

50 TUR

45 45

50

Bron: OECD, 2006.

TPEdigitaal 3(3)

55

60

65

70

75

80

85 90 1994, percentage

174

Pieter Gautier

Figuur 2 Participatie in termen van gewerkte uren per jaar per werknemer van de beroepsbevolking 1.700

2004

Unweighted average

1.600 KOR

1.500 IS L

1.400

C HE US A

C AN AUS

1.300

JP N

C ZE

P R TGB R NZL DNK

F IN

1.200

IR L

1.100

M EX S WE

Unweighted average

AUT GR C HUN

ES P NOR NLD

1.000

DEU

ITA F RA

S VK

B EL

900

1994 800

800

900

Bron: OECD.

TPEdigitaal 3(3)

1.000

1.100

1.200

1.300

1.400

1.500

1.600

1.700


175

Figuur 3 Participatie van vrouwen 2004

1994

1984

1,2

Prime-age womenb 1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

RC LU X ES P IR L O EC D A U S BE L N ZL U SA N LD H U N G BR CH E CZ E FR A A U T PO L PR T D EU CA N SV K IS L N O R D N K FSI WN E

G

TU R M EX K O R IT A JP N

0,0

Bron: OECD.

Figuur 4 Participatie van jongeren 2004

1994

1984

0,9 c

Youth 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2

0,0

LU X HU FR N A BE KOL CZ R E PO L IT A GR SV C TUK R JP N PR MT EX DE U IR L ES P FI N OE C SW D AU E US T A NZ L NO R CH DNE CA K N GB AUR NL S D IS L

0,1

Bron: OECD.

TPEdigitaal 3(3)

176

Pieter Gautier

Figuur 5 Participatie van ouderen 2004

1994

1984

0,9 Youthc 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2

0,0

LU X HU FR N A BE KOL CZ R E PO L IT A GR SV C TUK R JP N PR MT EX DE U IR L ES P FI N OE C SW D AU E US T A NZ L NO R CH DNE CA K N GB AUR NL S D IS L

0,1

Bron: OECD.

TPEdigitaal 3(3)

TPEdigitaal Jaargang 3 nr. 3 Oktober Thema: Onderwijs. Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs?...1 André de Moor en Rien Rouw

Recommend Documents