TPEdigitaal Jaargang 3 nr. 2 Juni 2009

TPEdigitaal Jaargang 3 nr. 2 Juni 2009 Thema: Arbeidsparticipatie

Inleiding thema arbeidsparticipatie: is extra arbeidsparticipatie mogelijk en gewenst? .................................................................................1 Marloes de Graaf-Zijl Naar een toekomst met een hogere arbeidsparticipatie..........................6 Frank van Erp, Rob Euwals, Egbert Jongen en Daniel van Vuuren Is de arbeidsparticipatie in Nederland hoog genoeg? ...........................21 Pieter Gautier en Ronald Wolthoff Grenzen aan het fiscaal stimuleren van arbeidsparticipatie ................34 Lex Borghans Maatschappelijke participatie bij ouderen ............................................53 Nancy Hoeymans Hoe helpen we langdurig werklozen aan een baan ...............................67 Inge Groot

Veranderde prikkels in de sociale werkvoorziening .............................85 Patrick Koot en Sabine Desczka Is het Nederlandse ontslagstelsel nu echt aan verandering toe? ........104 Myrthe Frenk en Gerard Pfann Flexicurity in cao’s: een strategie om de arbeidsmarktparticipatie te verhogen? ................................................................................................126 Hester Houwing en Trudy Schils De rol van uitzendarbeid binnen de publieke arbeidsbemiddeling ...142 Arjan Heyma em Marloes de Graaf-Zijl

ii

Marktwerking in de zorg: ondernemende zorg of zorgende ondernemers ...........................................................................................163 Marcel Canoy

TPEdigitaal is een uitgave van de Stichting TPEdigitaal te Amsterdam. ISSN: 1875-8797

Inleiding: Is extra arbeidsparticipatie mogelijk en gewenst?

Marloes de Graaf-Zijl

In de huidige tijden van crisis zal menig Nederlander de wenkbrauwen fronsen bij beleidsmaatregelen gericht op het stimuleren van arbeidsparticipatie. Er is een snel oplopend tekort aan banen, niet aan mensen die (meer) willen werken. Toch is het van belang aandacht te houden voor de middellange en lange termijn. Nog maar een jaar geleden hadden we te maken met krapte op de arbeidsmarkt. Werkgevers hadden moeite om hun vacatures te vervullen. Niemand weet hoe lang de crisis precies zal duren, maar eens gaat ze over. Dan krijgen we wederom maken met de tekorten op de arbeidsmarkt. In december 2007 heeft de Commissie Arbeidsparticipatie, beter bekend als de Commissie Bakker, opdracht gekregen van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om voorstellen te formuleren die leiden tot een hogere arbeidsparticipatie en een betere werking van de arbeidsmarkt. In juni 2008 verscheen het rapport van deze commissie met daarin een groot aantal voorstellen. In dit themanummer van TPEdigitaal gaan verscheidene auteurs in op onderwerpen die gerelateerd zijn aan deze voorstellen. De eerste twee artikelen hebben daarbij een brede opzet: de vraag staat centraal bij welke groepen er ruimte is tot participatieverhoging, en wanneer de arbeidsparticipatie in Nederland maatschappelijk optimaal is. Daarna volgen vier artikelen die zich specifiek richten op doelgroepen waar de arbeidsparticipatie van origine laag is of de uitstroom naar regulier werk moeizaam van de grond komt: vrouwen, ouderen, langdurig werklozen en werknemers in de Sociale Werkvoorziening. In de laatste drie artikelen van dit themanummer staat de flexibiliteit van de arbeidsmarkt centraal: moet het ontslagstelsel hervormd worden, hoe flexibel zijn CAO’s momenteel, en biedt de uitzendbranche ook uitkomst voor moeilijk re-integreerbare werklozen?

TPEdigitaal 2009 jaargang 3(2) 1-5

2


Brede arbeidsparticipatie Frank van Erp, Rob Euwals, Egbert Jongen en Daniël van Vuuren presenteren in hun bijdrage de door het CPB doorgerekende effecten van verschillende voorstellen van de Commissie Bakker. Daarbij kijken ze zowel naar de effecten van de voorgestelde maatregelen op de arbeidsparticipatie als het effect op de financiële houdbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel op lange termijn. Zij concluderen dat maatregelen die behoren tot de categorie “gerichte lastenverlichting” de arbeidsparticipatie bevorderen, maar de houdbaarheid niet verbeteren. Maatregelen in de categorie “beperken van overdrachten” bevorderen de arbeidsparticipatie en verbeteren de houdbaarheid, maar gaan wel gepaard met negatieve inkomenseffecten. Pieter Gautier en Ronald Wolthoff stellen in hun bijdrage de vraag of de Nederlandse arbeidsparticipatie hoog genoeg is. Zij betogen dat de optimale participatiegraad in een samenleving afhangt van de productiviteit, de waarde van vrije tijd en de waarde van thuisproductie. Het is om deze reden niet per definitie optimaal dat iedereen in een samenleving participeert. De maatschappelijke welvaart is hoger wanneer mensen met een hoge waarde van thuisproductie, een hoge waardering van vrije tijd en/of een lage productiviteit niet participeren. Gautier en Wolthoff concluderen dat het huidige niveau van arbeidsparticipatie lager ligt dan maatschappelijk optimaal zou zijn. De reden hiervoor ligt in de kosten die werkzoekenden moeten maken om een baan te vinden. Deze kosten zullen zij voor een deel niet zelf terugverdienen, maar komen in de portemonnee van bedrijven terecht. Voor ongeveer 10 procent van de huidige non-participanten zou het vanuit maatschappelijk perspectief wenselijk zijn als zij op zoek zouden gaan naar werk.

Participatie van specifieke groepen De bijdrage van Lex Borghans gaat in op de vraag of de participatie van vrouwen nog verder gestimuleerd zou moeten worden. Daarbij neemt hij als uitgangspunt dat sociale voorzieningen betaalbaar moeten blijven. Hij stelt de vraag of een verdere stijging van de arbeidsparticipatie nog wel bijdraagt aan de bekostiging van het sociale stelsel. Als de maatregelen die nodig zijn om de participatie te stimuleren meer kosten dan ze opleveren in termen van extra belastinginkomsten, dan is het, vanuit de optiek van de overheidsfinanciën, niet optimaal om nog meer prikkels in het belastingstelsel te introduceren die als doel hebben de arbeidsparticipatie van vrouwen te stimuleren. Volgens Borghans bevindt Nederland zich in een situa-

TPEdigitaal 3(2)


3

tie waarbij participatiebevordering als doel op zich contraproductief is geworden. Nancy Hoeymans richt zich in haar bijdrage op de arbeids- en maatschappelijke participatie van ouderen. De Commissie Bakker stelt een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd voor. Ouderen zijn immers langer gezond en kunnen dus langer actief bijdragen aan de maatschappij. Hoeymans stelt hier tegenover dat de levensverwachting weliswaar toeneemt, maar het aantal gezonde levensjaren in mindere mate. Bovendien zijn er ook andere vormen van maatschappelijke participatie die ertoe leiden dat ouderen actief participeren in de maatschappij, zoals vrijwilligerswerk en mantelzorg. Door extra arbeidsparticipatie van ouderen kunnen vrijwilligerswerk en mantelzorg in het gedrang komen. Inge Groot gaat in op het re-integratiebeleid voor langdurig werklozen. Zij is van mening dat het arbeidsmarktbeleid kan winnen bij investeringen in instrumenten om de verdiencapaciteiten van werkzoekenden in te schatten. Het meest geschikte re-integratie-instrument hangt af van iemands potentiële verdiencapaciteit. Mensen die niet in staat zijn om op eigen kracht het minimumloon te verdienen hebben bijvoorbeeld belang bij vraagstimulering en directe werkgelegenheidscreatie, terwijl groepen met een hogere verdiencapaciteit baat hebben bij productiviteitsverhogende trainingen en directe bemiddeling. Meer aandacht voor de potentiële verdiencapaciteit maakt het volgens Groot mogelijk het onbenutte arbeidspotentieel van werknemers op een effectievere manier aan te wenden. Patrick Koot en Sabine Desczka bespreken in hun bijdrage over de sociale werkvoorziening in Nederland de categorie werkzoekenden met dusdanig lage verdiencapaciteiten dat regulier werk niet tot de mogelijkheden behoort. Het doel van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) is arbeidsgehandicapten van arbeid te voorzien, in arbeidsplaatsen die zoveel mogelijk aansluiten bij de mogelijkheden en capaciteiten van de werknemers. Koot en Desczka onderzoeken de prikkels van alle partijen die betrokken zijn bij deze regeling. Bij verkeerde prikkels ligt oneigenlijk gebruik op de loer. Overmatig gebruik door groepen die eigenlijk, eventueel met enige hulp, wel in staat zouden zijn reguliere arbeid te verrichten of daarnaar via een baan bij de sociale werkvoorziening door te stromen blijkt het gevolg te zijn.

Flexibilisering van de arbeidsmarkt De laatste drie artikelen in dit themanummer zijn gericht op flexibilisering van de arbeidsmarkt als mogelijk instrument om de arbeidsparticipatie te

TPEdigitaal 3(2)

4


verhogen. Myrthe Frenck en Gerard Pfann gaan in hun bijdrage in op de mogelijkheden die versoepelde ontslagbescherming biedt in dit opzicht. Zij vinden geen bewijs voor de stelling dat hogere ontslagkosten automatisch leiden tot lagere participatie, lagere lonen, lagere arbeidsvraag of lagere productiviteit. Het huidige Nederlandse duale ontslagstelsel brengt in de ogen van Frenck en Pfann juist positieve aspecten met zich mee. Het bevordert de flexibiliteit van ontslag, doordat werkgevers kunnen kiezen voor één van beide ontslagroutes, wat zij weloverwogen doen. De voorgestelde regeling van het kabinet ontneemt werkgevers voor een groot deel deze keuzevrijheid. Frenck en Pfann achten het niet onmogelijk dat de dualiteit van het Nederlandse ontslagstelsel op zichzelf al zoveel flexibiliteit biedt, dat hervorming van het ontslagstelsel onwenselijk is. Trudie Schils en Hester Houwing bespreken ‘flexicurity’ als instrument ter verhoging van de arbeidsparticipatie. Door verhoogde flexibiliteit voor werkgevers te combineren met voldoende zekerheid voor werknemers kan de werkgelegenheid op een hoger niveau gebracht worden. Schils en Houwing laten zien dat er tussen sectoren verschil bestaat in de mate van flexicurity. Per cao mag namelijk afgeweken worden van de Wet Flexibiliteit en Zekerheid. De relatie tussen flexicurity-beleid en arbeidsparticipatie is in de ogen van Schils en Houwing niet eenduidig, maar gezien de variatie tussen sectoren heel complex. De boodschap van Schils en Houwing is dat beleid gericht op het verhogen van arbeidsparticipatie door middel van het stimuleren van flexicurity-beleid rekening moet houden met de verschillende invulling die sectoren geven aan het begrip flexicurity. Arjan Heyma en Marloes de Graaf-Zijl analyseren tot slot de rol die uitzendarbeid speelt in de publieke arbeidsbemiddeling. Uitzendbedrijven verbeteren de allocatie en participatie op de arbeidsmarkt, maar brengen ook het risico van een tweedeling op de arbeidsmarkt met zich mee. In de praktijk leidt de relatief snelle werkhervatting via uitzendarbeid tot een besparing op uitkeringslasten en blijkt de doorstroom vanuit uitzendbanen naar reguliere arbeid groter dan het gevaar van segmentatie op de arbeidsmarkt. Uitzendbureaus vervullen een nuttige rol, maar uitbreiding van die rol richting publiek gefinancierde re-integratie van moeilijke doelgroepen ligt in de ogen van de auteurs niet direct voor de hand. Heyma en De Graaf-Zijl zijn van mening dat specialistische begeleiding van moeilijke doelgroepen een andere tak van sport is dan het bemiddelen van flexibele arbeid, waarbij het wel meerwaarde kan hebben om uitzendbureaus in te zetten nadat het specialistische traject bij een re-integratiebedrijf is afgerond.

TPEdigitaal 3(2)


5

Conclusie Concluderend kunnen we stellen dat het regeringsbeleid om de arbeidsparticipatie te verhogen kan leiden tot een verhoging van de maatschappelijke welvaart. De analyse van Gautier en Wolthoff schat de extra gewenste arbeidsparticipatie op 10 procent. Het is echter de vraag of deze groei net als in het verleden uit de hoek van vrouwen en ouderen moet komen. De bijdragen van Borghans en Hoeymans laten zien dat het niet verstandig is om ons blind te blijven staren op extra participatie van deze groepen. Wel zijn er nog steeds mogelijkheden voor verbetering bij ‘probleemgroepen’, zoals Groot, Koot en Descza beargumenteren. Flexibilisering van de arbeidsmarkt is een veel gehoord voorstel ter verhoging van de arbeidsparticipatie. De laatste drie artikelen in dit themanummer laten zien dat het huidige Nederlandse stelsel wellicht flexibeler is dan vaak wordt gedacht. Verdere voortgang in die richting is mogelijk, maar kent de nodige haken en ogen.

TPEdigitaal 3(2)

Naar een toekomst met een hogere arbeidsparticipatie?

Frank van Erp, Rob Euwals, Egbert Jongen en Daniel van Vuuren De Commissie Arbeidsparticipatie heeft vorig jaar voorstellen gedaan om de arbeidsparticipatie te verhogen, met als doel de werking van de arbeidsmarkt en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verbeteren. Dit artikel analyseert de effecten van een deel van (het grote aantal) voorstellen op de participatie en de houdbaarheid. Een algemene conclusie is dat gerichte lastenverlichting (‘wortels’) de participatie wel bevordert, maar de houdbaarheid niet verbetert. Het beperken van overdrachten (‘stokken’) bevordert de participatie én verbetert de houdbaarheid, maar gaat gepaard met negatieve inkomenseffecten.

1

Inleiding

In december 2007 heeft de Commissie Arbeidsparticipatie opdracht gekregen van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om voorstellen te formuleren die leiden tot een hogere arbeidsparticipatie en een betere werking van de arbeidsmarkt. In juni 2008 heeft de commissie, ook wel Commissie Bakker genoemd, uitgebreid advies uitgebracht (Commissie Arbeidsparticipatie 2008). Ten behoeve van het advies heeft het CPB verschillende maatregelen doorgerekend. Dit artikel bespreekt de belangrijkste conclusies daarvan. CPB (2008) bevat een meer uitgebreide verantwoording van de berekeningen. Het streven naar een hogere arbeidsparticipatie is geen doel op zich. In de eerste plaats is het een middel om de overheidsfinanciën houdbaar te maken in het licht van de vergrijzende bevolking. Bij ongewijzigd beleid ontstaat een structureel tekort, waardoor ofwel de belastinginkomsten moeten stijgen, ofwel de publieke uitgaven moeten dalen (Van Ewijk et al. 2006). Verhoging van de arbeidsparticipatie is een middel om de belastinginkomsten te doen stijgen. Daarnaast kan participatie op zichzelf ook bijdragen aan de persoonlijke welvaart van individuen. Daarbij dient men



7

echter niet te vergeten dat huishoudelijke arbeid en vrije tijdsbesteding ook bijdragen aan de individuele welvaart. En tijd besteed aan participatie op de arbeidsmarkt gaat ten koste van huishoudelijke arbeid en vrije tijd. Op voorhand is dus niet duidelijk of een hogere arbeidsparticipatie de maatschappelijke welvaart ten goede komt. Het advies van de Commissie Bakker noemt ook toekomstige tekorten op de arbeidsmarkt als reden waarom iedereen nodig is. Op de lange termijn zullen tekorten op de arbeidsmarkt echter niet blijven bestaan omdat op die termijn lonen zich aanpassen aan vraag en aanbod (zie bijv. Huizinga en Smid 2004). In tegenstelling tot de suggestie van de commissie zullen tekorten op de arbeidsmarkt dus vooral tijdelijk van aard zijn. En ze zullen betrekking hebben op een aantal specifieke sectoren, namelijk de groeisectoren en de sectoren waar momenteel betrekkelijk veel babyboomers werken. In het vervolg bespreken we de economische effecten van drie onderdelen van het advies van de Commissie Bakker: beleid gericht op de onderkant van de arbeidsmarkt, beleid gericht op de participatie van vrouwen en de mate waarin ze in deeltijd werken, en beleid gericht op langer doorwerken aan het einde van het werkzame leven. De commissie doet ook voorstellen tot structurele veranderingen van arbeidsmarktinstituties, zoals de introductie van een werkbudget voor iedereen en een werkverzekering. Het ontbreekt ons echter nog aan empirische kennis en theoretisch instrumentarium voor een goede evaluatie. Dit onderdeel laten we dus onbesproken. Voordat we ingaan op onze eigen analyse van enkele maatregelen, geven we eerst een beknopt overzicht van recente ontwikkelingen rond de arbeidsparticipatie en bespreken we ook het advies van de commissie in meer detail.

2

Trends en stand van zaken

De bruto participatiegraad is de afgelopen decennia sterk toegenomen (Figuur 1). Tijdens de jaren zeventig schommelde de participatie iets beneden de 60% en vanaf het midden van de jaren tachtig is de participatie met 15%-punt toegenomen. Deze stijging komt voor een groot deel voor rekening van vrouwen, hun participatiegraad is in de betreffende periode met ruim 30%-punt gestegen. In dezelfde figuur is zichtbaar dat de participatie van ouderen, na een aanvankelijke sterke daling, sinds het midden van de jaren negentig weer stijgt. In 2007 is zelfs het niveau van begin jaren zeventig weer bereikt. De toegenomen participatie van vrouwen levert een bijdrage aan de toename vanaf midden jaren negentig, maar dat is zeker

TPEdigitaal 3(2)

8

Frank van Erp, Rob Euwals, Egbert Jongen en Daniel van Vuuren

niet de enige oorzaak. De trend in de participatie van ouderen is namelijk ook duidelijk zichtbaar bij mannen. Hun participatie daalde van ongeveer 75% in het begin van de jaren zeventig naar ongeveer 40% in het midden van de jaren negentig, om daarna weer te stijgen naar bijna 60% in 2007. Een tweede belangrijke reden voor de recente stijging zijn hervormingen van de sociale zekerheid. Vooral de recente hervormingen van de arbeidsongeschiktheidsregelingen en de overgang van VUT naar prepensioen hebben de afgelopen jaren hun vruchten afgeworpen.1 Figuur 1 Bruto participatiegraad %

totaal (20-64 jaar) ouderen (55-64 jaar)

80

70

60

50

40

30

20

10

0 1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Naar verwachting zal de bruto participatie de komende jaren nog verder stijgen (Euwals en Folmer 2009). Deze stijging komt vooral op het conto van vrouwen en ouderen. Bij vrouwen is de verdere stijging het gevolg van de vervanging van oudere generaties vrouwen die minder vaak participeren op de arbeidsmarkt door jongere generaties voor wie participatie meer gangbaar is. Deze vervanging zal rond het jaar 2020 zijn voltooid. De participatie van ouderen stijgt naar verwachting ook doordat de overgang van

1

Het is verleidelijk om de recente stijging volledig toe te schrijven aan de hervorming van deze twee arrangementen, maar dit is onterecht. Zo speelt het gestegen opleidingsniveau van ouderen ook een belangrijke rol (Van Vuuren en Deelen, 2009).

TPEdigitaal 3(2)


9

VUT naar prepensioen, en de versnelling daarvan conform de wet VPL, pas in de komende jaren haar volledige effect zal gaan hebben.2 Figuur 2 Werkloosheid naar opleidingsniveau % 18

BO VMBO HAVO,VWO, MBO HBO,WO

16 14 12 10 8 6 4 2 0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Naast de bruto participatie is ook de ontwikkeling van de werkloosheid en daarmee de netto participatie, ofwel de werkgelegenheid, van belang. De werkloosheidsgraad beweegt mee met de conjunctuur, en dit blijkt sterker het geval te zijn voor personen met een lage opleiding (Figuur 2). Naast verschillen in conjuncturele uitslagen laat de figuur zien dat de werkloosheidsgraad structureel uiteenloopt voor de opleidingsniveaus. De werkloosheid van personen zonder diploma van de middelbare school beweegt zich rond de 11%, wat bijna drie maal zo hoog is als het niveau voor personen met een hoog opleidingsniveau. Het aantal gewerkte uren per werknemer is gedurende het afgelopen decennium niet gestegen (Figuur 3). Voor zowel mannen als vrouwen is juist sprake van een licht dalende trend die heeft geleid tot een vermindering van het aantal gewerkte uren met respectievelijk 4 en 5%-punt over de periode 1995-2005. Het verschil in gewerkte uren tussen de beide seksen is 2

Volgens de wet Vut-Prepensioen-Levensloop, die is ingegaan in 2006, wordt vervroegde pensionering alleen nog fiscaal gefacilieerd wanneer de betreffende regeling actuarieel neutraal is.

TPEdigitaal 3(2)

10


in deze periode ongeveer gelijk gebleven. Uit onderzoek blijkt dat het patroon van gewerkte uren over de opeenvolgende generaties van vrouwen zeer stabiel is (Bosch et al. 2008). Het stabiele patroon van de gewerkte uren van vrouwen is het gevolg van verschillende maatschappelijke trends die elkaar in evenwicht houden. Zo is het opleidingsniveau van vrouwen gestegen en werken vrouwen met een hoog opleidingsniveau gemiddeld genomen meer uren. Maar daar staat weer tegenover dat de stijging van de participatie juist het sterkst was bij laagopgeleide vrouwen, en die werken juist relatief weinig uren. Figuur 3 Gemiddelde arbeidsduur per jaar per werkende persoon. 1700

1600

1500

uren

1400 Mannen Vrouwen 1300

1200

1100

1000 1994

3

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Advies van de Commissie Bakker

Het advies van de Commissie Bakker bestaat uit drie sporen. Het eerste spoor heeft als doel om zo snel mogelijk meer mensen aan het werk te krijgen. Het tweede spoor betreft werkzekerheid voor iedereen. Het derde spoor betreft een hogere uittredingsleeftijd. Deze sectie bespreekt de voorstellen in beknopte vorm. Het eerste en het derde spoor betreffen wijzigingen in bestaande instituties. Op basis van bestaand onderzoek kunnen we in de volgende paragrafen uitspraken doen over de effecten van de voor-

TPEdigitaal 3(2)


11

stellen. Het tweede spoor betreft een aanzienlijke hervorming van de instituties zelf. We laten dit deel van het advies in de volgende paragrafen onbesproken. Daarmee willen we niet zeggen dat het tweede spoor onbelangrijk is. Het ontbreekt ons echter aan empirische kennis en instrumentarium om gefundeerde uitspraken te doen over de effecten op de participatie en houdbaarheid. Het eerste spoor bevat 45 concrete voorstellen om zo snel mogelijk meer mensen aan het werk te krijgen, zie Tabel 1 voor een selectie. De voorstellen variëren van meer regionale samenwerking, meer beleid door gemeentes, meer leeftijdsbewust beleid door werkgevers tot meer fiscale financiële stimulansen. Alle voorstellen zijn gericht op meer prikkels tot participatie en een betere werking van de arbeidsmarkt. Een deel van de voorstellen betreft oproepen aan gemeenten, uitvoeringorganisaties, en werkgevers- en werknemersorganisaties om bepaalde maatregelen door te voeren of in ieder geval mogelijk te maken. De effecten van dergelijke maatregelen zijn moeilijk in te schatten, vooral omdat haalbaarheid (willen de organisaties?) en uitvoerbaarheid (wat zijn de kosten?) onduidelijk zijn. De volgende paragrafen doen dan ook alleen uitspraken over de effecten van de fiscale maatregelen en de maatregelen met betrekking tot uitkeringen. Het tweede spoor betreft investeren in inzetbaarheid. Iedere werknemer krijgt een eigen werkbudget dat kan worden gebruikt voor scholing of inkomensaanvulling. Werkgevers storten een vaste verplichte bijdrage in het budget en de overheid zorgt voor een gunstige fiscale behandeling. Het werkbudget kan worden meegenomen bij een baanwisseling zodat mobiliteit niet wordt gehinderd. Ontslagvergoedingen worden alleen in bijzondere situaties betaald. De WW wordt hervormd: na een opzegtermijn wordt een transferperiode ingelast waarin de werkgever het loon doorbetaalt. Voor mensen met een zwakke arbeidsmarktpositie komt er één verantwoordelijke partij. De voorgestelde hervormingen betreffen een aanzienlijke wijziging van bestaande instituties. Het effect van de gehele wijziging vraagt nadere studie. Het derde spoor betreft een hogere uittredingsleeftijd en het verdelen van de lasten van de verzorgingsstaat. Het langer doorwerken door het verhogen van de AOW-leeftijd past binnen de visie van de commissie dat iedereen nodig is. Een geleidelijke fiscalisering van de AOW vanaf 2011, waarbij mensen geboren voor 1946 worden ontzien, draagt bij aan de houdbaarheid van de verzorgingsstaat en verdeelt de lasten tussen jong en oud.

TPEdigitaal 3(2)

12


Tabel 1 Selectie uit de voorstellen van Commissie Bakkera Voorstelb

Inhoud

Spoor 1

Iedereen is nodig

22

Verbeter uitvoering re-integratie Arbeidsverplichting voor iedereen die in WWB zit of die een half jaar een uitkering heeft Maatwerk arbeidsverplichting, ook voor jonge moeders in WWB Verbreding bestedingsmogelijkheden werkdeel bijstandbudget van gemeenten Intensivering sancties wanneer uitkeringsgerechtigden verplichtingen niet nakomen Financiële stimulansen Inkomensafhankelijke arbeidskorting, extra verhoging belastingkorting Tijdelijke loonkostensubsidie voor langdurig werklozen Meer uren door werknemers in deeltijd Afbouw overdraagbaarheid algemene heffingskorting (zonder uitzonderingen) Inkomensafhankelijke combinatiekorting (ICK) Kinderopvangtoeslag afhankelijk van inkomen meest verdienende partner Werken tot de AOW-leeftijd Verhoog arbeidskorting voor 60-plussers (doorwerkbonus) Verhoog premievrijstelling socialezekerheidspremies werkloze ouderen Levenslooptegoeden gebruiken na leeftijd 65

Spoor 2

Werkzekerheid voor iedereen

5.1.1 5.1.2 5.1.3

Werkbudget voor iedereen WW wordt werkverzekering Eén verantwoordelijke voor mensen met zwakke arbeidsmarktpositie

Spoor 3

Langer doorwerken

6.2.1 6.2.2

Pensioenleeftijd verhogen en koppelen aan levensverwachting Verdelen van lasten (fiscalisering AOW)

3 4 5 6

8 9 14 15 16

20 21

a b

Het aantal voorstellen van het eerste spoor is te groot, 45 in aantal, om ze allen te noemen. Nummering van een voorstel volgens Commissie Arbeidsparticipatie (2008)

TPEdigitaal 3(2)


4

13

Iedereen is nodig

De commissie stelt dat ondanks de toenemende spanning op de arbeidsmarkt op de middellange termijn er toch een groep mensen aan de kant blijft staan. Het gaat daarbij om personen met een lage verdiencapaciteit, zoals personen die een lage opleiding hebben, of die een gebrek aan arbeidsritme dan wel een arbeidshandicap hebben. Met behulp van het MIMIC model (zie onderstaande box voor een korte toelichting) hebben wij een inschatting gemaakt van de macro-economische effecten van een aantal van de voorstellen van de commissie.

MIMIC MIMIC is een algemeen-evenwicht model voor de analyse van de structurele effecten van arbeidsmarktbeleid. Het gedrag van de mensen in het model is micro-economisch onderbouwd, zij volgt uit nuts- en winstmaximalisatie. Belangrijke onderdelen zijn de arbeidsaanbodkeuze (hoeveel uren willen mensen werken), de arbeidsvraag (naar bijvoorbeeld laag- en hoogopgeleide arbeid), het loononderhandelingsmodel (de mate waarin belastingen en uitkeringen leiden tot hogere loonkosten) en het matching model (via welke uitkeringen en minimumlonen bijvoorbeeld invloed hebben op de duur van de werkloosheid). Verder houdt algemeen evenwicht onder andere in dat het beleid gefinancierd moet worden, bijvoorbeeld via hogere belastingtarieven. Dit speelt vaak een belangrijke rol bij het saldo effect van de maatregelen op variabelen zoals de participatie en de productie. De empirische onderbouwing van het model is gebaseerd op schattingen met Nederlandse data en bevindingen in de internationale vakliteratuur. Zie voor een uitgebreide beschrijving van het model Graafland et al. (2001). Voor een recent overzicht van de werking van het model en een groot aantal varianten zie De Mooij et al. (2006).

Een participatieplicht voor mensen die een halfjaar een uitkering hebben genoten wordt gecombineerd met een strenger sanctiebeleid voor personen die zich onvoldoende inspannen om een reguliere baan te vinden (voorstellen 3 tot en met 6). Sancties zijn relatief effectief doordat de kans op het vinden van een baan relatief sterk stijgt (Kluve 2006). Naar onze inschatting is het effect op macroniveau echter beperkt tot een groei van hooguit 0,1% van de werkgelegenheid. De omvang van de groep personen die de maatregel treft is relatief beperkt,3 en het is de vraag in hoeverre dit toeneemt als de eisen voor het zoeken en het accepteren van een baan verder worden aangescherpt. Het aanscherpen van het sanctiebeleid zal slechts 3

Enquêtes suggereren dat zo’n 3% van de werklozen te maken krijgt met een sanctie (De Mooij et al. 2006).

TPEdigitaal 3(2)

14


een kleine bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van het houdbaarheidsprobleem (Tabel 2). Tabel 2 Effecten van een selectie uit de voorstellen van de Commissie Bakkera Participatieb Houdbaarheidb Spoor 1 Iedereen is nodig 3-6 8 9 14 15 16 20

Arbeidsverplichting en sancties Inkomensafhankelijke arbeidskorting Tijdelijke loonkostensubsidie Overdraagbaarheid heffingskorting Inkomensafhankelijke combinatiekorting (ICK) Kinderopvangtoeslag afhankelijk één partnerinkomen Doorwerkbonus

+ 0 + + +

0 0 0 ++ 0

0

0

+

0

+

++

0

+

Spoor 3 Langer doorwerken 6.2.1 6.2.2

Pensioenleeftijd koppelen aan levensverwachting Verdelen van lasten (fiscalisering)

a

Nummering van de voorstellen volgens Commissie Arbeidsparticipatie (2008). b Een kwalificatie van een effect met ‘0’ betekent dat het effect nul of gering is. Bij zowel participatie, gemeten als werkgelegenheid in arbeidsjaren, als houdbaarheid, gemeten als percentage van het BBP, wordt een effect als gering gekwalificeerd als het bij afronding in %-punten op één cijfer achter de komma gelijk nul is.

Een inkomensafhankelijke arbeidskorting (voorstel 8) gericht op de onderkant van de arbeidsmarkt maakt werken voor mensen met een lage verdiencapaciteit aantrekkelijker. De werkgelegenheid in de beoogde groep neemt toe, en als gevolg daarvan neemt de totale werkgelegenheid in personen toe. Daar staat echter tegenover dat de afbouw van de gerichte korting en de financiering van de korting de participatie in uren ontmoedigt. Een extra uur werk levert netto namelijk minder op. Daardoor gaan personen die al een baan hadden gemiddeld genomen iets minder werken. Per saldo stijgt de participatie in uren niet en is het effect van de maatregel nihil. Tijdelijke loonkostensubsidies voor langdurig werklozen (voorstel 9) stimuleren werkgevers om hen aan te nemen. Dergelijke subsidies vormen een relatief effectief re-integratiemiddel voor langdurig werklozen (Kluve 2006). Maar net als bij sancties geldt voor deze maatregel dat zij naar onze inschatting slechts een beperkt effect heeft op macroniveau, een groei van

TPEdigitaal 3(2)


15

hooguit 0,1% van de werkgelegenheid.4 Het merendeel van de subsidiegelden slaat neer bij personen die anders ook een baan hadden gevonden, of bij personen die andere werkzoekenden verdringen. De subsidie kan bovendien niet te hoog worden omdat dan zelfs verdringing van zittende werknemers dreigt. Verder bevordert de maatregel wel de participatie maar leidt zij niet tot een verbetering van het houdbaarheidstekort. De maatregel betaalt zichzelf namelijk niet terug in termen van extra belastinginkomsten en minder uitkeringsuitgaven.

5

Meer gewerkte uren door werknemers in deeltijd

Een opvallend kenmerk van de Nederlandse economie is het grote aantal personen dat in deeltijd werkt. Door de sterke stijging van de participatie van de afgelopen decennia is de participatie in personen in Nederland tegenwoordig hoog in vergelijking met andere landen. De deelname op de arbeidsmarkt gemeten in uren blijft echter behoorlijk achter. De sterke toename van de participatie van vrouwen, die relatief vaak in deeltijd werken, is hier mede debet aan. Maar ook mannen zijn vaker in deeltijd gaan werken. De commissie stelt dat het economische effect van meer gewerkte uren aanzienlijk zou zijn. Om dit te stimuleren doet de commissie een aantal voorstellen die de marginale druk voor de tweede verdiener, vaak deeltijders, verlagen. De commissie doet meerdere voorstellen om de combinatie van arbeid en zorg te vergemakkelijken, zoals het stimuleren van flexibele werktijden en het verbeteren van buitenschoolse opvang. Het afschaffen van de overdraagbaarheid van de heffingskorting voor niet-werkende partners met jonge kinderen (voorstel 14), de ‘aanrechtsubsidie’, maakt het aantrekkelijker voor hen om te gaan participeren op de arbeidsmarkt.5 De werkgelegenheid in personen stijgt aanzienlijk, met ongeveer 0,4%. De werkgelegenheid in arbeidsjaren stijgt echter minder sterk, omdat het met name kleinere banen van een beperkt aantal uren per week betreft. Zowel de ex ante besparing als de inverdieneffecten komen ten goede aan het houdbaarheidstekort. De houdbaarheid verbetert met 0,1% van het BBP. Een ander voorstel is de kinderopvangtoeslag voor formele kinderopvang alleen te baseren op het inkomen van de kostwinner, en de tabel voor kostwinners sneller op te bouwen zodat dit budgetneutraal gebeurt (voorstel 16). Hierdoor stijgt de beloning van meer uren werken voor een deel 4 5

Het budgettaire beslag van deze variant is 400 miljoen euro, zie CPB (2008). Omdat deze maatregel net als de voorstellen rond kinderopvang en de combinatiekorting met name is gericht op (potentiële) tweede verdieners wordt zij in deze sectie besproken.

TPEdigitaal 3(2)

16


van de tweede verdieners, en daalt deze voor een deel van de kostwinners. Omdat tweede verdieners sterker reageren op een verandering in hun beloning (na aftrek kosten kinderopvang) dan kostwinners (Evers et al. 2007) stijgt per saldo de participatie. Voor een deel van de (potentiële) tweede verdieners levert werken na de maatregel echter juist minder op: zij die nog niet of weinig uren werken gaan per uur opvang meer betalen. Vanwege de relatief beperkte impuls is de macro bijdrage aan de participatie en daarmee de houdbaarheid, echter marginaal (Jongen 2008). Een interessant alternatief om tweede verdieners te stimuleren om meer uren te werken is het verder intensiveren van de inkomensafhankelijke combinatiekorting (ICK, voorstel 15). Een ICK heeft ten opzichte van subsidies voor formele kinderopvang niet het ‘nadeel’ dat informele opvang wordt vervangen door formele opvang, en levert daarom per euro belastingkorting meer participatie op dan kinderopvangsubsidies. Jongen (2008) laat zien dat een ICK met een budgettair beslag van 300 miljoen euro een participatiewinst oplevert van 0,1%.6 Maar ook voor de ICK geldt dat de maatregel zichzelf niet terugverdient.

6

Langer doorwerken

Ook bij ouderen lijkt nog ruimte te bestaan om de participatie te verhogen. De Commissie Bakker stelt voor om de AOW-leeftijd tussen 2016 en 2040 geleidelijk te verhogen van 65 naar 67 jaar, waarna de AOW-leeftijd verder blijft oplopen met de levensverwachting. De spilleeftijd van het tweede pijler pensioen schuift mee. Deze maatregel beïnvloedt de arbeidsparticipatie langs drie wegen. Ten eerste heeft de verlaging van de AOW-aanspraken en het tweede pijler pensioen een vermogenseffect op de participatie.7 Een lager vermogen betekent dat minder geld kan worden gespendeerd aan de consumptie van goederen, diensten en vrije tijd. Dat laatste leidt ertoe dat men gemiddeld wat later met pensioen zal gaan. De empirische literatuur laat echter zien dat vermogenseffecten op de participatie betrekkelijk gering zijn; de meeste studies vinden dat men 1 à 2 maanden langer doorwerkt als gevolg van het verlies van één jaarinkomen (Euwals et al. 2008).

6

De belastingkorting voor tweede verdieners wordt opgebouwd tussen 50 en 300 procent van het wettelijk minimum (jaar)loon. 7 Minder aanspraken op het tweede pijler pensioen betekent dat ook de pensioenpremie kan worden verlaagd. Voor zover dit actuarieel neutraal gebeurt, is er geen sprake van een substitutie-effect, de netto beloning van een extra uur werken verandert dan immers niet.

TPEdigitaal 3(2)


17

Ten tweede zou de uitbreiding van de ontslagbescherming van 65plussers de arbeidsparticipatie van deze leeftijdsgroep kunnen verhogen. Onder de huidige omstandigheden vervalt de ontslagbescherming veelal vanaf 65 jaar (functioneel leeftijdsontslag). Ten derde kan de AOW-leeftijd door oudere werknemers worden gepercipieerd als ‘normleeftijd’. Een verhoging van deze leeftijd kan de sociaalculturele norm rond pensionering zodanig beïnvloeden dat men langer doorwerkt. Hoewel verschillende economen geloven dat een dergelijk effect een rol van betekenis speelt, is de werkelijke omvang van het effect nog weinig onderzocht en zeker niet hard aangetoond. Volgens het voorstel van de Commissie Bakker wordt de pensioenleeftijd in 2051 verhoogd naar 68 jaar. Het CPB (2008) bepaalt het effect van deze verhoging in drie verschillende scenario’s, omdat de effecten van het tweede en vooral het derde bovengenoemde argument moeilijk zijn te kwantificeren. De drie scenario’s gaan uit van een ‘normeffect’ van respectievelijk 25, 50 en 75%. Hierbij betekent een normeffect van 50% dat een verhoging van de AOW-leeftijd met 3 jaar leidt tot een uitstel van het pensioen met gemiddeld 1,5 jaar. Als gevolg van de verhoging van de AOW-leeftijd stijgt de werkgelegenheid met 0,9 tot 2,5% en het arbeidsaanbod met 0,4 tot 1,2%, voor het scenario met het kleinste respectievelijk het grootste normeffect. Naast participatie-effecten heeft een verhoging van de AOW-leeftijd uiteraard ook directe budgettaire gevolgen. De AOW-lasten en de lasten voortvloeiend uit de gunstige fiscale behandeling van het ouderdomspensioen worden verminderd. De verbetering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën wordt geraamd op 1,0 tot 1,4% van het BBP.8 Deze verbetering hangt vooral samen met de directe budgettaire besparing. De hogere participatie heeft een betrekkelijk kleine invloed, ongeacht de precieze grootte van het ‘normeffect’. Behalve het verschuiven van de AOW-leeftijd stelt de Commissie Bakker voor om de AOW te fiscaliseren (paragraaf 6.2.2 van het advies). De fiscalisering vindt plaats in de periode 2011 tot en met 2025 door een geleidelijke verlaging van de AOW-premie en een gelijktijdige verhoging van het belastingtarief in de eerste en tweede schijf. In deze periode wordt de opbrengst hiervan volledig teruggesluisd via een inkomensafhankelijke arbeidskorting voor ouderen, zie de volgende alinea. Na 2025 wordt het budgettaire beslag van de arbeidskorting bevroren, en wordt het saldo van de opbrengsten van de fiscalisering en de lasten van de arbeidskorting aangewend om het begrotingstekort te verkleinen. De commissie stelt voor om de participatie van personen in de leeftijd vanaf 60 jaar te bevorderen met een leeftijdspecifieke heffingskorting 8

Hierbij is gebruik gemaakt van de CBS bevolkingsprognose van 2006.

TPEdigitaal 3(2)

18


(voorstel 20). Deze maatregel wordt ook wel de doorwerkbonus genoemd. De korting loopt op met de leeftijd van 3% van het belastbare inkomen voor 60 jarigen tot 15% voor personen van 64 jaar en ouder. De gemiddelde tariefsverlaging in de groep van 60 tot 65 jaar bedraagt ongeveer 7%punt. De arbeidsparticipatie van 60 tot 65 jarigen kan met 2,4%-punt toenemen als gevolg van de fiscalisering van de AOW en invoering van de doorwerkbonus. Voor de participatiegraad van 20 tot 65-jarigen betekent dit een stijging van 0,3%-punt. De stijging van de participatie is daarbij vrijwel geheel het gevolg van de doorwerkbonus. De houdbaarheid verbetert met circa 0,6% van het BBP. Dit is vrijwel volledig toe te schrijven aan het saldo van de directe budgettaire effecten van de fiscalisering (0,8% van het BBP) en de verhoogde ouderenkorting (minus 0,2% van het BBP). De gestegen werkgelegenheid als gevolg van de doorwerkbonus heeft op zichzelf een verwaarloosbaar effect op de houdbaarheid. Tegenover de verbetering van de houdbaarheid staat een verlies van de koopkracht van ouderen. Afhankelijk van de hoogte van het aanvullende pensioen en de burgerlijke staat kan het koopkrachtverlies oplopen tot 0,9%-punt per jaar.

7

Slotbeschouwingen

De commissie doet in haar advies vele voorstellen. Per saldo leiden de voorstellen tot een stijging van de arbeidsparticipatie en een verbetering van de overheidsfinanciën. Het valt buiten onze mogelijkheden om een integrale kwantificering te geven, omdat de effecten van de verschillende aanbevelingen niet zonder meer bij elkaar kunnen worden opgeteld. Sommige maatregelen versterken elkaar immers, terwijl andere in zeker mate substituten van elkaar zijn. In de onderhavige analyse hebben we ons daarom beperkt tot een partiële analyse van enkele voorstellen van de Commissie Bakker (Tabel 2). Op basis van hun werking kunnen deze voorstellen grofweg in twee groepen worden verdeeld. De eerste groep voorstellen van de Commissie Bakker is gericht op de participatie en werkgelegenheid (voorstellen 4 t/m 20 van de tabel). Enkele van de voorstellen houden een gerichte vorm van lastenverlichting in. Voorbeelden hiervan zijn de inkomensafhankelijke arbeidskorting, de tijdelijke loonkostensubsidies, het intensiveren van de inkomensafhankelijke combinatiekorting en de doorwerkbonus. In de regel zijn de participatieeffecten van deze gerichte vormen van lastenverlichting dermate beperkt dat zij zichzelf niet terugbetalen. Deze vormen van gerichte lastenverlichting leiden daarom niet tot een verbetering van het houdbaarheidstekort.

TPEdigitaal 3(2)


19

De tweede groep voorstellen heeft naast een effect op de participatie ook een direct budgettair effect (voorstellen genoemd in paragraaf 6.2.1 en 6.2.2 van het rapport van de Commissie Bakker). Deze maatregelen, het verhogen van de AOW leeftijd en de fiscalisering van de AOW, hebben een positief effect op de houdbaarheid. Dit geldt ook voor de afschaffing van de overdraagbaarheid van de heffingskorting (‘aanrechtsubsidie’). Het verhogen van de AOW leeftijd en het afschaffen van de overdraagbaarheid van de heffingskorting hebben bovendien een positief effect op de participatie. Maar het positieve effect op de houdbaarheid is vooral het gevolg van het directe budgettaire effect. Over het algemeen kan men stellen dat de ‘wortels’ een positief effect hebben op de participatie, maar ze betalen zich niet terug en hebben daarmee geen positief effect op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De ‘stokken’ hebben een positief effect op zowel de participatie als de overheidsfinanciën, maar beiden zijn vooral het gevolg van inkomenseffecten die soms aanzienlijk kunnen zijn. In dat kader is het belangrijk om te beseffen dat participatie geen doel is op zich. Bij alle maatregelen dienen de voor- en nadelen tegen elkaar te worden afgewogen. Dit laat onverlet dat hervormingsmaatregelen onontkoombaar zijn voor de houdbaarheid van de Nederlandse verzorgingsstaat. Een belangrijke bijdrage van de commissie is dat zij bepaalde maatregelen bespreekbaar heeft gemaakt. Tot slot staan we stil bij de ‘timing’ van de eventuele invoering van verschillende maatregelen. De Commissie Bakker ging bij de presentatie van haar rapport nadrukkelijk uit van krapte op de arbeidsmarkt. Deze situatie lijkt momenteel ver weg gezien de gevolgen van de kredietcrisis: verwacht wordt dat de werkloosheid in 2009 en 2010 zal oplopen van 4 naar 9% (CPB 2009). De werkgelegenheid staat onder druk, en hierdoor zijn maatregelen zoals ‘arbeidsverplichting’ en ‘strengere sancties’ op de korte termijn weinig effectief. Bovendien is de WW juist een belangrijke automatische stabilisator in de huidige economische recessie. Het is daarom de vraag of dit het juiste moment is om hervormingen in de sociale zekerheid door te voeren. Auteurs De auteurs zijn allen werkzaam bij het Centraal Planbureau.

Literatuur Bosch, N., A. Deelen en R. Euwals, 2008, Jonge generaties vrouwen kiezen voor deeltijd, Economisch Statistische Berichten, 93(4529): 122-123.

TPEdigitaal 3(2)

20


Commissie Arbeidsparticipatie, 2008, Naar een toekomst die werkt, rapport aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 16 juni 2008. CPB, 2008, Effecten van participatiebeleid, CPB Notitie, 6 juni 2008, Den Haag. CPB, 2009, Centraal Economisch Plan 2009, Den Haag. Euwals, R., F. van Erp, P. de Hek en H. ter Rele, 2008, Effect van verhogen pensioengerechtigde leeftijd op bruto participatie, CPB Memorandum 198, Den Haag. Euwals, R. en K. Folmer, 2009, Arbeidsaanbod en gewerkte uren tot 2040, CPB Memorandum 225, Den Haag. Evers, M., R. de Mooij en D. van Vuuren, 2007, Arbeidsaanbodelasticiteit en beleid, Economisch Statistische Berichten, vol. 92(4506): 171-73. Ewijk, C. van, N. Draper, H. ter Rele en E. Westerhout, 2006, Ageing and the sustainability of Dutch public finances, CPB Bijzondere Publicatie 61, Den Haag. Graafland, J., R. de Mooij, A. Nibbelink en A. Nieuwenhuis, 2001, MIMICing tax policies and the labour market, North-Holland, Amsterdam. Huizinga, F. en B. Smid, 2004, Vier vergezichten op Nederland, CPB Bijzondere Publicatie 55, Den Haag. Jongen, E., 2008, Kinderopvang: waarheen, waarvoor?, TPEdigitaal, 2(4): 27-48. Kluve, J., 2006, The effectiveness of European active labor market policies, IZA Discussion Paper 2018, IZA Bonn. Mooij, R. de, R. Euwals, K. Folmer, E. Jongen, P. Koning, A. Nibbelink, F. Suijker en A. van Vuren, 2006, Reinventing the Welfare State, CPB, Den Haag. Vuuren, D. van, en A. Deelen, 2009, De participatiegroei van ouderen ontrafeld, Economisch Statistische Berichten, vol. 94(4551): 10-12.

TPEdigitaal 3(2)

Is de arbeidsparticipatie in Nederland hoog genoeg?

Pieter Gautier en Ronald Wolthoff De afgelopen 15 jaar is er veel beleid gevoerd om de arbeidsmarktparticipatie te verhogen en om werkelozen intensiever te laten zoeken. Een goede theoretische en empirische fundering voor dergelijk beleid ontbreekt echter vaak. Wij betogen in dit artikel dat de sociaal optimale participatiegraad afhangt van: productiviteit, de waarde van vrije tijd en de waarde van thuisproductie. De sociaal optimale zoekintensiteit van een werkzoekende hangt af van het aantal werklozen, het aantal vacatures, de zoekkosten, in hoeverre een hogere zoekintensiteit de kansen van andere werkelozen verkleint en hoe hard andere werklozen zoeken. In dit paper schatten we de verdeling van zoekintensiteiten en vergelijken die met de (vanuit maatschappelijk welvaartsoogpunt) gewenste verdeling. Hierbij houden we rekening met bovenstaande factoren. We vinden dat de participatie te laag is in Nederland vanwege een hold-up probleem (participatie is kostbaar maar een deel van de baten gaat naar bedrijven) maar we vinden geen bewijs dat de zoekintensiteit van de werklozen te laag is.

1

Inleiding

"We hebben iedereen nodig, maar ook iedereen moet meedoen", stelt het rapport van de commissie Bakker. Minister Donner vroeg deze commissie vorig jaar om voorstellen te formuleren om de arbeidsparticipatie te verhogen en de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren. De meeste aanbevelingen van de commissie hebben betrekking op het verhogen van de arbeidsparticipatie. Waarom is het zo belangrijk om de arbeidsparticipatie te verhogen? De belangrijkste reden volgens de commissie is dat we te maken krijgen met meer werk en minder mensen. Maar dat kan niet kloppen omdat het suggereert dat vraag en aanbod zich onafhankelijk van elkaar ontwikkelen. Als de beroepsbevolking toeneemt, is het makkelijker voor


22

Pieter Gautier en Ronald Wolthoff

bedrijven om geschikte mensen te vinden, zullen lonen minder snel stijgen en zullen er meer vacatures worden geopend en als de beroepsbevolking afneemt gebeurt het omgekeerde. OECD (2006) cijfers laten zien dat er geen systematisch verband bestaat tussen de grootte van een land en de participatiegraad. Hoe doet Nederland het internationaal? Als we 1994 vergelijken met 2004 zien we dat in Nederland de arbeidsmarktparticipatie al behoorlijk omhoog aan het gaan is. In 1994 zaten we met 64% van de beroepsbevolking onder het OECD gemiddelde terwijl we in 2004 met een participatiegraad van 73% boven het OECD gemiddelde zaten. Met name wat betreft arbeidsparticipatie van vrouwen hebben we een enorme slag gemaakt ten opzichte van 1984. Als we participatie meten in termen van gewerkte uren, scoort Nederland minder goed. We zijn weliswaar van 900 naar 1010 gewerkte uren per persoon gegaan maar dat blijft ver onder het OECD gemiddelde van 1180. Verder blijkt het minimumloon in Nederland niet het probleem te zijn. Jongeren en laaggeschoolden doen het relatief goed. Wat de participatie van ouderen betreft doet Nederland het nog steeds slecht maar de situatie is de afgelopen 15 jaar wel iets verbeterd. Vanaf Paars I is er veel activerend arbeidsmarktbeleid gevoerd in Nederland om zowel de participatie als de zoekintensiteit van werkelozen te verhogen.1 Om dit arbeidsmarktbeleid te kunnen evalueren moeten we idealiter de werkelijke verdeling van zoekintensiteiten vergelijken met de sociaal wenselijke verdeling (die rekening houdt met: (i) het feit dat als werkloze A harder zoekt, werkloze B mogelijk moeilijker een baan kan vinden, (ii) harder zoeken om een hoger loon te verkrijgen een vorm van "rent seeking" is en (iii) dat participatiebeslissingen ook het vacatureaanbod beïnvloeden. We hebben daarom een theoretisch model nodig dat consistent is met de belangrijkste feiten: (i) het tegelijkertijd bestaan van onvrijwillige werkeloosheid en onvervulde vacatures en (ii) loonverschillen tussen (bij benadering) identieke werknemers. In Gautier, MoragaGonzalez en Wolthoff (2008) ontwikkelden we een model dat de waargenomen loonverdeling kan verklaren. Het idee is dat werknemers verschillen in het talent om goede baanaanbiedingen te genereren. Sommigen hebben een beter netwerk, schrijven betere brieven en/of zijn beter bereikbaar dan anderen. Aangezien werknemers niet weten waar andere werknemers solliciteren en werkgevers niet weten welke kandidaten door andere werkgevers beschouwd worden, is het aantal aanbiedingen onzeker. Hoe meer je solliciteert, hoe meer aanbiedingen je in verwachting ontvangt, maar er is ook een geluksfactor. De ene werknemer die twee sollicitaties verstuurt 1

Denk aan ruimere openingstijden voor supermarkten, het afschaffen van royale VUT en pre-pensioen regelingen en het gebruik van sancties om de zoekintensiteit van werkelozen te verhogen.

TPEdigitaal 3(2)


23

krijgt twee aanbiedingen, de andere geen omdat de bedrijven toevallig iemand anders kozen. Een werknemer met meerdere aanbiedingen kiest natuurlijk de hoogste en ook hier speelt geluk een rol; sommige werknemers krijgen betere aanbiedingen dan anderen. Vervolgens schatten we het model (structureel) op Nederlandse data en gebruiken we de primitieven (productiviteit, zoekkostenverdeling, waarde van thuisproductie, en kapitaalkosten per vacature) om de sociaal wenselijke participatiegraad, zoekintensiteiten en vacature-aanbod te berekenen. Onze drie belangrijkste conclusies zijn: 1. Participatie is te laag vanwege een standaard hold-up probleem. Participeren is kostbaar, je moet beschikbaar zijn en kan daarom niet op een strand in Thailand liggen. Bovendien kost het tijd en inspanning om sollicitaties voor te bereiden en als je werkt kun je minder voor het huishouden doen (klussen, zorg voor kinderen etc.). Het voordeel van participeren is dat het een kans op een baan oplevert en het loon is meestal hoger dan de waarde van thuiswerk. Mensen met een hoge waarde van thuisproductie, een hoge waardering van vrije tijd, en of een lage productiviteit kunnen beter niet participeren. We vinden echter dat voor ongeveer 10% van de non-participanten het sociaal wenselijk zou zijn als ze wel zouden participeren. De reden dat deze groep er toch niet voor kiest om te participeren is dat er van tevoren zoekkosten gemaakt worden en dat bedrijven een te groot deel van de baten van het participeren opstrijken. 2. Harder zoeken verhoogt altijd de individuele baanvindkans maar kan door congestieproblemen, de kansen van andere werkzoekenden verkleinen. Ons model houdt daar rekening mee en daarom vinden we dat het niet sociaal wenselijk is om te veel sollicitaties te versturen. 3. In ons model bepalen bedrijven de lonen en hebben ze dus enige monopsoniemacht. Het feit dat werknemers meerdere aanbiedingen kunnen genereren zorgt wel voor concurrentie maar die blijkt volgens het model niet voldoende te zijn. Onder vrije toetreding vertaalt de excessieve winst van bedrijven zich in te veel vacatures waardoor in evenwicht de sociale waarde van een vacature minder is dan de marktwaarde. Dit artikel is als volgt ingedeeld. We beginnen in sectie 2 met het model. Vervolgens bespreken we in sectie 3 de data. In sectie 4 presenteren we onze schattingsresultaten en in sectie 5 doen we een welvaartsanalyse. Tot slot presenteren we in sectie 6 de conclusies

TPEdigitaal 3(2)

24


2

Model

We beschouwen een arbeidsmarkt met een continuüm aan identieke individuen en identieke bedrijven. Zowel individuen als bedrijven zijn risiconeutraal en verdisconteren toekomstige uitbetalingen met de rentevoet. We normaliseren het totale aantal werknemers tot 1.2 Bedrijven kunnen zonder belemmeringen toetreden tot de markt en zullen dit doen zolang ze nog enige winst kunnen maken. Elk extra bedrijf verkleint de winsten van de andere bedrijven (die nu minder kans hebben om hun vacature te vervullen). Deze conditie bepaalt het aantal actieve bedrijven. In elke periode is een individu óf werkloos óf in dienst bij één van de bedrijven. Elk bedrijf heeft precies één arbeidspositie, die ofwel vervuld wordt door een werknemer, ofwel een vacature oplevert.3 Om deze vacante arbeidspositie open te houden, betaalt het bedrijf in elke periode een kapitaalkost. Een werknemer ontvangt loon van het bedrijf. De winst van een bedrijf is het verschil tussen de output die gegenereerd wordt en de som van het loon en de kapitaalkost. Werknemers blijven in dienst van hetzelfde bedrijf totdat een schok de match vernietigt. Het idee is dat met een bepaalde kans, de output van een bedrijf niets waard wordt bijvoorbeeld omdat het uit de mode is of omdat een concurrent met een superieur product komt. Hierna wordt de werknemer werkloos en verandert de positie in een vacature. Bedrijven kiezen de lonen zodanig dat hun verwachte winsten gemaximaliseerd worden. Niet-werkende individuen kunnen in elke periode kiezen of ze willen zoeken naar een baan of niet. Deze eigenschap van het model levert een natuurlijke definitie van werkloosheid en non-participatie op. Nonparticipanten zijn niet-werkende individuen die besluiten om niet op zoek te gaan naar een baan. Werklozen zoeken wel, maar slagen er niet in om een baan te vinden. Werklozen ontvangen een werkloosheidsuitkering met een vaste hoogte. Verder ontvangen zij, net als de non-participanten, de waarde van thuisproductie. Bedrijven met een vacature produceren uiteraard niets en betalen geen loon. Zij blijven echter de kapitaalkost betalen. Werklozen kunnen een baan zoeken door sollicitaties te versturen naar willekeurige bedrijven. We sluiten baan-baan mobiliteit uit. Nadat alle solicitaties verstuurd zijn, kiezen bedrijven (willekeurig) een sollicitant en bieden hem de baan en een bepaald salaris aan. De andere sollicitanten worden afgewezen. Werknemers die meerdere sollicitaties versturen kun2 3

Wie hier moeite mee heeft mag denken aan 1 miljoen. Deze veronderstelling is niet restrictief. Aangezien we een "constant returns to scale" productietechnologie hebben is elke bedrijfsomvang consistent met onze resultaten.

TPEdigitaal 3(2)


25

nen meerdere banen aangeboden krijgen. In dat geval accepteren zij de baan die het hoogste salaris geeft. Het versturen van meerdere sollicitaties is dus aantrekkelijk om twee redenen: allereerst verkleint het de kans dat de werkloze geen baan aangeboden krijgt en ten tweede, vergroot het de kans op een hoog loon. Daar staat tegenover dat er ook kosten zijn verbonden aan het versturen van veel sollicitaties. We nemen aan dat een werkloze een vaste kost incasseert voor elke sollicitatie die hij verstuurt. Deze kost verschilt echter per werkloze. Sommige werklozen zullen lage zoekkosten hebben en dus veel sollicitaties versturen, terwijl andere hoge zoekkosten hebben en slechts weinig of helemaal niet zullen zoeken. Dit kan ook geïnterpreteerd worden als: sommige werklozen zijn beter in het genereren van baanaanbiedingen dan anderen bijvoorbeeld omdat ze een beter netwerk hebben. Het is een bekend resultaat in de literatuur dat in een setting zoals hier beschreven, bedrijven een gemengde strategie zullen volgen bij het vaststellen van de lonen (zie bijvoorbeeld Burdett en Judd 1983). Waarom kan het niet zo zijn dat alle bedrijven hetzelfde loon aanbieden? In dat geval kan een bedrijf meer winst maken door iets meer te bieden dan de andere bedrijven. Immers, dit bedrijf wint dan altijd de race voor zijn kandidaat. In evenwicht zullen bedrijven daarom verschillende lonen aanbieden en er bestaat een unieke loonverdeling waarbij ze toch dezelfde winst maken. Een bedrijf dat een hoog loon biedt heeft meer kans dat zijn kandidaat de aanbieding accepteert en vervult dus sneller zijn vacature, terwijl een bedrijf dat een laag loon biedt er weliswaar langer over doet om zijn vacature te vullen maar vervolgens meer winst maakt. De gewenste participatie- en zoekintensiteiten volgen uit een sociale welvaartsfunctie waarbij een hypothetische sociale planner de zoekkostenverdeling, de waarde van thuisproductie en de kapitaalkosten als gegeven beschouwt en vervolgens bepaalt wie participeert, hoe intensief iedereen zoekt en hoeveel vacatures geopend moeten worden. De planner houdt ook rekening met het feit dat als een bepaalde werkeloze intensiever zoekt, het lastiger is voor de andere werkelozen om een baanaanbieding te krijgen.

3

Data

We schatten het model uit de vorige paragraaf voor de Nederlandse arbeidsmarkt. We gebruiken hiervoor loondata van de Arbeidsinspectie, zie Venema et al. (2003). Voordat we deze data bespreken, leggen we allereerst uit hoe we aan de waarden van de exogene parameters komen. Om numerieke redenen veronderstellen we dat werknemers niet meer dan 30

TPEdigitaal 3(2)

26


sollicitaties per periode kunnen versturen. De schattingsresultaten blijken niet gevoelig voor deze specifieke waarde. Op basis van gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) stellen we de werkloosheidsuitkering in het model gelijk aan 40% van het gemiddelde loon.4 We veronderstellen een rente van 5% per jaar. De lengte van een periode in het model stellen we vast op basis van een studie door Van Ours en Ridder (1993). Zij concluderen dat tussen het posten en het vervullen van een vacature gemiddeld vier maanden verstrijkt. Dit houdt in dat een periode overeenkomt met een derde deel van een jaar. Het is van belang om te benadrukken dat de veronderstelde lengte van een periode geen invloed heeft op de schatting van de zoekintensiteiten of de productiviteit. Het kiezen van een andere periodelengte leidt slechts tot een herschaling van de zoekkostenverdeling. Verder maken wij gebruik van CBS-gegevens met betrekking tot de arbeidsparticipatie en het werkloosheidspercentage. Deze gegevens zijn beschikbaar voor elke combinatie van kalenderjaar, geslacht, opleidingsniveau en geboortecohort. Tenslotte maken we gebruik van gegevens over het aantal vacatures. De belangrijkste bron van informatie voor onze analyse is de AVO-dataset van de Arbeidsinspectie. De gegevens in deze dataset worden jaarlijks verzameld uit de loonadministraties van geselecteerde bedrijven. De selectieprocedure bestaat uit twee fases. Elk jaar in oktober wordt allereerst een gestratificeerde steekproef van bedrijven geselecteerd. De strata zijn gebaseerd op bedrijfstak en bedrijfsgrootte. In de tweede fase worden werknemers geselecteerd uit de personeelsgegevens van het bedrijf. Voor elk bedrijf is informatie beschikbaar voor twee verschillende tijdstippen: het steekproefmoment zelf en één jaar eerder. Het aantal geselecteerde werknemers hangt af van verschillende factoren: de grootte van het bedrijf, het aantal nieuw aangenomen, vertrokken en gebleven werknemers en het aantal werknemers dat onder een cao valt. De dataset bevat steekproefgewichten voor elke observatie. Een gevolg van de selectieprocedure is dat we niet waarnemen wat er gebeurt in het jaar tussen de steekproefmomenten. Onze aanname dat een periode in het model overeenkomt met drie maanden houdt dus in dat we alleen de tijdstippen t=0,3,6,… waarnemen. We corrigeren hiervoor in onze analyse. Een groot voordeel van de AVO dataset is dat het administratieve gegevens bevat en derhalve nauwkeuriger is dan enquête gegevens. Er zijn 4

In 2005 besteedde de overheid 4075.5 miljoen euro aan werkloosheidsuitkeringen. Het gemiddelde aantal werklozen in dat jaar bedroeg 305140. De gemiddelde werkloze ontving derhalve 13350 euro, hetgeen 40% van het modaal inkomen bedraagt.

TPEdigitaal 3(2)


27

weinig ontbrekende waarnemingen en met name de loongegevens zijn tot in detail vastgelegd. De dataset bevat diverse variabelen die de karakteristieken van de werknemer en zijn baan beschrijven. Van elke werknemer nemen we het geslacht, de leeftijd en het opleidingsniveau waar. Verder weten we wat voor soort functie de werknemer heeft, de moeilijkheidsgraad van zijn baan, in welke bedrijfstak zijn werkgever actief is, hoe groot het bedrijf is en onder wat voor soort contract of cao hij valt. Voor de analyse maken we gebruik van een ‘flow sample’: we beschouwen uitsluitend de werknemers die aanvankelijk niet-werkzaam waren en vervolgens tijdens het jaar door een bedrijf aangenomen zijn. We concentreren ons op werknemers die minstens 32 uur per week werken en tussen de 23 en 65 jaar zijn.5 Vanwege ontbrekende variabelen kunnen we de data van 1992 tot 1995 en 1999 niet gebruiken. We voeren de analyse dus uit op data van 1996 tot 1998 en 2000 en 2002. We corrigeren voor looninflatie met behulp van een algemene loonindex en vervolgens berekenen we het uurloon voor elke werknemer. Het model gaat er van uit dat werknemers in alle opzichten identiek zijn, maar dat ze alleen verschillende kosten kunnen hebben bij het zoeken naar een baan. In werkelijkheid zijn werknemers wél verschillend naar leeftijd, geslacht, opleidingsniveau en geboortejaar. Om hieraan tegemoet te komen doen we het volgende. Aan de hand van de observeerbare kenmerken voorspellen we het loon van alle werknemers.6 Vervolgens kunnen we het model schatten voor elk segment. In dit paper beperken we ons tot het middelste (derde) segment maar de resultaten voor de andere segmenten zijn vergelijkbaar. Dit heeft het voordeel dat we ons geen zorgen hoeven te maken over het minimumloon en de niet waargenomen heterogeniteit die we negeren is minder belangrijk hier dan in het topsegment. Tabel 1 geeft de belangrijkste arbeidsmarktkarakteristieken voor het derde segment weer.

5 6

Onder de 23 jaar is een ander minimumloon van toepassing. We schatten loonregressies met behulp van karakteristieken van de werknemers en met baankarakteristieken. Vervolgens bereken we de voorspelde lonen en gebruiken quintielen om alle waarnemingen in de dataset in een van de vijf segmenten onder te brengen. Loonregressies binnen elk segment suggereren dat op deze manier het grootste gedeelte van de heterogeniteit geëlimineerd is.

TPEdigitaal 3(2)

28


Tabel 1 Karakteristieken van het middelste segment Arbeidsmarkttoestanden Werkgelegenheid (e) Werkloosheid (u) Non-participatie (n) Vacatures Aantal vacatures (v) Non-participatie Fractie non-participanten onder niet-werkenden Loonverdeling Laagst geobserveerd loon Hoogst geobserveerd loon Gemiddeld loon

0,737 0,030 0,234 0,021 0,885 7,36 15,17 10,73

Bron: CBS, AVO.

4

Schattingsresultaten

Het doel van ons structurele model is om de niet direct waarneembare exogene variabelen van het model te schatten voor het middelste segment en vervolgens het welvaartsprobleem met de geschatte waarden op te lossen. In dit geval zijn dat productiviteit, de waarde van thuisproductie, de zoekkostenverdeling en vacature kosten. Tot slot kunnen we dan de gewenste met de daadwerkelijke participatie en baanvindkansen in Nederland vergelijken. Werknemers die lage zoekkosten hebben of die een goed netwerk hebben zullen meerdere aanbiedingen ontvangen en gemiddeld veel verdienen. Een belangrijk inzicht is dat de loonverdeling in dat geval informatie bevat over de verdeling van aanbiedingen over de werkzoekenden. Vervolgens kunnen we het hierboven beschreven matchingproces gebruiken om de verdeling van de hoeveelheid serieuze sollicitaties uit te rekenen. Met deze informatie kunnen we voor alle werknemers in een segment de marginale baten uitrekenen van het versturen van 1,2,...S sollicitaties. In evenwicht geldt dat de marginale baten gelijk zijn aan de marginale kosten dus als 40% één maal per maand zoekt en de marginale baten van twee maal zoeken zijn 1000 euro dan weten we dat voor die 40%, de marginale kosten minstens 1000 euro waren. Tabel 2 geeft onze belangrijkste schattingsresultaten. We zien dat de meeste werklozen twee (serieuze) sollicitaties versturen, ruim een derde solliciteert één maal per vier maanden en 1% zoekt zeer intensief en verstuurt 30 (het maximum) sollicitaties. De intuïtie voor dit resultaat is als volgt. De loonverdeling is ∩-vormig. Om de rechterstaart te kunnen ver-

TPEdigitaal 3(2)


29

klaren heb je een paar werknemers nodig die veel aanbiedingen krijgen en die dus blijkbaar veel gesolliciteerd hebben. Om het stijgende gedeelte te verklaren heb je vooral mensen nodig met 1 of 2 aanbiedingen die relatief weinig solliciteerden. Tabel 2 Schattingsresultaten structurele model

Sollicitaties (%) p1 (fractie die 1 sollicitatie verstuurt) p2 (fractie die 2 sollicitaties verstuurt) ... p30 Andere ML parameters Productiviteit Laagste loon Aantal baanaanbiedingen (%) q0 q1 q1 ... q3 - q15

Schatting

Standaardfout

39,3 59,7 ... 1,0

18,2 17,9 ,,, 0,3

26,15 7,56

2,04 0,12

51,2 40,6 7,2 ... 0,9

0,6 1,2 0,6 ,,, 0,0 - 0,1

Transitiekansen (%)

δ baanvindkans werklozen baanvindkans bedrijven Andere variabelen Verwachte uitkering Verwachte waarde thuiswerk Verwacht loonoffer Verwacht geaccepteerd loon Statistieken Waarnemingen (N)

2,0 46,5 69,7 4,27 6,11 10,46 10,67 1153

De gemiddelde productiviteit in dit segment is ongeveer 26 euro per uur en het gemiddelde loon is 10.50 euro (merk op dat we alleen werknemers beschouwen die net begonnen zijn omdat het model baan-baan mobiliteit uitsluit). De geschatte waarde van thuiswerken is 6 euro per uur. Hoe komen we hier aan? Ons model voorspelt een waarde voor het reserveringsloon (het laagste loon waarvoor een werknemer bereid is om te werken) die gelijk is aan de uitkeringshoogte + de waarde van thuiswerk + de optiewaarde van zoeken (baanvindkans*loon-zoekkosten). Aangezien we, behalve

TPEdigitaal 3(2)

30


de waarde van thuiswerk, alles kunnen uitrekenen en in evenwicht het laagst aangeboden loon gelijk moet zijn aan het reserveringsloon, is de waarde van thuiswerk de enige onbekende. 7 De gemiddelde voorspelde kans om een vacature in dit segment binnen 4 maanden te vervullen is 69.7% en de kans dat een werkeloze binnen 4 maanden een baan vindt is 46.5%. Deze waarden zijn in overeenstemming met de bevindingen van Van Ours en Ridder (1992) en Van den Berg en Van der Klaauw (2001).

5

Welvaartsanalyse

In deze paragraaf willen we onderzoeken of de arbeidsmarktparticipatie in Nederland te hoog of te laag is en of de werklozen voldoende hard zoeken. Immers, als iemand binnen het huishouden productiever is dan op de arbeidsmarkt dan is het vanuit sociaal oogpunt niet gewenst dat hij gaat werken. Ook verschillen de preferenties van individuen. Sommige mensen hechten weinig aan consumptie en veel aan vrije tijd. Als dit een vrijwillige keuze is hoeft participatie voor deze groep niet te worden gestimuleerd. In deze paragraaf gebruiken we onze schattingen uit de vorige paragraaf om het probleem van een denkbeeldige planner op te lossen. Tabel 3 laat zien dat als we de marktuitkomst met de sociaalwenselijke uitkomst vergelijken dat particpatie 7 procentpunt te laag is. De reden is dat een deel van de investeringen die nodig zijn om te participeren naar de bedrijven te gaan. We vinden geen bewijs dat werklozen niet hard genoeg zoeken. Een kleine groep stuurt volgens onze schattingen zelfs te veel sollicitaties. Dit reflecteert voor een deel "rent seeking" gedrag, men solliciteert niet alleen om een baan te vinden maar ook om een zo hoog mogelijk loon te krijgen. Tot slot worden er per werkloze te veel vacatures geopend en dat komt omdat bedrijven te veel monopsoniemacht hebben waardoor de lonen te laag zijn. De excessieve winsten vertalen zich onder vrije toedreding tot excessieve vacaturecreatie.

7

Natuurlijk is het laagst waargenomen loon outlier gevoelig en daarom schatten we het laagste loon in dit segment rekeninghoudend met meetfouten. Zie Gautier et al. (2008) voor een nadere beschrijving.

TPEdigitaal 3(2)


31

Tabel 3 Welvaartsanalyse

Segment 3 p0 (fractie die 0 sollicitaties verstuurt) p1 (fractie die 1 sollicitatie verstuurt) p2 ... p30 vac./nonpart. vac./werklozen Output Winst (%)

Markt

Planner

88,5 4,5 6,9 ... 0,1 0,081 0,700

81,6 18,4 0,0 ... 0,0 0,082 0,446

840,7

936,9 11

Het totale welvaartsverlies van: te lage participatie, excessief zoeken en overinvesteringen in vacatures schatten we op 11%. Dit is het verschil in netto contante waarde van het marktevenwicht en het planner's evenwicht waarbij als initiële conditie, het marktevenwicht genomen is, zie Figuur 1. De onderste onderbroken lijn geeft de steady state output in de markt en de bovenste lijn in het planner's evenwicht. De curve daartussen geeft de output in de transitiefase weer als de initiële conditie voor de planner het marktevenwicht is. Figuur 1 Transitiepad Planner ( 1 periode is 4 maanden). 0.8

employment

0.78

0.76

0.74

0.72

0.7 0

10

20

30 time

TPEdigitaal 3(2)

40

50

32


6

Conclusie

In het rapport van de commissie-Bakker staan veel aanbevelingen om de participatie te verhogen maar er is geen duidelijke motivatie waarom de individuele afwegingen verstoord zijn. In dit paper geven we die wel. Wij laten zien dat de arbeidsparticipatie zonder overheidsingrijpen waarschijnlijk te laag is. Voor ongeveer 10% van de non participanten (degenen met de laagste zoekosten, laagste waarde van thuiswerk en hoogste productiviteit) vinden we dat het wenselijk is dat ze zouden participeren maar omdat een te groot gedeelte van het surplus (het verschil tussen output en de som van de beste alternatieven voor het bedrijf en de werknemer) naar bedrijven gaat kiezen deze mensen er voor om niet actief naar werk te zoeken. Onze analyse werpt ook een interessant nieuw licht op het minimumloonbeleid. In frictieloze modellen is een minimumloon nooit wenselijk omdat het de onderste sporen van de carrièreladder vernietigt. In ons model met zoekfricties en zonder Walrasiaanse veilingmeester is een bescheiden minimumloon wenselijk omdat (i) het stimuleert participatie, (ii) het vermindert de monopsoniemacht van de werkgevers, (iii) het comprimeert de loonverdeling wat te intensief zoeken ontmoedigt. Tot slot is ons model natuurlijk erg gestileerd. De sterkste veronderstelling is waarschijnlijk dat binnen segmenten iedereen dezelfde productiviteit heeft. Een deel van de loonverschillen die wij aan zoeken coordinatiefricties toewijzen wordt in werkelijkheid veroorzaakt door niet waargenomen heterogeniteit. Ook willen we benadrukken dat onze conclusie dat sommige werkelozen te intensief zoeken kan veranderen als we meer heterogeniteit zouden toestaan, dan is een goede match namelijk belangrijker òf als bedrijven als ze een sollicitant verliezen meteen contact op kunnen nemen met de volgende sollicitant (echter zelfs dan kunnen ze al hun kandidaten aan andere bedrijven verliezen). In de toekomst willen we daarom meer inzicht krijgen in hoe groot die coördinatieproblemen zijn.

Auteurs Pieter Gautier is werkzaam aan de Vrije Universiteit Amsterdam en Tinbergen Instituut, e-mail: [email protected]. Ronald Wolthoff is werkzaam aan de University of Chicago; e-mail: [email protected]

TPEdigitaal 3(2)


33

Literatuur Berg, G.J. van den en B. van der Klaauw, 2001, Combining micro and macro unemployment duration data, Journal of Econometrics, vol. 102(2): 271-309. Burdett, K. en K.L. Judd, 1983, Equilibrium price dispersion, Econometrica, vol. 51(4): 955-69. Gautier, P.A., J.L. Moraga-Gonzalez en R.P. Wolthoff, 2008, Structural Estimation of Search Intensity: Do Non-Employed Workers Search Enough, mimeo Tinbergen Instituut. Ours, J.C. van, en G. Ridder, 1992, Vacancies and the recruitment of new employees, Journal of Labor Economics, vol. 10(2): 138-55. Ours, J.C. van, en G. Ridder, 1993, Vacancy durations: search or selection?, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, vol. 55(2): 187-98. Venema, P.M., A. Faas en J.A. Samadhan, 2003, Arbeidsvoorwaardenontwikkelingen in 2002 (in Dutch), Arbeidsinspectie, Den Haag.

TPEdigitaal 3(2)

Grenzen aan het fiscaal stimuleren van arbeidsparticipatie

Lex Borghans Verhoging van de arbeidsparticipatie is al lange tijd een belangrijk element van het Nederlands beleid om de sociale voorzieningen in stand te kunnen houden. De participatie is aanzienlijk gestegen, maar draagt een verdere stijging nog steeds voldoende bij aan de bekostiging van de sociale voorzieningen? In deze bijdrage laat ik zien dat hier grote vraagtekens bij gezet kunnen worden. Ik ga hierbij vooral in op de arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen. Afhankelijk van de omvang van cruciale gedragparameters is het zeer goed mogelijk dat de bestaande prikkels om te werken te groot zijn voor een optimale bijdrage aan de bekostiging van sociale voorzieningen. Wellicht kosten deze maatregelen meer dan ze opbrengen. Optimalisering van de belastingregels en subsidies met een heroverweging in welke mate arbeidsmarktrisico’s verzekerd moeten worden, kan daarom een substantiële bijdrage leveren aan de betaalbaarheid van de welvaartsstaat. Zicht op de genoemde gedragsparameters is hiervoor essentieel. Goede data en waar mogelijk experimenteel onderzoek zijn hierbij van grote waarde.

1

Inleiding

Al sinds lange tijd wordt in Nederland vergroting van de arbeidsparticipatie als een belangrijke beleidsdoelstelling gezien. Met slogans zoals “Werk, werk, werk” en “Iedereen is nodig” wordt de boodschap verkondigd dat meer mensen zouden moeten participeren in het arbeidsproces. De arbeidsparticipatie is de afgelopen tijd behoorlijk gestegen. De werkloosheid is aanzienlijk gedaald en ouderen en vrouwen zijn veel vaker aan het werk. Alleen het percentage mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering is nog steeds vrij hoog. Naarmate het succes van het participatiebeleid groter wordt, is het van belang om bij het verder verhogen van de arbeidsdeelname preciezer te



35

gaan navigeren. De reden hiervoor is eenvoudig. De eerste grote successen zijn waarschijnlijk geboekt bij mensen die relatief gemakkelijk tot werken te stimuleren waren. De groepen die nu niet participeren vergen waarschijnlijk hogere kosten of grotere prikkels. De vraag is dan of de kosten nog opwegen tegen de baten. Vooral als hierbij rekening wordt gehouden met de stimulansen die al beschikbaar zijn voor deze groepen en de toenemende deadweight losses. Als reeds veel subsidie wordt gegeven om mensen te stimuleren te gaan werken wordt de kans groter dat door aanvullende maatregelen de totale kosten groter worden dan de baten. En naarmate meer mensen werken gaat het geld van stimulerende maatregelen voor een groter deel naar degenen die al werken. In deze bijdrage bespreek ik in hoeverre de kosten en baten van het participatiebeleid nog met elkaar in overeenstemming zijn. Allereerst bespreek ik op welke wijze arbeidsparticipatie voor de bekostiging van uitkeringen kan zorgen. Vervolgens zoom ik in op de arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen. Aan de hand van enkele hypothetische situaties laat ik zien hoe de huidige belastingsystematiek en subsidieregels de participatiebeslissing van vrouwen beïnvloedt, maar ook welke rol het substitutiegedrag van de man hierin speelt. Ten slotte bespreek ik de consequenties voor het arbeidsmarktbeleid en de rol die onderzoek hierin speelt.

2

Arbeidsparticipatie en uitkeringen

In de economische discussie over participatiebeleid ligt de nadruk vooral op het betaalbaar houden van sociale voorzieningen. Door de vergrijzing zullen er meer uitkeringsgerechtigden per werkende komen. In rapporten zoals dat van de Adviescommissie Arbeidsparticipatie (2008) worden twee belangrijke gevolgen onderscheiden. Ten eerste zal door de toename van het aantal uitkeringsgerechtigden het in stand houden van de bestaande voorzieningen aanzienlijk duurder worden. De belasting per werkende om dit op te brengen zal steeds hoger moeten worden. Ten tweede zullen er tekorten op de arbeidsmarkt ontstaan door de relatieve afname van het aantal werkenden. Vaak worden beide aspecten genoemd als een reden voor de overheid om de arbeidsparticipatie te stimuleren. De hogere kosten van sociale voorzieningen vragen echter primair om een verhoging van de belastingopbrengst en niet om een verhoging van de arbeidsparticipatie als zodanig. Stimuleren van arbeidsparticipatie kan daar een bijdrage aan leveren. Bij de groeiende tekorten op de arbeidsmarkt ligt het stimuleren van de arbeidsparticipatie niet voor de hand.1 Schaarste zal er toe leiden dat de 1

Zie ook Van Erp et al. (2009).

TPEdigitaal 3(2)

36

Lex Borghans

prijs van arbeid zal stijgen.2 De tekorten zullen daarmee verdwijnen, maar de producten en diensten die worden geproduceerd worden wel duurder. Om de koopkracht van uitkeringsgerechtigden te handhaven zullen de kosten van de uitkeringen dus wellicht stijgen. Het probleem om de uitkeringen te bekostigen wordt dus groter, maar de oplopende lonen vormen juist een stimulans voor participatie en zijn niet het probleem dat moet worden opgelost. Publiek geld steken in het vergroten van de participatie om de prijs van arbeid laag te houden zou betekenen dat de overheid niet alleen de kosten van de publieke sector maar ook de kosten van bedrijven verlaagt. Het rechtstreeks verhogen van de salarissen in de publieke sector is dus een veel efficiënter beleid. De keuzes die gemaakt kunnen worden om de sociale voorzieningen betaalbaar te houden kunnen geïllustreerd worden met een eenvoudig model. Hierin onderscheid ik werkenden (P), niet-participerenden met een uitkering (U) en niet-participerenden zonder uitkering (Z).3 Werkenden betalen belasting t over hun loon w om de uitkeringen te bekostigen: Groep Werkenden Niet-participerenden met uitkering Niet-participerenden zonder uitkering

Aantal

Inkomen

P U Z

(1-t) w t w P/U 0

Uitgangspunt van dit model is dat de inkomsten en uitgaven voor sociale zekerheid aan elkaar gelijk zijn. Als P, U, w en t bekend zijn, is daarmee de uitkering van niet-participerenden vastgelegd. Als het aantal nietparticiperenden met een uitkering toeneemt, daalt de verhouding P/U en zijn zonder extra maatregelen inkomsten en uitgaven dus niet meer in balans. Er zijn dan vier mogelijkheden. Ten eerste, zouden de uitkeringen verlaagd kunnen worden om het systeem weer in balans te krijgen. Ten tweede, zou de belasting verhoogd kunnen worden om daarmee de overdracht van werkenden naar niet-werkenden te vergroten. Een stijging van het loon – bijvoorbeeld door het vergroten van de productiviteit – heeft voor de uitkeringsgerechtigden een vergelijkbaar effect, maar vergroot ook de inkomsten van de werkenden. Als de uitkeringen zijn geïndexeerd met het loon van de werkenden, werkt dit dus niet. De vierde maatregel – die de meeste nadruk in de discussie krijgt – is het vergroten van het aantal participerenden P en eventueel het verkleinen van het aantal mensen met 2

3

Borghans en Wieling (2001) en Dupuy en Borghans (2005) laten zien dat de Nederlandse arbeidsmarkt reageert op veranderende schaarsteverhoudingen. Preciezer geformuleerd zou het model niet over personen maar over gewerkte uren moeten gaan, omdat mensen ook een deel van de tijd kunnen werken.

TPEdigitaal 3(2)


37

een uitkering U. De grens tussen deze maatregelen is overigens niet altijd heel duidelijk te trekken. De door de regering aangekondigde maatregel om de AOW pas in te laten gaan op 67-jarige leeftijd lijkt op het eerste gezicht een maatregel om het aantal participerenden te verhogen, maar is primair een forse reductie van de AOW-uitkering van zo’n 15%. Door sparen en lenen kunnen mensen immers de lasten van deze reductie verschuiven naar andere jaren dan alleen hun 66-ste en 67-ste levensjaar. Deze maatregel heeft dus alleen invloed op de arbeidsparticipatie via het inkomenseffect en voor mensen die niet de mogelijkheid van intertemporele substitutie hebben. De overheid kan over het algemeen mensen niet dwingen te gaan werken, dus zijn er maatregelen nodig om niet-participerenden over de streep te trekken. Personen die over de streep kunnen worden getrokken kunnen verdeeld worden in twee groepen: Zij die willen maar niet kunnen, en zij die kunnen maar niet willen. Inge Groot behandelt in haar bijdrage in dit themanummer van TPEdigitaal de mogelijkheden met betrekking tot de eerste groep. In dit stuk zal ik vooral ingaan op de tweede groep, de mensen die vrijwillig in U of Z zitten, terwijl het maatschappelijk efficiënter zou zijn als ze zouden werken en er ook werk beschikbaar is. De afweging tussen werken of niet werken zou, in het economisch ideale geval, bepaald moeten worden door aan de ene kant de productiviteit en aan de andere kant de waarde van vrije tijd. Zowel de belastingen als de uitkeringen verstoren deze afweging. Op beide fronten moet de overheid een goede balans zien te vinden. Te hoge belastingen zullen ten koste gaan van de participatie en daarmee van de betaalbaarheid van het systeem. Lagere belastingen verlagen echter de opbrengst per werkende, waardoor ook te lage belastingen maatschappelijk inefficiënt kunnen zijn. Het gaat er hierbij uiteraard niet om, de overheidsinkomsten te maximaliseren. Wat op het spel staat zijn de maatschappelijke baten van de uitkeringen versus dus efficiëntiekosten van de belasting. Hoe belangrijker het door de politiek of maatschappij wordt gevonden om relatief hoge uitkeringen uit te betalen, hoe belangrijker het ook wordt om de opbrengsten uit de belastingen te verhogen ondanks hun verstorende invloed op het functioneren van de arbeidsmarkt. Er zal dus altijd sprake zijn van een compromis. De allocatie op de arbeidsmarkt zal nooit perfect zijn, en het uitkeringsgeld is – door die verstorende werking – duur geld, waar voorzichtig mee moet worden omgesprongen.

TPEdigitaal 3(2)

38

Lex Borghans

3.

Belasting en subsidies bij gehuwden

De optimale belasting kan tussen groepen verschillen (Ramsey 1927). Als de overheid de belastingopbrengst wil maximaliseren zou een hoge belastingvoet gehanteerd moeten worden voor groepen in de bevolking met een lage aanbodelasticiteit en zou een lagere belastingvoet gehanteerd moeten worden voor groepen met een hoge aanbodelasticiteit. Vanuit dat perspectief is het logisch dat het belastingstelsel voordelen biedt voor vrouwen (of eigenlijk de tweede verdiener in een relatie) en ouderen (zie ook Alesina, Ichino en Karanarbounis 2007). Doordat gemiddeld genomen de waarde van vrije tijd voor deze groepen hoger is, en ze dus makkelijker overstappen van werk naar vrije tijd, is ook de aanbodelasticiteit van deze groepen het hoogst en zou de belastingvoet dus lager moeten zijn. Omgekeerd kan overigens ook beredeneerd worden dat uitkeringen voor groepen met een hoge waarde van vrije tijd minder belangrijk zijn, en zou naast een lagere belastingvoet ook een mindere genereuze uitkering vastgesteld kunnen worden.4 Er is echter een grens aan de mogelijkheden om met belastingvoordeel de arbeidsparticipatie te verhogen, om daarmee de belastingopbrengsten te stimuleren. In deze paragraaf kijk ik als voorbeeld naar de belasting en subsidies bij gehuwden. De inkomstenbelasting in Nederland is progressief en wordt apart voor beide partners berekend. Voor 2008 geldt dat over inkomen onder 17.579 euro 34% belasting (en premies) wordt betaald. Vervolgens wordt over het inkomen tot 53.860 42% belasting (en premies) betaald en over de inkomsten die deze 53.860 te boven gaan wordt 52% belasting geheven. Op deze belasting worden afhankelijk van de omstandigheden een aantal kortingen in mindering gebracht. In de eerste plaats is er de algemene heffingskorting van 2.074 euro. Ook als een partner een inkomen heeft van minder dan 2.074 euro, wordt deze korting volledig betaald en is er dus sprake van een subsidie. Dat is de zogenaamde aanrechtsubsidie die vanaf 2009 geleidelijk wordt afgebouwd. Mensen die werken krijgen een arbeidskorting van 1,758% van de eerste 8.587 euro inkomen, en een percentage variërend tussen de 14,874 en 19,723% van het inkomen tussen de 8.587 en 18.976 euro. Dit percentage hangt af van de leeftijd. Werkenden met kinderen onder de 12 krijgen een combinatiekorting van 112 euro en de laagstverdienende werkende partner met een kind onder de 12 krijgt een aanvullende combinatiekorting van 746 euro. Voor alleenstaande ouders is er de alleenstaande-ouderkorting van 746 en de aanvullende alleenstaandeouderkorting van 1.459 als deze alleenstaande ouder werkt. Ook bestaat er 4

Borghans (2009) laat zien dat er aanzienlijke verschillen zijn in de hoogte van de uitkering waarbij mensen indifferent zijn tussen baanbehoud en baanverlies.

TPEdigitaal 3(2)


39

een ouderschapsverlofkorting, maar in dit artikel wordt er bij de berekeningen vanuit gegaan dat er geen ouderschapsverlof wordt opgenomen. Als meer werken per saldo betekent dat er nauwelijks extra belastinggeld binnenkomt, is het beleid zijn doel voorbijgeschoten. Of dat zo is, is moeilijk te bepalen, maar er zijn duidelijke aanwijzingen dat we behoorlijk in de buurt zijn gekomen. Om dat te bekijken moeten de belastingregels onder de loep worden genomen zodat bekeken kan worden hoe deze regels uitwerken bij verschillende veronderstellingen over het gedrag.5 Figuur 1 geeft een beeld van de manier waarop in Nederland gezinnen met één of twee inkomens worden belast in vergelijking met alleenstaanden. Ik ga daarbij uit van een situatie waarin een man indien hij full-time werkt 40.000 euro per jaar verdient en een vrouw die full-time werkt 32.000 euro per jaar verdient.6 Deze bedragen komen redelijk in de buurt van de mediane inkomens in Nederland op full-time basis (volgens gegevens uit het DNB huishoudpanel 2007). Uiteraard maakt het belastingsysteem geen onderscheid tussen mannen en vrouwen en zouden we dus eigenlijk van de partner met het hoogste en het laagste verdienpotentieel moeten spreken, maar voor het gemak gebruik ik man en vrouw. In het DNB huishoudpanel 2007 heeft in één van de drie gevallen de vrouw overigens een hoger uurloon dan de man als beide partners werken. Verondersteld wordt dat het bruto uurloon niet afhangt van het aantal gewerkte uren. De eerste lijn in Figuur 1 geeft de totale belasting weer die een man en vrouw moeten betalen als ze niet samenwonen en geen kinderen hebben. De man werkt steeds full-time en verdient dus 40.000 euro, terwijl het inkomen van de vrouw varieert doordat ze in stappen van 4 uur tussen de 0 en 40 uur werkt. Bij een laag inkomen van de vrouw blijft de belasting gelijk, omdat de heffingskortingen van de vrouw groter zijn dan haar inkomen. Vervolgens wordt eerst 34% en daarna 42% van het inkomen als belasting geïnd. De tweede lijn laat zien hoeveel belasting deze man en vrouw samen moeten betalen als de vrouw een jong kind heeft. De combinatiekortingen, de alleenstaande-ouderkorting en de aanvullende alleenstaande-ouderkorting leiden tot een flinke reductie in de belastingen. De derde lijn geeft aan hoeveel belasting deze man en vrouw moeten betalen als ze wel samen zouden wonen. Alleen als de vrouw hoogstens 12 uur werkt is de belasting lager dan bij de gescheiden wonende man en vrouw, omdat de heffingskorting ook wordt uitgekeerd als deze groter is dan het 5

6

De bron voor deze berekeningen is het aangifteprogramma van de belastingdienst voor 2008. Verondersteld is steeds dat de betrokken personen geen andere bron van inkomen hebben en voor hen ook geen bijzondere omstandigheden van toepassing zijn. Ze hebben dus geen eigen huis, geen spaargeld, geen durfkapitaal en geen buitengewone uitgaven. Lever (2008) geeft een beeld van de marginale belastingdruk voor een brede range van inkomens van zowel de meestverdienende als de minstverdienende partner.

TPEdigitaal 3(2)

40

Lex Borghans

inkomen. Dit verschil staat ook wel bekend als de aanrechtsubsidie. Dit is overigens een hypothetische vergelijking, want een alleenstaande vrouw zonder inkomen zal doorgaans een uitkering ontvangen. Als de vrouw wel werkt, betalen ze aanzienlijk meer dan de gescheiden wonende man en vrouw met kind, maar vanwege de (aanvullende) combinatiekorting iets minder dan de gescheiden wonende man en vrouw zonder kinderen. De eerste vier uur werk van deze vrouw zijn hoger belast het vierde tot het achtste uur doordat de arbeidskorting bij zeer kleine baantjes zeer laag is. Figuur 1 Een vergelijking van de inkomstenbelasting voor een man en vrouw als zij al dan niet samenwonen en als het extra inkomen door de (reeds werkende) man of de vrouw wordt gegenereerd 30

25 Belasting (in 1000 euro's)

man en vrouw zonder kind, apart

20

man en vrouw met kind, apart

man en vrouw met kind, samen

15

man en vrouw met kind, man verdient extra inkomen

10

5

0 40.0 43.2 46.4 49.6 52.8 56.0 59.2 62.4 65.6 68.8 72.0 Gezamenlijk inkomen (in 1000 euro's)

Een interessant verschil ontstaat als het inkomen van het gezin niet hoger wordt doordat de vrouw meer gaat werken maar doordat het inkomen van de man stijgt. Dit is de vierde lijn in het Figuur. Hierbij wordt steeds verondersteld dat de man alleen eenzelfde inkomen verdient als de man en vrouw samen in de eerdere berekeningen. Het inkomen van de man varieert dus van 40.000 tot 72.000 euro per jaar. De belastingen vallen nu fors hoger uit. De reden hiervoor is dat zijn extra inkomen direct voor 42% en

TPEdigitaal 3(2)


41

bij een voldoende hoog inkomen voor 52% wordt belast. In tegenstelling tot rente-inkomsten en de hypotheekrenteaftrek vindt er geen overheveling van inkomen van de man naar de vrouw plaats om zo van haar lagere belastingtarief te profiteren. Extra inkomen van de man wordt dus aanzienlijk meer belast dan extra inkomen van de vrouw. Het grote verschil tussen de belastingvoet voor de man en de vrouw wordt aanzienlijk kleiner als de vrouw meer dan 24 uur gaat werken. Kenmerkend voor het belastingsysteem is dan ook dat het is aanzienlijk voordeliger is als een tweede persoon gaat werken dan dat de eerste partner meer gaat verdienen en dat dit voordeel vooral groot is als deze tweede persoon hoogstens half-time werkt. Figuren 2-6 laten zien welke implicaties de systematiek van de inkomstenbelasting heeft voor een echtpaar met kinderen die voor de keuze staan hoeveel uren beide zullen gaan werken. Het antwoord hierop hangt in de eerste plaats af van de vraag in hoeverre de man het aantal werkuren aanpast als zijn vrouw meer gaat werken. Figuur 2 Bruto-inkomen, netto-inkomen en belasting voor een gezin gerelateerd aan de werktijd van de vrouw waarbij de man 40 uur per week werkt 80

70

Inkomen (in 1000 euro's)

60

50 bruto 40

netto belasting

30

20

10

0 400

4020

4040

Verdeling werktijd (uren man - uren vrouw)

In Figuur 2 is verondersteld dat de man altijd 40 uur werkt, ongeacht de arbeidsdeelname van zijn vrouw. Het figuur laat zien hoe de inkomsten van het gezin stijgen als de vrouw meer uren gaat werken. Het bruto-

TPEdigitaal 3(2)

42

Lex Borghans

inkomen stijgt uiteraard lineair. De netto-inkomsten stijgen absoluut minder, maar de belastingen blijken bij de eerste 20 uren licht degressief te zijn. Als de vrouw niet werkt is het belastingpercentage 24,0%. Als zij 20 uur per week werkt is het belastingpercentage 23,3%. Daarna stijgt het belastingpercentage licht tot 26,7% bij een full-time baan. Als de hogere inkomsten door de man zouden zijn gegenereerd zouden deze percentages respectievelijk 29,5 en 34,5% zijn geweest. Vooral voor de eerste 20 uur die de vrouw werkt hoeft dus bijna geen extra belasting te worden betaald. Figuur 3 Bruto-inkomen, netto-inkomen en belasting voor een gezin gerelateerd aan de werktijd van de vrouw waarbij de man een halve dag per week minder werkt voor iedere dag dat zijn vrouw werkt 60


50

40

bruto 30

netto belasting

20

10

0 400

3020

2040


Een interessante verandering in dit patroon treedt op als dit echtpaar zou besluiten dat de man een halve dag werk inlevert voor iedere dag dat de vrouw meer gaat werken. Zo kunnen ze de zorgtaken in huis beter verdelen. Dit scenario lijkt een vrij realistische beschrijving te zijn van wat in veel gezinnen met jonge kinderen gebeurt. Steeds meer mannen lijken ook een zorgdag per week voor hun rekening te nemen. Nauwkeurige cijfers hierover zijn er niet, omdat de speelruimte voor meer of minder werken vaak gevonden wordt in regelingen voor ouderschapsverlof en arrange-

TPEdigitaal 3(2)


43

menten in de CAO à la carte. In de statistieken waar ik over beschik is de feitelijke werktijd van mannen daardoor moeilijk te achterhalen. Het gevolg is dat het inkomen in dit huis minder sterk stijgt als de vrouw meer gaat werken. Er is nu echter geen sprake meer van een relatieve maar van een absolute daling van de belastingen die worden betaald, ondanks de stijging van het gezinsinkomen. Als de vrouw niet werkt verdienen ze bruto 40.000 euro en betalen ze de eerder genoemde 24,0% belasting. Als de vrouw 20 uur werkt (en de man 30 uur) is het bruto-inkomen 46.000, waarover 19,2 % belasting moet worden betaald. Als de vrouw full-time werkt (en de man 20 uur per week) is het inkomen 52.000 euro en het belastingpercentage 20,9%. Voor zo ver de ouderschapsregeling nog gesubsidieerd zou worden zijn de voordelen van minder werken door de man voor het gezin nog groter dan uit de berekening blijkt. Figuur 4 gaat nog een stap verder in de mate waarin de man en vrouw arbeid substitueren. In dit geval werken ze samen altijd 40 uur. Als de vrouw meer werkt, werkt de man minder. Een gevolg van een toename van het aantal gewerkte uren van de vrouw is dat het bruto-gezinsinkomen nu daalt. Het uurloon van de vrouw is immers lager dan dat van haar man. Als de vrouw niet meer dan 20 uur gaat werken is dit echter geen probleem voor het netto-inkomen. De belastingen betalen de kosten van de afgenomen bruto-inkomsten. Terwijl het bruto-inkomen daalt van 40.000 naar 36.000 stijgt het netto-inkomen van 30.500 naar 31.500 euro. Dit kost de schatkist dus 5.000 euro. Het belastingvoordeel is niet de enige kostenpost die samenhangt met een toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen. Ons systeem kent een aantal financiële voordelen voor mensen met kinderen die alleen beschikbaar zijn voor werkenden. Voorbeelden daarvan zijn het zwangerschapsverlof (ruwweg 25% van een jaarsalaris), ouderschapsverlof en de kinderopvangtoeslag. Dergelijk extra’s kunnen de kosten-baten-afweging nog aanzienlijk veranderen. Of deze kosten betaald worden door de overheid of de werkgever maakt daarbij geen verschil. Per saldo gaat het om maatschappelijke kosten die ook als belasting hadden kunnen worden geïnd. De precieze omvang van deze kosten hangt sterk af van de omstandigheden en de manier van doorrekenen. Ter illustratie heb ik doorgerekend hoeveel er (volgens de regeling uit 2008) vergoed zou worden aan kinderopvangtoeslag. Ik ga hierbij uit van een gezin met twee jonge kinderen die nog niet naar school gaan. De ouders stemmen hun werktijden zo goed mogelijk op elkaar af, dus als de man 30 uur en de vrouw 20 uur werkt, hebben ze 10 uur kinderopvang per week nodig.

TPEdigitaal 3(2)

44

Lex Borghans

Figuur 4 Bruto-inkomen, netto-inkomen en belasting voor een gezin gerelateerd aan de werktijd van de vrouw waarbij de man een dag per week minder werkt voor iedere dag dat zijn vrouw werkt 45

40


35

30

25

bruto netto belasting

20

15

10

5

0 40-0

2020

0-40

Verdeling werktijd (uren man = uren vrouw)

Figuur 5 laat zien welke gevolgen dit heeft voor het gezin waarbij de man full-time blijft werken als zijn vrouw meer uren per week gaat werken. De kinderopvangtoeslag is afgetrokken van de belastingen. Per saldo blijft er vrijwel geen belastingopbrengst meer over als de man en de vrouw beide 40 uur per week werken. Opnieuw is het verschil erg groot als de vrouw van 0 naar 20 uren gaat.

TPEdigitaal 3(2)


45

Figuur 5 Bruto-inkomen, netto-inkomen en belasting, inclusief kinderopvangtoeslag, voor een gezin gerelateerd aan de werktijd van de vrouw waarbij de man 40 uur per week werkt 80

70


60

50 bruto 40

netto belasting

30

20

10

0 400

4020

4040


Figuur 6 geeft dezelfde informatie voor het gezin waar de man zijn werktijd reduceert met de helft van de werktijd van zijn vrouw. Het beeld is vrijwel identiek. Voor het geval waarin de man de werktijd van zijn vrouw volledig compenseert hoeft geen grafiek te worden gemaakt. Hier is immers altijd iemand thuis en is geen kinderopvang nodig.

TPEdigitaal 3(2)

46

Lex Borghans

Figuur 6 Bruto-inkomen, netto-inkomen en belasting, inclusief kinderopvangtoeslag, voor een gezin gerelateerd aan de werktijd van de vrouw waarbij de man een halve dag per week minder werkt voor iedere dag dat zijn vrouw werkt 60


50

40

bruto netto

30

belasting

20

10

0 400

3020

2040


Dit is uiteraard geen pleidooi tegen de arbeidsparticipatie van vrouwen. Het is wel een illustratie van de stelling dat stimuleren van de arbeidsparticipatie niet altijd bij hoeft te dragen aan het betaalbaar houden van de verzorgingsstaat. Alternatieve argumenten zouden kunnen zijn dat de fiscale maatregelen niet alleen bedoeld zijn om meer belasting te innen, maar dat ze bijvoorbeeld ook bedoeld zijn om de emancipatie te bevorderen. Arbeidsdeelname van vrouwen zou hen bovendien minder kwetsbaar maken in het geval van een echtscheiding, zodat er minder bijstandsuitkeringen nodig zijn en deze maatregelen zouden helpen om een cultuuromslag te bewerkstelligen waarin mensen er aan gewend raken dat werken heel normaal is als men kleine kinderen heeft. Volgens het Ministerie van Sociale Zaken is herverdeling van werktijd tussen man en vrouw inderdaad een van de doelen van de fiscale regels. Op hun website stond vorig jaar de mededeling dat het gezinsinkomen niet achteruit hoeft te gaan als de

TPEdigitaal 3(2)


47

vrouw meer en de man minder gaat werken, ook al verdient de vrouw per uur minder. Momenteel legt de website van het Ministerie er vooral de nadruk op dat de belasting wel meevalt als een vrouw meer gaat werken. In het kader van deeltijdplus probeert men nu vooral vrouwen te bewegen om meer dan 20 uur per week te gaan werken. Fiscaal gezien is vooral een half-time baan zeer aantrekkelijk en is het dus de vraag in hoeverre grote groepen vrouwen te bewegen zijn hun werkweek substantieel uit te breiden. Aanvullende subsidies kunnen echter een andere uitwerking hebben. Deze alternatieve doelstellingen kunnen uiteraard volstrek legitiem zijn. Voor de beoordeling van het beleid is het echter van belang om duidelijkheid te hebben over de doelstellingen en de kosten die hiermee gepaard gaan. In geval van het emancipatiemotief zouden berekeningen op basis van gegevens zoals in de figuren hierboven een beeld kunnen geven van de kosten van dergelijk emancipatiebeleid. In het geval het doel inderdaad is vrouwen minder kwetsbaar te maken en een cultuuromslag te bewerkstelligen, is het van belang om de effecten hiervan te berekenen om te kijken of de baten inderdaad opwegen tegen de kosten. De huidige belastingsystematiek is sterk geïnspireerd door emancipatiedoelstellingen. De progressiviteit, samen met een individualistische systematiek leiden tot een groot voordeel voor gezinnen waarin mannen en vrouwen beide de helft van het inkomen inbrengen. Arbeidstoeslagen hebben deze voordelen verder vergroot. Deze voordelen zijn vooral groot voor echtparen met een vergelijkbaar verdienpotentieel. Tabel 1 laat zien wat dit betekent voor het gemiddelde belastingpercentage van echtparen. In dit voorbeeld zijn er zowel mannen als vrouwen die op full-time basis respectievelijk 20-, 40- of 60-duizend euro kunnen verdienen. Voor elk mogelijk koppel wordt gekeken hoeveel procent belasting ze zouden moeten betalen als ze samen 40 uur werken en deze uren zo verdelen dat dit het hoogste netto inkomen oplevert. Uiteraard betalen gezinnen met een laag inkomen procentueel minder dan de rijke gezinnen, maar uit de tabel blijkt ook dat gezinnen waarbij man en vrouw eenzelfde inkomenspotentieel hebben een enorm belastingvoordeel krijgen. Dit heeft twee oorzaken. Door de progressiviteit van het belastingstelsel op individueel niveau is het gunstiger als man en vrouw ongeveer hetzelfde inkomen hebben dan als de ene partner veel en de andere partner weinig verdient. De tweede reden zijn de hierboven besproken belastingvoordelen voor arbeidsparticipatie van zowel man als vrouw. Dit is voor gelijkverdienende partners veel aantrekkelijker. Als de mannen en vrouwen hun arbeidstijd werkelijk gelijk zouden verdelen zouden de financiële consequenties nog groter zijn.

TPEdigitaal 3(2)

48

Lex Borghans

Tabel 1 Gemiddelde belasting betaald door een echtpaar dat 40 uur per week werkt en deze uren optimaal verdeeld over man en vrouw Euro’s Potentieel in- 60.000 komen vrouw 40.000 20.000

Potentieel inkomen mannen 60.000 40.000 23,7% van 60.000 31,0% van 60.000 31,0% van 60.000 14,6% van 40.000 31,0% van 60.000 24,2% van 40.000

20.000 31,0% van 60.000 24,2% van 40.000 4,7% van 20.000

Het CPB liet onlangs in een studie zien dat ook voor ouderen met een laag salaris de subsidie voor participeren hoger is dan de opbrengst voor de overheid (De Mooij 2009). Berekenen van de kosten en baten van het belastingen verzekeringssysteem voor verschillende groepen mensen is overigens ingewikkelder dan in dergelijke berekeningen wordt gesuggereerd. Zo wordt geen rekening gehouden met BTW en zijn in de berekeningen hierboven de werkgeverspremies buiten beschouwing gelaten. Impliciete veronderstelling daarbij is dat de verwachte opbrengst van de verzekeringen waarvoor de werkgeverspremies worden afgedragen gelijk is aan de kosten. Dit is echter niet het geval. Ook hiervoor blijkt uit de data dat de groepen waarvan verwacht kan worden dat ze een hoge voorkeur voor vrije tijd hebben het meest profiteren van uitkeringen. In verhouding tot hun gemiddelde bruto salaris genieten vrouwen twee keer zoveel arbeidsongeschiktheidsuitkeringen als mannen en ook onder ouderen tussen de 55 en 65 zijn de inkomsten uit uitkeringen relatief hoog. Een complicerende factor hierbij is dat voor veel regelingen werken een voorwaarde is om later een uitkering te kunnen krijgen. Dit betekent dat juist voor de personen met een hoge kans op een uitkering, de overstap van non-participatie zonder uitkering naar werk aantrekkelijker is dan voor anderen. Deze adverse selection kan de kosten van participatie van groepen met een hoge aanbodelasticiteit aanzienlijk hoger maken.

4

Mogelijkheden voor arbeidsmarktbeleid

In plaats van het ongericht verder stimuleren van arbeidsparticipatie is het van belang om parameters in het belastingsysteem en andere subsidies aan te passen om een optimale balans tussen participatie en opbrengsten te realiseren. Omzetten van een systeem dat probeert om bij mensen gedrag af te dwingen waar ze zelf geen voorkeur voor hebben in een systeem dat is aangepast aan het feitelijke keuzegedrag van mensen, kan een grote bijdrage leveren aan het betaalbaar houden van de verzorgingsstaat. De aanbodelasticiteit is hierbij een cruciale parameter maar ook moet rekening worden

TPEdigitaal 3(2)


49

gehouden met indirecte vormen van substitutie zoals de verdeling van werk tussen man en vrouw en de spreiding van arbeid over het leven. Zo’n adequaat belastingsysteem zal onderscheid moeten maken tussen verschillende groepen op de arbeidsmarkt. In bepaalde gevallen kan een lagere belasting gunstig zijn om groepen met een hogere aanbodelasticiteit meer te laten participeren. In andere gevallen kan een overheveling van inkomen tussen partners gunstig zijn om te bevorderen dat de partner met het hoogste verdienpotentieel ook de grootste bijdrage aan het gezinsinkomen levert. In de literatuur is er ook op gewezen dat verschillen in belastingtarieven voor verschillende groepen (hoogst- en laagst-verdienende partner, ouderen en jongeren) de efficiëntie kunnen verhogen (zie bijvoorbeeld Alesina, Ichino en Karabarbounis 2007). Ook is onderzocht of het beter is om het gezinsinkomen als geheel of de inkomens van beide partners apart te belasten. Boskin en Sheshinski (1983) en Apps en Rees (1999) trekken de conclusie dat vanwege verschillen in aanbodelasticiteit tussen de beide partners individuele belasting beter is. Piggott en Whalley (1996) pleiten juist voor gezamenlijke belasting omdat zo verstoring van de taakverdeling binnen het huishouden wordt vermeden. De conclusies in deze papers worden bepaald door de gekozen functionele specificatie. Verder vergelijken deze analyses alleen de twee extreme mogelijkheden, puur individuele belasting of puur gezamenlijke belasting, terwijl in de praktijk tussenvormen mogelijk zijn. Bovendien zijn de conclusies gebaseerd op de veronderstelling van een constante belastingvoet. De progressiviteit van het Nederlandse belastingsysteem is echter de belangrijkste oorzaak van de grote fiscale voordelen van het verdelen van werk binnen het gezin. Net zoals het gunstig kan zijn om verschillen te accepteren in de belastingvoet voor verschillende groepen zo kan ook de vraag gesteld worden of iedereen dezelfde verzekeringen nodig heeft. Gezien de hoge kosten vanwege negatieve prikkels is het de vraag of het tweede inkomen in een gezin op dezelfde manier verzekerd moet worden tegen verlies van inkomen als het eerste inkomen. De kosten die worden uitgespaard kunnen benut worden om de belastingpremies voor dit tweede inkomen lager te maken. Zo is het ook de vraag hoe belangrijk inkomensverzekeringen zijn voor mensen die dicht tegen hun pensioen aan zitten. Als ouderen – bijvoorbeeld vanaf hun 60-ste – op actuarieel eerlijke wijze hun AOW en pensioen al in mogen gaan zetten, beschikken ze over een goed alternatief om hun inkomen te verzekeren dat geen negatieve prikkels kent. Het huidige voorstel om de AOW-leeftijd te verschuiven van 65 naar 67 houdt vooral een reductie in van de uitkering van ouderen. Alleen via het inkomenseffect kan dit invloed hebben op het participatiegedrag. Als ouderen vanaf hun 60-ste het recht zouden krijgen om hun AOW-rechten reeds op te ne-

TPEdigitaal 3(2)

50

Lex Borghans

men, maar in ruil daarvoor geen recht meer hebben op WW of arbeidsongeschiktheidsuitkering, zou de directe opbrengt voor de overheid al groter zijn dan de kostenbesparing die het gevolg is van de verschuiving in de AOW-leeftijd. De sterke prikkels om te blijven werken leveren de schatkist vervolgens nog extra inkomsten op zonder inkomensverlies voor de gemiddelde oudere. Bij een rente van 4% kan een 60-jarige die onverhoopt geen werk kan krijgen, vijf jaar langer ongeveer 70% verdienen van het AOW- en pensioeninkomen dat hij vanaf zijn 65-ste zou hebben gekregen. Om een dergelijk systeem te optimaliseren is nauwkeurige kennis van de gedragsparameters nodig. Hoe nauwkeuriger deze parameters worden vastgesteld, des te hoger zijn de opbrengsten en des te gemakkelijker is het ook om de sociale verzekeringen betaalbaar te houden. Accurate data en goed onderzoek hebben dus een grote waarde en zijn dus een onderdeel van het arbeidsmarktbeleid. De data die in Nederland beschikbaar zijn om de arbeidsdeelname en het gebruik van voorzieningen en subsidies in de gezinscontext te analyseren zijn niet uitgebreid en nauwkeurig genoeg. Naast kwalitatief goede data is het echter vooral een gebrek aan exogene variatie dat nauwkeurig en betrouwbaar onderzoek belemmert. Onderzoekers zijn nu sterk afhankelijk van kleine toevalligheden in de regelgeving om gedragsparameters en effecten van beleid adequaat te kunnen schatten. Econometristen worden gevraagd om beleid te evalueren als dit al is geïmplementeerd. Dat beperkt enorm de mogelijkheden om de relevante parameters goed vast te kunnen stellen. De overheid verwacht weliswaar van de burgers dat zij een ‘leven lang leren’, maar is zelf nauwelijks geneigd om te leren van haar eigen beleid. Om arbeidsparticipatie optimaal en dus niet maximaal te bevorderen zou bij het ontwerp van het beleid reeds rekening gehouden moeten worden met het belang om de effecten ervan met voldoende precisie vast te kunnen stellen. Dat betekent vroegtijdige samenwerking tussen beleidsmakers en onderzoekers en ook de bereidheid om in de vormgeving van beleid rekening te houden met de belangen van het onderzoek. Voor het vaststellen van de optimale incentivestructuur in het belastingsysteem en bij gerelateerde subsidies zou een mogelijkheid zijn om afhankelijk van het persoonsnummer van mensen kleine verschillen in de belastingtarieven in te voeren. Daarmee zouden doorlopend de actuele waarden van de relevante elasticiteiten gemonitord kunnen worden, op basis waarvan het beleid bijgestuurd kan worden. Sommige mensen noemen zo’n aanpak onrechtvaardig, maar de variaties in tarieven die hiervoor nodig zijn, zijn veel kleiner dan vaak onbedoelde tariefsverschillen die in het huidige belastingstelsel zitten.

TPEdigitaal 3(2)


5

51

Conclusie

Arbeidsparticipatiebeleid vraagt meer dan ooit om zorgvuldige afwegingen. De tijd dat grote groepen niet deelnamen aan het arbeidsproces waarvan iedereen kon zien dat dit wel zou moeten gebeuren, ligt achter ons. We zijn daardoor in een situatie gekomen waarbij participatiebevordering als doel op zich contraproductief wordt. Om nog verdere winst te kunnen boeken zal het beleid preciezer moeten worden. Daartoe is allereerst nodig dat helderheid ontstaat over de doelen van het participatiebeleid: gaat het om het vergroten van het draagvlak van ons stelsel van sociale zekerheid of om emancipatiedoelstellingen? Alleen als duidelijk is wat de doelen zijn kan ook gewerkt worden aan het optimaliseren van het beleid. Vervolgens zouden de belastingtarieven en subsidies afgestemd kunnen worden op het optimaliseren van deze doelen. Belastingen moeten laag genoeg zijn om participatie te bevorderen, maar ook hoog genoeg zijn om voldoende belastingopbrengst te genereren. De optimale tarieven kunnen daarbij verschillen tussen groepen. Ook met betrekking tot de hoogte van de sociale verzekeringen kan onderscheid gemaakt worden tussen doelgroepen, omdat de waarde van vrije tijd en daarmee het risico van inkomensverlies sterk uiteen kan lopen. Een dergelijk beleid vraagt om precieze informatie over de relevante gedragparameters. Onderzoek is daarom een wezenlijk onderdeel van het arbeidsmarktbeleid. Hiervan kan alleen geprofiteerd worden als geïnvesteerd wordt in goede data en bij de ontwikkeling van het beleid al rekening wordt gehouden met de toenemende noodzaak om relevante parameters adequaat te kunnen schatten.

Auteur Prof. dr. Lex Borghans is hoogleraar Arbeidsmarkteconomie en sociaal beleid aan de Universiteit Maastricht. E-mail:[email protected]

Literatuur Advies Commissie Arbeidsparticipatie, 2008, Naar een toekomst die werkt. Alesina, A., A. Ichino en L. Karabarbounis, 2007, Gender Based Taxation and the Division of Family Chores. NBER Working Paper 13638. Apps, P.F. en R Rees, 1999, Joint vs Individual Taxation in Models of Household Production. Journal of Political Economy, vol. 107(2): 393-403. Borghans, L.,2009, Een markt voor werkloosheid, Economisch Statistische Berichten, verschijnt binnenkort.

TPEdigitaal 3(2)

52

Lex Borghans

Borghans, L. en M. Wieling, 2001, Discrepancies Between Supply and Demand and Adjustment Processes in the Labour Market,. Labour, vol. 15(1): 33-56. Boskin, M. en E. Sheshinski, 1983, The Optimal Tax Treatment of the Family, Journal of Public Economics, vol. 20(4): 281-97. Dupuy, A. en L. Borghans, 2005, Supply and Demand, Allocation and Wage Inequality: an International Comparison, Applied Economics, vol. 37(9): 10731088 Erp, F. van, R. Euwals, E. Jongen en D. van Vuuren, 2009, Naar een toekomst met een hogere arbeidsparticipatie. TPEdigitaal, vol. 3(2): 6-20. Groot, I., 2009, Hoe helpen we langdurig werklozen aan een baan?. TPEdigitaal, vol. 3(2): 67-84. Lever, M., 2008, Hoeveel blijft er over van de laatst verdiende euro?, CPB Nieuwsbrief, vol. 2(3):. 2-3. Mooij, R. de, 2009, Ageing and the labor market for older workers in the Netherlands: options for reform, Paper gepresenteerd op de Netspar Annual Conference: Rethinking Retirement, April 2009. Piggott, J. en J. Whalley, 1996, The Tax Unit and Household Production,. Journal of Political Economy, vol. 104(2): 398-418. Ramsey, F.P., 1927, A Contribution to the Theory of Taxation, Economic Journal, vol. 37: 47-61.

TPEdigitaal 3(2)

Maatschappelijke participatie bij ouderen

Nancy Hoeymans De arbeidsparticipatie van ouderen moet omhoog, aldus de Commissie Arbeidsparticipatie. Dit is niet alleen goed voor de samenleving, ook voor de ouderen zelf. Ouderen zijn immers gezond en werken betekent een maatschappelijke bijdrage leveren. Dit artikel laat zien dat Nederlandse ouderen actief en betrokken zijn bij de maatschappij. Deels via arbeid, maar veel vaker via vrijwilligerswerk, mantelzorg dan wel via meer persoonlijke vormen van participatie, als recreatieve en culturele activiteiten. Chronische ziekten komen echter veelvuldig voor bij ouderen en leiden tot een substantiële afname van zowel arbeids- als maatschappelijke participatie. Verder stelt de Commissie Arbeidsparticipatie dat de levensverwachting toeneemt en dat hiermee zou ook de pensioenleeftijd omhoog zou kunnen. De levensverwachting van Nederlanders neemt inderdaad toe, ook, zij het in mindere mate, op 65 jarige leeftijd. Echter, op deze leeftijd is de verwachting dat mannen en vrouwen slechts 4 respectievelijk 5 jaar doorbrengen zonder chronische ziekten. Bovendien zijn er verschillen in levensverwachting en gezonde levensverwachting tussen hoog- en laagopgeleide ouderen.

1

Inleiding

De Commissie Arbeidsparticipatie heeft in een advies aan de minister een aantal maatregelen voorgesteld die ertoe moeten leiden dat meer mensen aan het werk gaan dan wel blijven (Commissie Bakker 2008). Dit betreft ook ouderen. Het gaat daarbij enerzijds om het stimuleren van de participatie onder oudere werknemers (55-65-jarigen) en anderzijds om het verhogen van de pensioenleeftijd, bijvoorbeeld door deze afhankelijk te maken van de levensverwachting. Deze maatregelen bieden niet alleen soelaas aan de te verwachten tekorten op de arbeidsmarkt, ze zijn volgens de commissie ook voor de oudere zelf van belang. “Ouderen staan bij hun pensionering voor een steeds langere periode waarin zij in goede gezond-


54

Nancy Hoeymans

heid geen maatschappelijke prestatie meer leveren en waarin ze zelf ook geen bevrediging meer kunnen halen uit de veelheid aan sociale contacten, uit de hulp aan anderen en aan de productie van nuttige zaken die samenhangen met betaald werk.” Deze uitspraak is gebaseerd op de veronderstelling dat ouderen in goede gezondheid verkeren en dat geen betaalde arbeid voor ouderen betekent dat zij geen maatschappelijke prestatie meer zouden leveren. Dit artikel gaat nader in op de houdbaarheid van deze twee veronderstellingen. Het doel van dit artikel is allereerst om te laten zien hoeveel ouderen nog maatschappelijk actief zijn, ook als zij geen betaalde arbeid meer verrichten. Het gaat dan om vrijwilligerswerk en mantelzorg, maar ook om meer persoonlijke vormen van betrokkenheid bij de maatschappij. Daarnaast zal dit artikel inzicht geven in factoren die van invloed zijn op participatie (zie Figuur 1). Het gaat daarbij om sociaal-demografische factoren als leeftijd en opleidingsniveau, en om chronische ziekten en lichamelijke beperkingen. Deze factoren zijn direct van invloed op participatie, maar ze beïnvloeden ook elkaar: hoe ouder mensen zijn, hoe groter de kans dat ze een chronische ziekte krijgen, en mensen met een ziekte hebben ook weer meer kans op beperkingen dan mensen zonder ziekte. Figuur 1 Relatie tussen sociaal-demografische kenmerken, chronische ziekten, functionele beperkingen en maatschappelijke participatie

Sociaaldemografische kenmerken

Chronische ziekten

Maatschappelijke participatie

Functionele beperkingen

Vervolgens kijken we ook hoeveel jaren een 65-jarige nog mogelijkerwijs maatschappelijk actief zou kunnen zijn. Dit doen we door de levensverwachting en gezonde levensverwachting van ouderen weer te geven. Wat is de levensverwachting op 65-jarige leeftijd? En hoeveel tijd hiervan brengen ouderen door zonder ziekten of beperkingen? Deze informatie is

TPEdigitaal 3(2)


55

van belang in de discussie rondom het verhogen van de pensioenleeftijd, zoals die door de commissie Arbeidsparticipatie is aangezwengeld. Voordat we de resultaten laten zien, staan we eerst stil bij het begrip maatschappelijke participatie en bespreken we het materiaal en methoden die gebruikt zijn voor dit onderzoek.

2

Definitie maatschappelijke participatie

Maatschappelijke participatie bij ouderen staat centraal in dit artikel. Vaak lijkt het vooral te gaan om arbeidsparticipatie, maar maatschappelijke participatie is veel meer dan dat. Het staat voor allerlei positieve aspecten van ons mens-zijn, zoals zelfbeschikking, productiviteit, zelfontplooiing, en het vermogen tot betrokkenheid. Aan de ene kant zijn er vormen van participatie die een min of meer direct economisch of maatschappelijk nut hebben. Zoals betaalde arbeid en vrijwilligerswerk. Voor onbetaalde arbeid heeft Bruyn Hundt de economische waarde laten zien in haar proefschrift (Bruyn Hundt 1996). Zowel vrijwilligerswerk als het geven van mantelzorg kan gezien worden als economisch waardevolle activiteiten. Dit komt ook tot uitdrukking in de discussies rondom vergoedingen van mantelzorgers en rondom het meenemen van mantelzorg in economische evaluaties (Van den Berg 2005; Koopmanschap 2008). Daarnaast zijn er meer persoonlijke vormen van participatie. Deze persoonlijke betrokkenheid bij de samenleving is niet alleen cruciaal voor persoonlijk welzijn, maar evenzeer voor het ‘weefsel van de samenleving’. Dit geldt bijvoorbeeld voor deelname aan recreatieve en culturele activiteiten of sociale contacten (Klerk en Timmermans 1999; Breedveld et al. 2004). De ICF (International Classification of Functioning and Health) definieert maatschappelijke participatie als ‘iemands deelname aan het maatschappelijke leven’ (WHO 2002). Zonder tot een welluidende definitie te komen, zijn meerdere elementen van belang in dit onderzoek. Het gaat in ieder geval niet om één of enkele, maar om vele vormen van maatschappelijke betrokkenheid, en zowel om actieve als passieve vormen van participatie. In dit onderzoek kijken we naar het verrichten van betaalde arbeid en vrijwilligerswerk, het geven van informele hulp (ook wel mantelzorg genoemd), lidmaatschap van een vereniging (politieke verenigingen, belangenverenigingen en gezelligheidsverenigingen), deelname aan culturele (bioscoop, theater, museum) en recreatieve activiteiten (bezoeken van een sportwedstrijd of recreatiegebied), regelmatig sociaal contact onderhouden en maatschappelijke betrokkenheid door het bijhouden van nieuws en maatschappelijke ontwikkelingen via kranten, tijdschriften, televisie en/of

TPEdigitaal 3(2)

56

Nancy Hoeymans

radio. Zie Hoeymans et al. (2005) voor de precieze operationalisering van maatschappelijke participatie. Een ander aspect bij maatschappelijke participatie is de ‘norm’. Hoeveel participatie is voldoende? Zou het niet ook mogelijk moeten zijn om bewust te kiezen voor een teruggetrokken leven, vooral op oudere leeftijd? Hier zullen we niet verder ingaan op deze vragen, maar de relatie tussen ziekten, beperkingen en participatie vrij ‘pragmatisch’ onder de loep nemen.

3

Materiaal en methoden

De resultaten met betrekking tot participatie, ziekten en beperkingen zijn grotendeels gebaseerd op een eerder onderzoek dat is uitgevoerd door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), in samenwerking met het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit (zie Hoeymans et al. 2005). Dit onderzoek was gebaseerd op drie studies die zowel informatie over ziekten en beperkingen bevatten als over maatschappelijke participatie bij ouderen in een nationale steekproef: het Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek (AVO) uit 2003, het LASA onderzoek (Longitudinal Ageing Study Amsterdam) uit 1992/1993 en de ESAW-studie (European Study on Adult Well-being) uit 2002/2003. Het Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek wordt uitgevoerd door het SCP en is een vierjaarlijks enquête onderzoek, met als doel gegevens te verzamelen over het gebruik van maatschappelijke en culturele voorzieningen. Voor dit onderzoek wordt een adressensteekproef getrokken. Ouderen in verzorgings- en verpleeghuizen maken geen deel uit van de steekproef. De omvang van dit onderzoek is ongeveer 6.400 huishoudens (13.776 personen) van 6 jaar en ouder (respons van 60%). Dit komt neer op ongeveer 3.000 55-plussers. Het ESAW-onderzoek is een eenmalig onderzoek dat is uitgevoerd door de Universiteit van Amsterdam onder 1934 zelfstandig wonende personen van 50 tot 90 jaar. Het onderzoek maakt deel uit van een Europese studie in zes EU-landen: Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Verenigd Koninkrijk en Zweden (Droogleever Fortuijn et al. 2003). In het onderzoek staat het begrip ‘ageing well’ centraal en zijn gegevens verzameld over sociale hulpbronnen, lichamelijke gezondheid en functioneren, mentale eigenschappen, activiteitenpatroon en materiële zekerheid. De respondenten zijn geselecteerd door middel van een getrapte steekproef. In drie regio’s zijn buurten geselecteerd met uiteenlopende stedelijkheidsgraad en sociaal-economische positie. Binnen

TPEdigitaal 3(2)


57

deze buurten is een aselecte steekproef getrokken. Ouderen die in een zorg- of verpleeginstelling verbleven zijn niet in het onderzoek betrokken. De respons bedroeg 57 procent. LASA is een interdisciplinair, longitudinaal onderzoek bij 55-85 jarigen. Het is uitgevoerd in 3 regio’s die samen representatief zijn voor Nederland (Deeg et al. 1993). De bevolkingsregisters vormden het steekproefkader, waardoor zowel de zelfstandig wonende als de institutionele bevolking is onderzocht. Het cohort werd oorspronkelijk gerekruteerd voor het NESTOR-onderzoek, dat een respons had van 62,3% (Knipscheer et al. 1995). Na tien maanden werden de overlevende deelnemers (n=3677) benaderd voor het LASA onderzoek. Van hen namen 3107 personen deel (respons: 84,5%) (Deeg et al. 2002). Het AVO-onderzoek is de centrale gegevensbron. Hiermee sluiten de resultaten goed aan op de onderzoeken die het SCP regelmatig publiceert over maatschappelijke participatie (Breedveld et al. 2004; De Klerk 2001; Dekker et al. 1999). Deze bron kent echter een vrij beperkte operationalisatie van maatschappelijke participatie. Daarom is de ESAW-studie gekozen als aanvulling (Droogleever Fortuijn et al, 2003). Verder heeft AVO geen informatie over psychische problematiek. Hiervoor zijn gegevens uit het LASA-onderzoek gebruikt (Deeg et al. 1993). Omdat twee van de drie onderzoeken geen ouderen uit verpleeg- en verzorgingshuizen bevatten, hebben de resultaten voornamelijk betrekking op de zelfstandig wonende 55-plussers. Elf veelvoorkomende ziekten of ziektegroepen zijn geselecteerd: hartziekten, ziekten van het zenuwstelsel, ziekten van het bewegingsapparaat, astma en COPD, kanker, beroerte, diabetes, gevolgen van een ongeval, depressie, angststoornissen, en cognitieve stoornissen (o.a. dementie). Deze keus is gebaseerd op het ouderenrapport van het RIVM en SCP (van den Berg Jeths et al. 2004). De gegevens van de ziekten zijn afkomstig van zelfrapportage met behulp van één vraag per ziekte. Alleen de psychische stoornissen zijn nagevraagd met gevalideerde vragenlijsten. Lichamelijke beperkingen hebben betrekking op verschillende gebieden: zelfzorg oftewel activiteiten van het dagelijks leven (ADL), mobiliteit, huishoudelijke activiteiten, en beperkingen van het gehoor en gezichtsvermogen. Cijfers over de levensverwachting en gezonde levensverwachting zijn afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Levensverwachting is gebaseerd op leeftijdspecifieke sterftecijfers. De gezonde levensverwachting is het aantal jaar dat ouderen zonder ziekten respectievelijk beperkingen doorbrengen: levensverwachting zonder chronische ziekten en levensverwachting zonder lichamelijke beperkingen (CBS, Statline 2008).

TPEdigitaal 3(2)

58

Nancy Hoeymans

4


Van de Nederlandse ouderen heeft een deel nog een betaalde baan. Cijfers voor 2007 laten zien dat driekwart van de 55 tot 60 jarige mannen werkt en eenderde van de 60 tot 65 jarigen. Voor vrouwen zijn deze cijfers lager, respectievelijk 44% en 14% (zie Figuur 1). Van de 65-plussers werkt nog altijd 5% van de mannen en 1% van de vrouwen. Figuur 1 laat zien dat in de afgelopen jaren steeds meer 55 tot 65-jarigen aan het werk bleven. Dit komt deels doordat uittrederoutes (zoals VUT, WW en WAO) minder aantrekkelijk zijn gemaakt (De Boer 2006). Van de hier onderzochte onderzoekspopulaties (55 jaar en ouder) heeft naar eigen zeggen ongeveer 20% een betaalde baan (zie Tabel 1). Daarnaast zijn deze ouderen ook op andere terreinen maatschappelijk actief. Zo doet 15% tot 35% vrijwilligerswerk en 15% tot 57% verleent informele hulp. De spreiding in deze cijfers heeft vooral te maken met verschillen tussen de onderzoeken in wijze van meten. Het AVO-onderzoek, bijvoorbeeld, telt alleen vrijwilligerswerk dat gedaan wordt in relatie tot organisaties, en komt hiermee op lagere schattingen. De meer persoonlijke participatievormen als recreatie, lidmaatschap van een vereniging en sociale contacten, zijn in het bijzonder van belang op oudere leeftijd, als arbeid wegvalt. Volgens de hier gehanteerde definities, is een groot deel van de ouderen actief op deze terreinen (zie Tabel 1). Als we kiezen voor een meer passieve vorm van participatie als ‘maatschappelijke betrokkenheid’ (bijhouden van het nieuws via kranten, radio en televisie) is zelfs 92% van de ouderen maatschappelijk actief. Tabel 1

Deelname aan verschillende vormen van participatie onder 55-plussers (in percentages). AVO

LASA

ESAW

Betaalde arbeid Vrijwilligerswerk Informele hulp

21,3 15,4 15,3

12,0 28,2

19,5 35,3 57,7

Lidmaatschap vereniging Culturele participatie Recreatieve participatie Sociale contacten Maatschappelijke betrokkenheid

61,1 30,6 49,6

74,4 34,2 64,6 70,9

50,2 27,9 44,4 87,2 92,3

Bron: AVO-2003, ESAW-2002/2003 en LASA 1992/1993, gegevens bewerkt door RIVM. Lege cellen betekenen dat deze informatie niet aanwezig is in het betreffende onderzoek. a Percentage werkenden is lager in de LASA populatie. Een verklaring hiervoor is dat de cijfers uit begin jaren negentig komen, een tijd waarin de arbeidparticipatie onder ouderen lager was dan nu.

TPEdigitaal 3(2)


59

Figuur 2 Arbeidsdeelname van ouderena Arbeidsdeelname (%) 80

70 60 50 40 30 20 10 0 1992

1994

1996

1998

2000

Mannen (55-60 jaar) Mannen (60-65 jaar) a

2002

2004

2006 jaar

Vrouwen (55-60 jaar Vrouwen (60-65 jaar)

Bron: CBS Statline 2008.

Arbeidsparticipatie is niet voor alle ouderen in gelijke mate weggelegd. Zo zijn vrouwen gemiddeld genomen minder actief (zie Tabel 2). Tabel 2 Deelname aan verschillende vormen van participatie naar geslacht en leeftijd. Geslacht Mannen Vrouwen Betaalde arbeid Vrijwilligerswerk Informele hulp Lidmaatschap vereniging Politiek Belangenvereniging Gezelligheid Culturele participatie Recreatieve participatie Sociale contacten a Maatschappelijke betrokkenheid1

30,3 19,0 11,8 67,1 29,1 29,4 35,8 29,4 54,4 79,9 93,4

13,5* 12,2* 18,3* 55,9* 10,5 26,7 34,0 31,6 45,6 * 93,4* 91,4

55-64

Leeftijd 65-79

80+

42,4 20,5 18,2 68,1 25,3 30,8 40,6 36,7 56,0 86,2 91,5

3,4 12,9 14,5 57,9 14,1 25,6 33,0 27,5 48,4 87,5 93,1

0,3* 4,5* 7,1* 45,1* 12,4* 24,9* 19,5* 18,1* 29,6* 90,3 92,6

Bron: AVO-2003 (SCP), ESAW-2002/2003 (UvA), gegevens bewerkt door RIVM. * Significant verschillend tussen mannen en vrouwen, dan wel tussen verschillende leeftijdsklassen. a Bron: ESAW. (NB: voor de overige vormen van participatie is de bron het AVOonderzoek).

TPEdigitaal 3(2)

60

Nancy Hoeymans

Dit geldt ook voor lager opgeleiden (niet in tabel). Ook op andere maatschappelijke terreinen blijven vrouwen en lager opgeleiden achter. Al zijn het wel vooral de vrouwen die mantelzorg verlenen. Verder onderhouden vrouwen ook meer sociale contacten dan mannen. Mannen verrichten daarentegen meer vrijwilligerswerk en zijn meer politiek actief. Daarnaast zijn het vooral de jongere ouderen die maatschappelijk actief zijn (zie Tabel 2). Het sterkst geldt dit uiteraard voor betaalde arbeid, maar ook op andere terreinen neemt maatschappelijke participatie af met het ouder worden. Wel zien we dat ouderen tot op hoge leeftijd sociale contacten onderhouden en maatschappelijke betrokken blijven. Behalve dat vrouwen en lager opgeleiden achter blijven, zijn ook ouderen met chronische ziekten minder maatschappelijk actief. Zo heeft de helft van de ouderen (55 tot 65 jarigen) zonder ziekte een betaalde baan tegenover een derde van de ouderen die aan een of meer ziekten lijden (zie Tabel 3). Tabel 3: Relatie tussen aanwezigheid van een of meer ziekten en participatie. % ouderen zonder % ouderen met ziekte ziekte dat participeert dat participeert a Betaalde arbeid Vrijwilligerswerk Informele hulp Lidmaatschap vereniging Culturele participatie Recreatieve participatie Sociale contacten d Maatschappelijke betrokkenheid d

48,1c 20,0 17,5 65,4 35,2 51,5 87,9 92,2

Significant b

34,1c 10,9 13,3 57,0 26,2 47,8 86,7 92,5

Bron AVO-2003 (SCP), ESAW-2002/2003 (UvA), gegevens bewerkt met logistische regressie door RIVM. a Ziekten: hart- en vaatziekten, ziekten van het zenuwstelsel, ziekten van het bewegingsapparaat, astma en COPD, kanker, beroerte, diabetes mellitus, psychische problemen, gevolgen van een ongeval. b Verschil tussen ouderen zonder en met ziekte is significant (p<0,05), gecorrigeerd voor geslacht, leeftijd, opleidingsniveau, inkomensniveau en burgerlijke staat. c Heeft betrekking op oudere werknemers (55-64 jaar). d Bron is ESAW-studie, resultaten voor overige vormen van participatie zijn gebaseerd op AVO-onderzoek.

Je zou verwachten dat deze ouderen, juist omdat ze niet werken, meer tijd besteden aan vrijwilligerswerk of vrijetijdsbesteding, maar ook op deze terreinen van maatschappelijke participatie zijn chronisch zieken minder actief. Zo heeft bijvoorbeeld een patiënt met reumatoïde artritis veel last

TPEdigitaal 3(2)

* * * * *


61

van pijn, stijfheid en vermoeidheid en kosten gewone dagelijkse bezigheden veel inspanning en tijd. Hierdoor is niet alleen het werk lastiger of onmogelijk, maar komen ook andere tijdsbestedingen in de knel. Het zijn echter vooral mensen die lijden aan hartziekten, kanker of de gevolgen van een beroerte die minder actief zijn. Dit geldt vooral voor betaalde arbeid, vrijwilligerswerk en mantelzorg. De andere vormen van participatie lijken minder aangetast door lichamelijke ziekten. Psychische problematiek blijkt echter een nog sterkere belemmering voor participatie te zijn dan lichamelijke aandoeningen. Opvallend is dat dit bovendien geldt voor alle vormen van participatie. Ouderen met een depressie, angststoornis en/of cognitieve stoornis ervaren zelfs belemmeringen in het onderhouden van sociale contacten. Niet alleen ziekten, maar ook de hiermee samenhangende functionele beperkingen beïnvloeden maatschappelijke participatie van ouderen (zie ook Figuur 1). Mensen met chronische ziekten kunnen bijvoorbeeld moeite hebben met lopen of met andere dagelijkse activiteiten waardoor het voor hen lastiger is om te werken of andere bezigheden buitenshuis te hebben. Uit eerder onderzoek is gebleken dat de relatie tussen beperkingen en participatie zelfs sterker is dan die tussen ziekten en participatie (De Klerk 2000). Dit blijkt ook uit gegevens van het LASA-onderzoek. Ouderen met een ziekte hebben een 1 tot 2 keer kleinere kans op participatie, terwijl ouderen met functionele beperkingen een 3 keer kleinere kans hebben (Hoeymans et al. 2005). Deze bevinding is van belang. Het laat zien dat het verhogen van de maatschappelijke participatie niet alleen mogelijk is door preventie van chronische ziekten, maar ook door het terugdringen van beperkingen die ontstaan als gevolg van ziekten. Zo zijn ziekten misschien niet te voorkomen, maar door goede gezondheidszorg en het gebruik van hulpmiddelen is het vaak wel mogelijk om beperkingen te vermijden of uit te stellen (de Hollander et.al. 2006).

5

Levensverwachting en gezonde levensverwachting

Het moge duidelijk zijn dat ziekten en beperkingen de mogelijkheden voor participatie bij ouderen verminderen. Interessant is om in dit verband te kijken naar de resterende levensverwachting van ouderen, en welk deel hiervan zonder ziekten dan wel zonder beperkingen doorgebracht wordt. Cijfers van het CBS laten zien dat 65-jarige mannen gemiddeld nog 17 jaar leven (CBS Statline 2008). Slechts 4 jaar hiervan brengen zij door zonder chronische aandoening en 12 jaar zonder lichamelijke beperkingen. Vrouwen van 65 jaar hebben een resterende levensverwachting van 20

TPEdigitaal 3(2)

62

Nancy Hoeymans

jaar, waarvan 4 jaar zonder ziekten en 11 jaar zonder beperkingen. Opvallend is dus dat de levensverwachting van vrouwen weliswaar veel hoger is dan die van mannen, maar dat de gezonde levensverwachting nauwelijks verschilt. Tabel 4 Levensverwachting en gezonde levensverwachting op 65-jarige leeftijd naar opleidingsniveaua Lager Lager Hoger onderwijs voortgezet voortgezet onderwijs onderwijs Mannen Levensverwachting Levensverwachting zonder chronische ziekten Levensverwachting zonder lich.beperkingen Vrouwen Levensverwachting Levensverwachting zonder chronische ziekten Levensverwachting zonder lich. beperkingen

Hoger onderwijs

Verschil laag-hoog

13,9 5,3

15,0 6,0

16,3 6,3

17,5 7,1

3,6 1,8

9,3

11,0

12,4

14,4

5,1

18,2 5,0

20,1 5,5

21,8 6,0

21,4 6,4

3,2 1,4

9,0

12,1

13,5

14,1

5,1

Bron: CBS Statline 2008. a Cijfers over levensverwachting en gezonde levensverwachting naar opleidingsniveau zijn niet direct vergelijkbaar met cijfers over gehele bevolking van 65 jaar en ouder, omdat cijfers op andere jaren betrekking hebben (1997/2005) en op een iets andere manier berekend zijn.

Als we de pensioenleeftijd willen koppelen aan de levensverwachting, dan lijkt het voor de hand te liggen om uit te gaan van de gezonde levensverwachting. Lang niet alle ouderen zijn immers gezond, en we hebben laten zien dat chronische aandoeningen of functionele beperkingen een forse belemmering vormen voor participatie. Er is ook nog een ander aspect van belang. Er bestaan grote verschillen tussen lager en hoger opgeleide werknemers (zie Tabel 4). Zo hebben hoger opgeleide 65-jarige mannen gemiddeld nog 3,6 jaar langer te leven dan laag opgeleide mannen. De levensverwachting zonder lichamelijke beperkingen verschilt zelfs 5 jaar. Voor vrouwen zijn de verschillen vergelijkbaar. De overweging om de

TPEdigitaal 3(2)


63

pensioenleeftijd te differentiëren naar opleidingsniveau lijkt hiermee gerechtvaardigd.

6

Discussie en aanbevelingen

Veel ouderen zijn maatschappelijk actief. Zij leveren een bijdrage aan de maatschappij via betaald werk of andere activiteiten met een min of meer directe economische waarde. Maar meer nog zijn ouderen actief in de maatschappij via culturele en recreatieve activiteiten. Ziekten vormen voor ouderen een belemmering voor maatschappelijke participatie, vooral voor betaald werk en vrijwilligerswerk. Van alle hier bestudeerde ziekten, zijn de psychische stoornissen het meest belemmerend. Verder laat dit onderzoek zien dat niet zozeer de ziekten zelf maar vooral de hiermee gepaard gaande functionele beperkingen leiden tot minder participatie. We kunnen de maatschappelijke participatie van ouderen verhogen als we er in slagen chronische ziekten te voorkomen, dan wel de functionele beperkingen die ontstaan als gevolg van ziekten terug te dringen. Een interessante vraag hierbij is wel wat het effect van een toename van de arbeidsparticipatie onder ouderen zal zijn voor het verlenen van mantelzorg of het doen van vrijwilligerswerk. De bevinding dat participatie lager is onder ouderen met een chronische aandoening wordt ondersteund door ander onderzoek. Zo liet een recent onderzoek naar arbeidsparticipatie van chronisch zieken en gehandicapten zien dat het aandeel arbeidsgehandicapten dat tot de beroepsbevolking behoort niet hoog is: 44% versus 68% in de totale bevolking (Van der Velden 2007). Ook chronisch zieken zelf geven aan dat ze participatieproblemen ondervinden. Zo vindt ruim 40% dat zij maatschappelijk niet zo kunnen functioneren als zij zouden willen. Problemen op het gebied van werk ervaren chronisch zieken als het meest ernstig. Ondanks diverse maatregelen van de overheid om de arbeidsdeelname van chronisch zieken te ondersteunen, is het percentage dat betaald of vrijwilligerswerk verricht sinds 2001 niet gestegen (Heijmans et al. 2005; Van den Brink-Muinen et al. 2007). Chronische ziekten en lichamelijke beperkingen komen veelvuldig voor bij ouderen. Zo hebben we hier laten zien dat 65-jarige mannen en vrouwen nog maar 4 of 5 levensjaren zonder chronische aandoeningen voor de boeg hebben. En al neemt de levensverwachting van ouderen toe, dit zijn lang niet allemaal gezonde levensjaren. Gezien het belemmerende effect van ziekten op participatie, is het te overwegen om de discussie over de pensioenleeftijd te baseren op de gezonde levensverwachting in plaats van

TPEdigitaal 3(2)

64

Nancy Hoeymans

de totale levensverwachting. Bovendien zien we grote verschillen in levensverwachting en gezonde levensverwachting tussen laag- en hoogopgeleiden. Het rapport van de Commissie Arbeidsparticipatie erkent ook dat deze verschillen ertoe leiden dat het doorwerken tot 65 jaar voor sommigen een zwaardere opgave kan zijn dan voor anderen en dat de resterende pensioenjaren minder zijn. De Commissie stelt voor dat voor ouderen waarvan redelijkerwijs niet meer verwacht mag worden dat zij tot de pensioenleeftijd doorwerken, een aangepast uitkeringsregime kan worden gecreëerd. Daarnaast zijn ook preventie van chronische ziekten, het terugdringen van beperkingen in geval van een ziekte, en het verlagen van drempels voor participatie van chronisch zieken aspecten die in het advies van de Commissie Arbeidsparticipatie nog onderbelicht zijn gebleven. Tot slot is gezondheid maar één van de belemmeringen voor maatschappelijke participatie. Voor zowel ouderen mét als ouderen zonder ziekten zal bijvoorbeeld gelden dat het wegnemen van fysieke en financiële drempels en het verhogen van (het gevoel van) veiligheid op straat de participatie zal verhogen (Klerk en Timmermans 1999). Aan de andere kant moet het voor ouderen ook mogelijk zijn en blijven om zich bewust in enige mate terug te trekken uit de maatschappij. Het gaat er tenslotte niet om dat ouderen zo lang mogelijk actief moeten blijven, maar het gaat erom dat ouderen zelf kunnen bepalen in hoeverre zij mee doen aan het maatschappelijk leven.

Auteur Nancy Hoeymans is verbonden aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), Centrum voor Volksgezondheid Toekomst Verkenningen. E-mail: [email protected].

Literatuur Berg, B. van den, 2005, Mantelzorg: een economische benadering. Proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam. Berg Jeths, A. van den, J. Timmermans, N. Hoeymans en I. Woittiez, 2004, Ouderen nu en in de toekomst. Gezondheid, verzorging en verpleging 2000-2020, Houten: Bohn Stafleu Van Loghum. Boer, A. de, 2006, Rapportage ouderen 2006; veranderingen in de leefsituatie en levensloop, SCP-publicatie 2006/12, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, juni 2006. Breedveld, K., M. de Klerk en J. de Hart, 2004, Ouderen en maatschappelijke inzet, Den Haag: Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling.

TPEdigitaal 3(2)


65

Brink-Muinen, A. van den, P. Spreeuwenberg en P.M. Rijken, 2007, Nationaal Panel Chronisch zieken en Gehandicapten: kerngegevens maatschappelijke situatie 2006, Utrecht, NIVEL. Bruyn-Hundt, M., 1996, The economics of unpaid work (thesis). Maastricht: Universiteit Maastricht. CBS, 2008, Statline, geraadpleegd op 2 september 2008. Commissie Bakker, 2008, Naar een toekomst die werkt. Advies Commissie Arbeidsparticipatie. Deeg, D.J.H., C.P.M. Knipscheer en W. van Tilburg, 1993, Autonomy and wellbeing in the aging population: Concepts and design of the Longitudinal Aging Study Amsterdam, NIG Trendstudies, nr. 7, Bunnik, Nederlands Instituut voor Gerontologie. Deeg, D.J.H., T. van Tilburg, J.H. Smit en E.D. de Leeuw, 2002, Attrition in the Longitudinal Aging Study Amsterdam: The effect of differential inclusion in side studies. Journal of Clinical Epidemiology, vol. 55: 319-328. Dekker, P., J. de Hart, M. Leijenaar, K. Niemöller en E.M. Uslaner EM, 1999, Vrijwilligerswerk vergeleken; Civil society en vrijwilligerswerk III, Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau. Droogleever Fortuijn, J., M. van der Meer (met S. Sassenrath, S. Quattrini, D. Ferring, V. Burholt, G. Windle, C. Borg), 2003, Comparative report on ageing well and life activities, Report to the European Commission, Brussel, ESAW. Heijmans, M.J.W.M., P. Spreeuwenberg en P.M. Rijken, 2005, Patiënten Panel Chronisch Zieken: kerngegevens maatschappelijke situatie 2004, Utrecht, NIVEL. Hoeymans, N., J.M. Timmermans, M.M.Y. de Klerk, A.H. de Boer, D.J.H. Deeg, J.L. Poppelaars, F. Thissen, J.C. Droogleever Fortuijn en A.E.M. de Hollander, 2005, Gezond actief: de relatie tussen ziekten, beperkingen en maatschappelijke participatie onder Nederlandse ouderen, RIVM rapport 270054001. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Hollander, A.E.M., N. Hoeymans, J.M. Melse, J.A.M. van Oers en J.J. Polder, 2006, Zorg voor gezondheid. Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2006, Houten: Bohn Stafleu van Loghum. Klerk, M.M.Y. de en J.M. Timmermans, 1999, Rapportage ouderen 1998. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/Elsevier bedrijfsinformatie. Klerk M.Y.Y. de, 2000, Rapportage gehandicapten 2000, Arbeidsmarkt en financiële situatie van mensen met beperkingen en/of chronische ziekten, Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau. Klerk, M.M.Y. de, 2001, Rapportage ouderen 2001, Veranderingen in de leefsituatie, SCP-publicatie 2001/11, Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau. Knipscheer, C.P.M., J. de Jong Gierveld, T.G. van Tilburg en P.A. Dykstra, 1995, Living arrangements and social networks of older adults, Amsterdam, VU University Press. Koopmanschap, M.A., J.N. Exel, B. van den Berg en W.B. Brouwer, 2008, An overview of methods and applications to value informal care in economic evaluations of healthcare. Pharmacoeconomics, vol. 26(4):269-80.

TPEdigitaal 3(2)

66

Nancy Hoeymans

Velden, N. van der, 2007, Arbeidsparticipatie en Reïntegratie van chronisch zieken en gehandicapten, Kerkdriel: I-Research. WHO, 2002, International classification of functioning, disability and health: ICF, Geneva: World Health Organization.

TPEdigitaal 3(2)

Hoe helpen we langdurig werklozen aan een baan

Inge Groot Nederland kent bijna een miljoen mensen die wel willen werken, maar dit nu niet doen. Hun arbeidsmarktenkansen verslechteren met het verstrijken van de werkloosheidsduur. Er wordt dan ook veel gedaan om deze mensen zo snel mogelijk naar een baan te begeleiden. In dit artikel laat ik zien dat het meest geschikte re-integratie-instrument afhangt van iemands potentiële verdiencapaciteit. Met meer aandacht voor deze verdiencapaciteit kan het onbenutte arbeidspotentieel op een effectievere manier worden aangeboord.

1

Inleiding

Hoewel momenteel de werkloosheid snel oploopt, zal er op de langere termijn niet langer sprake zijn van een tekort aan banen, maar een tekort aan werknemers (commissie arbeidsparticipatie 2008). De commissie Arbeidsparticipatie pleit dan ook voor een betere benutting van het nu nog onbenutte arbeidspotentieel. Bijna een miljoen mensen wil wel werken, maar doet dit niet. Dit potentieel hebben we in de toekomst echter hard nodig. Het kabinet heeft het afgelopen jaar al diverse maatregelen genomen om deze mensen naar een baan te begeleiden, bijvoorbeeld door de introductie van loonkostensubsidies, brugbanen en participatieplaatsen. Daarnaast kunnen gemeenten en UWV het reeds bestaande re-integratieinstrumentarium inzetten om deze mensen aan het werk te helpen. Daarbij speelt herhaaldelijk de vraag hoe effectief dit beleid is: wegen de miljarden die worden besteed aan arbeidsmarktbeleid wel op tegen de baten? In dit artikel richt ik mij op de effectiviteit van het beleid bedoeld voor een subgroep van het potentieel: de langdurig werklozen. Het gaat dan om mensen die aangeven al langer dan een jaar op zoek te zijn naar een baan. Werkloosheid is hiermee niet gelijk aan het hebben van een werkloos-


68

Inge Groot

heidsuitkering: sommige mensen met een WW-uitkering zijn niet op zoek naar een baan (en daarmee niet werkloos). Aan de andere kant zijn er ook werkzoekenden zonder WW-uitkering, zoals bijstandsgerechtigden of mensen zonder uitkering. Het is overigens waarschijnlijk dat veel van de lessen die worden getrokken ook gelden voor andere inactieven. Nekkers, Van Trier en Vogels (2008) pleiten er in een eerder nummer van TPEdigitaal voor om voor langdurig werklozen met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt sociale activering, zoals werken met behoud van uitkering, in te zetten. Daarbij denken ze aan participatieplaatsen (en andere vormen van gesubsidieerde arbeid). Dit artikel nuanceert dit pleidooi en zoekt naar een manier om groepen langdurig werklozen van elkaar te onderscheiden, waarbij voor iedere groep onderzocht wordt welke type re-integratieinstrument de grootste kans op succes biedt. Het artikel is als volgt opgebouwd. Sectie 2 schetst langdurige werkloosheid in perspectief. Deze sectie vergelijkt de ontwikkeling van het aantal langdurig werklozen in Nederland met een aantal andere landen. Deze sectie beschrijft ook karakteristieke kenmerken van de langdurig werklozen. Sectie 3 bespreekt de vraag waarom sommige mensen langdurig werkloos worden en andere niet. Sectie 4 stelt dat de instrumenten die moeten worden ingezet afhangen van iemands verdiencapaciteit. In sectie 5 komen de instrumenten die er zijn om de langdurig werklozen aan een baan te helpen aan de orde. Sectie 6 concludeert met een aantal lessen om het beleid effectiever te laten zijn.

2

Nederlandse werklozen vaak langdurig werkloos

De werkloosheid in Nederland is laag, zie Tabel 1. In de periode 20012007 was in het OESO-gebied 6,2% van de beroepsbevolking werkloos. In het Nederland was dit 3,7%, het laagste van de landen genoemd in Tabel 1. Ook voor de perioden 1990-1996 en 1996-2000 geldt dat de werkloosheid in Nederland relatief laag is. In de laatste drie kolommen van Tabel 1 staat het percentage langdurig werklozen, ofwel het aandeel van de beroepsbevolking dat langer dan een jaar niet werkt en op zoek is naar een baan. Dan scoort Nederland gemiddeld: in Nederland was tussen 2001-2007 1,3% van de beroepsbevolking langdurig werkloos. In het OESO-gebied was dat 1,9%. Denemarken, Oostenrijk, VS en Zweden hebben minder langdurig werklozen dan Nederland. Nederland kent relatief gezien veel langdurig werklozen: bijna de helft van de werklozen is al langer dan een jaar op zoek naar een baan. Nederland verschilt hierin van andere OESO-landen: daar is gemiddeld een op

TPEdigitaal 3(2)


69

de drie werklozen langer dan een jaar werkloos. De VS kennen het verschijnsel langdurige werkloosheid in veel mindere mate: een op de tien werklozen is dit al langer dan een jaar. Tabel 1 Werkloosheidspercentage internationaal vergeleken Werkloosheid (%)

Langdurige werkloosheid (%) (> 1 jaar) 1990-1995 1996-2000 2001-2007 1990-1995 1996-20002001-2007

België Denemarken Duitsland Frankrijk Italië Japan Nederlanda Oostenrijk Spanje UK VSb Zwedenc

7,6 8,6 6,7 9,7 10,1 2,4 6,4 n.b. 19,7 9,0 6,4 6,6

8,4 5,3 8,8 10,8 11,6 3,9 4,5 4.9 17,7 6,7 4,6 8,3

7,4 4,5 9,4 8,3 7,8 4,5 3,7 4.7 9,0 4,9 5,5 5,7

4,6 2,5 2,8 3,7 6,4 0,4 3,1 n.b. 10,4 3,5 0,6 1,3

5,1 1,3 4,5 4,5 7,3 0,9 2,1 1,4 9,5 2,3 0,4 2,6

3,8 1,0 5,0 3,3 4,3 1,4 1,3 1,2 3,3 1,1 0,5 1,0

OESO

n.b.

6,6

6,2

n.b.

2,2

1,9

Bron: OECD-website, eigen bewerking a

Voor Nederland zijn de cijfers van 2000 en 2001 niet bekend. Voor Nederland is het gemiddelde van de periode 1996-2000 het gemiddelde van de periode 1996-1999 en het gemiddelde van de periode 2001-2007 het gemiddelde van de periode 2002-2007. b Voor de VS zijn de cijfers van 2005-2007 niet bekend. Het gemiddelde van de periode 2001-2007 betreft het gemiddelde van de periode 2001-2004 c Voor Zweden zijn de cijfers van 2005 en 2006 niet bekend. Het gegemiddelde van de periode 2001-2007 betreft het gemiddelde van de periode 2001-2004 en 2007.

Langdurige werkloosheid komt in Nederland vaak voor bij ouderen en lager opgeleiden. Van de werklozen tussen de 15 en 25 is 14% langer dan een jaar werkloos. Bij de 45 tot 65 jarigen is het percentage langdurig werklozen opgelopen tot 65% (CBS, statline). Als we kijken naar opleidingsniveau, zien we een oververtegenwoordiging van lager opgeleiden. Ook bij mensen met een werkloosheidsuitkering is leeftijd het dominante verschil tussen kortdurend en langdurend werklozen: in de periode 19992005 is van de mensen die korter dan een jaar een WW-uitkering hebben 12% 55 jaar of ouder. Bij WW’ers met een uitkeringsduur tussen de 1 en 3 jaar is dit opgelopen tot 31%. Van de WW’ers met een uitkering van drie jaar of meer is zelfs 67% 55 jaar of ouder (Groot et.al. 2008). De verschillen worden voor een deel verklaard door de vormgeving van de WW. Hoe

TPEdigitaal 3(2)

70

Inge Groot

lang iemand een uitkering krijgt, hangt af van iemands arbeidsverleden. De duur van de WW-uitkering varieerde in deze periode van een half jaar voor mensen met een arbeidsverleden van vier jaar of korter tot vijf jaar voor mensen met een arbeidsverleden van veertig jaar of meer.

3

Langdurige werkloosheid: een zichzelfversterkend effect?

Met het verstrijken van de werkloosheidsduur neemt de kans om een baan te vinden steeds verder af, zie Figuur 1. In deze figuur staat de kans dat een WW’er in een bepaalde maand sinds de start van werkloosheid uit de uitkering stroomt. Dan blijkt dat langdurig werklozen een kleinere kans hebben om een baan te vinden dan mensen die net werkloos zijn geworden (Jackman en Layard 1990). Een eerste reden voor de in de loop van de tijd steeds kleinere kans om een baan te vinden, is dat werklozen verschillen in hun baanvindkans op het moment dat zij werkloos worden. Jongeren, hogeropgeleiden en mensen met veel werkervaring hebben een grotere kans om snel een baan te vinden dan ouderen, lageropgeleiden en mensen met weinig werkervaring. Met het verstrijken van de tijd blijven de minst kansrijke werklozen over: er is sprake van selectiviteit. Deze selectiviteit komt ondermeer doordat werkgevers op zoek zijn naar de meest productieve werklozen. Het is voor werkgevers echter lastig om de productiviteit van een sollicitant precies in te schatten. Werkgevers gebruiken dan ook objectieve kenmerken zoals leeftijd, opleidingsniveau en werkervaring als proxy voor iemands verwachte productiviteit. Ouderen, lager opgeleiden en mensen met weinig werkervaring hebben daardoor, ook bij gelijke productiviteit, een lagere kans om een baan te vinden dan jongeren, hoger opgeleiden en mensen met veel werkervaring. Er is dan sprake van statistische discriminatie. Selectiviteit kan ook worden veroorzaakt door een verschil in bijvoorbeeld motivatie tussen (groepen) werklozen. UWV (2007b) heeft een enquête gehouden onder WW’ers die al minimaal een jaar een uitkering hebben om deze aspecten in beeld te brengen. Ter vergelijking hebben ze dezelfde enquête ook uitgezet onder de zogenaamde ‘snelle werkhervatters’, WW’ers die binnen een jaar een baan hebben gevonden, maar qua persoonskenmerken vergelijkbaar zijn met de langdurig uitkeringsgerechtigden. Dan blijkt dat snelle werkhervatters gemotiveerder zijn om een baan te vinden dan langdurig uitkeringsgerechtigden. Snelle werkhervatters spanden zich ook meer in. Evenzo hadden snelle werkhervatters meer (financieel) belang bij het vinden van een baan. Dit impliceert dat motiva-

TPEdigitaal 3(2)


71

tie en zoekgedrag ook van invloed zijn op het vinden van een baan. Een kanttekening hierbij is dat de causaliteit ook de andere kant op kan lopen: doordat het bij langdurig uitkeringsgerechtigden niet lukt om een baan te vinden, raken ze minder gemotiveerd en neemt de zoekintensiteit af. Figuur 1 Relatie uitkeringsduur en baanvindkans

Uitstroomkans naar werk (per maand)

8%

6%

4%

2%

0% 0

6

12

18

24

30

36

42

48

Duur sinds instroom in de WW (in maanden)

Bron: Groot et.al. 2008.

Daarnaast heeft de werkloosheidsduur een zichzelf versterkend effect, duurafhankelijkheid. De productiviteit kan verminderen bij een langere werkloosheidsduur, doordat kennis en vaardigheden verouderen. Een werkgever kan werkloosheidsduur ook zien als een teken dat de werkloze minder productief is. Hij neemt dan liever iemand aan met een kortere werkloosheidsduur. Ook het zoekgedrag van werklozen kan veranderen met het verstrijken van de werkloosheidsduur. De werkloze kan ontmoedigd raken en minder actief zoeken. Of gewend raken aan vrije tijd en deze daardoor hoger waarderen. Al deze factoren hebben een drukkend effect op de baanvindkans. Het verstrijken van de werkloosheidsduur kan overigens ook leiden tot een grotere baanvindkans, bijvoorbeeld doordat werklozen het ambitieniveau bijstellen en minder selectief zijn. Dit werd door Lenz en Tarnaes (2004) en Winter-Ebmer (1998) gevonden op Oostenrijkse data. Groot et al. (2008) laten zien dat voor Nederlandse werklozen duurafhankelijkheid een belangrijkere verklarende factor is voor het afnemende baanvindkans dan selectiviteit. Dit betekent dat het heel belangrijk

TPEdigitaal 3(2)

72

Inge Groot

is om (langdurige) werkloosheid te voorkomen. Voorkomen is immers beter dan genezen.

4

Ondersteuning moet afhangen van verdiencapaciteit

Welk beleidsinstrument het beste kan worden ingezet om langdurig werklozen aan een baan te helpen, hangt af van de reden waarom zij geen baan kunnen vinden. Een belangrijke belemmering voor langdurig werklozen is het wettelijk minimumloon (WML). Niet iedereen is immers in staat om op eigen kracht het WML te verdienen. De ondersteuning die mensen nodig hebben om een baan te vinden hangt dan ook af van hun verwachte productiviteit (commissie de Vries 2008). Figuur 2 illustreert dit. Deze figuur rangschikt langdurig werklozen naar de mate waarin ze productief zijn (de doorgetrokken lijn): links staan de werklozen met de laagste verwachte productiviteit, rechts met de hoogste. Productiviteit is hetgeen iemand produceert, verminderd met de begeleidingskosten die daarvoor nodig zijn. Voor sommige langdurig werklozen zullen de kosten die werkgevers moeten maken om iemand te begeleiden in zijn of haar werkzaamheden hoger zijn dan de waarde van de productie. In dat geval is de productiviteit negatief. Ondersteuning kan ervoor zorgen dat mensen productiever worden, bijvoorbeeld door scholing of het opdoen van werkervaring met behulp van een tijdelijke loonkostensubsidie. In de figuur wordt dit geïllustreerd met het verschuiven van de doorgetrokken lijn naar de stippellijn. Voor een deel van deze mensen zal de productiviteit zodanig stijgen dat ze op eigen kracht een baan kunnen vinden (de doorgetrokken lijn ligt onder het WML, de stippellijn ligt erboven). Op basis van deze figuur kunnen vier groepen (langdurig) werklozen worden onderscheiden, die ieder hun eigen vorm van ondersteuning nodig hebben. Groep I bestaat uit mensen met een negatieve productiviteit. Voor deze groep zijn de kosten van begeleiding hoger dan hun productiviteit. De vraag kan worden gesteld of arbeidsparticipatie voor deze groep voor de hand ligt, of dat de dagopvang van de AWBZ meer voor de hand ligt. Daar maken mensen bijvoorbeeld eenvoudige producten of werken in de eigen groentetuin. Maatschappelijke participatie staat dan voorop. Groep II bestaat uit mensen met een positieve verdiencapaciteit, die echter lager is dan het WML. Ook na ondersteuning is de verdiencapaciteit lager dan het WML. Het bestaan van het WML zorgt ervoor dat er geen reguliere banen zijn waarop deze mensen aan de slag kunnen. Werkgevers kunnen immers niet minder betalen dan het WML. Deze mensen kunnen alleen met permanente ondersteuning aan de slag. Een werkgever moet

TPEdigitaal 3(2)


73

structureel worden gecompenseerd voor de lagere productiviteit van zo’n werknemer. Groep III bestaat uit mensen die zonder ondersteuning een verdiencapaciteit hebben die lager is dan het WML. Door het volgen van een opleiding of door het opdoen van werkervaring kunnen zij hun verdiencapaciteit verhogen tot het WML of hoger. Deze groep heeft geen permanente ondersteuning nodig, maar een tijdelijke stimulans waarmee de verdiencapaciteit kan worden verhoogd. Groep IV bestaat uit mensen die op eigen kracht in staat zijn om het WML te verdienen. Toch kan het voorkomen dat het deze mensen niet lukt om een baan te vinden. Een werkgever kan bijvoorbeeld de kenmerken van de werkzoekende als een signaal zien voor een lage productiviteit. Langdurige werkloosheid is zo’n signaal. Een werkgever neemt liever iemand die net werkloos is in dienst dan een langdurig werkloze. Terwijl de langdurig werkloze even geschikt kan zijn. Werkzoekenden uit groep IV kunnen ook vanwege een gebrek aan motivatie of een gebrek aan zoekactiviteiten langdurig werkloos zijn. Investeringen in een goede loonwaardebepaling kunnen helpen om de verschillende groepen van elkaar te onderscheiden. Figuur 2 Tijdelijke versus permanente ondersteuning Productiviteit

WML

0

Groep I

5

Groep II

Groep III

Groep IV

(Langdurig) werklozen

Veel instrumenten ter activering langdurig werklozen

Er zijn verschillende instrumenten die worden ingezet om de vier groepen uitkeringsgerechtigden te begeleiden naar een baan. In deze sectie bespreek ik welke instrumenten ingezet zouden kunnen worden. Ik ga achter-

TPEdigitaal 3(2)

74

Inge Groot

eenvolgens in op instrumenten gericht op het verhogen van de verdiencapaciteit van een werklozen (zoals trainings- en scholingsinstrumenten), instrumenten gericht op het verhogen van de arbeidsvraag (zoals loonkostensubsidies), directe werkgelegenheidscreatie, zoals de voormalige Melkertbanen en de sociale werkvoorziening en het verbeteren van de match op de arbeidsmarkt (door bemiddeling en sancties). Instrumenten ter verhoging verdiencapaciteit

Trainings- en scholingsinstrumenten worden het meest gebruikt in het Europese actief arbeidsmarktbeleid (Kluve 2005). Het doel van deze instrumenten is om door het verhogen van de verdiencapaciteit van de langdurig werkloze de kans dat de werkloze een baan vindt te verhogen. De effectiviteit van dergelijke trainingsprogramma’s blijkt keer op keer laag te zijn: van iedere 100 mensen die een re-integratietraject volgen, vindt slechts een handvol een baan dankzij dit traject (zie bijvoorbeeld Groot et al. 2008 voor Nederland; Richardson en van den Berg 2001 voor Zweden; Weber en Hofer 2004 voor Oostenrijk; Lechner, Miquel en Wunsch 2004 voor Duitsland en Gerfin en Lechner 2002 voor Zwitserland). Jespersen, Munch en Skipper (2008) laten zien dat op de korte termijn het effect van een reintegratietraject negatief is. Pas na ca. anderhalf jaar vinden zij een positief effect. Zij verklaren dit met het lock-in effect: werkzoekenden verlagen hun zoekactiviteiten naar een nieuwe baan op het moment dat zij een trainingsprogramma volgen. De kans om een baan te vinden neemt daardoor (tijdelijk) af. Het lock-in effect heeft een sterker drukkend effect op de baanvindkansen voor werkzoekenden met een hoge a priori baanvindkans. De effectiviteit van re-integratietrajecten blijkt dan ook lager te zijn in een hoogconjunctuur dan in een laagconjunctuur, bij mensen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt dan bij mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt en bij ouderen dan bij jongeren (Groot et al. 2006). Ook de duur van het traject is van invloed op de omvang van het lock-in effect. Bij kortdurende trajecten, zoals bemiddeling, is het lock-in effect kleiner. Deze trajecten zijn vaak effectiever dan langer durende trajecten. Bij de inzet van arbeidsmarktinstrumenten is het dus belangrijk om rekening te houden met dit lock-in effect en terughoudend te zijn met de inzet van instrumenten voor mensen met een a priori relatief hoge baanvindkans, zoals jongeren. De lage effectiviteit van trainingsprogramma´s wordt veroorzaakt doordat trajecten worden ingezet voor verkeerde groepen, voor wie het risico op lock-in aanwezig is. Als we kijken naar de groepen uit Figuur 2, geldt dat het niet effectief is om trainingsprogramma’s in te zetten voor de mensen uit groep IV. Zij hadden zonder dit traject ook een baan kunnen vin-

TPEdigitaal 3(2)


75

den. Zij zijn immers voldoende productief. Trajecten die zijn ingezet voor mensen uit groep I of II zijn bijna per definitie niet succesvol. Deze mensen zijn immers niet in staat om op eigen kracht het WML te verdienen. Trainingsprogramma’s zijn dan ook alleen geschikt voor mensen uit groep III. Instrumenten gericht ter stimulering van de arbeidsvraag

Deze tweede groep instrumenten grijpt aan bij de werkgever. Deze instrumenten stimuleren de vraag naar langdurig werklozen door werkgevers te compenseren voor een lagere (gepercipieerde) productiviteit of hogere (gepercipieerde) risico’s. Nederland kent verschillende van deze instrumenten: • Premiekorting: met de regeling premievrijstelling oudere werknemers krijgt een werkgever die een 50-plusser in dienst neemt en een 55plusser in dienst heeft een korting op socialezekerheidspremies. In 2008 was hier € 1,2 mld meegemoeid. Omdat deze regeling geldt voor iedereen die ouder is dan 55 jaar, is deze erg ongericht. De regeling wordt dan ook omgevormd tot een regeling waarin alleen een korting wordt verkregen bij het in dienst nemen van de werknemer (en het in dienst hebben van een 62-plusser). Er bestaat ook een premiekortingsregeling voor arbeidsgehandicapten. • Tijdelijke subsidies: voor herbeoordeelde arbeidsongeschikten zijn brugbanen geïntroduceerd. Werkgevers die een herbeoordeelde arbeidsongeschikte in dienst nemen kunnen een subsidie ontvangen van maximaal 50% WML gedurende maximaal 1 jaar. Met het wetsvoorstel stimulering arbeidsparticipatie krijgt het UWV de mogelijkheid om soortgelijke loonkostensubsidies in te zetten voor langdurig WW’ers van 50 jaar of jonger. Gemeenten kunnen loonkostensubsidies inzetten voor de re-integratie van bijstandsgerechtigden. De precieze voorwaarden verschillen tussen gemeenten. Kenmerkend is echter dat de subsidies kortdurend zijn, soms een afbouwtraject kennen en vaak maatwerk zijn (Bakker et al. 2008). • Werken met behoud van uitkering: WW’ers en arbeidsongeschikten kunnen gedurende maximaal 3 maanden werken met behoud van uitkering. Dat wordt een proefplaatsing genoemd. Bijstandsgerechtigden kunnen via een participatieplaats maximaal 2 jaar werken met behoud van uitkering. • Loondispensatie: dit kunnen werkgevers alleen inzetten voor jonggehandicapten. Een werkgever krijgt dan toestemming om de werknemer minder te betalen dan het WML (gedurende ½ tot 5 jaar). Het loon van de werknemer wordt via zijn uitkering aangevuld.

TPEdigitaal 3(2)

76

Inge Groot

• No risk polis: Werkgevers die een arbeidsgehandicapte in dienst nemen, kunnen gebruik maken van de no-risk polis. Dat betekent zij niet langer het ziekte- en arbeidsongeschiktheidsrisico lopen. Het kabinet is voornemens om voor werkgevers die een oudere in dienst nemen een soortgelijk instrument in te zetten. Een no-risk polis compenseert een werkgever voor een hoger (gepercipieerd) risico. • Jobcoach: begeleiding van een werknemer door een jobcoach, waardoor de werkgever minder tijd kwijt is aan het begeleiden van zijn werknemer. In 2007 zijn iets meer dan 12.000 jobcoaches ingezet voor arbeidsgehandicapten (UWV 2007a). • Subsidieregeling werkplekaanpassing en andere voorzieningen: deze regeling compenseert werkgevers voor kosten die zij maken om een werkplek aan te passen voor mensen met een handicap (bv. door een doventelefoon, brailletoetsenbord, etc. aan te schaffen). De toegevoegde waarde van instrumenten gericht op het stimuleren van de arbeidsvraag is groter dan de toegevoegde waarde van trainings- en scholingsinstrumenten (Kluve 2005; Bolvig et al. 2003). De precieze vormgeving van het instrument is bepalend voor het succes. Van Ours (2002) laat zien dat loonkostensubsidies het beste van korte duur kunnen zijn. Hij gebruikt daarvoor een natuurlijk experiment in Slowakije, waarbij de duur van een loonkostensubsidie werd verlengd van 6 maanden naar 9 maanden. Met deze verlenging nam het positieve effect van de loonkostensubsidie af. Van Ours verklaart dit met het lock-in effect: hoe langer de loonkostensubsidie duurt, des te langer mensen ‘gevangen blijven’ in de gesubsidieerde baan en des te later zij een reguliere baan vinden. De Graaf-Zijl et al. (2006) laten zien dat de omvang van de subsidie substantieel moet zijn. Zij stelden werkgevers de vraag of zij een hypothetische nieuwe werknemer aan zouden nemen als zij een vacature zouden hebben. De werknemers verschilden naar leeftijd, geslacht, etniciteit, opleidingsniveau en werkervaring. Voor een deel van de werknemers kon de werkgever aanspraak maken op een loonkostensubsidie. Een geringe loonkostensubsidie (10% van het loon) leidde tot een 3%-punt lagere kans om aangenomen te worden. Werkgevers zien het ontvangen van een loonkostensubsidie als een signaal van lage productiviteit. Een meer substantiële loonkostensubsidie (50% van het loon) leidde tot een toename van de kans om aangenomen te worden met eveneens 3%. Bij de vormgeving van dergelijke instrumenten moet ook rekening worden gehouden met administratieve lasten. Hoge (gepercipieerde) administratieve lasten kunnen voor werkgevers een belemmering zijn om hier gebruik van te maken.

TPEdigitaal 3(2)


77

Net als bij instrumenten gericht op het verhogen van de verdiencapaciteit geldt dat niet alle groepen in gelijke mate baat hebben bij deze instrumenten. Tijdelijke loonkostensubsidies en no-risk polissen kunnen werkgevers over de streep trekken om een langdurig werkloze in dienst te nemen en kunnen zo een tegenwicht bieden aan (statistische) discriminatie. Als we kijken naar de groepen uit Figuur 2, is het zo dat mensen uit groep IV om deze reden baat hebben bij deze instrumenten. Het positieve effect moet echter opwegen tegen het negatieve effect van dead weight loss en het lock-in effect. Daarom is het belangrijk dat de ondersteuning tijdelijk is. Omdat werklozen werkervaring opdoen, kan de verdiencapaciteit van mensen uit groep III door de inzet van loonkostensubsidies of het werken met behoud van uitkering verhoogd worden en zijn deze instrumenten, mits tijdelijk ingezet, dus ook geschikt voor mensen uit groep III. Voor groep II leiden deze instrumenten tot een dusdanige verlaging van de loonkosten, dat het voor een werkgever lucratief kan worden om mensen uit groep II in dienst te nemen. Voor deze groep moet de loonkostensubsidie wel permanent zijn. Directe werkgelegenheidscreatie

Een derde groep instrumenten is directe werkgelegenheidscreatie, vaak in de publieke sector. In Nederland zijn de Melkertbanen daar een voorbeeld van. Deze banen hadden tot doel om enerzijds de baanvindkans van de werkzoekenden te verhogen en anderzijds de publieke dienstverlening te verbeteren. In het eerste slaagden deze banen overigens niet: de doorstroom vanuit de Melkertbanen naar een reguliere baan was laag. Ook met de Wet sociale werkvoorziening worden additionele banen gecreëerd. Ongeveer 100.000 mensen werken momenteel via een WSW-plaats. De WSW kent een budgettair beslag van ca. € 2,4 mld. Er is overigens ook nauwelijks doorstroom vanuit de WSW naar werk bij een reguliere werkgever. Directe werkgelegenheidscreatie verhoogt de kans op het vinden van een baan niet voor iedereen. Integendeel, de meeste studies vinden dat directe werkgelegenheidscreatie leidt tot een lagere baanvindkans in regulier werk (Jacobi en Kluve 2006 voor Duitsland; Gravesen 2004 voor Denemarken; Frederiksson en Johansson 2003 voor Zweden). Directe werkgelegenheidscreatie is daarmee niet geschikt om mensen uit groepen III en IV naar een baan te begeleiden. Zij hebben immers een grotere kans om een reguliere baan te vinden als zij niet meedoen aan het programma. Directe werkgelegenheidscreatie kan wel nuttig zijn voor mensen in groep II. Het doel van het programma verandert dan. Niet langer staat het vinden van een reguliere baan voorop, maar het benutten van de verdiencapaciteit

TPEdigitaal 3(2)

78

Inge Groot

en het verbeteren van de publieke dienstverlening. Wel moet worden opgepast voor verdringing. Ook voor mensen uit groep I kan worden overwogen om een werkplaats voor hen te creëren. Voor deze groep is het doel dan het activeren en het bij de maatschappij betrokken houden van deze mensen. Instrumenten gericht op een betere match

Een vierde groep instrumenten zijn instrumenten die gericht zijn op het verbeteren van de match tussen vraag en aanbod. Voorbeelden zijn ‘wortels’, zoals hulp bij het zoeken naar een baan en sollicitatietraining. Ook ‘stokken’, zoals het goed monitoren van het zoekgedrag van uitkeringsgerechtigden en het sanctioneren als zij zich onvoldoende inspannen, vallen onder deze categorie. Er zijn verschillende studies gedaan naar de effectiviteit van deze instrumenten. Gorter en Kalb (1996) en van den Berg en van der Klaauw (2006) vonden geen significant effect van bemiddeling en monitoring voor Nederland. Dolton en O’Neill (2002) vonden een significant positief effect van dergelijke programma’s in het VK (alleen voor mannen). Abbring et al. (2005) en van den Berg et al. (2004) laten zien dat het krijgen van een financiële sanctie tot een substantiële verbetering van de baanvindkans leidt: de stok werkt beter dan de wortel. Instrumenten gericht op een betere match zijn alleen geschikt voor werkzoekenden in groep IV. Werkzoekenden in de groepen I t/m III hebben immers een onvoldoende hoge productiviteit om op eigen kracht een baan te vinden. Het opleggen van een sanctie of het beter monitoren van de zoekactiviteiten heeft voor deze werklozen geen zin. Samenvattend

Er zijn verschillende typen instrumenten gericht op het verhogen van de baanvindkans van langdurig werklozen. Tabel 2 laat zien dat het bij de beslissing welk instrument in te zetten belangrijk is te kijken naar iemands potentiële verdiencapaciteit. Het verhogen van de productiviteit door middel van training of scholing is vooral nuttig voor werklozen in groep III. Zij zouden daarna op eigen kracht een baan moeten kunnen vinden. Permanente stimulering van de arbeidsvraag door middel van loonkostensubsidies of creatie van directe werkgelegenheid kan nuttig zijn voor mensen die niet in staat zijn om op eigen kracht het WML te verdienen. Het doel verandert dan wel in het verbeteren van de publieke dienstverlening en sociale activering. Op deze manier kan de verdiencapaciteit van mensen uit groep II worden benut, ook al is deze lager dan het WML en kunnen men-

TPEdigitaal 3(2)


79

sen uit groep I betrokken blijven bij de maatschappij. Tijdelijke stimulering van de arbeidsvraag kan mensen uit groep III of IV helpen om een baan te vinden. De inzet van bemiddeling en sancties kan leiden tot een snellere of betere match. Dit helpt alleen voor werkzoekenden die in staat zijn om op eigen kracht tenminste het WML te verdienen en is dus alleen geschikt voor mensen uit groep IV. Tabel 2 Welk instrument voor welke werkloze Groep I Verhogen productiviteit Permanent stimuleren vraag Tijdelijk stimuleren vraag Directe werkgelegenheid Snellere en betere match

Groep II

Groep III

Groep IV

x x x x

x

x x

Bij de vraag of überhaupt een instrument moet worden ingezet voor een werkloze, moet een afweging gemaakt worden tussen de kosten en de baten van de inzet van dit instrument. Voor mensen uit groep I geldt dat een kosten-baten afweging in termen van productie per definitie negatief uitvalt. Voor deze groep zijn de kosten gepaard gaande met begeleiding en ondersteuning immers hoger dan hun productiviteit. Of voor deze groep een instrument moet worden ingezet, hangt af van de waarde die de maatschappij hecht aan (maatschappelijke) participatie van deze mensen.

6

Conclusie en lessen ter verbetering beleid

De arbeidsmarktkansen van langdurig werklozen nemen snel af met het verstrijken van de werkloosheidsduur. Dit komt deels doordat de meest kansrijke werklozen snel een baan vinden, waardoor minder kansrijke werklozen overblijven (selectie). Het verouderen van kennis en vaardigheden en het stigma waarmee langdurige werkloosheid gepaard gaat, hebben echter ook een zichzelf versterkend effect (duurafhankelijkheid). Om langdurig werklozen te begeleiden naar een baan is er een scala aan arbeidsmarktinstrumenten beschikbaar. Het huidige kabinet heeft daar met loonkostensubsidies voor de UWV-populatie, participatieplaatsen, brugbanen, een premiekortingsregeling voor oudere werklozen en een no-risk polis voor ouderen nog een aantal instrumenten aan toegevoegd. De effecten van de arbeidsmarktinstrumenten zijn echter doorgaans bescheiden; de kans dat een werkzoekende een baan vindt wordt slechts met enkele procent-

TPEdigitaal 3(2)

80

Inge Groot

punten verhoogd. Desalniettemin zijn er mogelijkheden om de effectiviteit van het arbeidsmarktbeleid verder te verhogen. Les 1: re-integratie begint met een goede loonwaardebepaling

In dit artikel heb ik betoogd dat de loonwaarde van een individu een bepalende factor is bij het succes van de inzet van het reintegratieinstrumentarium. Werklozen die in staat zijn om op eigen kracht meer te verdienen dan het WML hebben baat bij andere instrumenten dan werklozen die niet in staat zijn om het WML te verdienen. Er zijn verschillende organisaties die casemanagers helpen om de loonwaarde van werklozen vast te stellen. Zij kijken, vaak op een werkplek, over welke competenties een werkloze beschikt en welke vaardigheden vereist zijn voor het goed uitvoeren van een functie. Zij vergelijken vervolgens de verwachte productiviteit van de werkloze met de productiviteit van een ´reguliere´ werknemer, om zo te bepalen wat de loonwaarde van de werkloze is. Deze loonwaardebepaling zou vervolgens het uitgangspunt moeten zijn bij de keuze voor het type re-integratieinstrument. Les 2: aandacht voor mensen met een verdiencapaciteit beneden het WML

De meeste arbeidsmarktinstrumenten zijn gericht op het vinden van een reguliere baan. In Nederlandse effectiviteitsanalyses wordt doorgaans het effect van een interventie op de baanvindkans in beeld gebracht. Ook de prikkels in de WWB zijn gericht op uitstroom naar werk. Er zijn echter ook mensen voor wie – ook met allerlei ondersteuning – een reguliere baan niet is weggelegd. In dit artikel zijn dat groepen I en II. Momenteel is de WSW het instrument waarvan zij gebruik moeten maken. De WSW is echter een inefficiënte manier om een groot deel van deze doelgroep te bereiken (Commissie de Vries 2008). Het arbeidsmarktinstrumentarium moet meer rekening houden met de arbeidsmarktkansen van mensen die structureel minder productief zijn dan het WML. Nu zijn zij veroordeeld tot levenslange passiviteit en uitkeringsafhankelijkheid of tot de WSW. Investeringen in een goede loonwaardebepaling (zie de vorige les) kunnen helpen om deze doelgroep te onderscheiden van de mensen voor wie het reguliere arbeidsmarktinstrumentarium wel een goede manier is om hen aan een baan te helpen en om de aanbevelingen van de commissie de Vries op te volgen.

TPEdigitaal 3(2)


81

Les 3: maatwerk is vereist

Maatwerk is essentieel. Instrumenten moeten, vanwege het lock-in effect, niet worden ingezet voor mensen met a priori relatief hoge arbeidsmarktkansen. Wees dus terughoudend met de inzet voor jongeren, hoger opgeleiden en in een hoogconjunctuur. Het kabinet bepleit in het plan van aanpak re-integratie dan ook een selectievere inzet van reintegratieinstrumenten. Maatwerk is ook vereist om te voorkomen dat een instrument wordt ingezet voor mensen die het niet nodig blijken te hebben. Hier speelt een wankel evenwicht tussen duurafhankelijkheid en selectiviteit. Vanwege de duurafhankelijkheid, zou een snelle inzet van een arbeidsmarktinstrument geprefereerd worden. Een snelle inzet vergroot echter de kans dat het instrument wordt ingezet bij mensen die het niet nodig blijken te hebben. Het is voor de CWI-casemanager immers heel lastig op voorhand in te schatten wat de te verwachten werkloosheidsduur is van een werkzoekende. Een goede loonwaardebepaling kan hierbij behulpzaam zijn. Groot et al. 2008) laten zien dat voor bijstandsgerechtigden een snelle inzet gewenst is, maar dat bij WW’ers beter even kan worden gewacht met de inzet van het arbeidsmarktinstrumentarium. Les 4: stok beter dan wortel

Studies naar de effectiviteit van re-integratie laten herhaaldelijk zien dat de stok beter werkt dan de wortel (zie bijvoorbeeld Rosholm en Svarer 2004; Van den Berg, Van der Klaauw en Van Ours 2004). Op het moment dat de uitkering minder aantrekkelijk wordt – bijvoorbeeld doordat de uitkering wordt verlaagd of doordat er tegenprestaties van mensen worden verlangd – vinden mensen sneller een baan. Dit werd onlangs geïllustreerd in een studie van het UWV (Van der Heul 2006). Hij laat zien dat de kans dat een WW’er een baan vindt met 26%-punt toeneemt op het moment dat deze een brief thuis gestuurd krijgt waarin een re-integratietraject wordt aangekondigd. Het re-integratietraject zelf verkleint de kans om een baan te vinden met circa 25%-punt. Per saldo resulteert een toename in de kans om een baan te vinden van 1%-punt. Het kabinet zet dan ook terecht in op het intensiveren van het sanctiebeleid. Daarbij geldt wel dat maatwerk vereist is. Het opleggen van een sanctie of het beter monitoren van de zoekactiviteiten heeft geen zin voor werklozen met een verdiencapaciteit lager dan het WML.

TPEdigitaal 3(2)

82

Inge Groot

Les 5: tijdelijke loonkostensubsidies in private sector

Bij de vormgeving van (tijdelijke) loonkostensubsidies die uitstroom naar een reguliere baan tot doel hebben (dus voor groep III en IV) is het belangrijk dat de subsidies worden ingezet in de private sector. Verschillende internationale onderzoeken laten zien dat subsidies in de publieke sector niet bijdragen aan het verhogen van de baanvindkans van een individu. Integendeel, subsidies in de publieke sector verlagen de kans om een reguliere baan te vinden (Kluve 2005). Loonkostensubsidies in de private sector hebben daarentegen een bescheiden positief effect op de kans dat een werkloze een reguliere baan vindt. Met de wet Stimulering arbeidsparticipatie krijgt het UWV ook de mogelijkheid om voor maximaal 1 jaar een loonkostensubsidie in te zetten. Het UWV zou bij de inzet van dit instrument kritisch moeten kijken naar de duur van het instrument, daarbij in het achterhoofd houdend dat in Slowakije subsidies van een half jaar tot betere resultaten leidden dan subsidies van 9 maanden. Les 6: voorkomen beter dan genezen

Om langdurige werkloosheid te voorkomen, is het belangrijk om snel een baan te vinden. De kans om een baan te vinden neemt immers sterk af met het verstrijken van de werkloosheidsduur, zo bleek uit Figuur 1. Mensen moeten op het moment dat zij werkloos worden over voldoende capaciteiten beschikken om snel een andere baan te vinden. Dit betekent dat zij gedurende hun werkzame leven hun employability op peil moeten houden (zie ook Scheele et al. 2009). Momenteel hebben zowel de werkgever als de werknemer nog onvoldoende belang om te investeren in inzetbaarheid. Voor met name de oudere werknemer geldt dat de werkloosheidsuitkering een aantrekkelijk alternatief is voor vervroegde uittreding. Door cumulatie van ontslagvergoeding, WW en IOAW is dit eigenlijk ‘an offer you cannot refuse’, net zoals de voormalige VUT-regeling. Ook voor de werkgever is er geen sterke prikkel om te investeren in de employability van zijn werknemers. Werkgevers die niet in de employability van hun werknemers investeren, kunnen de kosten van langdurige werkloosheid afwentelen op de collectief gefinancierde WW en bijstand. Werknemers en werkgevers moeten dan ook meer investeren in brede inzetbaarheid. Voorkomen is immers beter dan genezen.

Auteur De auteur is verbonden aan de directie Algemene Economische Politiek van het ministerie van Economische Zaken. Email: [email protected]. Het

TPEdigitaal 3(2)


83

artikel is op persoonlijke titel geschreven en vertegenwoordigt op geen enkele wijze de visie van het ministerie. De auteur dankt Michiel Stal, Sjef Ederveen, Frans Suijker en twee anonieme referenten voor nuttige opmerkingen.

Literatuur Abbring, J.H., G.J. van den Berg en J.C. van Ours, 2005, The effect of unemployment Insurance sanctions on the transition rate from unemployment to employment, Economic Journal, vol. 115(505): 602-30. Bakker, R.C., D.R. Kemper en D.H. Grijpstra, 2008, Loonkostensubsidie & werken met behoud van uitkering. Quick-scan naar de toepassing van deze reintegratieinstrumenten door gemeenten. Leiden: Research voor Beleid. Berg, G.J. van den en B. van der Klaauw, 2006, Counseling and monitoring of unemployed workers: theory and evidence from a controlled social experiment. International, Economic Review, vol. 47(3): 895-936. Berg, G.J. van den, B. van der Klaauw en J.C. van Ours, 2004, Punitive sanctions and the transition rate from welfare to work, Journal of Labor Economics, vol. 22(1): 211-241. Bolvig, I., P. Jensen en M. Rosholm, 2003, The employment effects of active policy, IZA Discussion paper 736, Bonn: IZA. Commissie arbeidsparticipatie, 2008, Naar een toekomst die werkt. Rotterdam. Commissie fundamentele herbezinning WSW (Commissie de Vries), 2008, Werken naar vermogen, ’s Gravenzande. Dolton, P. en D. O’Neill, 2002, The Long-run effects of unemployment monitoring and work search programs, The Journal of Labour Economics, vol. 20(2): 381-403. Frederiksson, P. en P. Johansson, 2003, Employment, mobility and active labor market programs, IFAU WP 2003-3, Uppsala: IFAU. Gerfin, M. en M. Lechner, 2002, A Microeconometric Evaluation of the Active Labour Market Policy in Switzerland, Economic Journal, vol. 112(482): 85493. Gorter, C. en G.R.J. Kalb, 1996, Estimating the effect of counseling and monitoring the unemployed using a job search model, Journal of Human Resources, vol. 31(3): 590-610. Graaf-Zijl, M. de, P. Berkhout, P. Hop en D. de Graaf, 2006, De onderkant van de arbeidsmarkt vanuit werkgeversperspectief. De rol van percepties bij de selectie van laag opgeleide sollicitanten, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Gravesen, B., 2004, Employment effects of active labor market programs: Do the programs help welfare benefit recipients to find jobs?, PhD thesis 2004-2, Department of Economics, University of Aarhus

TPEdigitaal 3(2)

84

Inge Groot

Groot, I., M. de Graaf-Zijl, P. Hop, L. Kok, B. Fermin, D. Oom en W. Zwinkels, 2008, De lange weg naar werk. Beleid voor langdurig uitkeringsgerechtigden in de WW en de WWB, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Groot, I., D. Hollanders, J.P. Hop en S. Onderstal, 2006, Werkt de re-integratiemarkt?, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Heul, H. van der, 2006, Vaststelling en evaluatie van de effecten van reintegratiemaatregelen voor WW-cliënten, Kennismemo 2006/11, Amsterdam: UWV. Jackman en Layard, 1990, Does long-term unemployment reduce a person’s chance of a job? A Time series test, Economica, vol. 58(229): 93-106. Jacobi, L. en J. Kluve, 2006, Before and after the Hartz reforms: The performance of active labour market policy in Germany. IZA DP 2100. Bonn: IZA. Jespersen, S.T., J.R. Munch en L. Skipper, 2008, Cost and benefit of Danish active labour market programs, Labour Economics, vol. 15(5): 859-84. Kluve, J., 2005, Study on the effectiveness of ALMPs. Research project for the European Commission, DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Essen: RWI. Lechner, M., R. Miquel en C. Wunsch, 2004, Long-run effects of public sector sponsored training in West Germany, IZA DP 1443. Bonn: IZA. Lenz, R. en T. Tranaes, 2004, Job search and savings: wealth effects and duration dependence, EPRU working paper series 01-10, Kopenhagen: EPRU. Nekkers, G, C, van Trier en E. Vogels, 2008, Versterking van de arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden, TPEdigitaal, vol.2(1): 1-22. Ours, J. van, 2002, The locking-in effect of subsidized jobs, Tilburg: OSA. Richardson, K. en G.J. van den Berg, 2001, The effect of vocational employment training on the individual transition rate from unemployment to work, Swedisch Economic Policy Review, vol. 8(2): 175-213. Rosholm, M. en M. Svarer, 2004, Estimating the Threat Effect of Active Labor Market Programs, Working Paper 2004-06. Aarhus: Universiteit van Aarhus. Scheele, D., R. van Gaalen en J. van Rooijen, 2009, Werk en inkomsten na massaontslag,. Den Haag: WRR/CBS. UWV, 2007a, Kwartaalverkenningen 2007-II, Amsterdam: UWV. UWV, 2007b, Kwantitatieve informatie 4e kwartaal 2007, Amsterdam: UWV. Weber, A. en H. Hofer, 2004, Are job-search programs a promising tool? IZA DP 1075, Bonn: IZA. Winter-Ebner, R., 1998, Unknown wage offer distribution and job search duration. Economic Letters vol. 60(2): 237-242.

TPEdigitaal 3(2)

Veranderende prikkels in de sociale werkvoorziening

Patrick Koot en Sabine Desczka De sociale werkvoorziening in Nederland is volop in beweging. In 2008 is de wetgeving gemoderniseerd om enkele acuut gevoelde problemen aan te pakken. Verder heeft de commissie fundamentele herbezinning Wsw in 2008 een advies uitgebracht over de toekomstige inrichting van de sociale werkvoorziening en andere regelingen voor personen met een arbeidshandicap. In dit artikel gaan we in op de prikkels in de sw na de modernisering van de wetgeving. Op basis van theoretische overwegingen en de ervaringen van verschillende SW-bedrijven, gemeenten en werkvoorzieningschappen worden de risico’s van prikkels geanalyseerd. Verder wordt gekeken of de doelstellingen van de modernisering behaald worden.

1

Inleiding

In 1969 werd de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) in het leven geroepen. Het doel van deze wet was om zoveel mogelijk arbeidsgehandicapten te voorzien van arbeid. In 1998 is dit doel aangepast. Arbeidsgehandicapten moeten sindsdien van arbeidsplaatsen voorzien worden die aansluiten bij hun mogelijkheden en capaciteiten, en in een zo regulier mogelijke omgeving. De laatste jaren is gebleken dat deze doelstellingen nog niet gerealiseerd zijn. Medio 2006 bleek 81 procent van de Wsw-werknemers (Wsw’ers) namelijk nog steeds werkzaam in de beschutte omgeving van het Sociale Werkbedrijf (SW-bedrijf), terwijl ongeveer de helft van de mensen volgens de indicatie in staat werd geacht tot het verrichten van aangepaste arbeid in dienst van een reguliere werkgever, het zogenaamde begeleid werken (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) 2007a).


86

Patrick Koot en Sabine Desczka

De laatste jaren zijn verder verschillende problemen komen bovendrijven in de sociale werkvoorziening (sw). Zo kampte de sector met toenemende wachtlijsten, onder andere door een beperkte uitstroom. In 2006 was er sprake van een wachtlijst van 20 duizend personen en een gemiddelde wachttijd voor Wsw-geïndiceerden van bijna 13 maanden (Bolhuis en Flapper 2007). Verder kampte een groot deel van de SW-bedrijven geregeld met forse financiële tekorten (van den Berg et al. 2007; Blank et al. 2007). Het bovenstaande vormde aanleiding om de Wsw in 2008 te moderniseren (Ministerie van SZW 2005). Met verschillende aanpassingen in de wetgeving moeten de bestaande doelen beter gerealiseerd worden en moeten de genoemde problemen verzacht worden. De modernisering biedt echter niet een oplossing voor het groeiende beroep dat gedaan wordt op de Wsw. De Staatssecretaris van SZW heeft daarom de Commissie Fundamentele Herbezinning Wsw (vanaf hier aangeduid met de Commissie De Vries) in het leven geroepen om een voorstel te doen om meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen (Ministerie van SZW 2007b). In oktober 2008 heeft deze commissie advies uitgebracht (Commissie Fundamentele Herbezinning Wsw 2008). Een uitgangspunt daarbij was dat de Wsw in onderlinge samenhang bekeken zou worden met andere regelingen voor personen met een arbeidsbeperking, zoals de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wia) en de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering jonggehandicapten (Wajong). Zo zou er ook sprake zijn van een groeiend beroep op de Wajong. Dit artikel heeft tot doel de oorsprong van de huidige problemen in de gemoderniseerde Wsw te verklaren: welke prikkels hebben alle partijen en instanties die betrokken zijn bij deze regeling, en in hoeverre manifesteren deze zich in de praktijk? Vervolgens kijken we in hoeverre deze problemen weg te nemen zijn, allereerst door de effecten van de modernisering in 2008 te bezien en vervolgens de (vermeende) effecten van de voorstellen van de Commissie De Vries te analyseren. De indeling van dit artikel is als volgt. In Sectie 2 gaan we in op de belangrijkste veranderingen in de sw. Sectie 3 geeft een theoretische beschouwing over de risico’s van perverse of ontbrekende prikkels in de sw. In Sectie 4 geven we op basis van twaalf interviews met gemeenten, sw-bedrijven en een werkvoorzieningschap inzicht in de eerste ervaringen in de sector met de gemoderniseerde Wsw en analyseren we of de geconstateerde risico’s zich in de praktijk manifesteren. Sectie 5 geeft vervolgens een analyse van het advies van de Commissie De Vries. In Sectie 6 volgen de conclusies en aanbevelingen.

TPEdigitaal 3(2)


2

87

De veranderingen in de sociale werkvoorziening

In deze sectie beschrijven we de reeds doorgevoerde en de door de Commissie De Vries voorgestelde veranderingen in de sw. De gemoderniseerde sociale werkvoorziening. Voor gemeenten en SWbedrijven zijn er verschillende veranderingen doorgevoerd met de modernisering van de Wsw (zie bijvoorbeeld Ministerie van SZW 2005). Ten eerste worden gemeenten meer geprikkeld de regierol op zich te nemen. Een belangrijke verandering is de verdeling van het Rijksbudget over individuele gemeenten, op basis van het aantal Wsw-geïndiceerden woonachtig in de betreffende gemeenten. Voorheen kregen gemeenten vaste subsidies per sw-plaats toegekend, die soms één-op-één werden overgeheveld naar SW-bedrijven. Nu zijn gemeenten vrij om subsidies in te zetten voor het realiseren van arbeidsplaatsen. Hiermee worden ze geprikkeld om na te denken over het bedrag dat hoort bij de realisatie van een arbeidsplaats. Gemeenten hoeven alleen de kosten te vergoeden voor de realisatie van de bij de Wsw’er passende arbeidsplaats. Dat hoeft dus niet persé bij het SWbedrijf te zijn. Als het goedkoper is een Wsw’er begeleid werk te laten verrichten, dan is dat met het nieuwe financieringssysteem voor de gemeente aantrekkelijker. Hiermee wordt benadrukt dat gemeenten de regie hebben in de sociale werkvoorziening en dat de rol van het SW-bedrijf ligt bij het plaatsen en/of begeleiden van sw’ers. Verder wordt de Wsw-subsidie aan individuele gemeenten verstrekt. Individuele gemeenten moeten ook zelf verantwoording afleggen aan het Rijk over de prestaties. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid van de individuele gemeente voor de eigen Wswgeïndiceerden benadrukt. Voorheen vond verantwoording vaak plaats op het niveau van de eventuele samenwerking tussen gemeenten (de gemeenschappelijke regeling). Ten tweede worden gemeenten en SW-bedrijven ook op een andere manier geprikkeld om begeleidwerkenplaatsen te realiseren. Zo is er een stimuleringsregeling begeleid werken ingevoerd. Dit is een bonussystematiek gebaseerd op gerealiseerde begeleidwerkenplaatsen. Gemeenten en SWbedrijven met de hoogste realisatie begeleid werken ontvangen de hoogste bonussen. Voorheen was er aantal jaar ook sprake van een financiële prikkel. Indien de gemeente aantoonbaar te weinig inspanningen had geleverd om ten minste 25% van de instromende Wsw’ers te voorzien van begeleidwerkenplaatsen, werd als boete het subsidiebedrag teruggevorderd. Verder hebben gemeenten de mogelijkheid om via doelgroepenbeleid voorrang te geven aan plaatsing van Wsw’ers met een indicatie voor begeleid werken. Ten slotte hebben alle gemeenten een verordening persoons-

TPEdigitaal 3(2)

88


gebonden budget (PGB) begeleid werken op moeten stellen. Hierin wordt aangegeven onder welke voorwaarden Wsw-geïndiceerden voor een PGB in aanmerking komen. Ten derde bevat de gemoderniseerde Wsw mogelijkheden voor gemeenten en SW-bedrijven om de wachtlijstproblematiek te verzachten. Zo hebben gemeenten de mogelijkheid om doelgroepenbeleid te voeren, waarmee aan de meest kwetsbare groepen in de Wsw (bijvoorbeeld Wajongers) voorrang gegeven kan worden bij plaatsing vanaf de wachtlijst. Dit is echter niet verplicht. Verder kunnen re-integratiemiddelen ingezet worden voor de Wsw. Wsw’ers op de wachtlijst met bijvoorbeeld een bijstandsuitkering kunnen daarmee in een voortraject geplaatst worden zodat hun arbeidsvaardigheden op peil blijven of gebracht worden. Ook voor Wsw’ers zelf is een aantal veranderingen doorgevoerd. Ten eerste hebben Wsw-geïndiceerden het recht op een PGB begeleid werken. Deze regeling moet stimuleren dat ze zelf op zoek gaan naar begeleidwerkenplaatsen. Ten tweede hebben Wsw-geïndiceerden meer zeggenschap gekregen door de modernisering. Door middel van cliëntenraden kunnen ze invloed uitoefenen op de wijze waarop de gemeente uitvoering geeft aan de Wsw. Alle gemeenten hebben een verordening moeten opstellen, die aangeeft hoe cliëntenparticipatie bij de uitvoering van de Wsw vorm krijgt. De Commissie De Vries. Naast de modernisering van de Wsw heeft de Commissie De Vries in oktober 2008 een advies opgesteld voor een nieuwe regeling voor arbeidsgehandicapten (Commissie Fundamentele Herbezinning Wsw 2008). Het advies bevat onder andere voorstellen voor een nieuwe doelgroepafbakening (het moet gaan om mensen die niet in staat zijn het minimumloon te verdienen, maar wel minstens 20% van het minimumloon) en een nieuwe indicatiestelling (die afhankelijk van het type uitkering bij hetzij de gemeente, hetzij het UWV/CWI1 terecht komt en pas afgesloten wordt op een werkplek). Daarnaast bevat het advies verschillende voorstellen om gemeenten en SW-bedrijven, arbeidsgehandicapten en reguliere werkgevers te prikkelen en mogelijkheden te bieden om zo veel als mogelijk reguliere werkplekken te creëren. Voor wat betreft de nieuwe doelgroep gaat de commissie in het advies eerst in op de rechten en plichten. Enerzijds moeten mensen die vallen onder de doelgroep zelf op zoek kunnen gaan naar een reguliere werkgever, bijvoorbeeld via het recht op een persoonsgebonden budget. Anderzijds moeten deze mensen verplicht kunnen worden om te werken naar vermo1

Uitvoeringsorgaan werknemersverzekeringen /Centrum voor Werk en Inkomen: inmiddels bekend als het UWV werkbedrijf.

TPEdigitaal 3(2)


89

gen. Verder stelt de commissie voor om de beloningsystematiek te herzien en op te bouwen uit drie componenten: 1. Een participatievergoeding. 2. Een loonwaardevergoeding. 3. Een aanvullende vergoeding. Met een participatievergoeding wordt de medewerker beloond om betaald werk te gaan verrichten. De loonwaardevergoeding is gelijk aan de objectief vastgestelde loonwaarde, hetgeen een prikkel kan zijn om zoveel mogelijk te werken naar vermogen. Tot slot komen personen die voorheen een uitkering ontvingen in aanmerking voor een aanvullende uitkering om te garanderen dat hun inkomen boven het voor hen relevante sociaal minimum ligt. Om gemeenten te stimuleren tot maximale inzet stelt de commissie voor om ook de financieringsystematiek aan te passen en aan te laten sluiten bij de succesformule van de Wet Werk en Bijstand (WWB). De financiering van de participatievergoeding geschiedt via de middelen die overblijven van de oorspronkelijke uitkering. De oorspronkelijke uitkering valt namelijk (deels) vrij omdat de loonwaardevergoeding betaald wordt door de werkgever. Deze vrijgevallen middelen kunnen dan bijvoorbeeld weer ingezet worden voor de aanvullende uitkering en voor de kosten voor de begeleiding en ondersteuning de medewerkers. Eventueel kunnen ook middelen die door uitstroom vrijkomen in de Wsw en de WWB (het zogenaamde W-deel2) worden ingezet. Voor de kosten van de meeste personen in de doelgroep moeten deze middelen voldoende zijn, waarbij gemeenten wellicht zelfs geld overhouden. Met het geld dat overblijft kunnen de werkplekken voor de meest kwetsbare groepen gefinancierd worden. Dit is aantrekkelijk voor gemeenten omdat vrijgevallen uitkeringen van deze groep vrij besteedbaar worden gemaakt. Tot slot stelt de commissie om reguliere werkgevers meer over de streep te trekken om werkplekken te bieden door bijvoorbeeld te investeren in jobcoaches of door het introduceren van een objectieve methode om de loonwaarde van een medewerker in kaart te brengen.

2

Gemeenten ontvangen in het kader van de WWB twee budgetten: een inkomensdeel en een werkdeel. Uit het inkomensdeel moeten de uitkeringen worden betaald. Uit het werkdeel moeten de re-integratieactiviteiten worden betaald.

TPEdigitaal 3(2)

90


3

Risico’s in de sw vanuit theoretisch perspectief

Hervormen geschiedt niet in een vacuüm. Verschillende partijen zijn erbij betrokken. Dat biedt kansen maar brengt ook een aantal risico’s met zich mee. Nieuw beleid is immers niet altijd ten voordele van alle partijen. Dit kan ertoe leiden dat partijen het proces belemmeren. Het is dus belangrijk om te analyseren hoe de prikkels liggen voor verschillende partijen in de nieuwe situatie. Wanneer de financiering, uitvoering en verantwoording van regelingen bij verschillende partijen ligt, zoals bij de sw, dan bestaat er meestal voor tenminste één van de betrokken partijen een prikkel tot overmatig gebruik of afwenteling op anderen. Dit gebeurt bijvoorbeeld door verantwoordelijkheden af te schuiven of door inefficiënties in de uitvoering te wijten aan andere partijen (Lane 2000). Er bestaan bijvoorbeeld wachtlijsten omdat ‘Den Haag onvoldoende middelen beschikbaar stelt’. De mate van controle bepaalt hier in sterke mate het gedrag van de partijen. Ze laten zich leiden door de kans om aangesproken te worden op hun gedrag, althans als we uitgaan van het in de literatuur bekende argument van shirking (Akerlof en Yellen 1986). Indien de sector traag of verkokerd blijkt, dan helpt alleen herstructurering van beleid, verandering van de middelenverdeling of het nauwkeurig analyseren van belangenconflicten en doelen van partijen. In deze sectie analyseren we per partij de theoretische risico’s van ontbrekende of perverse prikkels in de sw die resteren na de modernisering. Ook kijken we daarbij naar de indicatiestelling door het CWI. Gemeenten en SW-bedrijven. Het Rijk heeft verschillende verantwoordelijkheden bij gemeenten neergelegd. Op decentraal niveau kan vaak beter en directer worden aangesloten bij de bestaande belangen van alle partijen (Tullock 1967), maar op centraal niveau kan rechtsongelijkheid beter worden voorkomen, bijvoorbeeld in het selectieproces in de sw. Het is zaak om tussen deze twee idealen een acceptabele oplossing te vinden. De wenselijkheid van maatwerk heeft wel enige sturing nodig waarvoor instrumenten als het categoriseren van Wsw’ers, het reguleren van de doorstroom, tussentijdse evaluatie en controle soelaas kunnen bieden. Ten eerste hebben gemeenten prikkels om zo veel mogelijk personen voor de indicatiestelling bij het CWI aan te melden, wanneer ze zo het risico dat ze bij andere regelingen lopen kunnen verkleinen. Denk bijvoorbeeld aan afwenteling van WWB’ers naar de Wsw. Dit kan leiden tot meer gebruik dan nodig, met wachtlijsten als gevolg. Gemeenten lijken bovendien weinig belang te hebben bij verkorting van wachtlijsten. Zo hebben gemeenten te maken met de taakstelling: een bepaald aantal arbeidsplaat-

TPEdigitaal 3(2)


91

sen dat minimaal gerealiseerd moet worden met het Rijksbudget. Wanneer dit budget niet voldoende blijkt, moeten gemeenten financieel bijspringen. Gemeenten hebben dus geen financiële belangen om meer arbeidsplaatsen te realiseren dan de taakstelling. Het bestaan van wachtlijsten kan verder handig zijn voor SW-bedrijven omdat bij uitval of doorstroom van Wsw’ers direct gebruik kan worden gemaakt van een potentieel aan nieuwe Wsw’ers. Ten tweede liggen er prikkels voor gemeenten en SW-bedrijven om bepaalde groepen Wsw’ers (doelgroepen) voorrang te geven bij plaatsing vanaf de wachtlijst. Met de modernisering is er immers de mogelijkheid tot het voeren van doelgroepenbeleid. Selectie van cliëntgroepen is inherent aan het leveren van maatwerk. Dit kan ertoe leiden dat in sommige gevallen de goede Wsw’ers voorrang krijgen terwijl andere Wsw’ers voor een lange tijd op een plek moeten wachten of zelfs uitgesloten worden. Ten derde lijken er weinig prikkels te liggen voor gemeenten en SWbedrijven om de capaciteiten van Wsw’ers optimaal te benutten en uitstroom naar reguliere arbeid te realiseren. Waarom zou een SW-bedrijf bijvoorbeeld een goed ingewerkte en productieve Wsw’er laten door- of uitstromen naar een reguliere werkgever, zeker als hij deze moet vervangen met een wellicht minder productieve Wsw’er? Het is bovendien de vraag of doorstroom vanuit financieel oogpunt het meest aantrekkelijk is. Onvoldoende uitstroom leidt overigens ook weer tot overmatig gebruik. Wsw’ers. Het is niet ondenkbaar dat personen die eventueel in aanmerking komen voor een plaatsing in de sw of al een plaatsing hebben hun gedrag aanpassen aan de criteria van de Wsw. Dit kan leiden tot overmatig gebruik van de sw of tot een niet-optimale benutting van de capaciteiten van Wsw’ers. Zo liggen er weinig prikkels voor Wsw’ers om vanuit een arbeidsplaats bij het SW-bedrijf door te stromen naar een begeleidwerkenplaats bij een reguliere werkgever. Voor Wsw’ers is het immers niet altijd even leuk om de beschermde sw-omgeving te verlaten. Dit geldt in het bijzonder wanneer blijkt dat zij er qua salaris op achteruit kunnen gaan. Waarom zouden zij dan doorstromen naar begeleid werken? Dit is immers niet verplicht. Bovendien worden sommige groepen Wsw’ers niet meer geherindiceerd. CWI. Om zich tegen overmatig gebruik van de Wsw te beschermen heeft het Rijk de toetsing van potentiële Wsw’ers reeds sinds 2005 bij het CWI neergelegd. Het CWI toetst aan de hand van de bij wet vastgestelde criteria. Het gevaar voor overmatig gebruik van de Wsw wordt dus door externe toetsing ondervangen. De onafhankelijkheid van het CWI komt echter onder druk te staan als gemeenten en CWI op lokaal niveau nauw samen-

TPEdigitaal 3(2)

92


werken, hetgeen vanuit het oogpunt van arbeidsbemiddeling wenselijk kan zijn. Dit zou kunnen leiden tot overmatig gebruik. Reguliere werkgevers. In de sw wordt zwaar ingezet op het realiseren van zoveel als mogelijk begeleidwerkenplaatsen. Daarbij is het van belang dat er voldoende reguliere werkgevers zijn, die bereid zijn deze plaatsen aan te bieden. Werkgevers creëren sw-plaatsen niet uit louter altruïstische overwegingen. Daarnaast verwachten ze tenminste dat de gemaakte kosten en de geïnvesteerde tijd worden vergoed. Deels gebeurt dit door de subsidie, maar ook dan is er nog sprake van veel goede wil. Het aanbieden van begeleidwerkenplaatsen moet daarom laagdrempelig zijn. Ingewikkelde regelgeving en administratieve druk kunnen er voor zorgen dat het creëren van een plek de moeite niet waard is. Dit geldt bijvoorbeeld wanneer werkgevers regelgeving niet goed begrijpen en het gevaar bestaat achteraf geconfronteerd te worden met het mislopen van een vergoeding, omdat regels niet goed zijn nageleefd. Dat is een nog sterker gegeven wanneer regelgeving vaak herzien wordt. Veelvuldige hervorming kan op deze manier een bedreiging worden voor de sector. Overzicht

Tabel 1 geeft per partij aan wat vanuit theoretisch oogpunt de risico’s zijn van ontbrekende of perverse prikkels in de sw. Ook gaan we in op de indicatiestelling door het CWI. Tabel 1 Risico’s in de sw vanuit theoretisch oogpunt. Partijen

Risico’s

Gemeenten en SW-bedrijven

Overmatig gebruik Wsw Ongelijke kansen/uitsluiting bepaalde Wsw’ers Een niet-optimale benutting van capaciteiten Overmatig gebruik Wsw Een niet-optimale benutting van capaciteiten Regionaal overmatig gebruik Onvoldoende begeleidwerkenplaatsen

Wsw-ers CWI Reguliere werkgevers

Samenvattend zijn er vanuit theoretisch oogpunt drie kernrisico’s te benoemen in de sw: 1. Overmatig gebruik van de Wsw. 2. Uitsluiting van bepaalde groepen Wsw’ers of ongelijke kansen door selectie (bijvoorbeeld bij doelgroepenbeleid).

TPEdigitaal 3(2)


93

3. Het niet volledig benutten van de capaciteiten van Wsw’ers (bijvoorbeeld omdat Wsw’ers niet willen doorstromen of door onvoldoende begeleidwerkenplaatsen bij reguliere werkgevers).

4

Ervaringen uit de praktijk

Het voorgaande leert dat er verschillende risico’s te benoemen zijn in de sw door ontbrekende of perverse prikkels. De vraag is nu in hoeverre deze risico’s zich in de praktijk manifesteren na de modernisering van de Wsw. Met interviews3 is getracht om hier een beeld van te krijgen. In deze sectie bespreken we per partij de resultaten van de interviews. Daarbij kijken we ook of de verschillende doelstellingen van de modernisering behaald worden. Opzet interviews

In totaal zijn twaalf interviews afgenomen met SW-bedrijven (6), gemeenten (5) en een werkvoorzieningschap (1). Het is niet ondenkbaar dat er met deze opzet bepaalde selectie-effecten optreden, omdat bepaalde gemeenten of SW-bedrijven wellicht eerder geneigd zijn mee te werken aan interviews dan andere. Daarnaast is uit praktische overwegingen bij de selectie van potentiële deelnemers aan de interviews slechts in beperkte mate rekening gehouden met representativiteit. Zo zijn er zes interviews met SWbedrijven afgenomen en zes met gemeenten plus het werkvoorzieningschap. Met deze opzet zijn dan ook geen harde empirische uitspraken te doen, maar wordt er puur inzicht gegeven in de ervaringen van de geïnterviewden. Verder dient opgemerkt te worden dat de verschillende partijen reeds voor het uitkomen van het advies van de Commissie De Vries geïnterviewd zijn. Resultaten interviews

Gemeenten en SW-bedrijven. Verschillende geïnterviewde gemeenten en SW-bedrijven geven aan dat met de modernisering de Wsw meer op de kaart gezet is in de gemeenten. Voorheen was de aansturing vanuit de gemeenten minder goed geregeld, zo wordt soms eerlijk toegegeven. Dan hoefde het SW-bedrijf bijvoorbeeld alleen een begroting en jaarverslag neer te leggen. Die tijden zijn voorbij. Een aantal geïnterviewde gemeenten en SW-bedrijven geeft bijvoorbeeld aan dat vooruitlopend op of met de 3

Het gaat om interviews in het kader van het promotieonderzoek van Patrick Koot

TPEdigitaal 3(2)

94


introductie van de gemoderniseerde Wsw er contracten of convenanten zijn of worden afgesloten met een of meerdere SW-bedrijven, waarin bijvoorbeeld ambities, doelen of afspraken staan over te leveren prestaties. Deze convenanten en contracten gaan met name in op de te leveren sociale prestaties. In een paar gevallen zijn ook afspraken gemaakt over financiële prestaties. Een aantal andere gemeenten zegt overigens ook al voor de modernisering actief sturing te hebben gegeven aan het SW-bedrijf. Een belangrijke verandering betreft de verdeling van het rijksbudget over individuele gemeenten. Een aantal geïnterviewden merkt op dat gemeenten hierdoor meer betrokken raken bij de Wsw. Vrijwel alle geïnterviewden melden verder dat dit extra administratieve lasten met zich meebrengt voor SW-bedrijven. Zo hebben de SW-bedrijven Wsw’ers in dienst die niet wonen in de gemeenten die als opdrachtgever fungeren. Waar een SW-bedrijf voorheen het rijksbudget soms direct op de rekening ontving, moet er nu maandelijks aan soms wel meer dan 25 gemeenten worden gefactureerd. Bovendien moet uitgezocht worden in welke gemeente een Wsw’er woonachtig is of was op bepaalde meetmomenten. Bij een of meerdere verhuizingen van Wsw’ers is dit een behoorlijke klus. Enkele SW-bedrijven geven aan dat de gemeente de regierol nog niet voldoende op zich heeft genomen. Deze SW-bedrijven plaatsen ook vraagtekens bij de regierol van gemeenten, zeker in het kader van de modernisering, waar zwaar wordt ingezet op reguliere arbeidsplaatsen (detachering en met name begeleid werken). De verschillende werelden (gemeente en reguliere werkgevers) staan wellicht te ver van elkaar af om goed maatwerk te leveren. Volgens deze SW-bedrijven ontbreekt af en toe de juiste kennis over specifieke sw-zaken bij gemeenten. De meeste geïnterviewde SW-bedrijven en gemeenten melden reeds sinds een aantal jaren in te zetten op zoveel als mogelijk arbeidsplaatsen buiten de deur van de organisatie. Met de modernisering van de Wsw verandert er in de meeste gevallen dan ook weinig. Het is eerder een bevestiging van de ingeslagen weg. Een aantal gemeenten en SW-bedrijven merkt hierbij op dat de bonus voor begeleid werken een vooruitgang is ten opzichte van de voormalige boetesystematiek. Zo wordt de boetesystematiek geregeld als arbitrair omschreven. Een kritiekpunt op het bonussysteem is dat de bonussen vooral worden uitgekeerd aan de gemeenten die al over veel begeleidwerkenplaatsen beschikken. Verder wordt door de meeste geinterviewden aangegeven dat deze regeling niet persé de prikkel is om in te zetten op begeleidwerkenplaatsen, omdat de meeste partijen dit al doen. Verschillende gemeenten en SW-bedrijven maken tot slot via een verordening wachtlijstbeheer gebruik van de mogelijkheid om Wsw’ers met een indicatie begeleid werken voorrang te geven bij plaatsing vanaf de wachtlijst.

TPEdigitaal 3(2)


95

Er bestaan nogal uiteenlopende meningen over het financiële plaatje dat past bij detachering en begeleid werken. Een aantal gesprekspartners geeft aan dat het inzetten op begeleid werken (en ook detachering van Wsw’ers) financieel aantrekkelijk is, zeker op de langere termijn. Als SW-bedrijven investeren in relaties met reguliere werkgevers en als er voldoende vertrouwen in Wsw-medewerkers bestaat bij deze werkgevers, kunnen goede inleenvergoedingen en loonkostensubsidies worden bedongen. Verder kunnen in sommige gevallen locaties worden gesloten en delen van het pand worden gebruikt voor andere doeleinden, zoals verhuur. Andere gesprekspartners plaatsen hier kantekeningen bij. Zij wijzen er op dat SWbedrijven juist de wat betere Wsw’ers kwijt raken, die niet altijd direct te vervangen zijn. Verder kunnen leegstaande panden niet altijd direct afgestoten of verhuurd worden. In een paar gevallen wordt dan ook opgemerkt dat het SW-bedrijf nog twijfels heeft bij begeleid werken. De wachtlijsten baren de verschillende gesprekspartners grote zorgen. De gesproken SW-bedrijven en gemeenten geven aan dat de wachtlijsten in principe het gevolg zijn van de taakstelling van het Rijk in relatie tot het aantal Wsw-geïndiceerden. Aangezien de uitstroom uit de sw lager ligt dan de instroom neemt het aantal Wsw-geïndiceerden toe. Daarnaast wordt ook genoemd dat er groepen in de sw zitten die wellicht wel begeleid zouden kunnen werken, maar dit niet willen en hoeven. Dit geldt bijvoorbeeld voor bepaalde groepen die ingestroomd zijn voor 1998. Over afwenteling van bijvoorbeeld WWB’ers naar de Wsw is slechts door 1 van de geïnterviewden een opmerking gemaakt. De meeste geïnterviewde gemeenten hebben de mogelijkheid benut om een verordening wachtlijstbeheer op te stellen en doelgroepenbeleid te voeren. Bepaalde Wsw’ers krijgen daarmee voorrang bij plaatsing vanaf de wachtlijst. Verschillende geïnterviewden melden dat er voorrang wordt gegeven wordt aan jongeren tot en met 27 jaar. Soms is dit gekoppeld aan de regeling waaronder de jongere dan valt: bijvoorbeeld de Wajong of WWB. Vaak krijgen ook Wsw’ers met een begeleidwerkenindicatie voorrang. In een enkel geval speelt ook de wachttijd van Wsw-geïndiceerden een rol. Een andere manier om de wachtlijsten te verzachten is het plaatsen van Wsw’ers met een WWB-uitkering in een voortraject bij het SWbedrijf. Verschillende gesprekspartners geven aan hier gebruik van te maken. Wsw’ers. Voor 1 juli 2008 hebben alle gemeenten met een taakstelling een verordening cliëntenparticipatie en een verordening persoonsgebonden budget Wsw opgesteld. In sommige gevallen hebben gemeenten deze verordeningen door het SW-bedrijf laten opstellen.

TPEdigitaal 3(2)

96


De verordening cliëntenparticipatie regelt onder andere dat gemeenten een cliëntenraad Wsw in het leven roepen. De geïnterviewde gemeenten hebben hierin verschillende keuzes gemaakt. In een aantal gevallen is er binnen de gemeente een nieuwe cliëntenraad Wsw opgericht. In andere gevallen is de cliëntenraad Wsw ondergebracht bij bestaande cliëntenraden in het kader van de WWB en Wmo.4 Zowel de geïnterviewde SWbedrijven als gemeenten zijn van mening dat het een goede zaak is dat clienten gehoord worden, maar dat het de vraag is wat het uiteindelijk oplevert. Eén van de SW-bedrijven merkt op dat het wellicht beter is om de tevredenheid van Wsw’ers in kaart te brengen en dit om de paar jaar te monitoren. Verder is cliëntenparticipatie volgens een andere gesprekspartner een goed instrument om de relatie tussen de gemeente en cliënt te versterken. Weer een ander geeft aan dat hij verwacht dat de cliëntenraad vooral een oogje in het zeil houdt bij doelgroepenbeleid in het kader van instroom vanaf de wachtlijst. Over de invoering van het PGB voor Wsw-geïndiceerden zijn de meningen niet erg uitgesproken. De meeste geïnterviewden geven aan dat er nog niemand langs is geweest voor een PGB en het derhalve lastig is om hier iets over te zeggen. Sommige gesprekspartners plaatsen kantekeningen bij de invoering van het PGB. Een van de gemeenten waarschuwt bijvoorbeeld voor misbruik van Wsw’ers door reguliere werkgevers. Verder merkt een van de SW-bedrijven op dat de regeling uitgaat van een bepaalde pro-activiteit van Wsw-geïndiceerden. Deze moeten zelf op zoek gaan naar een reguliere werkgever, terwijl ze juist een bepaalde afstand tot de reguliere arbeidsmarkt hebben. Daarnaast moeten Wsw’ers ook begeleid willen werken, zo geven de meeste geïnterviewden aan. De sw is immers een vrijwillige voorziening. Zo bestaat er vaak weerstand bij Wswmedewerkers om bij reguliere werkgevers te gaan werken, bijvoorbeeld omdat er soms salaris ingeleverd moet worden of omdat ze dan de beschermde omgeving moeten verlaten. Sommige gemeenten merken op dat ze bij het stimuleren van doorstroom naar begeleid werken zich niet richten op bepaalde groepen Wsw’ers, bijvoorbeeld Wsw’ers die al ingestroomd zijn voor 1998. CWI. Een ander vraagstuk is welke Wsw’ers in aanmerking komen voor detacheringen en begeleidwerkenplaatsen. Een aantal SW-bedrijven geeft aan dat het advies van het CWI in de indicatiestelling niet leidend is. Deze vindt op een grote afstand plaats, op basis van papieren gegevens over de potentiële Wsw’ers. Deze bedrijven kijken zelf nogmaals naar de mogelijkheden van de Wsw’er om de capaciteiten zo optimaal als mogelijk te 4

Wet maatschappelijke ondersteuning.

TPEdigitaal 3(2)


97

kunnen benutten. Sommige andere gesprekspartners melden dat het advies van CWI wel leidend is. Verder wordt meerdere keren opgemerkt dat de regionale CWI’s de indicatiestelling niet altijd even uniform uitvoeren. Reguliere werkgevers. De geïnterviewden zijn ven mening dat ze voor reguliere arbeidsplaatsen erg afhankelijk zijn van de markt. Het kost vaak veel tijd en geld om reguliere werkgevers te vinden. Zo is het aantal welwillende reguliere werkgevers nog laag volgens sommige geïnterviewden. Wat dat betreft zou de overheid meer het goede voorbeeld moeten geven, zo wordt meerdere keren aangegeven. Bovendien gaan reguliere werkgevers niet altijd akkoord met voorgestelde inleenvergoedingen of loonkostensubsidies, ondanks dat deze gebaseerd zijn op ingeschatte loonwaardes. Sommige SW-bedrijven verhogen dan bijvoorbeeld de loonkostensubsidie. Resultaten interviews versus de theorie

Van het niet optimaal benutten van capaciteiten lijkt in de praktijk inderdaad sprake te zijn, met name door ontbrekende prikkels voor Wsw’ers. Gemeenten en SW-bedrijven kunnen Wsw’ers immers niet (altijd) verplicht laten door- of uitstromen. Waarom zou een Wsw’er door- of uitstromen als hij dan loon en/of baanzekerheid inlevert? Van overmatig gebruik van de Wsw lijkt ook in enige mate sprake te zijn in de praktijk. In sommige interviews wordt gemeld dat de verschillende regionale CWI’s de indicatiestelling niet altijd even uniform uitvoeren. Daarnaast is de door- en uitstroom niet optimaal, bijvoorbeeld door weerstand bij Wsw’ers of door ontbrekende prikkels bij gemeenten/SWbedrijven, en leidt instroom dus automatisch tot toenemende wachtlijsten. In de interviews zijn verder nauwelijks aanwijzingen gevonden voor afwenteling van WWB’ers naar de Wsw door gemeenten. Met de introductie van doelgroepenbeleid is er geen sprake meer van gelijke kansen voor iedere Wsw’er. De meeste geïnterviewden geven daarbij aan dat doelgroepenbeleid niet per se gericht is op de betere Wsw’ers, maar soms juist op bepaalde kwetsbare groepen. In sommige gevallen richt doelgroepenbeleid zich echter ook op Wsw’ers die begeleid kunnen werken, wat meestal de meest productieve Wsw’ers zijn. Daarnaast kunnen Wsw’ers op de wachtlijst met een bijstandsuitkering via het W-deel sneller in voortrajecten geplaatst worden. Ook wordt in de interviews aangegeven dat de reguliere werkgevers er niet altijd zijn. Daarmee zijn er soms niet voldoende arbeidsplaatsen beschikbaar. In Tabel 2 zetten we de vanuit theoretisch oogpunt benoemde risico’s af tegen de praktijk.

TPEdigitaal 3(2)

98


Tabel 2 Theoretische risico’s in de sw afgezet tegen de praktijk Partijen

Risico’s in theorie

Aanwezig in praktijk

Gemeenten en SWbedrijven

Overmatig in gebruik Wsw Ongelijke kansen/uitsluiting bepaalde Wsw’ers Een niet-optimale benutting van capaciteiten Overmatig gebruik Wsw Een niet-optimale benutting van capaciteiten Regionaal overmatig gebruik Wsw Onvoldoende begeleidwerkenplaatsen

Enigszins Enigszins

Wsw’ers

CWI Reguliere werkgevers

5

Enigszins Ja Ja Enigszins Ja

De Commissie De Vries

De vraag is of het advies van de Commissie De Vries oplossingen biedt voor de in de praktijk aanwezige problemen (zie Tabel 2). Om hier een antwoord op te geven analyseren we hieronder per partij de verschillende voorstellen in het advies. Gemeenten en SW-bedrijven. Met de voorgestelde doelgroepafbakening ontstaat er een vangnet voor de onderkant van de arbeidsmarkt. Een risico dat een enkele keer genoemd is in de interviews is dat de verbreding van de doelgroep uiteindelijk ten koste zal gaan van de meest kwetsbare groepen, bijvoorbeeld door het doelgroepenbeleid van gemeenten en SWbedrijven. De meeste geïnterviewden geven echter aan dit gevaar niet te zien. Met de samenwerking tussen gemeenten en UWV/CWI bij de indicatiestelling moet wel gewaakt worden voor overmatig gebruik. Gemeenten en SW-bedrijven kunnen er immers belang bij hebben bepaalde personen te laten indiceren voor de nieuwe regeling, bijvoorbeeld bijstandsgerechtigden. Volgens Koning (2009) neemt het advies van de Commissie De Vries de prikkel tot afwenteling van WWB’ers naar de Wsw juist weg met de voorgestelde budgettering. ‘Wanneer een bijstandcliënt een Wsw-plek vindt, blijft de gemeente de uitkering doorbetalen zolang er geen uitstroom naar reguliere arbeid is’. De voorgestelde financieringssystematiek sluit verder sterk aan bij de succesformule van de WWB qua prikkels voor gemeenten. Het is echter niet duidelijk of de systematiek ook in de Wsw zal aanslaan. Zo ontbreekt

TPEdigitaal 3(2)


99

in het advies een kwantitatieve onderbouwing van de geschetste financiële gevolgen. Wsw’ers/nieuwe doelgroep. De Commissie De Vries stelt onder andere voor om de plichten van medewerkers aan te passen. Zo zouden uitkeringsgerechtigden verplicht moeten kunnen worden om te werken naar vermogen. Met dit voorstel zouden de capaciteiten van Wsw’ers beter benut kunnen worden. Zo zouden bepaalde Wsw’ers wel begeleid kunnen werken maar dit liever niet willen. Een ander voorstel is om cliënten zelf het recht te geven op zoek te gaan naar passend werk bij een reguliere werkgever via een persoonsgebonden budget, evenals in de huidige Wsw. Verschillende geïnterviewden plaatsen vraagtekens bij het succes van deze regeling. De beloningssystematiek lijkt verder prikkels te bevatten voor personen die vallen onder de doelgroep om te participeren (via de participatievergoeding en een loonaanvullende uitkering) en om te werken naar vermogen (via de loonwaardevergoeding). Het is echter de vraag in hoeverre mensen geprikkeld worden om te werken naar vermogen. Een toename in loonwaarde leidt bijvoorbeeld tot een minder snelle toename in inkomen dan bij personen op de reguliere arbeidsmarkt, omdat de loonaanvullende uitkering wordt afgebouwd. Een ander punt is dat verschillen in beloning tussen arbeidsgehandicapten grotendeels worden weggenomen. Volgens verschillende geïnterviewden zijn deze verschillen in de huidige Wsw niet te verdedigen. Zo komt het voor dat Wsw’ers werken voor een Wsw-loon conform de Cao-afspraken in de sector, terwijl WWB’ers voor het minimumloon hetzelfde werk verrichten. Volgens andere gesprekspartners is ongelijke beloning gerechtvaardigd als rekening wordt gehouden met doorgroeimogelijkheden. Een WWB’er zou in de loop van de tijd meer ontwikkeling kunnen doormaken dan een ernstig gehandicapte Wsw’er. In de beloning zou vanuit dit oogpunt wellicht dus nog met de doorgroeimogelijkheden rekening gehouden kunnen worden. De vraag is dus hoe rechtvaardig het is om een permanent arbeidsgehandicapte met een constante loonwaarde onder het minimum, gedurende zijn hele arbeidscarrière te laten werken voor een inkomen rond het minimumloon. CWI. Het advies voor de nieuwe indicatiestelling lijkt een aantal genoemde bezwaren in de interviews te kunnen wegnemen. Zo wordt voorgesteld om de indicatiestelling pas op de werkplek af te sluiten, hetgeen het bezwaar wegneemt dat de indicatiestelling op grote afstand op basis van papieren gegevens plaatsvindt en dat SW-bedrijven zelf nogmaals de mogelijkheden van de Wsw’ers in kaart brengen.

TPEdigitaal 3(2)

100


Reguliere werkgevers. De Commissie De Vries stelt tot slot verschillende maatregelen voor om reguliere werkgevers te prikkelen werkplekken te bieden voor de doelgroep, hetgeen in lijn is met de eerder genoemde aandachtspunten. Een belangrijk punt dat in het advies genoemd wordt is een objectieve vaststelling van de loonwaarde van een arbeidsgehandicapte. Op dit moment hebben verschillende SW-bedrijven een instrument waarmee de potentiële loonwaarde van een Wsw’er wordt vastgesteld. Reguliere werkgevers zijn echter niet altijd bereid Wsw-werknemers aan te nemen voor het met het instrument ingeschatte bedrag. Een belangrijk aandachtspunt dat in het advies van de Commissie De Vries verder niet aan de orde komt is de voorbeeldrol van de verschillende overheden. Volgens meerdere geïnterviewden zouden gemeenten en het Rijk zelf meer reguliere arbeidsplaatsen kunnen creëren voor Wsw’ers. Een ander aandachtspunt is dat de doelgroep breder wordt dan nu het geval is. Daarvoor is een grote hoeveelheid werkplekken nodig.

6

Conclusies en aanbevelingen

De sociale werkvoorziening is het afgelopen jaar aan verschillende veranderingen onderhevig geweest. Zo is de wetgeving gemoderniseerd en ligt er een advies van de Commissie De Vries om de aanpak van het creëren van arbeidsplaatsen voor mensen met een beperking grondig te herzien. In dit artikel hebben we vanuit theoretisch perspectief en vanuit de praktijk gekeken naar de prikkels in de sw na de modernisering. Bovendien hebben we gekeken of de doelstellingen van de modernisering bereikt worden. Om een beeld te krijgen van de praktijk hebben we gesproken met gemeenten, SW-bedrijven en een werkvoorzieningschap. Vanuit theoretisch perspectief zijn er verschillende risico’s te benoemen die voortvloeien uit de prikkels in de Wsw. Zo moet er gewaakt worden voor gevaren als overmatig gebruik (meer mensen toelaten tot de voorziening dan nodig) en selectie van bepaalde groepen werknemers, wat kan leiden tot uitsluiting of minder kansen voor bijvoorbeeld de meest kwetsbare groepen. Verder bestaat het gevaar dat de capaciteiten van Wsw’ers niet altijd optimaal benut worden. In de praktijk blijken de genoemde risico’s zich beperkt voor te doen. Dit geldt met name voor het niet optimaal benutten van capaciteiten, omdat er weinig prikkels zijn voor Wsw’ers om door te stromen, er niet voldoende reguliere werkgevers zijn of bij gemeenten en SW-bedrijven onduidelijkheid bestaat over het financiële plaatje dat hoort bij detachering en begeleid werken. Ook van minder kansen voor bepaalde groepen

TPEdigitaal 3(2)


101

Wsw’ers lijkt in enige mate sprake te zijn, zeker nu gemeenten en SWbedrijven de mogelijkheid hebben tot doelgroepenbeleid. Bij de meeste geinterviewden is echter gekozen voor voorrang aan bepaalde kwetsbare groepen. Van overmatig gebruik lijkt ook in enige mate sprake te zijn. Overmatig gebruik lijkt vooral te ontstaan door een lage uitstroom uit de sw. Verder blijken verschillende doelstellingen van de modernisering van de Wsw gerealiseerd te zijn bij de meeste geïnterviewden. Het gaat dan om meer gemeentelijke regie, bijvoorbeeld via prestatiecontracten, cliëntenparticipatie en het gebruik maken van doelgroepenbeleid. Wel zijn er nog enkele aandachtspunten: • De nieuwe financieringsystematiek brengt extra administratieve lasten voor SW-bedrijven mee. • Er zijn twijfels over wat meer cliëntenparticipatie uiteindelijk zal opleveren. • De meeste geïnterviewden geven aan ook al voor de modernisering in te zetten op zoveel als mogelijk begeleidwerkenplaatsen. De invoering van de bonus begeleid werken is voor hen dan ook geen extra prikkel. Al met al is het nog maar de vraag of meer Wsw’ers begeleid zullen gaan werken. Gegeven het bovenstaande doen we de volgende aanbevelingen: • Introduceer prikkels voor Wsw’ers om door- of uit te stromen indien ze hiervoor in aanmerking komen. Mogelijk biedt een bonusregeling voor de door- of uitstromende Wsw’ers zelf hier uitkomst. • Intensiveer de werkgeversaanpak, bijvoorbeeld door de voorbeeldrol van de overheid te intensiveren. • Monitor doelgroepenbeleid om te voorkomen dat bepaalde groepen buiten de boot vallen. Verder zijn we in dit artikel ingegaan op het advies van de Commissie De Vries over de mogelijke toekomstige inrichting van regelingen voor mensen met een arbeidshandicap. Alhoewel het advies verschillende gesignaleerde risico’s kan wegnemen, zijn er nog wel enkele aandachtspunten te constateren. Zo kan de voorgestelde indicatiestelling tot overmatig gebruik leiden, is het de vraag hoe rechtvaardig de nieuwe beloningsystematiek is en is het nog onduidelijk wat de gevolgen zijn van de voorgestelde financieringsystematiek. Daarnaast is het de vraag of de voorgestelde maatrege-

TPEdigitaal 3(2)

102


len voor werkgeversaanpak ver genoeg gaan, zeker als de doelgroep verbreed wordt.

Auteurs Patrick Koot (promovendus) en Sabine Desczka (promovenda) zijn beiden verbonden aan het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie Studies aan de TU Delft. Contactgegevens Patrick M. Koot: Postbus 5015, 2600 GA Delft; e-mail: [email protected].

Literatuur Akerlof, G.A. en J. Yellen, 1986, Efficiency Wage Models of the Labor Market, Cambridge University Press, Cambridge. Berg, M.R. van den, P.A. Risseeuw en O. Sheikh, 2007, Cedris bedrijfsvergelijkend onderzoek 2006, SEO. Blank, J.L.T., P.M. Koot, S. Desczka en B.L. Van Hulst, 2007, De financiële situatie van de Sociale Werkvoorziening in beeld: Een empirisch onderzoek naar de achtergronden van bedrijfseconomische resultaten van bedrijven voor Sociale Werkvoorziening, ECORYS/IPSE Studies, Rotterdam/Delft. Bolhuis, P. en E. Flapper, 2007, Jaarrapport Wsw-Statistiek 2006, Research voor Beleid, Leiden. Commissie Fundamentele Herbezinning Wsw, 2008, Werken naar Vermogen, Den Haag. Koning, P., 2009, Herbezinning onderkant arbeidsmarkt, Economisch Statistische Berichten, vol. 94(4551): 24-25. Lane, J.-E., 2002, Management and Public Organisation: The Principal-Agent Framework, internet resource gevonden via: www.spp.nus.edu.sg/Handler. ashx?path=Data/Site/SiteDocuments/wp/2003/wp45.pdf. Ministerie van SZW, 2005, Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2004-2005, 29 817, nr. 7. Ministerie van SZW, 2007a, Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 29 817 en 30 673, nr. 30. Ministerie van SZW, 2007b, Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 29 817 en 30 673, nr. 32. Tullock, G.,1967, The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies and Theft, Western Economic Journal, vol.5(3): 224–32.

TPEdigitaal 3(2)

Is het Nederlandse ontslagstelsel nu echt aan verandering toe?

Myrthe Frenk en Gerard Pfann De centrale thema’s in de onlangs gevoerde discussies over het Nederlandse ontslagstelsel waren de hoge kosten, de dualiteit van het systeem, en de traagheid van ontslagsysteem. Aangenomen werd dat het huidige stelsel een remmend effect heeft op de werking van de arbeidsmarkt. Een enkelvoudig en goedkoper systeem − zonder dualiteit − zou een gunstigere uitwerking hebben op flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Wij vinden dat de discussie wordt gevoerd op basis van ongetoetste premissen. Dit geeft ruimte voor stellingname en gesoebat. Voorstellen voor eventuele veranderingen lopen telkens spaak, omdat de te verwachte uitwerking van voorgestelde wijzigingen niet of nauwelijks zijn te verifiëren. In deze bijdrage plaatsen we de discussie over het Nederlands ontslagstelsel in historisch perspectief, stellen wij een aantal prangende vragen om de dynamiek van het duale ontslagstelsel beter te kunnen doorgronden, en introduceren we het idee dat de dualiteit van het Nederlandse ontslagstelsel op zichzelf al een flexibiliteit biedt welke uniek is in de wereld. Hierover zien we echter zelden of nooit iets terug in de debatten over de sociale innovatie van de arbeidsmarkt.

1

Inleiding

Onlangs is er langdurig ophef geweest over de versoepeling van het Nederlandse ontslagrecht. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid had ingezet op een herziening van het duale stelsel, want in het bestaande stelsel zou ontslag te moeizaam gaan, en de arbeidsmarkt te stroef zijn. De discussie rondom het ontslagrecht lijkt echter te zijn verstild: het kabinet heeft de politieke impasse overleefd, de Commissie Arbeidsparticipatie heeft in juni vorig jaar haar advies uitgebracht. De minister laat het onderwerp voorlopig rusten, en concentreert zich op het beperken van omvang-



105

rijk en permanent massa-ontslag. Dit betekent uiteraard niet dat het ontslagrecht er niet meer toe doet. Integendeel. Dit artikel probeert een objectief-wetenschappelijke bijdrage te leveren aan de discussie over het ontslagstelsel in Nederland. Het is vooral explorerend van aard. Na lezing van de artikelen en de vele discussies die over dit onderwerp zijn verschenen, vinden wij dat met name in de politiek hierover veel is geredetwist. De veranderingen die in het verleden zijn voorgesteld leidden vaak tot heftige debatten. Niet dat we van een loopgravenoorlog kunnen spreken tussen werkgevers en werknemers, maar overeenkomsten, concessies, of compromissen waren zelden het resultaat. Wij zijn van mening dat de oorzaak van deze schijnbare impasse ligt in het feit dat de werking van het stelsel zodanig is, dat het lastig is om aan te geven welke uitwerkingen een bepaalde voorgestelde verandering in het Nederlandse ontslagstelsel zal hebben op de werking van de arbeidsmarkt. Door het stellen van een aantal vragen proberen wij in deze bijdrage de dynamiek van het duale systeem, dat zo karakteristiek is voor de ontslagwetgeving in ons land, beter te kunnen begrijpen. Het artikel is als volgt samengesteld. De volgende paragraaf geeft een overzicht van de geschiedenis van het Nederlandse ontslagstelsel. Vervolgens maken we een internationale vergelijking en bespreken de plaats die het Nederlandse stelsel inneemt in een groep van 28 OECD landen. Het duale ontslagsysteem blijkt vrij uitzonderlijk te zijn in de wereld en laat zich daarom lastig vergelijken over de landsgrenzen. We bespreken daarom de kenmerken van beide ontslagroutes en ook hoe zij zich tot elkaar in de loop der tijd zijn gaan verhouden. We denken dat dit op zich al een interessant beeld oplevert en sluiten af met het idee dat deze dualiteit op zichzelf een flexibiliteit kenmerkt, die uniek is, en waarvan we de voor- en nadelen zelden of nooit terugzien noch in het politieke en noch in het wetenschappelijke debat over arbeidsmarktflexibilisering.

2

De geschiedenis van het Nederlands ontslagstelsel

Een belangrijk vertrekpunt voor de ontwikkelingen in het Nederlandse arbeidsrecht is de invoering van het Burgerlijk Wetboek (BW) in 1838. Ook al was er van arbeidsrecht nog geen sprake, wel bevatte dit wetboek enkele wetsartikelen betreffende de ‘huur van dienstboden en werklieden’.1 Regels inzake de arbeidsrelatie waren opgenomen in het algemene overeenkomstenrecht waarin contractsvrijheid aan de basis stond. Deze contracts1

Voor deze wetsartikelen, zie Loonstra en Zondag (2008), p57.

TPEdigitaal 3(2)

106

Myrthe Frenk en Gerard Pfann

vrijheid hield in dat werknemers niet langer − in tegenstelling tot het eerdere gildensysteem − gebonden waren aan hun werkgevers.2 Vanaf de tweede helft van de 19de eeuw zou als gevolg van de industriële revolutie het begrip arbeid drastisch veranderen. Om het productieproces in fabrieken gaande te houden was er veel menskracht nodig, zelfs kinderen werden ingezet. De erbarmelijke arbeidsomstandigheden die met deze periode van industrialisatie gepaard gingen vormden de aanleiding voor de totstandkoming van werknemersorganisaties en wettelijke regelingen betreffende de rechten van arbeiders. Zo werd in 1873 de eerste arbeidswet aangenomen. Door de Kinderwet Van Houten werd arbeid door kinderen onder 12 jaar verboden. De Wet op de Arbeidsovereenkomst van 1907 introduceerde de eerste beschermende ontslagbepalingen ten gunste van de werknemer.3 Een belangrijk element in deze wet was dat een contract voor onbepaalde tijd niet mocht worden beëindigd zonder inachtneming van een opzegtermijn.4 Tevens werd in de wet bepaald in welke vorm het loon moest worden uitbetaald. Door de invoering van artikel 1639w (BW) kreeg de rechter de bevoegdheid een arbeidsovereenkomst te ontbinden. Dit kon alleen indien voor ontbinding een gewichtige reden bestond.5 Het Nederlandse ontslagrecht bleef op hoofdlijnen ongewijzigd totdat het Duitse bewind in 1940 het Eerste Uitvoeringsbesluit uitvaardigde. Het besluit bevatte een algemeen eenzijdig ontslagverbod. Dit hield in dat werkgevers hun werknemers niet mochten ontslaan zonder voorafgaande toestemming van de toenmalige Arbeidsinspectie. Voor ontslag was een redelijke grond noodzakelijk, en toestemming werd alleen gegeven als het ontslag een toetsing op redelijkheid kon doorstaan (preventieve toetsing). Het motief voor de invoering van het ontslagverbod was overigens niet de bescherming van werknemers, maar de regulering van de arbeidsmarkt. De wijziging van 1 maart 1943 met als gevolg dat ook de werknemer toestemming voor ontslag nodig had maakt dat onder meer duidelijk.6 2

De term contractsvrijheid gold misschien wel, in realiteit waren werknemers zeer ondergeschikt aan, en afhankelijk van hun werkgevers (Pennings 2007). 3 De wet trad in werking op 1 februari 1909. 4 De opzegtermijn werd gelijk gesteld aan de periode tussen twee opeenvolgende loonbetalingen. Het maximum was zes weken (Loonstra en Zondag 2008). Omdat de meeste arbeiders een weekloon kregen gold in de praktijk vaak dat deze opzegtermijn niet langer was dan een week (Naber 1981). 5 In het geval dat bijvoorbeeld de werkgever zijn vermogen verloor. Aan het begin van de 20ste eeuw was het gebruikelijk dat twee partijen een contract voor bijvoorbeeld drie jaar met elkaar sloten. Voor vroegtijdig ontslag van de werknemer moest de werkgever een schadeloosstelling betalen. De rechter kon de werkgever vrijstelling van betaling geven (Loonstra en Zondag 2008). 6 Sinds 1999 heeft de werknemer geen toestemming voor ontslag meer nodig.

TPEdigitaal 3(2)


107

De Duitse maatregelen werden in 1945 door de Nederlandse regering gecontinueerd in het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen (BBA 1945). Eerst werd de rol van de Arbeidsinspectie overgenomen door het Gewestelijke Arbeidsbureau (GAB), daarna door de Regionaal Directeur Arbeidsvoorziening (RDA). Nu is de Centrale Organisatie voor Werk en Inkomen (CWI), die sinds 1 januari 2009 UWV werkbedrijf is gaan heten, belast met de handhaving ervan.7 Voor de Tweede Wereldoorlog hoefde een werkgever slechts rekening te houden met de opzegtermijn. Had men hieraan voldaan, dan was de opzegging van een arbeidsrelatie met een werknemer rechtmatig. Een geldige reden was niet vereist (Loonstra en Zondag 2008). Het BBA 1945 is een zeer belangrijke aanvulling op het burgerrechtelijke ontslag geweest. In het bijzonder wordt in artikel 6, lid 1 BBA bepaald dat een werkgever namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid toestemming van het UWV werkbedrijf dient te verkrijgen alvorens een arbeidscontract te mogen opzeggen. Ontslagaanvragen voor werknemers in overheidsdienst vallen niet onder de BBA regeling, en ontslagen in proeftijd, op staande voet en als gevolg van faillissement evenmin. Naast de repressieve toetsing door de kantonrechter bestaat sinds het BBA 1945 een tweede preventieve toetsing door het UWV werkbedrijf voor de naleving van het arbeidsrecht. Hierin ligt de oorsprong van het duale ontslagstelsel in Nederland. Een wijziging in 1953 van het burgerrechtelijke ontslag geeft tevens de rechter de bevoegdheid om ontslag, zij het achteraf, te toetsen op redelijkheid (artikel 1639s BW). De sanctie op het kennelijk onredelijk verbreken van een arbeidsovereenkomst was schadeplichtigheid of herstel van het dienstverband.8 Verder werd artikel 1639w (BW) uitgebreid, met als gevolg dat de bevoegdheid van de rechter om de arbeidsovereenkomst te ontbinden aanzienlijk werd verruimd. Ook de opzegtermijn werd gerelateerd aan de duur van de betrekking in vaste dienst, en er kwamen opzegverboden waarin was opgenomen dat werkgevers werknemers niet mochten ontslaan bij ziekte of bij het verplicht in militaire dienst treden.9 Later zouden deze opzegverboden nog verder worden uitgebreid.10 7

Sinds 1 januari 2009 is de CWI onderdeel van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). In dit artikel zullen wij verder de naam UVW werkbedrijf gebruiken, tenzij we specifiek naar het verleden refereren. 8 De redelijkheidtoetsing werd in negatieve woorden in de wet vastgelegd: ontslag mocht niet kennelijk onredelijk zijn (Van den Heuvel 1983). 9 In eerste instantie was de sanctie op de overtreding van een opzegverbod schadeplichtigheid, vanaf 1976 kon ontslag nietig worden verklaard. Zie ook Pennings (2007); Van Drongelen en Van Rijs (2007); Loonstra en Zondag (2008). 10 In 1976 kwamen er bijvoorbeeld opzegverboden tijdens zwangerschap, bevallingsverlof en de eerste 6 weken na het ouderschapsverlof (Nyfer 2000).

TPEdigitaal 3(2)

108


Het BBA 1945 was geïntroduceerd als een noodplan om chaos op de naoorlogse arbeidsmarkt te voorkomen. Na de wetswijziging van 1953 was men er niet zeker van of de toetsing door de directeur van het GAB moest blijven bestaan. In de loop der jaren had deze namelijk een andere functie gekregen: stond in de eerste jaren na de oorlog het ordenen van de arbeidsmarkt centraal, later was bescherming tegen onrechtvaardige beëindiging van het arbeidscontract de hoofdzaak geworden (Heerma van Voss 1992). Deze bescherming lag nu ook in handen van de rechter en het kon voorkomen dat de redelijkheidstoetsing van het BBA en de kennelijke onredelijkheidstoetsing door de rechter met elkaar in strijd waren.11 Bovendien bestond het voornemen het BBA 1945 uiteindelijk weer in te trekken, want het was tenslotte van oorsprong een noodplan. Niettemin werd in 1953 de motie gericht op de afschaffing van het BBA 1945 door de Tweede Kamer verworpen. Het oordeel was verdeeld: voorstanders waren van mening dat het BBA 1945 onmiddellijk moest verdwijnen, tegenstanders vonden dat het BBA pas kon worden afgeschaft als de arbeidsbescherming van de werknemer beter was geregeld.12 De dualiteit van het Nederlandse ontslagstelsel bleef gehandhaafd. Naar aanleiding van een EG-richtlijn inzake collectief ontslag voor alle lidstaten komt in 1976 de Wet melding collectief ontslag (Wmco) tot stand. Deze wet geldt voor ontslag wegens bedrijfseconomische redenen en, zoals de naam al zegt, is van toepassing in het geval van collectief ontslag.13 De meldplicht van het ontslag aan het UWV werkbedrijf is een relevant onderdeel van de Wmco. Oorspronkelijk gold het lifo (last in first out) criterium als hoofdregel bij de selectie van bedrijfseconomische ontslagen.14 Om de diversiteit in het personeelsbestand te bevorderen en de benadeling van bepaalde groepen werknemers zoals jongeren en vrouwen te voorkomen is de werkgever sinds 1 maart 2006 verplicht het afspiege-

11

12

13

14

Ook al had de directeur GAB een ontslagvergunning afgegeven, ontslag kon nog steeds kennelijk onredelijk worden bevonden door de rechter (Van Drongelen en Van Rijs 2008). De algemene tendens in de Tweede Kamer was dat de beoordeling van ontslag een taak voor de rechter was. De noodvoorziening van art. 6 BBA 1945 diende te verdwijnen, men was het alleen niet eens over het tijdstip waarop. Zie Naber (1981); Van Drongelen en Van Rijs (2008); Van den Heuvel (1983). De wet is van toepassing wanneer een werkgever de intentie heeft minimaal 20 werknemers, binnen 3 maanden en werkzaam in één werkgebied, te ontslaan. Bij ontslagen van ten minste 10 werknemers mocht de werkgever ook eerst het afspiegelingsbeginsel hanteren. Het afspiegelingsbeginsel bepaalt dat de leeftijdsopbouw van de ontslagen werknemers in verhouding is met de leeftijdsopbouw van het totale personeelsbestand. Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in vijf leeftijdscategorieën: (1524 jaar, 25-34 jaar, 35-44 jaar, 45-54 jaar, 55-64 jaar).

TPEdigitaal 3(2)


109

lingsbeginsel als hoofdregel te hanteren.15 Na de ontslagmelding neemt het UWV werkbedrijf een maand wachttijd in acht voordat de ontslagaanvraag wordt behandeld.16 Meer dan twintig jaar later wordt in 1999 de Wet flexibiliteit en zekerheid geïntroduceerd. Belangrijk voor de totstandkoming van deze wet was de nota Flexibiliteit en Zekerheid (1995) waarin wordt gepleit voor meer flexibiliteit, maar tevens voor meer zekerheid voor flexibele krachten. Die wet leidde tot een verruiming van de mogelijkheden voor werkgevers voor het sluiten van contracten van bepaalde tijd, en tot de introductie van weerlegbare rechtsvermoedens met betrekking tot het bestaan en de omvang van de arbeidsrelatie.17 Daarnaast kan de werkgever sinds 1999 bij toestemming volgens art. 6 BBA de opzegtermijn met een maand verkorten mits de resterende termijn minimaal een maand bedraagt. Ook is een verkorte BBA procedure ingevoerd en zijn de wettelijke opzegtermijnen vereenvoudigd en verkort. 18 Door de jaren heen is gedebatteerd over de dualiteit van het ontslagstelsel. Na 1953 is een aantal pogingen gedaan om het ontslagstelsel fundamenteel te wijzigen, echter zonder veel resultaat. In 1999 wordt de Adviescommissie duaal ontslagstelsel ingesteld. De opdracht luidt een advies te geven over de inrichting van het (duale) ontslagrecht. Het advies van de commissie is om over te gaan tot afschaffing van de preventieve ontslagtoets door een overheidsinstantie en te komen tot de introductie van een zuiver repressief ontslagstelsel. Hiermee zou een einde komen aan de dualiteit van het ontslagstelsel. Na lang beraad wijst de Stichting van de Arbeid op 15 juli 2003 dit advies af en concludeert dat het huidige duale stel15

16

17

18

De nieuwe selectieregel geldt overigens voor alle bedrijfseconomische ontslagen, ongeacht het aantal werknemers. Het lifo-criterium wordt toegepast nadat alle werknemers in categorieën zijn onderverdeeld. Gedurende deze maand heeft de werkgever de tijd om te zoeken naar herplaatsingmogelijkheden en overlegt hij/zij met de vakbonden en de ondernemingsraad. Wat betreft rechtsvermoedens met betrekking tot het bestaan van de arbeidsrelatie zie art. 7:610a BW: “Hij die ten behoeve van een ander tegen beloning door die ander gedurende drie opeenvolgende maanden, wekelijks dan wel gedurende ten minste twintig uren per maand arbeid verricht, wordt vermoed deze arbeid te verrichten krachtens arbeidsovereenkomst.” Voor rechtsvermoedens met betrekking tot de omvang van de arbeidsrelatie zie art. 7:610b BW: “Indien een arbeidsovereenkomst ten minste drie maanden heeft geduurd, wordt de bedongen arbeid in enige maand vermoed een omvang te hebben gelijk aan de gemiddelde omvang van de arbeid per maand in de drie voorafgaande maanden.” Tot 1 januari 2007 kon de verkorte procedure via de (toenmalige) CWI worden gevoerd wanneer de werknemer bij ontslag wegens bedrijfseconomische geen bezwaar tegen dit ontslag maakte. De wettelijke opzegtermijn is enkel nog afhankelijk van de duur van de dienstbetrekking en bedraagt maximaal 4 maanden. Voorheen was de maximale opzegtermijn 6 maanden.

TPEdigitaal 3(2)

110


sel ongewijzigd intact dient te blijven (Stichting van de Arbeid, S.A 03.05978/Ha, p2). De aanbevelingen van de commissie worden terzijde gelegd. Hiermee zou echter de discussie rondom het ontslagrecht niet ten einde zijn. Op 27 juni 2007 vindt de Participatietop plaats die handelt over de inzet tot het verhogen van de arbeidsparticipatie. Eén van de belangrijkste onderwerpen van de top is een versoepeling van het ontslagrecht. In een adviesaanvraag, gedateerd op 3 juli 2007, brengt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Stichting van de Arbeid op de hoogte van de regeringsplannen voor flexibilisering: “Om het verhogen van de participatie ook daadwerkelijk te kunnen realiseren, acht het kabinet een brede aanpak langs verschillende lijnen noodzakelijk (AV/IR/2007/23064, p1).” In deze context noemt de minister onder andere een verbetering van het ontslagrecht. Het huidige ontslagrecht, dat verschillende ontslagprocedures kent, wordt gekenmerkt als onoverzichtelijk.19 Dit heeft “geleid tot een steeds verdergaande juridisering van ontslag en tot een vergoedingenpraktijk (met soms erg hoge vergoedingen) waarbij vraagtekens kunnen worden gezet (AV/IR/2007/23064, p2).” Het huidige systeem remt de werkgever af in het aannemen van nieuw personeel, meent de minister. Ook hebben de hoge kosten en lasten van ontslag geen positief effect op het “beter functioneren van de arbeidsmarkt”, aldus de adviesaanvraag (AV/IR/2007/23064, p2). Volgens het kabinet moet het Nederlandse stelsel worden vereenvoudigd. Eén van de voorgestelde middelen is een enkelvoudige regeling van het ontslagrecht in het Burgerlijk Wetboek. Ook dient een vernieuwde wetgeving voor vergoedingsregelingen te worden geïntroduceerd. Voor het BBA 1945 zou geen plaats meer zijn (AV/IR/2007/23064, p3). Op 30 augustus 2007 brengt de Stichting van de Arbeid een verdeeld advies uit. Werkgevers zijn in grote lijnen vóór een heroverweging van het ontslagrecht, werknemers zijn faliekant tegen. Ook al is er vanuit verschillende hoeken veel kritiek op de moderniseringsplannen van het kabinet, toch geeft de minister tijdens een CDA congres op 10 november 2007 aan de versoepeling van het ontslagrecht door te willen zetten (www.nrc.nl).20 Deze politieke impasse leidt tot de instelling van de Commissie arbeidsparticipatie (Commissie Bakker) in december 2007. Deze commissie wordt gevraagd te onderzoeken welke maatregelen er nodig zijn om de arbeidsparticipatie in Nederland structureel te verhogen tot 80% in 2016. In het in juni 2008 uitgebrachte rapport wordt over een wijziging van het ontslag19

Deze drie verschillende procedures zijn UWV werkbedrijf, kennelijk onredelijk ontslag en de ontbindingsprocedure. 20 Zie ook Van Drongelen en Van Rijs (2008).

TPEdigitaal 3(2)


111

recht nauwelijks meer gesproken. De commissie legt vooral de nadruk op hoe Nederland in de toekomst de kosten van de vergrijzing zal kunnen dragen. De politieke discussie rondom het duale ontslagstelsel lijkt te zijn verstild. Waarom is zeker niet voor iedereen duidelijk.21 Op 30 oktober 2008 besluiten de kantonrechters de in 1997 ingevoerde kantonrechtersformule aan te passen.22 Door deze aanpassing tellen jaren gewerkt op jongere leeftijd minder zwaar mee. De reden van aanpassing is de dalende werkloosheid en de verbeterde arbeidsmarktpositie van jongeren in de voorafgaande periode. In diezelfde maand oktober bereiken het kabinet, de werkgevers en FNV een (voorlopig) akkoord over de maximale ontslagvergoeding van maximaal één jaarsalaris voor werknemers met een inkomen van meer dan €75.000. Volgens het NOS Journaal ziet het kabinet af van verdere ingrepen in het ontslagstelsel (www.nos.nl). Betekent dit dan voorlopig het einde van de strijd om flexibilisering van het ontslagrecht? Neen, want reeds in december 2008 wordt bij ontslagen in de bankensector als gevolg van de kredietcrisis afgeweken van dit akkoord (www.nrc.nl). Opmerkelijk genoeg gebeurt dit nu juist bij het concern Fortis, dat sinds oktober 2008 onder toezicht staat van de Nederlandse regering.

3

Het ontslagstelsel in internationaal perspectief

Hoe functioneert het Nederlandse ontslagstelsel in vergelijking met andere geïndustrialiseerde landen? Is ons systeem één van de meest flexibele, of mag Nederland zich tot de landen rekenen waar ontslag juist uiterst stroef is? Hoe zit het verder met de uniekheid van het duale stelsel? Het duale ontslagstelsel zoals we dat kennen in Nederland is in internationale context uniek. Wel doet een aantal landen aan preventieve toetsing. In Duitsland wordt preventieve toetsing uitgevoerd door de ondernemingsraad (Betriebsrat), maar niet door een overheidsinstantie als het UWV werkbedrijf. De ondernemingsraad dient binnen zeven dagen nadat het voornemen voor ontslag kenbaar is gemaakt een bezwaar in te dienen. Voor ontslag om dringende reden is deze termijn slechts drie dagen. Indien niet aan de termijn wordt voldaan, wordt automatisch aangenomen dat met 21

22

Zie bijvoorbeeld Jan Hensius “Schaf preventieve toets ontslag af.” Het Financieele Dagblad, 3 juli 2008. De kantonrechtersformule is als volgt: A (gewogen dienstjaren) x B (bruto maandsalaris + structurele beloningscomponenten) x C (correctiefactor). In de oude kantonrechtersformule tellen dienstjaren gewerkt tot 40 mee als 1, dienstjaren tussen de 40 en 50 als 1.5, en dienstjaren vanaf 50 als 2. Voor de nieuwe kantonrechtersformule zie voetnoot 30. De inwerkingtreding van deze nieuwe formule is 1 januari 2009.

TPEdigitaal 3(2)

112


de beëindiging van de arbeidsrelatie wordt ingestemd. Met een geldig bezwaar kan de werknemer de rechter vragen om tewerkstelling. Bedrijven met minder dan vijf werknemer worden niet geacht over een ondernemingsraad te beschikken. In dat geval vindt geen preventieve toetsing plaats. In België wordt een ontslagaanvraag in principe niet vooraf getoetst. Maar er wel bestaat een uitzonderingsregel voor zogenaamde ‘beschermde werknemers’23 voor wie deze preventieve toetsing kan worden toegepast. Frankrijk kende tot twee decennia geleden een preventieve ontslagtoets. Vanaf de Tweede Wereldoorlog kon ontslag alleen plaatsvinden via toestemming van de Directeur départemental du travail. In het geval dat geen toestemming werd verleend, kon de werkgever in hoger beroep gaan bij arbeidsinspectie. Een laatste poging kon worden gedaan bij de federale regering. In 1986 is deze preventieve toetsing afgeschaft. Sindsdien kent Frankrijk, zoals de meeste andere landen, louter een systeem van repressieve toetsing. De EPL-index

Na publicatie van de studies “Regulation or deregulation of the labour market. Policy regimes for the recruitment and dismissal of employees in industrialized countries” van Michael Emerson (1988), “Job security provisions and employment” van Ed Lazear (1990), en “Job security, employment and wages” van Guiseppe Bertola (1990) ontstaat er een grote interesse bij beleidsmakers om de mate van rigiditeit van ontslagbescherming te determineren. Sindsdien berekent de OECD voor een groot aantal van haar lidstaten een Employment Protection Legislation index (EPL-index). De EPL-index is beschikbaar voor de jaren 1990, 1998 en 2003. Kort samengevat bestaat de EPL-index uit drie componenten: een component gerelateerd aan de bescherming van vaste werknemers tegen (individueel) ontslag; een component gerelateerd aan specifieke regelgeving bij collectief ontslag; en een derde component omvat de voorschriften met betrekking tot tijdelijke vormen van werk.24 De samengestelde maatstaf tracht de kosten voor ontslag vanuit het perspectief van de werkgever weer te geven, zodat hogere kosten worden geïnterpreteerd als een minder flexibele ontslagregelgeving.

23 24

Leden van ondernemingsraad of veiligheidscommissie (Heerma Van Voss 2006). Zie bijvoorbeeld “Employment regulation and patterns of work in EC countries” van David Grubb en William Wells (1993) en (OECD 2004). Metingen van de component collectief ontslag zijn alleen beschikbaar vanaf 1998. Daarom zijn er twee versies van de EPL index beschikbaar: versie 1, zonder deze component (beschikbaar voor alle jaren) en versie 2: met de component collectief ontslag (alleen beschikbaar voor 1998 en 2003).

TPEdigitaal 3(2)


113

Figuur 1 geeft een overzicht van OECD landen en de bijbehorende totale EPL-index. Hoe hoger de score, des te strikter de mate van ontslagbescherming in termen van ontslagkosten. Belangrijk is te begrijpen dat de plaats op de EPL rangorde geen maatstaf is voor het functioneren van de arbeidsmarkt van een bepaald land, maar een vergelijking van samengestelde kosten bij verschillende vormen van ontslag. Figuur 1 Totale EPL scores (versie 2, 2003) (Schaal 0-6) 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5

Regelgeving betreffende tijdelijk werk

Bescherming vaste werknemers tegen individueel ontslag

Me xico Po r tu ga l Tu r kije

d

Sp a n je

krijk

enla n

Grie k

Zw e de n

Fra n

ie

en

Belg

rw e g Noo

e D uit slan d

nd

It ali

e rla Ned

n

n rijk

Oos te

nd

Po le

Kore a

Fin la

Jap an em arke n Tsje chie Den

nd Slo wak ij e H on g ar ij e

Zwit se rl a

an d

tra li e

Ie rl

Aus

Ve r en ig de Sta Ve r te n en ig dK o n in krijk Can a da N ie uw Zee lan d

0,0

Specifieke regelgeving bij collectief ontslag

Bron: OECD data uit Online OECD Employment Database (www.oecd.org).

De totale scores lopen uiteen van 0.65 voor de Verenigde Staten − geheel links op de horizontale as − tot 3.49 voor Turkije dat zich uiterst rechts op deze as bevindt. Nederland heeft een score van 2.27 en bevindt zich rechts van het midden, tussen de landen met relatief lage ontslagkosten, zoals de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Canada, en landen met relatief hoge kosten voor ontslag, zoals Portugal en Turkije. Wanneer we in Figuur 2 de totale EPL-index opsplitsen in de drie eerdergenoemde losse componenten, zien we dat Nederland een relatief liberaal beleid voert ten opzichte van werknemers met een tijdelijk contract (Panel A).25 In landen als Nieuw-Zeeland, Japan en Denemarken, die op basis van de totale EPLindex in Figuur 1 als flexibeler dan Nederland worden gekarakteriseerd, is ontslag gerelateerd aan tijdelijke vormen van werk strikter.

25

Om tot de totale EPL-index te komen weegt de OECD de drie losse ontslagcomponenten als volgt: 5/12 maal de component gerelateerd aan de vaste bescherming van werknemers, 5/12 maal de component gerelateerd aan tijdelijke vormen van werk en 2/12 maal de component gerelateerd aan collectief ontslag.

TPEdigitaal 3(2)

114


Figuur 2 De drie losse componenten van de EPL-index.

PANEL A: EPL tijdelijk werk (versie 2, 2003) (Schaal 0-6) 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0

Mex ico

Turk ije

Tsje chie

Port u

je

krijk

Spa n

Fra n

N oo

Port uga l

e It ali

Belg ie

Fin land

Kore a Duit slan d

rijk

Zwe den

Oos ten

rw e gen Grie ken land

Nie

D en

Pole n em arke n

n

nd

Jap a

Zee la uw

alie Hon gari je Zwit ser land Ned erla nd

Ierla nd

Aus tr

Tsje chie

Can ada Slo wa k Vere ije nigd Kon inkri jk

Vere nigd

eS tate n

0,0

PANEL B: EPL vaste werknemers (versie 2, 2003) (Schaal 0-6) 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0

gal

nd

Zw e den Belg ie

Ned erla

Duit slan d

Turk ije Slo wa k ije

Spa nje

o

em arke n Zwit serl and

Fra nkri jk

Jap an

Grie ken land

nrijk

Kore a

Oos te

ije

Me xico

Slow ak

Pole n

Noo

rwe gen

nd Fin la

e

je

Itali

gari Hon

Belg ie

Nie

uw Zee lan d

lie

Ierla nd

Aus tra

Can ada em arke n Den

Vere nigd eS tate Vere n nigd Kon inkri jk Zwit serl and

0,0

PANEL C: EPL collectief ontslag (versie 2, 2003) (Schaal 0-6) 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0

e It ali

Zwe den

Pole n

D en

Me xic

Port uga l Duit slan d

Oos ten rijk Grie ken land

je Spa n

N oo rw e gen Ver enig dK onin krijk Vere nigd eS tate n Ned erla nd

je Hon gari

alie

ada Can

Aus tr

Fin land

Tur kije

Ierla nd

krijk Fra n

Tsje chie

n

Kore a

Jap a

Nie

uw

Zee la

nd

0,0

Bron: OECD data uit Online OECD Employment Database (www.oecd.org).

Daar staat tegenover dat de EPL component betreffende vaste werknemers in Nederland hoog is, alleen in Portugal en Tsjechië zijn de ontslagkosten voor werknemers met een vast contract hoger (Panel B). Wat betreft de mate van striktheid voor collectief ontslag bevindt Nederland zich met een score van 3.00 ongeveer in het midden op de horizontale as, direct rechts

TPEdigitaal 3(2)


115

van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk die beide een 2.88 scoren (Panel C). De EPL component voor tijdelijk werk heeft de grootste invloed op de rangorde zoals weergegeven in Figuur 1. Tabel 1 laat zien dat de correlatie coëfficiënt voor deze component en de totale EPL score gelijk is aan 0.892. Hierdoor scoren landen als Mexico en Turkije relatief hoog op de totale EPL-index. Op basis van het beleid ten opzicht van vaste werknemers en collectief ontslag zouden zij niet als zodanig strikt worden aangeduid. De correlatie tussen de EPL component voor vaste werknemers en de totale EPL score is 0.727. De correlatie tussen EPL component voor collectief ontslag en de totale EPL score is het laagst en bedraagt 0.284. Interessant is de minieme correlatie tussen de EPL component voor collectief ontslag enerzijds en de EPL componenten voor vast en tijdelijk werk anderzijds. Blijkbaar varieert de regelgeving voor collectieve ontslagen per land zodanig van de regelgeving voor individuele ontslagen, dat een vergelijking op internationaal niveau praktisch ondoenlijk is. Tabel 1: Correlatie coëfficiënten EPL score

EPL score Component bescherming vaste werknemers Component collectief ontslag Component regelgeving tijdelijk werk

1

Component Component Component bescherming collectief regelgeving vaste werknemers ontslag tijdelijk werk 0.727** 1

0.284 0.021

0.892** 0.409*

1

0.083 1

* Correlatie is significant (p < 0.05), ** Correlatie is significant (p < 0.01)

4

Een evenwicht tussen de twee beëindigingroutes

In de internationale vergelijking valt vooral de hoogte van de EPL component op voor werknemers in vaste dienst. Tevens hebben we vastgesteld dat het duale stelsel in internationale context uniek is. De dualiteit van het Nederlandse ontslagstelsel is gericht op werknemers met een vast arbeidscontract. Het houdt in dat een werkgever bij het beëindigen van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd kan kiezen tussen het indienen van een verzoek:

TPEdigitaal 3(2)

116


I. aan het UWV werkbedrijf tot het verlenen van een ontslagvergunning (art. 6 BBA); of II. aan het kantongerecht tot ontbinding wegens gewichtige redenen (art. 7:685 BW).26 Als een werkgever heeft gekozen voor route I en het UWV werkbedrijf geen toestemming verleent, kan hij/zij zich altijd nog kan wenden tot de kantonrechter, en vice versa.27 Figuur 3 Aantal ontslagaanvragen en aantal ontbindingsverzoekena *1000

120

UWV werkbedrijf 100

kantonrechter

80

60

40

20

0 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

a

Ontslagaanvragen bij het UWV werkbedrijf zijn uitgedrukt in aantallen werknemers. Ontbindingverzoeken bij het kantongerecht zijn uitgedrukt in ontslagzaken. Bronnen: CPB 135 – Employment Protection Legislation – november 2006, Ontslagstatistieken, 2006-2007

De vraag is nu hoe de ontslagroute via het UWV werkbedrijf en de route via de kantonrechter zich tot elkaar verhouden? Figuur 3 laat zien dat in de 26

27

Per 1 april 1997 zijn de ontslagbepalingen in Burgerlijk Wetboek (BW) overgeheveld naar het nieuw Burgerlijk Wetboek, hierdoor kreeg de meerderheid van de oude wetsartikelen een nieuw nummer. Art. 7:685 (nieuw) BW was eerder art. 1639w (oud) BW (Loonstra en Zondag 2008). Behalve de ontslagaanvraag via het UWV werkbedrijf en het ontbindingsverzoek via de kantonrechter zijn er nog andere manieren waarop een arbeidscontract kan eindigen. Deze zijn de beëindiging van een uitzendcontract, ontslag tijdens proeftijd, ontslag met wederzijds goed vinden, ontslag op staande voet, en de beëindiging van een contract van rechtswege, zoals het niet verlengen van een arbeidscontract van bepaalde tijd, het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, of het overlijden van een werknemer. Deze vallen buiten het duale stelsel (Ontslagstatistiek 2007).

TPEdigitaal 3(2)


117

periode 1993 tot 1998 de route via het UWV werkbedrijf in populariteit daalt. In 1993 verliep ongeveer 75% van de ontslagaanvragen via het UWV werkbedrijf, in 1998 was dit ongeveer 50%. Sinds 1998 lijkt dit evenwicht tussen beide routes behouden te zijn gebleven, hoewel de som van beide routes kleiner is geworden. Voor beide ontslagroutes kunnen drie belangrijke kosten van beëindiging worden onderscheiden: de ontslagduur, de ontslagvergoeding en de kans op afwijzing van ontslag. De ontslagduur: De ontslagduur kan worden onderverdeeld in de behandelingsduur van het ontslag en de opzegtermijn. De behandelingsduur bij het UWV werkbedrijf bedraagt gemiddeld 4 tot 6 weken, de ontbindingsprocedure is doorgaans sneller. De wettelijke opzegtermijn voor de werkgever bedraagt minimaal 1 maand en loopt op tot maximaal 4 maanden, afhankelijk van de duur van de dienstbetrekking (art 7:672 lid 2 BW).28 Wanneer het UWV werkbedrijf toestemming heeft verleend voor ontslag, mag de werkgever de arbeidsovereenkomst opzeggen en gaat de opzegtermijn in. Ter compensatie van de relatief lange behandelingsduur kan deze opzegtermijn met één maand worden verkort mits de resterende termijn nog minimaal één maand bedraagt (art 7:672 lid 4 BW). Na toestemming tot ontbinding van het arbeidscontract bepaalt de kantonrechter wanneer de arbeidsovereenkomst eindigt (art 7:685 lid 7 BW). Hierbij hoeft geen rekening te worden gehouden met de opzegtermijn. De ontslagvergoeding: Het UWV werkbedrijf stelt geen ontslagvergoeding vast.29 Bij ontbinding via de kantonrechter wordt de hoogte van de vergoeding bepaald via de zogenaamde kantonrechtersformule: A x B x C. Factor A staat voor het aantal gewogen dienstjaren, factor B voor het bruto maandsalaris plus andere structurele beloningscomponenten en factor C voor een correctiefactor die door de kantonrechter wordt vastgesteld.30 De kans op afwijzing: Naar schatting wordt ongeveer 2% van de ontbindingsverzoeken bij de kantonrechter af-

28

Bij schriftelijke overeenkomst kan deze opzegtermijn worden verlengd. Bij een collectieve arbeidsovereenkomst kan deze opzegtermijn worden verkort (art 7:672 lid 5 BW). 29 Wel kan in een sociaal plan dat is opgesteld bij collectief ontslag een ontslagvergoeding worden vastgesteld. 30 Factor A (gewogen dienstjaren): Dienstjaren gewerkt tot 35 jaar tellen als 0.5. Dienstjaren van 35 jaar tot 45 jaar tellen als 1. Dienstjaren van 45 jaar tot 55 jaar tellen als 1.5. Dienstjaren vanaf 55 jaar tellen als 2. De factor C (correctiefactor) is gelijk aan 1 in het geval van een neutrale ontbinding. Bij een neutrale ontbinding kan geen van beide partijen verwijt worden gemaakt voor beëindiging van de arbeidsrelatie. Een factor C van minder dan 1 wordt gehanteerd bij verwijtbaar gedrag van de werknemer, een waarde hoger dan 1 komt voor bij verwijtbaar gedrag van de werkgever (Loonstra en Zondag 2008).

TPEdigitaal 3(2)

118


gewezen. Bij het UWV werkbedrijf geldt een afwijzingspercentage van ongeveer 8%.31 Sommige onderzoeken stellen dat uit overwegingen van economische efficiëntie kan worden verwacht dat een werkgever de ontslagroute kiest met de laagste verwachte kosten (Hassink et al. 1998). Het meten van de kosten van elk van de twee ontslagroutes blijkt in de praktijk echter een buitengewoon lastige zaak. Indien het economische principe juist is, dan kan op basis van Figuur 3 worden geconcludeerd dat de kosten navenant gelijk zijn, en dat werkgevers indifferent zouden zijn welke route te bewandelen. De paar onderzoeken die er bestaan naar de kosten van beide vormen van ontslag laten echter een heel ander beeld zien. Zowel Hassink et al. (1998) als Knegt en Tros (2007) concluderen dat de gemiddelde kosten van ontslag via de kantonrechter hoger liggen dan de gemiddelde kosten via het UWV werkbedrijf. Maar de vraag luidt dan hoe het is te verklaren dat beide routes ongeveer even populair zijn sinds de laatste 10 jaar? De discussies over het duale stelsel zijn niet bepaald laconiek te noemen noch van de kant van de werkgevers, noch van werknemerszijde. Om een genuanceerder beeld te krijgen van de hele discussie rondom de herziening van het ontslagstelsel is het van belang een beter inzicht te krijgen in de redenen waarom er voor een bepaalde route wordt gekozen. Pas dan kunnen wij beantwoorden wie er het minste, maar ook wie er het meeste baat zouden hebben bij een eventuele herziening. Nu is dat onbekend. De vragen die hierbij gesteld moeten worden zijn de volgende: 1. Waarom zien we na 1997 een evenwicht tussen beide routes ontstaan? Hoe kan het voortduren van dit evenwicht worden verklaard? Vanuit een kostenperspectief zou men verwachten dat een meerderheid van de werkgevers van de UWV werkbedrijf route gebruik zou maken. In het geringe onderzoek dat bestaat mag dan aangetoond zijn dat de route via het UWV werkbedrijf gemiddeld genomen de goedkopere route van de twee is, op individueel niveau en bij specifieke redenen van ontslag hoeft dit niet altijd het geval te zijn. Volgens Hassink et al. (1998) spelen niet-observeerbare ontslagkosten hierin een grote rol. Hoe schat een werkgever bijvoorbeeld de kans op afwijzing via één van beide routes in? 2. Welke type bedrijf kiest voor de UWV werkbedrijf route en welk type bedrijf maakt gebruik van de route via de kantonrechter? Welke werknemers zijn betrokken bij beide vormen van ontslag? Wat zijn de redenen achter het ontslag via beide routes? 31

Zie Ontslagstatistiek (2007).

TPEdigitaal 3(2)


119

Deze vragen zijn sterk gerelateerd aan vraag 1. Aannemelijk is dat verschillende typen werkgevers verschillende afwegingen maken bij een verzoek om ontslag. Ook het type werknemer dat betrokken is en de ontslagreden spelen een rol in de keuze voor één van beide routes. Wanneer bijvoorbeeld een verstoorde arbeidsrelatie ten grondslag ligt aan een verzoek tot opzegging zal de werkgever moeten aantonen dat de relatie “ernstig en duurzaam is verstoord”. Bovendien moet hij aannemelijk maken dat herstel van de relatie, eventueel door middel van het overplaatsen van de werknemer binnen de organisatie, onmogelijk is (art 5:1 lid 4 Ontslagbesluit). Kleinere werkgevers zonder extra filialen zullen weinig moeite hebben het UWV werkbedrijf ervan te overtuigen dat overplaatsing van de werknemer niet mogelijk is. Voor grotere werkgevers met meerdere filialen is dit waarschijnlijk minder gemakkelijk. Deze laatste groep werkgevers kiest daarom eerder voor ontbinding via de kantonrechter omdat deze sneller (dan het UWV werkbedrijf) geneigd is de arbeidsovereenkomst wegens een verstoorde arbeidsrelatie te ontbinden. 3. Waarom wordt de som van beide routes kleiner? Betekent dit dat er in totaal minder arbeidsovereenkomsten worden beëindigd of maakt men gebruik van andere manieren van beëindiging (zie voetnoot 27)? Aannemelijk is dat de wijziging in de verwijtbaarheidstoets met betrekking tot het veilig stellen van de ww-uitkering een invloed heeft gehad op de afname van het aantal verzoeken tot opzegging.32 4. Welke werkgevers doen een beroep op de kantonrechter als het UWV werkbedrijf geen ontslagvergunning afgeeft? En andersom? Wat betekent dit voor het evenwicht tussen beide routes? We weten niet hoeveel, maar ook niet welke werkgevers een beroep doen op de kantonrechter als het UWV werkbedrijf geen toestemming heeft gegeven, en vice versa. Het volgen van beide routes leidt vanzelfsprekend tot een verhoging van de ontslagkosten. Zijn alle werkgevers ertoe bereid deze kosten te dragen, of zullen sommige werkgevers besluiten de bij het ontslag betrokken werknemer(s) toch in dienst te houden? 32

In oktober 2006 is de verwijtbaarheidstoets met betrekking tot het recht op een wwuitkering gewijzigd. Wanneer een werknemer zich neerlegt bij zijn ontslag wordt hem dit niet langer aangerekend. Als gevolg van deze wijziging zullen pro-forma procedures, met als doel het recht op een uitkering te behouden, overbodig zijn geworden. (Bij een pro forma procedure zijn beide partijen het al eens over de voorwaarden waarop de arbeidsovereenkomst eindigt.) Werknemer en werkgever zullen aannemelijk vaker met wederzijds goedvinden uit elkaar gaan.

TPEdigitaal 3(2)

120


Dit zijn veel relevante vragen waarop de bestaande wetenschappelijke literatuur niet of nauwelijks antwoord geeft. Niet alleen voor economen is een gebalanceerde keuze voor de één of andere route een indicatie dat beide routes van evenredig belang zijn in de uitkomsten van contractbeëindiging. Deze keuzemogelijkheid is op zichzelf al een voorbeeld van arbeidsmarktflexibiliteit. Indien één van de twee routes zou worden afgeschaft, houdt dit in dat de arbeidsmarkt minder flexibel wordt, omdat dan keuzen moeten worden gemaakt onder stringentere voorwaarden.

5

Verdeeldheid over de effecten van flexibilisering: Is er eigenlijk wel een antwoord?

In het huidige Nederlandse stelsel, zoals eerder beschreven, is het ontslagrecht vastgelegd in het BBA 1945 (de UWV werkbedrijf route) maar ook in het Burgerlijk Wetboek (de kantonrechter route). Het kabinet wil, althans volgens de adviesaanvraag aan de Stichting van de Arbeid van 3 juli 2007, overgaan naar een enkelvoudige regeling in het Burgerlijk Wetboek. Het uitgangspunt van de regeling is dat de werkgever de arbeidsovereenkomst kan opzeggen om in de persoon van de werknemer gelegen redenen, op bedrijfseconomische gronden, of wegens een verstoorde arbeidsrelatie: - Zonder voorafgaande toestemming van een derde partij (de kantonrechter of het UWV werkbedrijf), maar onder de verplichting tot het betalen van een wettelijke vergoeding. - Bij redenen van bedrijfseconomische aard, met voorafgaande toestemming van het UWV werkbedrijf, maar zonder de verplichting tot het betalen van een ontslagvergoeding. De werkgever moet altijd een reden voor opzegging hebben, opzegging zonder gegronde reden is niet mogelijk of resulteert in een strafvergoeding (AV/IR/2007/23064, p7). Volgens het kabinet zullen de kosten van ontslag over het algemeen dalen.33 Er bestaat grote verdeeldheid tussen werkgevers en de vakbonden betreffende de versoepeling van het ontslagrecht. Werkgevers willen van de hoge ontslagkosten af en zien wel een relatie tussen versoepeling en participatie. Vakbonden zouden het liefst de plichten van de werkgever vergroten en vinden het afschaffen van de voorafgaande toetsing door een derde onacceptabel (De Volkskrant 2007; Het Vrije Volk 2007). Bovendien kunnen de politieke partijen het maar niet eens worden. In december 2007 33

Enkele zinnen/zinsdelen in deze paragraaf zijn letterlijk overgenomen uit de Adviesaanvraag.

TPEdigitaal 3(2)


121

leidde de discussie over het ontslagrecht zelfs bijna tot de val van het kabinet. Een groot deel van het probleem − naast het feit dat werknemers bang zijn hun verworven rechten te verliezen − bestaat uit de onenigheid over het antwoord op de vraag of de hoge kosten en de lange duur van de ontslagprocedure in het huidige ontslagstelsel leiden tot een afname van de werkgelegenheid en productiviteit, of juist tot een verhoogde werkgelegenheid en een stijging in de productiviteit. De argumenten ten nadele van het huidige stelsel zijn: - Hoge ontslagkosten leiden tot een gemiddeld lagere vraag naar arbeid en dus tot minder werkgelegenheid. - Hoge ontslagkosten maken ontslag moeilijker waardoor werknemers minder hun best zullen doen en dus minder productief zullen zijn. Anderzijds, de argumenten ten faveure van het huidige stelsel zijn: - Hoge ontslagkosten leiden in tijden van recessie tot minder ontslagen en dus tot een hogere werkgelegenheid. - Hoge ontslagkosten maken ontslag moeilijker waardoor werkgevers meer in hun werknemers zullen investeren (bijvoorbeeld in de vorm van scholing) waardoor de productiviteit stijgt. Theoretisch en empirisch onderzoek over de effecten van ontslagwetgeving op arbeidsmarktwerking geeft geen eenduidig inzicht in het complexe vraagstuk tussen de relatie van bescherming van werk, participatie en productiviteit. In de empirische literatuur bestaan er zowel studies op microniveau als studies op macroniveau. Uit resultaten van macrostudies zoals o.a. uitgevoerd door Lazaer (1990), Bentolila en Bertola (1990), Grubb en Welsch (1993), Nickell (1997), en de OECD (1999) is het effect van ontslagbescherming op diverse arbeidsmarktuitkomsten moeilijk interpreteerbaar. Het overzicht door Addison en Teixeira (2003) maakt duidelijk hoe verward men zou raken als alle gepubliceerde resultaten over het effect van EPL voor waar aangenomen zouden worden. Een reden voor deze grote diversiteit in resultaten is dat de manier waarop ontslagbescherming wordt gemeten niet eenduidig is. Ook de gebruikte methodologie verschilt per studie. Een bijkomende uitdaging in macrostudies is het aantonen van een causaal verband. Betekent een significante correlatie tussen EPL en werkgelegenheid dat EPL een direct effect heeft op werkgelegenheid, of is het juist andersom? Het is mogelijk dat landen die te maken hebben met een zeer lage werkgelegenheid hierop reageren door middel van aanpassingen in hun EPL. Ook ziet men vaker in macrostudies dat het significante effect van EPL wordt gedreven door verschillen tussen landen (cross-

TPEdigitaal 3(2)

122


country effect). Maar landen zijn onderling vaak zo verschillend in tal van factoren dat het lastig is het pure effect van EPL te meten. Om een beter beeld te krijgen van het effect van EPL zijn studies die gebruik maken van micro-data inzichtelijker. Autor et al. (2006) bestuderen een EPL wijziging in de VS die niet gelijktijdig door alle staten is ingevoerd. Hierbij wordt niet alleen gebruik gemaakt van de variatie in EPL in één land over tijd, maar worden tevens controlegroepen gedefinieerd. Dit stelt hen in staat te controleren voor externe beïnvloedende factoren en wordt getracht causaliteit aan te tonen. Pfann (2006) gebruikt personeelsdata van vliegtuigbouwer Fokker om het effect aan te tonen van de hoogte van ontslagkosten op de kans voor individuele werknemers te worden geselecteerd voor het doorstartbedrijf dat wordt opgericht door de curatoren. Hij vindt een sterk positief significant effect van de hoogte van de ontslagkosten op de kans te worden verkozen. Omdat deze kosten samenhangen met de loonhoogte heeft bij onderling vergelijkbare werknemers de persoon met het hoogste uurloon de laagste kans op ontslag. Toch is het ook niet eenvoudig wijzer te worden van microstudies. De gebruikte methodes en de metingen van ontslagbescherming wijken nogal eens van elkaar af. Bovendien zijn verschillende staten het onderwerp van studie of een enkel bedrijf. Hierdoor zijn uitkomsten moeilijk te generaliseren.

6

De toegevoegde waarde van het Nederlandse duale ontslagstelsel

In de politieke discussie rondom het versoepelen van het ontslagrecht wordt vooral de nadruk gelegd op de negatieve aspecten van het duale ontslagstelsel. Het zou te complex en te onoverzichtelijk zijn. Bovendien zijn de kosten hoog en duren de ontslagprocedures lang. Het huidige stelsel zou geen positief effect hebben op het verhogen van de participatiegraad. Ook is voor bepaalde groepen toetreding tot de arbeidsmarkt relatief lastig (AV/IR/2007/23064, p2). Met andere woorden, het Nederlandse ontslagrecht is te stroef, het moet flexibeler worden. Aan de positieve aspecten van het duale ontslagstelsel wordt niet of nauwelijks aandacht besteed. Toch zijn er een aantal positieve aspecten aan het huidige duale ontslagstelsel die zeker van belang kunnen zijn. Een al eerder genoemde toegevoegde waarde van huidige duale ontslagstelsel is dat het de flexibiliteit van ontslag bevordert. Werkgevers zijn vrij te kiezen voor één van beide ontslagroutes en doen dit weloverwogen. De voorgestelde regeling van het kabinet ontneemt werkgevers voor een groot deel deze keuzevrijheid. Het ontnemen van deze vrijheid kan o.a. leiden tot

TPEdigitaal 3(2)


123

hogere ontslagkosten voor sommige werkgevers (het kabinet geeft op pagina 12 van de Adviesaanvraag ook aan dat de wettelijke vergoedingsregeling in sommige gevallen kostenverhogend zal werken (AV/IR/2007/23064)), aangezien de UWV werkbedrijf route bij ontslag van niet-bedrijfseconomische aard geen optie meer is. Voor ontslag van niet-bedrijfseconomische aard dient een vergoeding betaald te worden. Een ander positief aspect van het huidige duale stelsel ten opzichte van de beoogde regeling is de voorafgaande toetsing van ontslag op redelijkheid. De nieuwe regeling maakt opzegging zonder voorafgaande toestemming van een derde mogelijk. Het wordt dus gemakkelijker voor de werkgever een werknemer te ontslaan, mits hij maar betaalt. Los van alle discussies dat een te strikt ontslagrecht mogelijk zou leiden tot een minder dynamische arbeidsmarkt, is het de vraag of dit de weg is welke Nederland in zou willen slaan? Immers, het opheffen van de dualiteit ten faveure van de UWV werkbedrijf procedure zou betekenen dat verantwoordelijkheid voor de toetsing van ontslag komt te liggen bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en de controle bij de Tweede Kamer. Wordt daarmee een honderdjarig algemeen rechtsbeginsel ingeruild voor een strikt bureaucratische regeling in handen van de overheid waarvan we niet weten wat het effect zal zijn?

7

Conclusie

Er is geen regel noch empirisch bewijs dat laat zien dat hogere ontslagkosten automatisch leiden tot lagere participatie, lagere lonen, lagere arbeidsvraag, of lagere productiviteit. Ontslagkosten zijn niet alleen op internationaal niveau moeilijk vergelijkbaar, zelfs op nationaal niveau blijkt meetbaarheid een lastige zaak. Eigenlijk komt het erop neer dat we niet weten of een geringere bescherming leidt tot hogere participatie en lagere kosten. Het gelijk van het kabinet staat in ieder geval niet onomstotelijk vast. Integendeel. Wel hebben we vastgesteld dat het duale ontslagstelsel een aantal positieve aspecten met zich mee brengt. Bovendien hebben we gezien dat er een evenwicht bestaat tussen de gekozen ontslagroutes via het UWV werkbedrijf en via de kantonrechter. Objectief gezien lijkt het dan ook een onjuiste beslissing het duale ontslagstelsel te herzien zonder dat er meer inzicht is verkregen in de dynamiek achter dit evenwicht. Het zou tenslotte evengoed waar kunnen zijn dat het Nederlandse duale ontslagstelsel een “blessing in disguise” blijkt, en als voorbeeld kan dienen voor de andere OECD landen. Het is de taak van de wetenschap om op de

TPEdigitaal 3(2)

124


vele gestelde vragen eenduidige antwoorden te vinden en te formuleren. Deze uitdaging gaan wij graag aan. Auteurs Myrthe Frenk is verbonden aan de Vakgroep Organisatie & Strategie, Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde, Universiteit Maastricht. Email: [email protected] Gerard Pfann is verbonden aan de Vakgroep Organisatie & Strategie / Vakgroep Kwantitatieve Economie, Faculteit der Economische Wetenschappen en Bedrijfskunde, Universiteit Maastricht. Email:

[email protected] Literatuur Addison, J.T. en P. Teixeira, 2003, The economics of employment protection, Journal of Labor Research, vol. 24 (1): 85-129. Autor, D.H., J.J. Donohue en S.J. Schwab, 2006, The costs of wrongful discharge laws, Review of Economics and Statistics, vol. 88(2): 211-231. Bentolila, S. en G. Bertola, 1990, Firing costs and labour demand: How bad is Eurosclerosis?, Review of Economic Studies, vol.57(3): 381-402. Bertola. G., 1990, Job security, employment and wages, European Economic Review, vol. 34(4): 851-86. CPB, 2006, EPL lessons from theoretical and empirical studies for the Dutch case, CPB Document 135. Drongelen, J. van en A.D.M van Rijs, 2008, De ontslagpraktijk van de CWI, Kluwer, Deventer. Emerson, M., 1988, Regulation or deregulation of the labour market?, European Economic Review , vol. 32(4): 775-817. Grubb, D. en W. Wells, 1993, Employment regulation and patterns of work in EC countries, OECD Economic Studies, vol. 21(winter): 7-58. Hassink, W.H.J., A.M. Reitsma en W.B. Roorda, 1998, Gedwongen ontslag via kantonrechter of RDA; een economische analyse, SMA, nr. 10: 440-48. Heerma Van Voss, G.J.J., 2006, Ontslagstelsels in Frankrijk, België en Duitsland. Nederlands ontslag is duur, Zeggenschap – Tijdschrift over arbeidsverhoudingen, vol. 17(2). Heerma Van Voss, G.J.J., 1992, Ontslagrecht in Nederland en Japan, Kluwer, Deventer. Heuvel, L.H. van den, 1983, De redelijkheidstoetsing van ontslagen, Kluwer, Deventer. Knegt, R. en F.H. Tros, 2007, Ontslagkosten voor werkgevers, Hugo Sinzheimer Instituut, Universiteit van Amsterdam.

TPEdigitaal 3(2)


125

Lazear, E.P., 1990, Job security provisions and employment, Quarterly Journal of Economics, vol. 105(3): 699-726. Loonstra, C.J. en W.A. Zondag, 2008, Arbeidsrechtelijke themata, Derde druk, Boom Juridische uitgevers, Den Haag. Naber, H., 1981, Van een preventief ontslagverbod terug naar een repressief ontslagrecht?, Kluwer, Deventer. Nickell, S., 1997, Unemployment and labor market rigidities: Europe versus North America, Journal of Economic Perspectives, vol. 11(3): 55-74. NOS, 2008, Akkoord Donner met FNV en VNO-NCW, www.nos.nl, retrieved from the World Wide Web, 9 december 2008. NRC Handelsblad, 2007, Donner krijgt groen licht plannen ontslagrecht, www.nrc.nl, retrieved from the World Wide Web, 12 december 2008. NRC Handelsblad, 2008, Fortis-cao botst met ontslagrecht, www.nrc.nl, retrieved from the World Wide Web, December 12th, 2008. Nyfer, 2000, Bescherming en Economische Efficiëntie: Een alternatief ontslagstelsel, Nyfer, Breukelen. OECD Employment Outlook 1999, Parijs. OECD Employment Outlook 2004, Parijs. Ontslagstatistiek, Jaarrapportages 2008, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Directie arbeidsverhoudingen. Pennings, F.J.L, 2007, Nederlands arbeidsrecht in een internationale context, Kluwer, Deventer. Pfann, G.A., 2006, Downsizing and Heterogeneous Firing Costs, Review of Economics and Statistics vol. 88(1): 158-70. Stichting van de Arbeid, 2003, Publicatienr. 7/03. Kenmerk S.A. 03.05978/Ha. Advies inzake het rapport van de Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel, SER. De Volkskrant, 2007, Bonden verwachten tienduizenden bij protest ontslagrecht, www.volkskrant.nl., retrieved from the World Wide Web, 9 december 2008. Het Vrije Volk, 2007, Ontslagrecht maakt ons arm, 2007, www.hetvrijevolk.com, retrieved from the World Wide Web, 9 december 2008.

TPEdigitaal 3(2)

Flexicurity in cao’s: een strategie om de arbeidsmarktparticipatie te verhogen?

Hester Houwing en Trudie Schils Een van de doelstellingen van het huidige kabinet is een verhoging van de arbeidsparticipatie in Nederland, en met name die van mensen in een zwakke positie, zoals vrouwen, allochtonen, ouderen en laagopgeleiden. Een van de instrumenten hiervoor is meer flexicurity op de arbeidsmarkt: meer flexibiliteit bieden aan werkgevers in het gebruik van arbeid, maar tegelijkertijd voldoende zekerheid bieden aan werknemers. Er is echter nog veel onbekend over hoe flexicurity is uitgewerkt in het Nederlandse arbeidsmarktbeleid. Dit paper probeert het concept flexicurity meetbaar te maken en laat zien dat er variatie bestaat in de mate van flexicurity over sectoren, op basis van cao’s. Wij onderzoeken of deze variatie verklaard kan worden uit verschillen tussen sectoren in de mate van conjunctuurgevoeligheid, mate van openheid, schaarste van arbeid, maar ook door de vakbondsdichtheid. Wij betogen dat in de discussie omtrent flexicurity en arbeidsparticipatie de heterogeniteit van flexicurity tussen verschillende sectoren meegenomen moet worden. De balans tussen flexibiliteit en zekerheid verschilt per sector en beleid dat gericht is op het verhogen van participatie door middel van flexicurity zal hier rekening mee moeten houden.

1

Inleiding

Het hedendaagse arbeidsmarktbeleid wordt gekenmerkt door een aantal uitdagingen, waaronder de verhoging van de arbeidsparticipatie om het draagvlak voor het Nederlandse systeem van sociale zekerheid te vergroten en de sociale samenhang te waarborgen. Daarbij wordt vooral gedacht aan het verhogen van de employability (ofwel werkzekerheid) van bestaande werknemers en het vergroten van de participatie van vrouwen, het langer doorwerken van ouderen, alsook de activering van laagopgeleiden en al-


Flexicurity in cao’s: een strategie om de arbeidsmarktparticipatie te verhogen? 127

lochtonen (SZW 2008a). Een andere uitdaging is de aansluiting van het arbeidsmarktbeleid op de vraag van werkgevers naar een grotere flexibilisering om te kunnen concurreren in de internationaliserende economie. Niet alleen is er een verschuiving zichtbaar van traditionele industriële handel naar dienstverlening, maar ook is de buitenlandse concurrentie in de economie gegroeid in de afgelopen jaren. In 1999 gaf 78,8 procent van de bedrijven aan dat ze moesten concurreren met meerdere bedrijven, waarvan 10 procent zich in buitenland bevond. In 2005/2006 gaf 84,5 procent van de bedrijven aan dat ze moesten concurreren met meerdere bedrijven, waarvan zich nu bijna 15 procent in het buitenland bevond (OSA 2008). Wanneer deze twee uitdagingen in samenhang worden bezien, wordt duidelijk dat er een nieuwe balans moet worden gevonden tussen sociale en economische doelstellingen, alleen is de vraag op welke wijze dit het beste tot stand gebracht kan worden (Bekker en Wilthagen 2008). Eén van de manieren waarover de laatste jaren in groeiende mate wordt gesproken is het in balans brengen van flexibiliteit en zekerheid, het zogenaamde ‘flexicurity’ beleid. Het is een beleidsstrategie die streeft naar een combinatie van werkgelegenheid en inkomenszekerheid enerzijds en flexibiliteit in de arbeidsmarkt, de organisatie van werk, en arbeidsverhoudingen anderzijds. Deze beleidsstrategie is sinds kort een officieel doel van de Europese Commissie, waarbij benadrukt wordt dat de invulling van het arbeidsmarkt- en sociaal beleid een zaak is van de lidstaten zelf en er geen ‘one size fits all’-strategie is (Bovenberg en Wilthagen 2008). Nederland wordt daarbij veelvuldig aangehaald als een voorbeeld van een passende flexicurity-strategie. Hierbij wordt steeds gewezen op de wet Flexibiliteit en Zekerheid uit 1999, waarmee destijds een aantal aanpassingen werd gedaan ter verhoging van het gebruik van flexibele arbeidscontracten maar tegelijkertijd ter bescherming van de werknemers die onder een dergelijk contract werken. Belangrijk aan deze wet is dat deze slechts driekwartbindend is, hetgeen inhoudt dat in cao’s afgeweken kan worden van de nationale bepalingen. Dit betekent dat de sociale partners in bepaalde sectoren tot andere flexicurity afspraken kunnen komen in vergelijking met andere sectoren omdat het economisch klimaat daarom vraagt of het meer aansluit bij de specifieke kenmerken van de sector. Kortom, er is maatwerk mogelijk op het terrein van flexicurity, waarbij het overleg tussen de sociale partners een belangrijke rol speelt. Een accurate analyse van de flexicuritystrategie in Nederland dient dan ook de cao als relevante analyse-eenheid te nemen. Dit is precies waar het in dit artikel om draait. We breiden de discussie over flexicurity uit van het nationale naar het sectorale niveau, en laten daarbij zien dat er variatie bestaat tussen sectoren in de gekozen balans

TPEdigitaal 3(2)

128

Hester Houwing en Trudie Schils

tussen flexibiliteit en zekerheid (Sectie 2). Deze analyse van flexicurity bepalingen op cao-niveau is tot op heden niet uitgevoerd. Daarnaast trachten we te achterhalen of de waargenomen variatie verklaard kan worden uit belangrijke economische indicatoren; gevoeligheid voor de economische cyclus, openheid van de sector, de mate van arbeidsschaarste en de macht van de vakbonden (Sectie 3). Tot slot zullen we een aantal discussiepunten opwerpen aangaande de mogelijke relatie tussen de waargenomen balans tussen flexibiliteit en zekerheid in de sectoren en de participatie van diverse groepen werknemers zoals vrouwen, ouderen, laagopgeleiden en allochtonen. Met dit exploratieve onderzoek dragen we bij aan de kennis en het debat over de vraag naar en de effecten van een flexicurity beleid, maar ook in hoeverre de Nederlandse flexicurity strategie als voorbeeld kan worden gebruikt en mogelijk toegepast kan worden in andere Europese landen.

2

De flexicurity-strategie in Nederland: nadruk op sectorniveau

In het algemeen worden er vier componenten van het flexicurity beleid onderscheiden (Bekker en Wilthagen 2008): contractuele regelingen ten aanzien van flexibiliteit en zekerheid; efficiënt activeringsbeleid om baantransities te stimuleren; systematisch levenslang leren beleid; en moderne sociale zekerheidsbepalingen die bijdragen aan de mobiliteit op de arbeidsmarkt. Voor dit onderzoek richten we ons op de eerste component en dus slechts op één specifiek element van flexicurity. We benadrukken dat een volledig flexicurity beleid bestaat uit een balans tussen alle vier de componenten. Wij kiezen hiervoor omdat de eerder genoemde Wet Flexibiliteit en Zekerheid (ofwel de Flexwet) met name betrekking heeft op de contractuele regelingen waarmee Nederland is genoemd als voorbeeld voor een geschikte flexicurity strategie. Naast diverse bepalingen over uitzendwerk die buiten deze studie vallen, voorzag de wet in een aantal wijzigingen op het terrein van ontslagbescherming (opzegtermijnen en proeftijden) en het gebruik van tijdelijke contracten (duur, aantal en de tussenliggende periode). Ten eerste werden de regels ten aanzien van opzegtermijnen vereenvoudigd. Voorheen luidde de opzegtermijn in weken en was deze afhankelijk van het aantal gewerkte jaren en de leeftijd van de werknemers. Met de Flexwet kwam er een trapsgewijs systeem van opzegtermijnen, onafhankelijk van de leeftijd en alleen afhankelijk van het aantal gewerkte jaren. De opzegtermijn varieert nu van één maand voor mensen met een contract korter dan vijf jaar tot vier maanden voor mensen met

TPEdigitaal 3(2)


een contract langer dan vijftien jaar. Als deze opzegtermijnen worden vergeleken met de gemiddelde opzegtermijn in de Europese Unie, valt op dat die in Nederland korter zijn (OECD 2004). Ten tweede zijn met de Flexwet enkele marginale wijzigingen aangebracht in de lengte van de proeftijd. Tijdens de proeftijd kan een werknemer direct worden ontslagen, zonder inachtneming van een opzegtermijn. De werkgevers vonden de bestaande proeftijden te beperkt en wilden verlenging daarvan. De vakbonden waren hier tegen en in ruil voor een meer coulant gebruik van flexibele contracten zijn de wijzigingen in de Flexwet ten aanzien van de proeftijden beperkt gebleven. Voor tijdelijke contracten korter dan twee jaar is de proeftijd één maand en voor vaste contracten of tijdelijke contracten met een duur langer dan twee jaar geldt een proeftijd van twee maanden. Als deze worden vergeleken met de gemiddelde proeftijden in Europa, blijkt dat Nederland relatief strikt is (OECD 2004). Tot slot zijn er belangrijke wijzigingen doorgevoerd voor het gebruik van tijdelijke contracten. Vóór 1999 werd een tweede opeenvolgend tijdelijk contract gezien als een vast contract waarvoor de wettelijke ontslagbepalingen golden. De tussenliggende periode tussen twee opeenvolgende contracten was slechts dertig dagen en veel werkgevers zetten een werknemer dan die maand buiten spel (of huurden de werknemer in via een uitzendbureau) om hem daarna opnieuw op een tijdelijk contract aan te nemen. Met de Flexwet kwam verandering in deze zogenaamde ‘draaideurconstructie’. De mogelijkheden voor werkgevers om werknemers op tijdelijke contracten aan te nemen werden vergroot; vanaf 1999 gaf het vierde opeenvolgende contract (of als de totale duur van een reeks tijdelijke contracten de grens van drie jaar overschreed) pas recht op een vast contract. Om de draaideurconstructie tegen te gaan werd de tussenliggende periode tussen twee opeenvolgende contracten verlengd naar drie maanden. In vergelijking met het gemiddelde in Europa zien we dat Nederland met name flexibel is als het gaat om de redenen om mensen op tijdelijke basis in te huren (geen beperkingen in Nederland), relatief flexibel is ten aanzien van de totale duur van een reeks tijdelijke contracten, maar inflexibel ten aanzien van het aantal tijdelijke contracten (OECD 2004). Zoals gezegd zijn deze bepalingen in de Flexwet slechts driekwartbindend hetgeen betekent dat ervan afgeweken kan worden in cao’s. Om te bepalen in hoeverre dit gebeurt, hebben we een grootschalig caoonderzoek verricht. Hiervoor is gebruik gemaakt van de teksten van ondernemings- en sectorcao’s verkregen via de FNV CAO Databank. Cao’s met een recente looptijd (2005-2006) zijn gekoppeld aan een oudere versie (looptijd 2000-2001), zodat we kunnen onderzoeken of er na de introductie van de Flexwet zowel variatie in flexicurity bepalingen in cao’s is door de

TPEdigitaal 3(2)

130


tijd heen binnen sectoren, als meer of minder convergentie in flexicurity bepalingen tussen sectoren onderling (zie voor meer details over de data Houwing en Schils 2009). Het gaat hierbij om 497 cao’s voor 2005-2006 en 397 voor 2000-2001. Van deze cao’s is ook bekend hoeveel werknemers eronder vallen en door dit te koppelen aan het aantal werknemers per sector (CBS Statline 2008), kunnen we de relatieve cao-dekking bepalen, ofwel het gewicht van de cao in een sector. De cao’s zijn onderzocht op de bepalingen op de drie eerder genoemde terreinen: opzegtermijnen, proeftijden en het gebruik van flexibele contracten. Tabel 1 laat zien hoe de codering van de indicatoren voor flexibiliteit en zekerheid werkt. Tabel 1 Coderingen ten aanzien van flexibiliteit en zekerheid in cao’s Observatie (in vergelijking met de Flexwet): Kortere opzegtermijnen in cao’s

Betekenis

Hogere flexibiliteit voor werkgevers Langere opzegtermijnen in cao’s Hogere zekerheid voor werknemers Kortere proeftijd in cao’s Hogere zekerheid voor werknemers Langere proeftijd in cao’s Hogere flexibiliteit voor werkgevers Hoger aantal tijdelijke contracten, langere Hogere flexibiliteit duur reeks tijdelijke contracten, of kortere voor werkgevers tussenliggende periode tussen opeenvolgende tijdelijke contracten Lager aantal tijdelijke contracten, kortere Hogere zekerheid duur serie tijdelijke contracten, of langere voor werknemers tussenliggende periode tussen opeenvolgende tijdelijke contracten

Codering (dummy variabelen) Flexibiliteit = 1 Zekerheid = 1 Zekerheid = 1 Flexibiliteit = 1 Flexibiliteit = 1

Zekerheid = 1

Voor een afzonderlijke bepaling (bijvoorbeeld de opzegtermijn voor contracten korter dan vijf jaar) betekent een hogere flexibiliteit voor de werkgever automatisch minder zekerheid voor een werknemer (dus flexibiliteit = 1 en zekerheid = 0). Het is niet mogelijk om ten aanzien van één enkele bepaling tegelijkertijd flexibiliteit en zekerheid te verhogen, er is altijd sprake van een balans van onderling samenhangende bepalingen. Wij nemen het gemiddelde over meerdere bepalingen (zoals de opzegtermijnen voor de verschillende contractduren) binnen een cao waardoor op cao niveau zowel flexibiliteit als zekerheid gelijktijdig verhoogd kunnen worden. Daarnaast tellen we de verschillende cao’s per sector op, rekening houdend

TPEdigitaal 3(2)


met de relatieve dekkingsgraad van de cao.1 Wij kiezen voor deze manier zodat we zicht krijgen op de veranderingen in de mate van flexibiliteit zonder dat de veranderingen in zekerheid daarbij verloren gaan. Bijvoorbeeld, stel dat er in een sector twee cao’s gelden. Cao A dekt 20 procent van de werknemers in de sector en kent een strengere opzegtermijn dan die in de Flexwet. Cao B dekt 5 procent van de werknemers in de sector en kent een kortere opzegtermijn. Als we enkel naar het ‘netto effect’ op de flexibiliteit of zekerheid zouden kijken, zouden we concluderen dat voor 15 procent van de werknemers een strengere opzegtermijn geldt, dus een hogere zekerheid. Op basis van onze methode concluderen we echter dat 20 procent van de werknemers geconfronteerd wordt met meer zekerheid en 5 procent met meer flexibiliteit. Wanneer we zouden kiezen voor één indicator van meer of minder zekerheid zouden de resultaten achteraf uitgesplitst moeten worden naar verhoogde zekerheid ten opzichte van verhoogde flexibiliteit. Met onze methode komen we tot een meer accurate afspiegeling van de realiteit en gaat er geen informatie verloren. Om vervolgens te komen tot een algemene indicator voor de waargenomen flexibiliteit en zekerheid in een sector, tellen we de drie afzonderlijke bepalingen bij elkaar op. De uiteindelijke flexibiliteits- en zekerheidsscores hebben dan een waarde tussen 0 (in geen enkele cao op geen enkele bepaing een gevonden afwijking ten aanzien van de Flexwet ) en 1 (in alle cao’s een waargenomen afwijking in de richting van meer flexibiliteit/zekerheid, op alle bepalingen). Figuur 1 laat de uitkomsten van de flexibiliteit en zekerheidsscores in Nederlandse cao’s zien. Deze figuur dient als volgt gelezen te worden. Bijvoorbeeld in de landbouw (sector A) werd in 2000/2001 voor 30 procent van de werknemers een afwijkende bepaling van de Flexwet gevonden in cao’s op de door ons onderzochte kenmerken. Voor ruim 24 procent betrof dit een afwijking die leidde tot een hogere mate van flexibiliteit voor werkgevers; voor zes procent een afwijking die leidde tot een hogere mate van zekerheid voor werknemers. De figuur laat een drietal zaken zien. Ten eerste valt op dat er in de eerste golf (2000/2001) meer afwijkingen worden gevonden dan in de tweede golf (2005/2006). Mogelijke verklaringen hiervoor zijn dat de sociale partners zich door de tijd heen zijn gaan realiseren dat de gemaakte afspraken in de Flexwet niet zo gek waren en best bij de sector of het bedrijf pasten,

1

We zien hier af van een analyse van de variatie tussen cao’s binnen een sector, omdat op dit moment geen data beschikbaar zijn om deze variatie te verklaren, i.e. de sector kenmerken zijn slechts beschikbaar op het hogere niveau van de sector (1-digit) en niet op lagere niveaus.

TPEdigitaal 3(2)

132


of dat de sociale partners in latere jaren minder goed overeenstemming konden bereiken over afwijkingen.

Figuur 1 Afwijkingen in flexibiliteit en zekerheid in Nederlandse cao’s, 20002005 1.0 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

C

D

E

F

G

H

I

J

K

L

M

A = landbouw C = delfstoffenwinning D = industrie E = openbare voorzieningen F = bouw

flex_total

G = handel H = horeca L = openbaar bestuur I = transport M = onderwijs J = financiele dienstverlening K = ov. zakelijke dienstverlening N = gezondheidszorg

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

A

2000-2001 2005-2006

2000-2001 2005-2006

0.0

N

total

sec_total

Ten tweede valt op dat er met name in de tweede golf meer afwijkingen zijn ten gunste van flexibiliteit. Terwijl er in 2000/2001 nog met recht gesproken kon worden van flexicurity voor de Nederlandse economie in het algemeen, is er in 2005/2006 sprake van een verschuiving in de richting van meer flexibiliteit. Dit sluit aan bij de veelgehoorde behoefte van werkgevers tot meer flexibiliteit op de arbeidsmarkt, welke gerealiseerd kon worden ten tijde van de economische laagconjunctuur tussen 2001-2003. Ten derde laat de figuur zien dat er aanzienlijke variatie bestaat tussen de sectoren, wat betreft de totale mate van afwijkingen maar ook wat betreft de verhouding flexibiliteit en zekerheid. We constateren dat flexibiliteit en zekerheid gelijktijdig opgehoogd of verlaagd worden in een aantal sectoren (bijvoorbeeld delfstoffenwinning, bouw, zakelijke dienstverlening). Dit duidt op een mogelijk win-win effect in plaats van een uitruileffect ten aanzien van flexicurity. De Horeca is duidelijk een sector waarin een grote mate van flexibiliteit onderhandeld is, hoewel de mate van afwijking is af-

TPEdigitaal 3(2)


genomen in de loop van de tijd. De bouw, de zakelijke (niet-financiële) dienstverlening en de gezondheidszorg zijn bij uitstek ‘flexicuritysectoren’ in 2000/2001, maar het relatieve aandeel van flexibiliteit is toegenomen in 2005/2006 waardoor er een verschuiving waarneembaar is in de richting van meer flexibiliteit. Een sector met een verschuiving in de richting van meer zekerheid in 2000/2001 is de sector openbare voorzieningen. Deze balans verschuift echter weer richting meer flexibiliteit in 2005/2006 waarbij opvalt dat dit tevens de enige sector is waarbij de mate van afwijkingen van de Flexwet zijn toegenomen in 2005/2006. De verschuiving richting toegenomen flexibiliteit komt bijna volledig op het conto van een verkorting van de proeftijden (zie Houwing en Schils 2009).

3

Economische kenmerken en flexicurity op sectorniveau

Om de variatie tussen de sectorale afspraken ten aanzien van flexibiliteit en zekerheid te verklaren gebruiken we een analytisch model gebaseerd op vraag naar flexibiliteit van werkgevers en de vraag naar zekerheid van werknemers die uitonderhandeld wordt binnen een zekere machtsverhouding2. Het model is opgebouwd uit de vier sectorkenmerken conjunctuurgevoeligheid, openheid, arbeidsmarktkrapte, en vakbondsdichtheid. Wij stellen dat dit zijn de vier onafhankelijke variabelen zijn die de variaties in mate van flexibiliteit en zekerheid tussen sectoren bepalen.3 Theoretisch verloopt de causaliteit tussen de onafhankelijke variabelen en flexicurity als volgt: 1. Een hogere mate van conjunctuurgevoeligheid en openheid in een sector leidt tot een sterkere vraag naar flexibiliteit van werkgevers en een sterkere vraag naar zekerheid vanuit werknemers. 2. Een hoge mate van arbeidsmarktkrapte kan voor werkgevers zowel leiden tot minder behoefte aan flexibiliteit in contractsvorm als meer behoefte aan flexibiliteit in proeftijden en opzegtermijnen.

2

De indeling werkgevers willen flexibiliteit en werknemers zekerheid doet geen recht aan de complexe relatie tussen deze elementen: werkgevers willen ook zekerheid dat ze de juiste mensen op de juiste tijd aan het werk hebben, en werknemers willen ook flexibiliteit in werktijden om werk en privé te combineren. Binnen het kader van de drie vormen van flexibiliteit die wij analyseren, is de aanname echter houdbaar dat werkgevers behoefte hebben aan flexibiliteit en werknemers behoefte hebben aan zekerheid. 3 Voor een volledige discussie zie Houwing en Schils (2009).

TPEdigitaal 3(2)

134


3. Aan werknemerskant leidt een hoge mate van arbeidsmarktkrapte tot een sterkere onderhandelingspositie van de vakbonden, die meer zekerheid in cao-bepalingen zullen bedingen. 4. Een hogere mate van vakbondsdichtheid versterkt de onderhandelingspositie van de vakbonden, die meer zekerheid zullen bedingen, met name voor hun achterban. De mate van conjunctuurgevoeligheid en openheid van de sector bepalen in grote mate de vraag naar flexibiliteit van de werkgever. Sectoren met een hogere conjunctuurgevoeligheid, bijvoorbeeld de bouw, zullen een grotere behoefte hebben aan (een buffer van) flexibele krachten die vraagschommelingen kunnen opvangen. Andere sectoren, zoals de zorg, hebben een vraag die veeleer samenhangt met demografische ontwikkelingen dan met schommelingen in de conjunctuur. Daarnaast vertaalt een sterkere mate van (internationale) concurrentie zich in een meer volatiele vraag en druk om tegen zo laag mogelijke kosten te produceren (Rubery en Grimshaw 2003; Stone 2007). In open sectoren, zoals de industrie, is flexibiliteit een manier om de loonkosten te drukken, bijvoorbeeld door vraag en aanbod van arbeid zo veel mogelijk op elkaar af te stemmen. Daarnaast wordt de werkgevers’ vraag naar flexibiliteit ook beïnvloed door de mate van arbeidsmarktkrapte. Bij krapte op de arbeidsmarkt zullen werkgevers meer geneigd zijn werknemers aan zich te binden door middel van vaste contracten (meer zekerheid voor de werknemers). Ten aanzien van proeftijden of opzegtermijnen kunnen ze echter een zekere mate van flexibiliteit willen behouden, om toch snel weer van een minder goede match af te kunnen komen. Voor de werknemer geldt dat als hij de zekerheid in de vorm van een vast contract krijgt, hij minder behoefte zal hebben aan andere caobepalingen die de zekerheid verhogen. De vraag naar zekerheid door werknemers loopt in ons model via de onderhandelingspositie van de vakbonden. Het doel van de vakbonden is om werknemers te beschermen en de beste werkcondities voor hen te realiseren. In sectoren waar werkgevers zoeken naar meer flexibiliteit, i.e. in sectoren met een hoge conjunctuurgevoeligheid en een hoge openheid, zullen de vakbonden meer geneigd zijn te zoeken naar manieren om werknemers te beschermen dan in sectoren waar bescherming meer ‘van nature’ aanwezig is. Toetsing van deze hypothesen gebeurt op basis van een verkennende studie die nadere uitwerking behoeft. Wij denken desondanks dat de resultaten een eerste indruk geven en aan kunnen zetten tot verder onderzoek en debat. De eerder gerapporteerde waargenomen flexibiliteit en zekerheid in cao’s, geaggregeerd op het niveau van de sector, zijn de afhankelijke variabelen. Onze hypothesen zijn getoetst met de totale flexibiliteit en zekerheid als afhankelijk variabelen, maar ook met opzegtermijnen, proeftijden

TPEdigitaal 3(2)


en het gebruik van flexibele contracten afzonderlijk als afhankelijke variabelen. Omdat we flexibiliteit en zekerheid apart scoren, werken we dus met in totaal 8 afhankelijke variabelen. Deze afhankelijke variabelen zijn altijd gemeten op een schaal van nul (geen afwijking van de flexwet) tot één (alle cao’s in sector wijken af van de flexwet, dan wel richting meer flexibiliteit of meer zekerheid). Voor de onafhankelijke variabelen, i.e. de sectorkenmerken, gebruiken we een aantal variabelen uit het OSA Arbeidsvraagpanel voor de jaren 1999 en 2004, steeds vóórdat de cao tot stand is gekomen om zeker te zijn dat we de omstandigheden in de sector meten ten tijde van de caoonderhandelingen. De conjunctuurgevoeligheid wordt gemeten aan de hand van antwoord op de vraag in welke mate het bedrijf gevoelig is voor conjuncturele fluctuaties (van 1 = niet of nauwelijks tot 3 = zeer sterk). De openheid van de sector wordt gemeten aan de hand van het aandeel van de export in de totale productie. De mate van arbeidskrapte wordt gemeten op basis van de vacaturegraad per sector uit CBS Statline. Tenslotte wordt de mate waarin vakbonden in staat zijn hun doelstellingen te realiseren in de cao in onze analyse gemeten door de vakbondsdichtheid (Enquête Beroepsbevolking CBS). Voor elke afhankelijke variabele zijn steeds twee typen regressies uitgevoerd namelijk voor elke onafhankelijke variabele afzonderlijk (naast vakbonddichtheid) en voor de volledige set van verklarende variabelen.4 De toegepaste regressiemethode betreft een fixed-effects panel regressie, daar er voor meerdere momenten in de tijd waarnemingen beschikbaar zijn. Tabel 2 toont de schattingsresultaten. De resultaten laten een aantal zaken zien. Ten eerste leren we dat een hogere mate van conjunctuurgevoeligheid in een sector samenhangt met meer afwijkingen ten opzichte van de Flexwet ten aanzien van flexibiliteit in proeftijden (i.e. langere proeftijden), maar minder afwijkingen ten aanzien van flexibiliteit in totaliteit en zekerheid in opzegtermijnen (i.e. geen kortere opzegtermijnen dan die in de Flexwet). Een verklaring voor dat laatste effect kan zijn dat de vakbonden ofwel minder macht hebben in de sectoren waar een grotere mate van conjunctuurgevoeligheid heerst (maar de correlatie is slechts -0,24), ofwel dat ze de zekerheid voor hun werknemers in andere zaken zoeken, die buiten ons onderzoek vallen. Al deze effecten van conjunctuurgevoeligheid verdwijnen in het ‘volledige model’, 4

Naast deze variabelen zijn er sensitiviteitsanalyses, met name vanwege verwachte multicollineariteit, uitgevoerd met andere variabelen (bijv. aanwezigheid van concurrentie), zie Houwing en Schils (2009). De hier gerapporteerde variabelen hebben de laagste multicollineariteit (getest op basis van de Variance Inflation Factor). Er blijft echter een zekere mate van multicollineariteit bestaan, waardoor de resultaten van het volledige model met enige voorzichtigheid geïnterpreteerd dienen te worden.

TPEdigitaal 3(2)

136


waar alle sectorkenmerken zijn meegenomen. Ten tweede zien we dat een hogere mate van openheid geen effect sorteert in onze modellen. Ten derde hangt meer arbeidsmarktkrapte samen met minder afwijkingen in cao’s ten opzichte van de Flexwet ten aanzien van flexibiliteit in proeftijden (i.e. minder geneigdheid proeftijden te verlengen), maar ook ten aanzien van zekerheid in opzegtermijnen. Deze laatste bevinding betreffende zekerheid in opzegtermijnen strookt niet met onze verwachtingen maar zou verklaard kunnen worden uit de angst bij werkgevers voor een ‘mismatch’ en de behoefte flexibiliteit te behouden in tijden waarin veel nieuwe mensen een bedrijf binnenkomen. Er zou bovendien een uitruil kunnen zijn tussen minder zekerheid in opzegtermijnen voor minder flexibiliteit in proeftijden. Tabel 2 Resultaten fixed-effects panelregressie voor verklaring waargenomen arrangementen aangaande flexibiliteit en zekerheid in cao’s Afwijking meer flexibiliteit [1] [2] [3]

[4]

Afwijking meer zekerheid [1] [2] [3] [4]

Conjunctuurgevoeligheid Vakbondsdichtheid

0,01 (0,13) -0,34 (0,80)

0,31* -0,03 -0,11 -0,18** -0,00 -0,03 0,00 (1,82) (0,69) (1,83) (2,56) (0,41) (0,62)(0,13) -0,68 0,18 -0,28 0,32 -0,08* -0,21 0,09 (0,92) (0,89) (1,08) (1,03) (1,84) (0,98)(0,69)

Openheid van sector Vakbondsdichtheid

-0,01 (1,01) -0,39 (0,98)

-0,01 -0,01 -0,01 (0,70) (0,62) (1,35) -0,48 0,19 -0,23 (0,60) (0,97) (0,85)

Arbeidskrapte Vakbondsdichtheid Conjunctuurgevoeligheid Openheid van sector Arbeidskrapte Vakbondsdichtheid

0,01 -0,10*** (0,18) (3,09) -0,34 -0,62 (0,81) (1,01) 0,11 -0,11 (0,78) (0,50) -0,01 -0,00 (1,25) (0,16) -0,00 -0,09** (0,15) (2,20) -0,34 -0,70 (0,79) (1,06)

-0,01 -0,00 -0,00 -0,00 (1,13) (0,51) (0,70)(1,41) 0,42 -0,08* -0,20 0,08 (1,20) (1,84) (0,96)(0,62)

-0,00 -0,03** -0,04** 0,00 -0,00 0,01 (0,27) (2,77) (2,58) (0,81) (0,28)(1,65) 0,20 -0,26 0,38 -0,07 -0,29 0,12 (1,00) (1,13) (1,27) (1,73) (0,90)(0,98) -0,02 -0,01 -0,11 -0,01 -0,01 -0,00 (0,33) (0,10) (1,15) (0,64) (0,17)(0,10) -0,00 -0,00 -0,00 -0,00 -0,00 -0,00 (0,25) (1,00) (0,19) (-0,08) (0,40)(1,29) -0,00 -0,03 -0,03 0,00 -0,00 0,01 (0,00) (2,19) (1,59) (1,03) (0,008)(1,66) 0,18 -0,29 0,31 -0,08 -0,21 0,10 (0,82) (1,25) (1,02) (1,76) (0,91)(0,82)

Opmerkingen: t-waarden tussen haakjes, N = 18 in alle modellen (de OSA-data kende slechts 9 sectoren in plaats van 13 in onze eigen analyse). [1] In termen van opzegtermijn, [2] in termen van proeftijd, [3] in termen van gebruik flexibele contracten, [4] algemeen.

TPEdigitaal 3(2)


Een laatste conclusie is dat vakbondsdichtheid er niet veel toe lijkt te doen voor de verklaring van de waargenomen verschillen in flexibiliteit en zekerheid. Niet al onze hypotheses worden bevestigd met de beschikbare data. Er is mogelijk sprake van misspecificatie van de verklarende variabelen, met name omdat een directe koppeling tussen deze variabelen en het niveau van de cao ontbreekt. De beschikbare data maken het niet mogelijk om de mate van concurrentiegevoeligheid en openheid op cao-niveau te meten. Daarnaast kan er een uitruil bestaan met andere cao-bepalingen (bijvoorbeeld loonafspraken), die voor dit onderzoek buiten beschouwing zijn gebleven. De analyse is echter zeker illustratief en laat zien dat flexicurity samenhangt met diverse sectorale kenmerken, met name de mate van krapte op de arbeidsmarkt. Nationaal beleid gericht op verhoging van de arbeidsmarktparticipatie zou de mogelijkheid moeten bevatten voor maatwerk op sectorniveau om de sectorspecifieke balans tussen flexibiliteit en zekerheid mee te kunnen nemen.

4

Flexicurity en arbeidsparticipatie

Onze analyse laat zien dat flexicurity, door het Nederlandse systeem van mogelijkheid van sector-specifiek oplossingen in cao’s, geen homogeen concept is. Omdat de (gewenste) balans tussen flexibiliteit en zekerheid tussen sectoren verschilt moet bij de formulering van beleid rekening gehouden worden met het feit dat ook de relatie tussen flexicurity-beleid en arbeidsparticipatie verschillend kan zijn tussen sectoren. Ten eerste is er een invloed via de vraagzijde: werkgevers zullen bij een hogere mate van flexibiliteit minder terughoudend zijn met het aannemen van werknemers met een zwakkere arbeidspositie, ze kunnen er immers, als het niet werkt, weer snel en relatief kosteloos vanaf. Hierbij moet gedacht worden aan een langere proeftijd om te zien of iemand echt voldoet voor de huidige baan, kortere opzegtermijnen om sneller van werknemers af te komen als deze niet voldoen, of uitgebreidere mogelijkheden om te werken met flexibele contracten (uitzendkrachten maar ook tijdelijke arbeid). Voor de werknemer is dit in wezen ook voordelig, daar hij een kans krijgt op werk en kan laten zien dat hij geschikt is voor de baan. Mocht hij dan toch weer ontslagen worden omdat de match niet optimaal bleek, dan heeft hij in ieder geval werkervaring opgedaan en is zijn menselijk kapitaal niet achteruit gegaan. Recente publicaties duiden inderdaad op een positieve relatie tussen deze vormen van flexibiliteit en hogere arbeidsparticipatie (EEGF 2007; di Tella en MacCulloch 2005). Ook kan het zijn dat een balans meer gericht

TPEdigitaal 3(2)

138


op flexibiliteit bepaalde zwakke groepen juist aanspreekt: te denken valt bijvoorbeeld aan vrouwen, jongeren, of ouderen die betaald werk willen combineren met een studie of zorg. Er is echter ook veel onduidelijkheid op dit terrein in de economische literatuur. Uit andere studies blijkt dat de striktheid van ontslagbescherming geen significant effect heeft op de netto participatiegraad, maar wel de herverdeling op de arbeidsmarkt vermindert doordat de gemiddelde baanduur en gemiddelde werkloosheidsduur hoger zijn (Deelen et al. 2007). Ten tweede zal aan de aanbodzijde een hogere mate van zekerheid voor werknemers op de arbeidsmarkt, in termen van minder snel ontslag, een grotere kans op een vast contract, of een verhoogde werkzekerheid (boven baanzekerheid) arbeid interessanter maken voor werknemers die nu niet participeren. Meer baanzekerheid betekent een hogere netto contante waarde van het verwachte inkomen. Bij een gegeven reserveringsloon zullen mensen dan sneller toetreden tot de arbeidsmarkt. Ook deze behoefte aan zekerheid zal variëren voor verschillende zwakke groepen werknemers: een allochtone of oudere kostwinner zal door zijn of haar rol in een gezin meer behoefte hebben aan zekerheid. De bruto arbeidsparticipatie zal naar verwachting toenemen door een hogere zekerheid. Wat de netto arbeidsparticipatie betreft, is het effect echter onduidelijk. Werkgevers zullen, in een omgekeerde redenatie van bovenstaande, terughoudender zijn ten aanzien van het in dienst nemen van mensen als ze minder makkelijk van deze werknemers af komen als ze niet voldoen. Wanneer behoefte aan flexibiliteit en zekerheid aan vraag- en aanbodzijde in samenhang worden bezien en gelijktijdig worden vergroot is er sprake van flexicurity-beleid dat arbeidsparticipatie kan verhogen. Een compleet flexicurity-beleid zou dan ook de andere dimensies van flexicurity, die wij niet hebben geanalyseerd, mee moeten nemen.

5

Conclusie

In dit artikel zijn we uitgegaan van een veelgehoord argument dat een beleid dat gericht is op het creëren van een balans tussen flexibiliteit en zekerheid op de arbeidsmarkt (i.e. flexicurity) zal leiden tot een hogere arbeidsparticipatie van zwakke groepen, al dan niet via het versterken van economische groei (SZW 2008b). Wij analyseren een van de vier dimensies van flexicurity en laten zien dat flexicurity in dat opzicht geen homogeen concept is maar dat er door de mogelijkheid in Nederland om van wettelijke regelingen af te wijken bij CAO variaties ontstaan tussen flexicurity-beleid over verschillende sectoren. Het aandeel afwijkingen van de

TPEdigitaal 3(2)


Flexwet is gedaald sinds 2000, wellicht omdat sociale partners steeds meer van mening zijn dat de Flexwet voldoende aansluit bij hun sectorspecifieke behoeftes. Onze analyse van het effect van deze sectorkenmerken laat zien dat flexibiliteit en zekerheid gelijktijdig opgehoogd of verlaagd worden op sectorniveau. Dit duidt op een mogelijk win-win effect in plaats van een uitruileffect ten aanzien van flexicurity. Verder zien we dat de verhouding tussen flexibiliteit en zekerheid opschuift in de richting van meer flexibiliteit: van nog sprake was evenveel afwijkingen richting meer flexibiliteit als afwijkingen richting meer zekerheid, is er in 2005/2006 een verschuiving waarneembaar richting toegenomen flexibiliteit. Vervolgens proberen we de waargenomen sector variatie in flexicurity te verklaren aan de hand van sectorkenmerken. De theoretische relaties tussen de vier sectorkenmerken en de flexicurity-uitkomsten blijken in de praktijk complexer te zijn, en lastig te verklaren met de beschikbare data. We constateren dat een hogere mate van conjunctuurgevoeligheid in een sector samenhangt met meer afwijkingen ten opzichte van de Flexwet ten aanzien van flexibiliteit in proeftijden, maar minder afwijkingen ten aanzien van flexibiliteit in totaliteit en zekerheid in opzegtermijnen. Deze effecten zijn echter niet robuust en verdwijnen als we controleren voor andere sectorkenmerken. Daarnaast zien we dat meer krapte op een sectorale arbeidsmarkt gepaard gaat met minder afwijkingen in cao’s ten opzichte van de Flexwet ten aanzien van flexibiliteit in proeftijden alsook ten aanzien van zekerheid in opzegtermijnen. De mate van openheid en vakbondsdichtheid sorteren geen effect. Welke conclusies kunnen we nu op basis van bovenstaande bevindingen destilleren voor de discussie over de relatie tussen het uitbreiden van flexicurity-beleid en het verhogen van arbeidsmarktparticipatie? Allereerst zal de relatie tussen deze twee zaken verschillen per sector omdat het flexicurity-beleid door de afwijkmogelijkheden in de cao verschilt per sector. We zien dan ook dat de wettelijk toegestane mogelijkheid om af te wijken aansluit bij de behoeftes in de sectoren om mee te ademen met economische ontwikkelingen. De balans tussen flexibiliteit en zekerheid verschilt per sector en dit zal samenhangen met verschillende participatieniveaus. Net als de heterogene flexicurity-behoeften tussen sectoren, kunnen ook de behoeften van vraag en aanbod van arbeid van de zwakke groepen verschillen. Sectoren waar meer nadruk wordt gelegd op flexibiliteit kunnen aantrekkelijker zijn voor groepen werknemers die juist zoeken naar meer flexibiliteit (bijvoorbeeld combinatie arbeid en zorg). Hiernaast kan meer flexibiliteit werkgevers aanzetten om meer zwakke groepen in dienst te nemen (bij slechte match kan men er makkelijk weer vanaf), wat de kansen van zwakke groepen op de arbeidsmarkt verder kan verhogen. Indien men-

TPEdigitaal 3(2)

140


sen echter steeds in en uit arbeid stromen kan het ook tot demotie leiden en de arbeidsmarktpositie verslechteren. Ook het zekerheidsniveau verschilt per sector wat aantrekkelijk kan zijn voor groepen werknemers die zoeken naar meer zekerheid (bijvoorbeeld kostwinners). In dit artikel hebben wij laten zien dat de relatie tussen flexicutiy-beleid en arbeidsparticipatie niet eenduidig is maar complex is door de variatie die er tussen sectoren bestaat in flexicurity-beleid. Een beleid gericht op het verhogen van arbeidsmarktparticipatie door middel van het stimuleren van flexicurity-beleid dient hiermee rekening te houden. In sommige sectoren is er sprake van een gelijktijdige toename van zowel flexibiliteit als zekerheid terwijl in andere sectoren veeleer sprake is van een eenzijdige toename van een van de twee. De verhouding tussen flexibiliteit en zekerheid in een sector kan in meer of mindere mate aansluiten bij de flexibiliteits- en zekerheidswensen van zwakke groepen. Welke andere dimensies er eventueel nog zijn aan deze complexe samenhang moet door verdere analyse vastgesteld worden. Met dit artikel willen we input leveren voor deze discussie.

Auteurs Hester Houwing is werkzaam Studies (AIAS), van de [email protected]. Trudie Schils is werkzaam op pen en Bedrijfskunde aan [email protected].

bij het Amsterdams Instituut voor ArbeidsUniversiteit van Amsterdam, e-mail: het departement Economische Wetenschapde Universiteit van Maastricht, e-mail:

Literatuur Bekker, S. en T. Wilthagen, 2008, Flexicurity – A European approach to labour market policy, Intereconomics: Review of European economic policy, vol. 43(2):68-73. Bovenberg, L. en T. Wilthagen, 2008, On the road to flexicurity: Dutch proposals for a pathway towards better transition security and higher labour market mobility, Working Paper, Universiteit van Tilburg. Deelen, A., E. Jongen en S. Visser, 2007, Employment protection legislation: lessons from theoretical and empirical studies for the Dutch case, CPB Document no. 135, Den Haag.

TPEdigitaal 3(2)

Flexicurity in cao’s: een strategie om de arbeidsmarktparticipatie te verhogen? 141 Di Tella, R. en R. MacCulloch, 2005, The consequences of labor market flexibility: Panel evidence based on survey data, European Economic Review, vol. 49 (5): 1225-59. EEGF, 2007, Flexicurity pathways, turning hurdles into stepping stones, European Expert Group on Flexicurity, Brussel. Houwing, H. en T. Schils, 2009 (in druk), From policy to practice: Assessing sectoral flexicurity in the Netherlands, AIAS working paper, Amsterdams Instituut voor ArbeidsStudies, Amsterdam. OECD, 2004, A detailed description of employment protection regulation in force in 2003, background material for the OECD, OECD Employment Outlook, Parijs. OSA, 2008, OSA Arbeidsvraagpanel 1991 – 2006, Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktbeleid, Tilburg. Rubery, J. en D. Grimshaw, 2003, The Organization of Employment. An international perspective, Palgrave Macmillan, London. Stone, K.V.W., 2007, In the Shadow of Globalization: Changing Firm-level Employment Practices and Shifting Employment Risks in the United States, UCLA School of Law. SZW, 2008a, Begroting 2009 SZW – Maximaal meedoen, Persbericht naar aanleiding van de begroting 2009, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag. SZW, 2008b, Naar een toekomst die werk, advies Commissie Bakker aangaande arbeidsparticipatie in Nederland, Den Haag.

TPEdigitaal 3(2)

De rol van uitzendarbeid binnen de publieke arbeidsbemiddeling

Arjan Heyma en Marloes de Graaf-Zijl Dit artikel analyseert de rol van uitzendarbeid binnen de publieke arbeidsbemiddeling. Arbeidsbemiddeling is primair een publieke taak, die kan worden verantwoord uit een besparing op uitkeringslasten, het bieden van (gelijke) kansen op werk en externe effecten die voortkomen uit een betere aansluiting tussen arbeidsvraag en arbeidsaanbod. Uitzendbureaus richten zich op bemiddeling naar tijdelijke en flexibele arbeid, waarmee winst is te behalen. Uitzendbedrijven verbeteren zo de allocatie en participatie op de arbeidsmarkt, maar brengen ook het risico van een tweedeling op de arbeidsmarkt met zich mee. In de praktijk leidt de relatief snelle werkhervatting via uitzendarbeid tot een besparing op uitkeringslasten en blijkt de doorstroom vanuit uitzendbanen naar reguliere arbeid groter dan het gevaar van insluiting op een secundaire arbeidsmarkt van uitzendbanen. De publieke arbeidsbemiddeling kan zo voordeel halen uit het ‘instrument’ uitzendarbeid. Een grotere rol van uitzendbureaus bij de re-integratie van moeilijk bemiddelbare werklozen lijkt echter minder voor de hand te liggen.

1

Inleiding

Een werkloze in Nederland is niet op zichzelf aangewezen. Er zijn verschillende intermediairs die hem graag helpen bij zijn zoektocht naar een baan. Naast het publieke CWI, sinds de fusie met UWV opgegaan in het UWV WERKbedrijf, zijn er de private re-integratiebedrijven en uitzendbureaus. Juridisch gezien is er een verschil tussen arbeidsbemiddeling (door het WERKbedrijf en re-integratiebedrijven) en het ter beschikking stellen van arbeid (uitzendarbeid via uitzendbureaus). In het laatste geval ontstaat er een arbeidsrelatie tussen de bemiddelde werkzoekende en de intermediair, terwijl er in het eerste geval een arbeidsrelatie ontstaat met het bedrijf waar de werkzoekende geplaatst wordt.



143

In de praktijk wordt het onderscheid echter steeds minder eenduidig. De uitzendbranche is in toenemende mate trots op haar functie als opstap naar een vaste baan (Eurociett 2007) en lobbiet bij de politiek voor een expliciete rol in het re-integratiebeleid (Commissie de Vries 2008). Het Nederlandse beleidsveld erkent de positie van de uitzendbranche als arbeidsbemiddelaar. De Commissie Bakker schrijft in haar rapport dat “uitzendbureaus belangrijke organisaties zijn voor re-integratie.” (Commissie Arbeidsparticipatie 2008: p. 62). Uitermate opvallend is dat deze commissie bij haar pleidooi voor het benutten van de kracht van de regio uitzendbureaus expliciet noemt, terwijl re-integratiebedrijven buiten beeld blijven.1 In de brief over mobiliteitscentra, die minister Donner op 15 januari 2009 aan de Tweede Kamer zond, pleit hij expliciet voor samenwerking met de uitzendbranche ten einde ontslagen werknemers zo snel mogelijk te herplaatsen. In dit artikel verkennen we de rol van uitzendarbeid binnen de publieke arbeidsbemiddeling. UWV WERKbedrijf maakt als publieke arbeidsbemiddelaar in toenemende mate gebruik van uitzendbanen voor de plaatsing van haar cliënten. Dit artikel richt zich op de vraag of het voor de toekomstige arbeidsmarktkansen van werkzoekenden verstandig is om ze via uitzendbureaus te bemiddelen. Het risico bestaat dat ze na een tijdelijke uitzendbaan weer snel terugkeren in werkloosheid. Het is echter ook mogelijk dat de uitzendbaan een opstap is naar een reguliere baan. Als dat het geval is, hebben uitzendbureaus een belangrijke functie, waar de publieke arbeidsmiddeling gebruik van kan maken. Wellicht zouden uitzendbureaus een nog grotere rol kunnen vervullen bij de re-integratie van (langdurig) uitkeringsgerechtigden. De opbouw van het artikel is als volgt. In eerste instantie bespreken we de rol van uitzendarbeid binnen de publieke arbeidsbemiddeling vanuit het historisch perspectief van de Nederlandse arbeidsbemiddeling sinds het begin van de vorige eeuw (Sectie 2). Vervolgens gaan we in op de vraag waarom arbeidsbemiddeling primair een publieke taak is (Sectie 3). Dit zetten we af tegen de private rol van uitzendarbeid op de arbeidsmarkt (Sectie 4). Dat uitzendarbeid ook in de publieke arbeidsmiddeling een belangrijke rol speelt, laten we zien aan de hand van resultaten van onderzoek naar de rol van uitzendarbeid in de loopbanen van niet-werkende werkzoekenden (nww-ers) die via de publieke arbeidsbemiddeling het werk hervatten (Sectie 5). Daaruit blijkt dat het voor de loopbaan van een gemiddelde nww-er nauwelijks uitmaakt of het werk wordt hervat via een 1

“Gemeenten, werkgevers- en werknemersorganisaties, CWI-UWV en uitzendbureaus moeten in regionaal verband bindende resultaatsafspraken maken waar zij op afgerekend worden” (Commissie Arbeidsparticipatie 2008: p.7).

TPEdigitaal 3(2)

144

Arjan Heyma en Marloes de Graaf-Zijl

uitzendbaan of via een baan in directe dienst bij een werkgever. Dat komt door een grote doorstroom van uitzendwerk naar banen in directe dienst (opstapfunctie van uitzendarbeid). Ten slotte gaan we in op de vraag voor welke groepen werkzoekenden uitzendarbeid meer of minder geschikt is als opstap naar een baan in directe dienst (Sectie 6). We besluiten met een discussie over de optimale rol die uitzendarbeid zou kunnen vervullen binnen de publieke arbeidsbemiddeling (Sectie 7). Daarbij gaan we onder andere in op de vraag of uitzendbureaus een grotere rol moeten krijgen in de re-integratie van werkzoekenden. ABC van arbeidsbemiddeling Het gehele traject van ondersteuning en begeleiding dat tot doel heeft werkzoekenden aan werk te helpen noemen we re-integratie. Arbeidsbemiddeling kan deel uitmaken van dit traject. Arbeidsbemiddeling houdt in dat werkzoekenden en werkgevers door een externe partij met elkaar in contact worden gebracht. Die externe partij kan een overheidsinstantie zijn of een private partij. In het eerste geval spreken we van publieke arbeidsmiddeling, in het tweede geval van private arbeidsbemiddeling. Private partijen die zich bezig houden met arbeidsbemiddeling zijn reintegratiebedrijven, wervings- en selectiebedrijven, uitzenden detacheringsbureaus. Re-integratiebedrijven doen meer dan alleen arbeidsmiddeling; zij nemen (meestal) het hele re-integratietraject voor hun rekening. Wervings- en selectiebedrijven en uitzenden detacheringsbureaus bemiddelen alleen, waarbij uitzenden detacheringsbureaus mensen zelf in dienst nemen en uitzenden of detacheren bij een inlenend bedrijf, dat daarvoor een vergoeding betaalt.

2

Historie van de Nederlandse arbeidsbemiddeling

Sinds het begin van de vorige eeuw is arbeidsvoorziening in Nederland een overheidsverantwoordelijkheid. In 1930 werd de eerste Arbeidsbemiddelingswet van kracht. Deze wet kan worden omschreven als een monopolie voor de openbare arbeidsvoorziening, waarbij private arbeidsbemiddeling uitsluitend was toegestaan voor gevallen waarin de particuliere intermediair een specifieke en aantoonbare toegevoegde waarde kon inbrengen. Uitzendbureaus bestonden in die tijd nog niet. De eerste uitzendbureaus ontstonden rond 1940. Dit betrof voornamelijk typebureaus, die typewerk verrichtten in een tijd waarin typemachines nog geen algemeen beschikbaar product waren (Houwing 2009). Uitzendwerk groeide na de economische expansie van de jaren 1960, toen uitzendwerk ook werd geïntroduceerd in industriële sectoren. In 1961 werd de werkgeversorganisatie van uitzendbureaus ABU opgericht. In die tijd had de uitzendbranche nog een slechte naam. In 1965 werd in de Wet

TPEdigitaal 3(2)


145

op het ter beschikking stellen van arbeidskrachten een vergunningensysteem geïntroduceerd, dat tot doel had uitwassen te bestrijden. In 1970 kwam de regulering van de uitzendbranche daadwerkelijk tot stand via het vergunningenstelsel (Goldschmeding 1998). Het vergunningenstelsel hield onder meer in dat de ter beschikking stelling niet langer dan drie maanden mocht duren en dat uitzending verboden was in de bouw en metaalnijverheid.2 In de zeventiger jaren begon langzaam een proces van acceptatie van uitzendwerk als mogelijke oplossing van het probleem van rigiditeiten op de arbeidsmarkt. De professionalisering van de uitzendbranche uitte zich in de eerste cao voor uitzendkrachten, die in 1971 van kracht werd. Wel werd er nog heftig discussie gevoerd tussen voor- en tegenstanders van uitzendarbeid (Van Haasteren 1977). Illustratief is in dit opzicht de motie die in 1975 in de Tweede Kamer werd ingediend om het gehele uitzendwerk in handen te brengen van de overheid. Ook de vakbonden lobbyden in de jaren zeventig nog tegen de uitzendbranche (Hakansson et al. 2008). Geleidelijk nam de acceptatie door de verschillende partijen echter toe. Dit komt duidelijk tot uiting in het feit dat de publieke arbeidsvoorziening in 1978 zelf haar eigen Stichting Uitzendbureau Arbeidsvoorziening (Start) opzette. In zijn eerste regeringsverklaring gaf minister-president Lubbers in 1982 aan dat een zeer ruimhartig beleid gevoerd zou worden ten aanzien van uitzendorganisaties (Goldschmeding 1998). De positieve waardering van uitzendwerk kwam juridisch uiteindelijk pas tot uiting in de Arbeidsvoorzieningswet van 1990. Deze wet veranderde de positie van de uitzendbranche vis-à-vis de publieke arbeidsvoorziening, die tot dat moment nog steeds een overheidsmonopolie was (Houwing 2009). De Arbeidsvoorziening werd omgezet van een publieke instantie in een private instantie onder publieke regulering.3 Bovendien werd door de nieuwe wet arbeidsbemiddeling met winstoogmerk door reintegratiebedrijven weer legaal mogelijk, wat onder de Arbeidsbemiddelingswet 1930 niet was toegestaan. Vanaf dat moment ontstond dus naast de publieke arbeidsbemiddeling en het ‘ter beschikking stellen van arbeidskrachten’ door uitzendbureaus een derde partij, de private reintegratiebedrijven. Met de privatisering van de arbeidsvoorziening ontstonden vragen over haar taken. Delen van het oorspronkelijke publieke arbeidsbureau zouden wellicht beter uitgevoerd worden door private re-integratie- of uitzendbu2

Dit verbod werd pas in 1996 opgeheven naar aanleiding van een akkoord van de Stichting van de Arbeid. 3 Deze instantie werd gefinancierd door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en stond onder tripartiet toezicht.

TPEdigitaal 3(2)

146


reaus. In 2002 werd gekozen voor een opsplitsing van het arbeidsbureau. Het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) nam de publieke taken van het Arbeidsbureau over. De re-integratieactiviteiten werden ondergebracht in het re-integratiebedrijf Kliq, dat de concurrentie aanging met private reintegratiebedrijven die als paddenstoelen uit de grond rezen.4 Het al eerder door de arbeidsvoorziening opgestarte uitzendbureau Start groeide uit tot een multinational, die tegenwoordig onderdeel is van het beursgenoteerde USG People. In 2003 uitte de publieke arbeidsvoorziening (CWI) nogmaals haar erkenning van de meerwaarde van de uitzendbranche door het ondertekenen van samenwerkingscontracten met de uitzendbureaus Randstad en Start. Door deze publiek-private samenwerking verwachtten de drie partijen meer vacatures te acquireren en sneller te vervullen.5 Sinds die tijd is er formeel weinig veranderd, maar op lokaal gebied is de samenwerking tussen publieke arbeidsvoorziening en uitzendbureaus geïntensiveerd. Op steeds meer WERKpleinen is een uitzendonderneming aanwezig. Volgens CWI was in 2007 zeker 75 procent van de vacatures in haar database (werk.nl) afkomstig van uitzendbureaus. Bovendien werden deze uitzendbanen gedeeltelijk aangeboden voor actieve arbeidsbemiddeling: 35 procent van de banen waarvoor CWI actief bemiddelde waren uitzendbanen (Heyma en van Klaveren 2008). Op die manier komen uitzendbureaus gemakkelijk in contact met werkzoekenden. UWV WERKbedrijf van haar kant ziet uitzendarbeid in toenemende mate als belangrijk allocatiekanaal voor een groeiend deel van haar klanten. De gedachte daarbij is dat uitzendbureaus een opstapbaan kunnen verschaffen op weg naar duurzame arbeidsinschakeling. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de klantpopulaties van de publieke arbeidsbemiddeling en uitzendbureaus elkaar deels overlappen. In 2002 maakte bijvoorbeeld 29 procent van de werkzoekenden gebruik van CWI als zoekkanaal en 28 procent van een uitzendbureau (Van Bekkum 2005). Ruim de helft van deze groepen maakte van beide gebruik. Donker van Heel et.al. (2007) laten zien dat 29 procent van de uitzendkrachten op zoek naar een direct dienstverband bij een werkgever gebruikt maakt van de publieke arbeidsbemiddeling. Dit staat los van de 38 procent van de uitzendkrachten die de vacaturedatabase van het CWI (werk.nl) hebben geraadpleegd. 4

In 2005 ging Kliq als gevolg van de heftige concurrentie op de re-integratiemarkt failliet. Het werd doorverkocht aan concurrent Agens. 5 Werkgevers die vacatures meldden bij CWI zouden binnen drie dagen reactie krijgen van het CWI. Als het CWI geen kandidaten had, werd de vacature in samenspraak met de werkgever doorgesluisd naar Randstad of Start.

TPEdigitaal 3(2)


3

147

Waarom is arbeidsbemiddeling een publieke taak?

De arbeidsmarkt is geen perfect werkende markt. Fricties op de arbeidsmarkt komen voort uit gebrek aan informatie over de gevraagde en aangeboden arbeid bij de wederzijdse partijen (informatieprobleem), door immobiliteit van vraag én aanbod tussen regio’s en door een verschil in gevraagde en aangeboden competenties. Daarnaast gaat er een verstorende werking uit van werkloosheidsuitkeringen, waardoor werklozen minder financiële prikkels hebben om actief op zoek te gaan naar werk. De markt lost het informatieprobleem voor een deel zelf op via intermediairs zoals werving- en selectiebureaus, detacheringbedrijven en uitzendondernemingen. Waar de markt de discrepantie in informatie en competenties niet oplost, ligt een taak voor publieke arbeidsbemiddeling. Daarnaast zorgt de publieke arbeidsbemiddeling voor activering van uitkeringsontvangers. In deze paragraaf gaan we nader in op de vraag welk deel van de arbeidsbemiddeling een publieke taak is en op grond waarvan publieke uitvoering gerechtvaardigd is. Werkgevers en werkzoekenden ervaren kosten bij het zoeken naar de beste match. Voor werkzoekenden bestaan die kosten uit de tijd en moeite verbonden aan het vergaren van informatie over vacatures en het solliciteren. Voor werkgevers zijn dat kosten voor de werving en selectie van kandidaten. De kosten van het vinden van een match zijn voor individuele werkzoekenden en werkgevers soms groter dan de opbrengsten. Die opbrengsten bestaan voor werkzoekenden uit de meerwaarde van werken, inclusief het inkomensverschil tussen loon en uitkering. Voor werkgevers gaat het om de toegevoegde (productie)waarde van werknemers. Als de private opbrengsten niet opwegen tegen de private kosten, komen er minder matches tot stand dan mogelijk zou zijn. Werkzoekenden blijven langer dan noodzakelijk werkloos en vacatures blijven onvervuld of worden niet eens aangeboden. Arbeidsbemiddeling, zowel privaat als publiek, is erop gericht om dat te voorkomen. Als het voor werkzoekenden en werkgevers niet loont om een match tot stand te brengen, waarom zou een derde partij (de arbeidsbemiddelaar) dat dan doen? Daarvoor zijn twee motieven, een economisch motief en een sociaal motief. Het economische motief komt voort uit de mogelijkheid tot het behalen van schaalvoordelen op arbeidsbemiddeling. Door hoge (vaste) kosten in het zoekproces van werkzoekenden en werkgevers, kunnen (private) arbeidsbemiddelaars door specialisatie schaalvoordelen behalen. Zij kunnen de (vaste) kosten uitspreiden over een groot aantal bemiddelingen. Op die manier brengen zij matches tot stand die niet of veel lastiger door indivi-

TPEdigitaal 3(2)

148


duele werkzoekenden en werkgevers tot stand worden gebracht en kan de arbeidsbemiddelaar winst behalen op het proces van arbeidsbemiddeling. Dit heeft vooral betrekking op matches waarbij het verschil tussen gevraagde en aangeboden competenties beperkt is, dus bij relatief gemakkelijk bemiddelbaren. Dit is het vlak waarop werving- en selectiebureaus, detacheringbureaus en uitzendbureaus zich bevinden. Zij verdienen geld aan situaties waar de werving en selectie verhoudingsgewijs veel (tijd) kost en de terugverdientijd voor een individuele werkgever te kort is om de investering volledig te compenseren. Het sociale motief luidt dat een betere aansluiting tussen arbeidsvraag en arbeidsaanbod de maatschappelijke welvaart verhoogt. Een betere aansluiting komt niet zonder (overheids)ingrijpen tot stand, doordat de maatschappelijke baten niet volledig neerslaan bij de individuele werknemer en werkgever. Er is dan sprake van externe effecten. Zo leidt een stijging van het effectieve arbeidsaanbod op macroniveau tot een daling van de loonkosten en een verbetering van de internationale concurrentiepositie. Ook leidt een lagere werkloosheid tot minder criminaliteit en een hoger gezondheidsniveau (Kok et.al. 2006). Deze positieve externe effecten kunnen niet door marktpartijen worden toegeëigend. Er is dan reden voor de overheid om zelf publieke arbeidsbemiddeling te organiseren. De uitvoering daarvan kan echter worden overgelaten aan marktpartijen indien zij efficienter kunnen bemiddelen dan de overheid. Zij vragen daarvoor wel een vergoeding, die in de vorm van subsidie kan worden verleend, mits de maatschappelijke opbrengsten van de (private) bemiddeling (externe effecten) opwegen tegen de maatschappelijke kosten van de subsidie. Tegelijkertijd zijn er ook negatieve externe effecten verbonden aan een intensivering van zoekactiviteiten, zoals verdringing op de arbeidsmarkt. Een match voor de ene werkzoekende gaat dan ten koste van de arbeidsmarktkansen van de andere werkzoekende. Volgens het CPB (2005) zouden de positieve en negatieve externe effecten van arbeidsbemiddeling elkaar ongeveer compenseren.6 Externe effecten vormen in dat geval geen argument voor overheidsingrijpen in de vorm van publieke arbeidsbemiddeling. Naast mogelijke externe effecten levert een betere match tussen arbeidsvraag en –aanbod echter ook een besparing van uitkeringslasten op. Zonder publiek 6

Het CPB baseert zich op een studie van Petrongolo en Pissarides (2001), waarin een overzicht wordt gegeven van de modellering van matches. Omdat er volgens hen tot dusver nauwelijks empirische aanwijzingen zijn voor afwijkingen van constante schaalopbrengsten in deze matching functies, wordt geconcludeerd dat een grotere zoekinspanning niet leidt tot een meer dan evenredig aantal matches. Dat zou wel optreden als de positieve externe effecten (waaronder het uitlokken van een grotere arbeidsvraag) groter zouden zijn dan de negatieve externe effecten (waaronder verdringing van werkzoekenden). De empirische aanwijzingen zijn vooralsnog echter beperkt.

TPEdigitaal 3(2)


149

georganiseerde arbeidsbemiddeling komt die welvaartsverhoging onvoldoende tot stand. Het sociale motief wordt verder ondersteund door de gedachte dat arbeidsbemiddeling kan zorgen voor (meer gelijke) kansen op de arbeidsmarkt. Het gaat daarbij primair om een verdelingsvraagstuk en is dus bij uitstek een publieke taak. Werknemers met een gunstige positie op de arbeidsmarkt, als gevolg van talent of afkomst, staan middelen af (belasting) om werkzoekenden met een minder gunstige positie via de publieke arbeidsbemiddeling te compenseren. De relevantie van het bieden van gelijke kansen via arbeidsbemiddeling neemt toe naarmate het sociale zekerheidstelsel vooral bij de minst kansrijken tot zwakkere prikkels leidt om actief naar werk te zoeken. Denk bijvoorbeeld aan de armoedeval, die mensen weerhoudt om de eerste stap richting een carrière op de arbeidsmarkt te zetten. Concurrentie tussen het sociale en economische motief speelt al sinds de discussie rond de introductie van de arbeidsbemiddelingswet van 1930. Deze regelde een bemiddelingsmonopolie voor de openbare arbeidsbemiddeling, waarin de overheid arbeidsbemiddeling vooral een sociale taak toekende. Bemiddelingsbureaus zelf waren van mening dat zij een economische institutie waren, die de arbeidsmarkt op basis van de wetten van vraag en aanbod efficiënter zouden laten functioneren. In de vooroorlogse periode loopt de strijdvraag of de openbare arbeidsbemiddeling een economische institutie diende te zijn of een instrument van werkloosheidsbestrijding als rode draad door de discussie over de vormgeving van de arbeidsvoorziening (Van Gerven 2001). Zowel het sociale motief van herverdeling als de mogelijke besparing op uitkeringslasten pleiten voor een publieke taak. Maar ook de vooroorlogse bemiddelaars zagen voor zichzelf al een functie weggelegd die niet per se publiek uitgevoerd hoeft te worden. Zoals gezegd impliceren de argumenten voor arbeidsbemiddeling als publieke taak nog geen noodzaak tot publieke uitvoering. De publieke taak kan immers worden uitbesteed aan private partijen. Uitbesteding kan profijtelijk zijn, omdat de tucht van de markt zorgt voor een (meer) efficiënte inzet van middelen.7 Zeker waar marktpartijen door schaalvoordelen al winst weten te behalen op arbeidsbemiddeling, is overheidsingrijpen ongewenst.

7

In de re-integratiemarkt gebeurt uitbesteding nog slechts gedeeltelijk, zie Koning (2009). Daarnaast maakt de publieke arbeidsbemiddeling veelvuldig gebruik van het aanbod van uitzendbureaus.

TPEdigitaal 3(2)

150

4


De rol van uitzendarbeid op de arbeidsmarkt

Uitzendbureaus behalen als private partij schaalvoordelen op het bemiddelen van tijdelijke krachten. Zij richten zich specifiek op vacatures die onvervuld blijven of niet eens worden aangeboden doordat, als gevolg van fricties, niet snel genoeg een geschikte kandidaat beschikbaar is. Bedrijven zijn snel op zoek naar een kandidaat om tijdelijke functies te vervullen (opvangen van pieken in de productie of vervanging van ziek personeel, oftewel “piek en ziek”). Vanwege de tijdelijkheid van de inhuur is de werving, selectie en opleiding voor werkgevers vaak te duur. De schaalvoordelen van een uitzendbureau zitten in het aanhouden van een bestand van werknemers die bij verschillende werkgevers zijn in te zetten. De kosten van bemiddeling en eventuele scholing kunnen zo over meerdere werkgevers worden verspreid.8 Uitzendbedrijven verbeteren zo de allocatie op de arbeidsmarkt en dragen op die manier bij aan een verhoging van de arbeidsparticipatie. Tegelijkertijd bestaat het risico van tweedeling op de arbeidsmarkt. Bij een gebrek aan doorstroom blijven banen in directe dienst bij een werkgever onbereikbaar en blijven uitzendkrachten rouleren tussen uitzendbanen en werkloosheid, waardoor er een secundaire arbeidsmarkt ontstaat. Om de rol van uitzendarbeid op de arbeidsmarkt te verhelderen, verschaffen we in deze sectie inzicht in de motieven van de betrokken partijen: uitzendbedrijven, inlenende bedrijven en uitzendkrachten. Abstraherend van ideële motieven van een enkeling, kunnen we het motief van uitzendbedrijven karakteriseren als winstmaximalisatie. Uitzendbureaus verdienen geld met het tot stand brengen van matches tussen vraag naar en aanbod van arbeid. Het winstmotief impliceert dat uitzendondernemingen investeren in het tot stand brengen van matches tussen inleners en uitzendkrachten tot het niveau dat de marginale kosten hoger worden dan de marginale opbrengsten. Dit impliceert dat alleen die werkzoekenden bemiddeld worden waarvan de (verwachte) productiviteit en kans op succesvolle plaatsing(en) hoog genoeg zijn. Alleen de meest kansrijke werkzoekenden worden bemiddeld. Dit wordt geïllustreerd door het feit dat slechts 3 procent van de uitzendpopulatie voorheen langdurig werkloos was (Donker van Heel et.al. 2007). 8

Ook detacheringbureaus richten zich op een markt waar werving en selectie verhoudingsgewijs veel kost. Zij huren voor langere termijn arbeidskrachten uit, die een specifieke taak vervullen. De kosten van werving en selectie, maar vooral van opleiding, worden via de detacheerder verdeeld over meerdere inleners. In tegenstelling tot uitzendwerk wordt detachering vooral gebruikt bij arbeidskrachten met een hoge opleiding in relatief kleine deelmarkten (specialisten).

TPEdigitaal 3(2)


151

In principe kunnen uitzendbureaus overgaan tot training van de werkzoekende, maar ook dat gebeurt alleen als de kans op succesvolle plaatsing na de training, en het geld dat daarmee wordt verdiend, opweegt tegen de kosten van de training. In tegenstelling tot re-integratiebedrijven krijgen uitzendbedrijven geen externe vergoeding voor de scholing of training die ze bieden aan werkzoekenden. Ze moeten baten puur halen uit de toekomstige uitzendingen. Hierbij speelt het dilemma dat eenmaal geschoolde uitzendkrachten niet gebonden zijn aan het uitzendbureau en vaak relatief kort blijven werken bij één uitzendbureau.9 Het is dan ook niet verbazingwekkend dat minder dan 5 procent van de uitzendkrachten een cursus krijgt van het uitzendbureau.10 De uitzendbranche heeft wel de ambitie om zich meer op het vlak van scholing en training van moeilijk bemiddelbare werkzoekenden te begeven, zo blijkt uit het advies van de Commissie de Vries (2008). Voorwaarde daarbij is dat geld beschikbaar komt van overheid of private partijen (bijvoorbeeld O&O-fondsen). Door subsidies wordt de investering in een groep werkzoekenden die nu een te lage (verwachte) productiviteit hebben rendabel voor uitzendbureaus en kan een extra groep uitzendkrachten worden aangeboord. Als het gaat om mensen die op een andere manier geen toegang tot de arbeidsmarkt zouden hebben, leidt dit tot een verhoging van de arbeidsparticipatie. Uitzendbureaus gaan in dat geval lijken op re-integratiebureaus, al merkt de Commissie de Vries op dat de uitzendbranche zich uitdrukkelijk wil richten op de laatste fase van het re-integratieproces. Uiteraard streven ook de inlenende bedrijven naar maximale winst. Dit impliceert dat ze hun productiecapaciteit, en daarmee hun werknemersbestand, zo goed en snel mogelijk willen afstemmen op de vraag naar hun product. Voor het inlenen van een uitzendkracht betalen de inleners een commerciële vergoeding aan uitzendbedrijven bovenop het loon voor de werknemer. Een bedrijf is alleen bereid om die vergoeding te betalen als de voordelen die hiertegenover staan groot genoeg zijn. Die voordelen liggen in de snelle beschikbaarheid van uitzendkrachten, de mogelijkheid om snel en zonder kosten de inlening te beëindigen en het kunnen screenen van werknemers voordat ze in vaste dienst genomen worden (en vanaf dat moment aanspraak kunnen maken op ontslagbescherming). Tabel 1 laat zien dat de hoofdmotieven van inleners bij het gebruik van uitzendkrachten vooral liggen in de (snelle) beschikbaarheid voor korte tijd, ter over9

Globale schattingen gaan uit van een stationair bestand van 25 procent van de jaarlijkse instroom van uitzendkrachten (Donker van Heel en Wilkens, 2008). Dat zijn uitzendkrachten die jaren achtereen uitzendwerk doen, niet noodzakelijk via een en hetzelfde uitzendbureau. 10 Volgens Donker van Heel e.a (2007, p. 41-43) volgt 19 procent van de uitzendkrachten een cursus, waarvan een kwart de cursus betaald krijgt door het uitzendbureau.

TPEdigitaal 3(2)

152


brugging van perioden van ziekte of verlof en bij vraagschommelingen. Dit is het punt waar uitzendwerk bijdraagt aan een hogere arbeidsparticipatie. Werkgevers die normaliter tijdelijk perioden van onderbezetting zouden accepteren, omdat de (verwachte) kosten11 niet opwegen tegen de baten, huren uitzendkrachten in om die perioden te overbruggen. Er ontstaat werkgelegenheid die er anders niet zou zijn. Voor werknemers heeft uitzendwerk push- en pullfactoren. Er zijn mensen die niets anders willen. Die houden van de afwisseling en flexibiliteit die uitzendwerk biedt. Anderen hebben geen of weinig outside options; uitzendwerk is hun enige mogelijkheid tot werk. Voor deze laatste groep kan uitzendwerk een opstap bieden naar een reguliere baan. In totaal 44 procent is uitzendwerk gaan doen met het expliciete idee om via de uitzendbaan bij een werkgever terecht te komen voor vast werk (Donker van Heel et.al. 2007). Dit brengt ons terug bij de motieven van de inlenende bedrijven. Screening is voor hen zelden het hoofdmotief om gebruik te maken van uitzendkrachten (zie Tabel 1). Toch vindt die doorstroom van uitzendkrachten naar een vaste baan bij de inlener geregeld plaats. Van alle uitzendkrachten die in 2006 met een uitzendbaan zijn begonnen is 17 procent binnen een jaar in vaste dienst genomen door de inlener (Donker van Heel et.al. 2007).12 Uiteraard doen de inleners daarbij aan cherry picking. Tabel 1 Belangrijkste reden waarom inleners gebruik maken van uitzendkrachten Reden Vervanging voor ziekte, verlof of vakantie Vraagschommelingen opvangen Snel beschikbaar Overbrugging tot nieuw vast personeel Te weinig formatieplaatsen vast personeel Screening Overig

Aandeel (%) 34 25 10 9 6 6 10

Bron: SEO/Interview NSS enquête 2004

Dit roept de vraag op wie er doorstromen. Geeft uitzendwerk iedereen de mogelijkheid om vast werk te vinden, of geldt het alleen voor de besten? Voor de zwakkeren in de samenleving is dit een relevante vraag. Leidt uitzendwerk tot een gesegmenteerde samenleving, waarbij de zwakke partijen 11

Deze kosten bestaan uit zoekkosten en de netto contante waarde van de kans op het moeten betalen van een ontslagvergoeding als de vraag inzakt of de kwaliteit van een werknemer onvoldoende is. 12 Nog eens 18 procent heeft elders vast werk gevonden.

TPEdigitaal 3(2)


153

werken in uitzendbanen (afgewisseld met perioden van werkloosheid) en de meest productieven doorstromen naar vast werk, of zorgt uitzendwerk ervoor dat iedereen die dat wil uiteindelijk de geambieerde vaste baan vindt? Theoretisch gezien zijn er meerdere redenen waarom uitzendwerk ook voor de minder bedeelden een opstap kan zijn naar een vaste baan: • Via uitzendwerk kunnen werkzoekenden werkervaring opdoen en op die manier hun ‘menselijk kapitaal’ versterken. Dit maakt deze werkzoekenden aantrekkelijker voor werkgevers. Mogelijk geldt dit voor uitzendwerk nog sterker dan voor directe dienstverbanden, doordat uitzendkrachten met veel verschillende bedrijven in aanraking komen en zo verschillende manieren van werken leren kennen. • Via de bedrijven door wie uitzendkrachten worden ingehuurd, vergroten ze hun netwerk. Dit netwerk kunnen ze gebruiken om informatie te vergaren over beschikbare vacatures. Veel werkgevers zoeken eerst intern binnen hun organisatie als ze een vacature hebben. • Uitzendkrachten kunnen bij verschillende bedrijven laten zien dat ze hun werk goed doen. Dit maakt dat ze bij die bedrijven een streepje voor hebben op andere sollicitanten die niet de kans hebben gehad zich bij het bedrijf te bewijzen. Uitzendarbeid fungeert op de manier als selectie-instrument voor bedrijven (screening). • Door te werken in uitzendbanen geven werkzoekenden een signaal aan potentiële toekomstige werkgevers dat zij gemotiveerd zijn om te werken. Vergeleken met werkzoekenden die werkloos thuis zitten komen zij gemotiveerder over. De empirische literatuur is niet eenduidig in haar conclusie of uitzendwerk deze functie(s) daadwerkelijk vervult. Malo en Muñoz-Bullón (2002), García-Pérez en Muñoz-Bullón (2005), Calle-Duran et.al. (2007) concluderen dat in Spanje uitzendwerk een positieve bijdrage levert aan de kans om een vaste baan te vinden. Andersson en Wadensjö (2004) vinden hetzelfde voor allochtonen in Zweden. Arsdale (2008) analyseert de situatie in de VS en vindt dat uitzendwerk daar juist leidt tot armoede en werkloosheid. Autor (2008) maakt daarbij onderscheid tussen positieve effecten op korte termijn (snelle werkhervatting) en overwegend negatieve effecten op de langere termijn. Voor Duitsland concludeert Kvasnicka (2008) dat uitzendwerk weliswaar de kansen op de arbeidsmarkt niet vergroot, maar ook niet verkleint. Het is dus een toegangspoort voor de mensen die op een andere manier waarschijnlijk ook wel een vaste baan gevonden zouden hebben, maar geen springplank in de zin dat het een versnelling oplevert, of de

TPEdigitaal 3(2)

154


kans vergroot dat zwakkere groepen die anders geen vaste baan zouden vinden dat via uitzendwerk wel lukt. Voor Nederland komen De Graaf-Zijl et.al. (nog te verschijnen) tot een soortgelijke conclusie. Uitzendwerk (als onderdeel van een bredere gedefinieerde groep tijdelijk banen) vergroot noch verkleint de kans op vast werk, maar leidt wel tot een verkorting van de werkloosheidsduur. Dat levert op korte termijn een besparing van uitkeringslasten op en is – samen met de mogelijke opstapfunctie naar meer duurzame reguliere arbeid – een belangrijk argument voor het gebruik van uitzendarbeid door de publieke arbeidsbemiddeling. Aan de andere kant kan op basis van bestaand onderzoek niet worden uitgesloten dat uitzendarbeid voor sommige groepen door een gebrek aan doorstroom naar reguliere arbeid tot een secundaire arbeidsmarkt voor uitzendkrachten leidt. Het is in dat geval vanuit maatschappelijk oogpunt ongewenst om uitzendarbeid als instrument in te zetten in de publieke arbeidsbemiddeling.

5

Gevolgen van bemiddeling via uitzendbanen

In Nederland vinden veel werkzoekenden die zich inschrijven bij het UWV WERKbedrijf voor publieke arbeidsbemiddeling een reguliere baan via uitzendwerk, zo blijkt uit Heyma en van Klaveren (2008). In dit onderzoek zijn op basis van het Sociaal Statistisch Bestand (SSB) van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) alle niet-werkende werkzoekenden (nww-ers) die in de jaren 2001-2005 vanuit een inschrijving bij (toen nog) CWI een baan hebben gevonden, gedurende 2,5 jaar gevolgd. Het gaat in totaal om ruim 1,7 miljoen werkhervattingen van ruim 1,2 miljoen personen. Ongeveer één op de drie werkhervattingen verloopt via een uitzendbaan, het overige deel via een baan in directe dienst bij een werkgever. Van alle werkhervatters is na 2,5 jaar nog ongeveer tweederde aan het werk in de eerste of een volgende baan. Van de groep die startte in een direct dienstverband werkt na 2,5 jaar nog 70 procent (65 procent in een direct dienstverband en 5 procent via een uitzendbureau). Van de groep die startte in een uitzendbaan werkt na 2,5 jaar nog 62 procent (46 procent in een direct dienstverband en 16 procent via een uitzendbureau). Dat laat aan de ene kant zien dat uitzendbanen een zeer beperkte duur hebben (binnen 6 maanden heeft bijna 80 procent de eerste uitzendbaan al verlaten), maar dat er aan de andere kant veel doorstroom plaatsvindt vanuit uitzendbanen naar banen in directe dienst. Deze opstapfunctie van uitzendarbeid zorgt ervoor dat het grootste deel van de nww-ers die staan ingeschreven bij het UWV WERKbedrijf na het aanvaarden van een uitzendbaan doorstroomt

TPEdigitaal 3(2)


155

naar een direct dienstverband. Slechts een klein deel blijft werken in uitzendarbeid. In Nederland lijkt uitzendarbeid daarom vooral te functioneren als opstap naar reguliere arbeid en niet zozeer als insluiting in tijdelijke arbeid. Tegelijkertijd kunnen we constateren dat het totale aandeel nog werkenden na 2,5 jaar met 70 procent wel hoger ligt in de groep die het werk hervat met een direct dienstverband dan de 62 procent in de groep die het werk hervat in een uitzendbaan. De opstap via uitzendarbeid gaat dus gepaard met een iets lagere werkzekerheid op middellange termijn. We moeten echter oppassen om niet appels met peren te vergelijken. Werkhervatting via een uitzendbureau komt relatief vaak voor bij mannen, jongeren, lager opgeleiden, ongehuwden, allochtonen en werkzoekenden met een kleine afstand tot arbeid. Deze werkzoekenden hebben relatief kort ingeschreven gestaan bij CWI en ontvingen relatief vaak geen uitkering. Het verschil in samenstelling van de groep uitzendkrachten kan duiden op een andere arbeidsmarktpositie dan de werkzoekenden die gaan werken in directe dienst. Daardoor kan ook de kans om uiteindelijk na 2,5 jaar nog aan het werk te zijn verschillen, los van de start in een uitzendbaan. Om voor verschillen in achtergrondkenmerken te corrigeren, hebben Heyma en van Klaveren (2008) ook een multivariate analyse uitgevoerd voor de kans om de eerste baan na werkhervatting te behouden, dan wel over te stappen naar een volgende baan. Dit is gedaan door middel van een analyse van de baanduur met concurrerende kansen op beëindiging (competing risks duurmodel). Figuur 1 laat op basis van die analyse de overgangskansen zien van een gemiddelde werkzoekende als hij of zij start in een direct dienstverband, dan wel in een uitzendbaan. De figuur laat zien dat er geen wezenlijk verschil is tussen de kans op werk in beide situaties: de kans voor een gemiddelde werkzoekende om gedurende 3 jaar de gevonden baan te behouden of over te stappen naar een andere baan is ongeveer 75 procent.13 Vanuit een direct dienstverband behouden werkhervatters weliswaar vaker hun baan, maar vanuit een uitzendbaan stappen werkhervatters vaker over naar een volgende baan in directe dienst bij een werkgever. Uiteindelijk komen werkhervatters in beide situaties ongeveer even vaak terug bij de publieke arbeidsbemiddeling. Per saldo maakt het voor een gemiddelde werkzoekende dus nauwelijks uit of hij of zij via een uitzendbaan het werk hervat of via een baan in directe 13

De berekende kans op baanbehoud dan wel overstap naar een volgende baan (75 procent binnen 3 jaar) ligt hoger dan het percentage werkhervatters dat na verloop van tijd nog in een baan wordt waargenomen (67 procent na 2,5 jaar). Na een overstap vanuit de eerste baan kan men namelijk binnen die 3 jaar alsnog de tweede baan verliezen, zodat men na 3 jaar toch niet meer werkzaam is. Daarnaast corrigeert de berekening voor gevallen die minder dan 2,5 jaar worden waargenomen.

TPEdigitaal 3(2)

156


dienst bij een werkgever. Belangrijke toevoeging daarbij is dat werkhervatting in een uitzendbaan wel veel eerder plaatsvindt, waardoor een werkzoekende minder lang werkloos is. De conclusie is dat het voor de publieke arbeidsbemiddeling in Nederland zinvol is om gebruik te maken van uitzendarbeid, aangezien de snellere werkhervatting tot een besparing op uitkeringslasten leidt, zonder dat de arbeidsmarktkansen op middellange termijn worden geschaad. Figuur 1 Cumulatieve overgangskansen vanuit de eerste baan na werkhervatting vanuit een CWI-inschrijving, 2001-2005 (competing risks model) Vanuit direct dienstverband

100%

Anders

90%

Overgang terug naar CWI Overgang naar volgende baan in directe dienst

80%

Naar uitzendbaan

70% 60% 50% 40%

Eerste baan in directe dienst

30% 20% 10%

0

3

6

9

12

15

18

21

24

27

Maanden sinds werkhervatting vanuit CWI-inschrijving

TPEdigitaal 3(2)

30

33

36

0%

De rol van uitzendarbeid binnen de publieke arbeidsbemiddeling Vanuit uitzendbaan

100%

Anders

90%

Overgang terug naar CWI

80% 70%

Overgang naar volgende uitzendbaan

60% 50% 40%

Overgang naar baan in directe dienst

30% 20%

Eerste uitzendbaan

0

6

3

6

9

157

10% 12

15

18

21

24

27

Maanden sinds werkhervatting vanuit CWI-inschrijving

30

33

36

0%

Voor wie heeft uitzendwerk toegevoegde waarde?

De resultaten in sectie 5 gelden voor een gemiddelde werkzoekende. Niet voor alle typen werkzoekenden heeft bemiddeling naar uitzendarbeid evenveel toegevoegde waarde. Welke werkzoekenden uiteindelijk het werk hervatten via een uitzendbaan of via een baan in directe dienst bij een werkgever is het resultaat van zowel het (selectieve) zoekgedrag van de werkzoekende als het (selectieve) wervingsgedrag door uitzendbureaus. Vooral mannen, jongeren, lager opgeleiden, ongehuwden, allochtonen en werkzoekenden met een kleine afstand tot arbeid hervatten het werk via een uitzendbaan (Heyma en van Klaveren 2008), maar dat betekent niet dat uitzendarbeid voorbehouden is aan deze groepen. Ook onder bijvoorbeeld werkhervatters van 50 tot 55 jaar is het aandeel uitzendarbeid nog 22 procent en onder HBO-ers 27 procent. Donker van Heel et.al. (2007) laten zien dat 35 procent van de uitzendkrachten binnen een jaar een vaste baan vindt en dat dit percentage relatief hoog ligt bij vrouwen, jongeren vanaf 25 jaar, hoger opgeleiden, autochtonen en personen die voorafgaand aan hun uitzendbaan niet werkloos of arbeidsongeschikt waren. Ook Heyma en van Klaveren (2008) vinden in hun multivariate analyse een relatief grote kans op doorstroom van uitzendbanen naar banen in directe dienst voor vrouwen, jongeren, HBO-ers en autochtonen, maar daarnaast ook voor nww-ers met een kleine afstand tot arbeid, met een korte inschrijving bij de publieke arbeidsbemiddeling en

TPEdigitaal 3(2)

158


voor ongehuwden. Daarentegen is de kans op doorstroom van uitzendarbeid naar banen in directe dienst relatief klein voor lager opgeleiden en allochtonen. Hun kans om rechtstreeks een baan in directe dienst te vinden is echter ook klein. De Graaf-Zijl e.a. (nog te verschijnen) analyseren de kans op regulier werk vanuit werkloosheid, al dan niet via een tijdelijke baan, en concluderen dat de rechtstreekse weg van werkloosheid naar regulier werk voor lager opgeleiden en allochtonen zodanig lang is, dat de indirecte weg via tijdelijk werk uiteindelijk toch sneller is. Ondanks de beperkte doorstroom vanuit uitzendbanen naar banen in directe dienst is er voor deze werkzoekenden geen sprake van een secundaire markt van uitzendarbeid, maar van een weliswaar langzame maar daadwerkelijke opstapfunctie van uitzendarbeid. Dat is een extra argument voor de publieke arbeidsbemiddeling om voor deze groepen gebruik te maken van uitzendarbeid voor een snelle bemiddeling naar werk. Gelet op het aandeel lager opgeleide en allochtone werkzoekenden dat nu al via uitzendwerk het werk hervat, is er in ieder geval geen barrière voor de benutting van deze opstapfunctie. Het mag duidelijk zijn dat onderzoek zoals uitgevoerd door De GraafZijl et.al. op grotere schaal uitgevoerd dient te worden om de publieke arbeidsbemiddeling te informeren over welke groepen van werkzoekenden (op termijn) gebaat zijn bij werkhervatting via uitzendarbeid. Het gaat dan om enerzijds een snellere werkhervatting, waardoor bespaard kan worden op uitkeringslasten, en anderzijds om doorstroom naar meer duurzame arbeidsrelaties, met positieve maatschappelijke baten als gevolg. De vraag is echter of de uitzendbranche zich ook op andere doelgroepen van de publieke arbeidsbemiddeling kan en wil richten. Uit Donker van Heel et.al. (2007) blijkt dat van alle uitzendkrachten slechts 3 procent langdurig werkloos is, 2 procent (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt en slechts 12 procent ouder dan 45 jaar. Daarmee zijn deze ‘doelgroepen’ ondervertegenwoordigd in de uitzendbranche. Uit het verslag van de Commissie de Vries (2008) blijkt wel een ambitie bij de uitzendbranche om zich sterker te richten op deze doelgroepen, op voorwaarde dat er extra geld beschikbaar komt in de vorm van subsidies. Op die manier worden eventuele positieve baten van publieke arbeidsbemiddeling via uitzendarbeid (gedeeltelijk) doorgegeven aan marktpartijen die beter dan de overheid in staat lijken om werkzoekenden en werkgevers bij elkaar te brengen.

TPEdigitaal 3(2)


7

159

Conclusie en discussie

Arbeidsbemiddeling is primair een publieke taak, die kan worden verantwoord uit een besparing op uitkeringslasten, het bieden van (gelijke) kansen op werk en externe effecten die voortkomen uit een betere aansluiting tussen arbeidsvraag en arbeidsaanbod. De externe effecten hebben betrekking op lagere loonkosten, een verbeterde internationale concurrentiepositie, lagere criminaliteit en een hoger gezondheidsniveau. Een publieke taak impliceert echter nog geen publieke uitvoering, omdat marktpartijen al dan niet met subsidie de arbeidsbemiddeling efficiënter kunnen uitvoeren (denk aan re-integratiebedrijven). Uitzendbureaus richten zich op bemiddeling naar tijdelijke arbeid, waar door middel van schaalvoordelen winst is te behalen, en is dus duidelijk geen publieke taak. Uitzendbedrijven verbeteren zo de allocatie en participatie op de arbeidsmarkt, maar brengen ook het risico van een tweedeling op de arbeidsmarkt met zich mee. De publieke arbeidsbemiddeling maakt veelvuldig gebruik van het ‘instrument’ uitzendarbeid voor de werkhervatting van haar cliënten. Op die manier zorgt zij voor een snellere werkhervatting (besparing op uitkeringslasten) en een betere aansluiting tussen vraag en aanbod van arbeid (externe effecten). Maar is het voor de arbeidsmarktpositie van werkzoekenden op langere termijn eigenlijk wel verstandig om ze te bemiddelen naar tijdelijke banen? Het antwoord op deze vraag is positief. Er is sprake van een grote doorstroom vanuit uitzendbanen naar reguliere arbeid die gemiddeld genomen groter is dan het gevaar van insluiting op een secundaire arbeidsmarkt van uitzendbanen. Die positieve effecten van uitzendbanen gelden niet voor alle doelgroepen van de publieke arbeidsvoorziening in dezelfde mate. Het beperkte onderzoek dat hiernaar is gedaan laat in ieder geval zien dat juist ook moeilijk bemiddelbaren als lager opgeleiden en allochtonen profijt kunnen halen uit de opstapfunctie van uitzendarbeid. Waar de uitzendbranche zich op dit moment vanuit haar marktpositie nog voornamelijk bezig houdt met relatief gemakkelijk bemiddelbaren, heeft zij wel de ambitie om zich meer op het vlak van scholing en training van moeilijk bemiddelbare werkzoekenden te begeven, zo blijkt uit het advies van de Commissie de Vries (2008). Voorwaarde daarbij is dat geld beschikbaar komt van overheid of private partijen (bijvoorbeeld O&Ofondsen). Door die vergoeding worden investeringen in een groep werkzoekenden die nu een te lage (verwachte) productiviteit hebben rendabel en kan een extra groep uitzendkrachten worden aangeboord. Als het gaat om mensen die op een andere manier geen toegang tot de arbeidsmarkt zouden hebben, leidt dit tot een verhoging van de arbeidsparticipatie. Daarbij merkt de Commissie de Vries op dat een uitzendbureau geen re-

TPEdigitaal 3(2)

160


integratiebedrijf is en de rol van de uitzendbranche met name gericht moet zijn op de laatste fase van het re-integratieproces. Zouden uitzendbureaus gezien de positieve waarde van het ‘instrument’ uitzendarbeid voor de publieke arbeidsbemiddeling inderdaad een grotere rol moeten krijgen bij de re-integratie van werkzoekenden? Ten opzichte van de publieke arbeidsbemiddeling hebben uitzendbureaus het voordeel van een efficiëntere besteding van middelen als gevolg van marktconcurrentie en specialisatie. Een reëel gevaar is echter de kans op afroming, ofwel het concentreren van dienstverlening bij cliënten die toch al de grootste kans op succes hebben. Die cliënten kennen niet noodzakelijk de grootste maatschappelijke meerwaarde van uitzendarbeid. Het is bekend dat ook re-integratiebedrijven afromen (Heckman et.al. 2002; Koning 2005), maar door aanbesteding van homogene groepen werkzoekenden kan afroming zoveel mogelijk worden tegengegaan. Wanneer subsidies voor scholing en training bijdragen aan een grotere kans op doorstroom vanuit uitzendarbeid naar meer duurzame arbeid, dan is dat een argument om uitzendbureaus daarvoor te subsidiëren. Maar voor het gehele traject van re-integratie lijken uitzendbureaus geen efficiency voordelen te hebben boven re-integratiebedrijven. Re-integratiedienstverlening is een andere tak van sport dan het bemiddelen van flexibele arbeid. Re-integratiebedrijven zijn gespecialiseerd in het bieden van trainingen en psychologische begeleiding van werkzoekenden, een activiteit waar uitzendbedrijven (nog) geen of weinig ervaring mee hebben. Het lijkt voor de hand te liggen om deze begeleiding over te laten aan specialisten en uitzendbureaus in te zetten nadat het traject bij een re-integratiebedrijf is afgerond. Ook de inzet van loonkostensubsidies door uitzendbedrijven, zoals bepleit door de Commissie de Vries, is minder logisch dan het misschien in eerste instantie lijkt. Mensen die werkzaam zijn met loonkostensubsidies vereisen begeleiding van een re-integratiebedrijf en het is de vraag of uitzendbureaus die aanvullende taak kunnen vervullen. Omgekeerd dient de publieke arbeidsbemiddeling zoveel mogelijk ruimte te laten voor private arbeidsbemiddeling door onder andere uitzendbureaus en bijvoorbeeld niet zelf op zoek te gaan naar vacatures voor flexibele arbeid. Als de publieke arbeidsbemiddeling zich teveel begeeft op het terrein waar private partijen kunnen opereren, is al snel sprake van concurrentievervalsing en een minder efficiënte besteding van publieke middelen (zie ook Koning 2009). Zolang de publieke dienstverlening zich richt op werkzoekenden die zonder tussenkomst de weg naar uitzendarbeid niet weten te vinden, kunnen publieke arbeidsbemiddeling en uitzendbureaus uitstekend naast elkaar bestaan. Waarbij ze effectief van elkaar kunnen profiteren.

TPEdigitaal 3(2)


161

Auteurs Dr. Arjan Heyma is als hoofd van het cluster Arbeid en Kennis verbonden aan SEO Economisch Onderzoek. Dr. Marloes de Graaf-Zijl is als postdoc onderzoeker verbonden aan het Amsterdams Instituut voor Arbeidsstudies (AIAS) van de Universiteit van Amsterdam.

Literatuur Andersson, P. en E. Wadensjö, 2004, Temporary employment agencies: a route for immigrants to enter the labour market?, IZA Discussion Paper no. 1090. Arsdale, D. van, 2008, The Recasualization of Blue-Collar Workers: Industrial Temporary Help Work’s Impact on the Working Class, Labour, vol. 5(1): 7599. Autor, D.H., 2008, The Economics of Labor Market Intermediation: An Analytic Framework, IZA Discussion Paper no. 3705. Bekkum, R. van en J. Denys, 2005, De eeuwig delicate verhouding tussen particuliere en publieke dienstverlening, Plus est en vous, pp. 165-95, Tielt: Randstad en uitgeverij LannooCampus. Calle-Duran, C. de la, M. Ortiz de Urbina Criado en M. Romero-Torre, 2007, The role of the temporary work agencies as intermediairies in the Spanisch labour market. Commissie Arbeidsparticipatie, 2008, Naar een toekomst die werkt; Advies van de commissie arbeidsparticipatie, Den Haag. Commissie De Vries, 2008, De uitzendbranche als aanjager van de werkgelegenheid: Advies door de commissie De Vries over de bevordering van de arbeidsparticipatie. CPB, 2005, Second opinion Meerjarenperspectief CWI, CPB Memo, Centraal Planbureau, Den Haag. Donker van Heel, P., E. van Nuland en M. van der Ende, 2007, Instroom uitzendkrachten 2006, Rotterdam, Ecorys. Donker van Heel, P. en M. Wilkens, 2008, Van flexibel naar bijna vast, De veranderende relatie tussen uitzendbureaus en flexwerkers, Rotterdam, Ecorys. Donner, J.P.H., 2009, Mobilisatie arbeidsmarkt met oog op economische neergang, Brief aan de Tweede Kamer, 15-1-2009. Eurociett, 2007, More work opportunities for more people; Unlocking the private employment agency industry’s contribution to a better functioning labour market, Brussel, Eurociett. García-Pérez, J.I. en F. Muñoz-Bullón, 2005, Are temporary help agencies changing mobility patterns In the Spanish labour market?, Spanish Economic Review, vol. 7(1): 43-65. Gerven, J.H.A.M. van, 2001, Aparte coördinatie; Samenwerking tussen arbeidsbureaus en uitkeringsinstanties, Academisch proefschrift, Universiteit van Amsterdam.

TPEdigitaal 3(2)

162


Goldschmeding, F.J.D. 1998, Flex werk(t), Sinzheimer lezing, Amsterdam: Hugo Sinzheimer Instituut. Graaf-Zijl, M. de, G.J. van den Berg en A.O.J. Heyma (nog te verschijnen), Stepping-stones for the unemployed: the effect of temporary jobs on the duration until (regular) work, Journal of Population Economics. Haasteren, F.C.A. van, 1977, Uitzendbureaus ter sprake, SMO Boek 3. Hakansson, K., T. Isidorsson, R. Pond, E. Sol, C. Teissier, J. Unterschütz en F. Warneck, 2009, Representation of Agency Workers, Department for Work Science, University of Gothenburg. Heckman, J., C. Heinrich en J. Smith, 2002, The performance of performance standards, Bonn: IZA Discussion paper 525. Heyma, A. en C. van Klaveren, 2008, Uitzendbaan versus direct dienstverband: vergelijking loopbanen CWI-cliënten, SEO Rapport 2008-12, Amsterdam,SEO Economisch Onderzoek. Houwing, H., 2009, Variations in flexibility and security; Developments in temporary work and the role of collective bargaining institutions (voorlopige titel), academisch proefschrift, Universiteit van Amsterdam, nog te verschijnen. Kok, L.M., D. Hollanders en J.P. Hop, 2006, Kosten en baten van reïntegratie, SEO Rapport no. 928, in opdracht van Boaborea, Amsterdam,SEO Economisch Onderzoek. Koning, P., 2005, Het spook van afroming ontmaskerd? In: Vos, E.L. de (ed.) Verraderlijk effectief. Prestatiemeting van reïntegratie en activering deel 2. Hoofddorp, TNO Arbeid. Koning, P., 2009, De stille nationalisatie van de re-integratie, Me Judice, jaargang 2, 16 februari 2009. Kvasnicka, M., 2008, Does temporary help work provide a stepping stone to regular employment?, NBER working paper series no. 13843. Malo, M.A. en F. Muñoz-Bullón, 2002, Temporary help agencies and the labour market biography: A sequence-oriented approach, Paper for the ESPE conference 2002, Bilbao. Petrongolo, B. en C.A. Pissarides, 2001, Looking into the Black Box: A Survey of the Matching Function, Journal of Economic Literature, vol. 39(2): 390-431.

TPEdigitaal 3(2)

Marktwerking in de zorg: ondernemende zorg of zorgende ondernemers

Marcel Canoy

1

De zorgmarkt is (g)een normale markt

Marktwerkingskeptici hameren er hardnekkig op dat de zorg geen markt is en dat daarmee het nieuwe zorgstelsel gedoemd is te mislukken. Het clichévoorbeeld is dat van de man die met een hartaanval op straat valt en niet kan kiezen tussen verschillende ziekenhuizen. Een meer serieuze gedachte is dat patiënten moeite hebben te kiezen. Hoe goed is mijn dokter? Was de behandeling effectief? Als ik ziek, zwak of misselijk ben, heb ik dan wel zin of tijd om te kiezen? Wat is de prijs eigenlijk? Op deze vragen lijkt geen goed antwoord mogelijk, en daarmee lijken de normale voorwaarden voor het functioneren van markten onder zware druk te staan. Maar is dat nou wel echt zo? Er zijn namelijk wel serieuze kanttekeningen bij de stelling ‘de zorg is geen markt’ te plaatsen. Ten eerste bekt het misschien leuk om de patiënt af te schilderen als creperende behoeftige, maar de realiteit is vaak anders. Patiënten weten veelal best wat een goed ziekenhuis is en niet alle klachten zijn acuut. Ten tweede is het voor het functioneren van markten niet nodig dat alle patiënten in alle gevallen kunnen of willen kiezen. Een klein maar significant percentage mensen dat van aanbieder switcht, kan soms voor effectieve disciplinering zorgen. Ten derde bestaan er diverse indirecte disciplineringmechanismen. Als patiënten de kwaliteit moeilijk kunnen beoordelen, kunnen de Nederlandse Patiënten en Consumenten Federatie (NPCF), het Centrum Klantervaring Zorg, de media, de 2e kamer, de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) patiënten helpen en zorgaanbieders bij de les houden. Ten vierde is – zeker in het nieuwe stelsel – een belangrijke rol weggelegd voor verzekeraars. Omdat patiënten inderdaad niet direct met zorgverle-


164

Marcel Canoy

ners kunnen onderhandelen over prijs of kwaliteit, dienen verzekeraars deze taak over te nemen. Zij hebben hiervoor in potentie de vereiste kennis, schaal en macht. Omdat de verzekeringmarkt wel een redelijk gewone markt is, hebben verzekeraars een prikkel om hun best te doen voor hun klanten de beste deal te realiseren. Dit leidt immers tot lagere premies of betere pakketten en daarmee tot een hogere winst voor goed presterende verzekeraars. Tot slot is er in enkele gevallen wel sprake van vrije prijsvorming, onder meer in het zogeheten B-segment bij ziekenhuizen, en bij vrije beroepen zoals fysiotherapeuten. De zorgmarkt is daarmee een functionerende markt. Er zijn vragers – de patiënten. Er zijn verschillende aanbieders – de zorgverleners. Er worden producten en diensten geleverd met een bepaalde kwaliteit en een (indirecte) prijs. Als de kwaliteit niet goed is, kunnen geïnformeerde klanten overstappen op andere dienstverleners. Het nieuwe stelsel benut het feit dat de zorg wel een markt is. Niet alleen worden verzekeraars geprikkeld scherper met elkaar te concurreren, ook is er meer ruimte om aanbieders met elkaar te vergelijken, is er vrije prijsvorming op deelterreinen, en kan vaker risicodragend kapitaal in de zorg worden geïnvesteerd. Business as usual dus? Niet echt. Door de bijzonderheden van de zorgmarkt zijn mechanismen om aanbieders te disciplineren veelal indirect, bijvoorbeeld via verzekeraars of toezichthouders. Dit betekent dat er extra schakels nodig zijn om de markt te laten functioneren. En hoe meer schakels, hoe groter de kans dat er iets misgaat. Daarnaast zijn er weliswaar manieren om aanbieders met elkaar te vergelijken maar is er nog een hele lange weg te gaan in de richting van meer transparantie. Zo is het mysterieus waarom sterftecijfers van ziekenhuizen geheim worden gehouden. Om te bezien of de zorgmarkt goed functioneert, moeten we analyseren hoe de introductie van marktwerking de zorgdoelen beïnvloedt. Hierbij is een kritische blik op de diverse schakels noodzakelijk.

2

Drie intermediaire doelen

De zorgdoelen kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid zijn onomstreden, en er zijn ook methodes – hoewel soms imperfect – om ze te meten. Maar daar hebben de politiek en de beleidsmakers niet genoeg aan. Wanneer je marktwerking wilt introduceren, blijken de zorgdoelen te algemeen van aard, waardoor de causaliteit tussen marktwerking en de zorg-

TPEdigitaal 3(2)


165

doelen nogal complex wordt. Want hoe bepaal je bijvoorbeeld de relatie tussen de invoering van marktwerking en de kostenontwikkeling op nationaal niveau? Het blijkt lastig. Het risico bestaat daarmee dat elke rimpeling in de zee door tegenstanders van het stelsel aan marktwerking wordt geweten. Aan de andere kant van het spectrum is er het risico dat successen geclaimd worden die helemaal niet aan marktwerking liggen. Waar het aan ontbreekt zijn intermediaire doelen. Deze intermediaire doelen hebben aan de ene kant een duidelijkere causaliteit met marktwerking. Aan de andere kant is duidelijk hoe ze dienstig kunnen zijn aan de hoofddoelen van de zorg. Ik onderscheid drie van die intermediaire doelen. Het eerste intermediaire doel is het benutten van de ruimte voor ondernemerschap. Het tweede intermediaire doel is het minimaliseren van zogeheten informatie rents, waardoor zoveel mogelijk middelen daadwerkelijk aan zorg kunnen worden besteed. Het derde intermediaire doel is een optimale motivatie van zorgwerkers om goede zorg te leveren. In het vervolg zal ik deze drie intermediaire doelen en hun samenhang uitwerken, eerst in het algemeen, dan toegepast op ziekenhuizen.

3

Intermediair doel 1: ondernemerschap

Een eerste vraag bij invoering van marktwerking is wat we er eigenlijk mee denken op te schieten. Bij gewone markten komen de baten van concurrentie tot stand omdat winstgerichte bedrijven op het puntje van hun stoel moeten zitten om in de markt te overleven. Dit vertaalt zich in lage prijzen, hoge kwaliteit of goede dienstverlening. Bij de zorg zijn deze mechanismen deels hetzelfde. Zo is het heel gezond dat er in de zorg een dreiging tot faillissement is. Uit cijfers die zijn opgevraagd door de Volkskrant blijkt dat de overheid in de afgelopen tien jaar € 73 miljoen heeft gestopt in noodlijdende instellingen (De Volkskrant 2009) Als tekorten altijd aangevuld worden, hebben instellingen geen prikkel om goede diensten te leveren. Ook kan het verfrissend zijn als nieuwe partijen na een faillissement de arena betreden. Soms is het zelfs de enige mogelijkheid tot toetreding. Maar er zijn ook verschillen. Zo is een goed presterend ziekenhuis natuurlijk niet een die lagere prijzen vraagt aan zijn patiënten. De overeenkomst met gewone markten ligt hem vooral in de ruimte voor ondernemerschap. Ondernemerschap kan de toegankelijkheid beïnvloeden. In positieve zin als er meer keuze komt; in negatieve zin als on-

TPEdigitaal 3(2)

166

Marcel Canoy

dernemerschap bepaalde groepen de facto uitsluit van zorg of voorrang verleent aan patiënten die meer betalen. Ondernemerschap kan ook de betaalbaarheid beïnvloeden. In positieve zin als de prikkels voor doelmatigheid aangescherpt worden; in negatieve zin, als ondernemerschap met zoveel bureaucratie gepaard gaat (om te controleren of het allemaal wel klopt) dat de kosten uit de hand lopen. Tot slot, ook op kwaliteit kan ondernemerschap positieve en negatieve invloed uitoefenen. Positief als innovatie wordt aangewakkerd en negatief als ondernemerschap tot een zodanige kostenreductie leidt, dat de zorgkwaliteit wordt aangetast. Het is dus zaak kritisch naar de manier van ondernemen te kijken. De theorie van ondernemerschap voert terug naar onder meer Frank Knight, Peter Drucker, William Baumol en Joseph Schumpeter, ieder met hun eigen bijdragen om het begrip ondernemerschap vorm te geven. Hoewel de literatuur niet eenduidig genoemd kan worden, kunnen vier vormen van ondernemerschap onderscheiden worden: (i) nieuwe markten aanboren; (ii) bestaande patronen doorbreken in de interne organisatie; (iii) nieuwe vormen van financiering aanboren en (iv) nieuwe producten en diensten ontwikkelen. Wat deze verschillende vormen verenigt, is dat ze alle vier de ondernemer in staat stelt zich van zijn concurrenten te onderscheiden. Juist omdat ondernemerschap een veelzijdig begrip is, is het van belang te bezien hoe in de zorg ondernemerschap benut kan worden om de kerndoelen binnen de zorg te dienen: betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid voor iedereen. Dat er op dit moment interessante kansen liggen voor vormen van ondernemerschap bewijzen talloze initiatieven. Harde empirische evidentie ontbreekt, maar er is genoeg anekdotisch bewijsmateriaal. Al voor het invoeren van het stelsel werd geëxperimenteerd met vormen van ondernemerschap. Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP 2002, p. 289 e.v.) heeft een aantal jaar geleden al een aantal voorbeelden bij elkaar gezocht. Na invoering van het stelsel is het arsenaal voorbeelden veel groter geworden. Zo is er ruimte voor private investeerders in de ziekenhuismarkt, stijgt het aantal ZBCs, ontstaan allerlei nieuwe diensten zoals verpleegkundigen per televisie, ontstaan combinaties van diensten zoals verpleging, verzorging en thuiszorg, verhuren sommige ziekenhuizen ruimte aan privéklinieken, en worden soms logistieke ideeën uit andere sectoren toegepast Prince, Bruins en Van der Zeijden). Er zal wel iedere keer getoetst moeten worden of ondernemerschap inderdaad bijdraagt aan de zorgdoelstellingen. Concluderend, het op de juiste manier ruimte bieden aan ondernemerschap in de zorg heeft de potentie om zorgdoelen dichterbij te brengen. Vooral heeft ondernemerschap de potentie om de prijs-kwaliteit verhou-

TPEdigitaal 3(2)


167

ding van zorg te verbeteren. Omdat de causaliteit tussen het introduceren van marktwerking en ondernemerschap helder is, kan getoetst worden of baten gegenereerd worden en risico’s kunnen worden beperkt.

4

Intermediair doel 2: minimaliseren informatie rents

Hierboven sprak ik over de extra schakels die nodig zijn om de markt te laten functioneren. Zo zijn in de zorg verschillende toezichthouders actief. Ook hebben verzekeraars een bijzondere rol om de markt indirect te laten functioneren. Door die verschillende schakels ontstaan extra informatiestromen. Verzekeraars, toezichthouders en patiëntenverenigingen willen weten hoe zorgaanbieders presteren. Dit betekent dat informatie noodzakelijk is. Hier zitten goede en minder goede kanten aan. Het goede nieuws is dat informatie inderdaad inzicht verschaft in prestaties en daarmee aanbieders disciplineert. Het bevorderen van transparantie kan daarmee zowel de kwaliteit verhogen als de betaalbaarheid dienen. Ook de toegankelijkheid is erbij gediend doordat patiënten beter hun weg weten te vinden. Er is ook minder goed nieuws. Allereerst is het vergaren van informatie kostbaar. Die kosten zijn niet alleen vervat in een op te hoesten geldbedrag. Het vergaren van informatie kan ook tijd en inspanning vergen van zorgverleners, wat ten koste kan gaan van tijd en inspanningen die ook aan zorg besteed kunnen worden. Er zal dus iedere keer kritisch moeten worden gekeken of de baten opwegen tegen die kosten. Een tweede minder aantrekkelijk aspect van die informatiestromen wordt genoemd in de theorie van informatie rents. Deze theorie, die ontwikkeld is door Ronald Coase, Oliver Williamson en Georg Stigler, zegt dat het hebben van informatie de houders van die informatie een zekere macht bezorgt die omgezet kan worden in informatie rents. Een economenvariant op het adagium ‘kennis is macht’. Die rents worden in feite onttrokken uit het normale transactieverkeer, en dat gaat gepaard met negatieve gevolgen. Immers net als met nodeloze bureaucratie betekent dat van iedere euro een minder groot deel aan zorg besteed kan worden. Er is ook nog een verband tussen deze twee. Men kan immers informatie rents van de tweede soort proberen te verhinderen door extreem gedetailleerde informatie op te vragen. Alleen leidt dit tot hogere kosten en ook frustraties. In gewone, goed werkende markten is het niet gemakkelijk om informatie rents te bemachtigen. Immers zal dit in de regel tot hogere prijzen leiden en – bij gelijkblijvende kwaliteit – kan de klant dat afstraffen door

TPEdigitaal 3(2)

168

Marcel Canoy

naar de concurrent over te stappen. Bij indirecte markten zoals de zorg kunnen informatie rents ontstaan doordat een partij informatie heeft en er geen goede of kosteneffectieve controle (mogelijk) is om misbruik van die informatie tegen te gaan. Het zal dan voor een klant niet duidelijk zijn dat er informatie rents zijn opgestreken en is een disciplinering door overstap minder goed mogelijk. Zo kan dit leiden tot wat economen rent seeking gedrag noemen. Onproductief gedrag dat alleen als doel heeft een zo groot mogelijke deel van de cake te bemachtigen. Het kan ook leiden tot het eroderen van de kerntaken van een organisatie. Daaraan gekoppeld kan het de motivatie van zorgwerkers ondermijnen. Alle reden dus om informatie rents in de zorg serieus te nemen. Laat me een voorbeeld noemen. Stel dat Diagnose Behandel Combinaties (DBCs) imperfect geprijsd zijn, geen onrealistische veronderstelling. Het zou bijvoorbeeld kunnen dat sommige DBCs winstgevend zijn en andere verliesgevend. Als dit niet met gedragseffecten gepaard gaat, is het niet zo erg, want dan compenseert de ene DBC de andere. Maar mogelijke gedragseffecten zijn dat ziekenhuizen zich gaan toeleggen op de dure DBCs, of onnodige behandelingen laten verrichten omdat ze lucratief zijn (upcoding). Op die manier incasseert het ziekenhuis informatie rents die niet ten goede komen aan de zorg. Er zijn diverse manieren om informatie rents te minimaliseren. Idealiter beschikt de toezichthouder over indicatoren die niet duur zijn om te ontwikkelen, weinig bureaucratie met zich mee brengen en een lage foutenmarge hebben. Deze ideaalsituatie is natuurlijk lang niet altijd binnen bereik. In de praktijk zullen er vaak compromissen ontstaan. De vuistregel is hierbij dat hoe groter de foutenmarge van de indicator is, hoe minder afhankelijk het systeem gemaakt moet worden van die indicator. Ook is het soms beter een beperkte maar goede verzameling indicatoren te hebben dan een uitgebreide maar onnauwkeurige. De ruim 30.000 DBCs die er nu zijn, vormen daarom een slecht voorbeeld. Het ware veel beter geweest om te beginnen met een beperkte verzameling nauwkeurige DBCs, bijvoorbeeld van de duurste en meest voorkomende ziekten. Concluderend, extra informatiestromen die gepaard gaan met het introduceren van marktwerking kunnen ten goede komen aan de patiënt doordat vergelijkbaarheid verbetert. Maar er kan ook een prikkel ontstaan om middelen uit het systeem te onttrekken. De informatie wordt dan voor eigen gewin gebruikt en komt niet ten goede aan de zorg. Het is dus zaak het systeem zo in te richten dat zo min mogelijk onproductieve activiteiten plaatsvinden als gevolg van de ontstane informatiebehoefte.

TPEdigitaal 3(2)


5

169

Intermediair doel 3: optimaliseren van de motivatie van zorgwerkers

Tot slot het derde intermediaire doel. Misschien wel het belangrijkste doel, want het minste aandacht krijgend in het debat. Uit talloze experimenten blijkt dat mensen andere motieven hebben dan maximale winst of consumptie. Er verschijnt steeds meer literatuur, ook in de toptijdschriften, over intrinsieke motivatie. Ook in de zorg worden werknemers niet louter door salaris aangetrokken en hebben patiënten andere belangen dan zoveel mogelijk zorg te consumeren. Het is daarmee van belang het functioneren van zorgmarkten te bezien vanuit het perspectief dat de actoren in de zorgmarkt ook andere motieven hebben dan die van de homo economicus. Maar we moeten ook weer niet gaan doen alsof zorgaanbieders charitatieve instellingen zijn waarin iedereen louter door menslievendheid en altruïsme wordt gedreven. Zo weten we best dat er hard wordt onderhandeld over salarissen van specialisten en dat patiënten, als zij percipiëren dat zorg gratis is, onnodig veel zorg consumeren. Bij het onderzoek naar andere dan geldelijke motieven zijn de volgende vragen relevant: (i) Hoe kan het dat diensten ontstaan die gratis (of tegen een lager salaris) worden aangeboden? (ii) Onder welke omstandigheden dreigt een tekort aan dergelijke diensten te ontstaan? (iii) Wat kunnen we doen om dat tekort terug te dringen? Het klassieke voorbeeld van Titmuss (1970) is de bloeddonor. De donor biedt zijn diensten pro deo aan, omdat hij of zij daartoe intrinsiek gemotiveerd is. Vanzelf gaat dat niet, vandaar het tekort aan donoren. Hetzelfde verhaal bij orgaandonoren. Als je bloeddonoren echter gaat betalen dan kan dat zelfs tot een daling van het aantal donoren leiden, omdat hun intrinsieke motivatie daalt. De diensten worden gemonetariseerd en daarmee tot op zekere hoogte gebanaliseerd. Een relevante vraag is hoe – als maatschappij – ervoor te zorgen dat er voldoende aanbod blijft van die diensten. Hoe vertalen we dit naar de zorg? Je zou kunnen zeggen dat veel zorgwerkers motivatie ontlenen uit het feit dat zij bijdragen dat er mensen genezen worden. Plat gezegd zijn zij bereid hiervoor salaris in te leveren. Op het moment dat de zorg verzakelijkt wordt door het invoeren van marktwerking is er een zeker gevaar dat deze intrinsieke motivatie wordt ondermijnd. Het is dus zaak hier aandacht aan te besteden. Bij de zorg is intrinsieke motivatie echter zelden in de zuivere vorm te zien als bij bloeddonoren. Verpleegkundigen gaan echt niet gratis werken omdat ze het zo prettig vinden zieken te verzorgen. Artsen besteden niet een substantieel deel van hun leven aan studie alleen omdat zij een warm gevoel krijgen van genezen.

TPEdigitaal 3(2)

170

Marcel Canoy

Het blijkt ook sterk af te hangen van welk type functie men uitoefent hoe de balans hier ligt. De titel van deze oratie wordt daarmee wat duidelijker. Op sommige onderdelen van de zorg is men eerder ondernemer werkzaam in de zorgsector. Een zorgende ondernemer zo je wilt. Bijvoorbeeld de verzekeringsmarkt kent een dergelijk karakter. Bij zo’n markt passen ook zo veel mogelijk normale marktinstrumenten en hoeft men niet al te lang stil te staan bij andere motivaties. Aan de andere kant van het spectrum staan vrijwilligers. Zij lijken het meeste op bloeddonoren. En we hebben alles ertussen in. In een artikel in wording betoog ik dat mensen naast extrinsieke motivatie (zeg maar geldelijk gewin), door drie typen andere motieven geleid worden, namelijk intrinsieke motivatie, respect en dankbaarheid. Om te bepalen in welke mate diensten aangeboden worden waarin deze motieven een rol spelen, is het van belang om deze motieven allereerst te herkennen, vervolgens te bezien in welke mate ze zich voordoen en tot slot instrumenten te verzinnen die inspelen op deze motieven. Bij het invoeren van marktwerking is het van belang te bezien in welke mate verschillende motieven beïnvloed worden. Het zal blijken dat marktwerking niet per definitie ten koste gaat van die motieven. Marktwerking kan namelijk de motivatie ook versterken. Maar vanzelfsprekend is dat niet. Als marktwerking betekent dat managers met onduidelijke toegevoegde waarde een paar Balkenendes opstrijken, kan de intrinsieke motivatie van zorgwerkers eroderen. Omgekeerd kan het aanwakkeren van ondernemerschap klantvriendelijkheid doen toenemen met positieve gevolgen voor dankbaarheid en respect. Concluderend, het is niet alleen van belang te bezien hoe ondernemerschap ruimte te geven en hoe informatie rents te minimaliseren. Ook is het van belang open ogen te houden voor andere motieven van zorgwerkers en te bezien hoe marktwerking die motieven beïnvloedt.

6

Toepassing op ziekenhuizen

Om te begrijpen hoe de begrippen ondernemerschap, informatie rents en intrinsieke motivatie vorm te geven bij ziekenhuizen, moeten we eerst de aard van een ziekenhuis bestuderen. Een ziekenhuis is een instelling waar een ongekend grote diversiteit aan diensten plaatsvindt. In Nederland is het vaak zo dat een ziekenhuis vrijwel alle zorg biedt. Specialistische klinieken zijn in opmars maar ten opzichte van bijvoorbeeld België is het nog een vrij marginaal verschijnsel. Zo’n breed aanbod heeft voordelen, maar heeft ook hogere zorgkosten en

TPEdigitaal 3(2)


171

een relatief lage kwaliteit tot gevolg. Men kan zich immers niet specialiseren. De diensten worden verleend door onafhankelijke professionals, die zelf het beste weten wat goed is voor patiënten. In een rapport naar aanleiding van het NZa advies over winstgerichtheid bij ziekenhuizen stelt Cools (2008) verder nog het volgende. Primaire patiëntprocessen (diagnose, behandeling, opname, controle) zijn complex en onzeker. Dit maakt dat een optimale organisatie van groot belang is voor het succes van een ziekenhuis. De medisch specialisten hebben zelf wel de beste informatie maar weinig of geen financiële prikkels om de kosten te beperken en de processen onderling goed op elkaar af te stemmen. Mede hierdoor ziet Cools een groot verbeterpotentieel. Op basis van onderzoek en interviews komt hij tot een potentieel van 20-40% kostenverlaging en 10-40% kwaliteitstoename. Dit is van belang omdat er anders weinig redenen zijn ondernemerschap te stimuleren. Ondernemerschap

Om te bepalen hoe een ziekenhuis zich kan onderscheiden van concurrenten is allereerst nodig te bezien wie die concurrenten zijn. Dat zijn in eerste instantie andere ziekenhuizen, maar in toenemende mate ook ZBCs, die zich veelal op deelterreinen concentreren. Ziekenhuizen zijn daarmee geconfronteerd met een zeer dynamische situatie. Er zijn nieuwe concurrenten, er is een nieuw stelsel met een sterkere rol voor verzekeraars, er is meer behoefte aan vergelijkingen voor patiënten, er wordt een nieuwe manier van financiering opgetuigd gebaseerd op DBC’s, en er is toenemende aandacht, onder meer in de media, voor topsalarissen, medische misstanden en fusies. Tegen deze achtergrond is het logisch om ondernemerschap binnen ziekenhuizen primair te zoeken in het doorbreken van bestaande patronen in de interne organisatie en nieuwe vormen van financiering aanboren. Voor het eerste pleit dat in de oude constellatie de ziekenhuizen niet ingericht waren op grote klantvriendelijkheid. Ook de Consumentenbond en de NPCF rapporteren hier regelmatig over. Zo constateert de NPCF dit jaar nog in hun ‘Rapport Meldactie Klantvriendelijkheid’ onder meer dat in de meeste ziekenhuizen nog steeds lange wachttijden voorkomen, er nagenoeg geen informatie over wordt gegeven, dat mensen naar diverse balies voor afspraken moeten en op korte termijn geen nieuwe afspraken kunnen worden gemaakt (Lekkerkerk en Schoen 2008). De tweede vorm van ondernemerschap bestaat uit het aanboren van nieuwe vormen van financiering en het experimenteren met winstgericht-

TPEdigitaal 3(2)

172

Marcel Canoy

heid. Door de stijgende zorgkosten en de noodzakelijkheid van grote investeringen in ziekenhuizen is het steeds meer gebruikelijk private financieringsbronnen aan te boren. Recentelijk zijn daar meerdere voorbeelden van te zien geweest zoals bij het Slotervaart- en het IJsselmeerziekenhuis of het Vlietland Ziekenhuis in Schiedam. Dit is des te belangrijker omdat Nederlandse ziekenhuizen relatief hoge schulden hebben en stevige lasten van onroerend goed. Voor de ‘oude’ financiers was dit niet een groot probleem door een min of meer gegarandeerde inkomensstroom en redelijke rendementen. Omdat het Ministerie van VWS voornemens is om kapitaallasten integraal in tarieven op te nemen, vallen de zekerheden van automatische aanvullingen langzamerhand weg (VWS 2007). Hierdoor ontstaat behoefte aan andere vormen van financiering. Die financiering kan overigens op verschillende manieren worden vormgegeven, via winstgerichtheid, een bv structuur of een coöperatie, allemaal met hun eigen voor- en nadelen. Wat er kan gebeuren als private investeerders in ziekenhuizen investeren? Als eerste krijgen ziekenhuizen een prikkel om goede exploitatieresultaten te laten zien, omdat dit investeerders aantrekt. Ook is er een link met de interne bedrijfsvoering, die immers samenhangt met de bedrijfsresultaten. Ten tweede verhoogt het de mogelijkheden voor vernieuwing in tal van dimensies. Vernieuwing van het bestaande aanbod van instellingen, vernieuwing van het management in het geval van falen en vernieuwing van de relatie tussen management en specialisten. Om deze baten te genereren, moet er ook aandacht zijn voor eventuele risico’s. Cools (2008) en de NZa (2008) noemen als eerste het weglekken van vermogen uit de zorgsector. Ten eerste is het niet evident dat dit gebeurt. Immers als er meer kansen op ondernemerschap komen, is aannemelijk dat er juist meer geïnvesteerd wordt in de zorg. Verder kan dit ondervangen worden door onafhankelijke partijen in te schakelen bij het waarderen van het ziekenhuis en door hierin transparantie te betrachten. Een tweede risico bestaat uit het uitbetalen van zodanig hoge winstuitkeringen dat daarmee onnodig middelen aan de zorg worden onttrokken. Dit kan deels ondervangen worden door beperkingen op te leggen aan het dividendniveau en andere uitkeringen aan aandeelhouders. Als derde is er een risico voor te hoge beloningen voor de top. De NZa meent hiervoor dat standaard corporate governance en transparantie afdoende zouden moeten zijn, maar ik vraag me af of de kredietcrisis en de deconfiture van ABN Amro niet hebben aangetoond dat op dat vlak er nog wel een wereld te winnen is (NZa 2008). Juist bij ziekenhuizen is de corporate governance nog niet zo stevig verankerd dat ik daar al mij geld op zou durven te zetten. Het lijkt mij dat een variant op de Balkenende norm hier ook soelaas zou kunnen bieden. Er

TPEdigitaal 3(2)


173

zijn ook nog andere risico’s zoals upcoding of misbruik van marktmacht. Daar is ook veel over te zeggen, maar laat ik het bij deze voorbeelden houden. Informatie rents

Ziekenhuizen rekenen niet rechtstreeks af met patiënten. Ook de kwaliteit kunnen patiënten in de regel niet rechtstreeks observeren. Hiervoor hebben zijn de NPCF, het Centrum Klantervaring Zorg, de NZa en de inspectie voor nodig. Allemaal indirecte manieren om de markt te laten functioneren. In beginsel is het creëren van die nieuwe informatiestromen gunstig. Het stelt patiënten in staat beter te kiezen en zorgt daarmee dat ziekenhuizen geprikkeld worden om extra hun best te doen. Maar er zijn ook risico’s. Behalve dat die extra informatie ook geld kost (iemand moet immers het salaris van de medewerkers van de Inspectie en de NZa ophoesten), spelen informatieproblemen hier ook een rol. Dit heeft een interne en externe dimensie. Eerst de interne dimensie, in de vorm van de gevestigde belangen van specialisten. Het is evident dat zij noodzakelijk zijn voor het functioneren van ziekenhuizen. Omdat zij de benodigde kennis hebben voor het uitvoeren van complexe behandelingen hebben zij informatie-macht. Zoals eerder geconstateerd, is er daarbij een zeker gevaar dat zij ook informatie rents opstrijken. In eerste instantie moeten we niet uit het oog verliezen dat specialisten de informatie benutten ten behoeve van patiënten. Maar specialisten zijn ook mensen. Ook wordt vaak aangevoerd dat medisch specialisten in Nederland beter betaald worden dan in het buitenland, zeer recentelijk nog blijkens gegevens van de OESO, en dat de maatschappen de specialisten teveel macht geven.1 Nu kun je best nog nuances aanbrengen in de hoogte van salarissen en de merites van maatschappen. Wel valt op dat uit de OESO cijfers duidelijk volgt dat specialisten die gevestigd zijn als vrije ondernemers aanzienlijk meer verdienen. Ook valt op dat een dergelijke verhouding binnen Nederland geldt en dat er daarnaast niet te rechtvaardigen grote verschillen tussen de verschillende soorten specialisten zijn (Cools 2008). Maar het gaat mij niet primair om de hoogte van het salaris. Specialisten in een maatschap (80% in Nederland) hebben een sterke financiële prikkel om de baten van de maatschap te optimaliseren en niet die van het ziekenhuis. Dat hoeft niet (alleen) tot uitdrukking te komen in hogere salarissen. Om de informatie rents te minimaliseren moeten die belangen parallel lopen. 1

http://www.oecd.org/dataoecd/53/11/38976572.pdf .

TPEdigitaal 3(2)

174

Marcel Canoy

Dit kan op drie manieren. Ten eerste door specialisten vaker in loondienst te laten zijn. Dat vereist wel dat er goede afspraken komen om specialisten wel goed te belonen indien zij erin slagen hun belangen parallel te laten lopen met die van het ziekenhuis. Ten tweede, zoals ook gebruikelijk in andere beroepsgroepen met maatschappen, door maatschappen ook verantwoordelijk te maken voor de kosten en de logistiek en niet alleen voor de opbrengsten, zoals nu het geval is. Het Onze Lieve Vrouwen Gasthuis experimenteert al jaren naar volle tevredenheid met deze benadering. Het is verstandig dit experiment uit te venten. Ten derde, door de schaarste aan specialisten te verminderen. De vergelijking met België, waar veel meer artsen zijn, dringt zich hierbij op. Het vergroten van de hoeveelheid specialisten is ten onrechte al jarenlang tegengehouden in Nederland. Zelfs indien dit niet direct tot een lager salaris zou leiden (specialisten in België worden ook goed betaald) betekent het wel een afname van de onderhandelingsmacht van specialisten wat een gezonde zaak is. Dan de externe dimensie. Verzekeraars en toezichthouders krijgen in toenemende mate een rol in het disciplineren van ziekenhuizen. Dit biedt ziekenhuizen een mogelijkheid om van hun informatievoorsprong gebruik te maken om rents op te strijken. Hoe zou dat kunnen werken? Informatie rents kunnen ontstaan als ziekenhuizen gebruik maken van fouten in de DBC-gewichten. Door meer aandacht te besteden aan lucratieve DBCs kunnen zorgtaken minder efficiënt gaan verlopen. Ook kan het efficiënt zijn om eenvoudige verrichtingen over te laten aan de eerste lijn. Ziekenhuizen moeten dan wel een prikkel hebben tot deze taakherschikking, want anders worden ze gestraft voor efficiënt handelen. Intrinsieke motivatie

De vraag is hoe het invoeren van marktwerking de motivatie van artsen en verpleegkundigen kan beïnvloeden. Wat drijft bijvoorbeeld een arts naast een interessant salaris? Artsen zijn gedreven door intrinsieke motivatie (het levert hen nut op patiënten te genezen). Wat belangrijk hier is dat intrinsieke motivatie in mensen zelf zit en niet direct beïnvloedbaar is door anderen. Daarnaast is er nog een hierop lijkend motief maar dat wel beïnvloedbaar is: dankbaarheid. Grofweg gezegd zijn artsen tevreden als hun patiënten tevreden zijn. Tot slot is er respect. Dat wil zeggen dat artsen gedreven worden door het respect dat de samenleving of de organisatie waarin ze werkzaam zijn aan hun diensten ontlenen. Artsen zijn daarmee niet fundamenteel anders dan andere beroepsgroepen, maar het is belangrijk te bezien in welk opzicht ze nu juist wel anders zijn. Daarnaast is het van belang deze motivaties te onderkennen en te bezien hoe veranderingen kunnen uitwerken op deze motivaties. Ook is het

TPEdigitaal 3(2)


175

zo dat verschillende artsen verschillende gewichten kunnen toekennen aan de verschillende motieven. Hieronder laat ik verder zien hoe verschillend het invoeren van marktwerking op de motieven kan werken.

7

Het verbinden van de drie elementen

Wat gebeurt er nu met onze drie elementen ondernemerschap, intrinsieke motivatie en informatie rents na invoering van marktwerking? Eerst – hypothetisch – hoe het niet moet. Door een ongelijke behandeling van ziekenhuizen en ZBCs pakken de ZBC alle patiënten van ziekenhuizen af op deelterreinen. Hierdoor daalt de motivatie van ziekenhuisartsen. De invoering van DBCs is zo rommelig dat ziekenhuizen lucratieve winsten behalen met sommige DBCs terwijl met andere juist flinke verliezen geboekt dreigen te worden. Ziekenhuisdirecteuren stimuleren hun artsen daarom veel van de lucratieve behandelingen te doen. Artsen willen dit eigenlijk niet want het ondermijnt hun intrinsieke motivatie. Er verschijnen nare berichten in de media over zorgverkwanselende geldwolven. Dit leidt tot een daling van respect en klanttevredenheid. Ziekenhuisdirecteuren weten dat ze betaald worden afhankelijk van schaal, wat een golf van fusies teweeg brengt waar de NMa maar weinig tegen kan ondernemen. Leidt marktwerking noodzakelijkerwijs tot dergelijke doemscenario’s? Misschien toch niet. Het zijn de verkeerde vormen van ondernemerschap en toezicht die tot deze ongewenste uitkomsten leiden. Maar die effecten zijn niet onlosmakelijk aan marktwerking gebonden. Het kan namelijk ook anders. Als je ondernemerschap op de goede manier stimuleert, leidt dat juist tot verbetering van de motivatie van artsen. Men vergeet allicht dat de zorg een lange traditie van zelfsturende professionals heeft, en zeker geen van bureaucraten. Huisartsen, specialisten, apothekers, verzekeraars, ziekenhuizen, het zijn allemaal ondernemers of ondernemingen met individueel optredende professionals, die liefst zelf bepalen hoe de zorg het best verleend kan worden. Ondernemerschap zit zorgwerkers veel meer in de genen dan menigeen zich realiseert. Ook kan ondernemerschap het imago van een sector juist vergroten, de dienstverlening aan patiënten verbeteren en daarmee de dankbaarheid. Informatie rents kunnen ook afnemen door invoering van ondernemerschap. Een hypothetisch voorbeeld. Stel we hebben een niet functionerend ziekenhuis. Het is in financiële moeilijkheden gekomen. De Inspectie heeft al een paar jaar kritische rapporten geschreven; een paar goede specialisten zijn net overgelopen naar een concurrent. Voor de directie is het moeilijk hier wat aan te doen, door historische machtsposities en gebrekkige gege-

TPEdigitaal 3(2)

176

Marcel Canoy

vens. Door geringe concurrentie en gebrekkige corporate governance is de directie ook niet hard geprikkeld in te grijpen. Dan gebeuren er allemaal dingen tegelijk. Er meldt zich een private financier die onder bepaalde condities alle schulden wil overnemen en enkele miljoenen wil investeren om de zorgkwaliteit te verbeteren. Op enkele cruciale gebieden worden DBCs ontwikkeld die meer inzichtelijk aan de directie maken hoe de middelen verdeeld worden. De maatschap wordt meer verantwoordelijk voor de kosten en de logistiek. Ook meldt zich een verzekeraar die bereid is in de toekomst het ziekenhuis aan te bieden in een pakket goedkopere zorg, mits aan een aantal condities voldaan is. Wat gebeurt er? De nieuwe financier is in staat de bestaande patronen te doorbreken daarbij geholpen door nieuwe directie, de zojuist ontwikkelde DBCs en het maatschap in zijn nieuwe jasje. Het ziekenhuis komt positief in het nieuws; enkele bekwame specialisten van een naburig ziekenhuis voelen zich plotseling aangetrokken door de dynamiek en melden zich aan de poort. De nieuwe financier laat een nieuwe wind waaien, waardoor ook binnen het ziekenhuis mensen beloond worden voor goede ideeën. De corporate governance wordt aangescherpt, om er voor te zorgen dat ook intern het toezicht goed is geregeld. In zo’n scenario kan het zijn dat informatie juist ten goede komt aan de patiënt en de motivatie van zorgverleners verbetert. Het imago van het ziekenhuis en de klanttevredenheid stijgen. De transparantie wordt vergroot waardoor de informatie rents dalen. Het voorbeeld laat zijn dat in het samenspel tussen de drie intermediaire doelen zowel positieve als negatieve spiralen mogelijk zijn.

8

Conclusie

De introductie van marktwerking in de zorg in Nederland kan een succes opleveren. Onze uitgangssituatie is al rooskleurig te noemen. Door velen wordt het Nederlandse systeem gezien als het systeem van de toekomst. Niettemin is er nog een hoop werk aan de winkel. In dit artikel heb ik laten zien onder welke omstandigheden marktwerking de grootste kans op succes heeft. Als eerste constateer ik dat ruimte voor ondernemerschap de lijn is waarlangs baten gerealiseerd kunnen worden. Er is groot potentieel voor ondernemerschap in de zorg en lang niet al dit potentieel wordt benut. Er zijn wel diverse manieren om ondernemerschap vorm te geven, en bij iedere sector en in iedere situatie moet kritisch worden bekeken wat de beste methode is om zorgdoelen te realiseren.

TPEdigitaal 3(2)


177

Ruimte bieden aan ondernemerschap heeft invloed op het gedrag van alle betrokkenen. Doordat concurrentie in zorgmarkten veelal op indirecte manier verloopt, is het zaak om de extra benodigde informatiestromen verstandig te managen. Dit zorgt ervoor dat van iedere euro een zo groot mogelijk deel aan zorg wordt besteed. Tot slot heeft ondernemerschap ook invloed op de motivatie van zorgwerkers. Ook dit kan twee kanten op gaan. Ondernemerschap dat in dienst staat van de zorg zal zorgverleners motiveren. Gaat het echter vooral om beloningen, dan kan de motivatie afnemen, zeker als dit tevens gepaard gaat met een negatieve publiciteit en een verslechterend imago van de sector. Bij een correcte introductie van marktwerking kunnen alle drie de intermediaire doelen elkaar versterken. We zagen dit bij het voorbeeld van ziekenhuizen. Dit geldt ook voor andere sectoren binnen de zorg. Omdat de vormen van ondernemerschap, mogelijkheden tot het opstrijken van informatie rents en de motieven bij iedere sector anders zijn, geldt dat maatwerk vereist is. Dit verklaart ook de titel van het artikel. Bij thuiszorg denkt men eerder aan zorgverleners die het ondernemerschap kunnen ontdekken. Bij verzekeraars aan ondernemers die werkzaam zijn in de zorg. Zorgende ondernemers of ondernemende zorg. Een klein verschil in taal, een groot verschil op de werkvloer. En ziekenhuizen zitten er tussenin. Voor alle sectoren geldt dat meer ruimte voor ondernemerschap zorgdoelen kan dienen. In het politieke discours is er inmiddels de nodige aandacht voor ondernemerschap. Ook is er enige aandacht voor informatie rents, geïllustreerd door de discussie over upcoding. Het grootste politieke probleem is dat er een politieke prikkel bestaat om informatie rents terug te dringen door excessieve vormen van controle en bureaucratie. Het is van belang niet alleen de directe kosten van deze bureaucratie in de afwegingen mee te nemen, maar ook de gevolgen op ondernemerschap en motivatie. Vaak is het beter achteraf, steekproefsgewijs of selectief te toetsen – en dan streng op te treden indien een misstand wordt geconstateerd – dan enorme papierwinkels op te zetten. Het zou verstandig zijn om marktwerking te beoordelen vanuit het perspectief van de drie intermediaire doelen en vooral ook de samenhang tussen de diverse doelen. Zo kan de discussie analytisch zuiver verlopen. Het is makkelijker in te zien wat de causaliteit is tussen het invoeren van marktwerking en de drie intermediaire doelen terwijl het ook mogelijk is een link te leggen tussen de intermediaire doelen en de finale zorgdoelen betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid.

TPEdigitaal 3(2)

178

Marcel Canoy

Auteur Marcel Canoy is hoogleraar Algemene Economie aan de Faculteit Economie en Bedrijfswetenschappen van de UvT; e-mail: [email protected]. Tevens is hij werkzaam als Chief Economist bij ECORYS.

Literatuur Cools, K., 2008, Ondernemerschap in de zorg: wenselijkheid en opzet van een winstexperiment. Zie: http://www.ctg-zaio.nl/7113/10118/44855/Ondernemersschap_in_de_zorg1.pdf . De Volkskrant, 2009, http://www.volkskrant.nl/binnenland/article1115942 .ece/Steun_redt_zorg_van_de_ondergang. Lekkerkerk, T. en T. Schoen, 2008, Rapport Meldactie Klanttevredenheid Ziekenhuizen, Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie (NPCF). Zie: http://www.npcf.nl/uploads/files////rapport_meldactie_ziekenhuizen08.pdf . NZa, 2008, Experiment met winstoogmerk in de ziekenhuiszorg. Zie: http://www.nza.nl/7113/10118/44855/NZa_Experiment_winstoogmerk1.pdf . Prince, Y.M., A. Bruins en P.Th. van der Zeijden, 2005, Ondernemen in de zorg, EIM, Zoetermeer. Titmuss, R.M., 1970, The Gift Relationship, Allen and Unwin, Londen. VWS (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport), 2007, Met zorg ondernemen; Brief aan de Tweede Kamer, TK 2006/2007, 27659, nr. 80. Zie: http://www.minvws.nl/images/mc-2783995a_tcm19-149732.pdf .

TPEdigitaal 3(2)

TPEdigitaal Jaargang 3 nr. 2 Juni 2009

Recommend Documents