Wat betekent regeerakkoord voor klimaatbeleid? Een vergelijking met verkiezingsprogramma’s Het Regeerakkoord geeft aan te streven naar een volledig duurzame energievoorziening in 2050, maar mist nog de concreetheid om te kunnen spreken van een krachtig klimaatbeleid. Het belooft wel een versterking ten opzichte van het bestaande beleid. Vooral de aanscherping van de doelstelling voor hernieuwbare energie in 2020 springt in het oog. Toch scoort het klimaatbeleid in het Regeerakkoord niet meer dan gemiddeld in vergelijking tot de verkiezingsprogramma’s van de verschillende partijen. D66 en GroenLinks deden het in dit opzicht het beste. In het programma van de V VD was nauwelijks sprake van beleidsversterking. Die was er wel bij de PvdA, maar dan toch vooral gericht op doelstellingen op de korte termijn. In die zin is de uitkomst geen verrassing.
broeikasgasemissies in 2050 van 80-95% ten opzichte van 1990 noodzakelijk geacht. Dat betekent voor elk Europees land een opgave die waarschijnlijk in dezelfde orde
Jan Ros en Robert Koelemeijer Beide auteurs zijn werkzaam bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL); Contactpersoon: Jan Ros:
[email protected].
van grootte ligt. Analyses laten zien dat die aanzienlijke vermindering alleen maar kan worden gerealiseerd met ingrijpende veran-
een belangrijke indicatie voor de rol van de
deringen die aan geen enkele speler in de
overheid bij de aanpak van het klimaatpro-
maatschappij voorbij zullen gaan. De energie-
bleem, maar het optimaliseren op een emis-
transitie staat daarin centraal. Ingrijpende
siereductie in 2020 is niet altijd in lijn met en
maatschappelijke veranderingen vragen
soms zelfs een hindernis voor het realiseren
veel tijd en een periode van 40 jaar is daar-
van een verdergaand doel in 2050. Zo’n ener-
voor krap. De realisatie dient daarom nu al
gietransitie vraagt immers meer. We noemen
volle aandacht te krijgen. Het is dan ook een
enkele belangrijke facetten:
uitdaging voor het beleid goede en krachtige
• het formuleren van een richtinggevende
impulsen te geven.
visie op de lange termijn; • het stimuleren van fundamenteel onder-
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)
zoek naar verbetering van technologie;
heeft in samenwerking met CPB en ECN de
• het als eerste toepassen van nog rela-
plannen van de politieke partijen doorgere-
tief dure, maar potentieel belangrijke
kend voor de effecten op de broeikasgasemis-
technieken in demonstratieprojecten of
sies in 2020. De resultaten daarvan zijn voor
nichemarkten;
de verkiezingen gepresenteerd in het rapport
• het scheppen van condities waardoor
‘Keuzes in kaart’ (CPB/PBL 2012). Deze geven
investeringen in nieuwe energie-infrastructuur van de grond komen; • het faciliteren van nieuwe
samen-
werkingsverbanden;
Inleiding
• het opzetten van nieuwe instituties;
In het klimaatbeleid zijn er doelstellingen
• het creëren van maatschappelijk draag-
voor de lange termijn, die van groot belang
vlak voor ingrijpende veranderingen.
zijn om de temperatuurtoename op aarde op termijn te beperken tot 2 graden Celsius.
Dergelijke stappen leveren geen emissie-
In Europa wordt een vermindering van
vermindering op de korte termijn. Ze zijn
32
Tijdschrift Milieu - Dossier - Februari 2013
7904_V01_fc.indd 32
07-02-13 09:48
Stap 1: Vastleggen van de doelstelling voor de lange termijn: vermindering van de broeikasemissies met 80% in Nederland in 2050.
Met welke middelen en veranderingen zou de doelstelling gerealiseerd kunnen worden Stap 2: Weegfactoren voor het belang van verschillende bouwstenen (groepen van technische en gedragsmaatregelen) voor een emissie-arm systeem in 2050
Stap 3: Weegfactoren voor het belang van bepaalde onderdelen aan elk van de bouwstenen
Beoordeling beleidsplan
Beoogde acties voor specifieke onderdelen
Stap 4: Weegfactoren voor het belang van specifieke acties op de korte termijn voor de verdere ontwikkeling van elk van de onderdelen van de bouwstenen (afhankelijk van de huidige situatie)
Figuur 1. Schets van de methodiek
Voorgestelde algemene en specifiek beleidsinstrumenten
Stap 5: Weegfactoren voor de invloed van verschillende typen beleidsinstrumenten en combinaties daarvan op de verschillende typen acties.
wel essentieel voor het veranderingsproces.
De analyse is echter zodanig gestructureerd
Analysemethodiek
Overheidsbeleid speelt daarin een belang-
opgezet, dat de subjectiviteit - die in geval
Figuur 1 schetst de opzet van de methodiek,
rijke rol. Daarom heeft PBL, naast de bereke-
van een kwalitatieve analyse moeilijk hele-
waarin vijf stappen worden onderscheiden.
ning van de effecten op emissies en aandeel
maal te vermijden is - wordt verminderd. De
Op elke stap wordt een korte toelichting
hernieuwbare energie voor 2020, ook een
onderlinge vergelijkbaarheid van verschil-
gegeven.
bredere, meer kwalitatieve (of semi-kwan-
lende beleidsplannen is door de semi-kwan-
titatieve) analysemethode voor de beoor-
titatieve aanpak minder gevoelig gemaakt
Stap 1. Het uitgangspunt van de analyse is
deling van klimaatbeleid op lange termijn
voor subjectieve oordelen. De analyses zijn
een vergaande vermindering van broeikas-
ontwikkeld en toegepast. De basisvraag in
gebaseerd op gegevens in het Regeerakkoord
gasemissies binnen Nederland van 80% in
deze analyse is: in hoeverre stimuleert het
en de verkiezingsprogramma’s. Daarin zijn
2050 ten opzichte van 1990, overeenkomstig
beleid al op korte termijn stappen die nodig
vele voorstellen niet in detail uitgewerkt. Dat
het uitgangspunt in de klimaatbrief van
zijn voor een transitie naar een koolstofarme
betekent bijvoorbeeld dat er geen gegevens
het vorige kabinet. Het is onmogelijk om te
economie?
zijn over het budget voor energiegerelateerde
toetsen of met de beleidsplannen deze emis-
Hieronder wordt allereerst de analysemetho-
Research & Development (R&D) of concrete
sievermindering in 2050 kan worden bereikt.
diek geschetst. Vooropgesteld: de methodiek
invulling van publiek-private samenwer-
Daarvoor zijn er veel te veel onzekerheden.
is nieuw, nog niet breed getoetst en voor een
king gericht op energie-infrastructuur. De
Dit uitgangspunt is wel van belang voor
belangrijk deel gebaseerd op een kwalita-
resultaten geven daarom een eerste indi-
invulling van de tweede stap.
tieve expertbeoordeling. In die zin is de hier
catie van de kracht van het lange termijn
gepresenteerde uitwerking een eerste proeve.
klimaatbeleid.
Stap 2. Er worden in deze analyse zeven
Tabel 1. Het belang van bepaalde groepen van maatregelen voor een emissiearm Nederland in 2050.
bouwstenen voor een toekomstig emissiearm
Bouwsteen Energiebesparing
omvatten een groep van technieken en soms
Weegfactor(en) 4
Schone elektriciteit
3
Elektrificatie
2
Biomassa
4
CO2-afvang en -opslag
3
Decentrale warmte Overige procesemissies
1 2
Toelichting Technische besparingsopties, logistieke en gedragsaanpassingen in de gebouwde omgeving, verkeer en industrie Windmolens, zonnepanelen, kernenergie, balancering (en uitfasering kolencentrales) Transport en warmte op elektriciteit of op waterstof (verondersteld te worden geproduceerd met elektriciteit) Voor alle toepassingen: transportbrandstoffen, groen gas, grondstof voor chemie, verbranding voor warmte en elektriciteit Bij grote puntbronnen: centrales en grote bedrijven (ook bij nieuwe installaties voor biomassaverwerking) Warmte-uitwisseling, WKK, geothermie Procesemissies uit de landbouw en de industrie (inclusief veel niet-CO2 -broeikasgassen)
systeem onderscheiden. Deze bouwstenen enkele aanvullende gedragsveranderingen. Deze bouwstenen hebben we verschillende weegfactoren toegekend, waarbij een hoge weegfactor een hoog relatief belang van de bouwsteen aangeeft. De weegfactoren zijn gebaseerd op analyses van honderden varianten van systeemopties waarmee in 2050 de gewenste emissiereductie zou kunnen worden bereikt (zie hiervoor het rapport ‘Naar een schone economie in 2050’, PBL/ ECN 2011). Deze weegfactor is een maat die aangeeft hoeveel lastiger de realisatie van
Tijdschrift Milieu - Dossier - Februari 2013
7904_V01_fc.indd 33
33
07-02-13 09:48
meestoken van biomassa bij kolencentrales
in dit proces. Een voorbeeld van de doorwer-
– met wel een duidelijk effect op de emis-
king van dit uitgangspunt is de beoordeling
sies en aandeel hernieuwbare energie op de
van Nederland aan Research, Development
korte termijn – draagt in de analyse niet bij
& Demonstration (RD&D). Nederland levert
aan een betere score voor deze langetermijn-
slechts een kleine bijdrage aan de mondiale
analyse, omdat deze optie niet goed past in
technologieontwikkeling en kiest daarin
vele varianten van een schone economie. Dit
speerpunten. Bij een relatief goede inzet
komt onder andere door onzekerheid over
van Nederland aan RD&D wordt dit als een
voldoende aanbod van duurzaam gepro-
stimulerend voorbeeld gezien voor mondiale
duceerde biomassa, waarbij andere toepas-
ontwikkelingen. Daarom wordt dit geacht
singen zonder schone alternatieven prioriteit
door te werken op de ontwikkeling van alle
verdienen.
technieken. Hierbij konden slechts kwalitatieve voornemens worden meegenomen.
het einddoel wordt als zo’n bouwsteen buiten beeld wordt gelaten. De weging van de
Stap 4. Voor elke techniek is een inschatting
bouwstenen is aangegeven in tabel 1. Daaruit
gemaakt van het belang van bepaalde typen
Stap 5. In bijna alle gevallen is het nodig om
wordt dus duidelijk dat zonder de inzet van
acties op de korte termijn om de ontwikke-
beleid in te zetten zodat de genoemde acties
biomassa of zonder energiebesparingsmaat-
ling van die techniek verder te helpen. Het
daadwerkelijk plaats zullen vinden in de
regelen het realiseren van een vermindering
zijn acties die door maatschappelijke spelers
maatschappij. Er zijn verschillende beleids-
van de broeikasgasemissies met 80% in 2050
moeten worden uitgevoerd. Daarbij hebben
instrumenten onderscheiden, die weer zijn
bijna onmogelijk wordt. Decentrale warm-
we de volgende typen acties onderscheiden:
gewogen op hun invloed:
tevoorziening daarentegen kan een zeer
• Verdere implementatie van bestaande
• Algemene beleidsinstrumenten die van
technieken
nuttige bijdrage leveren, maar als het niet wordt gedaan, dan zijn er voldoende alter-
• Aanleggen of uitbreiden van energie-infrastructuur
natieven om alsnog het gewenste resultaat
invloed zijn op vele acties – RD&D-budget (hier profiteren alle technieken van, zoals hiervoor toegelicht) – Aanscher ping van het Europese
te bereiken. Kosten zijn hierin niet meege-
• R&D gericht op energie-innovatie
wogen, mede omdat kostenramingen op
• Demonstratieprojecten
CO 2 -emissiehandelssysteem (ETS) en
een termijn van 40 jaar grote onzekerheden
• Ontwikkeling van nichemarkten
een doelstelling voor 2030
omvatten.
• Kennisuitwisseling • Versterking van samenwerking
Stap 3. Zoals gezegd omvatten de bouwstenen
– Algemeen financieel beleid (energiebelasting, CO2-prijs en dergelijke) • Beleidsinstrumenten die effect hebben op
vele technieken (slechts in enkele gevallen
De invulling verschilt per techniek. Daarbij
een specifieke actie/maatregel
aanvullende gedragsveranderingen). Ook
is gebruik gemaakt van de resultaten van
– Normen met onderscheid in de mate
deze zijn geconcretiseerd. Op basis van een
eerdere analyses van belangrijke stappen
waarin deze specifiek zijn voor de
inschatting van het potentieel van deze
op de korte termijn (PBL/ECN 2012). Voor
technieken zijn in de derde stap weer weeg-
sommige technieken is meer R&D essentieel,
– Subsidieregelingen
factoren toegekend, die aangeven in welke
voor andere gaat het vooral om de inrich-
– Andere financiële instrumenten
mate ze kunnen bijdragen aan de bouwsteen.
ting van infrastructuur of versterken van
Dit is vergelijkbaar met de weegfactoren van
samenwerking tussen bedrijven, maar het
– Publiek-private samenwerking
de bouwstenen als bijdrage aan het totaal.
kan natuurlijk ook gaan om meer toepassing
– Facilitering door de overheid
Geen enkele specifieke technische maatregel
in de praktijk. Het hangt af van de huidige
is onmisbaar. Voor een krachtig langeter-
stand van zaken in de ontwikkeling. Bij de
– Procesrol van de overheid
mijnbeleid hoeven daarom niet alle opties te
beoordeling wordt stimulering van belang-
– Communicatie door de overheid
worden gestimuleerd. Dat geeft ruimte voor
rijk geachte acties en maatregelen hoger
keuzen. Indicatief kan worden gesteld dat
gewaardeerd dan stimulering van minder
Voor elk type actie is ingeschat welk type
ruim de helft van de meegenomen specifieke
relevante acties.
beleidsinstrument daarop van invloed kan
technologische opties nodig is om een emis-
Het is niet gezegd dat al deze acties in
zijn. Zo werkt een specifieke norm veel sterker
siereductie van 80% mogelijk te maken.
Nederland moeten worden uitgevoerd. De
door op implementatie dan bijvoorbeeld
Het tegengaan van ongewenste ontwik-
ontwikkeling van nieuwe technologie is
communicatie. Dat laatste kan in samenspel
kelingen is ook meegenomen in de beoor-
een internationaal proces. Het aanleggen
met een procesrol van de overheid wel weer
deling, zoals nieuwe kolencentrales die
van nieuwe infrastructuur vergt in vele
krachtig doorwerken op het bevorderen van
het realiseren van het einddoel moeilijker
gevallen eveneens samenwerking tussen
samenwerking. Er zijn ook combinaties van
maken en biobrandstoffen op basis van
landen. Omdat er niets zou gebeuren als alle
beleidsinstrumenten mogelijk. Ook voor de
landbouwgewassen met mogelijk onge-
landen naar elkaar wijzen, is uitgegaan van
doorwerking van de beleidsinstrumenten
wenste effecten buiten onze grenzen. Het
een noodzakelijke bijdrage van Nederland
zijn weegfactoren gekozen.
34
techniek
(bijvoorbeeld fiscaal)
(waaronder vergunningverlening)
Tijdschrift Milieu - Dossier - Februari 2013
7904_V01_fc.indd 34
07-02-13 09:48
Figuur 3. De mate waarin partijprogramma’s verschillende groepen van (vooral technische) maatregelen stimuleren (gemiddeld over alle partijen). In het rechterplaatje zijn de stimulansen per bouwsteen gewogen met hun relatieve belang (conform de weegfactoren in tabel 1) in de eerste plaats in extra impulsen voor hernieuwbare energie, al is de tijdshorizon hierbij tamelijk kort en ontbreekt nog de concreetheid en zekerheid die voor marktpartijen voor de langere termijn van belang is. Het is nog de vraag met welke technieken de doelstelling voor hernieuwbare energie wordt ingevuld. Een snelle toename van biomassameestook bijvoorbeeld biedt weinig impuls aan innovatie en kan mogelijk leiden tot extra barrières om kolencentrales te vervangen. De procesrol van de overheid in het transitieproces komt wel nadrukkelijk aan de orde: partijen bij elkaar brengen, gezaFiguur 2. Indicatie van het effect van beleidsplannen gericht op een vergaande vermindering van broeikasgasemissies in 2050 in het Regeerakkoord (RA) en de verkiezingsprogramma’s van verschillende politieke partijen.
menlijke voorbereiding van plannen, nieuwe deals afsluiten en barrières voor vernieuwing wegnemen. GroenLinks en D66 hebben de krachtigste
Toepassing van de methodiek
waarmee het instrument wordt ingezet (met
invulling van beleid gericht op het versnellen
Het analysekader en de gehanteerde weeg-
een score 0 tot 3). Dit kan te maken hebben de
van de energietransitie. GroenLinks zet
factoren vormen de basis van de methodiek
met hoogte van een budget, de vormgeving
daarbij vooral in op maatregelen waarmee de
om verschillende beleidspakketten met
en het niveau van een norm of de invulling
emissies snel worden verminderd. Het is een
elkaar te vergelijken. Voor de beoordeling
van specifieke activiteiten van de overheid.
zodanig uitgebreid pakket van maatregelen, dat daarbij ook een stevige basis voor de
van beleid moet inzicht worden verkregen op welke bouwsteen of welk onderdeel van
Resultaten
lange termijn wordt neergezet. D66 is daarin
een bouwsteen de beoogde maatregelen en
Op basis van de weegfactoren en de scores op
selectiever, maar geeft op enkele punten aan
acties van invloed zijn. De mate van beïn-
onderdelen kan voor het voorgestelde beleid
nadrukkelijk stimulansen te willen geven
vloeding hangt af van het type beleidsinstru-
een totaalscore worden afgeleid die een maat
voor specifieke innovatieve ontwikkelingen
menten waarmee dit wordt ondersteund.
vormt voor de kracht waarmee het lange
die naar onze inschatting op de lange termijn
Dit is in eerste instantie gedaan voor het tot
termijnklimaatbeleid vorm wordt gegeven.
van groot belang kunnen zijn. Bij de PvdA is
nu toe gevoerde beleid. De plannen in het
Het geeft een eerste indicatie. De resultaten
er relatief meer accent bij maatregelen die de
Regeerakkoord en van de verschillende poli-
voor zowel het Regeerakkoord als voor de
emissies in 2020 omlaag brengen. Gericht op
tieke partijen zijn als veranderingen op het
partijprogramma’s staan in figuur 2.
de lange termijn liggen de SP en de CU daar
bestaande beleid ingevuld.
Het Regeerakkoord neemt een middenpositie
niet ver achter. De PvdD legt slechts krachtige
De beoordeling is door de twee auteurs onaf-
in ten opzichte van de programma’s van de
accenten bij enkele onderdelen. Twee andere
hankelijk van elkaar uitgevoerd. De invulling
verschillende politieke partijen. Het resul-
partijen geven voor het langetermijnkli-
van de beoogde acties is gebeurd met een ja of
taat zit ook tussen dat van VVD en PvdA in,
maatbeleid in beperkte mate extra impulsen
nee. Bij de invulling van de ondersteunende
al komt het dichter bij de laatste. De verster-
(of signalen daartoe) ten opzichte van het
instrumenten is ook de kracht meegenomen
king ten opzichte van het huidige beleid zit
bestaande beleid: CDA en SGP. PVV schrapt
Tijdschrift Milieu - Dossier - Februari 2013
7904_V01_fc.indd 35
35
07-02-13 09:48
die zijn op dit moment niet helder. Het Regeerakkoord wijkt hier niet wezenlijk af van het in figuur 3 geschetste patroon. Dezelfde accenten voor onderdelen als energiebesparing, decentrale aanpak en biobased economy zijn herkenbaar.
Conclusies Het Regeerakkoord kondigt een versterking vooral in het bestaande beleid, in lijn met het
aan van het klimaatbeleid. Maar voldoende
niet ondersteunen van de doelstelling van
vertrouwen voor een succesvolle breed
vergaande emissiereductie.
gedragen energietransitie biedt het nog niet,
Interessant is het daarnaast om te bezien aan
net als vele partijprogramma’s overigens. Te
welke bouwstenen vooral impulsen wordt
veel belangrijke bouwstenen voor de lange
gegeven. Figuur 3 laat de gemiddelde score
termijn krijgen daarvoor nog te weinig krach-
van alle partijen zien. Er is vooral in de meeste
tige impulsen.
verkiezingsprogramma’s veel aandacht voor
Een absolute score voor een gewenst beleid
een decentrale aanpak, die herkenbaar is voor
gericht op een emissiearme economie in 2050
warmte, maar ook een belangrijk aandeel in
kan niet worden gegeven. Niet alle specifieke
stimulans voor schone elektriciteit heeft.
technologische opties zijn nodig om dat doel
Daarnaast krijgen vermindering van de ener-
te halen, maar een aanzienlijk deel daarvan
geeft wel aanwijzingen voor een derge-
gievraag en vermindering van de overige
is wel vereist. Noch het regeerakkoord noch
lijke koers en ook de stappen van de Sociaal
broeikasgassen veel impulsen. Aanpak
veel partijprogramma’s omvatten zodanig
Economische Raad (SER) in de richting van
van industriële procesemissies (biobased
beleid dat de eerstvolgende stappen in de
een breed maatschappelijk akkoord passen
economy in de chemie) en de emissies uit de
ontwikkeling van potentieel belangrijke
daarbij.
voedselketen krijgen ruime aandacht. Het
opties al voldoende worden ondersteund.
Ten slotte nog enkele opmerkingen met
feit dat met de genoemde maatregelen op
Alleen GroenLinks en D66 komen met hun
betrekking tot de methodische aanpak. De
korte termijn al flink wat emissieverminde-
beleidsplannen dicht bij een score die aanne-
stappen 1 tot en met 3 kennen een stevige
ring kan worden bereikt, speelt waarschijn-
melijk maakt dat er voldoende steun over de
basis met betrekking tot inschatting van het
lijk een belangrijke rol. Juist bij CO2 -afvang
volle breedte van de energietransitie wordt
potentieel van technieken in de toekomst,
en –opslag en elektrificatie gaat het vooral
gegeven om de doelstelling voor 2050 binnen
met inbegrip van modelanalyses op systeem-
om voorbereidende activiteiten en minder
bereik te houden.
niveau. Ook voor stap 4, het belang van bepaalde acties voor specifieke technieken,
om implementatie. Er zijn specifieke ontwikkelingstrajecten voor nodig en stimulansen
In het Regeerakkoord ligt de nadruk op maat-
kon worden uitgegaan van eerder uitge-
daarvoor blijven in het algemeen wat achter.
regelen met concrete resultaten in de vorm
voerde analyses. In beperkte mate zijn de
Als ook het belang van de bouwsteen voor
van vermindering van emissies of meer
gevoeligheden van weegfactoren bekeken en
de lange termijn wordt meegewogen, dan
toepassing van hernieuwbare energie op
deze bleken klein. Relevante verbeteringen
springt vooral energiebesparing eruit. Op
de korte termijn. Het Regeerakkoord geeft
zijn vooral mogelijk in stap 5. Verdere ontwik-
zich een goede zaak, maar de impulsen voor
slechts enkele voorbeelden van een visie op
keling van de methode zal vooral daarop
andere bouwstenen met een groot belang,
de lange termijn die richtinggevend is voor
worden gericht. Voor een verbeterde uitvoe-
met name voor afvang en opslag van CO2 en
voldoende concrete gewenste ontwikke-
ring van deze stap is het echter vooral van
elektrificatie, zijn nog mager. Daarbij past
lingen en daarbij passende concrete acties
belang meer concrete en soms kwantitatieve
de kanttekening dat vele ontwikkelingspro-
op de korte termijn. Een brede visie zou de
informatie te krijgen over de beleidsplannen
cessen zich afspelen op internationale schaal.
basis kunnen bieden voor een nieuwe vorm
dan in het Regeerakkoord en de verkiezings-
Nederland kan gerichte keuzen maken voor
van Green Deals met een wat langere looptijd
programma’s is te vinden.
bijdragen aan specifieke technologieën, maar
voor innovatietrajecten. Het Regeerakkoord
36
Tijdschrift Milieu - Dossier - Februari 2013
7904_V01_fc.indd 36
07-02-13 09:48
