De ‘midlife crisis’ van Ontwikkelingssamenwerking - Legitimiteit van ontwikkelingsorganisaties in een veranderende wereld Toespraak Mathijs van Leeuwen op het symposium ter gelegenheid van het veertigjarig bestaan van Woord en Daad en ZOA, op 6 juni 2013 Geachte dames en heren. Ik ben zeer vereerd dat ik ben gevraagd om een inleiding te verzorgen voor dit symposium ter gelegenheid van de 40e verjaardag van ZOA en Woord en Daad. Allereerst van harte gefeliciteerd! Ik ben gevraagd iets te vertellen over veranderingen in het werkveld van ontwikkelings samenwerking over de afgelopen 40 jaar, en uidagingen voor de komende 10 jaar. De centrale uitdaging die ik zie voor de toekomst is hoe organisaties hun legitimiteit kunnen behouden in een veranderende wereld. Vandaar de titel van mijn presentatie: De ‘midlife crisis’ van Ontwikkelingssamenwerking Om met die veranderingen in het werkveld te beginnen. Eigenlijk zijn die niet los te zien van de organisaties zelf: veranderingen in het werkveld zijn natuurlijk ook wat ontwikkelings organisaties ervan maken, wat zij zien als de uitdagingen. Desalniettemin is het mogelijk trends daarin te schetsen. 40 jaar geleden, 1973, het jaar van de oliecrisis, einde van de betrokkenheid van de VS in de Vietnam oorlog, Pinochet grijpt de macht in Chili. Maar ook de geboorte van ZOA en Woord en Daad, en van ondergetekende... De dekolonisatie lag zo goed als achter ons. In eerdere jaren heerste het idee dat om op eigen benen te kunnen staan de net onafhankelijk geworden staten behoefte hadden aan industrialisatie en economische groei. Ontwikkelinshulp ging om tijdelijke stimulering van de economie. Middels een trickle-down zou de rest van de bevolking meeprofiteren van die groei. In de jaren 70 drong door dat dit traditionele groeimodel niet werkte: hoge groei ging niet automatisch samen met verbeteringen voor de algehele bevolking. Verschillende VN organisaties en de Wereldbank legden dus steeds meer de nadruk op armoedebestrijding, het creeren van werkgelegendheid en het tegengaan van ongelijkheid. Ook werden zogenaamde ‘basis behoeften’ een kerntaak van OS, het verbeteren van levensomstandigheden zoals medische zorg, onderwijs. Het was in deze periode dat de ‘booming’ van private ontwikkelings organisaties begon. Veel daarvan waren in eerste instantie gestart als ‘liefdadigheid’ (charity) en noodhulp organisaties. Dit was de tijd van de ‘ontwikkelingswerkers’: technische experts die zelf hun kennis gingen uitdragen in verre landen.
In de jaren 70 gingen organisaties steeds meer benadrukken dat hulp ook moest bijdragen op de lange termijn. De inmiddels belegen uitdrukking ‘geef een man een vis en hij heeft voedsel voor een dag. Leer een man vissen en je voedt hem voor de rest van zijn leven’ karakteriseert een in die tijd steeds populairder wordende opvatting over ontwikkeling. Terwijl in de VS organisaties veelal hulp van de overheid implementeerden, kwamen in Europa organisaties op die hun eigen beleid uitvoerden. Verschillende van die Europese organisaties ondersteunden bijvoorbeeld meer activistisch werk van lokale partners tegen autoritaire bewinden en vóór hervorming in landen als de Filippijnen, Zuid Afrika en Chili. In de jaren 80 kregen neo-liberale ideeen over ontwikkeling en de rol van de staat daarin de overhand. Verschillende ontwikkelingslanden hadden in voorgaande jaren heftig geleend om ontwikkeling mogelijk te maken en hun bevolking tevreden te houden. Stijgende olieprijzen en stijgende rentes door de recessie in de westerse wereld leidden tot een schuldencrisis in ontwikkelingslanden. Structurele aanpassingsprogramma’s van wereldbank en regionale ontwikkelingsbanken betekenden grootschalige bezuinigingen op overheidsuitgaven en privatisering. Armoedebestrijding en sociale voorzieningen raakten op het tweede plan, en werden bij uitstek het domein van ontwikkelingsorganisaties. Dit waren de gouden tijden voor ontwikkelingsorganisaties. In toenemende mate besteedden overheden hun budgetten voor hulp via Niet Gouvernementele Ontwikkelingsorganisaties, die verondersteld werden effectiever te zijn. Dit ging ook gepaard met een enorme uitbreiding van organisaties in het zuiden. Dit was ook de periode waarin concepten als ‘participatie’ en ‘ownership’ in zwang raakten. Interventies waarin westerlingen de touwtjes in handen hadden leken maar matig effectief en weinig beklijvend. Het credo werd ‘empowerment’, en mensen beter in staat te stellen vorm te geven aan hun eigen ontwikkeling. Een belangrijk idee dat opkwam was ook dat armoede vooral te maken had met ongelijke mogelijkheden van mensen om zich te ontwikkelen. De definitie van ontwikkeling werd daarmee steeds breder, en ging inmiddels over vrijheid, mensenrechten, democratie. De jaren 90 begonnen in eerste instantie met veel hoop. Een golf van democratisering spoelde over de wereld. De val van de Berlijnse muur leek het begin van een nieuwe wereldorde, waarin transnationale organisaties een belangrijker rol zouden gaan spelen in internationale verhoudingen, niet langer belemmerd door de koude oorlog tegenstellingen. Dit optimisme werd al gauw getemperd door een opvallende toename van binnenlandse conflicten. Er is veel discussie geweest over de preciese oorzaken van die toename. Bezorgdheid betrof vooral de zwakte van post-koloniale staten en statelijk falen, met name in Afrika. In die periode kunnen we de opkomst van de ‘good governance’ agenda zien.
Bezorgheid over deze interne conflicten leidde tot een enorme proliferatie van organisaties gespecialiseerd in noodhulp. Een nieuwe toevoeging aan het woordenboek van ontwikkelingsinterventies was ‘vredesopbouw’, een allegaartje van interventies -diplomatieke, militair, ontwikkeling- die niet alleen beeindiging van geweld nastreefden maar ook het voorkomen van conflict in de toekomst, door bijvoorbeeld wederopbouw van lokale economien en ‘verzoening’. Niet langer meenden alleen traditionele vredesorganisaties hierin een rol te spelen. Ook ontwikkelings organisaties vroegen zich af hoe reguliere ontwikkelingsprojecten misschien een bijdrage konden leveren aan vredesopbouw. Maar ook noodhulp organisaties realiseerden zich dat hun interventies invloed konden hebben op conflict. In de noodhulp aan vluchtelingen uit Rwanda in toen nog Oost-Zaire werd pijnlijk duidelijk dat noodhulp ver-strekkende negatieve gevolgen kon hebben, toen bleek dat hulp bijdroeg aan het reorganiseren en versterken van de militia onder de vluchtelingen die vervolgens aanvallen uitvoerden op Rwanda. Hoe konden organisaties voorkomen dat hun hulp conflict verergerde? Dit was ook de periode waarin steun aan civil society, ofwel het maatschappelijk middenveld omhoog schoot op de ontwikkelingsagenda. Met name in conflict landen hadden overheden aan geloofwaardigheid ingeboet. Maatschappelijke organisaties -kerken, lokale vrouwengroepen, boerenassociaties, traditionele authoriteiten- werden daaraantegen gezien als een aantrekkelijk alternatief: ze leken legitiemer, vreedzamer en effectiever dan de staat. In de jaren 2000 zetten de naschokken van 9/11 en de War on Terror marginale landen en zogenaamde gefaalde staten opnieuw op de kaart. Hadden zij relevantie verloren in voorgaande jaren, nu werden dergelijke landen gezien als de broeinesten voor terrorisme. Goed bestuur en het heropbouwen van staten bleven top-prioriteit in de nieuwe eeuw. De positieve associaties met het maatschappelijk middenveld raakten deels overstemd: in landen in het zuiden werden maatschappelijke organisaties bijvoorbeeld gelabeld als terroristisch. Maar ook westerse overheden hadden toenemende moeite om steun aan dergelijke clubs te legitimeren en prefereerden staatsopbouw. En waar staan we nu? Het is lastig een algemene inschatting te maken van wat het effect geweest is van een halve eeuw ontwikkelingssamenwerking. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid stelt denk ik terecht dat hulp maar een klein stukje van de puzzel is. Ontwikkelingssamenwerking kan een katalysator voor ontwikkeling zijn, nooit de oorzaak. Veelgeciteerd cijfermateriaal laat zien dat extreme armoede is gedaald, maar dat inkomensongelijkheid toeneemt. Arme mensen wonen inmiddels in meerderheid niet meer in de armste landen, maar juist in opkomende economien zoals India, China.
De architectuur van ontwikkelingssamenwerking is ook veranderd. Officiele overdrachten van ontwikkelings samenwerkingsgeld maken nog maar een klein deel uit van totale geldstromen richting ontwikkelings landen. Er zijn nieuwe spelers in het aanbieden van ontwikkeling: China, Brazilie, Rusland, Zuid Afrika, India. De wereld is complexer geworden, met nieuwe vragen over klimaatverandering, en toename van de wereldbevolking. Ontwikkelings samenwerking is nog maar een klein stukje in dit verhaal. In Nederland kwam ontwikkelings samenwerking de afgelopen jaren onder vuur van politiek en media: alle goede intenties ten spijt, rijst onder het grote publiek de vraag wat het allemaal uit maakt, die hulp. Maar ook onder degenen die het veld nauwgezet volgen klinken kritische geluiden, bijvoorbeeld de vraag of hulp niet contraproductief is –denk aan het argument dat hulp van buiten overheden nauwelijks verplicht tot transparantie naar hun bevolking toe. Dergelijke kritiek is niet nieuw en niet alleen Nederlands. De eerste grote debatten over effectiviteit van ontwikkelingshulp waren eind jaren 80. Er werden kritische vragen gesteld over de afhankelijkheid van hulporganisaties, hun coöptatie in de beleidsdoelstellingen van de overheden die hen financierden. Ook was er druk voor meer transparantie en professionalisering. Effectiviteit was een belangrijk thema in de 90-er jaren, getuige de ontwikkeling van allerlei criteria en indicatoren om die effectiviteit te meten. Laten we wel wezen: ontwikkelingshulp en de settings waarin het plaats vindt zijn zeer divers en generalisatie is problematisch. Boute uitspraken helpen ons niet verder. Desalniettemin, in Nederland zijn ontwikkelingsorganisaties tot nu toe niet in staat gebleken een overtuigend antwoord te formuleren op dergelijke kritiek. Deze legitimiteitscrisis van de hulp is niet zomaar even op te lossen, en is wat mij betreft DE centrale uitdagingen waar ontwikkelingsorganisaties de komende 10 jaar een antwoord op moeten zien te vinden. Ik ben niet in staat de oplossing te bieden voor deze legitimiteitscrisis. Kort gezegd denk ik dat deze crisis alleen te overkomen is indien organisaties erin slagen een eigen verhaal te formuleren, goed doordacht, aantoonbaar, en zich daarbij kritisch kunnen positioneren ten op zichte van andere spelers, inclusief bijvoorbeeld de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Een aantal punten lijkt me daarbij cruciaal: Allereerst: ik noemde al dat ontwikkelingssamenwerking relevantie lijkt te verliezen in de context van andere mondiale ontwikkelingen en nieuwe spelers. De vraag dient zich aan wat de unieke bijdrage nog is die ontwikkelingsorganisaties kunnen spelen. Ik denk dat we het antwoord moeten zoeken in (1) partnerschap met lokale organisaties. Dat vereist wel voortdurende alertheid over hoe dat vorm krijgt. De eerste grote vraag is of er werkelijk sprake is van partnerschap. In een wereld waarin ontwikkelingsorganisaties voor een belangrijk deel van hun financiering afhankelijk zijn van grote publieke donoren lijkt bezorgheid over accountabiliteit naar de donoren vaak belangrijker
dan naar de uiteindelijke ontvangers van de hulp. De vraag is ook of dit lokale organisaties niet in een keurslijf dwingt, waarin ze moeten voldoen aan het westerse ideaalbeeld van hoe een organisatie in elkaar steekt en functioneert. Dit leidt tot een zogenaamde NGO-isering van hulp, waarin weinig ruimte is voor alternatieven -lokale en minder geformaliseerde vormen van organisatie, evenals voor het ondersteunen van statelijke authoriteiten. Dat levert bovendien de vraag op in hoeverre de agendas van dergelijke internationaal opererende ontwikkelingsorganisaties werkelijk de agendas van lokale mensen representeren. Vaak onbedoeld promoten ontwikkelingsorganisaties nog altijd neo-liberale agenda’s voor ontwikkelings en vredesopbouw. Critici merken ook op dat terwijl veel ondersteuning wordt gegeven om voorziening van publieke diensten (als gezondheidszorg en onderwijs) mogelijk te maken, de politiek rol van het maatschappelijk middenveld vaak over het hoofd wordt gezien. Maatschappelijke organisaties hebben juist een belangrijke rol in lokale discussie over bijvoorbeeld de verhoudingen tussen staat en samenleving, politieke vrijheid, en debat over alternatieve politieke agendas. Die rol wordt gemist indien vooral ingezet wordt op het dichten van gaten in publieke dienstverlening. Mijns inziens is het juist door partnerschap op dit terrein dat westerse ontwikkelingsorganisaties relevant kunnen blijven in de toekomst. Meer in het algemeen denk ik dat (2) ontwikkelingsorganisaties bescheidener en realistischer moeten zijn over wat OS kan en wat niet. Zoals het eerdergenomende rapport van de wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid stelde: minder pretenties. In de toenemende competitie voor fondsen worden claims gemaakt die niet waar te maken zijn. Sterker nog: waarvan we eigenlijk nog veel te weinig weten. Een recente grootschalige studie naar de effecten van Community-Based Reconstruction in oostelijk Congo kwam tot schokkende bevindingen: eigenlijk hadden dergelijke interventies nauwelijks effect. Maar in plaats van dat we dergelijke interventies daarmee afdoen moeten we eigenlijk verder kijken: waren onze aannames over te verwachten impact niet veel te hoog gespannen en misschien irrealistisch? Community-based reconstruction is eigenlijk 1 groot experiment in sociale maakbaarheid. Dergelijke veranderingsprocessen gaan zeer stroef maar zijn vooral ook zeer complex. Community-based Reconstruction lijkt vooral falen omdat het uitgaat van een teveel versimpelde realiteit van sociale verandering. Dit brengt ons tot de noodzaak om (3) nauwkeuriger onze zogenaamde ‘veranderingstheorien’ op tafel te krijgen. Wat identificeren we nu eigenlijk als het probleem, en op welke manier denken we dat onze interventies bijdragen aan oplossing daarvan? Ontwikkelingshulp is nog veel te weinig theorie-gebaseerd, en bouwt teveel op goede intenties en veronderstellingen. Denk bijvoorbeeld aan de verwachtingen die we hebben van het lokale maatschappelijk middenveld. Eigenlijk is er nog veel onduidelijk over wat nu precies de rollen van lokale organisaties in verschillende setting zouden kunnen en moeten zijn, laat staan hoe dit te versterken. Nog altijd overheerst een beeld van civiele organisaties als vriendelijke,
vredelievende clubjes. De realiteit in een land als Syrie laat zien dat een dergelijk beeld moeilijk vol te houden is. Tegelijkertijd is ook duidelijk dat in verschillende settings die organisaties die bijvoorbeeld zo mooi voldoen aan een westers beeld van organiseren misschien lokaal niet de belangrijkste en meest legitieme spelers zijn om verandering voor elkaar te krijgen. (4) Bovendien moeten we ons meer bewust worden van de onbedoelde consequenties van OS. In de jaren 90 werden noodhulp organisaties zich bewust dat noodhulp conflict kan aanwakkeren, en hedendaagse debatten gaan over de perverse prikkels die budget support kan geven aan overheden. Een ambitie van de meeste ontwikkelingsorganisaties is bij te dragen aan lokale capaciteiten, voort te bouwen op bestaande instituties, en daarin praktijken van goed bestuur te promoten. Ik noemde al de kritiek dat ontwikkelingsorganisaties vaak huiveren samen te werken met vormen van maatschappelijk middenveld die niet voldoen aan hun criteria van legitieme en functionele organisaties. Voorbij gaan aan lokale instituties en bijvoorbeeld lokale overheden kan schadelijk zijn voor institutie opbouw op de lange termijn. Interventies van ontwikkelingsorganisaties kunnen ook ongewenste strategien van bestuur bestendigen. Denk aan de cultuur van sitting allowances –betalingen voor deelname aan workshops en voorlichtingsbijeenkomsten voor overheids en NGO medewerkers- die ontstaan is in Uganda door toedoen van internationale organisaties. In plaats van de norm dat je als ambtenaar je capaciteiten ten volle benut en verbetert, wordt het idee gevoed dat je hiervoor extra betaald dient te worden. De nadruk die internationale organisaties leggen op internationale principes, zoals gelijke rechten voor vrouwen, kan bijdragen aan het verlies van legitimiteit van die lokale instituties die we nu juist proberen te ondersteunen. Denk ook aan hoe de salarissen betaald door hulporganisaties de capaciteiten van overheidsdiensten kunnen ondergraven en verwachtingen scheppen voor de toekomst. Nog te vaak wordt pas achteraf systematisch geevalueerd welke werkelijke effecten interventies hebben, als dat al gebeurt. (5) Onderzoek –en dan bedoel ik niet zozeer wetenschappelijk onderzoek, maar systematische kennisvergaring ook door ontwikkelingsorganisaties zelf- moet een belangrijker rol krijgen voorafgaand aan interventies: wat voor bewijs hebben we dat de theories of change die we hanteren ook werkelijk effectief zouden zijn? Systematische verzameling van ervaringen, en exploratie van literatuur is daarvoor van fundamenteel belang. Bovendien moeten we systematischer zijn in effectiviteits metingen achteraf. Nog te vaak zijn we te enthousiast over toevallig optredende gunstige bijeffecten. Eigenlijk weten we nog veel te weinig van ontwikkelingsprocessen terwijl we er wel al flink in zitten te roeren: bijvoorbeeld, hoe werkt statebuilding nu eigenlijk? Wat is de rol van conflict daarin? (6) Misschien moeten we onderzoek wel zien als intrinsiek onderdeel van OS. Eerder dan dat OS gaat om de implementatie van een aantal strategien die hun werkzaamheid reeds bewezen hebben gaat het, zeker bij projecten die een mate van social engineering nastreven, om interventies in een stugge en complexe werkelijkheid die we nog maar ten dele begrijpen. Je zou kunnen stellen dat in een dergelijke context research-in-action de norm zou moeten zijn.
Tenslotte, dit alles vereist ook (7) bewustwording bij het grote publiek: ontwikkelingshulp en noodhulp zijn geen panacea voor de problemen in deze wereld. Veel van de problemen waar we het over hebben vereisen oplossingen op internationaal niveau en een zekere mate van opoffering in de westerse wereld. Ik dank u voor uw aandacht,
